LA NOUVELLE VILLE-RÉGION VILLE-RÉGION DE TORONTO

RAPPORT DU GROUPE D’ÉTUDE SUR LA RÉGION DU GRAND TORONTO JANVIER 1996

Données de catalogage avant publication (Canada)
Le Groupe d’étude sur la région du grand Toronto Région du grand Toronto Commissaires : Anne Golden (présidente), Jack Diamond, Thomas W. McCormack, J. Robert S. Prichard, Dr Joseph Y. K. Wong Contient des références bibliographiques. Publié en anglais sous le titre : Greater Toronto ISBN 0-7778-4823-6 1. Région de Toronto (Ont.) - Conditions économiques. I. Titre HJ9353.T6057 1996 336’.0147135 C95.964109-2

© Imprimeur de la Reine pour l’Ontario, 1996 This document is also available in English

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Couverture : Image satellite de la RGT offerte par le Bureau provincial de télédétection du ministère des Richesses naturelles de l’Ontario.

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LETTRE DE PRÉSENT ATION
PRÉFACE
CRÉATION DU GROUPE D’ÉTUDE SUR LA RGT . . . . . . . . . . . . . . . .17 LA FAÇON DONT NOUS AVONS ABORDÉ NOTRE TÂCHE . . . . . . . .18 Notre mandat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18 Une démarche axée sur une vision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18 Une démarche axée sur la consultation et la collaboration . . . . . . .19

PARTIE 1 : LE CONTEXTE
1. LA RÉGION DU GRAND TORONTO («LA RGT») : LE PRÉSENT, LE PASSÉ ET L’AVENIR
1.1 LA RGT AUJOURD’HUI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23 Définir la RGT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23 Un aperçu de la RGT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26 Profil géographique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26 . Profil démographique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27 . Profil économique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28 . Qualité de vie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30 1.2 UNE RÉTROSPECTIVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31 Notre bonne fortune . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31 Ce dont nous pouvons être fiers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32 1.3 UN REGARD TOURNÉ VERS L’AVENIR . . . . . . . . . . . . . . . .35 Notre vision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35 1.4 CE QUI DOIT CHANGER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36 Les obstacles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37 Les débouchés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39

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2. COMPRENDRE L’ÉCONOMIE DE LA RGT
2.1 LES VILLES-RÉGIONS ET LA NOUVELLE ÉCONOMIE MONDIALE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41 2.2 UN CONTE DE DEUX VILLES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42 La reprise sans emplois . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43 Le défi du maintien des entreprises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46 Les défis économiques communs des villes et des banlieues . . . . . .46 2.3 LES QUATRE ÈRES ÉCONOMIQUES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

2.4 LES MOTEURS DE LA CROISSANCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50 L’économie d’échange . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51 Le secteur de la fabrication . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53 Le secteur des services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57 2.5 CONDITIONS NÉCESSAIRES À LA COMPÉTITIVITÉ DES . . . . . . PRODUITS ET SERVICES EXPORTÉS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58 Le secteur de l’automobile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58 Les services de distribution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59 Les services financiers et les assurances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60 Les services commerciaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61 La production cinématographique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62 Le tourisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62 Les affaires culturelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63 2.6 RENFORCER L’ÉCONOMIE DE LA RGT . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64 Les blocs de construction essentiels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64 Investir dans l’infrastructur e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65 Investir dans le capital humain . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67 Assurer une éducation de premier ordr. . . . . . . . . . . . . . .67 e . Offrir des soins de santé de premier ordr. . . . . . . . . . . . . . . . .68 e . Maintenir notre qualité de la vie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .68 Attirer et retenir les investissements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69 Mettre l’accent sur les points forts . . . . . . . . . . . . . . . . . . .70 .. Mesures incitatives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71 Rassembler et utiliser les connaissances . . . . . . . . . . . . . . . . . .71 .. 2

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Les taxes commerciales et les autres coûts . . . . . . . . . . . . . . . .72 ... La coordination du développement économique . . . . . . . . . . . . . .73 Le cadre d’une stratégie économique pour la RGT . . . . . . . . . . . . .75

PARTIE 2 :

SOLUTIONS PRATIQUES AUX PROBLÈMES URGENTS

3. LA RÉFORME DE L’IMPÔT FONCIER
3.1 DÉFINIR LES PROBLÈMES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .79 Le rôle des impôts fonciers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80 Les problèmes immédiats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81 Les appels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81 Les répercussions des injustices en matière d’impôts fonciers sur les entreprises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .84 3.2 QUELLE EST L’ORIGINE DE CES PROBLÈMES? . . . . . . . . . . . .86 Un système d’évaluation archaïque . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86 Le financement de l’aide sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88 Le financement de l’éducation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90 Les niveaux de dépenses, les subventions provinciales et le débordement des services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90 3.3 SOLUTIONS PROPOSÉES AU PROBLÈME DE . . . . . . . . . . . . L’ÉVALUATION FONCIÈRE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92 Mesures de rechange sur le plan de l’assiette fiscale : propriétés résidentielles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92 Évaluation calculée d’après l’unité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92 . Évaluation calculée d’après la valeur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .95 . Comparaison des effets des systèmes d’évaluation . . . . . . . . . .99 ... Mesures de rechange sur le plan du système d’évaluation : secteur commercial et industriel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .105 Système d’évaluation amélioré pour la région du grand Toronto . .107 Un système d’évaluation commun dans toute la province . . . . . . .108

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3.4 L’ADOPTION D’UN NOUVEAU SYSTÈME D’ÉVALUATION . . .109 L’urgence du problème . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .109 L’allégement des transferts fiscaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .110 3.5 AUTRES QUESTIONS RELATIVES À LA RÉFORME DE L’ÉVALUATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112 3.6 LES INJUSTICES SUR LE PLAN DES IMPÔTS FONCIERS QUI TOUCHENT LES ENTREPRISES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113 La politique du taux du millième . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113 Le regroupement des impôts non résidentiels aux fins de l’éducation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .117 Les répercussions du regroupement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121

4. FAÇONNER LA VILLE-RÉGION
4.1 LA QUESTION DE 55 MILLIARDS DE DOLLARS . . . . . . . . . . .127 4.2 LES AVANTAGES D’UNE STRUCTURE URBAINE PLUS CONCENTRÉE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .128 Les avantages économiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130 Les avantages pour la qualité de la vie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132 4.3 LES ARGUMENTS EN F AVEUR DE LA PLANIFICATION INTÉGRÉE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134 Les obstacles à l’efficacité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134 L’investissement stratégique dans l’infrastructure . . . . . . . . . . . .135 La planification environnementale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .137 La clarification des rôles en matière d’aménagement . . . . . . . . . .138 4.4 L’ÉLIMINATION DES OBSTACLES D’ORDRE RÉGLEMENTAIRE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .141 Le contrôle du développement à partir de critères d’évaluation et de seuils de nuisance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .141 L’élimination des normes d’aménagement inappropriées . . . . . . .142 4.5 L’ÉLIMINATION DES DISTORSIONS DU MARCHÉ . . . . . . . . .144 Les redevances d’exploitation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .145 Les frais d’utilisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147 4

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4.6 LA RÉGÉNÉRATION DES INSTALLATIONS EXISTANTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 L’incertitude au moment de la sélection. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 L’incertitude quant à l’aménagement du terrain . . . . . . . . . . . . .150 Le retard dans la préparation du terrain . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151 L’élimination des obstacles au réaménagement des installations existantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .152 Les modifications législatives. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .152 Les incitatifs financiers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153 La collecte de renseignements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154 ..

5. CONSOLIDER LES MUNICIPALITÉS
5.1 DISTINGUER LES RESPONSABILITÉS PROVINCIALES DES RESPONSABILITÉS MUNICIPALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 Les responsabilités provinciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .159 Les responsabilités municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .161 Le démêlement des rôles de la province et des municipalités . . .162 Les responsabilités partagées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .163 5.2 PRÉCISER LES RESPONSABILITÉS RÉGIONALES ET LOCALES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 5.3 LES ADMINISTRATIONS MUNICIPALES ET LES ORGANISMES À VOCATION SPÉCIALE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 5.4 LA PLACE DU SECTEUR PRIVÉ DANS LA PREST ATION DE SERVICES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 Barrer et ramer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 Le rôle du secteur privé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 La possibilité d’économies de coûts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 Les emplois, la qualité de service et l’obligation redditionnelle . 174 Surveiller la prestation de services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 5.5 ANIMER LES MUNICIPALITÉS DE L’ESPRIT D’ENTREPRISE . . . 179

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6. L’ADMINISTRATION DE LA VILLE-RÉGION
6.1 LE DÉFI DE L’ADMINISTRATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 Les principes de réorganisation de l’administration . . . . . . . . . . 183 6.2 LES OPTIONS DE COORDINATION RÉGIONALE. . . . . . . . . 184 Une autorité provinciale accrue . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 Les ententes intermunicipales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 La proposition de «super-ville» faite par la communauté urbaine de Toronto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 Le modèle consensuel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 6.3 LA NOUVELLE STRUCTURE D’ADMINISTRATION POUR LA VILLE-RÉGION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 Les limites de la ville-région . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 Le conseil municipal de la RGT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 6.4 ÉLARGIR LE RÔLE DES MUNICIPALITÉS . . . . . . . . . . . . . . . 198 Services communautaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 Santé publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 Prévention des incendies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 Services d’ambulance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 Rues et routes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 Parcs et loisirs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 Écoles et terrains connexes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 Services municipaux d’électricité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 Délivrance des permis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 Approbations et permis d’aménagement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 Résumé. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 6.5 RATIONALISATION DU RÔLE RÉGIONAL . . . . . . . . . . . . . .209 Districts de service souples . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .210 Planification régionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .213 Qualité de l’environnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .214 Le développement économique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .219 La police . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .222 Les transports en commun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 6

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Systèmes d’égouts et réseaux d’adduction d’eau . . . . . . . . . . . . .228 Les autoroutes et les voies rapides . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .228 La gestion des déchets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .229 Les éléments d’actif régionaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .229 La délivrance de permis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .231 Résumé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .231 6.6 UN NOUVEAU RÔLE POUR LA PROVINCE . . . . . . . . . . . . . 233 6.7 LES RÉPERCUSSIONS SUR LA GESTION PUBLIQUE DE L’ÉDUCATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 Les options. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 6.8 LES RÉPERCUSSIONS FINANCIÈRES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 L’imposition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 Les emprunts aux fins d’immobilisations . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 6.9 LA GESTION DE LA TRANSITION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 La commission de mise en oeuvre de la région du grand Toronto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 Les municipalités locales en transition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 Le calendrier de la réforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

PARTIE 3 : PARTIE 4 :

RECOMMANDATIONS ANNEXES

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A) MANDAT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .259 B) MEMBRES DU GROUPE D’ÉTUDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .266 C) PERSONNES A YANT APPORTÉ LEUR CONCOURS AU GROUPE D’ÉTUDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .268 D) LISTE DES MÉMOIRES REÇUS PAR LE GROUPE DE TRAV AIL .274 E) LISTE DE DOCUMENTS DE RÉFÉRENCE . . . . . . . . . . . . . . . . .280 F) EXPLICATION DES CALCULS D’IMPACT . . . . . . . . . . . . . . . . . .282 G) BIBLIOGRAPHIE SOMMAIRE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .285

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Monsieur le Premier ministre, En avril 1995, le Groupe d’étude sur l’avenir de la région du grand Toronto a été créé pour répondre aux préoccupations croissantes au sujet de la prospérité et de la viabilité de la ville-région. C’est avec plaisir que nous vous présentons notre rapport, qui offre une stratégie intégrée pour orienter la région du grand Toronto vers un avenir viable, prospère et durable. Nous avions pour mandat de tenir compte des besoins de la région tant à court terme qu’à long terme. On nous avait demandé de nous pencher sur les problèmes qui requéraient l’adoption de mesures immédiates, plus précisément la crise des impôts fonciers, et de fournir une orientation pour la gestion future de la RGT. Notre mandat consistait à établir une nouvelle orientation pour aborder le XXIe siècle et à répondre aux questions fondamentales des citoyens au sujet de la qualité de vie, de la gestion et de la compétitivité de la région. Le Groupe d’étude a rapidement réalisé dans ses discussions que la santé et la prospérité de la RGT sont d’une importance vitale pour l’ensemble de l’Ontario. La région du grand Toronto est au coeur de l’économie de la province et du pays puisqu’elle compte pour 50 pour 100 de l’économie ontarienne et pour près de 20 pour 100 de l’économie canadienne. Qui plus est, elle une source importante de recettes fiscales tant pour l’Ontario que pour Ottawa. Au moment où les villes-régions deviennent des intervenants de plus en plus importants sur la scène économique mondiale, le rôle économique de la RGT deviendra de plus en plus crucial. Nous avons également constaté que la région du grand Toronto est une région extrêmement interdépendante, plus grande que la somme de ses parties et dont la prospérité globale repose sur celle de chacune de ses parties. Nos recommandations tiennent compte de cette interdépendance et de l’importance de maintenir à la fois l’identité régionale et l’identité locale. Elles visent à affirmer la diversité des collectivités locales et à leur donner le sentiment de faire partie intégrante d’un regroupement socioéconomique plus important. Faits saillants du rappor t Notre rapport repose sur la vision suivante de la région du grand Toronto : un endroit où les gens et les entreprises choisissent librement de s’installer plutôt que de s’installer ailleurs. Nos recommandations à l’appui de cette vision comprennent : • un cadre de stratégie économique pour la région du grand Toronto qui mette l’accent tant sur l’infrastructure physique qu’humaine; • un système d’évaluation foncière commun pour la région du grand Toronto, qui repose sur la valeur réelle et qui s’accompagne d’un programme visant à minimiser les effets négatifs sur les gens touchés; 9

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le nivellement des impôts fonciers versés par les entreprises de la RGT aux fins de l’éducation; l’élimination des obstacles à l’investissement dans une infrastructure efficace, qui permette la création d’un milieu urbain viable; l’élimination du chevauchement et des frictions entre la province et les municipalités au moyen du démêlement des responsabilités dans la neutralité fiscale; l’amélioration de la coordination des services offerts à l’extérieur des limites territoriales, tout en évitant de centraliser la prestation des services; le remplacement des cinq gouvernements régionaux actuels par un seul conseil rationalisé de la RGT, doté de pouvoirs moins étendus; l’attribution de pouvoirs et de responsabilités accrus aux municipalités pour leur permettre d’offrir une gamme plus étendue de services et ce, de façon plus efficace.

Les orientations soumises dans le présent rapport correspondent aux tendances globales qui ont des répercussions sur la ville-région et à l’engagement de la province d’améliorer l’efficacité de l’administration publique. Nos recommandations visent à simplifier les rôles, à clarifier les mandats et à éliminer le chevauchement inutile. D’une part, elles accordent des pouvoirs décisionnaires aux municipalités et d’autre part, elles visent à coordonner la planification et les investissements stratégiques et à gérer les ressources et les actifs au niveau régional. Nous sommes convaincus que les changements proposés profiteront aux résidents, aux collectivités, aux établissements et aux entreprises de la région du grand Toronto et que toute la province en bénéficiera également. La question du changement La région du grand Toronto est l’une des rares villes-régions du monde qui possède tous les éléments pour assurer son succès sur le plan socio-économique. Nous sommes une société tolérante, respectueuse des lois, diversifiée sur le plan culturel et cosmopolite. Nous possédons également un grand nombre d’avantages concurrentiels : une qualité de vie élevée, une main-d’oeuvre qualifiée, des secteurs de la fabrication et des services solidement implantés, et une infrastructure enviable. Malgré nos nombreux points forts et avantages, nous avons atteint un point où l’on ne peut plus se contenter du statu quo. La RGT exige une réforme en profondeur sous de nombreux aspects, faute de quoi la compétitivité économique et la prospérité de la région iront en diminuant. La crise des impôts fonciers continuera de faire s’effriter l’assiette fiscale de la communauté urbaine de Toronto et d’éloigner les investisseurs de la ville-région. Il n’y aura ni planification stratégique ni investissements à l’échelle de la région. L’aménagement urbain va se poursuivre, sans souci de la viabilité et de ce qui 10

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serait souhaitable. Qui plus est, nous n’aurons pas réussi à assurer à nos résidents les meilleurs services au moindre coût. La question de la compétitivité économique Malgré les points forts de la région du grand Toronto, son économie ne s’est remise qu’en partie de la récession. La productivité s’accroît constamment, mais Toronto continue d’être à la traîne sur le plan de l’emploi et de la croissance économique par rapport aux autres villes nord-américaines. Les entreprises abandonnent la communauté urbaine et la région, attirées par les impôts fonciers moins élevés et les arguments persuasifs des spécialistes de la relocalisation dans d’autres territoires. Notre infrastructure de transport qui prend de l’âge freine la compétitivité d’un grand nombre de fabricants et d’entreprises du tertiaire. L’incohérence dans la façon dont les divers paliers de gouvernement tentent chacun de leur côté d’attirer les entreprises et de faire la promotion de leur région nuit également à notre compétitivité. Notre rapport documente les défis économiques que la RGT doit relever pour permettre aux entreprises de prospérer à l’échelle locale et de livrer concurrence à l’échelle internationale. Nous revoyons également le rôle du secteur public dans le développement économique et recommandons une nouvelle façon d’attirer les entreprises et de promouvoir les possibilités et les produits locaux sur les marchés internationaux. Nous proposons la création d’un partenariat entre le secteur public et le secteur privé qui deviendrait le porte-parole de la région sur le plan du développement économique et de l’investissement. Nous recommandons que la province et la ville-région alimentent les moteurs de la croissance et de la création de richesses dans la région du grand Toronto. Pour ce faire, nous devons préserver la solidité de notre secteur de la fabrication, en particulier le secteur de l’automobile, et créer un climat économique qui encourage l’expansion du secteur financier et d’autres industries importantes des services. Il faut également conserver nos autres avantages concurrentiels clés : un centre-ville sain et habitable et une qualité de la vie élevée qui attirent les sièges sociaux. La région du grand Toronto ne prospérera pas à moins que nous ne nous attaquions directement et sans plus attendre aux défis économiques considérables qu’elle doit relever en tant que ville-région. Si nous n’effectuons pas dès maintenant les changements qui s’imposent, nous le paierons cher. Nous assisterons à la disparition ou au retrait des secteurs les plus productifs de notre économie. Nous verrons disparaître tour à tour la prospérité au coeur de la région et dans les banlieues. Sous nos yeux, une région qui occupait autrefois une position très enviable, aura dilapidé ses avantages et ses débouchés.

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La question de la réforme de l’évaluation foncièr e Deux problèmes financiers urgents menacent présentement la stabilité économique de la région du grand Toronto. Le premier est l’effritement continu de l’assiette fiscale à la suite du grand nombre de propriétaires qui font appel avec succès de leur évaluation. Le second est l’injustice qui règne au niveau des impôts fonciers versés par les entreprises installées dans la communauté urbaine de Toronto par rapport à ceux versés par les entreprises installées dans le reste de la RGT. Nous recommandons l’adoption d’un nouveau système d’évaluation intégré et uniforme qui repose sur l’évaluation à la valeur réelle. Les résultats de notre recherche démontrent en effet que ce système est plus stable, plus fiable et plus équitable que tous les autres systèmes d’évaluation. Nous proposons d’amoindrir l’impact de la réforme de l’évaluation foncière en intégrant progressivement les augmentations et les diminutions d’impôts fonciers et en établissant un programme de transition pour les foyers à faible revenu ainsi qu’un programme de versement différé des impôts fonciers pour les personnes âgées. L’injustice qui règne au niveau des impôts exigés des entreprises dans la communauté urbaine de Toronto par rapport à ceux exigés dans les municipalités environnantes exigent une solution immédiate. Les impôts fonciers perçus sur les propriétés non résidentielles peuvent être trois fois plus élevés dans les municipalités de la communauté urbaine que dans les autres municipalités de la RGT. La répartition du fardeau du financement de l’éducation est à la source du problème. Le système d’imposition place les entreprises de la communauté urbaine dans une position extrêmement désavantageuse par rapport aux autres entreprises de la région et incite les entreprises à quitter la communauté urbaine pour aller s’installer dans d’autres municipalités de la RGT, ce qui aggrave le problème de l’effritement de l’assiette fiscale. Afin de placer les entreprises de la région du grand Toronto sur un pied d’égalité, nous recommandons de regrouper la part du financement de l’éducation qui provient des impôts fonciers perçus sur les propriétés commerciales et industrielles à l’échelle de la ville-région. L’éducation, dont le financement représente entre 55 et 70 pour 100 du compte d’impôts fonciers, est un avantage qui ne s’arrête pas aux limites territoriales. Le regroupement du financement de l’éducation tiré des impôts perçus sur les commerces à l’échelle de la région du grand Toronto est par conséquent la façon la plus efficace et la plus équitable de rétrécir l’écart fiscal. La réduction spectaculaire du nombre de propriétaires faisant appel de leur évaluation constitue l’avantage immédiat de nos propositions de réforme de l’évaluation foncière. L’assiette fiscale cessera de s’effriter, permettant ainsi aux administrations municipales et aux conseils scolaires de compter sur une assiette fiscale stable et équitable pour financer leurs programmes. La réforme préviendra la dégringolade découlant de l’effritement de l’assiette fiscale, des impôts fonciers élevés et de la 12

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réduction des services qui, dans d’autres villes, a entraîné la détérioration du milieu urbain. L’adoption d’un système d’imposition plus équitable mettra également fin aux distorsions qui découragent les entreprises de venir s’installer dans la RGT et d’y prendre de l’expansion. La question de l’aménagement intégré La nécessité d’une méthode intégrée plus stratégique sur le plan de l’aménagement urbain n’a jamais revêtu autant d’importance. Nous devons aménager un milieu urbain qui tient compte des besoins des entreprises locales sur le plan de la compétitivité et qui répond aux besoins des gens et des collectivités. La question de l’aménagement urbain est d’une importance cruciale, surtout si l’on considère que la population de la région du grand Toronto est censée augmenter de deux millions d’ici l’an 2021, portant le total de la population à quelque six millions d’habitants dans la ville-région. Dans nos recommandations, nous mettons l’accent sur le développement de collectivités plus compactes, fournissant divers services, facilement accessibles et qui offrent de nombreux avantages sur le plan de la qualité de la vie tout en permettant de réaliser des économies de coût considérables. La région du grand Toronto pourrait économiser plus de 12 milliards de dollars au niveau des coûts et de l’entretien des infrastructures physiques au cours des 25 prochaines années, si nous adoptions un mode d’aménagement plus efficace et plus compact. Nous pourrions économiser un montant équivalent en réduisant les coûts supplémentaires associés aux niveaux élevés d’utilisation de terrains et de transport par automobile. Au cours des 25 prochaines années, nous pourrions économiser entre 700 millions et un milliard de dollars tous les ans, et il s’agit là d’une estimation prudente. Nos propositions favorisent un aménagement plus efficace au moyen de la mise en oeuvre des plans officiels actuels qui prévoient un aménagement plus compact. Nous demandons dans notre rapport d’éliminer les obstacles à l’utilisation productive des terrains industriels vacants, l’examen des normes d’aménagement pour réduire les coûts d’infrastructure et l’utilisation de terrains, et l’imposition de redevances d’exploitation et de redevances des usagers pour couvrir le coût total des aménagements. L’intégration de la planification régionale et du développement des infrastructures favorisera le bienêtre et la prospérité des collectivités tout en permettant de réaliser des économies considérables. La question de l’interventionnisme Les résidents de la RGT estiment qu’il y a trop de paliers de gouvernement. La pléthore d’organismes de réglementation et d’organismes spéciaux dont les mandats font double emploi, tout en ayant des structures et des processus administratifs distincts, a entraîné la paralysie des pouvoirs dans la ville-région. 13

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Depuis trois décennies, les rapports de commission d’enquête et de comités spéciaux recommandent le démêlement des services et des responsabilités du gouvernement provincial et des administrations locales. Ces services et ces responsabilités sont devenus tellement enchevêtrés, tellement complexes et tellement coûteux, que nous ne pouvons plus nous permettre d’ignorer le démêlement ou d’attendre la publication d’un autre rapport à cet effet. Les recommandations du Groupe d’étude visent à répartir les fonctions provinciales et municipales pour accroître l’efficacité et l’obligation redditionnelle dans la prestation des services publics et ce, dans la neutralité fiscale. Bien qu’il soit d’une importance capitale que les municipalités de la RGT deviennent plus dynamiques et plus compétitives, les lois actuelles les empêchent de prendre les décisions qui s’imposent au niveau local et d’adopter des stratégies et des pratiques leur permettant d’aller de l’avant. La Loi sur les municipalités remonte à , qui 1849, est une relique d’une époque où les municipalités étaient petites et dépourvues des ressources sophistiquées et où elles avaient grand besoin d’une législation détaillée et contraignante pour s’orienter. Le Groupe d’étude reconnaît que la province commence à alléger les restrictions imposées aux municipalités. Nous recommandons que les municipalités jouissent de davantage de liberté et de souplesse pour devenir plus dynamiques et plus efficaces, grâce à l’adoption d’une nouvelle loi sur les municipalités. La question de la nouvelle administration régionale Le Groupe d’étude en est venu à la conclusion inévitable que l’absence fondamentale de coordination est responsable de la majorité des problèmes et des questions que doit résoudre notre ville-région. On ne décèle pas au sein des cinq administrations régionales du grand Toronto de raison d’être commune et de désir commun de s’attaquer aux problèmes qu’il serait plus facile de résoudre à l’échelle de la région. Les exemples de fragmentation abondent. Les différends entre les régions au sujet des eaux, des routes, des égouts et de l’élimination des ordures font régulièrement surface alors que les municipalités se font concurrence inutilement et se livrent à des combats sans issue. La concurrence fiscale et les activités d’auto-développement économique sont également chose commune et nuisent aux intérêts de la ville-région. Nous avons besoin d’un nouveau modèle de gestion, qui coordonne la prise de décisions au niveau régional, encourage les investissements à l’échelle de la région, réduit le nombre de décideurs, offre une gestion intégrée des ressources et accorde aux municipalités les pouvoirs leur permettant de fournir des services locaux à moindre coût. Par conséquent, nous proposons de remplacer les cinq administrations régionales actuelles par une seule administration pour la région du grand Toronto, dotée de responsabilités précises en matière d’aménagement et de coordination des questions 14

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intéressant toute la région. Il faut renforcer les municipalités locales en leur octroyant des pouvoirs accrus et en leur confiant la responsabilité d’offrir un plus grand éventail de services au niveau local. Le système d’administration rationalisé que nous proposons pour la région coûtera moins cher aux contribuables et sera plus efficace. La réduction des administrations régionales, qui passeraient de cinq à une, s’accompagnera d’une réduction du nombre de représentants élus au palier supérieur, qui passera de 134 à 30 environ. Le Groupe d’étude prévoit également une réduction du nombre de municipalités dans le cadre des regroupements qui découleront de notre projet de restructuration. Nous vous recommandons de créer dès maintenant une commission de mise en oeuvre de la RGT qui aurait pour mandat de recommander des changements précis aux limites territoriales après avoir effectué une analyse à ce sujet et tenu des consultations publiques. La commission devrait également examiner les services de police, conformément au mandat que nous avons énoncé, et résoudre les problèmes que nous avons soulevés au sujet du financement de l’éducation. Il s’agit de questions que le Groupe d’étude n’a pas eu le temps d’examiner à fond dans le cadre de son mandat dont la durée a été écourtée. Les économies L’adoption de ces propositions de rationalisation et de coordination des services se traduira par des économies annuelles totales se situant entre un milliard et un milliard et demi de dollars pour les municipalités du grand Toronto, la province et le secteur privé. Les économies annuelles prévues, qui ne tiennent pas compte des économies possibles provenant des regroupements de municipalités qui peuvent découler de notre proposition de restructuration, sont considérables. Les économies de coût sur le plan régional sont de l’ordre de 107 millions de dollars. L’aménagement urbain plus compact aboutira à des économies se situant entre 700 millions et 1 milliard de dollars. La soustraitance des services locaux permettra d’économiser entre 190 millions et 380 millions de dollars. Les économies réalisées au palier provincial, calculées d’après la réduction des effectifs consacrés à la planification municipale et à la réglementation environnementale dans la RGT, seront de l’ordre de 17 millions de dollars. Favoriser la région du grand Toronto La région a atteint un point tournant. Soit qu’elle commence à décliner et à perdre des recettes et sa compétitivité, et les avantages correspondants sur le plan humain et social, soit qu’on la réinvente et qu’elle redevienne une ville-région dynamique, capable de se mesurer aux meilleures dans le monde. Elle peut se dégrader dans la rancoeur et le chauvinisme non productif ou elle peut devenir une ville-région plus forte, plus efficace, où règne la cohésion. Bref, elle a le choix entre prospérer ou périr. 15

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Nous estimons qu’il est essentiel et non pas seulement souhaitable d’améliorer notre infrastructure humaine et la qualité de la vie pour conserver les entreprises actuelles et attirer de nouveaux investissements. Le Groupe d’étude est convaincu que les objectifs sur le plan environnemental et social ne font pas concurrence aux objectifs économiques et qu’il faut les considérer comme faisant tous partie d’une stratégie intégrée pour favoriser la prospérité de la ville-région. Nos propositions visent à protéger et à promouvoir la tolérance, l’humanité, la paix et la participation sociale, soit des valeurs profondément enracinées dans nos quartiers et nos villes. Nous estimons également que nos recommandations renforceront la réputation de la région du grand Toronto comme «ville internationale où il est le plus agréable de vivre en Amérique du Nord» et lui permettront de prospérer dans l’économie mondiale. À moins d’apporter les changements recommandés, il ne nous restera qu’à nous raccrocher aux qualités qui nous distinguent des autres et nous pourrons difficilement saisir les débouchés qui pourraient nous assurer un avenir plus prospère. Le Groupe d’étude estime que l’adoption du plan d’action intégré et simple que nous recommandons restaurera la confiance dans l’administration publique et dans la santé socio-économique de la région. Nous prions le gouvernement de considérer ces recommandations comme des éléments complémentaires d’un plan intégré qui doit être mis en oeuvre dans son ensemble plutôt que par étapes. Le Groupe d’étude a beaucoup appris au cours de son mandat et se réjouit de la communauté de vues qu’il a atteint. Nous étions ravis de constater que bien qu’il existe des problèmes réels dans la région, il existe également des solutions. Nous vous prions, vous et votre gouvernement, d’endosser ce rapport et de le mettre en oeuvre sans plus attendre. Nous vous prions de recevoir, Monsieur le Premier ministre, l’assurance de notre considération distinguée.

Anne Golden, présidente

Jack Diamond

Thomas W. McCormack

16 J. Robert S. Prichard Joseph Y. K. Wong

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PRÉFACE
CRÉATION DU GROUPE D’ÉTUDE SUR LA RGT

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a qualité de vie enviable dont les habitants de la RGT jouissent depuis longtemps est menacée. La morosité de l’économie de la région depuis la récession de 1989 témoigne de cette vulnérabilité dans l’économie planétaire en pleine évolution. Les gens se plaignent d’une intervention excessive des pouvoirs publics et de l’injustice fiscale. Ils craignent, en outre, que les systèmes sur lesquels ils ont toujours compté, du financement municipal aux transports en commun, soient en panne ou ne soient plus en mesure de répondre à leurs besoins. Le Groupe d’étude sur la région du grand Toronto a été créé par le premier ministre de l’Ontario le 1er avril 1995 pour répondre aux préoccupations croissantes qui se manifestent au sujet de la prospérité et dela viabilité futures de notre région urbaine. Notre mandat constituait tout un défi. Nous devions mettre la région de Toronto «sur la bonne voie pour aborder le XXIe siècle». Plus précisément, on nous a demandé de fournir une orientation pour la gestion future de la RGT, notamment pour la restructuration éventuelle des responsabilités et des pratiques du gouvernement provincial et des administrations municipales. Nous devions passer pratiquement en revue tous les aspects de la gestion des cinq régions qui forment la RGT, sauf la gestion des déchets, la gestion de la santé en dehors des applications locales et la gestion de l’éducation. L’étendue de l’examen et la complexité des questions en jeu représentaient un défi considérable, de même que la perspective d’aborder des domaines non balisés. Nous avons vite réalisé qu’il n’existait aucun modèle ni aucune solution toute faite que nous aurions pu tout simplement trouver dans un autre territoire. La RGT, dotée à la fois d’une administration municipale et régionale, ne ressemble à aucune autre communauté urbaine en Amérique du Nord et elle doit relever des défis qui lui sont propres. L’urgence et l’importance de notre tâche étaient manifestes. L’enjeu était la préservation d’une ville-région prospère, dynamique et compétitive. On nous a demandé de nous pencher tout d’abord sur le problème de la diminution apparente de l’attrait qu’exerce la RGT sur le plan économique diminution qui risque de s’aggraver - et, plus précisément de proposer, à

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l’automne 1995, une solution à la crise des impôts fonciers dans la communauté urbaine de Toronto, considérée comme la principale cause du malaise économique. Pour mener à bien son mandat, le Groupe d’étude devait surmonter le problème consistant à s’attaquer indépendamment aux finances municipales avant de terminer son étude. Conscients de l’urgence du problème du financement, nous avons établi une méthode nous permettant de tenir compte à la fois des tâches à court terme et à long terme. À la suite du changement de gouvernement en juin 1995, et du renouvellement de notre mandat par le nouveau premier ministre, nous avons vu notre échéancier considérablement raccourci. Il est passé de 18 mois à environ 9 mois. Il a donc fallu précipiter le déroulement de notre calendrier de travail pour accélérer les choses et comprimer le temps consacré aux consultations et à la recherche. Le nouveau délai nous a également incités à produire un seul rapport plutôt que des rapports intérimaires. LA FAÇON DONT NOUS AVONS ABORDÉ NOTRE TÂCHE Notre mandat

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e mandat établissait des lignes directrices pour le Groupe d’étude. Nous devions mettre l’accent sur les mesures à prendre, faire preuve de collaboration, tenir de nombreuses consultations formelles et informelles, nous montrer ouverts et accessibles et tirer pleinement parti de la technologie des communications. Nous devions également nous assurer de la participation et des conseils permanents du personnel et des représentants élus des paliers provincial et municipal. Notre but n’était pas d’entreprendre une recherche exhaustive, mais plutôt de nous servir des recherches considérables déjà effectuées sur le sujet et de nous livrer à des recherches de base seulement pour obtenir des données fondamentales précieuses pour notre travail. Nous avons tout d’abord passé en revue les méthodes d’examen utilisées par d’autres territoires urbains qui avaient déjà entrepris une tâche semblable1. Nous avons repéré deux méthodes : une qui repose sur la résolution de problèmes et l’autre, sur une vision. La première méthode met l’accent sur les lacunes

Une démarche axée sur une vision

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Voici le nom des groupes et commissions dont nous avons étudié la démarche : Groupe de travail sur Montréal et la région (commission Pichette), 1992-1993; commission royale sur la communauté urbaine de Toronto (commission Robarts), 1974-1977; étude sur la région d’Ottawa-Carleton (commission Kirby), 1992; Commission sur la réforme de l’aménagement et de l’exploitation du territoire en Ontario (commission Sewell), 1991-1993; Greater Vancouver Regional District (GVRD) Livable Region Strategic Plan, 1990-1994; Metropolitan Portland Region 2040 Growth Management Initiative, 1992-1995; projet de réorganisation de l’administration de la communauté urbaine de Rotterdam, 1990-1995.

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actuelles du système dans le but d’élaborer des recommandations pour apporter des changements. Quant à la méthode qui repose sur une vision, elle consiste à définir l’avenir souhaité et à déterminer ensuite les changements qu’il faut apporter pour combler l’écart entre le point où nous sommes et le point que nous voulons atteindre. Nous avons choisi la méthode axée sur une vision pour plusieurs raisons. Il s’agit d’une démarche favorisant davantage les changements profonds et les solutions innovatrices plutôt que les améliorations petit à petit. Elle vise à mettre au point des solutions intégrées plutôt qu’à résoudre des problèmes ici et là. Elle permet en outre de bien gérer le changement, à un rythme approprié, plutôt que de se contenter indéfiniment de solutions réactives. Elle favorise également la participation du public et la discussion. En fait, le Groupe d’étude a reçu plus de 300 mémoires, ce qui témoigne de l’intérêt considérable que ces questions soulèvent dans le public. La liste des mémoires figure en annexe D. Les consultations auprès de nombreux groupes et particuliers étaient fondamentales pour en apprendre davantage sur les questions en jeu et pour mettre à l’épreuve notre propre réflexion à ce sujet. Au tout début, nous avons écrit aux leaders de tous les secteurs de la RGT pour connaître leur opinion sur l’avenir de la région. Nous avons reçu un grand nombre de réponses sensées et réfléchies, et nous nous en sommes inspiré pour élaborer la vision énoncée dans le premier chapitre du présent rapport et étoffer notre réflexion sur un grand nombre de points. Au cours de nos consultations, nous avons tenu compte du fait que des auditoires différents pouvaient avoir des besoins et des points de vue différents. Le Groupe d’étude a tenu des consultations avec plus de 165 organismes et particuliers, entre autres avec des représentants élus, des associations professionnelles, des syndicats, des associations de contribuables, des organismes de services communautaires, des groupes de conservation, des chambres de commerce ainsi que des groupes culturels et artistiques. Entre avril et juin, le Groupe d’étude a communiqué avec tous les maires et présidents régionaux de la RGT, la plupart du temps en personne, dans certains cas par téléphone et, dans la plupart des cas, à plus d’une reprise. Nous avons également tenu des réunions avec de nombreux conseils régionaux et municipaux. Le Groupe d’étude s’est également adressé à un grand nombre de gens d’affaires et d’universitaires. Nous avons coparrainé le congrès intitulé «Urban Regions in the Global Context», organisé par l’Université de Toronto, en octobre Une démarche axée sur la consultation et la collaboration

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1995. Le Groupe d’étude a également collaboré étroitement avec les fonctionnaires municipaux et provinciaux, notamment avec les membres du Comité de coordination de la région du grand Toronto (composé de directeurs administratifs de l’ensemble de la RGT) et des fonctionnaires provinciaux du ministère des Finances et de celui des Affaires municipales et du Logement. Dans ce dernier ministère, nous avons surtout travaillé avec le Bureau de la région du grand Toronto. Au cours de nos recherches et de nos discussions, nous avons fait parvenir de l’information à intervalles réguliers à plus de 1 000 particuliers et organismes intéressés, sous forme de bulletins télécopiés, dans le but de faire part de nos progrès et de notre réflexion. Nous avons également constitué des groupes consultatifs composés de spécialistes de diverses disciplines pour nous aider à clarifier les problèmes et à élaborer des solutions. Étant donné que notre délai a été raccourci, nous n’avons pas pu entreprendre le vaste programme de consultation prévu au départ. Il a été également impossible dans ces conditions de tenir des audiences publiques. Nous avons donc concentré nos efforts de consultation auprès des principaux intervenants, et des spécialistes nous ont fourni des renseignements et des conseils précieux dans le cours de notre travail. Nous sommes très reconnaissants aux personnes qui nous ont fourni des conseils et de l’aide. On trouvera le nom de ces personnes dans l’annexe C. Nous sommes également reconnaissants au grand nombre de municipalités, d’organismes et de citoyens intéressés dont les mémoires et les opinions ont inspiré notre réflexion. On trouvera également leur nom dans l’annexe D. Enfin, le Groupe d’étude tient à remercier tout spécialement son personnel et ses conseillers dévoués pour les efforts constants qu’ils ont déployés pendant la préparation du présent rapport. Personnel et conseillers du Groupe d’étude sur la région du grand Toronto Directeur administratif John W. Livey Équipe de la recherche et de la politique Elizabeth Mulholland, adjointe administrative de la présidente et conseillère principale en politique Matthew Akman, conseiller principal en politique Bill Anderson, Betsy Donald, Marc Evelyn, Jeffrey Stutz Conseillers spéciaux Helen Burstyn, Burstyn Jeffery Inc. (communications) Roger Hyman, Roger Hyman Writing Services (rédaction) Enid Slack, Enid Slack Consulting Inc. (politique) 20

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Administration Margaret Chu, Barb Hickey, Donna Howarth-Beare, Paddy Morton, Suresh Pereira, Marlena Schewaga, Ket Smith, Elizabeth Surajdeen Conception et production du rappor t DP&D Communications

Le Groupe d’étude remercie également les personnes suivantes qui ont fait partie du personnel à divers moments ou qui ont apporté leur aide sous une forme ou sous une autre : Personnel intérimair e John Farrow (directeur de la recherche) Harry Kitchen (directeur de la recherche) Elizabeth McLaren (directrice administrative) Sally Sheppard (directrice des communications) Diane Wolfenden (directrice des communications) Marcelle Clarke, Tom Coleman, Sean Dempsky, Bonnie Laing, John Marshall, Jackie McCurdy, Karen Pianosi, Margaret Pemberton-Pigott, Mark Polley, Aziz Quraishi, Claire Tallarico Le Groupe d’étude apprécie également la contribution spéciale des personnes suivantes au rapport* Joe Berridge Pamela Blais Ken Cameron Ken Greenbrg Glenna Carr - Carr-Gordon Limited Dan Cowin, Peter Marshall, Craig Jamieson - Hemson Consulting Ltd. David Crombie Susan Dunn - People Tech Consulting Inc. Hershell Ezrin

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Ann Finlayson Susan Fish Marlene Hoare - Good Ink Inc. Neal Irwin - IBI Group Ltd. Douglas Morrow Heather Reisman David Pecaut, Rocco Rossi - The Boston Consulting Group Don Stevenson - L’Institut urbain du Canada Cam Watson, Gary Scandlan - C.N. Watson and Associates Ltd. Le Groupe d’étude tient également à souligner la contribution de Gary Herrema, qui nous manquera beaucoup. * On trouvera à l’annexe C la liste complète des conseillers et des personnes qui ont participé à la préparation du rapport du Groupe d’étude.

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“Chaque fois que les sociétés ont prospéré et ont été florissantes, au lieu de connaître la stagnation et la décrépitude, on trouve au coeur du phénomène des villes créatrices et fonctionnelles.” Jane Jacobs, 1993

1.1 LA RGT AUJOURD’HUI

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artout dans le monde, les communautés urbaines en expansion accueillent un pourcentage croissant de la population du monde. En Amérique du Nord, il y au moins 10 communautés urbaines qui comptent plus de 4 millions d’habitants1. La RGT est l’une de ces communautés urbaines qui se compose d’un mélange de villes développées, de banlieues en expansion, de villes périphériques plus récentes et de communautés rurales adjacentes. Définir la RGT

Il n’y a aucune définition unique reconnue universellement de la villerégion. La croissance des banlieues s’étend maintenant si loin au-delà des villes traditionnelles que les urbanologues, les économistes, les statisticiens et les géographes ont leurs propres perspectives différentes sur ce qui constitue une ville-région. Selon une interprétation, la ville-région comprend la ville au centre, les banlieues les plus proches et les plus éloignées et l’arrière-pays rural, si nettement et intimement liés par la géographie, l’environnement, la population active et un avenir économique et social communs2.
1 U.S. Department of Commerce, Bureau of the Census «Statistical Abstract of the United States 1994», p. 42. Par ordre décroissant : New York, Los Angeles, Chicago, WashingtonBaltimore, San Francisco-Oakland-San José, Philadelphie, Boston-Worcester-Lawrence, Detroit, RGT et Dallas-Fort Worth. Neal R. Peirce, Curtis W. Johnson et John Stuart Hall, Citistates: How Urban America Can Prosper in a Competitive World, Washington, DC, Seven Locks Press, 1993, préface. Statistique Canada offre une description étroite et quelque peu prosaïque d’une région métropolitaine de recensement, à savoir une importante région urbaine comprenant une population minimale de 100 000 habitants combinée à des régions urbaines et rurales adjacentes qui possèdent un degré élevé d’intégration économique et sociale avec cette région urbaine. Pour Jane Jacobs, la ville-région est définie par l’extension de son «énergie économique». La ville-région qui émane de Toronto correspondrait à la région que nous imaginons comme étant celle du Golden Horseshoe, soit la région urbaine qui s’étend de Niagara à Oshawa, dont Toronto est le centre.

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En 1988, lorsque le gouvernement provincial a créé le Bureau de la région du grand Toronto, la RGT comprenait la Municipalité de la communauté urbaine de Toronto et les quatre municipalités régionales avoisinantes de Durham, de Halton, de Peel et de York. Cette région s’étend sur 7 200 kilomètres carrés et comprend un total de 30 municipalités locales. PIÈCE 1.1 : CARTE DE LA RGT

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LA RÉGION DU GRAND TORONTO («LA RGT») : LE PRÉSENT, LE PASSÉ ET L’AVENIR

Le groupe d’étude a fait reposer sa définition de la RGT sur trois critères. Le premier est le réseau des moyens de transport de banlieue contribue à délimiter qui une région économique. Le second est la cohésionselon laquelle se dégage un sens de rapport et de citoyenneté commune qui transcende les limites locales. Le troisième est le développement prévu impose l’intégration des régions de future qui urbanisation aux fins de la planification et de la gestion de la croissance. Ces critères reflètent les liens économiques, sociaux et physiques qui vont audelà des limites de compétence et définissent globalement les véritables paramètres de la ville-région 3. PIÈCE 1.2 : NAVETTES ENTRE LES RÉGIONS - P ÉRIODE DE POINTE LE MATIN

Source : ministère des Transports, 1991.

Dans l’ensemble du présent rapport, on désignera souvent la ville-région sous le nom de la RGT, de la région du grand Toronto ou de la ville-région. L’expression ville-région est générique et nous en discutons ci-dessous. La RGT est l’expression descriptive que la province a utilisée dans le mandat du Groupe d’étude et désigne la région de la communauté urbaine de Toronto ainsi que les quatre municipalités régionales adjacentes. Le Groupe d’étude a consciemment choisi de souligner l’expression grand Toronto et l’a employée notamment en parlant de l’avenir de la ville-région. Nous avons intitulé notre rapport La nouvelle ville-région de Toronto. faisant, nous soulignons que la RGT n’est plus Ce simplement une région géographique, mais une entité économique puissante, une unité de planification interdépendante et un territoire politique qui émerge.
3 Les questions de limite externe font l’objet d’une discussion plus approfondie au chapitre 6 du présent rapport.

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Un aperçu de la RGT Profil géographique

La RGT occupe une plaine en douce inclinaison définie par l’escarpement du Niagara à l’ouest, et au nord, par la moraine d’Oak Ridges, qui s’écoule vers le sud dans le lac Ontario. Au nord de la moraine, l’inclinaison se renverse et les eaux s’écoulent vers le nord pour se jeter dans le lac Simcoe et la baie Georgienne. Le paysage est marqué par des cours d’eau qui serpentent le territoire et se rassemblent pour former Sixteen Mile Creek, le Credit, le Humber, le Don, le Rouge et d’autres cours d’eau plus petits qui ensemble ont sculpté notre réseau distinct de ravins. Ces profonds ravins boisés et les vallées fluviales font partie de la géographie émotive et du sens de l’identité d’un grand nombre de communautés de la RGT 4. Au sud, le littoral du lac Ontario est la patrie d’un grand nombre de colonisations historiques du Sud de l’Ontario ainsi que de communautés contemporaines. Le littoral a fourni à des générations un endroit pour vivre, une source d’alimentation et d’eau douce, une voie de transport et des possibilités de loisirs. Cependant, le lac et les bassins hydrographiques qui l’abreuvent souffrent des années d’utilisation et d’abus de la part des habitants. Heureusement, la reconnaissance du fait que le littoral peut apporter une contribution significative tant à notre qualité de vie qu’à notre croissance économique a suscité une vaste gamme d’activités de revitalisation. La piste du littoral s’allonge petit à petit, les projets de régénération environnementale se multiplient et les investissements du secteur privé se trouvent stimulés. Ces efforts devraient contribuer à rendre de nouveau productives les terres du littoral sous-utilisées et en grande partie vacantes pour que la véritable valeur de cet atout régional puisse être pleinement réalisée5. Les villes et les zones avoisinantes de la RGT ont été à l’origine tracées par les arpenteurs au début du XIXe siècle d’après un système de rangs ruraux. Ces arpentages au début de l’administration coloniale se sont perpétués comme des caractéristiques remarquablement résistantes du paysage culturel. Historiquement, ils ont situé et défini les villes historiques alors indépendantes de Toronto, d’Oakville, de Milton, de Streetsville, de Woodbridge, de Richmond Hill, de Markham, d’Ajax, d’Oshawa et d’autres. Cette grille de rangs définit toujours les rues principales et les grandes artères qui correspondent aujourd’hui au parcours des autobus et des tramways dans la région.

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Selon Robert Fulford «Les ravins sont à Toronto ce que les canaux sont à Venise et les collines à San Francisco... pour comprendre Toronto, il faut comprendre ces ravins». Accidental City , Toronto, McFarlane, Walter & Ross, 1995. La Fiducie de régénération du secteur riverain s’est engagée à faire épanouir la valeur potentielle de son atout à Toronto en galvanisant l’action de régénération. Voir «Toronto Central Waterfront: The City With the Edge», Fiducie de régénération du secteur riverain, décembre, 1995.

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Le système ferroviaire introduit au milieu du XIXe siècle s’est élargi d’une manière radiale et il est maintenant la base du système de navette ferroviaire. Une grande partie de notre héritage urbain remonte aux chemins de fer qui, en plus de la prospérité qu’ils ont apportée à la région, ont établi des modèles nettement ancrés d’utilisation, notamment la création au cours des périodes plus récentes d’un vaste réseau d’autoroutes qui se sont superposées à ces systèmes antérieurs. Une vue aérienne de la RGT fournit une image qui en dit long sur notre développement urbain impressionnant. Vu de haut, on aperçoit des anneaux inégaux de croissance en forme d’arche avec des rayons et des satellites au nord du lac Ontario. L’aménagement s’est produit d’une manière inégale dans les régions avoisinantes. L’aménagement le plus intensif a eu lieu dans une bande linéaire autour de la communauté urbaine de Toronto, le long du littoral et au nord le long de la rue Yonge. Les terres agricoles et les espaces verts représentent encore près de 50 pour 100 de la superficie de la RGT, et au sein de cette région, il y a un grand nombre de petites communautés qui ne sont pas encore touchées par l’aménagement urbain. La population de la RGT, 4,5 millions d’habitants, en fait l’une des plus importantes métropoles d’Amérique du Nord. À la fin du siècle, la RGT comptera plus de 5,2 millions d’habitants et une population active de 2,9 millions. Toronto est parmi les régions urbaines les plus multiculturelles du monde. Environ 20 pour 100 des habitants de la RGT appartiennent aux groupes des minorités visibles. La RGT accueille un pourcentage important de NéoCanadiens dont 70 pour 100 viennent maintenant de l’Afrique, de l’Asie, de l’Amérique centrale et du Sud ainsi que des Antilles. En 1991, les immigrants représentaient 38 pour 100 de la population totale de la région métropolitaine de recensement de Toronto. Profil démographique

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PIÈCE 1.3 : CHIFFRES ESTIMATIFS DE LA POPULATION ET DE L’EMPLOI DE LA RGT POUR 1994 ET 2001

Source : Hemson Consulting Ltd., novembre 1995

Profil économique

La RGT compte plus de 42 pour 100 de la population de l’Ontario et produit la moitié de son produit intérieur brut. La RGT représente près de 20 pour 100 de l’économie canadienne et elle est une source importante de recettes fiscales tant pour Queen’s Park que pour Ottawa6. La ville de Toronto est de loin le moteur de l’économie régionale, étant à la fois un centre productif de biens et un pourvoyeur de services. Bien que la ville ne compte que 15 pour 100 de la population de la ville-région, sa population active génère 30 pour 100 de l’économie régionale mesurée par la production de la main-d’oeuvre.

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Alors que la RGT contribue dans une proportion de 47 pour 100 du total des recettes de la province, elle ne reçoit que 40 pour 100 des dépenses. Voir pièce 3.10 au chapitre 3 pour l’effet sur les ménages.

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PIÈCE 1.4 : IMPORTANCE DE LA RGT ET DE L’ONTARIO EN 1994

Source : Population et emploi - Hemson Consulting Ltd. Production - The Boston Consulting Group

* La production est exprimée en dollars de 1986.

Certaines villes en périphérie de la région métropolitaine représentent également une grand part de l’activité économique de la ville-région. Mississauga, Vaughan, Markham et les centres de production automobile d’Oakville et d’Oshawa contribuent toutes fortement à la richesse de la région. Les 10 secteurs qui offrent le plus d’emplois dans la RGT sont la fabrication, le commerce de détail, les services de santé, les services personnels, l’éducation, les pouvoirs publics, l’alimentation et l’hôtellerie, les services commerciaux, le bâtiment et le commerce de gros. La RGT comprend plus de 10 millions de pieds carrés de superficie de détail dans le centre-ville seulement, et 30 millions de pieds carrés pour l’ensemble de la région, ce qui en fait la troisième région de magasins de détail la plus importante en Amérique du Nord, après New York et Chicago. Nous sommes également l’un des marchés les plus importants de superficie de bureaux du monde et nous pouvons nous targuer d’avoir la concentration la plus élevée d’espaces industriels au Canada et dans l’Est des États-Unis. La RGT est également l’un des centres financiers d’Amérique du Nord les plus dynamiques et les plus diversifiés. La Bourse de Toronto est la troisième en importance d’après sa valeur et la seconde en importance d’après le volume des opérations en Amérique du Nord. Seize des vingt premières banques étrangères au Canada ont leur siège social dans la RGT, de même que six des plus importantes compagnies d’assurance-vie d’Amérique du Nord. Après New York et Chicago, la RGT occupe le troisième rang de l’Amérique du Nord pour la plus forte concentration d’emplois dans le secteur des services financiers. 29

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C’est dans la RGT que l’on trouve les utilisateurs et les fournisseurs les plus sophistiqués du monde de la technologie de l’information. Le réseau de télécommunications de Toronto, entièrement numérique, est le plus fiable d’Amérique du Nord. La RGT possède également l’un des systèmes de fibre optique les plus sûrs pour les transactions et la plus vaste région d’appels gratuits dans le monde. PIÈCE 1.5 : LES 10 EMPLOYEURS LES PLUS IMPORTANTS DE LA RGT, 1994 EMPLOYÉS 1. GOUVERNEMENT DE L’ONTARIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 739 2. GOUVERNEMENT DU CANADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 102 3. GENERAL MOTORS DU CANADA LTÉE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 000 4. COMPAGNIE DE LA BAIE D’HUDSON . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 000 5. MUNICIPALITÉ DE LA COMMUNAUTÉ URBAINE DE TORONTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 938 6. BANQUE CANADIENNE IMPÉRIALE DE COMMERCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 763 7. BANQUE ROYALE DU CANADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 461 8. ONTARIO HYDRO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 000 9. SOCIÉTÉ CANADIENNE DES POSTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 000 10.BELL CANADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 900
Source : Mary De Reus, éd., Toronto Region Top Employers Guide, Toronto, Board of Trade of Metropolitan Toronto, 1994.

Qualité de la vie

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Les nombreuses ressources de la RGT attirent les immigrants, les entreprises et les touristes dans la région. Toronto se place au troisième rang pour le district de théâtres dans le monde anglophone après New York et Londres, et ses salles de spectacle - certaines restaurées avec soin, certaines ultramodernes - sont parmi les meilleures du monde. Sa symphonie a le nombre d’abonnés le plus important en Amérique du Nord, le Ballet national est l’un des plus renommés du monde, et le Musée royal de l’Ontario se classe au cinquième rang pour sa popularité en Amérique du Nord. Toronto a une Compagnie d’opéra canadien de réputation internationale et le sixième en importance en Amérique du Nord. Toronto possède quatre réseaux de bibliothèques publiques et des ressources extraordinaires en matière de recherche et d’archives. Parmi les excellents arénas se distingue le Skydome, un stade qui possède le seul toit entièrement rétractable du monde et qui constitue une attraction touristique. À Toronto, on trouve le Musée des beaux-arts de l’Ontario, la Collection McMichael d’art canadien, le zoo de la communauté urbaine de Toronto, Ontario Place, l’exposition nationale canadienne et la Foire royale d’hiver. Mais les atouts physiques et naturels de la région sont tout aussi importants pour notre qualité de vie : ses espaces libres, ses parcs, ses ravins et son littoral. Tout ceci n’est,

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évidemment, qu’une liste partielle des caractéristiques qui font de notre région l’une des plus attrayantes du monde. En 1994, le Places Rated Almanac classé la RGT au 4e rang des meilleures a communautés urbaines sur 343 en Amérique du Nord. Le Corporate Resources Group, à Genève, l’a classée quatrième sur 118 villes pour ce qui est de sa qualité de vie, tandis que Fortune Magazine classée récemment au 8e rang mondial l’a pour les meilleures villes où l’on peut faire des affaires. Tous ces attributs se sont conjugués pour faire de la RGT un endroit exceptionnel pour vivre, travailler et s’épanouir. Nous sommes une société de cultures diverses et courtoise où des services publics de haute qualité ont créé un niveau élevé de sécurité publique et de propreté. Au sein de la communauté urbaine, une structure urbaine bien conçue, un réseau routier et un système de transports en commun favorisent la diversité des usages résidentiels et commerciaux essentiels à un centre-ville dynamique ainsi qu’à des quartiers prospères. Depuis les années 70, les villes et les cités se sont développées et ont prospéré dans l’ensemble de la région, fournissant une large gamme de choix attrayants, pour résider et travailler dans la ville-région. Un système à deux paliers d’administration locale a facilité un urbanisme régional et un partage des coûts qui profitent à toute la région. 1.2 UNE RÉTROSPECTIVE

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epuis près de trois décennies, Toronto occupe une place spéciale parmi les villes d’Amérique du Nord, comme étant «la ville qui marche bien». La description souvent citée de Peter Ustinov, de Toronto, comme étant «New York administrée par les Suisses» capte la combinaison unique de notre ville, de l’attrait cosmopolite dans un climat paisible. Notre bonne fortune

Nous ne pouvons expliquer uniquement notre succès en termes de bonnes décisions. La région urbaine de Toronto a également profité d’un certain nombre d’avantages locaux et historiques7. Nous devons notre prospérité pendant les premiers temps à une variété de circonstances, notamment : • la découverte de la richesse minérale du Nord de l’Ontario par les sociétés ferroviaires dont le siège était à Toronto; • la proximité des principaux centres de population aux États-Unis; • la place de choix que nous occupons au Canada, en ce qui a trait à l’emplacement des sièges sociaux, des services financiers et du dynamisme des affaires;
7 Andrew Sancton, «Introductory Material for GTA Task Force Report», 17 juillet 1995.

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une immigration constamment élevée qui a favorisé la demande de logement et contribué à l’esprit d’entreprise de la région; la présence continue de familles jouissant d’un revenu moyen et supérieur au coeur de la ville, ce qui contribue à maintenir une haute qualité de vie; et les avantages remarquables que nous avons connus en tant que ville canadienne grâce à notre participation aux programmes de bien-être social du pays.

Ce dont nous pouvons être fiers

Certains ont laissé entendre que la RGT doit son succès en grande partie à un certain retard8. En effet, comme notre développement a été plus tardif, et dans certains cas plus lent, que celui de beaucoup de villes américaines, nous avons pu profiter de leur expérience et en fin de compte faire des choix plus éclairés pour notre ville-région9. Mais le succès de la région ne peut s’expliquer entièrement en termes de chances ou de circonstances qui nous ont amenés à nous développer plus tard. Autant la ville que la province ont fait un grand nombre de choix délibérés qui nous ont permis de faire les choses «comme il le faut». La création de la communauté urbaine deronto le premier système o T , d’administration de communauté urbaine et le plus admiré en Amérique du Nord a été une mesure audacieuse et bien pensée. Toronto a vu la création d’un corps régional responsable de la planification, du financement et de la mise en oeuvre de l’infrastructure des services à l’échelon de la région. Et l’administration a eu ainsi accès à l’assiette fiscale de la Ville de Toronto qui était alors riche, ce qui lui a permis de financer une infrastructure dont on avait tant besoin dans les banlieues avoisinantes. La communauté urbaine de Toronto a été reconnue comme un «joyau de la couronne parmi les communautés urbaines du monde10». Elle a été fondée sur des principes fondamentaux solides : un territoire qui forme un tout, la justice et l’efficacité, la réaction aux besoins locaux et l’orientation continue de la part du gouvernement provincial à propos des principales questions de politique à l’échelon régional. Ces mêmes principes ont inspiré la création de quatre autres administrations régionales de la RGT entre 1971 et 1974. Certaines leçons qui se dégagent de ces principes valent la peine d’être remises en honneur au moment où nous nous penchons à nouveau sur l’avenir de la RGT.
8 9 James Lemon, «Toronto Among North American Cities» dans Victor L. Russell, éd., Forging a Consensus: Historical Essays on Toronto, Toronto, University of Toronto Press, 1984, p. 341. L’expérience de Toronto avec les autoroutes au sein de la ville est peut-être le meilleur exemple. Alors que les autoroutes faisaient partie du plan officiel de Toronto depuis 1943, leur construction n’était pas prévue avant la fin des années 60. À ce moment-là, les effets défavorables des autoroutes urbaines sur les villes aux États-Unis sont devenus manifestes et les groupes de citoyens, comme l’association visant à stopper l’autoroute Spadina, ont pu mener des campagnes fructueuses contre l’expansion des autoroutes. I.J. Sharpe, Is There A Case For Metropolitan Government? fait à la conférence sur les régions , exposé urbaines dans un contexte global donnée à l’Université de Toronto, les 18-20 octobre 1995.

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Les municipalités de la RGT ont toujours montré leur désir d’évoluer fin de a s’adapter à l’évolution et de résoudre les problèmes anticipés. Les limites et les pouvoirs des municipalités dans la RGT ont été révisés plusieurs fois depuis 1953. En 1967, les 13 municipalités composant la communauté urbaine ont été regroupées en 6, tandis que les administrations régionales voisines de Durham, de Halton, de Peel et de York ont été créées au début des années 70. L’expérience des 40 dernières années démontre la souplesse des régions face aux changements et souligne le mérite de mettre en oeuvre des changements axés sur l’avenir à un rythme raisonnable. Un engagement solide vis-à-vis de la planification et des investissements priés o appr dans l’infrastr ctur vont de pair également avec l’histoire de notre région. Au u e cours de ses huit premières années, la communauté urbaine a construit près de 200 milles d’égouts et de collecteurs de canalisations maîtresses d’eau, deux nouvelles usines d’épuration des eaux usées (et en a rénové cinq autres), 133 nouvelles écoles, 85 milles d’artères et 101 nouveaux ponts. Au cours des années 70, Durham, Halton, Peel et York ont commencé à bâtir leur infrastructure de viabilisation suivant une échelle analogue. Des travaux d’infrastructure ont rendu possible l’expansion systématique extérieure de Toronto au cours de la période allant des années 50 aux années 70. Cependant, au cours de la dernière décennie, le développement de l’infrastructure de cet ordre n’a pas été mis en oeuvre, et la communauté urbaine dans son ensemble a commencé à en subir les conséquences. On a constaté un engagement solide de partage des coûts sociaux la région. dans Cet engagement a commencé par la répartition des logements sociaux dans la communauté urbaine, ce qui a permis de répartir la charge de l’aide sociale d’une manière plus égale entre le centre-ville et les banlieue avoisinantes. En 1967, la communauté urbaine a pris en charge la responsabilité de services communautaires, comme les foyers pour personnes âgées, les services à l’enfance et le bien-être social. Des dispositions analogues de partage des coûts et responsabilités sociales ont été mises en oeuvre dans la RGT grâce à la création d’administrations régionales dans Durham, Halton, Peel et York. La question de savoir comment mieux partager ces coûts d’une manière équitable sur la base d’une ville-région est l’un des problèmes que nous affrontons à l’heure actuelle. Toronto est unique parmi les villes nord-américaines pour son engagement soutenu vis-à-vis des transports en commun considérant ceux-ci comme un moyen , en de transport de choix pour tous les résidents plutôt qu’un service social pour les moins fortunés. Les politiques de transport de Toronto ont toujours fait la part des choses entre la nécessité d’avoir des routes et celle d’avoir des transports en commun. Dans les régions avoisinantes, des régions comme celles de York-Sud et 33

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de Mississauga ont créé leur propre système de transports en commun lorsqu’elles ont atteint les densités de population nécessaires pour faire de celui-ci une option viable. Alors que les villes américaines ont de plus en plus donné la prédominance aux autoroutes et à l’automobile, nos investissements en immobilisations dans les transports en commun sont restés à peu près équivalents à ceux que nous avons faits dans les autoroutes et les routes suburbaines. Malheureusement, notre modèle d’investissements publics au cours de la dernière décennie a privilégié les routes plutôt que les transports en commun. Un respect sain des quarers a été la caractéristique des communautés de la ti RGT. Dans la Ville de Toronto, la préservation des quartiers a été la politique officielle d’urbanisme depuis 1972 lorsque le maire David Crombie a été élu sur une plate-forme comprenant la création d’un nouveau plan de la région centrale, l’imposition de limites aux densités des gratte-ciel, la préservation des quartiers et l’encouragement d’un aménagement mixte dans le centre-ville. Parallèlement à cet engagement de maintenir et de rénover les vieux quartiers, il y a eu une volonté tout aussi forte de créer de nouveaux quartiers comme celui de St. Lawrence qui abrite quelque 10 000 personnes sur des terrains industriels réhabilités. D’autres collectivités comme celles de Markham, de Richmond Hill, d’Oakville et de Burlington ont réussi à régénérer leur centre-ville historique en redonnant de la vie à d’anciennes rues principales ou, comme à Burlington, en restaurant d’autres régions comme Bronte Harbour. Cet engagement de préserver et de régénérer les quartiers urbains qui n’est plus aussi ferme qu’il était autrefois, doit être redécouvert et appliqué dans l’ensemble de la RGT. L’intérêt et les interventions appropriées de ovipr eont également joué un rôle la nc dans le façonnement de l’aménagement des régions urbaines après la guerre. Des initiatives délibérées et intégrées comme le Plan d’aménagement de la ceinture de promenade, la création de la Commission de l’escarpement du Niagara et la Stratégie des espaces verts provinciale qui a mené à la protection de la moraine d’Oak Ridges ont toutes eu un effet important sur la région. Parmi les autres interventions, citons la décision de stopper l’autoroute Spadina, la création de la commission provinciale pour examiner l’aménagement du littoral, les efforts périodiques en vue de réaménager les anciennes voies de chemins de fer de Toronto et, plus récemment, l’engagement tiède de financer de nouvelles lignes de métro dans la communauté urbaine. L’investissement direct de la province dans des institutions comme la Place Ontario, le Centre des sciences de l’Ontario, le Musée agricole de l’Ontario, le Musée des beaux-arts de l’Ontario, le musée McMichael, le Palais des congrès et le SkyDome ont renforcé la vitalité et l’attrait de toute la région. La province a joué et doit continuer de jouer un rôle important en contribuant à façonner et à soutenir la ville-région à l’avenir.

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1 . 3 U N R E G A R D T O U R N É V E R S L ’ AV E N I R

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a RGT est l’une des rares villes-régions du monde qui combine tous les éléments du succès social et économique. Nous sommes une société cosmopolite et courtoise, diversifiée sur le plan culturel, tolérante et respectueuse des lois. Nous avons également un grand nombre d’avantages concurrentiels : un degré élevé de qualité de vie et une main-d’oeuvre qualifiée, un secteur manufacturier et un secteur financier solides, ainsi qu’une infrastructure bien développée. Notre défi en tant que ville-région est de soutenir et d’étoffer nos points forts actuels et de nous préparer à relever les défis du prochain siècle. Notre vision

Les recommandations du Groupe d’étude représentent un consensus très étroit de cinq personnes jouissant d’une expérience et de perspectives variées dont l’intérêt commun est de préserver la force de la RGT.

Nous envisageons une ville-région qui demeure une société où il fait bon vivre, une société humaine, courtoise et décente. Nous serons le moteur économique qui mène non seulement l’Ontario, mais l’ensemble du Canada. Les entreprises, nationales et internationales, seront attirées par notre population active très instruite, motivée et disciplinée, par nos systèmes perfectionnés et intégrés de communications et de transport, par notre système enviable d’assurance-maladie, par notre concentration d’universités et de collèges de haut calibre, par notre pluralisme culturel et par notre réputation d’être l’un des centres les plus dynamiques des arts et du spectacle dans le monde. Pour les touristes, nous continuerons de représenter un attrait irrésistible et pour les immigrants, un endroit où ils seront accueillis, où ils seront hébergés et où ils se verront offrir un avenir. Nous serons une région composée de communautés saines, prospères, qui offrent un choix et une accessibilité grâce à une diversité de logements, d’emplois, de loisirs et de spectacles. La croissance sera équilibrée grâce à la préservation et au rehaussement de paysages ruraux, de l’agriculture, des ressources culturelles, du patrimoine et de l’environnement. La structure de l’administration de la RGT nous permettra de continuer à servir de modèle pour les communautés urbaines du monde entier. En résumé, la RGT sera l’endroit où les citoyens et les entreprises qui peuvent choisir de vivre n’importe où, choisiront de vivre. Notre vision repose sur une vue intégrée de la RGT qui reconnaît que notre bien-être économique, social et environnemental sont intimement liés. Nos 35

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propositions reposent sur l’analyse et la compréhension approfondies de l’économie de la RGT et de nos meilleures perspectives d’avenir. Elles répondent également aux besoins de mettre sur pied les moyens de prendre des décisions efficaces sur les problèmes au niveau de la RGT. Enfin, notre vision reflète l’engagement de préserver la richesse et la diversité d’une ville-région qui se targue d’un centre-ville dynamique, lequel est entouré d’une diversité de communautés urbaines, suburbaines et rurales attrayantes. Les membres du Groupe d’étude ainsi qu’un grand nombre d’autres personnes et organismes qui ont consacré leur temps, leurs connaissances spécialisées et leurs idées à ce processus ont été motivés par le sens aigu que nous sommes à un tournant critique de notre vie en tant que ville-région et que les choix que nous faisons maintenant auront un effet réel et durable sur notre avenir. 1.4 CE QUI DOIT CHANGER

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n grand nombre des problèmes de la RGT aujourd’hui sont semblables à ceux qui existaient dans la communauté urbaine de Toronto en 1953. Nous avons affaire à des anomalies en matière de limites, à des questions de fragmentation et nous faisons face à des décisions difficiles en matière d’infrastructure. Mais nous devons aujourd’hui affronter les réalités nouvelles aussi crues soient-elles. Le défi de la RGT est de se réinventer dans une villerégion qui est économiquement et socialement soutenable dans le contexte global d’aujourd’hui. Le changement dans la RGT est un besoin urgent et, dans de nombreux cas, il s’est fait trop attendre. Notre croissance économique se relâche. Les inégalités de notre système fiscal s’aggravent et, combinées à une assiette fiscale qui s’amenuise, menacent la stabilité économique de la région. Notre infrastructure est surannée et ne suit pas le rythme des besoins de l’industrie et du commerce pour affronter la concurrence. Les modèles actuels de développement urbain sont trop coûteux et trop inefficaces pour qu’on n’y mette pas un frein. Les administrations municipales n’ont ni le pouvoir ni la capacité de fournir des services avec efficacité et nos structures d’administration sont de plus en plus insuffisamment équipées pour répondre aux besoins de la ville-région.

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Une assiette fiscale inéquitable et en voie d’amenuisement Deux problèmes financiers pressants menacent la stabilité économique de la RGT. La première est l’amenuisement de l’assiette des impôts fonciers à la suite des appels d’évaluation. La seconde est l’inégalité entre les impôts fonciers payés par les entreprises dans la communauté urbaine de Toronto et ceux qui sont payés par les entreprises ailleurs dans la ville-région. Une hausse fulgurante des appels des évaluations foncières amenuise l’assiette fiscale. Pour les municipalités de la région, ces appels ont débouché sur des pertes importantes dans l’assiette des cotisations. Dans la communauté urbaine à elle seule, l’assiette des cotisations a baissé de 4 pour 100 au cours des quatre dernières années. Bien que le problème des appels de la communauté urbaine soit plus aigu qu’ailleurs dans la RGT, il s’aggrave en dehors de la communauté également à mesure que l’assiette fiscale devient surannée. À mesure que l’assiette fiscale diminue, il en résulte inévitablement des coupures de services ou des hausses d’impôts. Les coupures de services, qui nuisent à notre qualité de vie, et la hausse des taux d’impôts qui décourage les investissements, font du tort au climat des affaires de la RGT et la rendent moins compétitive par rapport à d’autres régions métropolitaines importantes du monde. L’écart défavorable en matière d’impôts fonciers empêche déjà les entreprises de s’installer dans la communauté urbaine de Toronto et l’amenuisement continu de l’assiette fiscale ne peut que diminuer encore la compétitivité de la région. Infrastructure surannée De nos jours, les entreprises oeuvrent dans un nouveau climat concurrentiel où la circulation efficace des produits et services est essentielle. Or, l’infrastructure de la RGT est vieillissante et ne répond pas au rythme des besoins d’un grand nombre de fabricants et d’entreprises du tertiaire dont l’avantage concurrentiel est lié à l’existence d’un réseau routier, ferroviaire et aérien moderne, accessible et fiable dans la région. Modèles inefficaces de développement urbain Le modèle des années 80 de la vocation du territoire à faible densité est maintenant tout simplement trop cher en termes économiques, environnementaux et sociaux. Nous ne pouvons plus nous permettre les coûts plus élevés d’infrastructure liés à l’aménagement à faible densité et nous ne pouvons nous permettre de sous-utiliser les terres urbaines et l’infrastructure existante tout en payant pour une nouvelle infrastructure onéreuse. Accroître la dépendance des navetteurs vis-à-vis de l’automobile aux dépens de notre système

Les obstacles

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de transports en commun est également onéreux et peu pratique. De même, nous payons tous pour les autres coûts moins flagrants liés à l’inefficacité de l’occupation du sol, à la qualité de vie réduite qui est la conséquence d’un accroissement des embouteillages, à la diminution de la qualité de l’air et de la perte d’espaces verts et des terres agricoles de première importance. Législation surannée Les contraintes de la concurrence conjuguées aux restrictions fiscales exigent que les pouvoirs publics adoptent dans tous les cas des méthodes plus innovatrices pour la prestation des services. Les municipalités doivent assurer la prestation de services davantage dans un esprit d’entreprise, soit en fournissant des services elles-mêmes d’une manière plus rentable, soit en sous-traitant les services si cette méthode s’avère plus avantageuse. La Loi sur les municipalités, remonte à 1849, est une relique d’un passé où qui les municipalités étaient plus petites, dépourvues de ressources suffisantes pour diriger leurs propres affaires et avaient besoin de lois détaillées et restrictives pour les guider. Cette loi et d’autres lois surannées empêchent les municipalités d’adopter une attitude plus soucieuse de rentabilité et davantage imprégnée d’esprit d’entreprise pour la prestation des services. La fragmentation du développement économique Le profil de la RGT est diminué par ses efforts fragmentés de développement économique. Vingt-cinq des municipalités de la RGT se livrent à l’heure actuelle à des activités de développement économique, qui vont des incubateurs de petites entreprises aux campagnes internationales de marketing. Il n’y a pas d’efforts concertés de marketing pour attirer les entreprises, promouvoir les produits et les capacités des industries locales sur les marchés internationaux ou bien les servir pour qu’elles demeurent et prospèrent dans la RGT. La recherche du développement économique dispersé dans tant d’endroits et au moyen d’une foule de façons agit contre les intérêts de la RGT dans son ensemble et nous empêche de représenter les intérêts régionaux et provinciaux efficacement par une voix unique, forte et facile à définir. Une structure d’administration insuffisante On a nettement le sentiment que la RGT est suradministrée. Les services sont fournis par les gouvernements fédéral et provincial, 5 administrations régionales, 30 municipalités, 17 conseils scolaires et une multitude d’organismes à vocation spéciale. La multiplicité des pouvoirs d’administration, chacun avec ses propres 38

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structures et ses propres processus, mais dotés de mandats qui se chevauchent, a abouti dans de nombreux domaines à un enchevêtrement de compétences. Les administrations régionales de la RGT sont divisées, mal coordonnées et sont dépourvues du sens collectif d’un but nécessaire pour affronter les questions critiques à l’échelon régional. Aucun plan de transports complet pour la RGT n’a été élaboré depuis le milieu des années 70, et des différends ne cessent de surgir entre les régions à propos de l’eau, des routes, des égouts et de l’élimination des ordures. Entretemps, différents ministères provinciaux, qui participent aux approbations liées à la RGT travaillent à contre-courant, bloquant des décisions d’investissements de l’ordre de milliards de dollars. Dans une période de restrictions budgétaires et de concurrence globale intense, les coûts liés à ce niveau d’inefficacité ne sont plus tolérables. Atteindre notre vision pour la RGT dépend de notre capacité de surmonter ces obstacles. Ne pas y parvenir coûtera cher : la compétitivité économique de la région et la qualité de vie baisseront, la crise des impôts fonciers continuera de grignoter notre assiette fiscale, menaçant notre capacité de payer les services dont nous avons besoin et décourageant la croissance des entreprises dans la région; le développement économique se poursuivra dans des directions insoutenables et indésirables et nous n’aurons pas réussi à assurer à nos résidents des services de la plus haute qualité au coût le plus bas possible. Bien qu’un grand nombre des problèmes abordés dans le présent rapport ne soient pas nouveaux, ils sont devenus plus pressants maintenant que nous affrontons les nouvelles réalités de la concurrence et des restrictions budgétaires sans précédent. Notre métropole a été décrite comme «la ville internationale la plus vivable d’Amérique du Nord»11. Faute de changements, nous aurons du mal à maintenir ces qualités qui ont contribué à notre grandeur et nous serons mal placés pour saisir les débouchés qui se présenteront afin d’assurer à notre villerégion un avenir plus prospère. Les débouchés

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Cette opinion a été exprimée dans nos discussions avec des entreprises spécialisées dans l’emplacement d’entreprises internationales implantées aux États-Unis.

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COMPRENDRE L’ÉCONOMIE DE LA RGT
«Le grand risque est un repli sur nous-mêmes et des chicanes à propos de questions qui sont fondamentalement des questions de répartition au sein de la RGT, alors que nous devons nous concentrer sur le véritable défi - à l’extérieur de la RGT : maintenir et augmenter les avantages économiques que nous avons si minutieusement nourris jusqu’à présent.» David Pecaut, 1995

2.1 LES VILLES-RÉGIONS ET LA NOUVELLE ÉCONOMIE MONDIALE

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es villes et les villes-régions sont les intervenants qui montent au firmament économique mondial. Elles constituent le pôle de l’activité économique et du pouvoir dans le contexte global contemporain. L’avènement de l’économie mondiale reposant sur l’information a contraint les États-nations à démanteler un grand nombre des barrières économiques érigées au cours de l’ère industrielle pour protéger les économies nationales contre la concurrence étrangère. Les réseaux d’information contemporains contournent les frontières nationales. Les pays deviennent donc moins importants alors que les régions deviennent plus puissantes. Comme les futuristes Alvin et Heidi Toffler l’ont prédit il y a deux ans, les pouvoirs réels de prise de décision de l’avenir seront les sociétés transnationales de concert avec les administrations des villes-régions1. Parmi les thèmes qui se répandent dans l’ensemble croissant des publications du monde sur les villes, citons le concept selon lequel ce sont les villes et non les pays qui sont les principaux générateurs de richesse. Il y a plus de 25 ans, Jane Jacobs, économiste urbaine de renommée mondiale et résidente de Toronto, expliquait comment les économies urbaines locales influent sur les économies nationales. En décrivant comment une ville s’accroît d’abord grâce à la production de biens pour ses propres besoins et par la suite pour exporter vers d’autres villes, Mme Jacobs présageait la pensée économique contemporaine en attribuant une importance croissante au milieu local pour la compétitivité internationale2. De même, l’économiste Robert Reich, maintenant secrétaire d’État au Travail aux États-Unis, prétend
1 2 Alvin et Heidi Toffler, «Societies at Hyper Speed», New York Times octobre 1993). (31 Jane Jacobs, The Economy of Cities York, Random House, Inc. 1969. , New

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que l’avantage concurrentiel d’un pays est directement relié aux «avantages créatifs de la proximité» offerts dans des «zones» qui sont toujours situées dans les villes, bien que pas nécessairement à leur centre3. Certains avaient prédit que la technologie moderne rendrait les villes désuètes et que la télécommunication au moyen des télécopieurs et des modems ainsi que la décentralisation des opérations de soutien des sociétés videraient les immeubles de bureau en ville. Bien que ces activités se produisent et qu’elles aient des ramifications importantes pour les modèles des entreprises et des transports, elles n’ont pas diminué l’importance des villes. Au contraire, la nouvelle technologie renforce les liens entre les villes-régions, et, dans certains cas, contribue à la concentration urbaine4. 2.2 UN CONTE DE DEUX VILLES

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out va pour le mieux et tout va pour le pire pour l’économie de la RGT. Nous avons une réputation enviable dans le monde entier comme étant l’un des meilleurs endroits où il fait bon vivre et faire des affaires. Notre économie s’est remise de la récession5 et les gains croissants de productivité indiquent que la région améliore sa compétitivité. Mais la ville-région est toujours aux prises avec de graves problèmes économiques : une croissance économique à la traîne, une reprise sans création d’emplois qui n’absorbe pas une population active croissante et la migration des entreprises de la RGT vers d’autres régions. Bien que nous ayons connu une reprise dans la plupart des cas après la récession, la croissance économique de Toronto est toujours à la traîne par rapport à celle d’autres villes nord-américaines. Entre 1990 et 1994, l’économie de Toronto mesurée par le produit métropolitain brut6 (PMB) a moins augmenté que les économies d’autres principales villes-régions américaines. Cette situation reflète les effets d’un ajustement ponctuel au libre-échange qui a occasionné des restructurations considérables tant dans les entreprises de fabrication que dans
3 4 Robert B. Reich, The Work of Nations: Preparing Ourselves for 21st Century Capitalism , New York, Alfred A. Knopf, 1994, p.236. Meric S. Gertler, «The Nature of Contemporary Industrial Change présentée au Metro Hall , étude Forum, Toronto, 13 décembre 1994, p. 11-12. Aussi, H. O’Neil et M.L. Moss, «Reinventing New York Université de New York, Robert F. Wagner, Graduate School of Public Service, novembre », 1991. The Boston Consulting Group, «The Fourth Era: The Economic Challenges Facting A», étude the GT préparée pour le Groupe d’étude sur la région du grand Toronto, décembre 1995, p. 2. Le PMB a été calculé comme englobant les intrants ainsi que les matériaux et services achetés en dehors de la région plus la partie de valeur ajoutée de la production métropolitaine totale, c’est-à-dire, tous les coûts de main-d’oeuvre, les profits et l’amortissement du capital. C’est là une mesure originale élaborée par The Boston Consulting Group of Canada pour le Groupe d’étude sur la RGT.

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celles du tertiaire. Parmi les autres facteurs à l’origine de la lenteur de la reprise à Toronto, il faut citer le marasme des marchés des propriétés résidentielles et commerciales qui a causé un ralentissement des activités dans le domaine du bâtiment et d’autres entreprises liées à l’immobilier ainsi que la lenteur de la reprise dans le secteur du commerce au détail en raison du vacillement de la confiance des consommateurs. Un grand nombre d’économistes estiment que les politiques monétaires restrictives de la Banque du Canada, à la fin des années 80, ont réprimé la croissance. PIÈCE 2.1 - L A CROISSANCE DE TORONTO À LA TRAÎNE
Taux composé de la croissance annuelle des emplois (1990-1994)

CES VILLES AMÉRICAINES ONT JOUI D’UNE CROISSANCE D’EMPLOIS DE 1 POUR 100 EN MOYENNE POUR 3 POUR 100 DE CROISSANCE DE PMB

PMB 1990-1994
Source : Regional Financial Associates, Statistique Canada, ministère des Finances (Ontario).

La RGT est également à la traîne par rapport à la plupart des villes américaines, comme le démontre la pièce 2.17. Depuis les années 80, la demande pour des emplois non qualifiés et de bureau dans la région de Toronto a chuté brutalement, alors que les débouchés d’emplois pour des professions libérales et de cadres nécessitant des connaissances poussées ont augmenté (pièce 2.2.). À mesure que la composition de l’emploi dans la région évolue, la RGT dispose de moins de marge de manoeuvre pour générer une gamme complète d’emplois
7 Les statistiques de taux de croissance annuel composé pour 30 villes-régions américaines ont été dégagées par The Boston Consulting Group sur la base de renseignements fournis par Statistique Canada, le ministère des Finances de l’Ontario et Regional Financial Associates. On a utilisé les données de la région métropolitaine de Toronto (région métropolitaine de recensement) qui ne sont pas identiques mais proches de celles de la RGT. Malheureusement, très peu de données sont recueillies sur la base de la RGT.

La reprise sans emplois

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pour les gens qui en ont besoin. La composition de nos industries nous rend plus vulnérables à la différence entre la croissance du PMB et celle de l’emploi que ce n’est le cas dans le reste du Canada. Si certaines parties de l’économie de la RGT ont connu une reprise après la récession, les niveaux d’emplois n’ont pas bougé. En dépit des gains de productivité et de la croissance économique marginale dans certains secteurs, la région a connu une reprise sans emploi (pièce 2.3). Comme l’illustre la pièce 2.4 : La population active sans emploi de 300 000 personnes appartenant à la , plus population active sont en chômage ou ont abandonné la recherche d’un emploi. De plus, la reprise de l’emploi aurait été beaucoup plus limitée si nous n’avions pas connu une croissance des emplois du secteur public entre 1990 et 19948. PIÈCE 2.2 - L’ÉVOLUTION DE LA COMPOSITION DE L’EMPLOI
Source : Analyse des données de Statistique Canada par Metro Economic Development Division

Changement de l’emploi (en milliers d’emplois)

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Entre 1990 et 1994, les emplois du secteur public dans la RGT ont augmenté de 11,8 pour 100. Cette augmentation se compare à une perte totale d’emplois pour la RGT de 5,6 pour 100 pour la même période. Les réductions futures dans le secteur public aggraveront la reprise sans emploi de la RGT et imposeront de nouvelles exigences au système déjà surchargé des services sociaux. L’emploi dans le secteur public représente 18 pour 100 du total des emplois dans la RGT.

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PIÈCE 2.3 - L A REPRISE SANS EMPLOIS DE LA RGT

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En fait, le sondage de la population active pour la région n’est pas tout à fait identique à celui de la RGT. Données moyennes pour 1994. L’emploi s’est accru de 55 000 emplois nets à la fin d’octobre 1995. Source : Division du développement économique de la communauté urbaine de Toronto (analyse des données de Statistique Canada - Analyse BCG).

PIÈCE 2.4 - L A POPULATION ACTIVE SANS EMPLOI

Source : Données du recensement et données sur la population active de 1991 de Statistique Canada, Compusearch Micromarketing Data and Systems, BCG Analysis.

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Le défi du maintien des entreprises

La RGT fait également face au défi de retenir des entreprises précieuses dans la région. D’autres territoires s’efforcent, avec succès, d’attirer d’importantes entreprises installées dans la RGT, c’est-à-dire qu’ils s’efforcent de les attirer en dehors de notre région pour qu’elles s’implantent ailleurs. Plusieurs États américains ont établi des bureaux nationaux dans la RGT dans le but express de convaincre des entreprises locales prometteuses de s’installer dans leur ville ou dans leur État. Ces bureaux visent souvent des secteurs clés comme les pièces automobiles, le plastique, le conditionnement alimentaire et la biotechnologie lorsqu’ils déploient des efforts soutenus de marketing pour la relocalisation. Au cours des cinq dernières années, les bureaux de l’État du Michigan au Canada ont contribué à convaincre 150 entreprises de la RGT de s’implanter au Michigan au prix de milliers d’emplois présents et potentiels et de millions de dollars de PMB perdus pour notre région. Le Michigan n’est que l’un des nombreux États américains qui cherche à s’accaparer nos entreprises dans la RGT. Parmi d’autres, citons le ministère du Commerce de la Floride, le ministère de l’Industrie, du Commerce et du Tourisme de la Georgie, le Bureau canadien de l’État de l’Illinois, l’État de New York, l’attaché commercial au Canada de l’État de l’Ohio et le Consul général des États-Unis. Certains territoires canadiens ont également déployé de nombreux efforts pour attirer des entreprises hors de la RGT. Le Nouveau-Brunswick, par exemple, a réussi au cours des quatre dernières années à attirer des centres téléphoniques représentant plus de 2 000 emplois qui faisaient partie d’entreprises implantées dans la RGT. La performance économique des villes et les défis qu’elles affrontent sont partagés par leurs banlieues. Il est de plus en plus évident que les villes et leurs banlieues sont économiquement interdépendantes. Une étude effectuée récemment sur 25 villes américaines démontre comment les villes et les banlieues constituent une économie intégrée 9. L’auteur conclut que lorsque la performance économique d’une ville centrale diminue, il en est de même des municipalités de banlieues avoisinantes. En fait, la plus forte croissance globale des revenus des ménages des régions métropolitaines s’est produite lorsque les banlieues et la cité centrale se sont toutes deux développées à des rythmes analogues. Il est également prouvé que les banlieues qui entourent les villes saines tendent à être plus saines que celles qui entourent les villes en déclin10.
9 10 Larry C. Ledebur et William R. Barnes, All in it Together: Cities, Suburbs and Local Economic Regions , Washington, DC, National League of Cities, 1993. H.V. Savitch dans «Ties that Bind: Central Cities, Suburbs and the New Metropolitan Region», Economic Development Quarterly 7 (novembre 1993), p. 341-357. , vol.

Les défis économiques communs des villes et des banlieues

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PIÈCE 2.5 - L’INTERDÉPENDANCE DES VILLES ET DES BANLIEUES LES 50 RÉGIONS MÉTROPOLITAINES AMÉRICAINES LES PLUS IMPORTANTES 1979-1989

«LES VILLES ET LES BANLIEUES SONT INTERDÉPENDANTES. LEUR SORT ET LEUR FORTUNE SONT INTIMEMENT LIÉS. EN OUTRE, LES PREUVES INDIQUENT QUE CETTE INTERDÉPENDANCE [...] DEVIENT PLUS ÉTROITE.» «UNE VILLE ET SES BANLIEUES NE SONT PAS DEUX ÉCONOMIES DISTINCTES... LE SORT DE LA RÉGION
ÉCONOMIQUE LOCALE DICTERA LES FORTUNES TANT DES VILLES QUE DES BANLIEUES.»

«LES DISPARITÉS DÉCROISSANTES RENFORCERONT LA
RÉGION ÉCONOMIQUE LOCALE GLOBALE DONT DÉPENDENT LA VILLE CENTRALE ET LES BANLIEUES.»

Changement dans les revenus des foyers de la ville centrale en moyenne ($ US)
Source : Lar ry C. Ledebur et William R. Barnes, All In It Together: Cities, Suburbs and Local Economic Regions,1993; extraits d’entrevues du Boston Consulting Group.

Les écarts entre les revenus du centre de la RGT et ceux des banlieues se rétrécissent. Les revenus des banlieues à Durham, à Halton, à Peel et à York se rapprochent davantage des revenus de la ville centrale au fil du temps. Depuis le début des années 80 jusqu’à la fin des années 80, l’écart entre les revenus s’est réduit d’environ 27 pour 10011. La forte corrélation entre la croissance de la ville et celle de ses banlieues est un signe de leur interdépendance croissante. La situation qui existe aux États-Unis et également au sein de la RGT sont la preuve que les liens économiques entre les villes centrales et les banlieues ne cessent de se renforcer. À mesure que les réseaux de l’activité économique se répandent à travers la région, les activités de fabrication et certaines activités de bureau se déplacent souvent vers les villes excentriques de la région, mais les fournisseurs de services financiers, de publicité, de comptabilité, de contentieux, de consultation, de recrutement et autres, dont elles ont besoin, sont souvent regroupés dans le coeur de la ville. Dans les villes-régions prospères, les liens économiques entre le coeur et les banlieues sont si proches et productifs que les uns ne peuvent réussir sans les autres. Le début de la récession en 1990 a renforcé l’opinion selon laquelle la ville centrale était en décroissance12. Les pertes d’emplois considérables, la chute des
11 12 D’après l’analyse des données de Statistique Canada et du Boston Consulting Group. Conformément à notre mandat, le Groupe d’étude s’est penché sérieusement sur les «possibilités apparentes d’un futur déclin dans l’attrait économique du centre de la RGT».

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prix des maisons et les taux très élevés de vacances dans les bureaux ont depuis lors soulevé le spectre du déclin à l’américaine de notre ville centrale. Des recherches faites pour le Groupe d’étude concluent qu’il y a peu de justification pour une opinion aussi alarmiste13. En effet, le déclin économique que la communauté urbaine de Toronto a connu s’est également produit dans le reste de la RGT. De plus, la baisse économique qui a touché la région du Centre a été compensée par un grand nombre de développements positifs. La population de la région centrale de Toronto est restée stable au cours des 40 dernières années (à la différence du coeur des villes américaines dont la population s’est déplacée vers les banlieues); la valeur des maisons demeure relativement élevée dans le centre même si les prix ont baissé en général; et le taux de criminalité dans le centre, bien que plus élevé que dans le reste de la RGT, ne s’est pas accru au cours des cinq dernières années. Toronto continue d’avoir un centre-ville solide, vital et diversifié. La véritable menace au coeur économique de la RGT est l’érosion de l’assiette fiscale dans la communauté urbaine de Toronto. La communauté urbaine est particulièrement menacée à cause de la forte concentration des besoins sociaux. Cette érosion reflète à la fois le nombre croissant des appels fructueux et la perte d’activité économique. Comme nous en discuterons dans le chapitre suivant, une assiette fiscale qui s’amenuise signifie soit une réduction des services, soit une hausse des taxes, et dans les deux cas les résultats font fuir les entreprises et les résidents de la ville, ce qui ne fait qu’affaiblir encore l’assiette fiscale. Les facteurs du marché et les changements technologiques causent inévitablement le déplacement de certaines activités économiques du centre-ville vers l’extérieur. Cependant, une politique fiscale équitable, un processus de réglementation efficace et des investissements appropriés dans l’infrastructure physique et sociale créeront un climat hospitalier pour les entreprises et les résidents dans la ville centrale et favoriseront la viabilité économique de la ville-région. Le grand succès de cette région métropolitaine a été une politique publique et une formule d’investissements privés qui ont permis aux banlieues de croître et de prospérer tout en renforçant et en diversifiant le coeur de la ville également. Le reste de ce chapitre décrit l’économie de la RGT et expose les changements requis pour assurer la croissance et la prospérité de la région. Le succès de la région dépendra en partie de l’amélioration de la productivité et de la réduction des coûts, exactement comme l’ont fait les entreprises. Cependant, les politiques qui assureront la promotion de la stabilité économique et renforceront la compétitivité des secteurs et des entreprises qui sont les moteurs de la croissance sont davantage critiques pour le succès de la région. 48
13 Enid Slack, «Is There an Economic Crisis in the GTA Core?», rapport préparé pour le Groupe d’étude sur la RGT (août 1995).

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2.3 LES QUATRE ÈRES ÉCONOMIQUES

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epuis 1945, l’économie de Toronto a traversé trois ères définissables et elle entre maintenant dans une quatrième. La première était l’ère de l’après-guer qui a concordé avec la conversion des re, industries de guerre aux applications du temps de paix, la hausse de la substitution des produits importés, et des services, l’apparition de la fabrication en usine succursale et la naissance des industries de l’aérospatiale, des télécommunications et de l’automobile. Cette période a été marquée également par des dépenses massives en infrastructure et des niveaux élevés d’immigration. La signature du Pacte de l’automobile en 1965 a marqué le début de l’ère de l’automobile et des sièges sociaux fut une période de croissance fulgurante dans . Ce l’industrie automobile. Ce fut également une période où la ville a connu un afflux régulier de sièges sociaux et de services financiers venant de Montréal après l’élection du Parti québécois en 1976. Les services commerciaux, les services financiers et de communications ont connu une expansion rapide. C’est au cours de cette période de croissance accélérée que Toronto a acquis sa réputation internationale et que l’industrie du tourisme a prospéré. L’ère du libre-échange et de la restructuration une époque où les usines a été succursales ont décliné rapidement en réaction à la signature de l’Accord de libre-échange en 1988. Il en est résulté une restructuration dramatique dans les industries des télécommunications et de l’informatique ainsi que dans les banques, les services publics, les transports et le secteur public. C’est à la suite de cette restructuration que les disparités des revenus, des emplois et de la croissance sont d’abord apparues. Nous ressentons encore les effets de ces changements et un fossé s’est depuis lors creusé entre les riches et les pauvres, les bons emplois et les emplois médiocres, les industries à forte croissance et celles à faible croissance. Mais au cours de cette période économique par ailleurs troublée, le secteur de l’automobile et les services financiers ont continué à prospérer, et un réseau de l’industrie cinématographique a fait son apparition14. Nous sommes à l’aube d’une nouvelle ère, une ère que l’on ne peut pas définir tant que nous n’aurons pas compris la nature de l’économie moderne de la RGT.

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Cette ère a influé très profondément sur Toronto, car l’intégration des sociétés a éliminé un grand nombre de postes dans les sièges sociaux ainsi que l’infrastructure qui appuie les fonctions des sièges sociaux.

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PIÈCE 2.6 : LES QUATRE ÈRES DE L’ÉCONOMIE DE LA RGT
UNE QUATRIÈME ÈRE
COMMENCE-T-ELLE DÉJÀ?

III. L’ÈRE DU LIBRE-ÉCHANGE ET DE LA RESTRUCTURATION • DÉCLIN DES USINES SUCCURSALES • RESTRUCTURATION DANS LES INDUSTRIES DES TÉLÉCOMMUNICATIONS ET DE L’ INFORMATIQUE • RESTRUCTURATION DES BANQUES, DES SERVICES PUBLICS, DES TRANSPORTS ET DES SERVICES PUBLICS • DIVERGENCE ENTRE LA CROISSANCE ET L’EMPLOI • P ROSPÉRITÉ CONTINUE DES EXPORTATIONS D’AUTOMOBILES, DES SERVICES COMMERCIAUX ET D’AFFAIRES • ÉMERGENCE D’UNEINDUSTRIE CINÉMATOGRAPHIQUE II. L’ÈRE DE L’AUTOMOBILE ET DES SIÈGES SOCIAUX • CROISSANCE FULGURANTE DE L’AUTOMOBILE APRÈS LE PACTE DE L’AUTOMOBILE • EXODE DES SIÈGES SOCIAUX ET DES SERVICES FINANCIERS DE MONTRÉAL • CROISSANCE DES SERVICES COMMERCIAUX EXPORTÉS, DES COMMUNICATIONS, DES SERVICES FINANCIERS • DÉBUT DE LA RÉPUTATION INTERNATIONALE DE TORONTO • ÉMERGENCE DU TOURISME I. L’ÈRE DE L’ÉCONOMIE DE L’APRÈS-GUERRE • CONVERSION DES INDUSTRIES DE GUERRE • S UBSTITUTION DE PRODUITS IMPORTÉS • FABRICATION EN USINE SUCCURSALE • NAISSANCE DE L’INDUSTRIE AÉROSPATIALE, DES TÉLÉCOMMUNICATIONS ET DE L’AUTOMOBILE • DÉPENSES MASSIVES EN INFRASTRUCTURE

1940 FIN DE LA GUERRE

1950 ANNULATION DE L’AVRO

1960

1970

1980

1990 ACCORD DE LIBRE-ÉCHANGE

2000

SIGNATURE DU ÉLECTION DU P.Q. AU PACTE DE L’AUTOMOBILE QUÉBEC

Source : The Boston Consulting Group.

2.4 LES MOTEURS DE LA CROISSANCE

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a RGT a une économie diversifiée qui est dominée par plusieurs secteurs importants. La croissance de la région a été menée par les services financiers et commerciaux et par les ser vices de distribution qui comprennent les

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télécommunications, la radio-télédiffusion, les transports ferroviaires, le fret, les transports fluviaux et aériens, l’entreposage et les pipelines. PIÈCE 2.7 - L A DIVERSITÉ DE NOTRE ÉCONOMIE

CHANGEMENTSENTRE

1984 ET 1993 40 %

12 %

52 %

13 %

19 %

20 %

-17 %

7%

-34 %

1 Comprend les services de finance, d’assurance, d’immobilier, de comptabilité, de contentieux, de consultation en gestion, les agences de publicité, les firmes de relations publiques, etc. 2 Comprend les télécommunications, la radio-télédiffusion, les services ferroviaires, le fret, le transport fluvial et aérien, les entrepôts et les pipelines. 3 Comprend les restaurants, les hôtels, les commerces de détail, les salons de coiffure, etc. Source : The Boston Consulting Group.

À la différence d’un grand nombre d’autres grandes villes-régions en Amérique du Nord, nous avons un bon équilibre de l’emploi entre les services financiers et le secteur de la fabrication (pièce 2.8). Tandis que la plupart des centres urbains d’Amérique du Nord tendent à être des économies soit de fabrication, soit de services, les deux secteurs ont une forte présence dans la RGT. Cet équilibre exceptionnel apporte à la fois la diversité et la stabilité à l’économie et renforce l’attrait de la région en tant qu’emplacement commercial. Les produits et services qui sont exportés sont les moteurs de l’économie de la région. Les produits et services exportés sont ceux qui font concurrence à ceux des entreprises en dehors e la région pour apporter une nouvelle richesse d ou conserver la richesse existante grâce à la production de biens ou services qui peuvent remplacer les produits ou services importés. Parmi les exemples de L’économie d’échange

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produits et services exportés, citons les industries des ressources naturelles, la plupart des industries de fabrication et certaines parties des services financiers et des services commerciaux, tous étant vendus ou exportés en dehors de la région. PIÈCE 2.8 - L ES EMPLOIS DANS LA FABRICATION ET LES SERVICES DANS LES VILLES NORD-AMÉRICAINES FABRICATION EN POURCENTAGE DE L’EMPLOI TOTAL, 1994 FINANCES, ASSURANCES ET IMMOBILIER EN POURCENTAGE DE L’EMPLOI TOTAL, 1994

Source : Analyse des données de Statistique Canada, du Regional Financial Associates et du ministère des Finances.

Les biens et services non exportés font concurrence aux produits et services des entreprises au seinde la région économique. Ils recyclent la richesse existante au lieu d’attirer de nouvelles richesses dans la région. Il s’agit principalement d’entreprises locales qui font concurrence à d’autres entreprises locales. Les commerces de détail, les agents immobiliers, les journaux locaux et la plupart des entreprises du bâtiment sont des exemples de services qui ne sont pas exportés. Un grand nombre d’entreprises sont hybrides en ce sens qu’elles offrent des produits et services exportés et des produits et services non exportés. Les hôtels, les entreprises de conditionnement alimentaire et les banques sont des exemples d’entreprises qui se font concurrence sur les marchés locaux tout en vendant certains de leurs services en dehors de la région (pièce 2.9). L’importance du secteur des échanges ressort de la richesse qu’il crée pour l’économie locale. Les secteurs des échanges représentent 40 pour 100 du produit métropolitain brut de la RGT et 33 pour 100 des emplois dans la région. En outre, chaque dollar de ces secteurs génère deux dollars supplémentaires de croissance

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dans les produits et services non exportés.15 En d’autres termes, le succès des secteurs des échanges est au coeur du succès des secteurs hors échanges. PIÈCE 2.9 - L E SECTEUR DES ÉCHANGES ET HORS ÉCHANGES SECTEUR DE COMMERCIALISATION DES PRODUITS ET SERVICES SECTEUR DES PRODUITS ET
SERVICES NON EXPORTÉS

• CONCURRENCE DES ENTREPRISES EN
DEHORS DE LA RÉGION ÉCONOMIQUE • GÉNÈRE UNE NOUVELLE RICHESSE OU MAINTIENT LA RICHESSE PAR LA SUBSTITUTION DE PRODUITS IMPORTÉS PAR EXEMPLE : INDUSTRIES PRIMAIRES, LA PLUPART DE LA FABRICATION

• B ON NOMBRE D’ ENTREPRISES
PRÉSENTENT LES DEUX ASPECTS

• FAIT CONCURRENCE AUX
ENTREPRISES AU SEIN DE LA RÉGION ÉCONOMIQUE

EXEMPLE : HÔTELS,
CONDITIONNEMENT ALIMENTAIRE, BANQUES

• FAIT CIRCULER LA RICHESSE EXISTANTE PAR EXEMPLE : NETTOYEURS À SEC, JOURNAUX LOCAUX, LA PLUPART
DU BÂTIMENT

Source : The Boston Consulting Group.

Le secteur des échanges de la RGT est dominé par les industries de fabrication et quelques services commerciaux clés. La fabrication représente 60 pour 100 de l’économie des échanges de la RGT. Les finances et les assurances combinées représentent seulement 11 pour 100, et d’autres services commerciaux représentent 8 pour 100, comme l’indique la pièce 2.10. La prédominance du secteur de la fabrication dans l’économie de la RGT a été le résultat de plusieurs décisions fortuites de politiques nationales. La décision d’accroître la production d’acier dans la région, la décision après-guerre de convertir la production de véhicules en production d’automobiles et la décision de développer un programme d’aviation civile ont été parmi les politiques qui ont favorisé Toronto comme étant l’emplacement des secteurs de fabrication, comme le secteur de l’automobile et de l’aérospatiale. Le montage d’automobiles et la fabrication de pièces représentent un élément clé du secteur de la fabrication (pièce 2.11). Ce fut la signature du Pacte de l’automobile en 1965 qui a conféré à Toronto son avantage unique dans le

Le secteur de la fabrication

15

L’effet de multiplication des produits et services exportés a été suivi dans 30 villes américaines entre 1990 et 1994. D’après l’analyse des données de la RFA par le Boston Consulting Group et les renseignements fournis par Mt. Auburn Associates, un cabinet américain spécialités dans l’économie urbaine.

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montage d’automobiles et la fabrication de pièces. Entre 1986 et 1993, le secteur de l’automobile a connu une forte croissance dépassant de loin la croissance de tous les autres secteurs de fabrication de la RGT. L’emploi dans le secteur économique au cours de cette période a cru de 8 pour 100 tandis que l’emploi dans les autres secteurs de fabrication a fléchi16. En fait, parmi les villes nordaméricaines, la RGT est maintenant au second rang seulement après Detroit pour sa dépendance économique vis-à-vis du secteur automobile. PIÈCE 2.10 - L A FABRICATION DOMINE L’ÉCONOMIE D’ÉCHANGE SECTEURS
D’EXPORTATION

% DE PRODUITS
ET SERVICES ÉCHANGÉS

VALEUR AJOUTÉE
EXPORTÉE (EN MILLIARDS

TAUX DE
CROISSANCE :

EMPLOYÉS (EN MILLIONS) 327 239 47 14 26 653

$)

1987-1993 -0,5 % 13 % 10,0 % 3,6 % 3-5 %4

VALEUR AJOUTÉE/EMPLOYÉ 64 $ 30 $ 105 $ 230 $ 27 $

% DE L’ÉCONOMIE D’EXPORTATION 60 % 17 % 11 % 8% 2% 98 %

FABRICATION SERVICES DE FINANCES ET ASSURANCES

DISTRIBUTION1

87 % 36 % 52 % 51 % 100 %

21,0 $ 7,1 $ 4,9 $ 3,2 $ 0,7 $ 36,9$

AUTRES SERVICES
COMMERCIAUX2

TOURISME3

1 2 3

Communications, transports aériens, routiers et ferroviaires, entrepôts, logistique, pipelines. Services juridiques, de comptabilité, de publicité, consultants, graphistes, production cinématographique, services publics. Élément d’exportation des hôtels et restaurants, divertissements et loisirs, et commerce de détail. Une valeur supplémentaire également créée dans les transports est comptée dans les services de distribution. Difficile à calculer au fil du temps, car la valeur relative au sein des hôtels et des restaurants, des divertissements et des loisirs ainsi que des commerces de détail change probablement d’une année à l’autre. Source : The Boston Consulting Group.

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16

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Entre 1986 et 1993, la croissance annuelle de l’industrie automobile a été de 11,5 pour 100, contre -1,6 pour 100 pour tous les autres secteurs de la fabrication. La croissance annuelle de l’emploi dans l’industrie automobile au cours de cette période a été de 8 pour 100, contre -1,1 pour 100 pour tous les autres secteurs de la fabrication. Source : Statistique Canada.

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PIÈCE 2.11 - L’IMPORTANCE DU RÉSEAU DE L’AUTOMOBILE
L’industrie de l’automobile de la RGT a crû de 11,5 pour 100 chaque année tandis que tous les autres secteurs de fabrication ont baissé de 1,6 pour 100. La croissance annuelle de l’emploi dans l’industrie automobile a été de 8 pour 100 entre 1986 et 1993, tandis que dans tous les autres secteurs de fabrication elle a baissé de 1,1pour 100.

1 Dollars constants 1986. Source: Statistique Canada.

PIÈCE 2.12 - LA RGT EST UN CENTRE AUTOMOBILE PRINCIPAL
PMB du secteur de l’automobile (en millions de $ can.)

Note : Un dollar US converti au taux de 1,37 $. Source : The Boston Consulting Group.

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Le secteur de l’automobile a des retombées considérables qui sont importantes pour l’économie locale. Comme le fait ressortir la pièce 2.13, le secteur de l’automobile contribue considérablement à la production de fabrication dans d’autres secteurs. Les fabricants automobiles font également des achats importants aux petites entreprises. General Motors, Chrysler et Ford effectuent des achats auprès d’environ 13 000 sociétés canadiennes, dont 75 pour 100 sont des petites entreprises17. Une large gamme d’entreprises, depuis les pièces automobiles jusqu’à l’entretien en passant par les transports et le bâtiment ainsi que les services commerciaux, profitent de la présence et de la prospérité de l’industrie automobile. La RGT, à son tour, profite de l’activité économique générée par l’industrie automobile et également des effets multiplicateurs considérables des dépenses subséquentes. PIÈCE 2.13 - L ES ACTIVITÉS DE FABRICATION TRIBUTAIRES DE L’INDUSTRIE AUTOMOBILE ACTIVITÉS DE FABRICATION • FONDERIES • FER ET ACIER • PRODUITS DU CAOUTCHOUC • FABRICANTS DE PILES ET BATTERIES • MACHINERIE • F EUILLES D’ALUMINIUM • CÂBLES ET FILS • FEUILLES DE CUIVRE ET D’ALLIAGE • MATRICE ET EXTRACTION • PIÈCE EMBOUTIE EN MÉTAL • VERRERIE • MÉTALLURGIE (DIVERSE) • PEINTURE • RÉCEPTEURS DE RADIO ET DE TÉLÉVISION • PLASTIQUES ET RÉSINES SYNTHÉTIQUES • INDUSTRIE TEXTILE • PLASTIQUE POURCENTAGE DE LA PRODUCTION TRIBUTAIRE DE L’INDUSTRIE AUTOMOBILE 37 %

17 %

13 %-15 %

8%

3 %-6 %

Source : Rapport du Groupe d’étude fédéral sur l’industrie canadienne des véhicules et des pièces automobiles d’après les études intrants-extrants, 1983.

17

Analyse par The Boston Consulting Group des estimations pour GM et Ford et rapports du Groupe d’étude fédéral sur l’industrie canadienne des véhicules et des pièces automobiles.

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Le secteur des services apporte une contribution importante à l’économie de la RGT grâce à l’activité des sièges sociaux. Les sièges sociaux représentent des fonctions précieuses de services exportés en raison des emplois qu’ils créent par le biais des services qu’ils se procurent. La RGT compte un nombre impressionnant de sièges sociaux. En fait, comme 564 des plus importantes entreprises d’Amérique du Nord ont leurs sièges sociaux dans la RGT, Toronto est le deuxième emplacement préféré des sièges sociaux, après New York (voir pièce 2.14). Il vaut également la peine de noter que plus d’un tiers des 100 sièges sociaux du Financial Post sont situés dans la RGT. Alors que Montréal et Toronto étaient plus ou moins à égalité sur le plan de l’emplacement des sièges sociaux dans les années 60, la balance a changé vers la fin des années 70 lorsqu’un grand nombre des sièges sociaux ont déménagé pour se rendre dans un climat des affaires qu’ils jugeaient plus stable au lendemain de la victoire du Parti Québécois, au Québec. Les industries des services exportés de Toronto ont profité considérablement de cette migration des sièges sociaux dans son centre urbain. PIÈCE 2.14 - L ES EMPLACEMENTS DES SIÈGES SOCIAUX EN AMÉRIQUE DU NORD, 1994
Total des sièges sociaux

Le secteur des services

Source : Analyse des données de Fortune, Financial Post, Forbes ar The Boston Consulting Group. et p

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2.5 CONDITIONS NÉCESSAIRES À LA COMPÉTITIVITÉ DES PRODUITS ET SERVICES EXPORTÉS

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ous devons une grande partie de notre bien-être économique à nos secteurs du commerce, des produits et services exportés en pleine prospérité, à nos services commerciaux et financiers florissants et à l’attrait que nous offrons pour l’emplacement des sièges sociaux des sociétés. Nous devons non seulement appuyer, mais promouvoir activement toutes ces caractéristiques qui font de la RGT un lieu attrayant pour que ces secteurs clés prospèrent et continuent de générer la richesse pour la ville-région, pour la province et pour une grande partie du reste du Canada. Les coûts d’exploitation, le climat de la réglementation et l’infrastructure sont trois facteurs importants qui influent sur la présence actuelle et le niveau des investissements de l’industrie automobile dans notre région. Les cadres de l’industrie n’ont plus que deux ans avant de prendre des décisions importantes sur leurs principales chaînes de montage pour l’an 2000. Les décisions touchant les investissements dans les usines et la modernisation ou l’élargissement des gammes seront largement dictées par les facteurs que la RGT peut influencer. Les usines de montage de la RGT sont tributaires des usines de pièces implantées dans la RGT puisqu’elles livrent les pièces suivant la méthode juste-àtemps. Comme un fabricant de pièces le fait remarquer, «une autoroute supplémentaire [la 407] qui éviterait les embouteillages de la 401 rendrait la RGT beaucoup plus attrayante pour les fabricants de pièces18». Le président d’une association de fabricants de véhicules automobiles confirme cette opinion : selon lui «les trois grands fabricants estiment qu’un accès facile au marché américain et aux réseaux de concessionnaires est vital[...] L’accès aux fournisseurs est également important. Un bon système d’autoroute et de transport ferroviaire est une nécessité» 19. Parmi les autres facteurs dont les dirigeants de l’industrie tiennent compte quand ils prennent des décisions en matière d’investissement, citons : Le facteur économique - «L’aspect économique est le plus important. Vous avez des charges sociales, des impôts fonciers, des impôts sur les sociétés, l’assurance-chômage, les cotisations à la Commission des accidents du travail, qui sont un impôt déguisé et les taxes de vente. Faites le total et ça devient un fardeau important [...] Un grand nombre de coûts sont analogues dans les divers territoires, mais les charges fiscales diffèrent beaucoup et peuvent faire pencher la balance [en faveur d’un territoire en particulier].»

Le secteur de l’automobile

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18 19

Interviews menées par The Boston Consulting Group. Interviews menées par The Boston Consulting Group. Les citations qui suivent sont également tirées de cette série d’interviews.

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Les coûts de la main-d’oeuvre et la réglementation du travail même - «La usine qui déménagerait [de la RGT] et qui irait s’installer aux ÉtatsUnis, produirait un nombre beaucoup plus élevé de voitures par année à cause du règlement du travail. Mes collègues aux États-Unis appellent ceci le plan ABC «Anyplace But Canada» (n’importe où mais pas au Canada).» La paperasserie- «Obtenir des permis ici nous oblige à engager un type à plein temps pendant cinq semaines pour tenir la ville par la main. Il n’y a pas de comparaison avec des villes comme Windsor. Là, il n’y a pas de problème, les ingénieurs sont là sur les chantiers et s’occupent de tout. [La RGT] n’est pas seulement gourmande, elle est antagoniste. Pour la RGT, c’est un privilège de bâtir chez elle et les investisseurs doivent l’impressionner. Windsor connaît la valeur de l’industrie automobile.» La contribution de l’industrie automobile à l’économie de la RGT ne peut pas être considérée comme un fait acquis selon un analyste éminent de l’industrie : «Les usines automobiles durent de 10 à 12 ans avec la modernisation. Ensuite, il faut y ajouter de nouvelles gammes. Les grandes usines autour de la RGT seront toutes vieillissantes à la fin de la présente décennie, et il faut alors se demander quelles gammes elles vont y ajouter et quelles gammes elles ne vont pas y ajouter. Qu’est-ce que cela signifie pour les fournisseurs de pièces20?» Les communications, les transports aériens, ferroviaires et par camion, l’entreposage, la logistique et les pipelines sont les secteurs d’exportation qui connaissent la plus forte expansion dans la RGT (pièce 2.9), bien qu’ils soient la source d’emplois à faible valeur ajoutée. Les facteurs favorables à ces services sont analogues à ceux du secteur manufacturier : proximité des marchés, coûts économiques et infrastructures. Comme le président d’une société de logistique le décrivait : «Un grand nombre d’entre nous provient de grosses sociétés qui ne voulaient pas se charger de la réception et de l’expédition de marchandises à l’interne. Nous essayons de nous implanter dans les environs. Nous avons besoin d’entrepôts de qualité à des prix raisonnables, des frais de main-d’oeuvre raisonnables, y compris les impôts et taxes et un bon accès routier.»
20 Denis Desrosiers, Desrosiers Automotive Consultant.

Les services de distribution

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Un cadre dans une compagnie aérienne se montrait plus direct en faisant allusion aux améliorations de l’infrastructure : «L’aérogare 1 est une farce. Nous avons besoin d’installations modernes si nous voulons devenir la ville privilégiée d’entrée en Amérique du Nord.» Ces observations traduisent le criant besoin d’une infrastructure moderne et de haute qualité pour répondre aux exigences croissantes des entreprises. Les ser vices financiers et les assurances Ces services ont connu une expansion rapide et créent des emplois bien payés dans la région. Au cours de la dernière décennie, Toronto a consolidé sa position en tant que centre bancaire de pointe au Canada. Sur les 5 grandes banques canadiennes, 3 ont leur siège social à Toronto et 46 autres banques étrangères sont installées dans la ville21. Toronto est également le principal centre du pays pour les compagnies d’assurance-vie. Globalement, il y a environ 180 000 personnes dans la RGT qui sont employées dans les secteurs financiers, des assurances et de l’immobilier. En vérité, l’emploi de Toronto dans les services financiers et l’immobilier vient au quatrième rang en Amérique du Nord22. Des interviews avec des cadres supérieurs des banques ont relevé des faits troublants à propos des tendances qui se dessinent dans les services d’exportation dans la RGT et ailleurs. Le regroupement croissant des centres téléphoniques et des fonctions de soutien amène les grandes sociétés de services financiers à se relocaliser dans des endroits moins onéreux en dehors de la région. La relocalisation de 1 000 employés de la Banque Canadienne Impériale de Commerce à Halifax et à Regina, la relocalisation de 500 employés de la Banque Royale à Moncton et la mutation de 900 employés de Federal Express de Mississauga à Moncton sont des exemples de cette tendance. La globalisation de la gestion financière et de la technologie de l’informatique et des télécommunications facilite la relocalisation des entreprises de services. Le recours croissant aux opérations bancaires électroniques devrait amener les banques américaines à fermer la moitié de leurs succursales et à éliminer plus de 450 000 emplois dans les banques selon une étude publiée dans 23 le Wall Street Journal. Comme le fait remarquer un cadre des banques canadiennes : «Les opérations bancaires par téléphone et par ordinateur iront plus vite qu’on le pense et la prochaine vague de regroupement des succursales bancaires suivra de près.»
21 22 23 Il y a aussi deux banques du pays appartenant à l’Annexe 2. Hazel Duffy, Competitive Cities: Succeeding in the Global Economony, Londres, EFN Spon166. , 1995, p. Deloitte Touche Tohmatsis International, «The Future of Retail Banking - A Global Perspective », New York, septembre 1995.

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On cite souvent les coûts comme étant la raison pour laquelle les entreprises de services financiers et commerciaux déménagent ou accroissent leurs fonctions de soutien en dehors de la RGT. Les entreprises qui envisagent de s’installer dans des villes comme Halifax, Moncton et St. John sont séduites par l’attrait du coût de la main-d’oeuvre et des réductions fiscales de ces petits centres urbains. Un grand nombre de banques ont déménagé leurs fonctions d’administration financière et d’assurance dans les banlieues de la RGT, où ces activités coûtent moins cher. En outre, la proximité est suffisante par rapport au centre. Les centres téléphoniques et d’autres activités reposant sur la technologie ont déménagé encore plus loin. Il s’agit là de fonctions autonomes et décentralisées qui se prêtent facilement à la relocalisation dans des endroits où les frais d’exploitation sont moins chers en dehors de la province. Néanmoins, la proximité des clients et des concurrents, l’aptitude à attirer une main-d’oeuvre qualifiée et la qualité de la vie sont des raisons essentielles pour lesquelles les fonctions des sièges sociaux des banques auront tendance à demeurer dans le centre de la RGT. La concentration des activités dans le centreville est également essentielle au succès du noyau de services financiers. Dans les principaux centres financiers comme New York, Londres, Tokyo et Toronto, les districts financiers sont concentrés dans quelques quartiers de la ville. La proximité des services financiers autour des établissements de base (Bourse, banques à charte, sociétés de fiducie, compagnies d’assurances et caisses de retraite) est importante, car ces derniers appuient leurs activités commerciales 24. Ce facteur souligne la nécessité de maintenir un centre-ville de haute qualité à forte densité occupé par les bureaux où on trouve un nombre suffisant de services auxiliaires. Les services juridiques, comptables, de publicité, de consultation, d’art graphique, de production cinématographique et les services publics sont parmi les services qui créent les emplois à plus forte valeur ajoutée dans l’économie de la RGT. Les entreprises qui offrent ces services considèrent l’accès au capital humain et à la proximité des clients comme les facteurs essentiels lorsqu’elles décident où s’implanter et où elles peuvent être florissantes. Pour le président d’une maison de design graphique, «l’accès aux établissements de création et l’aptitude à attirer les travailleurs de l’étranger» fait de Toronto un endroit où l’on souhaite s’établir. Le vice-président d’un cabinet de recherche de marché fait remarquer «que le coût est secondaire [...] Nous payerons peut-être plus cher à Toronto, mais c’est essentiel à la façon dont nous faisons nos
24 L’hésitation des maisons de services financiers à s’installer à Canary Wharf souligne l’importance pour un grand nombre de sociétés d’être situées dans le centre-ville.

Les ser vices commerciaux

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affaires [...] Nos affaires exigent que nous soyons dans un grand centre.» Le viceprésident d’un cabinet de consultation international considère que la qualité de la vie à Toronto «est un élément primordial [...] mais s’il n’y avait pas de sièges sociaux ici, nous aurions beaucoup de mal à justifier la présence d’un bureau dans cette ville». La qualité de vie est nettement l’un des points forts de Toronto qui appuie d’autres services financiers dans la ville. En évaluant Toronto comme étant au 7e rang des villes commerciales du monde, le magazine Fortune(14 novembre 1994) faisait observer : «À la surprise générale, étant donné ses impôts élevés, Toronto, dont la propreté est étincelante, est en tête de liste parce que c’est l’une des plus agréables villes de sa taille [...] Elle a un air cosmopolite [...] Elle a un système d’éducation et une population active excellents. Si la criminalité est une source de préoccupation, voici un argument solide : Toronto est la région métropolitaine importante la plus sécuritaire en Amérique du Nord.» [Traduction libre] En confirmant la classification de Toronto parmi les 10 premières villes du monde, le magazine Fortunela décrivait cette année (13 novembre 1995) comme «la ville la plus recherchée du Canada comme un endroit où un grand nombre de résidents sont prêts à fermer les yeux sur les prix et jouir d’une ville qui offre de bonnes universités, un système national d’assurance-santé et une scène culturelle brillante». La production La production cinématographique est le segment qui connaît l’expansion la cinématographique plus rapide dans la catégorie des autres services commerciaux. Les budgets cinématographiques dans la RGT en 1994 se sont élevés à 480 millions de dollars, soit une augmentation de 38 pour 100 par rapport à 1993. La clé du noyau émergent de la cinématographie à Toronto possède un réservoir important de talents professionnels qui reçoivent des cachets raisonnables par rapport à ceux de Los Angeles et de New York. Les producteurs cinématographiques prennent également en considération les avantages fiscaux que Toronto offre par rapport aux villes américaines. Le tourisme Si le tourisme contribue relativement peu à la richesse de la RGT, il s’agit là d’une source importante de création d’emplois. La récession nord-américaine a un effet notable sur les dépenses de tourisme dans la RGT et dans le Canada tout

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entier. Le nombre de touristes, de congressistes et de gens d’affaires a baissé régulièrement en 1989, 1990 et 1991. Mais le tourisme, favorisé en partie par la faiblesse de notre dollar, a connu une reprise après la récession et affiche une croissance annuelle de 5 à 6 pour 100 par an en Amérique du Nord. La RGT connaît une augmentation des affaires tant de la part des touristes individuels que de la part des participants à des congrès en provenance des ÉtatsUnis. Une autre croissance des affaires du tourisme dans la région peut être réalisée si l’on fait les investissements nécessaires dans l’infrastructure et la qualité de la vie pour s’assurer que nous demeurons une destination attrayante pour nos visiteurs. Il ne faut pas sous-estimer l’effet du secteur des arts et de la culture sur l’économie de la RGT. En effet, Toronto est maintenant le troisième centre en importance du théâtre dans le monde après Londres et New York et se targue d’un secteur commercial du théâtre dont les recettes annuelles dépassent 130 millions de dollars. Toronto est également au troisième rang pour les spectacles de musique en direct en Amérique du Nord25. On estime les recettes annuelles provenant du tourisme culturel à un milliard de dollars. Les manifestations artistiques et culturelles attirent 15 millions de personnes tous les ans. Quelque 160 000 résidents de la RGT sont employés actuellement, directement ou indirectement, par le secteur, qui a crû de 11 pour 100 de 1988 à 1992, alors que les emplois dans l’économie torontoise en général ont diminué de 9 pour 100 26. Les arts et la culture ont également joué un rôle clé dans la transformation de Toronto en un centre urbain vibrant et cosmopolite jouissant d’une réputation internationale grandissante. Soutenir la masse critique des activités et établissements artistiques est critique pour maintenir notre réputation en tant que destination culturelle et de tourisme. Si la quatrième èr n’est pas encore clairement définie, nous pouvons être e pratiquement sûrs des caractéristiques suivantes : • les produits et services exportés continueront d’être les moteurs de la croissance économique de la région; • le secteur de l’automobile continuera d’apporter un stimulant puissant à l’économie - si la RGT réussit à maintenir la capacité des usines de montage qu’elle possède à l’heure actuelle;
25 26 Comité consultatif de la stratégie sectorielle des industries culturelles (ACCISS), The Business of Culture: A Summar Toronto, imprimeur de la Reine pour l’Ontario, 1994, p. 4. y, Toronto Arts Council, «A Cultural Vision» (mémoire soumis au Groupe d’étude sur la RGT, septembre 1995, p. 2).

Les affaires culturelles

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• •

les réseaux du centre-ville dans le domaine des services financiers, des sièges sociaux et de l’exportation continueront de montrer une croissance importante du PMB, mais une croissance plus lente des emplois; la croissance des emplois proviendra de plus en plus des secteurs hors exportation qui sont largement tributaires de la viabilité continue des secteurs de l’exportation; les réseaux émergents d’activités économiques apparaîtront spontanément et seront difficiles à prévoir; certaines industries, comme la production cinématographique et le tourisme, apporteront des «surprises» qui pourront croître probablement d’une manière importante, pourvu que la conjoncture économique soit favorable.

2.6 RENFORCER L’ÉCONOMIE DE LA RGT Les blocs de construction essentiels

R

éaliser la croissance économique dans la RGT dépendra du choix de bonnes politiques pour stimuler l’investissement et la création d’emplois. Comme le fait ressortir la pièce 2.15, les blocs de construction essentiels pour la croissance comprennent l’infrastructur (physique et humaine), une qualité de vie élevée, une e administration efficace et fefiente et une approche coordonnée vis-à-vis du ic développement économique approche qui permettra à la région d’attirer, de , une retenir et de promouvoir des entreprises compétitives à l’échelon global. PIÈCE 2.15 - L ES BLOCS DE CONSTRUCTION DE LA CROISSANCE ÉCONOMIQUE

Source : The Boston Consulting Group.

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Bien que le gouvernement provincial et les administrations locales puissent contribuer à créer un climat concurrentiel pour les entreprises, il y a des limites certaines à leur capacité de faire progresser la croissance économique locale. La région n’a pas le pouvoir d’influer sur les tendances générales économiques ou la rationalisation globale des entreprises. Elle ne peut guère non plus exercer d’influence sur les domaines qui sont réglementés et imposés par d’autres paliers de gouvernement. Cependant, il y a un grand nombre de décisions et de politiques qui dépendent de notre volonté ou de notre influence. Il y a plusieurs façons dont nous pouvons promouvoir la croissance économique : • Investir dans l’infrastructurnotamment dans la modernisation des aéroports, e, les moyens de transport, les grandes artères, le bâtiment et les télécommunications; • Investir dans le capital humainécessaire pour appuyer les secteurs d’échange n de produits et services; • Maintenir notre qualité de vie toutes ses dimensions, car cela est essentiel dans pour appuyer les services commerciaux et financiers, de même que le tourisme; • Attirer et retenir efficacement les investissements à des politiques qui grâce favorisent les secteurs de croissance; • Organiser le développement économique pour la compétitivité en coordonnant les efforts régionaux et locaux. La RGT et la province ont des rôles importants à jouer dans l’infrastructure dont les entreprises et les industries ont besoin pour livrer une concurrence efficace. L’infrastructure routièr e doit être modernisée pour permettre aux noyaux clés tributaires des transports de faire concurrence sur le plan des délais, des coûts et de la qualité. Les expéditions de pièces automobiles dans le cadre du système «juste-à-temps» doivent traverser la RGT en moins de une heure et demie et les services de distribution doivent avoir facilement accès aux voies des camions. Par conséquent, il est essentiel que l’autoroute 407 soit terminée avant 1997 pour permettre aux fabricants, notamment ceux des secteurs des chaînes de montage et des pièces automobiles, d’avoir l’infrastructure nécessaire pour demeurer compétitifs. Comme l’emplacement de la RGT est bien situé pour servir à la fois l’Ontario et le Nord-Est des États-Unis, un grand nombre de fabricants dans la région dépendent d’un système de routes modernes et accessibles pour acheminer les produits dans les délais voulus vers les destinations extérieures. Les améliorations de l’infrastructure sont également essentielles à ces entreprises, car elles Investir dans l’infrastructure

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permettent aux services de transport et de distribution des produits implantés dans la RGT de demeurer compétitifs par rapport à ceux d’autres emplacements en Amérique du Nord. L’infrastructure de l’aéropor pas suivi le rythme de la croissance et elle ne t n’a réussit pas à répondre aux besoins des gens d’affaires (sans mentionner les touristes et les résidents). L’aéroport international Pearson dessert plus de 21 millions de passagers par an et plus de la moitié des vols quotidiens internationaux et frontaliers du Canada. Une quatrième piste est maintenant en voie de construction et, d’après le projet de plan général de l’aéroport, on prévoit deux pistes supplémentaires est-ouest dotées de nouvelles installations d’aérogare ou d’expansion des installations existantes liées à un centre de transport au sol qui permettra en fin de compte de desservir 50 millions de passagers par an. Pearson génère près de 4 milliards de dollars de chiffre d’affaires dont 475 millions de dollars pour le tourisme chaque année. Si la nouvelle piste nord-sud de 200 millions de dollars à Pearson qui est prévue depuis au moins 10 ans est maintenant en voie de construction, la modernisation et l’expansion essentielles des aéroports sont bloquées en attendant les accords visant à établir l’autorité de l’aéroport de la RGT, ce qui laisse l’aérogare 1 dans un état de grave délabrement. L’infrastructure de l’aéroport doit être nettement améliorée et élargie pour appuyer les besoins des industries clés de fabrication et de service dans la RGT27. Il est également important que notre infrastructure de télécommunications soit d’avant-garde, accessible et rentable pour les secteurs financiers, commerciaux et manufacturiers. Nous devons être aux aguets pour saisir les occasions de promouvoir cet aspect vital de l’infrastructure. Nous devons commencer par intégrer nos installations de réseaux commerciaux et ajouter un réseau distinct multimédia pour amener la RGT au premier plan de la révolution de la technologie de l’information. L’amélioration continue des transports en commun régionaux et fer roviaires est nécessaire pour assurer un service efficace tant aux entreprises qu’aux résidents dans toute la région. La densité du centre-ville, la qualité de ses immeubles et les agréments qui appuient son succès représentent une rare combinaison d’atouts qui nous distingue des autres centres commerciaux du monde. Ces facteurs sont essentiels au maintien des fonctions de sièges sociaux et à l’appui des nombreux services commerciaux qui contribuent au bien-être économique de la région.

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Les formalités d’immigration et de douanes consistent un obstacle inutile à la circulation des passagers.

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Une main-d’oeuvre bien instruite et bien formée est un facteur clé de la compétitivité. La survie et la croissance d’un grand nombre d’entreprises et d’industries dans la région dépendent d’un réservoir disponible de travailleurs qualifiés : des gens qui ont une bonne instruction, des connaissances de base solides et une capacité d’acquérir de nouvelles compétences. Non seulement le capital intellectuel attire les entreprises dans les villes-régions, mais il est une source de croissance économique de la région elle-même. Il est nécessaire de maintenir un système scolaire de premier ordre financé par l’État dans l’ensemble de la RGT et de trouver les moyens d’aider les jeunes gens à passer avec confiance et compétence d’un segment à l’autre de la population active. Les entreprises globales choisissent de s’implanter ou de s’élargir dans les endroits où les normes d’enseignement sont élevées et où les connaissances langagières et techniques sont avancées. Des études récentes faites aux États-Unis indiquent que le facteur principal qui détermine les décisions d’implantation par les sociétés est la compétence de la main-d’oeuvre locale et la disponibilité d’une formation professionnelle peu onéreuse, personnalisée et technique. L’édition d’août 1995 du Report on Businessplacé la qualité de la main-d’oeuvre en tête de a sa liste de contrôle pour l’implantation idéale d’une entreprise28. Les compétences l’emportent maintenant sur les coûts sur le plan du principal attrait pour un grand nombre de sociétés qui recherchent des travailleurs dotés d’un esprit analytique, prêts à s’adapter et à faire face à la nouvelle concurrence, capables de faire preuve d’innovation dans la prestation des services et possédant les compétences et les connaissances voulues pour affronter les nouveaux problèmes et trouver de nouvelles solutions. Selon un sondage réalisé par le Repor on Business n 1995, «un grand nombre t e de P.-D.G. qui souhaitent une expansion de leur société commencent à s’inquiéter s’il n’y a pas d’université axée sur les recherches dans un rayon de 15 kilomètres». Or, une grande partie de la force de la RGT provient du fait qu’elle possède un réseau d’éducation post-secondaire exceptionnel tant au niveau universitaire que collégial29. La communauté urbaine de Toronto se classe maintenant très favorablement au même rang que d’autres territoires de haut savoir en Amérique
28 29 Ann Walmsley, 1995 «Smart Cities», Report on Business , (août 1995), p. 45-68. Au niveau universitaire, la RGT compte l’Université de Toronto, chef de file des universités pour la recherche au Canada; l’Université York, une des plus grandes universités du Canada ayant une réputation en matière de recherche et d’enseignement dans un grand nombre de domaines; l’Université polytechnique Ryerson, la seule université polytechnique du Canada, renommée pour la recherche appliquée et la formation dans un grand nombre de professions. Au niveau collégial, la RGT compte le collège Seneca, le plus grand collège de l’Ontario qui offre un excellent programme de commerce international; le Collège George Brown, reconnu internationalement pour son école d’hôtellerie; le collège Sheridan, qui offre un programme en animation de films; le collège Centennial, pour son école de transports et le centre Bell connu pour les télécommunications créatives; le Collège Durham, connu pour les programmes remarquables comme son programme de robotique et d’informatique; et le collège Humber qui offre un programme exceptionnel pour les diplômés des collèges et universités. Digne de mention également, le Collège des beaux-arts de l’Ontario, le collège du design artistique le plus important et le plus célèbre du Canada.

Investir dans le capital humain Assurer une éducation de premier or re d

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du Nord30. Seules les régions les plus axées sur les connaissances comme le Massachusetts et la Californie se classent avant l’Ontario dans leurs niveaux de réalisation en matière d’éducation. Des dépenses régulières aux niveaux provincial et fédéral dans le domaine de l’éducation post-secondaire dans les années 70 et dans les années 80 ont abouti à la création d’un réseau solide et dynamique d’établissements d’enseignement dans l’ensemble de la RGT et ont produit une main-d’oeuvre hautement qualifiée. En 1991, plus de 46 pour 100 de la population active employée dans la RGT aurait fait des études post-secondaires. Ce pourcentage se compare au taux de 24 pour 100 de la population active employée dans la RGT qui avait le même niveau d’éducation il y a 20 ans31. Si la RGT veut maintenir cet avantage concurrentiel de sa main-d’oeuvre, la province doit maintenir son engagement vis-à-vis de l’enseignement élémentaire, secondaire et supérieur. L’avenir de l’Ontario dépend d’une tradition d’excellence de renommée internationale en matière d’éducation et de recherche. Les ressources consacrées à l’éducation rapportent des dividendes considérables qui enrichissent la santé et la prospérité de la région, de la province et du pays tout entier. Offrir des soins de santé de premier or re d Les soins de santé de premier ordre fournissent également un avantage concurrentiel important de la RGT. Notre système d’assurance-santé représente un élément important de vente pour les entreprises qui envisagent de venir des États-Unis pour s’installer chez nous. Non seulement les sociétés paient relativement moins cher par employé pour l’assurance-santé dans la RGT que ce n’est le cas dans d’autres territoires, mais leurs employés bénéficient de certains des meilleurs services de santé du monde32. La qualité de la vie est un facteur important dans les décisions en matière d’installation d’entreprise. Comme l’activité et la croissance économiques dépendent davantage du capital humain et moins des ressources matérielles, les questions de qualité de vie revêtent une importance plus grande. La villerégion de Toronto se classe régulièrement parmi les 10 premières dans le
30 31 Municipalité de la communauté urbaine de Toronto, 1994 statistiques en matière de recherche de la Division du développement économique de la C.U.T. de 1994. Profil des divisions et subdivisions du recensement en Ontario, Partie B, recensement de 1991; caractéristiques de population et d’habitation à Toronto, recensement de 1971; Statistique Canada. Peter Maurice, «Health Care: A Competitive Weapon», Business Quarterlyvol. 56, (printemps , 1992, p. 118-123. La RGT abrite l’un des plus grands et plus influents centres d’enseignement des sciences de la santé en Amérique du Nord.

Maintenir notre qualité de la vie

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classement comparatif des centres internationaux33. Les services, les atouts et les avantages intangibles qui constituent notre qualité de vie jouent un rôle important dans ces évaluations et nous procurent un avantage concurrentiel important sur le plan international34. La vitalité, l’attrait et la sécurité du centre-ville sont au coeur de notre capacité d’attirer les entreprises dans la région et de les garder. Les évaluations de Toronto lors de comparaisons avec ses homologues internationales font ressortir que Toronto est la région métropolitaine importante la plus sécuritaire d’Amérique du Nord, qu’elle est cosmopolite et qu’elle comprend l’une des populations urbaines les plus multiculturelles du monde, qu’elle possède un système de transports en commun efficace et abordable, et qu’elle est un centre culturel et de spectacle de pointe. En dépit de notre sens historique du bien-être dans la région, on constate une perception croissante du public que notre qualité de la vie est en voie de se dégrader. Un sondage récent fait ressortir que, si les résidents de la RGT expriment leur satisfaction dans l’ensemble à propos de leur propre qualité de la vie, notamment au niveau de leur quartier, ils sont de plus en plus inquiets pour l’avenir. La morosité de l’économie, la disette d’emplois et la perception que la criminalité augmente sont en tête de la liste des préoccupations35. Pour dissiper cette perception et la possibilité réelle d’une qualité de la vie en voie de détérioration, nous devons maintenir nos normes élevées en matière d’éducation, de sécurité publique, d’assurance-maladie, de services sociaux, de culture et de protection environnementale de premier ordre. Les villes-régions disposent d’une gamme de moyens pour favoriser leur croissance, du général (infrastructure, promotion) au particulier (formation personnalisée, programmes d’approvisionnement, incitations à la création d’emplois). Il est important pour la RGT d’axer ses efforts sur les débouchés de croissance qui offrent le plus de chances. Ceci veut dire mettre l’accent sur les produits et services exportés qui sont le moteur du bien-être économique de la ville-région. Cela veut dire aussi mettre l’accent sur les entreprises existantes lutôt p que sur les nouvelles entreprises et sur les entreprises qui font partie des noyaux stratégiques plutôt que sur celles qui fonctionnent sur une base plus isolée.
33

Attirer et retenir les investissements

Voir «Competitive Advantage: An Enviable Quality of Life, Executive Summary of the Report on the Quality of Life in the Greater r oT onto Ar a», préparé par le comité de la qualité de la vie du Comité de e coordination de la région du grand Toronto, comité de la qualité de la vie, septembre 1995, p. 7. Cette conclusion a été confirmée dans nos discussions avec des cabinets américains spécialisés dans l’emplacement d’entreprises internationales. «Repot on Quality of Life in the GTA, Phase Two - Attitudinal Study r », préparé par Environics Research Group Limited pour le Comité de coordination de la région du grand Toronto, août 1995.

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Mettre l’accent sur les points forts

Comme nous l’avons expliqué plus tôt, nos points les plus forts, en termes d’emplois et de croissance de PMB, sont dans la fabrication (notamment l’automobile), les services de distribution, ainsi que les services commerciaux et financiers, notamment les sièges sociaux. Il est beaucoup plus simple, et moins onéreux, de maintenir les entreprises existantes dans ces points forts que de les remplacer par de nouvelles entreprises dont le rendement est aléatoire. Les industries émergentes, comme la production cinématographique et le tourisme, sont peu susceptibles de devenir suffisamment importantes dans un proche avenir pour prendre la relève des réseaux existants qui sont au coeur de l’activité économique. De même, un grand nombre de nouvelles industries intéressantes considérées comme des réseaux potentiels la biotechnologie et les logiciels, par exemple) ne sont pas à ( même de créer des emplois à haute valeur ajoutée en quantité et à des niveaux de qualification capables d’absorber la main-d’oeuvre disponible. Le point fort de la région réside dans un réseau important d’entreprises qui fournissent des facteurs de production clés à d’autres fabricants dans la région et à l’étranger. Les pièces automobiles, l’aérospatiale, l’automation industrielle de pointe, les machines outils et les matrices constituent tous des secteurs essentiels. La région accueille également la concentration la plus importante du pays de services de producteurs, notamment les services scientifiques et techniques, l’ingénierie, le design, les mises à l’épreuve, les services juridiques, de consultation en matière de gestion et les services financiers. La RGT constitue ainsi «un réservoir d’activités économiques cruciales qui doivent être chéries et nourries36». Même si les secteurs d’exportation composés d’un grand nombre de grandes sociétés multinationales sont à la source de la richesse et de la croissance de l’économie, les composantes de leurs entreprises sont souvent petites et locales. Les occasions pour les entreprises locales augmentent à mesure que les grandes sociétés multinationales cherchent à comprimer leurs prix de revient et soustraitent les aspects de leur production qui étaient naguère effectués à l’interne. C’est la qualité du capital intellectuel que l’on trouve dans ces milliers d’entreprises locales qui donne aux produits ou services exportés leurs qualités uniques de haute valeur ajoutée et leur avantage concurrentiel. Encourager la croissance de ces petites entreprises et répondre à leur besoin d’une maind’oeuvre spécialisée et bien instruite, formée dans la région, peut renforcer nos points forts déjà considérables dans les secteurs des échanges.

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Meric S. Gertler, «Submission to the GTA Task Force», 18 mai 1995, p. 2-3; voir également Meric S. Gertler, Toronto: The State of the Regional Economy , Toronto, ministère des Approvisionnements et Services, Canada, 1990.

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La RGT est limitée dans les encouragements qu’elle peut offrir pour attirer de nouveaux investissements. La concurrence à Atlanta, à Boston, à Chicago, à New York et en Virginie a beaucoup plus de latitude pour offrir des incitatifs attrayants aux entreprises qui envisagent une relocalisation. À la différence de ces territoires américains, la RGT n’est pas en mesure d’offrir une aide financière directe sous forme de dégrèvements d’impôt lors de la création d’emplois, de dégrèvements d’impôt aux investissements en bien d’équipement, de rabais sur les taux d’électricité ou de subventions à la formation propres aux sociétés à la recherche d’un nouvel emplacement. Comme un cadre supérieur le faisait remarquer, «regardez les concurrents. Leur vision est globale et non locale. Si la RGT veut jouer un rôle dans les ligues majeures, elle doit faire comme eux pour rendre les investissements attrayants37». Bien que les incitatifs ne soient pas le seul facteur qui fait pencher la décision en matière d’emplacement, ils contribuent à mettre les villes et provinces «dans la course». Ils posent également des problèmes en terme de «dédommager» un concurrent local si une nouvelle usine de pièces automobiles, par exemple, reçoit des incitatifs pour investir dans la région. Il y a risque supplémentaire, si les facteurs économiques ne sont pas là pour appuyer une nouvelle entreprise, que les incitatifs offerts d’une manière ponctuelle deviennent une forme de subvention permanente. Néanmoins, la province peut et, dans certains cas, doit utiliser les incitatifs pour promouvoir les investissements vitaux dans l’industrie automobile et dans d’autres secteurs manufacturiers clés qui renforcent l’économie provinciale. La capacité de rassembler des données utiles et de les partager efficacement est une autre clé pour attirer et retenir avec succès les entreprises. Ce qui nous fait défaut dans la RGT, c’est la capacité de recueillir et de diffuser des renseignements, statistiques et autres sur la base d’une ville-région. La province et Statistique Canada recueillent rarement, ou même jamais, des données sur la RGT bien qu’il soit reconnu qu’il s’agisse du moteur économique de l’Ontario et du Canada. En outre, le peu de données que l’on recueille sur la RGT n’est pas facilement accessible.

Mesures incitatives

Rassembler et utiliser les connaissances

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Entrevues menées par The Boston Consulting Group.

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PIÈCE 2.16 - L E SAVOIR, UNE FORME DE POUVOIR ÊTRE RENSEIGNÉ
«IL EST DIFFICILE DE PRENDRE DES DÉCISIONSPOLITIQUES SI L’ON NE
CONNAÎT PAS LES DOMAINES QUI SONT EN EXPANSION ET CEUX QUI NE LE SONT PAS. PERSONNE NE PEUT FOURNIR CES RENSEIGNEMENTS» . - U N AGENT DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE, RÉGION DE TORONTO

ÊTRE CONNU
«DALLAS NOUS REND VISITE DEUX FOIS NOUS NE VOYONS JAMAIS PERSONNE DE TORONTO.» - CADRE DE FANTUS «NOUS NE SAVIONS PAS OÙ NOUS
ADRESSER POUR OBTENIR DES RENSEIGNEMENTSÀ TORONTO.»

PARTAGER RAPIDEMENT LES
CONNAISSANCES

«L A PLUPART DES LISTES COURTES EN
MATIÈRE DE DÉCISIONSD’EMPLACEMENT SONT PRISES DANS UN DÉLAI DE QUELQUES SEMAINES.

PAR AN.

SI ON NE PEUT

PAS FOURNIR LES DONNÉES À TEMPS ET PRÉSENTER DES CHIFFRES COMPARABLES AUX VILLES AMÉRICAINES, ALORS ON N’EST MÊME PAS DANS LA COURSE.»

«NOUS POUVONS DIRE À UN CONSEILLER EXACTEMENT QUI EST GAGNANT ET QUI EST PERDANT DANS NOTRE ÉCONOMIE.» - U N AGENT DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE, RÉGION DE PHOENIX «TOUS LES JOURS, MON ORDINATEUR
ME RENSEIGNE SUR LES SOCIÉTÉSDONT LE BAIL VIENT À EXPIRATION. JE PEUX ALORS M’ADRESSER À ELLES SUR UNE BASE PROACTIVE.» - U N AGENT DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE, RÉGION DE NORFOLK, VIRGINIE

- G RANDE SOCIÉTÉ CANADIENNE
COMMENTANT SA DÉCISION RÉCENTE DE S’IMPLANTER EN DEHORS DE LA

- CADRE DE WADLEY-DONOVAN «L’ONTARIO N’AVAIT AUCUNE ORGANISATION L’ONTARIO N’AVAIT . AUCUNE ÉQUIPE SPÉCIALISÉE.» - INTERVIEW AVEC UNE GRANDE
BANQUE COMMENTANT SA DÉCI SION RÉCENTE D’IMPLANTER UN CENTRE TÉLÉPHONIQUE AU

RGT

NOUVEAU-BRUNSWICK.

Source: entrevues

La technologie de l’information peut jouer un rôle vital dans l’acquisition et le partage des connaissances. La RGT a besoin d’installations intégrées multimédias pour établir la liaison entre ses principaux établissements d’enseignement, ses établissements de recherches et l’industrie d’une manière efficace. Un certain nombre d’excellentes initiatives (ONET et OCRI Net, par exemple) ont été lancées, mais il y a apparemment peu de coordination entre ces divers projets de réseau. Il faut mettre sur pied un réseau à l’échelon provincial pour relier les réseaux locaux, nationaux et internationaux et coordonner les fonctions de collecte et de diffusion de l’information qui sont essentielles pour bâtir une base de connaissances capable de soutenir la concurrence. Les taxes commeciales et r les autres coûts Les décisions d’implantation et de maintien d’entreprises reposent également sur les politiques d’imposition et de réglementation qui sont entre les mains de l’administration régionale. Les décisions en matière d’implantation d’entreprises dépendent en fin de compte des coûts commerciaux qui englobent la main-d’oeuvre, les impôts, l’énergie et les transports. L’Ontario et le Canada sont souvent considérés comme des territoires qui

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«coûtent cher», surtout à cause des impôts qu’ils perçoivent pour payer les services publics. Mais cette perception ne repose pas sur les faits. Une étude récente effectuée par KPMG a conclu que la plupart des emplacements canadiens ont un avantage important sur le plan des coûts par rapport aux emplacements américains38. D’autres études effectuées par KPMG et Price Waterhouse ont conclu que le fardeau fiscal total des sociétés en Ontario, notamment les impôts fonciers frappant les entreprises, se compare avec celui d’autres territoires canadiens et américains39. Néanmoins, la RGT peut encore améliorer son efficacité et réduire les coûts qu’elle impose aux entreprises. Les chapitres 4, 5 et 6 du présent rapport recommanderont des changements en matière de réglementation et d’administration qui aboutiront à un meilleur processus décisionnel et plus efficace, ainsi que des réductions dans la taille des pouvoirs publics. En plus de réduire le niveau des impôts fonciers, les pouvoirs publics doivent affronter les inégalités dans le système des impôts fonciers pour mettre les entreprises de la région sur un pied d’égalité. Le système des impôts fonciers dans la RGT place un fardeau injuste sur un grand nombre d’entreprises dans la ville-région. À moins de réduire ou d’éliminer ces inégalités, la santé économique de toute la région en pâtira. Ce problème est discuté en détail dans le chapitre qui suit. L’approche actuelle vis-à-vis du développement économique de la région est fragmentée et souvent contre-productive. Des couches et services multiples des pouvoirs publics exercent à l’heure actuelle des activités de développement économique au sein de la RGT. Le gouvernement fédéral, le gouvernement provincial et les administrations municipales butent l’un sur l’autre dans leurs efforts séparés pour renforcer la compétitivité économique. Souvent, les pouvoirs publics finissent par se concurrencer l’un l’autre au lieu de renforcer la compétitivité des entreprises qu’ils essaient d’aider. La recherche a démontré qu’il y a environ 700 programmes provinciaux officiels directement reliés au développement économique qui existent parallèlement dans la RGT. Le ministère provincial du Développement économique, du Commerce et du Tourisme est le principal pourvoyeur de programmes. Il compte en effet plus de 1 000 employés qui se consacrent aux
38 KPMG, «A Comparison of Business Costs in Canada and the United States», rapport préparé pour la division du commerce et des investissements des États-Unis, ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, Ottawa, 1995, p. 3. KPMG, «Analysis of New York’s Business Tax Competitiveness», State Tax Notes:et Price Waterhouse et le ministère des Finances du Québec, La Fiscalité des entreprises au Québec : un régime compétitif , 1994.

La coordination du développement économique

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activités de développement économique qui ont directement ou indirectement une influence sur la région40. Le rôle de la province dans le développement économique qui se rapporte à la RGT est considérablement plus élevé que celui du gouvernement fédéral et plus important que l’ensemble des efforts combinés des municipalités locales et régionales41. Si les administrations régionales et municipales dépensent un total de 17 millions de dollars dans ce domaine, les divers ministères de la province responsables du développement économique dépensent plus de 600 millions de dollars par an. La pièce 2.17 indique que les efforts de développement économique de la province qui se rapportent à la RGT sont largement dispersés et souvent erratiques. Au niveau municipal, le profil de la RGT est diminué par la fragmentation du développement économique intrarégional. Sur les 30 municipalités locales de la RGT, 25 ont des budgets de développement économique qui couvrent une large gamme d’activités, depuis les générateurs de petites entreprises jusqu’aux campagnes orchestrées de marketing international. En essayant de tout faire en même temps, les municipalités éparpillent leurs efforts de développement économique et n’obtiennent que des résultats marginaux. L’absence de coordination dans l’attrait des entreprises aboutit à des démarches de petite envergure qui ne fournissent pas l’occasion d’acquérir des connaissances spécialisées en marketing. Cependant, les bureaux locaux jouent un rôle précieux pour retenir et desservir les entreprises dans leur région. Comme le personnel local du développement économique est «proche du client», il est très bien placé pour recueillir des données sur les entreprises et des informations sur le secteur en vue d’analyses au niveau régional. Ils sont également à même d’effectuer des visites régulières dans les entreprises et de fournir un service attentif aux besoins des entreprises locales. Le développement économique poursuivi aux divers niveaux et de diverses façons joue également contre les intérêts régionaux en minant notre capacité d’avoir une seule voix identifiable pour la RGT. L’attrait des entreprises et la promotion de notre région se font mieux au niveau régional plus vaste où nos intérêts communs de développement économique peuvent être le mieux servis. Les efforts de maintien des entreprises, en revanche, devraient être laissés aux municipalités qui sont bien placées pour desservir efficacement les besoins des entreprises locales. Il est clair qu’une approche plus centrée et plus efficace visà-vis du développement économique est indispensable.
40 L’intégration du tourisme au ministère du Développement économique et du Commerce, au milieu de 1995, a entraîné une augmentation du nombre du personnel ministériel consacré aux activités de développement économique qui se rapportent à la RGT. Voir Ian Brown, « Report to the GTA Task Force on Economic Development Activities of the Provincial and Federal Government» (document d’information préparé pour le Groupe d’étude sur la RGT, septembre 1995).

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PIÈCE 2.17 - L E PROFIL DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE FRAGMENTÉ DE LA RGT
MINISTÈRE DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE, DU COMMERCE ET DU TOURISME

MINISTÈRE DE L’AGRICULTURE, DE L’ALIMENTATION ET DES AFFAIRES RURALES

MINISTÈRE DES AFFAIRES CIVIQUES, DE LA CULTURE ET DES LOISIRS

MINISTÈRE DE
L’ENVIRONNEMENT ET DE L’ÉNERGIE

ADMINISTRATION
MARKETING/RELATIONS
PUBLIQUES

INDUSTRIE ALIMENTAIRE DÉVELOPPEMENT

AIDE AUX ÉDITEURS
ONTARIENS

SUBVENTIONS
D’EFFICACITÉ INDUSTRIELLE

INDUSTRIE ALIMENTAIRE IMMOBILISATIONS

SIDICO STRATÉGIE ONT. ÉDITION PROGRAMME ASSOCIATIONS PROF.

SUBVENTIONS
D’IMMOBILISATIONS

PROMOTION COMMERCE ET
INVESTISSEMENT

SUBVENTIONS ÉCO-INDUSTRIELLES SUBV. DE PARTENARIAT
SECTORIEL

DÉVELOPPEMENT DES
SECTEURS

TECHNOLOGIE ET COMMUNICATIONS
INVESTISSEMENTS
STRATÉGIQUES

DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
COMMUNAUTAIRE

SOCIÉTÉ DE DÉVELOPPEMENT DE L’ ONTARIO TOURISME

(MILLIONS DE $) BUDGET PERSONNEL 577.9 $ 1,025 3.7 $ 48 29 $ 42 6.3 $ 35 616.9 $ 1,150

Source : Estimations du gouvernement provincial 1995, analyse du Groupe de travail de la RGT.

La quatrième ère présente un nouveau défi pour la RGT. L’infrastructure, les systèmes de gouvernement et les processus politiques de la RGT ont été créés au cours des trois premières ères d’après-guerre, lorsqu’un grand nombre de facteurs externes favorisaient notre région. Alors que nous entrons dans la quatrième ère, le succès de la RGT dépendra de notre capacité d’en faire le lieu de choix pour les sociétés et les travailleurs qui peuvent s’implanter ailleurs .

Le cadre d’une stratégie économique pour la RGT

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Nos avantages actuels nous donnent une longueur d’avance dans la course, mais nous ne pouvons pas compter que les facteurs externes qui nous ont favorisés par le passé seront aussi favorables à l’avenir. De plus, les préoccupations économiques du passé, comme les efforts effectués par une municipalité de la RGT parallèlement à ceux d’une autre municipalité également de la RGT, pour recruter une entreprise qui réside déjà dans la région, risquent de nous faire oublier le véritable défi que nous affrontons. PIÈCE 2.18 - L E PROFIL DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE FRAGMENTÉ DE LA RGT RGT MUNICIPALITÉ
RÉGIONALE DE HALTON

MUNICIPALITÉ
RÉGIONALE DE PEEL

MUNICIPALITÉ
DE LA COMMUNAUTÉ URBAINE DE TORONTO

MUNICIPALITÉ
RÉGIONALE DE YORK

MUNICIPALITÉ
RÉGIONALE DE DURHAM

RÉGIONAL -

370 K $ 4 EPT

0$ 0 EPT CALEDON (1) BRAMPTON (7) MISSISSAUGA (11)

1,873 K $ 20 EPT TORONTO (36) SCARBOROUGH (17) NORTH YORK (7) ETOBICOKE (4) YORK (1) EAST YORK (3)

225 K $ 0,5 EPT GEORGINA (0) E. GWILLIMBURY (0) NEWMARKET (0) AURORA (0) KING (0) VAUGHAN (7) RICHMOND HILL (4) MARKHAM (6) WHIT. STOUFFVILLE (0)

627 K $ 6 EPT BROCK (0) UXBRIDGE (0) SCUGOG (0) PICKERING (2) AJAX (5) WHITBY (3) OSHAWA (3) CLARINGTON (3)

HALTON HILLS (0) MILTON (1) BURLINGTON (2) OAKVILLE (3)

LOCAL –

569 K $ 6 EPT

2,273 K $ 19 EPT

7,566 K $ 68 EPT 17 M $ 156.5 EPT

1,936 K $ 17 EPT

1,547 K $ 16 EPT

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Note 1 : EPT = équivalent plein temps Source : questionnaire sur le développement économique du Groupe de travail sur la RGT

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La RGT dans son ensemble est en concurrence avec d’autres villes-régions et si nous n’unissons pas nos efforts, si nous ne rassemblons pas les énergies combinées du secteur public et du secteur privé, nous risquons de perdre la situation enviable que nous venons d’acquérir sur le plan de la concurrence. Pour réussir dans la quatrième ère qui s’amorce, nous devons mettre sur pied une stratégie économique qui profite de nos points forts et tire parti des débouchés nouveaux. Cette stratégie doit être guidée par un sens net des priorités qui comprend les règles fondamentales suivantes : 1. Reconnaître que le commerce des produits et services est à l’origine du bienêtre économique de la RGT et doit être le pôle des préoccupations de la politique économique. 2. Investir dans l’infrastructure et le capital humain nécessaires pour appuyer les secteurs d’exportation des produits et services axés sur les connaissances. 3. Maintenir la qualité de la vie de Toronto dans tous ses aspects, car c’est là un élément vital pour appuyer l’activité des sièges sociaux, les services commerciaux et financiers, le tourisme et un grand nombre de nouvelles entreprises axées sur les connaissances. 4. Retenir la base des entreprises automobiles et des sociétés de fabrication qui s’y rattachent. 5. Maintenir un centre-ville attrayant à forte densité et de premier ordre à Toronto qui se distingue très avantageusement des villes américaines. 6. Réorganiser et centrer les efforts de recrutement et de maintien des entreprises sur les réseaux d’activité économique que nous avons déjà dans la RGT, notamment l’activité des sièges sociaux, en faisant appel à un modèle de partenariat du secteur public et du secteur privé. Recommandation 1 Il faudrait élaborer une stratégie économique pour la RGT qui s’appuie sur les points forts exceptionnels de notre ville-région, par : • l’investissement dans l’infrastructure physique et sociale pour appuyer les secteurs clés du commerce des produits et services; • le maintien de la qualité de vie de la RGT dans tous ses aspects et l’appui à un centre-ville attrayant à forte densité et de haute qualité; • la réorganisation des efforts de recrutement et de maintien des entreprises sur les réseaux d’activité économique que nous avons déjà dans la RGT grâce à un modèle de partenariat du secteur public et du secteur privé42.

42

La recommandation 40 décrit ce partenariat en plus de détail.

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La RGT affronte un grand nombre de défis. Le présent chapitre a porté sur les questions économiques. La section suivante du présent rapport explore les inégalités fiscales, les problèmes de prestation de services et les questions de fragmentation qui minent la compétitivité économique de la ville-région.

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LA RÉFORME DE L’IMPÔT FONCIER
«... il y a peu d’impôts qui ont soulevé autant d’intérêt, et même de passion, dans le coeur des Canadiens, surtout des propriétaires.» 1 Richard Bird et Enid Slack

3.1 DÉFINIR LES PROBLÈMES

L

’évaluation foncière est un problème de longue date. On souligne depuis une trentaine d’années les injustices du système d’évaluation dans divers rapports provenant du gouvernement provincial et des administrations locales. Déjà en 1967, la Commission de réforme de l’impôt foncier (la commission Smith) reconnaissait que le système comportait des lacunes et recommandait la mise en oeuvre d’un système d’évaluation de la valeur marchande dans toute la province. Par la suite, des rapports publiés par la Commission de réforme de l’impôt foncier en Ontario (la commission Blair) en 1977, par la commission royale sur la communauté urbaine de l’Ontario (la commission Robarts) en 1977 et par la Commission de l’équité fiscale de l’Ontario en 1993 critiquaient également la disparité des évaluations dans la province et proposaient des recommandations en vue d’une réforme. Même si la plupart des municipalités ontariennes ont déjà demandé à la province de procéder à une réforme quelconque du système d’évaluation, le système en vigueur dans la communauté urbaine de Toronto demeure statique, en grande partie parce que les contribuables s’opposent à toute réforme. Assurément, certains contribuables sortiraient gagnants des changements apportés au système, mais d’autres y perdraient. La perspective de devoir verser des impôts fonciers plus élevés a incité les perdants éventuels à réclamer à grands cris le statu quoet à contrer tout effort de réforme. Puisque nous avons réussi pendant toutes ces années à financer l’éducation et l’administration locale au moyen d’un système d’évaluation archaïque et inéquitable, pourquoi croyons-nous qu’il serait maintenant possible d’effectuer une réforme? La réforme est devenue incontournable pour plusieurs raisons. Les entreprises fuient la communauté urbaine à cause des impôts fonciers trop

1

Richard Bird et Enid Slack, Urban Public Finance in Canada, Toronto, John Wiley & Sons, 1993, p. 79.

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élevés, et les gens craignent de perdre leur emploi. Le nombre considérable de propriétaires qui ont fait appel de leur évaluation et obtenu gain de cause a réduit l’assiette fiscale, obligeant ainsi les municipalités et les conseils scolaires à augmenter les taux d’imposition pour maintenir les niveaux de services offerts. Par ricochet, les problèmes du système d’évaluation vont continuer de s’amplifier. Les coupures sans précédent dans les transferts provinciaux viennent aiguiser ces problèmes, tout en reléguant aux calendes grecques les tentatives de réduire la dépendance à l’égard des impôts fonciers comme source de recettes. Le rôle des impôts fonciers Les impôts fonciers constituent la principale source de recettes pour la plupart des municipalités et des conseils scolaires de la RGT. En 1993, les municipalités de la RGT (de paliers supérieur et inférieur) ont perçu près de 3,4 milliards de dollars en impôts fonciers à des fins municipales. La pièce 3.1, qui présente la répartition des recettes par source pour toutes les municipalités de la RGT, démontre que les impôts fonciers constituent la principale source de recettes pour toutes les administrations municipales de la RGT. Les impôts fonciers comptaient pour 39,8 pour 100 des recettes dans la communauté urbaine de Toronto, et 50,2 pour 100 dans la région de Halton. PIÈCE 3.1 : SOURCES DE RECETTES DES ADMINISTRATIONS MUNICIPALES DU GRAND TORONTO, 1994
Source Communauté urbaine de Toronto Durham Halton Peel York

Impôts fonciers Eau/égouts Droits d’utilisation Subventions Autre Total

39,8 6,3 14,6 31,5 7,8 100,0

42,9 10,5 11,0 29,0 6,6 100,0

50,2 12,1 9,7 20,1 7,9 100,0

47,7 11,2 10,8 23,2 7,1 100,0

42,7 11,9 11,1 22,6 11,7 100,0

Remarque : Municipalités de palier supérieur et inférieur. Source : Renseignements financiers pour 1994 fournis par le ministère des Affaires municipales et du Logement de l’Ontario.

Quant aux conseils scolaires, leurs recettes proviennent des impôts fonciers et des subventions provinciales. Les conseils scolaires de la RGT ont perçu plus de 4,2 milliards de dollars, soit environ 80 pour 100 de leurs recettes totales, en impôts fonciers en 1994. Dans la communauté urbaine de Toronto, cependant, ce sont les recettes tirées des impôts fonciers qui ont financé pratiquement toutes les dépenses consacrées à l’éducation. Dans le contexte des restrictions budgétaires aux paliers fédéral et provincial et de l’engagement du gouvernement provincial de réduire les impôts sur le 80

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revenu, on ne voit pas comment on pourrait cesser de compter sur les impôts fonciers à court terme. Le Groupe d’étude estime que l’impôt foncier continuera de jouer un rôle important au chapitre des finances municipales et de l’éducation. Toutefois, comme on l’explique au chapitre 5, le groupe d’étude n’encourage pas le financement de l’aide sociale à même les impôts fonciers. Le nombre grandissant de propriétaires qui en appellent de leur évaluation et les écarts qui existent entre les impôts fonciers versés par les entreprises de la communauté urbaine et ceux versés par les entreprises situées à la périphérie du grand Toronto sont les deux éléments qui exigent qu’on effectue sans délai une réforme de l’évaluation foncière. Le nombre de propriétaires qui font appel de leur évaluation foncière, surtout dans la communauté urbaine de Toronto, a augmenté considérablement au cours des cinq dernières années. Cette situation a entraîné certains problèmes, dont il est question dans des déclarations récentes à ce sujet : Notre assiette fiscale est tout ce que nous avons à Toronto pour financer l’éducation publique. Or, elle s’effrite plus rapidement que la population de morues. La province doit absolument faire quelque chose à ce sujet [le système d’évaluation foncière]. Plus on attend, pire ce sera. David Moll, président du conseil de l’éducation de Toronto, Toronto Starmai 1995 , [...] les contribuables paient des bureaucrates ontariens et leurs avocats pour effectuer l’évaluation foncière des édifices du gouvernement de l’Ontario. Ils paient d’autres bureaucrates ontariens et leurs avocats pour faire appel de ces évaluations. Ensuite, ils paient encore d’autres bureaucrates, ceux qui travaillent pour les conseils scolaires et les municipalités, pour appuyer leurs évaluateurs. John Spears, Toronto Star9 mai 1995 , La pièce 3.2 fait ressortir le problème aigu des appels dans la communauté urbaine, surtout l’augmentation constatée entre 1992 et 1994. Dans la Ville de Toronto, plus de 40 pour 100 des évaluations font l’objet d’un appel, d’une année à l’autre. Les problèmes immédiats

Les appels

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C’est à Scarborough et à North York qu’on a constaté l’augmentation la plus importante des appels au cours des dernières années. Le problème des appels dans la communauté urbaine de Toronto est plus grave que dans les autres régions de la RGT. Toutefois le problème prend de l’ampleur à l’extérieur de la communauté urbaine, car le système d’évaluation devient partout de plus en plus archaïque. Environ 30 pour 100 des évaluations combinées de Halton et de Peel faisaient l’objet d’un appel en 1995; pour les régions de York et de Durham, ces chiffres étaient de 13 pour 100 et 12,2 pour 100 respectivement. Le problème des appels a abouti à une réduction considérable de l’évaluation foncière pour certaines propriétés. Le Centre Toronto-Dominion, situé au centre-ville de Toronto, a fait la manchette des journaux dernièrement lorsqu’il a obtenu gain de cause dans un appel, qui aboutira probablement à un remboursement d’impôts fonciers d’environ 10 millions de dollars. Le Skydome, à la suite d’un appel, a vu ses impôts fonciers réduits de 1,67 million de dollars par année, et les administrations locales devront lui rembourser une somme de 8,35 millions de dollars, versée au cours des dernières années en impôts fonciers. Pour répondre en partie au déluge d’appels interjetés par les propriétaires, les évaluateurs provinciaux et la Commission de révision de l’évaluation financière ont redressé les évaluations à la hausse pour certaines propriétés et certains groupes de propriétés. Ils ont imposé ces redressements soit parce qu’ils percevaient une injustice, soit parce que la commission leur a ordonné de réévaluer certaines propriétés. Ces redressements effectués ici et là peuvent aboutir à des hausses d’impôts fonciers imprévues et considérables. Des redressements apportés récemment à l’évaluation foncière de propriétés situées sur la rue King ouest à Toronto se sont traduits par des hausses d’impôts inattendues de l’ordre de 400 pour 100 pour certains propriétaires d’entreprise. De même, des petits détaillants installés dans des galeries marchandes de la communauté urbaine de Toronto ont été confrontés à des augmentations faramineuses d’impôts fonciers supérieures à 600 pour 100 à la suite de redressements apportés à l’évaluation foncière des galeries marchandes en 1993.

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PIÈCE 3.2 : ÉVALUATIONS EN APPEL DANS LA COMMUNAUTÉ URBAINE DE TORONTO, 1989-1994 NBRE D’APPELS
INTERJETÉS

POURCENTAGE D’ EVALUATIONS EN APPEL

PERTE D’IMPÔTS FONCIERS ESTIMATIVE (MILLIONS DE $)

PERTE EN % DE L’ASSIETTE FISCALE*

TORONTO 1994 1993 1992 1991 1990 1989 NORTH YORK 1994 1993 1992 1991 1990 1989 SCARBOROUGH 1994 1993 1992 1991 1990 1989 EAST YORK 1994 1993 1992 1991 1990 1989 YORK 1994 1993 1992 1991 1990 1989 ETOBICOKE 1994 1993 1992 1991 1990 1989

20 907 26 792 24 552 18 542 13 907 14 892 25 736 24 023 10 129 7 467 12 131 6 127 19 636 36 748 7 062 5 733 5 407 4 821 1 420 1 501 772 319 307 301 1 950 1 733 850 680 417 732 7 165 9 857 8 352 7 186 1 794 3 361

39,8 36,6 43,3 42,1 43,4 42,1 43,9 38,5 26,1 20,8 22,4 17,4 28,4 37,6 26,5 23,2 22,3 20,2 31,8 26,7 25,5 20,1 19,3 19,0 22,2 25,8 12,7 9,9 6,2 10,9 30,3 34,9 29,4 25,5 6,5 12,1

29,0 29,0 27,4 16,6 25,7 25,1 39,0 26,3 6,0 3,5 3,8 1,3 18,5 21,8 9,3 6,1 5,7 5,0 1,2 2,8 1,3 0,4 0,4 0,4 3,8 0,2 1,1 0,8 0,4 1,0 11,1 0,2 10,0 9,3 3,4 7,5

0,8 0,8 0,7 0,4 0,7 0,7 2,0 1,0 0,2 0,1 0,1 0,1 1,2 1,2 0,5 0,4 0,3 0,3 0,4 0,9 0,4 0,2 0,1 0,1 1,0 0,0 0,3 0,2 0,1 0,3 0,7 0,0 0,7 0,6 0,2 0,5

Source : Ministère des Finances, bureaux régionaux d’évaluation de la communauté urbaine de Toronto. * Perte estimative résultant des appels

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Les répercussions des injustices en matièr e d’impôts fonciers sur les entreprises

Les impôts fonciers élevés exigés des entreprises situées dans la communauté urbaine par rapport au reste de la RGT sont l’une des raisons citées les plus fréquemment pour expliquer le déménagement des entreprises vers les municipalités suburbaines du grand Toronto. La fuite des entreprises de la communauté urbaine constitue un problème depuis de nombreuses années, mais comme dans le cas du problème de l’assiette fiscale, la nécessité d’effectuer une réforme revêt un aspect encore plus urgent à l’heure actuelle. Le Board of Trade of Metropolitan Toronto décrit bien ce sentiment d’urgence : On constate depuis au moins 20 ans l’existence d’écarts considérables sur le plan des impôts fonciers entre la communauté urbaine et les municipalités environnantes. Toutefois, on ne peut plus tolérer de tels écarts lorsque la compétitivité à long terme de la communauté urbaine pour attirer les entreprises est mise en jeu. Ce qui est différent aujourd’hui, c’est que le jeu de la concurrence a réduit à un niveau sans précédent les marges bénéficiaires des entreprises et que les municipalités situées à la périphérie de la communauté urbaine se sont tellement développées qu’une entreprise de la communauté urbaine qui déménage dans ces municipalités n’a pas grand-chose à perdre2. Même si la concurrence n’est pas permise légalement entre les municipalités ontariennes au niveau des impôts fonciers, il existe des écarts considérables entre les impôts versés pour des propriétés commerciales et industrielles semblables dans toute la RGT. La pièce 3.3 confirme que les taux réels d’impôts fonciers (d’après la valeur marchande) sont beaucoup plus élevés pour les propriétés commerciales et industrielles situées dans la communauté urbaine de Toronto que pour celles situées dans le reste du grand Toronto. En fait, les taux réels d’impôts fonciers pour les propriétés commerciales installées dans la Ville de Toronto sont plus élevés que dans n’importe quelle autre municipalité du grand Toronto. Toutefois, les taux réels d’impôts fonciers pour les propriétés industrielles sont relativement bas dans la ville de Toronto. Des études effectuées aux États-Unis sur le choix d’un emplacement par les entreprises laissent entendre que les impôts fonciers jouent un rôle important dans le choix d’un emplacement au sein d’une mêmerégion, mais pas aussi important dans le choix entr deux régions3. Le choix d’une région est influencé e
2 L’une des forces concurrentielles dont parle le Board of Trade est la technologie. Les progrès réalisés dans le domaine des télécommunications ont réduit les frais d’exploitation dans un endroit plus éloigné et les frais d’implantation à l’extérieur des centres urbains. Comme l’explique M. Robert Korthals, ancien président de la Banque T-D : «Les deux facteurs (qui permettent de réduire les coûts) sont la capacité d’accroître la portée des télécommunications des postes de travail et la baisse continue des frais d’appels interurbains.» Enid Slack, «Is There an Economic Crisis in the GTA Core?» (rapport préparé pour le Groupe d’étude sur la RGT, août 1995), p. 23; voir aussi Harry Kitchen et Enid Slack «Business Property Taxation», Kingston, Ontario, Government and Competitiveness, School of Policy Studies, Université Queen’s, 1993.

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principalement par les conditions du marché, la disponibilité et le coût d’une main-d’oeuvre qualifiée, la présence des matériaux nécessaires pour la production et la proximité des marchés. Les conditions du marché et les variables associées aux coûts ont tendance à se ressembler au sein d’une même région. Toutefois, les impôts fonciers peu élevés exigés dans une localité se traduiront par des coûts de revient plus bas et des profits plus élevés pour les entreprises qui choisissent de s’y implanter. Étant donné que les taux réels d’impôts fonciers pour les propriétés commerciales et industrielles sont plus élevés dans la communauté urbaine de Toronto que partout ailleurs dans la RGT, le système d’évaluation foncière incite les entreprises à s’installer ailleurs que dans la communauté urbaine. Les écarts sur le plan des impôts fonciers constituent particulièrement un problème pour les municipalités de North York, d’Etobicoke et de Scarborough, qui se situent à la périphérie de la communauté urbaine. Ces municipalités avoisinantes se comparent favorablement en termes de main-d’oeuvre qualifiée et de réseaux de transport, mais leurs niveaux d’impôts fonciers sont très différents. PIÈCE 3.3: TAUX RÉELS D’IMPÔTS FONCIERS POUR LES PROPRIÉTÉS COMMERCIALES ET INDUSTRIELLES SITUÉES DANS LA RGT, 1994 (EN POURCENTAGE DE LA VALEUR MARCHANDE)
Municipalité Communauté urbaine de Toronto Toronto North York Scarborough Etobicoke East York York York Vaughan Markham Richmond Hill Whitchurch-Stouffville Aurora Newmarket King East Gwillimbury Georgina Peel Mississauga Brampton Caledon Halton Oakville Burlington Milton Halton Hills Durham Pickering Ajax Whitby Oshawa Newcastle Scugog Uxbridge Brock Propriété Commerciale Propriété Industrielle

3,2 3,0 2,8 2,6 3,0 2,8 1,3 2,2 1,6 1,2 1,4 1,7 1,8 1,4 2,1 1,9 1,8 1,4 1,6 1,9 1,8 1,8 1,8 2,0 2,1 2,8 1,9 1,9 2,4 2,3

2,5 4,2 4,4 4,3 4,8 4,9 2,1 2,3 2,3 2,3 2,7 2,4 2,4 2,2 2,7 2,1 2,7 2,5 2,9 3,0 2,2 2,8 2,1 2,5 2,7 4,6 2,9 2,7 3,9 3,1

Remarque :Les taux d’impôts réels comprennent les impôts aux fins de la municipalité de palier inférieur, aux fins de la municipalité de palier supérieur et aux fins de l’éducation. Source : Ministère des Affaires municipales et du Logement.

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3. 2 QU ELL E E ST L’O RI G INE DE C ES P RO BLÈ ME S?

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’obsolescence du système d’évaluation est la raison qui a principalement contribué à l’augmentation du nombre de propriétaires qui font appel de leur évaluation. On peut également attribuer cette augmentation, au cours des trois dernières années, à la publication par le ministère des Finances, en 1992, d’une étude sur les répercussions des impôts fonciers dans la communauté urbaine de Toronto. Cette étude a permis aux contribuables de comparer leurs évaluations avec celles établies pour des propriétés semblables et de déterminer si leurs propriétés avaient été surévaluées. L’explication des injustices sur le plan des taxes d’affaires entre la communauté urbaine de Toronto et la RGT est triple : le système d’évaluation archaïque, le mode de financement de l’aide sociale et de l’éducation et les niveaux de dépenses plus élevés dans la communauté urbaine par rapport à la région périphérique du grand Toronto. Un grand nombre de mémoires présentés au Groupe d’étude reconnaissaient que le système d’évaluation causait des problèmes et qu’il fallait procéder à une réforme sans plus tarder. Le conseil de la communauté urbaine de Toronto faisait remarquer que le système d’évaluation foncière est «l’élément le plus important du financement municipal», mais que le système actuel est «archaïque, injuste et incompréhensible 4». Le Board of Trade of Metropolitan Toronto poursuivait dans la même veine en déclarant que le système d’évaluation était «archaïque, injuste, rempli de distorsions et mûr depuis longtemps pour un changement5». L’archaïsme du système d’évaluation foncière est la source de la plupart des problèmes. Les propriétés de la communauté urbaine de Toronto n’ont pas été réévaluées depuis 1954, époque où les évaluations reposaient sur les valeurs marchandes de 1940. L’évaluation des propriétés dans les grandes municipalités de la région de Durham, y compris Oshawa et Whitby, reposent encore sur les valeurs marchandes des années 40 et 50. Dans la plupart des autres municipalités de la RGT, les propriétés n’ont pas été réévaluées depuis au moins 10 ans. Si les évaluations avaient été mises à jour à intervalles réguliers, nous n’assisterions pas au déluge d’appels actuel, et nous n’aurions pas à déplorer leur résultat soudain : des réductions considérables d’impôts fonciers qui déciment le système.
4 5 Municipalité de la communauté urbaine de Toronto, «There’s No Turning Back: A Proposal For Change», (mémoire soumis au Groupe d’étude sur la RGT, août 1995), p. 4. Le Board of Trade of Metropolitan Toronto, lettre adressée au Groupe d’étude sur la région du grand Toronto, 18 mai 1995, p. 1.

Un système d’évaluation archaïque

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L’archaïsme du système d’évaluation a abouti à trois types d’injustice : au sein des catégories de propriétés, entre les catégories de propriétés et entre les municipalités. Par injustices au sein des catégories de propriétés,entend le fait on que des propriétés semblables au sein d’une catégorie (par exemple deux maisons unifamiliales) ne reçoivent pas la même évaluation. Les injustices entre les catégories de prpriétés se produisent lorsqu’on évalue différemment deux o propriétés faisant partie de catégories différentes, même si leur valeur marchande est identique. Par exemple, l’évaluation des propriétés résidentielles à logements multiples est plus de quatre fois plus élevée que celle des maisons unifamiliales dans certaines municipalités de la communauté urbaine. Les injustices entre municipalités produisent lorsque l’évaluation de propriétés se semblables au sein d’une même catégorie, mais situées dans des municipalités différentes, est différente. Ce sont les injustices au sein des catégories de propriétés qui ont amené les propriétaires à faire appel de leur évaluation dans la communauté urbaine de Toronto. Après avoir comparé leur évaluation à celle de propriétés semblables, un grand nombre de propriétaires ont conclu qu’ils étaient surévalués. Les propriétaires commerciaux et industriels ont également fait appel de leur évaluation après avoir fait une comparaison semblable. En plus d’aboutir à des appels qui font s’effriter l’assiette fiscale, les injustices sur le plan de l’évaluation font également perdre confiance aux contribuables dans l’intégrité du système d’évaluation foncière. La catégorie des propriétés commerciales présente des problèmes particuliers, car on ne peut réévaluer ces propriétés qu’en les comparant à des propriétés semblables, et non à toutes les autres propriétés commerciales. On évalue la valeur des hôtels, par exemple, en les comparant à d’autres hôtels, et non à d’autres propriétés commerciales au sein de la catégorie. Par conséquent, on ne peut pas réévaluer les hôtels dans la communauté urbaine de Toronto, dont l’évaluation est historiquement plus élevée que pour celle des autres propriétés commerciales, pour atteindre la parité avec les autres propriétés commerciales. L’évaluation des centres commerciaux et des succursales bancaires est également relativement élevée. Les injustices entre les catégories de propriétés et entre les municipalités sont en partie responsables des écarts qui existent sur le plan des impôts fonciers entre les entreprises situées dans la communauté urbaine de Toronto et celles implantées dans le reste de la RGT. Le système d’évaluation exerce de la discrimination contre les propriétés non résidentielles partout dans la province, mais davantage dans les municipalités de la communauté urbaine que dans le reste de la RGT. La pièce 3.4 montre que le ratio des taux d’imposition réels des 87

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résidences et des taux d’impôts fonciers pour les commerces est beaucoup plus bas dans les municipalités de la communauté urbaine que dans la plupart des municipalités situées à la périphérie de la RGT. Par exemple, le ratio n’est que de 0,42 dans la Ville de Toronto, contre 0,70 dans la Ville de Mississauga. La surévaluation des propriétés non résidentielles, surtout dans la communauté urbaine de Toronto, est aggravée par l’imposition par la province d’un taux du millième plus élevé pour les propriétés non résidentielles et par une taxe d’occupation commerciale supplémentaire réclamée aux occupants des propriétés commerciales et industrielles. Les taux de cette taxe se situent dans une fourchette de 25 à 75 pour 100 des impôts fonciers, selon le type d’entreprise. Même si la plupart des études précédentes sur l’imposition foncière en Ontario ont recommandé l’abolition de la taxe d’occupation commerciale, car c’est une taxe arbitraire aucunement reliée aux bénéfices de l’entreprise, elle est toujours en vigueur. Le financement de l’aide sociale À l’heure actuelle, le financement de l’aide sociale relève de la province, de la communauté urbaine et d’autres administrations régionales. La part de la communauté urbaine provient principalement des recettes tirées des impôts fonciers. Puisque la demande de services est plus élevée dans la communauté urbaine que n’importe où ailleurs dans la RGT, le financement de l’aide sociale à même les impôts fonciers est une responsabilité particulièrement lourde pour la communauté urbaine. En 1994, la proportion de cas d’aide sociale dans la communauté urbaine était de 50,4 pour 1 000 habitants, contre 24,3 dans Durham, 16,8 dans Peel, 16,5 dans York et 9,8 dans Halton. On peut attribuer en partie les taux d’impôts fonciers plus élevés dans la communauté urbaine à la demande relativement plus élevée de ser vices d’aide sociale dans la communauté.

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PIÈCE 3.4 : TAUX D’IMPOSITION RÉELS DES RÉSIDENCES (EN POURCENTAGE DE LA VALEUR MARCHANDE) DANS LA RGT
ET TAUX RÉSIDENTIELS EN POURCENTAGE DES TAUX COMMERCIAUX

MUNICIPALITÉ

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TAUX - LOGEMENTS MULTIPLES (7+)

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COMBINÉS TORONTO ETOBICOKE SCARBOROUGH NORTH YORK YORK EAST YORK OSHAWA AJAX PICKERING WHITBY CLARINGTON BROCK SCUGOG UXBRIDGE BURLINGTON HALTON HILLS MILTON OAKVILLE BRAMPTON MISSISSAUGA CALEDON VAUGHAN AURORA MARKHAM NEWMARKET RICHMOND HILL WHITCHURCH-STOUFFVILLE EAST GWILLIMBURY GEORGINA KING 0,9 1,2 1,3 1,1 1,2 1,1 1,4 1,4 1,4 1,5 1,4 1,2 1,2 1,2 1,3 1,3 1,1 1,2 1,5 1,4 1,4 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,1 1,1 1,3 1,0 4,4 4,6 4,2 4,3 4,9 4,8 3,4 2,4 2,6 2,8 3,8 1,4 2,1 3,0 3,1 2,5 3,1 3,2 2,4 2,4 2,3 1,9 2,5 2,7 2,0 2,7 2,9 2,1 2,1 1,7 1,3 1,4 1,5 1,4 1,6 1,6 1,6 1,5 1,4 1,6 1,4 1,2 1,2 1,2 1,3 1,3 1,2 1,3 1,5 1,4 1,4 1,2 1,2 1,2 1,3 1,3 1,1 1,3 1,3 1,0

RATIO TAUX RÉSIDENTIELS/ COMMERCIAUX 0,42 0,42 0,41 0,42 0,43 0,41 0,42 0,64 0,69 0,64 0,58 0,46 0,54 0,45 0,59 0,58 0,56 0,56 0,63 0,70 0,71 0,63 0,57 0,55 0,64 0,65 0,65 0,68 0,55 0,47 89

Source : Taux d’imposition réels fournis par le ministère des Affaires municipales et du Logement.

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Le financement de l’éducation

L’éducation compte pour au moins 55 pour 100 et, dans certains cas, 70 pour 100 des impôts fonciers perçus dans différentes parties de la RGT. Tant que les taxes scolaires constitueront une aussi grande proportion des impôts fonciers exigés pour les propriétés commerciales et industrielles, le mode de financement de l’éducation sera en grande partie responsable des écarts constatés sur le plan des impôts fonciers pour les commerces et les industries de l’ensemble de la région. Le mode de financement actuel de l’éducation en Ontario (une combinaison d’impôts fonciers et de subventions provinciales) s’est traduit par des taux d’imposition différents aux fins de l’éducation dans toute la région. Le calcul de la subvention principale versée au titre de l’éducation repose sur le nombre d’élèves et sur l’étendue de l’assiette fiscale (égalisée pour refléter les écarts qui existent entre les pratiques d’évaluation dans l’ensemble de la province). Plus le nombre d’élèves est élevé et plus l’assiette fiscale est faible, plus la subvention est importante. En vertu du mode de calcul actuel et de la façon dont la province détermine les variables, le conseil scolaire de la communauté urbaine de Toronto ne peut pas obtenir de subventions générales à l’éducation. Par conséquent, pratiquement toutes ses dépenses de fonctionnement sont financées par les impôts fonciers. Tous les autres conseils scolaires d’écoles publiques et d’écoles séparées de la RGT reçoivent du financement de la province, ce qui explique, en partie, la raison pour laquelle les impôts fonciers prélevés pour l’éducation sont plus élevés dans la communauté urbaine de Toronto. D’autres raisons peuvent expliquer les écarts d’imposition, notamment les niveaux de dépenses relativement élevés pour l’éducation et les services municipaux dans la communauté urbaine de Toronto, les injustices dans le calcul des subventions provinciales pour les services municipaux, et la fourniture de services par la communauté urbaine de Toronto en dehors de son territoire, pour lesquels elle ne reçoit aucun dédommagement. Au cours de discussions avec le Groupe d’étude, les chefs politiques et des collectivités de la périphérie de la RGT ont attribué les impôts relativement élevés de la communauté urbaine au gaspillage et à l’incompétence des administrations publiques. Le Comité de coordination de la région du grand Toronto a démontré que les recettes nettes nécessaires aux fins municipales se situaient entre 1 483 $ par foyer dans le région de Durham et 2 190 $ par foyer dans la communauté urbaine de Toronto6. Même si les niveaux de dépenses sont généralement plus élevés dans la communauté urbaine, le groupe d’étude ne peut pas déterminer précisément le rôle que jouent des niveaux de services plus
6 Sous-comité des finances du Comité de coordination de la région du grand Toronto, «Preliminary Report, Net Revenue Requirement», août 1995, p. 16.

Les niveaux de dépenses, les subventions provinciales et le débordement des ser vices

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élevés, des besoins plus grands ou l’incompétence et le gaspillage dans la hausse des dépenses. L’incompétence et le gaspillage sont probablement des facteurs, mais il n’y a aucun doute que la composition démographique de la communauté urbaine contribue à faire augmenter ses coûts à des niveaux supérieurs à ceux constatés dans le reste de la RGT. L’incidence des personnes à faible revenu (selon la définition donnée par Statistique Canada dans le recensement de 1991) dans la communauté urbaine de Toronto est de 16,3 pour 100, contre 10,9 pour 100 pour l’Ontario. Dans la périphérie de la RGT, cette incidence est inférieure à la moyenne provinciale. Le pourcentage de familles monoparentales dans la communauté urbaine est supérieur à 15 pour 100, alors qu’il n’est que de 10 pour 100 environ dans les régions périphériques de la RGT. La proportion de nouveaux immigrants, dans la communauté urbaine, dont la langue maternelle n’est pas l’anglais est deux fois plus élevée que la moyenne provinciale, mais elle est inférieure à la moyenne provinciale dans Durham et Halton7. Alors que les municipalités situées à la périphérie du grand Toronto soutiennent que la communauté urbaine dépense beaucoup trop, celle-ci soutient pour sa part qu’elle ne reçoit pas sa juste part des subventions provinciales pour les services municipaux, et que cet état de choses vient creuser davantage l’écart sur le plan des impôts fonciers. Toutefois, les arguments de la communauté urbaine à ce titre ne sont pas très convaincants. Par exemple, la communauté urbaine reçoit de la province 49,4 pour 100 de ses dépenses nettes consacrées aux transports (nettes des recettes tirées des usagers des transports en commun), alors que les municipalités de la périphérie de la RGT reçoivent à peine plus, soit 51,4 pour 100. En outre, même si la province verse seulement 52 pour 100 environ des frais de services d’ambulance assumés par la communauté urbaine, comparé à 100 pour 100 pour les municipalités de la périphérie du grand Toronto, elle reçoit 16 $ par tête pour les services d’ambulance, contre 12 $ dans le reste du grand Toronto8. De même, le niveau de financement par tête des services de santé publique est pratiquement identique dans toute la RGT (13 $ par tête), même si le pourcentage de subventions aux dépenses consacrées à la santé publique par les municipalités de la communauté urbaine est moins élevé que celui des subventions versées aux autres municipalités du grand Toronto. En revanche, l’argument de la communauté urbaine selon lequel la responsabilité financière qu’elle assume pour les éléments d’actif et les services
7 8 Conseil scolaire de la communauté urbaine de Toronto, 1995, «Student Equity vs. Taxpayer Equity: Changing the Role of Provincial Funding», février 1995, annexe D, p. 1. Calculs effectués par la Direction des finances municipales du ministère des Affaires municipales pour le Groupe d’étude sur la région du grand Toronto.

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qui profitent à l’ensemble de la RGT la place dans une situation désavantageuse a du poids. Parmi les éléments d’actif financés dans la région par la communauté urbaine, mentionnons le zoo de la communauté urbaine, le Centre O’Keefe, la Place des expositions et la bibliothèque de référence de la communauté urbaine de Toronto. De même, le coût des transports assumé par la communauté urbaine est plus élevé, en bonne partie parce que les résidents des municipalités de la périphérie du grand Toronto utilisent le métro, les autobus et les tramways de la communauté urbaine pour se rendre au travail ou à des fins de loisirs. On trouvera au chapitre 6 des recommandations sur le partage du financement des éléments d’actif et de certains services. 3.3 SOLUTIONS PROPOSÉES L ’ É VA L U AT I O N F O N C I È R E AU PROBLÈME DE

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ans les solutions que nous proposons, nous mettons l’accent sur les changements de politique qui permettront de stabiliser l’assiette fiscale et de réduire les injustices sur le plan des impôts fonciers. Les trois principaux aspects visés par la réforme sont l’assiette fiscale, les taux du millième et les impôts fonciers perçus sur les propriétés non résidentielles aux fins de l’éducation. Selon la loi provinciale, l’évaluation des propriétés situées en Ontario est censée reposer sur leur valeur marchande. Dans les faits toutefois, ce n’est pas ce qui se passe dans la RGT. On y trouve divers systèmes d’évaluation mis en oeuvre à différentes époques au cours des cinquante dernières années. Il existe des injustices au sein des catégories de propriétés et entre ces catégories, justement parce qu’il n’existe pas vraiment de système d’évaluation à la valeur marchande dans la ville-région. Nous avons examiné un certain nombre de mesures de rechange visant à réformer l’assiette fiscale, que nous pouvons regrouper en deux catégories fondamentales : les évaluations calculées d’après l’unité (calculées selon les dimensions de la propriété) et les évaluations calculées d’après la valeur (calculées selon la valeur estimative de la propriété). Les systèmes d’évaluation calculée d’après l’unité ont été proposés par la ville de Toronto et par la Commission de l’équité fiscale. Ils comprennent l’évaluation à l’unité et l’évaluation à la valeur unitaire.

Mesures de rechange sur le plan de l’assiette fiscale : propriétés résidentielles Évaluation calculée d’après l’unité

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L’évaluation à l’unité (EU) consiste à percevoir un impôt sur la superficie en pieds carrés d’un terrain et d’un édifice. Le calcul repose sur la multiplication du taux d’évaluation du pied carré de terrain par la superficie du terrain, plus le taux d’évaluation du pied carré de la superficie construite par la superficie de l’édifice. Si une propriété comprend un terrain et/ou un édifice plus grands que ceux d’une autre propriété, son évaluation sera donc plus élevée. Dans l’évaluation à l’unité, on accorde une pondération plus ou moins importante au terrain et à la superficie construite. Ultimement, ce système peut imposer seulement le terrain (sans tenir compte de la superficie construite) ou seulement l’édifice (sans tenir compte de la superficie du terrain). La facilité d’administration et la stabilité sont les principaux avantages du système d’évaluation à l’unité. L’évaluation foncière consiste à déterminer les dimensions de la propriété, ce qui constitue une mesure objective. Ces renseignements sont facilement accessibles, simples et peuvent être déterminés à peu de frais. Les contribuables n’auront pas de difficulté à comprendre le calcul de leur évaluation et pourront la comparer sans problème à celle d’autres propriétés. Le processus d’appel serait également assez simple puisqu’il reposerait simplement sur le calcul des dimensions de la propriété. En outre, l’évaluation à l’unité est une source de recettes relativement stable, car elle change seulement lorsqu’on fait des ajouts à la propriété. Toutefois, même si le système d’évaluation à l’unité comporte certains avantages, il échoue lamentablement sous l’aspect de l’équité. Comme l’ont démontré des études précédentes, et comme nous le constaterons plus loin, l’évaluation foncière qui repose sur les dimensions d’une unité transfère le fardeau fiscal des foyers à revenu relativement élevé aux foyers à revenu relativement faible. Les familles qui habitent dans de grandes maisons verseraient des impôts relativement élevés même si la demeure elle-même ne valait pas grand-chose. C’est un scénario qui risquerait de se produire surtout dans la ville de Toronto où la valeur des propriétés repose davantage sur leur emplacement que sur leurs dimensions. C’est la raison pour laquelle on considère en général que l’évaluation à l’unité est inacceptable sous sa forme originale. L’évaluation à la valeur unitaire (EVU) une forme modifiée de l’évaluation est à l’unité en ce qu’elle continue de reposer sur la superficie, tout en tenant compte de facteurs qui reflètent la valeur marchande. Par exemple, le taux d’évaluation du pied carré peut varier selon le loyer moyen versé dans le quartier, l’âge de l’édifice, son utilisation ou son emplacement. Lorsqu’on tient compte de suffisamment de facteurs dans l’évaluation à la valeur unitaire, elle ressemble beaucoup à l’évaluation à la valeur marchande. 93

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Les avantages de l’évaluation à l’unité sur le plan de l’administration, de la stabilité et de la clarté sont perdus lorsqu’on passe au système d’évaluation à la valeur unitaire. Dans le cadre de ce dernier système, les évaluateurs seraient contraints de recueillir des données qui reflètent la valeur pour le quartier ou pour les propriétés individuelles. Le problème administratif le plus évident d’un système qui tient compte du loyer moyen versé dans un quartier est d’obtenir des renseignements fiables à ce sujet. Notre analyse du système d’évaluation à la valeur unitaire laisse entendre que les évaluateurs devraient compter souvent sur leur jugement pour déterminer le montant raisonnable de loyer versé dans un quartier, car il n’existe aucun renseignement fiable sur la valeur locative résidentielle par quartier. L’assiette fiscale dans un tel système est également moins stable que dans le système de l’évaluation à l’unité puisque le fait de tenir compte de l’emplacement et d’autres facteurs dans l’assiette fiscale aboutirait à des fluctuations de celle-ci au fil du temps. Les contribuables auraient également plus de difficulté à comprendre l’évaluation à la valeur unitaire que l’évaluation à l’unité, car les redressements apportés pour des variables comme l’emplacement et le type de propriété rendraient difficile la compréhension du calcul des impôts fonciers et la comparaison avec d’autres propriétés. Même si l’évaluation à la valeur unitaire pondérée par la valeur locative est moins régressive que le système d’évaluation à l’unité, elle demeure plus régressive que les autres types d’évaluations calculées d’après la valeur. En utilisant des facteurs associés à l’emplacement (comme les valeurs locatives dans un quartier), qui relient l’évaluation d’une propriété à toutes les autres propriétés du quartier, le système d’évaluation à la valeur unitaire est également injuste pour les propriétaires individuels. Dans le système d’évaluation à la valeur unitaire, deux propriétaires, dans une même rue, dont les maisons sont de dimensions semblables, paieront le même montant d’impôts fonciers, même si l’une des maisons vaut deux fois plus que l’autre. Les Pays-Bas et Israël sont les seuls pays qui ont tenté de mettre en place le système d’évaluation à la valeur unitaire. À Rotterdam, où l’on a utilisé ce système entre 1977 et 1994, il a fallu résoudre le problème de l’injustice du fardeau fiscal imposé aux résidents des quartiers à faible revenu, qui va de pair avec l’imposition pure et simple au pied carré. Il a fallu tenir compte dans les évaluations de facteurs de pondération qui reflètent la valeur locative dans un quartier, le type de propriété ainsi que son utilisation et sa qualité. Un problème important s’est posé à Rotterdam au sujet des limites entre lesquelles les propriétés d’un même secteur verseraient les mêmes impôts fonciers. Pour résoudre ces problèmes, on a dû définir plus précisément d’autres facteurs sur le 94

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plan de l’utilisation et de la qualité. Au bout du compte, ces redressements ont contribué à l’accroissement de la complexité, de l’instabilité et du nombre d’appels. Les avantages du système ont été complètement perdus. Le directeur de l’évaluation municipale, à Rotterdam, en a conclu que le système d’évaluation à la valeur unitaire était inadéquat : «Dès qu’il faut raffiner un système d’évaluation à l’unité et tenir compte de la valeur marchande, la situation se complique et coûte cher9. Le système d’évaluation à la valeur unitaire pose également des problèmes à Israël. Les impôts fonciers à Tel Aviv reposent sur la superficie, l’emplacement et l’âge de l’édifice. Le fait d’ignorer la valeur d’une propriété dans l’évaluation foncière amène un grand nombre de plaintes de la part de personnes résidant dans des appartements ou des maisons privées. Le conseil de ville de Tel Aviv a formé une commission récemment pour examiner les problèmes qui découlent du système d’évaluation en place10. Le Groupe d’étude a examiné deux types de systèmes d’évaluation calculée d’après la valeur : l’évaluation à la valeur marchande et l’évaluation à la valeur réelle. Dans l’évaluation à la valeur marchande (EVM), estime la valeur que le on marché attribue à une propriété. On peut calculer l’évaluation à la valeur marchande en se servant de renseignements sur les ventes, sur les revenus tirés d’une propriété ou sur le coût de la construction. On se sert habituellement des renseignements sur les ventes dans l’évaluation des propriétés résidentielles qui ne produisent pas de revenu, tandis qu’on utilise habituellement les renseignements sur les revenus dans l’évaluation des immeubles à logements multiples et des propriétés non résidentielles. Les renseignements sur le coût de la construction peuvent entrer dans l’évaluation des grosses propriétés industrielles ou des nouvelles propriétés. Les évaluateurs recueillent les renseignements qui reflètent la valeur marchande récente. Dans presque tous les pays développés du monde, on utilise une forme ou l’autre d’évaluation calculée d’après la valeur marchande pour le secteur résidentiel11. L’étendue de l’utilisation d’un tel système laisse donc entendre que c’est un mode d’évaluation pratique et fonctionnel. Contrairement à l’expérience internationale des systèmes d’évaluation qui reposent sur la valeur unitaire, les systèmes axés sur la valeur marchande ont donné des résultats
9 Henk Verbrugge. «Alternatives to Market-based Property Taxes for Local Government» (document préparé pour le deuxième congrès international sur l’imposition par les administrations locales, Budapest, (1993) p. 1. Joan Youngman et Jane Malme, An International Survey of Taxes on Land and Buildings (Boston: Kluwer Law and Taxation Publishers, 1994) p. 147. Ibid.

Évaluation calculée d’après la valeur

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relativement positifs. Les systèmes d’évaluation reposant sur la valeur marchande sont utilisés un peu partout en Amérique du Nord et dans d’autres territoires et ont donné lieu à un faible nombre d’appels dans les territoires où ils ont été mis à jour à intervalles réguliers. Les critiques des systèmes d’évaluation à la valeur marchande soutiennent que ces systèmes peuvent s’avérer à la fois complexes et sujets aux fluctuations. Si l’assiette fiscale n’est pas déterminée de façon objective et systématique, les contribuables auront de la difficulté à comprendre l’évaluation de leur propriété. Puisque la valeur marchande peut fluctuer considérablement, surtout pendant les périodes d’inflation, les évaluations à la valeur marchande fluctueront à moins de recourir à des méthodes de stabilisation comme la mise à jour à intervalles réguliers et l’établissement de la moyenne des évaluations. Les systèmes d’évaluation à la valeur marchande peuvent être également faciles à comprendre : en général, les contribuables connaissent la valeur de leur propriété et peuvent établir un rapport avec leur évaluation. Comme on le montre plus loin, l’évaluation à la valeur marchande est moins régressive que tous les systèmes d’évaluation reposant sur l’unité. Il est important d’établir une distinction entre l’évaluation à la valeur marchande et le système d’évaluation proposé par la communauté urbaine de Toronto en 1992. Celui-ci reposait sur les valeurs de 1988 et n’était pas vraiment un système d’évaluation à la valeur marchande pour deux raisons. Premièrement, le cadre administratif dans lequel s’effectuaient les évaluations manquait d’uniformité et d’objectivité. Les évaluations étaient calculées selon diverses méthodes utilisées ici et là dans la région, d’après la disponibilité des renseignements sur les ventes ou sur la valeur locative, plutôt que de reposer sur une méthode d’évaluation systématique. Deuxièmement, la communauté urbaine proposait une réévaluation des propriétés catégorie par catégorie plutôt qu’une réévaluation complète à la valeur marchande pour toutes les propriétés. Par conséquent, les municipalités ne pouvaient pas remédier aux injustices entre les catégories de propriétés résidentielles et non résidentielles. Le fait de calculer les évaluations d’après la valeur des propriétés pour une seule année, plutôt que d’après la moyenne sur plusieurs années, était un autre problème du projet de réévaluation présenté par la communauté urbaine de Toronto. L’évaluation des propriétés selon les valeurs atteintes au moment de l’apogée du boom de l’immobilier créait une assiette fiscale remplie de distorsions et amplifiait l’aspect spéculatif des valeurs des propriétés reflétées dans les données de vente utilisées par les évaluateurs. L’évaluation à la valeur réelle (EVR) st un système d’évaluation calculée e d’après la valeur, qui représente une combinaison de l’évaluation à la valeur 96

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marchande et de l’évaluation à la valeur unitaire. Elle ressemble à l’évaluation à la valeur marchande en ce qu’elle attribue une valeur à chaque propriété, mais elle est administrée comme un système d’évaluation à la valeur unitaire puisqu’on détermine la valeur des propriétés en tenant compte de facteurs de pondération qui reflètent les caractéristiques de la propriété (voir pièce 3.5 : Avantages de l’évaluation à la valeur réelle par rapport à l’évaluation à la valeur marchande) Comme on l’a fait remarquer précédemment, lorsque l’évaluation à la valeur unitaire est pondérée par des facteurs associés au marché, elle devient une évaluation à la valeur marchande. Le système d’évaluation à la valeur réelle attribue à chaque propriété une «catégorie de qualité» qui fixe un taux ou une valeur de base par type de propriété. Le système établit ensuite la valeur des propriétés résidentielles occupées par le propriétaire en tenant compte des valeurs dans le quartier et du coût des commodités comme les entrées, les garages, les foyers, les vérandas et les piscines. Dans le cadre de l’évaluation à la valeur réelle, la plupart des propriétés non résidentielles et des propriétés résidentielles locatives sont évaluées selon la méthode qui tient compte du revenu tiré de la propriété. Le terrain et les édifices sont évalués séparément pour minimiser l’aspect spéculatif de la valeur des édifices. Les évaluateurs calculent les revenus que peuvent générer des terrains utilisés au maximum de leur utilisation appropriée. Ils évaluent les édifices d’après les revenus réels tirés de leur utilisation actuelle. La méthode du coût de remplacement sert principalement dans l’évaluation des nouvelles propriétés génératrices de revenus et dans d’autres cas où les évaluateurs peuvent difficilement évaluer les revenus. La plupart des emplacements industriels sont évalués selon les directives contenues dans un manuel mis au point par l’organisme responsable des évaluations de concert avec l’industrie.

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PIÈCE 3.5 : AVANTAGES DE L’ÉVALUATION À LA VALEUR RÉELLE PAR RAPPORT À L’ÉVALUATION À LA VALEUR MARCHANDE ÉVALUATION À LA VALEUR RÉELLE PLUS GRANDE STABILITÉ • MOYENNE DES VALEURS SUR TROIS ANS • MISE À JOUR ANNUELLE • ÉVALUATION SÉPARÉE DU TERRAIN ET DES ÉDIFICES ET ÉVALUATION DE LA VALEUR DE L’ÉDIFICE D ’APRÈS SON UTILISATION ACTUELLE PLUS GRANDE FIABILITÉ • ÉTABLIT UN TAUX DE BASE POUR 15 « CATÉGORIES DE QUALITÉ» DIFFÉRENTES1 À L’ÉCHELLE DE LA
PROVINCE ET EFFECTUE DES REDRESSEMENTS POUR TENIR COMPTE D ’ASPECTS PRÉCIS D’UNE RÉSIDENCE • CENTRALISATION DES ÉVALUATIONS FINALES ET VÉRIFICATION DE L’EXACTITUDE

ÉVALUATION À LA VALEUR MARCHANDE (SYSTÈME ONTARIEN ACTUEL)

• TIENT COMPTE DE LA VALEUR POUR UNE SEULE
ANNÉE

• RÉÉVALUATION TOUS LES QUATRE ANS • INCORPORE LA VALEUR SPÉCULATIVE DANS L’ÉVALUATION • ÉVALUE LES RÉSIDENCES D’APRÈS LES VENTES DE
PROPRIÉTÉS INDIVIDUELLES

• ÉVALUATIONS LOCALES DÉTERMINÉES AU GRÉ DES
ÉVALUATEURS PROVINCIAUX

PLUS GRANDE ÉQUITÉ • MÉTHODOLOGIE UNIFORME UTILISÉE DANS TOUTE LA PROVINCE POUR LES PROPRIÉTAIRES DE RÉSIDENCES ET LES ENTREPRISES

• APPLIQUE DES MÉTHODOLOGIES ET DES ANNÉES D ’IMPOSITION DE BASE DIFFÉRENTES DANS DIFFÉRENTES MUNICIPALITÉS

• ÉGALISE LA BASE D’ÉVALUATION DES PROPRIÉTÉS
ET PERMET AUX MUNICIPALITÉS DE TRANSFÉRER LE FARDEAU FISCAL ENTRE DES CATÉGORIES DE PROPRIÉTÉS POUR FAVORISER L’ÉQUITÉ • PERMET AUX CONTRIBUABLES DE COMPARER LEUR ÉVALUATION ENTRE LES CATÉGORIES

• MAINTIENT LES INJUSTICES TRADITIONNELLES DU •
FARDEAU FISCAL ENTRE TOUTES LES CATÉGORIES DE PROPRIÉTÉS PERPÉTUE LES PROBLÈMES DE COMPARAISON DU FARDEAU FISCAL

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Les exemples de catégories de qualité dans le manuel d’évaluation foncière de la ColombieBritannique comprennent «après 1960 - moderne standard» pour le logement de qualité standard moderne, «après 1980 - nouvelle norme», qui offre une nouvelle norme en matière de logement de qualité dans la période après 1980, et «après 1930 - excellent», qui offre un logement d’excellente qualité construit en général sous la supervision d’un architecte.

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L’évaluation à la valeur réelle présente, entre autres, l’avantage de faciliter les tâches administratives, une fois qu’on a établi l’assiette fiscale, car on se sert d’un modèle informatisé pour estimer la valeur des propriétés. Toutes les propriétés sont soumises aux mêmes techniques d’évaluation, ce qui laisse peu de place aux évaluations subjectives. De plus, l’évaluation à la valeur réelle est claire et équitable. On peut expliquer aux contribuables les facteurs qui entrent dans l’évaluation de leur propriété et ils peuvent mieux comprendre la valeur attribuée à leur propriété. Comme nous le démontrons plus loin, puisque l’évaluation à la valeur réelle est un système qui repose sur la valeur, il est plus équitable que l’évaluation à l’unité ou l’évaluation à la valeur unitaire. Au Canada, le système d’évaluation à la valeur réelle adopté par la ColombieBritannique est un modèle d’évaluation reposant sur la valeur marchande, qui est relativement efficace et accepté sur une grande échelle. Le nombre d’appels annuels en Colombie-Britannique se situe entre 2 et 3 pour 100 et seulement 10 pour 100 des appels environ portent fruit. Les sondages d’opinion publique dans cette province témoignent du niveau d’acceptation relativement élevé de ce système dans le public 12. Deux aspects de la mise en oeuvre d’un nouveau système d’évaluation dans la RGT préoccupaient particulièrement le Groupe d’étude : l’effet sur les foyers à revenu élevé par rapport à l’effet sur les foyers à faible revenu (équité) et le transfert du fardeau fiscal qui aurait lieu entre les municipalités de la RGT. De concert avec le ministère des Finances de l’Ontario, nous avons entrepris l’étude du système d’évaluation à la valeur marchande, du système d’évaluation à l’unité et du système d’évaluation à la valeur unitaire dans la communauté urbaine de Toronto13. Nous avons créé un système d’évaluation à la valeur unitaire en pondérant l’évaluation à l’unité avec un facteur de location. Nous avons attribué une évaluation à l’unité plus élevée aux quartiers d’après leur valeur locative relative dans la municipalité 14. Malheureusement, nous n’avons pas été en mesure d’estimer les effets de l’évaluation à la valeur réelle parce qu’il n’existe pas de données disponibles sur la valeur réelle pour les propriétés situées dans la région du grand Toronto et il était impossible d’établir de telles données dans le délai qui nous était imparti.
12 Un sondage effectué en 1994 auprès des propriétaires par l’organisme d’évaluation de la Colombie-Britannique laisse entendre que la plupart des résidents de la province considèrent que le système d’évaluation foncière est équitable et que la valeur attribuée à leur propriété est équitable par rapport à l’évaluation des autres propriétés. Les méthodes d’évaluation à l’unité et d’évaluation à la valeur unitaire comprenaient des scénarios dans lesquels la pondération terrain/superficie construite était de 70/30, 50/50 et 0/100. L’étude ne permettait pas le transfert du fardeau fiscal entre les municipalités. Les estimations de taux de location proviennent de Royal LePage pour chacun des quartiers homogènes de la communauté urbaine de Toronto.

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Plutôt que d’utiliser la méthode d’évaluation à la valeur réelle, nous avons utilisé l’étude de 1988 du ministère des Finances sur l’effet de la valeur marchande pour comparer les effets de divers systèmes d’évaluation sur les quartiers à revenu élevé et à faible revenu et en tirer des conclusions générales sur les mérites relatifs de l’évaluation calculée d’après la valeur et de l’évaluation calculée d’après l’unité. Toutefois, l’évaluation des propriétés individuelles sera très différente des données de 1988 parce que le système que nous proposons repose sur une année de base plus récente et que la méthodologie utilisée est différente. Notre étude indique que l’évaluation à l’unité impose un fardeau fiscal beaucoup plus lourd aux quartiers à faible revenu que l’évaluation à la valeur marchande de 1988. La pièce 3.6 montre les effets sur les maisons unifamiliales dans la ville de Toronto d’une évaluation à l’unité, catégorie par catégorie, et de l’évaluation à la valeur marchande de 1988 par rapport à l’assiette fiscale actuelle. Le scénario d’évaluation à l’unité le plus équitable (le moins régressif) que nous ayons examiné est celui où l’on accorde une pondération de 70 pour 100 au terrain et de 30 pour 100 à la superficie construite. Dans ce scénario, les propriétaires de résidences, dont le revenu moyen se situe entre 40 000 et 50 000 $, verseraient 170 $ de plus en impôts fonciers, alors que les foyers, dont le revenu dépasse 80 000 $, verraient leurs impôts fonciers diminuer de 560 $. Dans le cadre de l’évaluation à la valeur marchande, les foyers à faible revenu auraient droit à une diminution de 120 $, alors que les foyers à revenu élevé feraient face à une augmentation moyenne de 450 $. Le pire scénario d’évaluation à l’unité que nous avons examiné est celui où toute la pondération est attribuée à la superficie construite. Dans ce cas, les foyers à faible revenu devraient verser 420 $ de plus en impôts fonciers, alors que les foyers à revenu élevé paieraient en moyenne 1 130 $ de moins qu’à l’heure actuelle15.

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Les résultats sont identiques dans les autres municipalités de la communauté urbaine de Toronto. Dans l’ensemble, les scénarios du système d’évaluation à la valeur marchande étaient beaucoup plus progressifs que ceux du système d’évaluation à l’unité.

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PIÈCE 3.6 : EFFETS SUR LES MAISONS UNIFAMILIALES DE LA VILLE DE TORONTO DU PASSAGE DU SYSTÈME D’ÉVALUATION ACTUEL AU SYSTÈME D’ÉVALUATION À L’UNITÉ OU À LA VALEUR MARCHANDE

REVENU MOYEN DES
FOYERS DANS LE QUARTIER

AUGMENTATION/DIMINUTION MOYENNE SELON CHAQUE OPTION

EVM 1988 - 120 $ - 140 $ - 30 $ 60 $ 450 $

EU 70/30 170 $ 110 $ 70 $ - 20 $ -560 $

EU 50/50 240 $ 150 $ 80 $ - 90 $ - 720 $

EU 0/100 420 $ 250 $ 100 $ - 260 $ - 1 130 $

40 - 50 000 $ 50 - 60 000 $ 60 - 70 000 $ 70 - 80 000 $ 80 000 $ +

Source : Étude du ministère des Finances de l’Ontario sur l’évaluation à l’unité et sur l’évaluation à la valeur unitaire pour le Groupe d’étude sur la région du grand Toronto, 1995

La pièce 3.7 démontre la régressivité de l’évaluation à l’unité dans North York. Même lorsqu’on accorde une pondération de 70 pour 100 au terrain, les foyers dont le revenu dépasse 80 000 $ verseraient en moyenne 1 210 $ de moins en impôts fonciers qu’à l’heure actuelle. Dans le cadre de l’évaluation à la valeur marchande, ces foyers verseraient plutôt 260 $ de plus en impôts fonciers.

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PIÈCE 3.7 : EFFETS SUR LES MAISONS UNIFAMILIALES DE LA VILLE DE NORTH YORK DU PASSAGE DU SYSTÈME D ’ÉVALUATION ACTUEL AU SYSTÈME D’ÉVALUATION À L’UNITÉ OU À LA VALEUR MARCHANDE

REVENU MOYEN DES
FOYERS DANS LE QUARTIER

AUGMENTATION/DIMINUTION MOYENNE SELON CHAQUE OPTION

EVM 1988 - 190 $ - 140 $ - 120 $ 110 $ 260 $

EU 70/30 170 $ - 240 $ - 450 $ 2 810 $ - 1 210 $

EU 50/50 - 50 $ - 130 $ - 280 $ 2 040 $ - 1 000 $

EU 0/100 240 $ 160 $ 130 $ 110 $ - 480 $

40 - 50 000 $ 50 - 60 000 $ 60 - 70 000 $ 70 - 80 000 $ 80 000 $ +

Source : Étude du ministère des Finances de l’Ontario sur l’évaluation à l’unité et sur l’évaluation à la valeur unitaire pour le Groupe d’étude sur la région du grand Toronto, 1995

Nos résultats montrent que l’évaluation à la valeur unitaire est seulement un peu plus progressive que l’évaluation à l’unité et beaucoup plus régressive que l’évaluation à la valeur marchande de 1988. La pièce 3.8 montre les effets sur les maisons unifamiliales de la ville de Toronto d’une évaluation à la valeur unitaire, catégorie par catégorie, et de l’évaluation à la valeur marchande de 1988. Le scénario de l’évaluation à la valeur unitaire 70/30 (pondération de 70 pour 100 pour le terrain et de 30 pour 100 pour la superficie construite) était le scénario le moins régressif des systèmes d’évaluation à la valeur unitaire, mais était beaucoup plus régressif que l’évaluation à la valeur marchande. Dans ce scénario, les foyers ayant un revenu de 80 000 $ et plus verseraient 700 $ de moins en impôts fonciers qu’à l’heure actuelle, tandis que les foyers dont le revenu se situe entre 40 000 et 50 000 $ verseraient en moyenne 140 $ de plus. La pièce 3.9 montre que, dans la cité de North York, les foyers ayant un revenu supérieur à 80 000 $ verseraient entree 550 et 920 $ de moins en moyenne dans le cadre du système d’évaluation à la valeur unitaire.

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PIÈCE 3.8 : EFFETS SUR LES MAISONS UNIFAMILIALES DE LA VILLE DE TORONTO DU PASSAGE DU SYSTÈME D’ÉVALUATION ACTUEL AU SYSTÈME D ’ÉVALUATION À LA VALEUR UNITAIRE OU À LA VALEUR MARCHANDE REVENU MOYEN DES
FOYERS DANS LE QUARTIER

AUGMENTATION/DIMINUTION MOYENNE SELON CHAQUE OPTION

EVM 1988 - 120 $ - 140 $ - 30 $ 60 $ 450 $

EVU 70/30 140 $ 120 $ 20 $ 280 $ - 700 $

EVU 50/50 170 $ 140 $ 20 $ 250 $ - 780 $

EVU 0/100 260 $ 190 $ 30 $ 160 $ - 990 $

40 - 50 000 $ 50 - 60 000 $ 60 - 70 000 $ 70 - 80 000 $ 80,000 $ +

Source: Étude du ministére des Finances de l’Ontario sur l’évaluation à l’unité sur l’évaluation à la valeur unitaire pour le Groupe d’étude sur a région du grand Toronto, 1995

PIÈCE 3.9 : EFFETS SUR LES MAISONS UNIFAMILIALES DE LA VILLE DE NORTH YORK DU PASSAGE DU SYSTÈME D ’ÉVALUATION ACTUEL AU SYSTÈME D ’ÉVALUATION À LA VALEUR UNITAIRE OU À LA VALEUR MARCHANDE REVENU MOYEN DES
FOYERS DANS LE QUARTIER

AUGMENTATION/DIMINUTION MOYENNE SELON CHAQUE OPTION

EVM 1988 - 190 $ - 140 $ - 120 $ 110 $ 260 $

EVU 70/30 130 $ - 40 $ - 180 $ 1 580 $ - 920 $

EVU 50/50 190 $ 20 $ - 100 $ 1 190 $ - 810 $

EVU 0/100 340 $ 160 $ 100 $ 230 $ - 550 $

40 - 50 000 $ 50 - 60 000 $ 60 - 70 000 $ 70 - 80 000 $ 80 000 $ +

Source : Étude du ministère des Finances de l’Ontario sur l’évaluation à l’unité et sur l’évaluation à la valeur unitaire pour le Groupe d’étude sur la région du grand Toronto, 1995

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Nous avons également examiné un scénario dans lequel les immeubles à logements multiples et les maisons unifamiliales sont regroupés dans la même catégorie. Les effets du passage du système d’évaluation actuel à un système d’évaluation à l’unité pour une catégorie résidentielle sont plus régressifs que le fait de passer à un système d’évaluation à la valeur marchande pour une catégorie résidentielle regroupée. Par exemple, dans la ville de Toronto, les propriétaires de résidence dont les revenus se situent entre 30 000 et 45 000 $ verseraient 410 $ de plus en moyenne en impôts fonciers en vertu du système d’évaluation à la valeur marchande, et ceux ayant un revenu de 90 000 $ et plus, verseraient en moyenne 2 890 $ de plus. En passant au système d’évaluation à l’unité, les propriétaires à faible revenu verseraient entre 600 et 830 $ de plus en impôts fonciers, ceux ayant un revenu élevé paieraient près de 2 070 $ de plus et certains verraient leurs impôts fonciers baisser16. Les résultats d’une étude effectuée par la région de Halton correspondent à nos conclusions. Dans cette région, on a conclu que le système d’évaluation à l’unité ferait passer le fardeau fiscal des villes à revenu relativement élevé comme Oakville et Burlington aux villes à revenu relativement faible comme Milton et Halton Hills. L’augmentation moyenne des impôts fonciers résidentiels à Milton est de 100 pour 100 lorsqu’on attribue la même pondération à l’édifice et au terrain. À Halton Hills, l’augmentation moyenne des impôts fonciers résidentiels était de 30 pour 100. Parallèlement, les diminutions d’impôts fonciers à Oakville et à Burlington étaient de l’ordre de 20 pour 100 et 10 pour 100 respectivement17. L’étude de la région de Halton conclut que la meilleure façon d’éviter d’augmenter le fardeau fiscal des résidents de Milton et de Halton Hills était d’accorder une pondération presque totale à la superficie construite et pratiquement nulle au terrain. Toutefois, cet équilibre créerait ses propres injustices. Les propriétaires de résidences de dimensions identiques construites sur des terrains de dimensions très différentes verseraient le même montant d’impôts fonciers. En outre, le fait de ne pas percevoir d’impôt sur le terrain pourrait également miner les objectifs de la politique d’aménagement urbain.

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La ville de Toronto a également étudié les effets de l’évaluation à l’unité et de l’évaluation à la valeur marchande sur le plan de l’équité. Dans son mémoire au Groupe d’étude, la ville de Toronto soutient que l’évaluation à l’unité n’est pas nécessairement plus régressive que l’évaluation à la valeur marchande. Cependant, les arguments de la ville de Toronto reposent sur les effets des systèmes d’évaluation sur de larges groupes de quartiers dont les foyers ont un revenu au-dessous ou au-dessus de la moyenne dans la ville. (L’étude du Groupe d’étude mentionne les effets sur des groupes de revenu précis dans la ville.) La ville a également regroupé dans la même catégorie les immeubles à logements multiples actuellement surévalués avec les maisons unifamiliales, pour parvenir à ces conclusions. Le Groupe d’étude ne suppose pas nécessairement que les choses se passeraient ainsi, surtout à court terme. Données tirées d’une étude de la région de Halton sur l’évaluation à l’unité.

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L’ampleur du transfert du fardeau fiscal au sein des catégories de propriétés constituait dans le passé l’un des obstacles à la réévaluation. Dans l’étude que nous avons menée de concert avec le ministère des Finances, nous avons comparé l’ampleur du transfert dans la catégorie des maisons unifamiliales si nous passions du système actuel à l’évaluation à la valeur marchande, à l’évaluation à la valeur unitaire et à l’évaluation à l’unité, catégorie par catégorie. Le transfert représente le total des augmentations d’impôts fonciers équivalant aux diminutions, qui se produisent lorsqu’on adopte un nouveau système. Le transfert fiscal, si l’on passe du système actuel au système d’évaluation à la valeur marchande, équivaudrait à près de 12,7 millions de dollars dans la ville de Toronto18. Il serait de 11,9 millions de dollars dans le cadre du système d’évaluation à l’unité, si l’on attribue une pondération de 70 pour 100 au terrain et de 30 pour 100 à la superficie construite, de 13,5 millions de dollars en attribuant une pondération égale au terrain et à la superficie construite, et de 21,5 millions de dollars en attribuant toute la pondération à la superficie construite19. Tous les modèles d’évaluation à la valeur unitaire donnent lieu à un transfert plus important que l’évaluation à la valeur marchande : 14,3 millions de dollars pour une pondération 70/30; 15,4 millions de dollars pour une pondération 50/50; et 19,6 millions de dollars si l’on attribue toute la pondération à la superficie construite20. Enfin, dans le cadre d’un système d’évaluation à l’unité comprenant une seule catégorie résidentielle à Toronto, seule l’option qui attribue la pondération totale aux édifices et ne perçoit pas d’impôts sur les terrains aboutit à un transfert fiscal plus faible que dans le système d’évaluation à la valeur marchande. Cette option, toutefois, est la plus régressive que nous ayons explorée. L’évaluation des propriétés commerciales et industrielles doit reposer sur leur valeur. Seule la valeur de la propriété, reflétée dans le revenu locatif qu’en tire le propriétaire, est liée à la capacité de celui-ci de verser des impôts fonciers. L’évaluation à l’unité n’est pas une option adéquate pour le secteur commercial et industriel parce que l’emplacement de la propriété n’a aucun lien avec sa valeur locative.
18 Les effets du passage à un système reposant sur la valeur de 1994 seraient moindres que les effets du passage au système reposant sur la valeur de 1988. Depuis le boom de l’immobilier de la fin des années 80, les propriétés de la ville de Toronto se sont dépréciées davantage que les propriétés des autres municipalités de la communauté urbaine. Le Groupe d’étude estime que dans le cadre des ententes financières et de la gestion actuelle de la RGT, la ville de Toronto verserait seulement un cinquième, dans le système reposant sur la valeur de 1994, de l’augmentation qu’elle subirait en passant au système d’évaluation à la valeur marchande de 1988. Les résultats varient entre les municipalités de la communauté urbaine de Toronto mais, en général, l’adoption du système d’évaluation à la valeur marchande entraînerait un transfert fiscal plus faible que l’adoption de n’importe quel système d’évaluation à l’unité. Les résultats ne tiennent pas compte des transferts éventuels entre municipalités ou catégories de propriétés. Ces résultats sont pour la ville de Toronto, mais le modèle est le même pour toutes les municipalités de la communauté urbaine de Toronto

Mesures de rechange sur le plan du système d’évaluation : secteur commercial et industriel

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Dans le secteur commercial et industriel, les systèmes d’évaluation axés sur la valeur sont l’évaluation à la valeur marchande et l’évaluation à la valeur locative (EVL). Il n’existe qu’une légère différence entre les deux types d’évaluation. Tant l’évaluation à la valeur marchande que l’évaluation à la valeur locative tendent à utiliser le revenu locatif des propriétés comme base d’évaluation21. La principale différence entre les deux systèmes réside dans le fait que l’évaluation à la valeur locative établit la valeur d’une propriété d’après son usage actuel alors que l’évaluation à la valeur marchande tend à établir la valeur de la propriété selon son utilisation potentielle maximale. Par conséquent, l’évaluation à la valeur marchande peut considérer des sources de revenus plus élevés ou une base de coûts plus élevés que l’évaluation à la valeur locative pour les propriétés offrant des possibilités imminentes de réaménagement22. Certains types d’évaluation à la valeur marchande peuvent causer un problème aux locatairesd’une propriété commerciale. Si l’on permet que les évaluations fluctuent considérablement d’une année à l’autre, les locataires auront de la difficulté à prévoir le montant d’impôts fonciers qu’ils devront verser et à verser ce montant. Si l’on tient compte dans les évaluations de la valeur spéculative que les investisseurs attribuent aux propriétés, il se peut que les locataires ne soient pas en mesure de verser les impôts fonciers exigés. Le système d’évaluation à la valeur marchande doit tenir compte de ces problèmes potentiels et les minimiser. En revanche, l’évaluation à la valeur locative est injuste pour les propriétaires commerciaux et industriels. En considérant le revenu locatif actuel d’une propriété comme base d’évaluation, l’évaluation à la valeur locative reflète davantage la capacité de tirer un revenu d’un locataire en particulier (capacité de payer) que l’évaluation à la valeur marchande. Le problème qui se pose dans ce cas est qu’on sous-évalue les propriétaires qui possèdent des terrains vacants ou dont les propriétés ne génèrent pratiquement aucun revenu, et qu’on pénalise les propriétaires qui aménagent leurs terrains et maximisent leurs capacités de générer des revenus. L’évaluation à la valeur réelle minimise les problèmes potentiels inhérents au système d’évaluation à la valeur marchande et au système d’évaluation à la valeur locative. Dans le cadre de l’évaluation à la valeur réelle, les locataires d’une propriété commerciale sont protégés de deux façons. Premièrement, le terrain
21 22 En général, on détermine l’évaluation à la valeur marchande dans le secteur commercial et industriel en capitalisant les revenus tirés des propriétés pour estimer leur valeur. Il est important de noter que l’évaluation à la valeur locative n’a jamais été pleinement mise au point ou testée. Plus précisément, on ne sait pas vraiment comment on évaluerait les terrains vacants ou les propriétés aménagées dont on ne tire aucun revenu de location ou sinon un très faible revenu de location.

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et l’édifice sont évalués séparément; même si le terrain est évalué selon son utilisation maximale, l’édifice est évalué selon le revenu locatif qu’en tire le propriétaire actuellement, ce qui vient réduire l’élément de spéculation qui entre dans la valeur. Deuxièmement, on stabilise les valeurs en calculant la valeur moyenne du terrain sur plusieurs années. En outre, l’évaluation à la valeur réelle est juste envers les propriétaires de biens-fonds commerciaux et industriels. Elle n’élimine pas les impôts sur les terrains commerciaux et industriels vacants et évite de pénaliser les propriétaires qui tirent le revenu locatif maximal de leurs propriétés. La région du grand Toronto ne peut parvenir à établir une assiette fiscale vraiment équitable que si elle adopte un type d’évaluation à la valeur marchande. L’évaluation à l’unité et l’évaluation à la valeur unitaire dans laquelle entre un facteur de location sont beaucoup trop régressives. Les transferts fiscaux résultant du passage du système d’évaluation actuel à une évaluation calculée selon la valeur seront en général moins importants que les transferts résultant de l’adoption d’un système ou l’autre d’évaluation calculée d’après l’unité. Un système d’évaluation à l’unité comprenant une seule catégorie résidentielle dont l’objectif est de minimiser les transferts fiscaux en attribuant une plus forte pondération à l’édifice qu’au terrain, ne fera qu’amplifier les injustices déjà inhérentes aux systèmes d’évaluation reposant sur l’unité. Bref, il n’existe aucun système d’évaluation à l’unité ou d’évaluation à la valeur unitaire adéquat. Le Groupe d’étude privilégie l’évaluation à la valeur réelle, car il s’agit d’un système d’évaluation calculée d’après la valeur dans lequel on calcule les valeurs de façon systématique. La Colombie-Britannique a obtenu beaucoup de succès avec le système d’évaluation à la valeur réelle pour deux raisons : premièrement, l’administration du système d’évaluation à la valeur réelle est plus fiable, plus uniforme et plus objective que dans le cas du système d’évaluation à la valeur marchande utilisé en Ontario. La Colombie-Britannique a mis au point un modèle informatisé qui produit automatiquement tous les ans les nouvelles évaluations. L’évaluation à la valeur réelle minimise également la subjectivité des évaluateurs fonciers; ceux-ci ne visitent jamais une résidence à moins qu’elle n’ait subi des rénovations majeures. Deuxièmement, la Colombie-Britannique est capable d’éliminer certains des transferts les plus considérables et les évaluations très élevées ou très faibles que l’on trouve dans le système actuel en Ontario. Elle y parvient en mettant à jour, tous les ans, le rôle d’évaluation de la province et en établissant la moyenne de la valeur des terrains sur une période de trois ans dans les grandes villes pour amoindrir les transferts fiscaux dans un marché de l’immobilier en évolution constante. Système d’évaluation amélioré pour la région du grand Toronto

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Recommandation 2 La province devrait adopter le système d’évaluation à la valeur réelle pour toutes les catégories de propriétés La province a retiré aux municipalités, en 1970, la responsabilité des évaluations. Une seule municipalité (la Ville de Toronto) a soumis un mémoire réclamant que l’on redonne aux municipalités la responsabilité des évaluations parce qu’elles s’y connaissent mieux que la province en matière d’économie et de planification locales et au sujet des répercussions de la politique d’évaluation sur la politique sociale 23. Le Groupe de travail considère qu’on devrait adopter un système d’évaluation commun pour toute la province pour plusieurs raisons : • Premièrement, un système d’évaluation commun favorise l’équité fiscale à l’échelle de la province, permettant à tous les contribuables, où qu’ils habitent, de comparer facilement leur fardeau fiscal et de juger de l’équité du système fiscal. • Deuxièmement, un système d’évaluation commune facilite l’utilisation de l’évaluation de la richesse pour répartir le coût des services régionaux. • Troisièmement, l’impôt foncier est le seul impôt important relevant du gouvernement provincial dont les entreprises doivent assumer leur part. La conception du système d’évaluation foncière a des répercussions sur le climat des affaires, qui revêt une importance vitale pour la prospérité de l’Ontario.

Un système d’évaluation commun dans toute la province

23

Dans son mémoire au Groupe d’étude, la ville de Toronto dit : «...la ville de Toronto souhaite que la responsabilité de l’évaluation foncière revienne entre les mains des administrations locales... Les gouvernements locaux devraient être libres de choisir leur système d’évaluation parmi un choix qui comprendrait l’évaluation à la valeur marchande, l’évaluation à l’unité, l’évaluation à la valeur unitaire et l’évaluation à la valeur locative.»

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3 . 4 L’ADOPTION D’UN NOUVEAU SYSTÈME D’ÉV A L U AT I O N La mise en oeuvre d’une réforme exhaustive à long terme du système L’urgence du d’évaluation pourrait prendre jusqu’à trois ans. L’urgence et la gravité du problème problème exigent une solution plus rapide : geler les rôles d’évaluation de la communauté urbaine de Toronto en attendant d’adopter un nouveau système. Le gel des évaluations voudrait dire que l’évaluation de toutes les propriétés ou de certaines d’entre elles serait remise à plus tard, temporairement ou même indéfiniment. On pourrait ainsi mettre fin à l’effritement de l’assiette fiscale, tout en élaborant une stratégie de réforme à long terme. Le conseil scolaire de la communauté urbaine de Toronto, qui tire toutes ses recettes des impôts fonciers, est l’un des intervenants qui privilégie le plus le gel. Toutefois, le gel des évaluations donne également lieu à des injustices sur le plan des impôts fonciers. Une telle mesure annulerait tous les appels en cours et bloquerait les futurs appels qui pourraient aboutir à des réductions d’impôts fonciers. Les propriétaires surévalués n’auraient aucun moyen d’obtenir une réduction des impôts fonciers pendant toute la durée du gel. Un grand nombre de contribuables ont interjeté appel il y a plusieurs années, et supposent qu’ils recevront un remboursement d’impôts fonciers pour chacune de ces années. Le gouvernement créerait un fardeau économique considérable et pourrait faire face à des poursuites s’il annulait rétroactivement les appels. Afin d’éviter certaines injustices, on pourrait avoir recours à une méthode de gel modifiée. Dans le cadre de cette option, on interdirait les appels futurs tout en donnant suite aux appels en cours. Le problème dans ce cas c’est que les municipalités continueraient de perdre des recettes pendant que les appels en cours progressent dans le système. On pourrait alors permettre, pour compenser ces pertes, d’apporter des redressements à la hausse à l’évaluation de certaines propriétés nouvelles ou qui ont subi des rénovations en profondeur. Toutefois, tenir compte de l’appréciation de la valeur de certaines propriétés tout en ignorant la dépréciation de la valeur d’autres propriétés entraînerait également des injustices. Il faut remonter à 1971, lorsque le gouvernement a adopté l’Assessment Amendment Act, pour trouver un précédent à un gel des évaluations. L’une des dispositions de la Loi prévoyait le maintien du rôle d’évaluation de 1970 comme assiette fiscale municipale jusqu’au moment d’effectuer la réévaluation prévue en 1974. Au bout du compte, la Loi n’a pas empêché l’effritement de l’assiette fiscale. En plus de reconnaître les appels en cours, le gouvernement a permis aux contribuables de faire appel de leur évaluation pour chaque année reposant sur le rôle d’évaluation de 1970. Pour compenser l’effritement de l’assiette fiscale 109

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découlant des appels, le gouvernement a mis à jour le rôle d’évaluation pour tenir compte de l’appréciation de la valeur des propriétés lorsque les structures en place avaient subi des modifications ou que l’on avait érigé de nouvelles structures, à la condition que la valeur marchande de ces modifications ou nouvelles structures soit supérieure à 2 500 $24. Après avoir soupesé tous ces facteurs, le Groupe d’étude en a conclu que la province ne doit pas imposer gel à cause des injustices qui en résulteraient. de Cependant, il existe quelques mesures que le gouvernement peut prendre pour résoudre le plus urgent des problèmes. Par exemple, il faudrait réévaluer la communauté urbaine de Toronto, dont l’assiette fiscale est la plus désuète, avant les régions périphériques de la RGT. Le gouvernement devrait également réévaluer les propriétés non résidentielles avant les propriétés résidentielles. La réévaluation du secteur non résidentiel est d’une grande priorité, car elle préviendrait d’autres réductions importantes ponctuelles des impôts fonciers qui peuvent avoir des répercussions sur les budgets des municipalités et des conseils scolaires25. Recommandation 3 Pour régler le problème urgent de la crise de l’évaluation, la province devrait réévaluer les municipalités de la communauté urbaine de Toronto avant les autres municipalités de la région du grand Toronto. Elle devrait également accorder la plus haute priorité à la réévaluation des propriétés non résidentielles.

L’allégement des transferts fiscaux

Puisqu’il s’agit d’une forme d’évaluation à la valeur marchande, l’évaluation à la valeur réelle aboutira à des transferts fiscaux, mais ceux-ci ne justifient pas l’inaction. Un grand nombre de transferts sont justifiés pour des raisons d’équité parce que les propriétés sont soit surévaluées, soit sous-évaluées à l’heure actuelle. Qui plus est, on peut prévoir un système de transition pour les propriétaires qui devraient absorber de grosses augmentations d’impôts fonciers. Des stratégies de transition seraient mises en place pour amoindrir les effets de trois types de transferts fiscaux : les augmentations résultant des fluctuations au sein de la catégorie, les augmentations d’impôts fonciers que devraient absorber
24 En fait, il semble que ce qui motivait principalement le gel du rôle d’évaluation en 1971 n’était pas la stabilisation de l’assiette fiscale municipale mais plutôt l’élimination de certaines lourdeurs administratives dans le système d’évaluation afin que les évaluateurs puissent concentrer leurs efforts sur la réévaluation planifiée. Source : ministère des Affaires municipales. An Analysis of the Assessment Amendment Act, 1971 (Toronto : Imprimeur de la Reine, 1971). Une autre raison pour accorder une priorité élevée aux propriétés non résidentielles est que la création de taux non résidentiels uniformes aux fins du financement de l’éducation dans la RGT repose sur une assiette uniforme. On trouvera plus de détails à ce sujet au point 3.6.

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les propriétaires de résidence à faible revenu et les augmentations imposées aux personnes âgées qui sont propriétaires d’une résidence. L’intégration progressive des augmentations et des diminutions d’impôts fonciers peut contribuer à alléger les transferts fiscaux. Les contribuables auront le temps de s’ajuster aux augmentations d’impôts fonciers si l’on procède de façon graduelle. L’importance et la durée de la mise en oeuvre progressive des augmentations dépendra de l’ampleur des transferts fiscaux. Dans certaines municipalités de la RGT, comme celles de la communauté urbaine, il faudra peutêtre compter jusqu’à cinq ans pour ce faire puisque leur assiette fiscale est complètement désuète. Pendant la période de transition, il faudrait échelonner les diminutions d’impôts fonciers proposées de façon à compenser l’intégration progressive des augmentations. Selon ce système, les propriétaires dont l’évaluation est abaissée ne profiteraient pas de la diminution totale de leurs impôts fonciers tant que toutes les augmentations ne seraient pas absorbées. Les répercussions de la réévaluation sur les foyers et les personnes âgées à faible revenu nous préoccupent tout particulièrement. Pour aider les familles à revenu faible et moyen, nous proposons la création d’un fonds de transition de 200 millions de dollars géré par les municipalités de la RGT et financé par la province. L’objectif est de s’assurer que personne n’est obligé de vendre sa maison à la suite de la réévaluation. Par conséquent, l’objectif du fonds est d’offrir un soutien aux foyers à revenu faible et moyen qui devront absorber de grosses augmentations d’impôts fonciers. D’après nos estimations, pour la somme d’environ 100 millions de dollars, la province pourrait plafonner les augmentations d’impôts fonciers à 500 $ pour tous les foyers de la communauté urbaine dont le revenu est inférieur à 50 000 $ et ce, pendant quatre ans, en commençant au moment où les réévaluations auront toutes été effectuées26. Étant donné que la communauté urbaine possède l’assiette fiscale la plus désuète et qu’elle représente environ la moitié de toute la population de la RGT, nous pouvons raisonnablement supposer qu’il serait possible de fournir le même niveau de soutien dans le reste de la RGT pour une somme supplémentaire de 100 millions de dollars. Nous proposons également que la province mette au point un programme de paiement différé des impôts fonciers pour s’assurer que les personnes âgées à faible revenu ne sont pas obligées de vendre leur maison pour payer les augmentations d’impôts fonciers. Dans le cadre de ce programme, les personnes âgées pourraient différer le paiement d’un montant quelconque de leurs impôts
26 Le fonds pourrait être établi au début de la réévaluation. Les premières années, toutefois, on ne dépenserait pratiquement aucune somme du fonds car l’importance des augmentations d’impôts fonciers au cours de ces années serait déjà allégée par les dispositions prévoyant l’introduction progressive des augmentations.

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fonciers jusqu’à ce que leur maison soit vendue ou fasse l’objet d’un transfert de propriété27. Les municipalités administreraient ce programme en collaboration avec la province. Les coûts de démarrage et d’administration relèveraient de la province et des municipalités. Recommandation 4 La province devrait mettre en place des mesures d’allégement transitoires dans le cadre de la mise en oeuvre d’un nouveau système d’évaluation. Ces mesures d’allégement comprendraient : • l’introduction graduelle des augmentations et des diminutions d’impôts fonciers; • la création par la province d’un programme de transition de 200 millions de dollars pour les foyers à faible revenu pour s’assurer que personne n’est obligé de vendre sa maison à la suite de la réévaluation; • un programme de paiement différé des impôts fonciers pour les personnes âgées.

3. 5 A UT RE S Q UEST ION S R ELATI VE S À LA RÉF OR ME D E L ’ É VA L U AT I O N La réforme de l’évaluation va donner lieu à de nombreux problèmes techniques et soulever de nombreuses questions en matière de politique. Certains de ces problèmes découlent des anomalies constatées dans l’évaluation de diverses propriétés (notamment l’évaluation des hôtels et des droits de passage des chemins de fer et des services publics). La nécessité d’adopter une politique fiscale ou d’évaluation donnera lieu à d’autres problèmes (notamment l’établissement du taux du millième pour les édifices à usages multiples, la détermination de la part des impôts fonciers qui revient aux locataires d’un centre commercial ou d’une autre propriété commerciale, le remplacement ou l’amélioration de la taxe d’occupation commerciale et les exonérations d’impôts fonciers pour les cimetières, les oeuvres de bienfaisance et les églises entre autres).

27

Il n’existe actuellement aucun programme de paiement différé des impôts fonciers à l’échelle de la province. La Municipal and School Tax Credit Assistance Act prévoyait un certain mode de paiement différé des impôts fonciers. La loi a été abrogée en 1980. La seule forme de paiement différé des impôts fonciers qui existe à l’heure actuelle fait partie d’une loi privée et elle ne concerne qu’un certain nombre de municipalités.

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Le Groupe d’étude n’était pas en mesure d’explorer toutes ces questions à fond, mais il a tiré parti des présentations informatives et persuasives sur plusieurs d’entre elles : • Les compagnies de chemin de fer ont affirmé qu’il était injuste d’imposer les droits de passage d’après la valeur des terrains adjacents. Le Groupe d’étude est conscient des injustices fiscales possibles qui peuvent résulter du système d’évaluation actuel pour les chemins de fer et autres droits de passage. La province devrait examiner d’autres méthodes d’évaluation des droits de passage, par exemple l’établissement d’un taux fixe par kilomètre. • Les propriétaires d’hôtel ont soutenu que la surévaluation des hôtels par rapport aux autres propriétés commerciales de la communauté urbaine est injuste et aboutit à la détérioration économique de l’industrie. Le Groupe d’étude est convaincu que la province devrait se pencher sans délai sur la gravité de ce problème et, si les données d’évaluation actuelle le justifient, permettre aux municipalités de réévaluer les hôtels avant la mise en oeuvre de la réforme globale de l’évaluation foncière. • Les propriétaires de théâtre soutiennent que l’évaluation des théâtres n’est pas uniforme dans la communauté urbaine et que les théâtres de Toronto se trouvent ainsi dans une position concurrentielle désavantageuse par rapport aux théâtres situés aux États-Unis ou dans d’autres territoires. La province devrait examiner le bien-fondé de la création d’une catégorie distincte pour les théâtres afin que les municipalités puissent redresser les taux d’impôt foncier à un niveau plus compétitif. • Les municipalités et les comités sur la réforme du financement des administrations locales ont laissé entendre que l’élimination de la taxe d’occupation commerciale pourrait améliorer l’équité fiscale et réduire les frais de perception. La province devrait envisager l’élimination de cette taxe et remplacer les recettes qu’elle en tire (environ 915 millions de dollars par année dans la RGT) par un impôt différent, plus équitable et plus facile à gérer et à percevoir. 3.6 LES INJUSTICES SUR LE PLAN DES IMPÔTS FONCIERS QUI TOUCHENT LES ENTREPRISES Les municipalités peuvent déterminer le total des impôts fonciers à percevoir, mais elles n’ont aucun pouvoir sur le fardeau fiscal relatif assumé par des catégories de propriétés différentes. Selon le système actuel, la loi provinciale exige que le taux du millième résidentiel soit établi à 85 pour 100 du taux commercial et industriel. Cette contrainte, conjuguée aux injustices La politique du taux du millième

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traditionnelles dans les évaluations, a perpétué et aggravé au cours du temps les injustices sur le plan des impôts fonciers perçus sur les commerces. Le fait que différentes municipalités adoptent des politiques d’imposition différentes pour les secteurs commercial et résidentiel n’est pas nécessairement un problème. Le problème, en fait, c’est qu’aucun palier de gouvernement ne jouit de pouvoirs clairs et précis en matière de politique fiscale. Les municipalités peuvent soutenir légitimement que la province est responsable du niveau d’imposition d’une catégorie de propriétés donnée. Parallèlement, la province peut soutenir que, puisque les municipalités établissent le niveau global d’imposition, elles sont responsables du fardeau fiscal. Le système sème la confusion chez les contribuables, car ceux-ci ne savent pas à quel palier de gouvernement ils doivent s’adresser pour faire part de leurs problèmes en matière d’impôts fonciers. Pour minimiser la confusion et s’assurer que l’on prend les meilleures décisions possible dans l’intérêt des contribuables, la responsabilité du fardeau fiscal entre les catégories de propriétés doit relever clairement d’un seul palier de gouvernement. Puisque les municipalités assument déjà la responsabilité de l’établissement du niveau global d’imposition, elles devraient également assumer celle du partage du fardeau fiscal relatif entre les secteurs. Si l’on donnait les pleins pouvoirs aux municipalités en matière de taux du millième relatifs en leur permettant d’adopter des taux du millième variables, les contribuables pourraient alors entamer un dialogue fructueux avec les politiciens municipaux sur la question du fardeau fiscal approprié pour les différentes catégories de propriétés28. En plus d’améliorer l’obligation redditionnelle, la détermination de taux du millième variables pourrait faciliter le passage au nouveau système d’évaluation. Les propriétés commerciales et industrielles sont surévaluées présentement par rapport aux propriétés résidentielles situées dans la communauté urbaine et les immeubles à logements multiples sont surévalués par rapport aux maisons unifamiliales. Si l’on regroupait les propriétés résidentielles avec les propriétés non résidentielles à des fins de réévaluation dans la communauté urbaine, et qu’elles ne profitaient pas des écarts du taux du millième, les propriétés résidentielles subiraient une augmentation d’impôts fonciers spectaculaire dans
28 Les changements apportés actuellement à la politique publique dans la ville de Vancouver viennent appuyer ce point. Les propriétés commerciales de Vancouver ont vu augmenter de plus en plus leur fardeau fiscal relatif au fil du temps. Résultat, le conseil municipal a confié à un comité le mandat de faire des recommandations sur l’adoption de taux d’imposition appropriés qui s’appliqueraient aux propriétés commerciales par rapport aux propriétés résidentielles. Lorsque le comité a constaté que les impôts exigés des propriétés commerciales étaient de loin trop élevés, des pressions ont été exercées sur le conseil municipal de Vancouver pour qu’il redresse les taux commerciaux à la baisse et le conseil a maintenant prévu la diminution graduelle de ces taux.

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toute la région et supérieure à 100 pour 100 en moyenne dans la ville de Toronto29. Si l’on éliminait les injustices entre les immeubles à logements multiples et les maisons unifamiliales dans la communauté urbaine, les propriétaires de résidence devraient absorber une augmentation moyenne de 30 pour 100. Ces répercussions ne devraient pas empêcher les municipalités d’apporter les changements qui s’imposent et, au fil du temps, d’atteindre une plus grande équité entre les propriétés résidentielles et les propriétés commerciales ainsi qu’entre les immeubles à logements multiples et les maisons unifamiliales. Toutefois, on peut éviter les transferts fiscaux excessifs à court terme en maintenant à peu près au même niveau le niveau actuel d’évaluation dans chaque catégorie de propriétés si l’on permet aux municipalités de fixer des taux du millième variables. Pour minimiser les transferts fiscaux résultant d’une réévaluation, on devrait considérer les catégories de propriétés actuellement regroupées à des fins d’évaluation comme relevant d’un système de taux variables. Au minimum, ces catégories de propriétés pourraient comprendre la catégorie 0 (résidences de un à deux logements), la catégorie 1 (résidences de trois à six logements), la catégorie 2 (résidences de sept logements et plus), la catégorie 3 (propriétés commerciales), la catégorie 4 (propriétés industrielles) et la catégorie 7 (propriétés agricoles). Recommandation 5 La province devrait accorder aux municipalités de la région du grand Toronto les pleins pouvoirs à l’égard des taux du millième relatifs s’appliquant à différentes catégories de propriétés à des fins municipales. La responsabilité accrue au niveau municipal qui va de pair avec l’établissement de taux du millième variables comporte certains avantages, mais la souplesse au niveau local pose également des risques. Il est possible que les municipalités gonflent les taux d’imposition des commerces afin d’éviter une révolte des contribuables propriétaires de résidence au moment des élections ou qu’elles réduisent les impôts perçus sur les commerces afin de faire concurrence aux autres municipalités de la région pour attirer les entreprises. Pour se prémunir contre ces risques, il faut créer une fourchette de taux variables pour toute la région pour les impôts fonciers perçus sur les propriétés non résidentielles et résidentielles.
29 Données sur la valeur marchande de 1994 provenant de la division de l’évaluation du ministère des Finances de l’Ontario.

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En principe, le Groupe d’étude s’oppose à l’adoption de fourchettes de taux d’imposition pour l’ensemble de la région. Dans le cadre d’un système de taux du millième variables, les conseils municipaux seraient partagés entre la possibilité d’augmenter les impôts perçus sur les commerces pour obtenir le vote des propriétaires de résidence et celle de réduire ces impôts pour augmenter l’activité économique et accroître l’assiette fiscale locale. La tension qui existe naturellement entre ces deux possibilités va tout probablement empêcher que l’on surévalue démesurément un secteur ou l’autre. Toutefois, les fourchettes de taux sont nécessaires à court terme. Dans le contexte de notre objectif central qui consiste à réduire l’écart fiscal et de notre recommandation d’adopter à l’échelle de la région des taux d’imposition uniformes pour les propriétés commerciales et industrielles aux fins de l’éducation (se reporter à la prochaine sous-section), l’instauration de fourchettes à court terme est justifiée. L’adoption de taux uniformes aux fins de l’éducation abaissera les impôts fonciers perçus sur les commerces dans la communauté urbaine et augmentera ces impôts dans les régions périphériques de la RGT. À court terme, les municipalités de la communauté urbaine pourront augmenter les impôts sur les commerces sans créer d’augmentation d’impôts nette et seront peut-être tentées de trouver rapidement un substitut au fardeau fiscal dont elles ont allégé les commerces. Parallèlement, les municipalités périphériques de la RGT trouveront peut-être qu’il est relativement plus difficile d’imposer les commerces et se sentiront obligées d’abaisser les impôt sur les commerces par rapport aux impôts résidentiels à la suite de l’augmentation d’impôts nette que les commerces viendront juste d’absorber. Pour s’assurer que la réforme du financement de l’éducation servira à réduire l’écart fiscal, la province devrait imposer des taux du millième municipaux à court terme. Recommandation 6 Au cours de la période de transition, pendant la mise en oeuvre de la réforme de l’évaluation foncière et du financement de l’éducation, la province devrait établir des fourchettes de taux du millième pour limiter la variabilité du ratio du taux d’imposition résidentiel-commercial. Les dispositions législatives instaurant ces fourchettes devraient renfermer une disposition de temporisation prévoyant qu’elles seront éliminées dès que la réforme du financement de l’éducation prévue par le Groupe d’étude aura été menée à bien.

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L’établissement de fourchettes de taux du millième, d’une part, dote les municipalités de la souplesse nécessaire et de la responsabilité des taux du millième, et d’autre part, protège tous les progrès réalisés pour réduire l’écart fiscal. Pour parvenir à équilibrer ces objectifs, les fourchettes imposées dans l’ensemble de la région doivent refléter la variabilité qui existe actuellement entre les impôts municipaux perçus sur différentes catégories de propriétés tout en empêchant que l’écart fiscal ne se creuse davantage. En termes plus concrets, disons qu’une fourchette doit correspondre aux liens qui existent actuellement entre les taux d’imposition municipaux des propriétés commerciales et des propriétés résidentielles combinées (maisons unifamiliales et immeubles à logements multiples) en vigueur dans la municipalité possédant le ratio le plus faible entre les taux résidentiels et les taux commerciaux. Quant à l’autre fourchette, elle doit correspondre aux liens qui existent dans la municipalité possédant le ratio le plus élevé. On devrait établir de la même manière les liens qui existent entre les taux industriels et les taux résidentiels. On devrait limiter la variabilité du ratio des taux d’imposition résidentielscommerciaux entre le ratio de 71 pour 100 en vigueur dans ville de Caledon et celui de 41 pour 100 en vigueur dans la ville de Scarborough30. Un tel système n’obligerait aucune municipalité de la RGT à cesser de compter sur les impôts provenant d’une catégorie de propriétés précise, et encouragerait plutôt les municipalités à réduire l’écart fiscal en permanence. Le regroupement impôts non résidentiels aux fins de l’éducation dans la des région et la création d’un taux d’imposition réel uniforme pour les catégories de propriétés non résidentielles sont les éléments les plus importants de notre stratégie pour réduire les injustices au niveau des impôts prélevés sur les commerces dans la région du grand Toronto. Le regroupement favorise une répartition plus équitable des impôts entre les commerces d’une région. En l’absence de regroupement, des conseils scolaires différents peuvent adopter des taux d’imposition très différents aux fins de l’éducation pour les propriétés commerciales. Cependant, puisque les commerces profitent du même système d’éducation partout dans la RGT, on devrait leur réclamer à tous le même taux d’imposition aux fins de l’éducation dans toute la région. Les impôts fonciers aux fins de l’éducation perçus sur les propriétés commerciales dans la RGT se situent actuellement entre 0,9 pour 100 de la valeur marchande à Vaughan et 1,75 pour 100 dans la Ville de Toronto. Le regroupement des impôts non résidentiels aux fins de l’éducation

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D’après les taux d’imposition réels de 1994.

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Le regroupement des impôts perçus sur les propriétés non résidentielles aux fins de l’éducation et la création d’un taux d’impôt foncier uniforme aux fins de l’éducation sont choses communes au Canada. La Colombie-Britannique a commencé en 1982 à regrouper les impôts aux fins de l’éducation et à établir un taux d’impôt foncier uniforme aux fins de l’éducation pour les propriétés non résidentielles. L’Alberta, le Nouveau-Brunswick et Terre-Neuve font partie des provinces qui ont adopté récemment une politique de regroupement. En Ontario, la Commission de l’équité fiscale et le Metropolitan Board of Trade ont recommandé dernièrement que le gouvernement ontarien regroupe les impôts versés par les propriétés non résidentielles aux fins de l’éducation et crée un taux d’imposition uniforme pour toute la province. Le concept de regroupement des impôts perçus aux fins de l’éducation n’est pas nouveau dans la RGT. À l’heure actuelle, la communauté urbaine de Toronto regroupe les impôts perçus aux fins municipales et de l’éducation afin de redistribuer les fonds provenant de la Ville de Toronto, relativement riche, aux villes relativement pauvres de Scarborough, York et East York. Les impôts ont d’abord été regroupés dans la communauté urbaine de Toronto pour créer un système d’éducation plus équitable dans toute la région. Le Groupe d’étude appuie le regroupement des impôts à l’échelle de la RGT, mais s’oppose vigoureusement à l’idée de regrouper à l’échelle de la province les impôts aux fins de l’éducation versés par les propriétaires de propriétés commerciales et industrielles. Les contribuables de la RGT subventionnent déjà l’éducation et d’autres services offerts à l’extérieur de la région. Comme le démontre clairement l’important rapport Rethinking the Fundamentals, la contribution de la RGT représente environ 47 pour 100 des recettes totales de la province et la province ne lui en retourne que 40 pour 100. De plus, la RGT reçoit un niveau relativement faible de subventions de fonctionnement aux fins de l’éducation et d’autres services31. La pièce 3.10 montre que la RGT subventionne le reste de la province dans une proportion d’environ 2 300 $ par ménage. Le Groupe d’étude ne croit pas que la région du grand Toronto devrait verser des sommes supplémentaires à la province, surtout au moyen du partage des impôts qu’elle perçoit sur les propriétés commerciales et industrielles aux fins de l’éducation. L’impôt foncier est une source de recettes locale qui ne devrait pas être partagée avec le reste de la province, comme les impôts sur le revenu ou les taxes de vente.

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Comité de coordination de la région du grand Toronto : «Rethinking the Fundamentals: Provincial-Local Finances in the Greater Toronto Area» (janvier 1995)

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PIÈCE 3.10 : COMMENT LA RGT SUBVENTIONNE LE RESTE DE L’ONTARIO
(montant par ménage - 1992/1993)

Source : «Rethinking the Fundamentals» (janvier 1995).

Plutôt qu’un regroupement à l’échelle de la province, le Groupe d’étude recommande le regroupement à l’échelle de la région des impôts perçus aux fins de l’éducation dans la RGT. Dans ce contexte, tous les impôts fonciers versés par les commerces de la RGT aux fins de l’éducation serviraient à financer l’éducation dans la région du grand Toronto. Ces impôts ne serviraient pas à subventionner les conseils scolaires situés à l’extérieur de la région. La Ville de Toronto s’oppose au regroupement des impôts comme méthode de nivellement et recommande plutôt que l’on sépare les impôts perçus sur les propriétés commerciales de ceux perçus sur les propriétés industrielles. L’argument avancé par la ville, c’est que le résultat du regroupement est de faire paraître relativement riche le conseil de l’éducation de la communauté urbaine alors qu’il masque le besoin des villes de la région dont l’assiette fiscale est relativement faible d’obtenir des subventions provinciales supplémentaires. Dans son mémoire au Groupe d’étude, la Ville de Toronto soutient qu’il faut cesser de regrouper les impôts et que la province doit verser des subventions supplémentaires aux conseils scolaires de York, d’East York et de Scarborough dont l’assiette fiscale est trop faible pour offrir les services d’éducation respectant les normes provinciales. 119

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La méthode recommandée par la Ville de Toronto comporte deux problèmes importants. Premièrement, elle suppose que chaque conseil scolaire local devrait avoir des pouvoirs exclusifs sur l’assiette fiscale locale. Notre point de vue, c’est que l’assiette fiscale composée des propriétés non résidentielles devrait être partagée entre tous les conseils de l’éducation de la région, puisque les avantages de l’éducation sont largement répartis entre les résidents et les commerces de la région. Nous sommes également d’avis que du point de vue de l’équité fiscale, le taux d’imposition aux fins de l’éducation devrait être le même pour tous les commerces de la région. Deuxièmement, la proposition de la ville n’est pas réaliste, puisqu’elle repose sur l’hypothèse très improbable que la province versera 433 millions de dollars en subventions supplémentaires aux conseils scolaires de la RGT alors que la province veut réduire de 400 millions de dollars le total des subventions versées aux fins de l’éducation32. Recommandation 7 On devrait regrouper à l’échelle de la région du grand Toronto les impôts scolaires perçus sur les propriétés commerciales et industrielles et établir des taux d’imposition uniformes aux fins de l’éducation pour les propriétés commerciales et industrielles dans toute la région.

Le Groupe d’étude a examiné et rejeté l’idée de regrouper les impôts fonciers résidentiels perçus aux fins de l’éducation à l’échelle de la région. Les commerces tirent profit des mêmes avantages du système d’éducation dans toute la région, mais ce n’est pas le cas des ménages. Les avantages qu’en tirent les ménages varient d’une municipalité à l’autre, et même d’un quartier à l’autre. Les résidents ne peuvent pas tirer le meilleur parti possible du système d’éducation dans leur localité à moins qu’ils ne puissent faire part de leurs préférences au niveau local et qu’on en tienne compte dans l’imposition et les budgets de dépenses au niveau local. Qui plus est, le fait d’accorder les pleins pouvoirs à la région limiterait l’autonomie et la souplesse au niveau local à l’égard du financement des programmes. Un organisme centralisé est moins en mesure de comprendre les besoins individuels des conseils scolaires locaux et d’y répondre. Le regroupement des impôts fonciers résidentiels pourrait également porter atteinte aux droits constitutionnels des personnes qui appuient les écoles séparées. Traditionnellement, les conseils d’écoles séparées obtiennent des fonds des personnes qui les appuient par l’entremise des impôts fonciers.
32 Le ministère des Affaires municipales et du Logement a calculé qu’il faut réduire d’environ 433 millions de dollars les impôts scolaires versés par les propriétés commerciales et industrielles pour établir un taux moyen d’impôts scolaires perçus sur les propriétés non résidentielles dans l’ensemble de la RGT.

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En raison de ces problèmes possibles, il faudrait éviter de regrouper les impôts fonciers résidentiels aux fins de l’éducation à l’échelle de la région et les conseils scolaires locaux devraient continuer de pouvoir compter sur leur assiette fiscale résidentielle locale respective. Le regroupement à l’échelle de la région des impôts fonciers perçus sur les propriétés non résidentielles aux fins de l’éducation devra s’accompagner de changements dans la gestion de l’éducation. Puisque la gestion de l’éducation ne faisait pas partie du mandat du Groupe d’étude, nous présentons des options sur la question, plutôt que de proposer un modèle de mise en oeuvre détaillé. On trouvera ces options à la section 6.7 Les recettes fiscales tirées des impôts fonciers aux fins de l’éducation seront distribuées selon une nouvelle formule d’étude des coûts et de répartition des recettes à l’échelle de la RGT. Selon nous, il faut tenir compte de deux points principaux dans la distribution des recettes fiscales tirées des impôts fonciers non résidentiels : la maîtrise des dépenses qui ne relèvent pas de l’enseignement comme tel (par exemple, les frais d’administration) et l’attribution des ressources nécessaires aux écoles pour tenir compte des besoins spéciaux de leurs élèves. La maîtrise des dépenses administratives et autres dépenses qui ne relèvent pas de l’enseignement comme tel vise à s’assurer que la région reçoit le niveau d’éducation le plus élevé possible au moindre coût pour les contribuables33. Le fait de tenir compte des besoins spéciaux des élèves permettra de préserver la qualité de l’éducation dans la région et de maintenir l’attrait de celle-ci aux yeux des entreprises et des personnes. Les écoles réparties dans les différentes municipalités de la RGT assument des coûts différents selon l’endroit où elles se trouvent et le nombre d’élèves. À titre d’exemple important et pertinent, mentionnons que les caractéristiques démographiques locales, comme la population d’élèves qui ne parlent pas anglais ou qui sont économiquement désavantagés, se sont avérées un facteur ayant des répercussions sur les coûts de l’éducation en Ontario et dans d’autres territoires. La communauté urbaine de Toronto, notamment, est une région dont les caractéristiques démographiques exigent des niveaux de dépenses au-dessus de la moyenne. Le calcul des allocations de financement nettes versées aux conseils scolaires devra tenir compte de la capacité d’imposition locale. La région ferait preuve d’injustice si elle allouait des subventions sans tenir compte de la capacité de
33 La qualité de l’éducation dans le coeur de la région a été déterminée comme étant une haute priorité, parce qu’une population talentueuse, vitale pour la prospérité économique du coeur de la région, voudra vivre et élever des enfants dans une région qui offre des services d’éducation de premier ordre.

Les répercussions du regroupement

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chaque conseil scolaire local de tirer des recettes de sa propre assiette fiscale résidentielle. Si la région choisit d’ignorer la capacité d’imposition locale, les élèves des districts scolaires dont l’assiette fiscale est relativement payante bénéficieraient d’un niveau d’éducation relativement élevé et les propriétaires de résidences de la région ne seraient pas imposés selon leurs capacités de payer. Notre échéancier ne nous permettait pas de mettre au point une formule détaillée d’étude des coûts et de répartition des recettes, mais nous voulons mettre en lumière l’importance pour la prospérité de la région d’élaborer une nouvelle formule d’allocation de subventions reposant sur les principes et les thèmes clés énoncés ci-dessus. Si la région ignore les besoins précis sur le plan de l’éducation, l’inflation des taux d’impôts scolaires ou la baisse des services en matière d’éducation, ou les deux, éloigneront les entreprises et les gens du noyau urbain. Recommandation 8 Il faut adopter une nouvelle formule d’allocation régionale aux fins de l’éducation qui reflète adéquatement les coûts de l’éducation par élève, et délimite clairement les diverses catégories de dépenses acceptées. La nouvelle formule d’allocation doit tenir compte précisément des besoins des élèves et des caractéristiques démographiques qui ont des répercussions sur les coûts de l’éducation.

Le regroupement des impôts scolaires non résidentiels à l’échelle de la région pourrait aboutir à d’importantes augmentations des impôts pour les entreprises situées à l’extérieur de la communauté urbaine. Si le fardeau fiscal total imposé aux propriétés commerciales et industrielles de la RGT aux fins de l’éducation demeure constant, ce sont les propriétés commerciales de la Ville de Toronto qui bénéficieront des baisses d’impôts fonciers les plus importantes, soit de l’ordre de 5,8 pour 100. Les impôts fonciers des propriétés industrielles baisseraient de 15,7 pour 100 dans East York. Entre-temps, les impôts fonciers dans les régions périphériques de la RGT augmenteraient. Les contribuables commerciaux de Vaughan absorberaient la plus forte augmentation de la région, soit 52,2 pour 100, tandis que les propriétés industrielles situées à Pickering feraient face à des augmentations de l’ordre de 27,4 pour 100.34

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La qualité de l’éducation dans la région a été déterminée comme étant une haute priorité, parce qu’une population talentueuse, vitale pour la prospérité économique de la région, voudra vivre et élever des enfants dans une région qui offre des services d’éducation de premier ordre. Toutes les répercussions des impôts scolaires sont fondées sur le modèle de regroupement des impôts scolaires créé par Hemson Consulting pour le Groupe d’étude sur la région du grand Toronto, dans le cadre de son analyse des options en matière de politique.

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Il faudrait alléger les augmentations d’impôts importantes éventuelles en diminuant le montant que la RGT tire de l’assiette fiscale non résidentielle aux fins de l’éducation et en répartissant les augmentations sur plusieurs années. Au lieu de redistribuer le fardeau fiscal actuel assumé par les propriétés non résidentielles aux fins de l’éducation, les conseils scolaires de la RGT redistribueraient un fardeau fiscal non résidentiel réduit. Le montant que les conseils de la RGT perdraient à la suite de cette réduction pourrait être récupéré au moyen d’une augmentation des impôts perçus sur les propriétés résidentielles dans les municipalités de la RGT.35 Cette méthode limiterait les répercussions sur les entreprises situées dans les régions périphériques de la RGT, réduirait la discrimination qui existe à l’heure actuelle dans le système d’évaluation à l’égard des propriétés non résidentielles et abaisserait les impôts fonciers versés par les propriétés commerciales et industrielles dans la RGT.36 Par conséquent, le Groupe d’étude recommande d’éliminer la discrimination actuelle qui s’exerce contre les propriétés non résidentielles au niveau du taux du millième établi aux fins de l’éducation. La correction de l’écart de 15 pour 100 qui existe dans le taux du millième entre les propriétés résidentielles et les propriétés non résidentielles réduit de 125,7 millions de dollars environ le montant perçu sur les propriétés non résidentielles. Recommandation 9 Pour amoindrir les effets fiscaux du regroupement des impôts fonciers perçus sur les propriétés non résidentielles aux fins de l’éducation, il faut éliminer l’écart de 15 pour 100 du taux du millième établi aux fins de l’éducation, et perçu sur les propriétés non résidentielles, par rapport aux propriétés résidentielles.

La pièce 3.11 montre les effets sur les propriétés commerciales et industrielles du regroupement du fardeau fiscal réduit assumé par les propriétés non résidentielles aux fins de l’éducation. Les impôts fonciers perçus sur les propriétés commerciales augmenteraient de plus de 40 pour 100 dans 4 des 30 municipalités de la RGT. Dans les municipalités où les impôts augmenteraient, il s’agirait d’augmentations inférieures à 20 pour 100 dans la plupart des cas. La réduction maximale des impôts fonciers perçus sur les
35 Étant donné que le gouvernement provincial a annoncé dernièrement qu’il réduirait de 400 millions de dollars les subventions versées aux conseils scolaires, nous supposons que les subventions provinciales ne combleront pas l’écart. On est plutôt porté à croire qu’elles augmenteront le déficit. Dans le cadre de notre proposition de taux du millième variables, certaines municipalités pourront également redresser les effets sur différentes catégories en établissant des taux du millième divers pour les services municipaux. Les municipalités peuvent amoindrir les répercussions sur les propriétés résidentielles à l’intérieur des fourchettes établies.

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propriétés commerciales se produirait dans la Ville de Toronto et serait de l’ordre de 8,5 pour 100. Nous recommandons de répartir les augmentations et les diminutions sur une période de cinq ans afin que l’augmentation maximale d’impôts fonciers au cours d’une année soit inférieure à 10 pour 100. PIÈCE 3.11 : EFFETS DE LA PROPOSITION DE REGROUPEMENT SUR LES IMPÔTS FONCIERS DES PROPRIÉTÉS
COMMERCIALES ET INDUSTRIELLES

MUNICIPALITÉ TORONTO ETOBICOKE SCARBOROUGH NORTH YORK YORK EAST YORK OSHAWA AJAX PICKERING WHITBY CLARINGTON BROCK SCUGOG UXBRIDGE BURLINGTON HALTON HILLS MILTON OAKVILLE BRAMPTON MISSISSAUGA CALEDON VAUGHAN AURORA MARKHAM NEWMARKET RICHMOND HILL WHITCHURCH-STOUFFVILLE EAST GWILLIMBURY GEORGINA KING

EFFETS SUR LES IMPÔTS FONCIERS DES PROPRIÉTÉS COMMERCIALES -8,5 POUR 100 -2,4 POUR 100 -3,3 POUR 100 -7,7 POUR 100 0,7 POUR 100 -3,7 POUR 100 0,2 POUR 100 19,1 POUR 100 19,5 POUR 100 13,1 POUR 100 15,7 POUR 100 9,6 POUR 100 16,4 POUR 100 1,9 POUR 100 25,2 POUR 100 25,0 POUR 100 19,1 POUR 100 30,9 POUR 100 18,1 POUR 100 12,4 POUR 100 39,3 POUR 100 45,3 POUR 100 42,4 POUR 100 -1,3 POUR 100 18,6 POUR 100 24,2 POUR 100 58,0 POUR 100 43,2 POUR 100 6,8 POUR 100 11,4 POUR 100

EFFETS SUR LES IMPÔTS FONCIERS DES PROPRIÉTÉS INDUSTRIELLES 14,3 POUR 100 -18,1 POUR 100 -17,6 POUR 100 -16,6 POUR 100 -16,9 POUR 100 -18,5 POUR 100 -15,6 POUR 100 12,9 POUR 100 20,7 POUR 100 7,1 POUR 100 -2,9 POUR 100 -0,4 POUR 100 4,2 POUR 100 -16,4 POUR 100 1,6 POUR 100 1,5 POUR 100 15,5 POUR 100 -0,7 POUR 100 1,6 POUR 100 14,3 POUR 100 1,0 POUR 100 9,1 POUR 100 -3,6 POUR 100 5,0 POUR 100 0,9 POUR 100 8,0 POUR 100 5,0 POUR 100 11,5 POUR 100 2,4 POUR 100 -1,5 POUR 100

Note 1 : Les effets se font sentir sur le total des impôts fonciers, y compris les impôts aux fins municipales et aux fins de l’éducation. On a déterminé les effets sur les impôts redressés en appliquant la part actuelle des impôts aux fins de l’éducation pour 1994 au changement en pourcentage pour chaque catégorie à la suite du regroupement. Note 2 : Le regroupement comprend l’élimination de l’écart dans le taux du millième entre les catégories de propriétés résidentielles et non résidentielles et suppose un taux du millième commun pour les propriétés commerciales (catégorie 3) et les propriétés industrielles (catégorie 4) à l’échelle de la RGT. Note 3 : Les taux du millième et les données sur l’évaluation par catégorie pour 1994 sont fournis par le ministère des Affaires municipales et du Logement de l’Ontario.

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Pour démontrer le traitement fiscal injuste dont les propriétés non résidentielles de la RGT font l’objet actuellement, nous avons examiné des propriétés semblables situées de part et d’autre de l’avenue Steeles. La pièce 3.12 montre les impôts fonciers perçus sur les propriétés avant et après le regroupement. PIÈCE 3.12 : EXEMPLES DE LA FAÇON DONT LE REGROUPEMENT CONTRIBUE À RÉTRÉCIR L’ÉCART FISCAL

• ENTRE DES PROPRIÉTÉS INDUSTRIELLES SEMBLABLES SITUÉES À NORTH YORK ET À VAUGHAN
NORTH YORK SUPERFICIE CONSTRUITE (PI.CA) 19 216 IMPÔTS FONCIERS AVANT LE REGROUPEMENT 34 810 $ I MPÔTS FONCIERS APRÈS LE REGROUPEMENT 29 031 $ VAUGHAN SUPERFICIE CONSTRUITE (PI.CA) IMPÔTS FONCIERS AVANT LE REGROUPEMENT IMPÔTS FONCIERS APRÈS LE REGROUPEMENT 21 718 25 912 $ 28 270 $

• ENTRE DES PROPRIÉTÉS INDUSTRIELLES SEMBLABLES SITUÉES À SCARBOROUGH ET À MARKHAM
SCARBOROUGH SUPERFICIE CONSTRUITE (PI.CA) 54 026 IMPÔTS FONCIERS AVANT LE REGROUPEMENT 135 827 $ IMPÔTS FONCIERS APRÈS LE REGROUPEMENT 111 921 $ MARKHAM SUPERFICIE CONSTRUITE (PI.CA) 48 452 IMPÔTS FONCIERS AVANT LE REGROUPEMENT 66 255 $ IMPÔTS FONCIERS APRÈS LE REGROUPEMENT 69 568 $

• ENTRE DES IMMEUBLES À BUREAUX SEMBLABLES SITUÉS À SCARBOROUGH ET À MARKHAM
SCARBOROUGH SUPERFICIE CONSTRUITE (PI.CA) 47 151 IMPÔTS FONCIERS AVANT LE REGROUPEMENT 344 995 $ IMPÔTS FONCIERS APRÈS LE REGROUPEMENT 333 610 $ MARKHAM SUPERFICIE CONSTRUITE (PI.CA) 51 390 IMPÔTS FONCIERS AVANT LE REGROUPEMENT 294 895 $ IMPÔTS FONCIERS APRÈS LE REGROUPEMENT 291 061 $

• ENTRE DES RESTAURANTS-MINUTE SITUÉS À NORTH YORK ET À VAUGHAN
NORTH YORK SUPERFICIE CONSTRUITE (PI.CA) 2 753 IMPÔTS FONCIERS AVANT LE REGROUPEMENT 20 600 $ IMPÔTS FONCIERS APRÈS LE REGROUPEMENT 19 014 $ VAUGHAN SUPERFICIE CONSTRUITE (PI.CA) IMPÔTS FONCIERS AVANT LE REGROUPEMENT IMPÔTS FONCIERS APRÈS LE REGROUPEMENT 2 212 8 840 $ 12 845 $

Notes : Les montants d’impôts réels proviennent de la division de l’évaluation, ministère des Finances de l’Ontario. Le calcul des impôts repose sur les effets du regroupement présentés dans la pièce 3.11.

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Avant le regroupement, les impôts perçus sur les édifices utilisés à des fins identiques et de dimensions semblables sont beaucoup moins élevés du côté nord de Steeles (région de York) que du côté sud (communauté urbaine de Toronto). Par exemple, un restaurant-minute d’une superficie de 2 753 pieds carrés, à North York, génère actuellement 20 600 $ en impôts fonciers alors qu’un restaurant-minute semblable à Vaughan (2 212 pieds carrés) génère seulement 8 840 $ en impôts fonciers. Après le regroupement, les impôts seraient encore plus élevés dans la communauté urbaine, mais l’écart s’est beaucoup rétréci. Par exemple, les impôts perçus sur le restaurant situé à North York baisseraient de 20 600 $ à 19 014 $, et les impôts perçus sur le restaurant situé à Vaughan augmenteraient de 8 840 $ à 12 845 $. Voici un autre exemple : les impôts fonciers perçus sur un édifice industriel d’une superficie de 54 026 pieds carrés à Scarborough baisseraient de 135 827 $ à 111 921 $, tandis que les impôts fonciers perçus sur un édifice industriel semblable (48 452 pieds carrés) situé à Markham augmenteraient de 66 255 $ à 69 568 $. Notre proposition de regroupement des impôts scolaires non résidentiels touchera également les impôts scolaires résidentiels dans la région du grand Toronto. Le niveau réel d’augmentation ou de diminution des impôts scolaires résidentiels résultant de l’élimination de la discrimination dans le taux du millième et du regroupement dépendra de la nouvelle méthode d’allocation de subventions. À elle seule, l’élimination de la discrimination dans le taux du millième se traduit par une augmentation totale d’environ 3,36 pour 100 pour les propriétés résidentielles à l’échelle de la région. Le regroupement amoindrira ou amplifiera cette augmentation, selon que les taux d’imposition résidentiels actuels dans une municipalité sont élevés ou faibles. Dans l’ensemble, les impôts fonciers résidentiels dans la communauté urbaine vont probablement augmenter, alors qu’ils vont baisser dans la plupart des régions périphériques de la RGT, et ce, comme le démontre la pièce 3.4, parce que les taux d’imposition résidentiels par rapport aux taux d’imposition commerciaux sont plus élevés dans les régions périphériques de la RGT que dans la communauté urbaine. Les impôts fonciers perçus sur les propriétés résidentielles aux fins de l’éducation dépendront également des budgets de dépenses des conseils scolaires. Dans ce chapitre, nous avons mis l’accent sur les réformes de l’évaluation foncière qui remédieront au problème des appels et réduiront les injustices au niveau des impôts perçus sur les commerces. Dans le prochain chapitre, nous discuterons d’aménagement et de gestion de la croissance pour réduire les coûts d’infrastructure et abaisser le niveau des impôts fonciers au fil du temps. 126

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FAÇONNER LA VILLE-RÉGION
«Une structure urbaine concentrée et efficace est un atout considérable face à un monde planétaire.» Professeur Michael Goldberg, 1995

4.1 LA QUESTION DE 55 MILLIARDS DE DOLLARS

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i les modèles d’aménagement de la RGT continuent à suivre ceux des 25 dernières années, il faudra un investissement en immobilisations d’environ 55 milliards de dollars au cours des 25 prochaines années pour construire de nouvelles routes, de nouveaux systèmes d’égouts et réseaux d’adduction d’eau pour viabiliser l’expansion prévue1. Cette somme ne comprend pas les frais d’entretien et de fonctionnement de la nouvelle infrastructure, estimées à 14 milliards de dollars au cours des 25 prochaines années. Elle ne comprend pas non plus les coûts cachés, mais considérables, associés à l’augmentation de la circulation, à la pollution et à l’utilisation de terres urbaines. Une grande partie de l’infrastructure nécessaire pour appuyer la croissance prévue de la RGT est déjà en place. Négliger d’utiliser au maximum l’infrastructure existante conduirait à des investissements en immobilisations inutiles dans la nouvelle infrastructure et à des frais d’entretien et de fonctionnement supplémentaires pour cette infrastructure. Un modèle d’aménagement plus concentré et plus efficace permettrait d’économiser un montant estimé à 12,2 milliards de dollars en coûts d’infrastructures de base au cours des 25 prochaines années. Cette économie possible représente environ 22 pour 100 de l’investissement prévu en immobilisations, soit 55 milliards de dollars, requis pour financer les modèles actuels d’aménagement. Cela se traduit par une économie annuelle d’environ 500 millions de dollars uniquement en dépenses d’immobilisations et frais d’entretien. On pourrait économiser 200 millions de dollars supplémentaires de coûts liés à la pollution atmosphérique, aux soins de santé et aux services de police associés aux accidents de voiture. Si l’on tient compte de la diminution de la circulation, des besoins en stationnement et de l’acquisition de terres, l’économie annuelle totale réalisée en limitant l’étalement de la ville s’élèverait à environ 1 milliard de dollars par an.
1 Ce chiffre provient des estimations révisées du IBI Group et présentées dans «Economics of Urban Form» (rédigé pour le Groupe d’étude sur la région du grand Toronto par Pamela Blais, de Berridge Lewinberg Greenberg Dark Gabor Limited, septembre 1995).

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Le Groupe d’étude fonde ses estimations d’économies provenant de modèles différents d’aménagement sur un examen de la documentation et sur des analyses des coûts comparatifs de la RGT et des estimations de coûts mis à jour dans l’étude de 1990 intitulée «GTA Urban Structure Concepts Study2». Cette étude confirme que la structure physique de base de la ville-région, ou structure urbaine, modifie considérablement le montant des dépenses en immobilisations et de fonctionnement de l’infrastructure municipale ainsi que les coûts externes liés à la pollution, à la circulation et à l’acquisition de terres. PIÈCE 4.1 : COMPARAISON DES ÉCONOMIES DE COÛTS POUR DIFFÉRENTS MODÈLES D’AMÉNAGEMENT (COÛTS POUR 25 ANS, EN MILLIARDS DE DOLLARS EN 1995)
SCÉNARIO DE STRUCTURE URBAINE

COÛTS IMMOBILISATIONS FONCTIONNEMENT ET ENTRETIEN TOTAL DES COÛTS POUR 25 ANS COÛTS DES IMMOBILISATIONS COÛT DE FONCTIONNEMENT ET D’ENTRETIEN COÛT EXTERNES
Y COMPRIS COÛTS LIÉS À LA SANTÉ, LA POLICE À LA CIRCULATIONAUTOMOBILE, À LA POLLUTION, AUX ENCOMBREMENTS, À L’ACQUISITION DES TERRES

ÉTALEMENT 54,8 $ 14,3 $ 69,1 $ 2,2 $ 0,6 $ 1,2 $

NODAL/CONCENTRÉ 45,1 $ 11,8 $ 56,9 $ 1,8 $ 0,5 $ 0,7 $

ÉCONOMIES MODÈLE NODAL/CONCENTRÉ PAR RAPPORT À ÉTALEMENT

9,7 $ 2,5 $ 12,2 $ 0,4 $ 0,1 $ 0,5 $

MOYENNE TOTALE ANNUELLE DES ÉCONOMIES DE COÛTS EN COMPARANT LE MODÈLE CONCENTRÉ À L’ÉTALEMENT

1 MILLIARD DE DOLLARS

Source : Pamela Blais, «The Economics of Urban Form» (septembre 1995).

4.2 LES AVANTAGES D’UNE STRUCTURE URBAINE PLUS CONCENTRÉE

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n modèle d’aménagement concentré ou «nodal» est un modèle dans lequel les magasins, les bureaux, les services, les écoles, les installations récréatives et les parcs sont situés près de logements et à proximité des transports en commun. L’objectif dominant de cette forme d’aménagement est de créer des collectivités plus complètes offrant toute une gamme de possibilités d’emploi et de loisirs aux habitants.
Fondée en partie sur le rapport du IBI Group intitulé «GTA Urban Structure Concepts Study Revisited: Broad Revision of Selected Cost Estimates» (août 1995), avec quelques modifications, toutes décrites dans «The Economics of Urban Form».

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PIÈCE 4.2 : GRAND NOEUD, TIRÉ DE L’ÉTUDE DES POSSIBILITÉS DE HALTON

Source : A.J. Diamond, Donald Schmitt et autres et McCormick Rankin & Associates Limited, «The Region of Halton Opportunities Study» (rapport final, avril 1992), p. 23. Cette illustration est celle d’un aménagement occupant de 0,5 à 2 fois la superficie du terrain, soit entre 10 et 75 unités d’habitation par acre.

Aménagement concentré Le modèle d’aménagement nodal part des collectivités existantes et de leur infrastructure. Il prévoit la poursuite de la croissance démographique et de l’emploi dans les banlieues et les agglomérations existantes, tout en soulignant l’importance de collectivités mixtes concentrées pour lesquelles on favoriserait les transports en commun, la marche et le cyclisme pour de nombreux déplacements. Il tient aussi compte des régions rurales qui existent au sein de la RGT. Le modèle nodal prévoit aussi un vaste choix en termes de densité de population et de type d’habitation, de taille et de caractère de collectivité, de vie en banlieue ou au centre-ville, de modes de transport et de prestation de services intégrée. Extrait de «Running the GTA Like a Business» Mémoire soumis au Groupe d’étude sur la RGT par la Ville de Mississauga.

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Les avantages économiques

Des études commandées par le Groupe d’étude démontrent qu’il existe un lien clair entre la structure urbaine et le coût de l’infrastructure. Ces études confirment que les dépenses en immobilisations, les dépenses de fonctionnement et frais indirects des routes et des services locaux, des artères, des autoroutes, du transport en commun, des systèmes d’égouts et des réseaux d’adduction d’eau sont intimement liés à la densité et aux modes d’aménagement. En règle générale, une densité plus faible signifie des coûts d’infrastructure plus élevés par unité d’habitation ou par tête. Cela s’explique par le fait que dans un aménagement à faible densité, il faut une superficie plus grande par personne pour une population donnée et qu’un réseau d’infrastructure plus vaste doit être desservi. Les coûts sont aussi influencés par l’architecture de la collectivité et la proportion dans laquelle il existe un mélange de types de construction. Dans les régions à faible densité, où les distances entre les destinations sont plus grandes, les déplacements sont plus longs, en moyenne, par foyer, ce qui nécessite plus de routes. Dans ces régions, les transports en commun ont plus de difficulté à concurrencer l’automobile, et les possibilités de se déplacer à pied ou à bicyclette sont limitées3. La réurbanisation ou le réaménagement d’une région urbaine existante, , peut aussi faire économiser de l’argent grâce à l’utilisation de l’infrastructure existante pour desservir le nouvel aménagement. Dans ces régions urbaines, où la population est en baisse, on peut utiliser plus efficacement la capacité excédentaire d’infrastructure. On estime qu’il existe dans la communauté urbaine de Toronto 11 000 acres (4 500 hectares) de terrains vacants ou sous-utilisés4 qui, s’ils étaient aménagés selon les densités existantes dans l’agglomération, pourraient loger 200 000 nouveaux résidents et permettre 100 000 nouveaux emplois. Une grande partie de l’infrastructure régionale nécessaire à cet aménagement (grandes routes et autoroutes, égouts et canalisations d’eau, hôpitaux) et une bonne partie de l’infrastructure locale (routes, écoles, établissements communautaires et bibliothèques) existent déjà. En plus de réduire les frais d’infrastructure et de transport, une structure urbaine efficace peut accroître la productivité et réduire le coût des affaires. Comme on l’a déjà souligné plus haut, à propos de l’économie de la RGT, les entreprises ont besoin de réseaux routiers efficaces pour transporter les marchandises et les personnes rapidement et de façon fiable dans la région. À
3 4 Ibid . IBI Group, «GTA Urban Structure Concepts Study Revisited: Broad Revision of Selected Cost Estimates» (rapport rédigé pour le Groupe d’étude sur la région du grand Toronto, août 1995).

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une époque où la méthode «juste-à-temps» est courante, l’efficacité des déplacements entre différents points de la ville-région est essentielle. La perte de productivité due aux encombrements de la circulation coûte aux entreprises de la RGT un montant évalué à 2 milliards de dollars annuellement5. En perpétuant des modèles de croissance inefficaces, on ne fait qu’accroître ces coûts. La solution à ces problèmes n’est pas de construire plus de routes, mais de mieux utiliser les routes et services existants. On ne peut se permettre de sousutiliser l’infrastructure existante ni de dépenser des sommes exorbitantes pour élargir d’autres routes et acquérir des terres. La meilleure façon de réduire les coûts et d’augmenter l’efficacité de l’infrastructure est d’adopter un modèle d’aménagement plus concentré en plaçant les centres de constructions à usage mixte le long des couloirs de transport, permettant ainsi une utilisation plus efficace des systèmes de transport en commun, ce qui réduirait en même temps la circulation sur les routes existantes6. L’une des principales raisons pour lesquelles le centre-ville de Toronto est efficace a été l’augmentation considérable de l’aménagement résidentiel au cours des deux dernières décennies. Des études récentes ont démontré qu’il existe un lien direct entre le nombre de personnes vivant au centre-ville (le résultat du plan du centre mis en application par la ville de Toronto ces dernières années) et la baisse de la circulation des navetteurs se rendant au centre-ville aux heures de pointe7. Les personnes habitant dans un endroit où l’aménagement est plus concentré profitent souvent de choix de transports gratuits et généralement disponibles en allant à pied ou à bicyclette à leurs destinations parce que les quartiers résidentiels sont proches des lieux de travail, des magasins et des installations récréatives. De plus, les aménagements concentrés et mixtes profitent aux entreprises qui ont souvent besoin d’avoir des rapports personnels avec leurs clients et d’autres entreprises. La proximité fournit des occasions valables d’interaction et fait fonction de catalyseur de l’innovation et des échanges d’idées 8.
5 6 Ministère des Transports, «Towards a Greater Toronto Area Transportation Plan, the Challenges» , août 1995, p. 4. Prenons, par exemple, le plan officiel de Brampton, qui propose la protection du patrimoine et le réaménagement du centre-ville et du couloir de la rue Queen. Le coeur du centre-ville est le nouveau centre municipal, Gage Park, et un nouveau complexe imposant de marchés et de bureaux. Le centre-ville est desservi par les transports en commun (gare GO et terminus des transports à proximité). David M. Nowlan et Greg Stewart, «Downtown Population Growth and Commuting Trips: recent experience in Toronto», Journal of American Planning Association 57, no 2 (printemps 1991), , vol. p. 165-182; David M. Nowlan, «The Effect of Central Area Jobs and Homes on Cordon Crossing: an update of the nexus relationship» (étude pour l’examen des transports dans la région centrale de la Municipalité de la communauté urbaine de Toronto, janvier 1995). Giovanni Dosi, «Sources, Procedures and Microeconomic Effects of Innovation», Journal of Economic Literaturvol. 26 (septembre 1988), p. 1120-1171. e,

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La concentration des entreprises sur une petite superficie a aussi pour effet de favoriser les entreprises orientées vers le service. L’une des raisons pour lesquelles le sondage de la revue Fortune1995 a classé Toronto au rang des 10 premières villes du monde pour faire des affaires était que les entreprises de la ville profitent de la proximité d’autres entreprises et services et que la ville offre aussi des possibilités culturelles de grande qualité et des installations récréatives à proximité de quartiers résidentiels attrayants, où le prix des logements est abordable. Les avantages pour la qualité de la vie Un aménagement plus compact assure également une qualité de vie élevée. Les quartiers urbains qui constituent des lieux attrayants et sûrs où vivre ont tendance à se caractériser par des modèles d’aménagement mixte. Être capable d’aller faire ses courses à pied, d’aller travailler à bicyclette ou de profiter d’une variété de loisirs et d’activités culturelles à quelques pâtés de maison de chez soi constituent des avantages que les gens associent à la vie en ville. PIÈCE 4.3 : AMÉNAGEMENT CONCENTRÉ-MIXTE

Source : Michael Morrissey, «Perspective View of the Mall» reproduite dans «Markham Centre Study» (Ville de Markham, août 1994).

Pour certains, la notion d’aménagement concentré évoque des jungles de gratteciel et la surpopulation. Mais les aménagements concentrés bien conçus peuvent se composer de maisons individuelles, comme de nombreuses autres formes de 132

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logement. Ces quartiers offrent aussi une variété de zones récréatives, des superficies commerciales et des lieux de spectacles, tous réunis dans le même quartier. Dans plusieurs banlieues de la RGT et des alentours9, les densités résidentielles actuelles doublent sans que l’on s’écarte des types de logement plus traditionnels. Comme le montre la courbe de densité, une augmentation relativement faible du rapport plancher-terrain diminue considérablement la superficie requise pour loger les gens10. La structure urbaine concentrée protège des terres rurales et urbaines de grande valeur. Les modèles inefficaces d’aménagement encouragent l’étalement urbain qui empiète sur des terres agricoles à fort rendement et aboutit à la perte d’espaces verts chers au public11. De nombreuses municipalités rurales, comme la Ville de Caledon, appuient la politique de la RGT visant une structure urbaine plus concentrée afin de protéger son caractère rural exceptionnel12. La structure concentrée, accompagnée de limites rurales et urbaines claires peut aussi protéger le réseau de vallées de cours d’eau, les sentiers et les secteurs riverains qui rehaussent la qualité de la vie d’une région. PIÈCE 4.4 : COURBE DE DENSITÉ/UTILISATION DE TERRES

Note : La courbe représente la superficie nécessaire pour loger 1 000 personnes suivant des densités variables. 9 10 11 12 Pensez au village de Morrison dans la ville d’Oakville et au village de Mountgomery dans la Ville d’Orangeville. A.J. Diamond, «Residential Density and Housing Form», Journal of Architectural Education 29, , vol. no 3 (février 1976), p. 15-17. Voir Michael Bunce, The Countryside Ideal , Londres et New York, Routledge, 1994. «Caledon - A Unique Community» (avant-projet de mémoire de la Ville de Caledon au Groupe d’étude sur la RGT, 27 septembre 1995).

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La structure urbaine desservie par les transports en commun et où la densité est plus élevée permet de diminuer l’acquisition d’acres d’espaces verts pour l’aménagement et aussi de réduire les besoins d’infrastructure et les dépenses publiques. Le caractère concentré de l’aménagement encourage aussi une philosophie de «vie-travail», les gens pouvant travailler et vivre dans la même ville. Cette philosophie peut permettre de réaliser d’importantes économies de coûts de prestation de services. Il existe déjà dans des plans régionaux et de nombreux plans locaux actuels des politiques appuyant l’aménagement concentré. Dans l’ensemble, ces plans préconisent la concentration des aménagements futurs autour des centres urbains existants ou proposés ou le long des principaux couloirs de transport. Cependant, un grand nombre des politiques actuelles de la région et des processus de financement et de gestion vont à l’encontre d’une structure urbaine plus concentrée. 4.3 LES ARGUMENTS EN F AVEUR DE LA PLANIFICATION INTÉGRÉE Les obstacles à l’efficacité

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e principal obstacle à l’adoption d’un modèle d’aménagement plus efficace est l’absence de planification intégrée dans la ville-région. Comme l’ont confirmé de nombreux mémoires soumis au Groupe d’étude, le grand Toronto a besoin d’un plan stratégique qui intègre les modèles de croissance urbaine à des investissements d’infrastructure efficace à l’échelle de la région. L’urbanisme et la gestion urbaine au sein de la RGT se divisent en trois : fonctionnellement élément urbain, géographiquement , par , selon les limites des municipalités régionales et locales, et hiérarchiquement , selon les administrations provinciale, régionale et municipale. La division de la ville par fonctioncorrespond aux différents départements de la municipalité, qui sont fragmentés sur le plan administratif. Les transports en commun, les routes et la circulation relèvent des planificateurs des transports; les bâtiments relèvent des urbanistes; l’infrastructure municipale est du ressort des travaux publics; les parcs et les lieux de récréation ont leur propre département; les vallées de cours d’eau et régions naturelles sont la responsabilité des offices de protection de la nature, et le développement économique est souvent géré séparément de tout le reste. Ces divisions fonctionnelles ne tiennent pas compte de la relation entre ces éléments, ce qui aboutit souvent à une coordination insuffisante et à de mauvaises décisions. La division géographique aussi des problèmes de coordination. Il existe crée dans la région du grand Toronto 35 services de planification, employant plus de 850 personnes au niveau local et environ 200, au niveau régional. Leurs budgets

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de fonctionnement annuels combinés dépassent 130 millions de dollars, ce qui correspond à environ 2 pour 100 des dépenses municipales13. S’il n’existe pas d’organisme de coordination à l’échelle de la région, ces divisions géographiques selon des lignes municipales et régionales entraînent une planification qui n’est pas coordonnée et, pire encore, une concurrence entre les municipalités en matière de planification. Enfin, les responsabilités en matière de planification sont divisées hiérarchiquement entre les municipalités régionales et locales et la province. Celle-ci emploie, selon les estimations, 130 personnes chargées de la planification et des examens dans différents ministères14. La planification au sein de la RGT est devenue «fragmentée, compartimentée et complexe», car trois paliers de gouvernement s’en mêlent15. La structure actuelle engendre un processus d’autorisation d’aménagement long et compliqué et beaucoup de doubles emplois, autant dans l’acheminement des demandes que dans l’élaboration des politiques des services de planification. Les municipalités locales consacrent énormément de ressources à l’étude de questions d’intérêt commun comme le logement, le développement économique et l’environnement - questions pour lesquelles l’efficacité aurait tout à gagner d’une concertation qui permettrait de trouver et de réunir un plus grand savoir-faire16. Les régions, pendant ce temps-là, élaborent des plans, mais n’ont ni les outils ni les pouvoirs nécessaires pour les mettre à exécution. Le vieux débat enflammé sur le prolongement des lignes de transport rapide illustre la nécessité d’une stratégie coordonnée pour l’infrastructure de toute la région du grand Toronto17. Pour résoudre ces problèmes d’infrastructure, entre autres, il nous faut une approche intégrée à
13 La Municipalité de la communauté urbaine de Toronto, «Metro Planning, Key Facts - 1995», septembre 1995 et l’Institut canadien des compagnies immobilières publiques, «Regulatory Duplication in the Planning Process», septembre 1995. Les ministères des Affaires municipales et du Logement, des Richesses naturelles, de l’Environnement et de l’Énergie, des Transports ainsi que le Bureau de la région du grand Toronto emploient tous du personnel chargé de la planification et des examens assumant des responsabilités dans la RGT. Institut canadien des compagnies immobilières publiques, «Regulatory Duplication in the Planning Process» (mémoire soumis au Groupe d’étude sur la RGT, septembre 1995). Par exemple, en réponse à la Déclaration de principes sur le logement provinciale, les municipalités de la région du Grand Toronto ont rédigé séparément des déclarations sur le logement qui sont semblables. La région d’Ottawa-Carleton, consciente de ce problème, a trouvé une méthode innovatrice pour s’assurer qu’il n’y a pas de double emploi aux paliers régional et local en ce qui concerne le travail des fonctionnaires. Par exemple, une politique accordant la priorité aux transports en commun dans la RGT pourrait fixer des objectifs de divergence modale pour les transports en commun en imposant l’obligation que tous les projets de construction de routes entrepris soient accompagnés d’améliorations des transports en commun qui feront progresser le système de transport vers ces objectifs. Voir «A Transit Vision for the GTA», publié par les Consulting Engineers of Ontario (mémoire soumis au Groupe d’étude sur la RGT, octobre 1995).

L’investissement stratégique dans l’infrastructure

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l’aménagement qui prévoit des investissements plus stratégiques et originaux dans l’infrastructure. Une plus grande coordination et une meilleure stratégie d’aménagement permettraient de trouver une solution plus originale et soucieuse des coûts en matière d’investissement dans l’infrastructure. Les investissements dans l’infrastructure de base, par exemple, peuvent souvent être remplacés par des approches «intelligentes», comme la gestion de la demande de transport plutôt que l’investissement dans de nouvelles routes qui coûtent cher, en encourageant les gens à travailler à distance plutôt que de faire la navette, et en utilisant des autobus «intelligents» circulant dans des corridors qui leur sont réservés sur les routes ordinaires plutôt qu’en construisant de nouvelles lignes de métro. Il existe aussi de nombreux projets d’infrastructure qui contribuent à l’économie de la RGT, particulièrement dans le domaine de la culture, des médias et du tourisme. En effet, le coût de l’infrastructure pour appuyer les arts et la culture est souvent dérisoire par rapport au coût des investissements dans les transports en commun et les autoroutes. Il convient de noter que le déficit accumulé combiné de la Compagnie d’opéra canadienne, du Ballet national, de la Canadian Stage Company, du Toronto Symphony Orchestra et le déficit de fonctionnement cumulatif de Harbour Front (s’élevant à 87,4 millions de dollars) est moins élevé que le coût d’un kilomètre de ligne de métro. Alors que ces projets rivalisent pour obtenir les mêmes fonds publics, nous n’avons à l’heure actuelle aucun moyen de comparer leur apport relatif à la région ni d’évaluer leur intérêt à cet égard. De telles comparaisons peuvent et devraient être faites au niveau de la RGT, où l’on peut évaluer toute la gamme d’investissements éventuels dans l’infrastructure par rapport aux objectifs de la région qu’ils permettent d’atteindre. Pour pouvoir concentrer la majeure partie des responsabilités de l’infrastructure au niveau de la RGT, il faudrait formuler des protocoles régionaux appropriés et trouver des méthodes de financement de l’infrastructure par des partenariats des secteurs public et privé. Comme on le verra dans le chapitre suivant, d’autres territoires de compétence ont accepté la privatisation avec enthousiasme et sont parvenus à protéger l’intérêt du public en faisant en sorte que les accords de privatisation soient régis par des règles financières et politiques dont l’application est surveillée avec diligence. Cette surveillance devrait aussi être assurée par la RGT.

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Recommandation 10 Vu l’importance de l’aménagement efficace de l’infrastructure pour la compétitivité économique de la région, le conseil de la RGT* devrait assumer la responsabilité de la mise en place des grandes infrastructures de la ville-région, ce qui comprend notamment : • effectuer une analyse des coûts-avantages pour déterminer les projets d’infrastructure soutenant l’aménagement intégré et stratégique à l’échelle régionale; • classer les investissements dans l’infrastructure par ordre de priorité; • cerner les possibilités d’innovation et de simplification des exigences en matière d’infrastructure; • établir des politiques et des méthodes bien claires de partenariat entre le secteur public et le secteur privé pour la mise en place de l’infrastructure.
* Voir chapitre 6.

Des méthodes de planification environnementale sensées peuvent aussi La planification favoriser l’efficacité des coûts, entre autres, dans l’aménagement de environnementale l’infrastructure. Mais, du fait que la Loi sur les évaluations environnementalesun est document législatif dépassé, inutilement contraignant et pesant, elle entraîne une augmentation considérable du coût des projets d’infrastructure municipaux et du temps consacré à les réaliser18. Conçue à l’origine pour évaluer l’impact environnemental de grands projets d’infrastructure particuliers, comme celui des câbles de transmission de l’hydroélectricité, des routes et des installations d’élimination des déchets, la Loi sur les évaluations environnementales développée dans la même direction que s’est la Loi sur l’aménagement du territoir e comme principal processus d’aménagement global. Bien que la Loi sur les évaluations environnementales pas été assujettie n’ait 19, la Commission sur la réforme de l’aménagement et de à une révision externe l’exploitation du territoire en Ontario a examiné en profondeur les doubles emplois et proposé une recommandation en neuf parties conçue pour sortir de cette confusion. Malheureusement, le projet de loi 163 n’a pas résolu de façon satisfaisante les problèmes que posait la Loi20.
18 Par exemple, dans la communauté urbaine de Toronto, les études portant sur les six projets de transports en commun et les nouvelles installations d’entreposage et d’entretien ont coûté 21,7 millions de dollars (études des évaluations environnementales, 1990-1995, estimations de la CTT). Le ministère de l’Environnement a entamé en 1988 une révision interne intitulée Projet d’amélioration du programme d’évaluations environnementales (PAPÉE). Il se poursuit, et le ministère de l’Environnement et de l’Énergie lui attribue plusieurs réformes administratives. Rapport final de la Commission sur la réforme de l’aménagement et de l’exploitation du territoire en Ontario , «Nouvel aménagement du territoire», John Sewell, président, Toronto, Imprimeur de la Reine, 1993.

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Bien qu’il soit nécessaire de procéder à une révision externe approfondie de la Loi sur les évaluations environnementales, le Groupe d’étude recommande que la province procède à une révision de certains points de la Loi pour prendre des décisions écologiques sur l’infrastructure urbaine voulue. L’examen devrait porter principalement sur les points suivants : • éliminer ce qui fait double emploi avec la Loi sur l’aménagement du territoire; • mettre l’accent sur l’élaboration de solutions écologiques plutôt que de prescrire des méthodes; • rationaliser les méthodes s’appliquant aux projets périodiques et de faible envergure pour réduire la bureaucratie et l’excès de paperasserie; • fixer des critères fondamentaux et plus précisément définis axés sur la substance plutôt que sur les méthodes et visant à réduire l’éventail d’options nécessitant une étude détaillée; • fixer des directives claires et précises dès le départ portant sur l’ampleur et les méthodes pour chaque évaluation environnementale. Recommandation 11 La province devrait entamer immédiatement une révision ciblée des dispositions de la Loi sur les évaluations environnementales sont essentielles pour l’infrastructure urbaine en vue de qui simplifier les processus d’autorisation, d’éliminer les doubles emplois et la paperasserie inutile et de prendre des décisions écologiques. Étant donné l’importance de l’aménagement efficace de l’infrastructure pour la compétitivité économique de la région, il faudrait procéder à cette révision dans les plus brefs délais et la terminer dans les 24 mois qui viennent.

La clarification des rôles en matière d’aménagement

Le Groupe d’étude accepte la notion commune que les municipalités locales sont le palier de gouvernement le plus accessible et le plus sensible aux besoins de la population. Les problèmes locaux liés à l’occupation du sol et à la densité de propositions d’aménagement précises, les plans secondaires de nouvelles zones d’aménagement et de réaménagement, l’urbanisme et la multitude de questions portant sur l’aménagement local devraient donc relever du niveau municipal local. Le processus d’approbation des demandes d’aménagement devrait être géré au palier local sans examen approfondi aux paliers supérieurs de gouvernement. Puisque la Loi sur l’aménagement du territoir e prévoit que toutes les autorisations doivent être conformes aux plans locaux et régionaux, il n’est guère nécessaire pour les échelons supérieurs de procéder à un examen subséquent. L’accès à la Commission des affaires municipales de l’Ontario donne à la province, au gouvernement régional et à toute partie concernée la

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possibilité de faire appel des décisions des conseils locaux à propos de questions de conformité au plan officiel21. Par souci d’intégration et de centralisation, le rôle des municipalités régionales en matière d’aménagement devrait dans la plupart des cas être confié à la RGT. À l’heure actuelle, cinq municipalités régionales se livrent à des activités analogues. Celles-ci comprennent : • élaborer un cadre d’aménagement local; • veiller à ce qu’il existe suffisamment de terres aménageables; • définir les limites municipales; • coordonner les transports et l’utilisation du sol; • créer et entretenir des espaces verts dans la région; • financer et mettre en place une infrastructure qui n’est pas locale, comme des usines d’épuration des eaux et de traitement des eaux usées. En confiant ces fonctions à la région du grand Toronto, on éliminerait la fragmentation horizontale actuelle et le double emploi des fonctions au niveau des municipalités régionales, tout en permettant la coordination au niveau de la ville-région. Les investissements directs dans l’infrastructure découleraient de la planification régionale, qui répondrait à des impératifs économiques comme le parrainage et le financement de la régénération régionale. À une époque où les ressources sont limitées et la concurrence est intense entre les villes-régions, les investissements clés dans l’infrastructure et l’aménagement doivent être coordonnés et classés par ordre d’importance afin d’assurer que les décisions en matière d’investissement se font sur une base rentable. Cette coordination n’est possible qu’au niveau de la région du grand Toronto où l’on peut assurer qu’il existe une perspective générale de la structure urbaine, des transports, des transports en commun, de la compétitivité économique et de la qualité environnementale et où les objectifs régionaux peuvent être intégrés et réalisés. Recommandation 12 Il faudrait préparer un plan intégré de la RGT pour fixer un cadre régional général et des objectifs de gestion de la croissance urbaine, des investissements dans l’infrastructure, du développement économique et de la qualité de l’environnement. Le nouveau plan régional devrait englober la plupart de l’aménagement dans les zones urbaines existantes.

21

Le rôle approprié de la Commission des affaires municipales de l’Ontario au sein de la région vaudrait peut-être la peine d’être examiné lorsque l’on aura procédé à la restructuration des responsabilités en matière d’aménagement du territoire.

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4.4 L’ÉLIMINATION DES OBSTACLES D’ORDRE RÉGLEMENT AIRE

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n plus du manque de planification intégrée dans la région du grand Toronto, il existe un grand nombre d’obstacles institutionnels et d’ordre réglementaire qui vont à l’encontre des modèles d’aménagement efficaces. Ces obstacles existent à la fois dans le contenu et le processus de réglementation du contrôle du développement. C’est en partie parce que les politiques que renferme le système de contrôle du développement sont sensibles à la conjoncture économique qu’elles ont constamment besoin d’adaptation sous forme de modification des plans officiels, de rezonage ou de décisions du comité de dérogation. Cela empêche l’innovation dans les utilisations commerciales et industrielles comme dans les utilisations résidentielles. Ces processus de dérogation sont coûteux, prennent du temps et sont inutiles. Le contrôle du développement à partir de critères d’évaluation et de seuils de nuisance

Les politiques d’aménagement et leurs objectifs se réalisent actuellement par la réglementation de l’utilisation du sol plutôt que des activités. Ceci entraîne un zonage rigide et un processus de modification peu pratique. Une meilleure approche de zonage consisterait à utiliser des seuils de nuisance selon lesquels on atteindrait directement les objectifs d’urbanisme en réglementant les activités plutôt qu’indirectement en réglementant l’utilisation du sol. En se concentrant sur la fin plutôt que sur les moyens, on appliquerait les seuils de nuisance directement à la circulation, au bruit, à la poussière, aux matériaux dangereux, aux vibrations, aux émissions et à d’autres critères liés à l’utilisation. Une fois qu’ils seraient en place, on pourrait permettre une utilisation variée du sol, à condition que les normes soient respectées. Cette approche éliminerait la nécessité de modifications constantes de zonage. Des expériences de recours aux seuils de nuisance et de zonage souple sont déjà en cours dans la RGT. Bien que les quartiers historiques de King-Spadina et de King-Parliament à Toronto aient un zonage industriel, la Ville de Toronto a élaboré une proposition visant à éliminer les restrictions à l’utilisation contenues dans les règlements de zonage existants et dans le plan officiel pour permettre une variété d’utilisations compatibles22. Mississauga fait aussi des expériences avec les seuils de nuisance en se préparant à adopter de nouveaux règlements permettant certaines formes d’activités commerciales dans des quartiers résidentiels. Ces initiatives combinent innovation avec souci de qualité d’aménagement et respect du caractère local. Le Groupe d’étude appuie entièrement ces initiatives ainsi que d’autres fondées sur la performance.
22 Maire Barbara Hall, «Planning for Revitalization, An Initial Proposal», 10 octobre 1995.

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Recommandation 13 Les municipalités locales devraient revoir leurs règlements afin : • de déceler les cas où le processus d’autorisation d’aménagement aboutit à des doubles emplois, à un manque de souplesse et à des coûts inutiles; • d’incorporer les normes et les dispositions qui favorisent une forme d’aménagement plus souple, plus concentrée et plus efficace. La province et les municipalités ont élaboré des normes d’aménagement pour L’élimination des normes la conception et la mise en place de chaque aspect de l’infrastructure urbaine. Au d’aménagement fil des ans, les normes d’aménagement se sont multipliées (élargissement des inappropriées routes, agrandissement des terrains des écoles, par exemple), ce qui a fait grimper les coûts des logements et de l’infrastructure. À l’heure actuelle, jusqu’à 50 pour PIÈCE 4.5 : TERRES AMÉNAGEABLES EN POURCENTAGE DE LA SUPERFICIE BRUTE DES TERRES COLLECTIVITÉS ANCIENNES COLLECTIVITÉS NOUVELLES

The Beach SUPERFICIE
BRUTE DE TERRE (HECTARES) PUBLIC

Leaside/ Toronto- Mississauga Cedarvale Nord Valley Meadowvale 404 22,7 5,6 12,3 3 105,8 26,2 263,2 65,1 % 426 8,8 2,1 10,2 2,4 148,7 34,9 258,3 60,6 % 405 67,5 16,7 17,5 4,3 122 30,1 199 48,9 % 655 69,8 10,7 34,8 5,3 165,2 25,2 385,2 58,8 %

447 12,7 2,8 12,4 2,8 135 30,2 286,9 64,2 %

ESPACE OUVERT DESTINÉ AU

(HA) (%) (HA) (%) (HA) (%)

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ROUTES

SUPERFICIE

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TERRES AMÉNAGEABLES EN

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SUPERFICIE DE

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Nota : Le quartier The Beach (Queen/Woodbine) a une densité résidentielle brute dépassant à peine 6 700 habitants au kilomètre carré, moins de 5 pour 100 des unités d’habitation se trouvant dans des édifices de plus de cinq étages. Le quartier de Leaside/Toronto-Nord (Eglinton/Bayview) a une densité résidentielle brute de 4 900 habitants au kilomètre carré, près de 70 pour 100 des habitations étant des logements unifamiliaux et jumelés. La nouvelle ville de Mississauga Valley (Hurontario près du Mississauga City Centre) a une densité d’environ 6 900 habitants au kilomètre carré, 56 pour 100 des logements se trouvant dans des édifices de plus de 5 étages. Le quartier de Meadowvale (Winston Churchill, entre Derry et Britannia) a une densité résidentielle brute de 5 100 habitants au kilomètre carré, 45 pour 100 des unités d’habitation étant des logements unifamiliaux et jumelés.

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100 de la superficie des terrains en voie d’aménagement est consacrée à des parcs, routes, écoles et espaces libres publics. Dans les collectivités plus anciennes, la norme était de 35 à 40 pour 10023. Dans les collectivités nouvelles, les parcs et espaces libres prennent beaucoup plus de place que dans les régions plus anciennes plus concentrées. Les 10 à 15 pour 100 supplémentaires de superficie dont on fait l’acquisition pour avoir des parcs et des écoles plus grandes dans les nouvelles collectivités augmentent de façon inutile l’acquisition de terres et les coûts d’entretien24. Bien qu’il y ait beaucoup d’avantages à avoir de plus grands parcs et espaces libres destinés au public, ces modèles d’aménagement de l’après-guerre ne conduisent pas à l’utilisation la plus efficace des espaces libres publics. Cet excédent de terres a aussi de façon subtile, mais importante, diminué la densité globale des collectivités sans modifier la superficie des lots résidentiels ni les types de logement. Il a de plus augmenté les redevances des promoteurs pour les services liés à la nouvelle croissance. Le ministère des Transports provincial fixe actuellement dans son «livre bleu» des directives d’aménagement pour les nouvelles routes municipales. Les auteurs de ces directives n’ont pas suffisamment pris en compte les questions d’urbanisme, le coût supplémentaire des redevances d’exploitation et les préoccupations environnementales. De son côté, le ministère de l’Éducation a des normes élevées qui lui sont propres pour les bâtiments et les terrains scolaires, ce qui rend le processus de planification plus long, coûteux et inflexible. Bien qu’il soit possible de concevoir des écoles/parcs combinés plus efficaces, on continue à utiliser les modèles coûteux. Pour compliquer les choses, le ministère de l’Environnement et de l’Énergie applique des règlements, comme les distances minimales de séparation qui, sans le vouloir, empêchent l’aménagement resserré, concentré et mixte. Au niveau municipal, le fait que chaque municipalité a ses propres normes de conception et ses règlements ajoute aussi aux coûts et à la complexité de l’aménagement. Il ressort d’une étude commandée par le Groupe d’étude que les normes de service varient considérablement d’une municipalité à l’autre dans la région25. Ces variantes - le résultat de la façon dont les redevances d’exploitation sont calculées pour chaque service - sont fondées sur les traditions propres à chaque municipalité. Les municipalités qui offrent depuis
23 Lehman & Associates avec IBI Group, Hill & Knowlton/le Centre de recherches Décima, «Urban Density Study, General Report». Rapport rédigé pour le Bureau de la région du grand Toronto, mars 1995. La pièce 4.5 provient de la même source. La superficie moyenne occupée par une école élémentaire est actuellement de 6 à 7 acres, et de 15 acres pour les écoles secondaires, alors que les écoles construites dans les années 50 n’occupaient que de 2 à 4 acres. C.N. Watson and Associates Ltd., «Discussion Paper Re Selected Development Charges Issues» (étude commandée pour le Groupe d’étude sur la RGT, septembre 1995).

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toujours des niveaux de service élevés (coûteux) ont le droit d’incorporer ces niveaux dans leurs règlements relatifs aux redevances d’exploitation. Les municipalités qui ont toujours appliqué des normes historiquement moins élevées comparent souvent leurs normes à celles de municipalités dont les normes sont plus élevées et peuvent (mais n’y réussissent pas toujours en raison des limitations légales) plaider en faveur de normes plus élevées pour elles-mêmes. Ce phénomène fait augmenter considérablement les redevances d’exploitation dans les municipalités de la région. Dans de nombreuses municipalités, les redevances d’exploitation résidentielles dépassent 20 000 $ par logement, ce qui représente un coût direct considérable pour le promoteur ou le constructeur et, en fin de compte, un coût caché pour le consommateur puisque cela finit par se refléter dans le prix d’une nouvelle maison. Ayant récemment annoncé la révision de la Loi sur les redevances d’exploitation , le ministère des Affaires municipales et du Logement devrait envisager la possibilité de fixer ses propres redevances d’exploitation pour les normes de service puisque ces redevances pourraient être fixées plus efficacement au niveau provincial. Les normes provinciales pourraient prescrire l’utilisation conjointe d’établissements, la largeur qui convient pour les routes régionales, l’intégration des égouts pluviaux et les superficies consacrées aux parcs pour réduire l’excès de normes ainsi que les coûts. Les redevances d’exploitation devraient être calculées à partir du prix de revient réel de chaque type d’unité de base, mais ne devraient pas être gonflées artificiellement, comme cela est quelquefois le cas maintenant lorsque chaque municipalité fixe ses propres normes. La province devrait revoir les normes d’aménagement à des fins d’uniformité, pour permettre une certaine souplesse quant au type d’unité et faire en sorte que les redevances correspondent au prix de revient. Recommandation 14 La province devrait revoir les normes municipales et provinciales existantes en matière d’aménagement des infrastructures à l’occasion de la prochaine révision de la Loi sur les redevances d’exploitation faire en sorte que les normes appuient une structure urbaine pour concentrée et efficace.

4.5 L’ÉLIMINATION DES DISTORSIONS DU MARCHÉ

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lusieurs mécanismes servent à augmenter les recettes pour payer les nouvelles infrastructures. À l’heure actuelle, aucun de ces mécanismes, qui englobent les redevances d’exploitation et les frais d’utilisation, ne prend

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totalement en compte l’efficience de la structure urbaine concentrée. On pourrait réaliser des économies de coûts considérables pour les infrastructures en éliminant les distorsions du marché dans chaque cas. Les redevances d’exploitation sont perçues pour payer les infrastructures municipales nécessaires pour appuyer la croissance. Les municipalités pouvant faire payer au promoteur le coût intégral de la croissance, ces redevances représentent une amélioration par rapport au système improvisé précédent où l’on avait recours à une combinaison d’impôts, ou prélèvements, pour certaines infrastructures et d’impôts fonciers pour le reste des coûts. Les coûts d’aménagement entrent dans trois catégories. Premièrement, les coûts internes ou sur le terrain (les routes des lotissements, les canalisations d’eau, d’égouts et d’évacuation des eaux pluviales, les services publics, le terrassement, les parcs et les écoles) de la viabilisation en conformité avec les normes municipales qui sont assumés directement par le promoteur. La deuxième catégorie de coûts représente les coûts hors terrain des artères, des installations d’adduction d’eau, d’égouts et d’évacuation des eaux pluviales qui sont recouvrés par les frais d’utilisation par unité La troisième catégorie comprend les autres . coûts hors terrain qui se calculent par tête il s’agit, entre autres, des bibliothèques, ; des postes de police, des hôpitaux et des services sociaux26. Lorsque la structure urbaine et la densité ne sont pas calculées dans les redevances d’exploitation, il se produit une distorsion du marché qui aboutit souvent à une affectation inefficace des ressources. Au bout du compte, le coût de l’infrastructure, y compris les distorsions, se retrouve dans le prix des logements, de la main-d’oeuvre, des usines, des bureaux, des entrepôts et des produits et services de la RGT. Il existe actuellement deux distorsions dans la manière dont on calcule les redevances d’exploitation. Premièrement, il existe une distorsion parce qu’on ne prend pas toujours en considération la variation des coûts sur le terrain et hors terrain associés aux différents types de logement dans le calcul des redevances d’exploitation. Si celles-ci reflétaient plus précisément les coûts hors terrain réels des différents types de logement, on pourrait diminuer les redevances d’exploitation des appartements d’une somme estimée à 1 000 $27.
26 27 Les coûts hors terrain comprennent les coûts hors terrain des réseaux d’égouts, d’adduction d’eau et routiers et des casernes de pompiers en moins grand nombre. C. N. Watson (lettre au Groupe d’étude sur la RGT, le 6 octobre 1995). Le coût des réseaux d’égouts, d’adduction d’eau et routiers est plus faible, la quantité d’eau utilisée est aussi moindre lorsque les gens vivent en appartement. De plus, ils se servent moins souvent d’un véhicule pour leurs déplacements.

Les redevances d’exploitation

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En vertu de la Loi sur les redevances d’exploitation municipalités ont le , les pouvoir d’imposer des redevances sur les nouveaux aménagements (résidentiels, commerciaux et industriels) pour recouvrer les coûts d’immobilisations nets des infrastructures et services publics nécessaires à ces aménagements. Les coûts admissibles comprennent l’infrastructure et les services comme les parcs, les installations d’égouts et d’alimentation en eau, les ouvrages des bibliothèques, les véhicules municipaux, les services de police et de pompiers. La province procède actuellement à une révision de la Loi au cours de laquelle on cherchera une façon plus équitable à partager les coûts entre les nouveaux contribuables et les autres, et à un réexamen des éléments pour lesquels les municipalités peuvent actuellement prélever des redevances. Une autre distorsion concerne les redevances d’exploitation pour l’éducation. Les redevances d’exploitation qui contribuent à payer les nouvelles écoles d’une municipalité ne sont pas assujetties aux mêmes règles que les redevances d’exploitation pour l’infrastructure générale comme les égouts et les routes28. En effet, les redevances pour l’éducation sont encore moins sensibles à la structure urbaine puisqu’elles sont prélevées uniquement en fonction du nombre d’unités d’un nouvel aménagement sans tenir compte des différents types d’unité. Par conséquent, un immeuble de 100 appartements paie le même montant en redevances d’exploitation pour l’éducation qu’une nouvelle subdivision de 100 maisons individuelles. On ne tient pas compte du fait que les familles vivant dans les maisons individuelles les plus grandes risquent davantage d’avoir des enfants d’âge scolaire que les personnes qui vivent dans un appartement d’une chambre. Il y a donc là une subvention au logement de faible densité aux dépens de la croissance plus concentrée et efficace. Si les redevances d’exploitation reflétaient plus exactement les coûts réels associés aux caractéristiques démographiques et aux besoins des ménages vivant dans les différents types de logement, les redevances d’exploitation relatives à l’éducation des appartements pourraient diminuer d’un montant estimé à 1 400 $29. Recommandation 15 Lorsqu’elle révisera la Loi sur les redevances d’exploitation , la province devrait remanier les règlements pris en application de la Loi afin de faire ce qui suit : • obliger les municipalités à incorporer des méthodes d’établissement de prix au coût complet dans le calcul des redevances d’exploitation municipales; • contraindre les municipalités à calculer les redevances d’exploitation relatives à l’éducation en fonction des différences de coûts selon les caractéristiques démographiques et les besoins des ménages vivant dans les divers types de logement.
28 La légitimité constitutionnelle de l’article sur l’éducation de la Loi sur les redevances d’exploitation est actuellement remise en cause par l’Ontario Home Builders Association devant la Cour suprême du Canada. C. N. Watson (lettre au Groupe d’étude sur la RGT, 6 octobre 1995).

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Pour de nombreux types de services municipaux, les frais d’utilisation peuvent inciter à utiliser les ressources de façon plus efficace, permettre une planification de l’infrastructure à longue échéance et constituer une source de recettes importante pour les municipalités locales. Les frais d’utilisation au coût complet qui sont calculés d’après la consommation d’eau et les services d’égouts utilisés favorisent la protection des ressources naturelles, les économies de coûts pour les municipalités et les structures urbaines plus efficaces30. De nombreuses administrations locales en Amérique du Nord ont réussi à imposer des frais d’utilisation conçus pour atteindre ces objectifs31. Puisque l’on prévoit que le coût de la future infrastructure nécessaire pour les égouts et l’adduction d’eau pourrait s’élever à un milliard de dollars, toutes les municipalités devraient prélever des frais d’utilisation au coût complet32. Les frais d’utilisation relatifs aux véhicules dans la RGT comprennent les frais d’immatriculation et les taxes sur les carburants, et comprendront bientôt le péage de l’autoroute 407. Les redevances sur les véhicules et les taxes sur les carburants ne suffisent même pas à financer les dépenses directes de construction et d’entretien des routes33. Les possibilités de recouvrement des coûts par les frais d’utilisation dans le domaine des transports sont considérables. Le coût de l’utilisation d’un véhicule privé comprend les dépenses relatives aux routes municipales et provinciales et le coût moins apparent de la pollution environnementale. Les municipalités de la RGT ont effectué des dépenses en immobilisations de 340,7 millions de dollars pour l’amélioration des routes en 1993 et des dépenses de fonctionnement d’environ 415 millions de dollars34. La province a aussi dépensé environ 215,1 millions de dollars pour les routes provinciales dans la RGT. De nouvelles redevances ou des redevances plus importantes pourraient faciliter le recouvrement des coûts publics de l’utilisation de véhicules privés dans la RGT.
30 Pour obtenir des sommaires plus détaillés des conclusions des différentes études et d’autres analyses, voir le Rapport de la Commission de l’équité fiscale fiscalité dans un monde en , «Une perpétuel changement», Toronto, Imprimeur de la Reine, 1993, pages 575-595. On trouvera des études sur le prix des services d’égouts et d’alimentation en eau dans Marshall, Koenig and Associates, Background Study on the Pricing of Water and Sewer Services pour le (rédigé ministère des Affaires municipales de l’Ontario, 1991); ministère de l’Environnement de l’Ontario, Water and Sewer Financing in Ontario: Issues and Options , Toronto, Imprimeur de la Reine pour l’Ontario. Des données récentes le confirment : les recettes d’exploitation combinées des paliers supérieur et inférieur provenant des services d’adduction d’eau et d’égouts dans toutes les régions sont bien inférieures aux frais d’exploitation de ces services à eux seuls. L’écart entre les recettes et les dépenses pour ces services s’élargit encore lorsque l’on compte dans le calcul les dépenses en immobilisations. Rapport de la Commission de l’équité fiscale , p. 569. En 1994, la province a dépensé 203,2 millions de dollars et versé 122,5 millions de dollars à la Canadian Highways International Corporation par l’entremise de la Société ontarienne d’investissement dans les transports.

Les frais d’utilisation

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De nouveaux frais d’utilisation ou des redevances plus importantes pour les véhicules privés ont été imposées avec succès dans d’autres régions. La Colombie-Britannique impose des taxes locales sur les carburants depuis 1980. Le fait qu’elle ait pu imposer des taxes spéciales sur les carburants dans le district régional de l’agglomération de Vancouver et le district de l’agglomération de Victoria prouve qu’il est possible d’avoir une taxe spéciale sur les carburants dans les grandes villes. La commission des transports régionaux a fait des recommandations sur le taux des taxes auxquelles la province devra donner son accord. Les taxes s’appliquent à la fois à l’essence sans plomb et au diesel clair. Les taux de taxes actuels sont de 0,4 ¢ par litre dans la région de Vancouver et de 1,5 ¢ par litre dans la région de Victoria. Les taxes régionales à Vancouver rapportent environ 78 millions de dollars par an35. Les modifications administratives qui doivent survenir incessamment en Ontario à propos de la déclaration et de la perception des taxes sur les carburants excluent pratiquement une taxe régionale ou des redevances d’usager sur le diesel. Pour faciliter la déclaration de taxes des camionneurs internationaux et réduire les coûts administratifs de la perception des taxes sur le diesel, l’Ontario doit signer l’accord international relatif aux taxes sur les carburants en 1996. Conformément à cet accord, l’Ontario ne sera pas autorisée à appliquer plus d’un taux de taxes sur le diesel à l’intérieur de ses frontières. Même si les surtaxes sur les carburants de la RGT se bornaient à l’essence à un taux relativement faible, elles pourraient générer des recettes importantes pour la région. Si l’on prend comme exemple le niveau de 1994 d’achat de carburants au sein de la région, un cent de taxe par litre d’essence acheté rapporterait environ 52,8 millions de dollars36. La surcharge doit être plafonnée à un pourcentage du taux provincial de taxes sur l’essence pour ne pas empiéter sur la taxe provinciale.

Recommandations 16 La province devrait autoriser le conseil de la RGT à adopter des redevances d’usager pour les véhicules privés, notamment une redevance sur l’essence à l’échelle de la région jusqu’à un maximum prévu. Les recettes provenant de ces redevances d’usager devraient être affectées à l’infrastructure des transports et transports en commun de la RGT.

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Estimation fournie au Groupe d’étude sur la RGT par la British Columbia Transportation Finance Authority. Estimations de la municipalité régionale de la communauté urbaine de Toronto. Le rapport de la Transportation and Climate Change Collaborative, «A Strategy for Sustainable Transportation in Ontario», publié récemment, privilégie l’imposition d’une surtaxe de 2 à 3 ¢ du litre pour arriver plus près du prix de revient afin de permettre à l’Ontario de se doter de moyens de transport plus économiques, accessibles à tous et moins polluants.

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4.6 LA RÉGÉNÉRATION DES INST ALLATIONS EXISTANTES

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a sous-utilisation de terres urbaines représente un obstacle majeur à l’utilisation efficace de l’infrastructure existante. Il n’y a pas d’exemple plus frappant de la sous-utilisation que le cas des biens-fonds industriels et commerciaux qui ont des problèmes connus ou soupçonnés de contamination du sol. Connus sous le nom d’installations existantes, ces biens-fonds existent dans toute la RGT mais surtout dans l’agglomération torontoise et le sud des régions de Peel et de Durham. Les promoteurs qui sont attirés vers des terrains encore non aménagés dans les espaces verts en bordure des villes négligent souvent les installations existantes. L’habitude d’aménager les espaces verts plutôt que les installations existantes est coûteuse pour au moins deux raisons. Premièrement, il est difficile de justifier les dépenses à engager pour fournir les infrastructures nécessaires à l’aménagement des espaces verts lorsqu’il existe déjà une infrastructure pour les terres industrielles sous-utilisées. Deuxièmement, le marché immobilier commercial et résidentiel des endroits entourant les terrains industriels vacants est généralement faible. Cette pratique entrave le renouveau de l’économie locale et augmente la demande de programmes et de services sociaux. Les installations existantes se prêtent à toutes sortes de réaménagement, allant du maintien des aménagements industriels à des parcs et logements résidentiels. Dans chaque cas, il peut y avoir des difficultés sur le plan du zonage ou des possibilités de vente, mais les principaux obstacles au réaménagement des installations existantes sont sans aucun doute d’ordre financier et juridique. L’équation fondamentale dans la quasi-totalité des aménagements immobiliers est celle du risque par rapport au rendement. Les risques inhérents à un projet dépendent des circonstances, des objectifs et de la nature du projet, et les risques existent qu’il s’agisse d’espaces verts ou d’installations existantes. Pour celles-ci, néanmoins, les risques inhérents sont compliqués par la question de coûts supplémentaires pour les évaluations de risque environnemental et de la responsabilité civile. Ces facteurs créent une incertitude au moment de la sélection du terrain et pour son aménagement, et retarde le processus d’aménagement. L’incertitude au moment de la sélection

L’acheteur imprudent peut acquérir en même temps que son terrain des responsabilités civiles s’il existe des contaminants sur le terrain, et le ministère de l’Énergie et de l’Environnement de l’Ontario (MEEO) peut ordonner au nouveau propriétaire de décontaminer (ou de payer pour la décontamination) du bien-fonds. Résultat, les promoteurs qui choisissent un terrain font

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généralement procéder à une évaluation des risques environnementaux, et les bailleurs de fonds procèdent de la même manière pour évaluer le financement. Le problème, néanmoins, est que ces évaluations peuvent coûter très cher et finalement dissuader le promoteur d’acheter le bien-fonds37. Autre difficulté, les normes strictes et mal définies de décontamination auxquelles il faut se conformer pour satisfaire aux exigences du MEEO, des bailleurs de fonds, des municipalités et des acheteurs subséquents. Les promoteurs qui souhaitent changer l’utilisation du sol doivent obtenir des autorisations municipales38. Ajoutons à cela un nombre impressionnant d’organismes ou d’autorisations à satisfaire. Les municipalités peuvent refuser d’accorder leur autorisation si les terrains sont contaminés, aux dires du ministère. De plus, les acheteurs subséquents, bailleurs de fonds, locataires et assureurs ont tendance à assujettir le contrat à la décontamination du terrain à la satisfaction du ministère. Il est donc de plus en plus important que les terres soient décontaminées selon des normes acceptables pour le ministère. Or, le problème est qu’il n’existe pas de normes légales stipulant ce qui est contaminé et ce qui ne l’est pas; il n’existe que des directives qui n’ont pas force de loi39. Si le MEEO modifie les directives sur ce qui est considéré comme propre, les acheteurs qui apprennent que leurs biens-fonds sont maintenant considérés comme contaminés risquent de subir des pertes financières considérables, soit parce que la valeur de leur bien-fonds se déprécie sur-le-champ, soit parce qu’ils dépensent des sommes considérables pour le faire décontaminer. L’incertitude quant à l’aménagement du terrain Si des normes de plus en plus strictes peuvent causer des problèmes, les abaisser n’est pas une solution car, ce faisant, on aboutirait à l’insuffisance de réglementation qui est à l’origine des problèmes environnementaux. La contamination des terrains peut être un problème latent non seulement pour les acheteurs imprudents, mais aussi pour les bailleurs de fonds, les
37 Pour prendre un exemple récent, le contrat d’achat et de vente de l’ancien champ de course de Greenwood, dans l’Est de Toronto, autorisait les acheteurs à refuser de conclure la vente s’ils croyaient, raisonnablement, que le terrain était contaminé ou que l’état du sol était tel que cela augmenterait le coût de l’aménagement. L’acheteur a engagé des experts-conseils qui l’ont informé que le terrain contenait de la tourbe qui dégagerait du méthane en quantité supérieure à celle prévue dans les directives du ministère de l’Énergie et de l’Environnement. Fort de cet avis, l’acheteur a refusé de signer et a intenté des poursuites pour obtenir le remboursement de ses arrhes. En fin de compte, néanmoins, l’acheteur qui était revenu sur sa décision avait payé les frais de l’évaluation environnementale et du procès et était toujours à la recherche de terrain à aménager. Ces autorisations municipales peuvent concerner les plans de lotissement, les permis de construire, les dérogations mineures, les examens de l’aménagement obligatoires dans les régions assujetties à un contrôle du plan des terrains, les modifications du plan officiel ou les changements de zonage. Voir les Lignes directrices pour la désaffectation d’installations et la remise en étatdu ministère des lieux de l’Environnement de l’Ontario, février 1989. En 1994, le MEEO a proposé une refonte de ces directives qui n’est pas encore officielle.

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administrateurs judiciaires et les syndics de faillite qui, dans certains cas, se voient tenus d’en assumer la responsabilité. Étant donné l’incertitude juridique qui entoure l’aménagement d’installations existantes, la répartition des risques des coûts associés à la contamination du terrain s’est avérée excessivement restrictive. Les bailleurs de fonds hésitent de plus en plus à accepter une sûreté portant sur des installations existantes. La responsabilité du bailleur de fonds peut être mise en cause lorsqu’un créancier garanti, généralement un créancier hypothécaire, prend possession d’un bien-fonds pour le vendre afin de recouvrer la sûreté qu’on lui a fournie en garantie de sa dette. L’inquiétude naît de sa responsabilité statutaire40 et sa responsabilité en common law quant à la contamination du terrain. Dans certains cas, le créancier garanti a renoncé à la sûreté plutôt que de prendre possession et d’assumer la responsabilité environnementale, surtout lorsque le coût de la décontamination est supérieur à la valeur du bien-fonds. Jusqu’à récemment, l’on pensait qu’un créancier qui ne prenait pas possession du bien-fonds ne pouvait pas être responsable des frais de décontamination. Néanmoins, les tribunaux ont ébranlé cette opinion, laissant les bailleurs de fonds dans une situation encore plus précaire41. Les modifications récentes à la loi fédérale sur les faillites s’attaquent au problème de la responsabilité environnementale des administrateurs judiciaires et des syndics de faillite. Ces modifications aident à résoudre quelques difficultés, mais l’on continue à s’interroger sur la responsabilité personnelle de l’administrateur judiciaire et ses obligations dans le cadre de la législation environnementale. La responsabilité résiduelle des bailleurs de fonds, des administrateurs judiciaires et des syndics de faillite souligne la nécessité de dissiper les incertitudes à propos des normes de décontamination. L’évaluation des risques et les remèdes apportés retardent souvent l’aménagement d’installations existantes. La répercussion des retards inutiles sur les frais financiers et le financement n’encouragent pas non plus à aménager des installations existantes plutôt que les espaces verts.
40 En Ontario, la responsabilité statutaire découle principalement de la Loi sur la protection de l’environnement de l’Ontario qu’il existe un certain nombre d’autres lois provinciales et , bien fédérales qui entraînent des responsabilités environnementales. Par exemple, dans quelques jugements récents, les tribunaux ont donné la préséance aux paiements des frais de décontamination engagés par les administrateurs judiciaires/gérants en possession de terrains contaminés. Ainsi, même si les créanciers n’étaient pas légalement responsables de la contamination en vertu de la loi puisqu’ils n’étaient pas en «possession», leur sûreté a été diminuée du fait de la priorité accordée aux dépenses de décontamination de l’administrateur judiciaire.

Le retard dans la préparation du terrain

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L’élimination Le gouvernement régional doit faire le contrepoids de l’analyse des risquesdes obstacles au avantages pour que les promoteurs s’intéressent aux installations existantes dans réaménagement la région. On ne saurait trop vanter les avantages du réaménagement des des installations installations existantes en termes d’utilisation efficace de l’infrastructure existantes existante et de renouveau économique local. Il est non seulement approprié, mais nécessaire, que tous les paliers de gouvernement se concentrent sur cette question. Il existe trois méthodes générales pour éliminer ou limiter certains des obstacles au réaménagement des installations existantes : modifications législatives ou administratives pour simplifier le processus d’autorisation (voir la discussion sur le démêlement des rôles dans le chapitre suivant), incitatifs financiers et recueil de renseignements. Les modifications Une méthode consiste à opérer des modifications législatives dans des législatives domaines clés pour créer un climat de certitude en matière de responsabilité civile. Par exemple, les modifications à la Loi sur la faillitede 1992 ont diminué en partie les problèmes liés à la responsabilité environnementale des syndics en ce qui concerne la décontamination et les mesures mitigatives42. Cependant, des difficultés demeurent, particulièrement en ce qui concerne la responsabilité personnelle et les obligations imposées par l’exigence de diligence raisonnable. La province pourrait aussi envisager des modifications à la Loi sur la protection environnementalel’Ontario pour préciser les responsabilités légales de des bailleurs de fonds, administrateurs judiciaires et syndics, particulièrement en ce qui concerne les situations antérieures à la saisie43 ainsi que le cas de propriétaires, d’acheteurs et d’occupants innocents. En outre, le MEEO a publié une série de directives au cours des années concernant la décontamination des terrains. Dans leur première forme, les Lignes directrices pour la désaffectation d’installations et la remise en état des lieux (février 1989) prévoyaient la décontamination environnementale jusqu’au niveau de la roche de fond, quelle que soit l’utilisation du sol. Le MEEO, de concert avec le Comité consultatif des normes environnementales du ministère, a revu les directives de 1989 et a publié, en juillet 1994, les «Proposed Guidelines for Clean-Up of Contaminated Sites in Ontario» .
42 Voir le projet de loi C-22, Loi visant à modifier la Loi sur la faillite. loi actuelle, renommée par La le projet de loi C-22 Loi sur la faillite et l’insolvabilité , ressort du droit fédéral puisque le gouvernement du Canada a compétence en matière de faillite et d’insolvabilité en vertu de l’article 91 (21) de la Loi constitutionnelle 1867. de Il y a également lieu de régler le cas des situations où il n’y a pas de saisie à la lumière des décisions du tribunal ontarien (division générale) dans la cause King (Township) c. Rolex Equipment Co. (1992), 9 C.E.L.R. (N.-É.) et de la Cour suprême de la Colombie-Britannique dans la cause Lamford Forest Products Ltd . (1991), 88 D.L.R. (4th), 534.

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Selon les directives proposées, des normes individuelles de décontamination peuvent s’appliquer suivant l’utilisation du sol (c.-à-d. agricole, résidentielle, parc). Ces normes peuvent être moins strictes aux endroits où la nappe phréatique n’est pas une source d’eau potable. Le MEEO a revu à nouveau les directives de 1994 et publié récemment sous forme d’avant-projet des «Guidelines for Use at Contaminated Sites in Ontario». Cependant, ces directives n’ont pas été rendues officielles par le ministère. Les deux dernières révisions contiennent un nombre de caractéristiques importantes conçues en vue de diminuer l’incertitude et la responsabilité des propriétaires et acheteurs potentiels de terre. En particulier, un registre de l’état des terrains communiquera au ministère des renseignements sur les terrains remis en état, ainsi que le niveau de remise en état et, par le biais d’un processus de vérification, si cela a été fait conformément aux directives. Si les directives proposées sont mises en application, ces renseignements diminueront considérablement l’incertitude des acheteurs et bailleurs de fonds potentiels et les frais qu’ils auront à encourir. L’accord standard MEEO-bailleur de fonds s’ajoute aux directives et limite la responsabilité environnementale d’un bailleur de fonds. Cela permet au bailleur de fonds de pénétrer sur le terrain pour procéder à des évaluations sans être réputé être «responsable, gérant ou superviseur» du terrain contaminé, ce qui diminue les risques qu’il ne tombe sous le coup des dispositions de la Loi sur la protection de l’environnement . Une autre méthode pour éliminer les obstacles au réaménagement des installations existantes vise les incitatifs financiers accordés par le gouvernement sous forme de prêts ou de subventions. Il existe dans des villes américaines des modèles de cette approche qui ont fort bien réussi. Dans 19 États, dont le Michigan, la Pennsylvanie, l’Ohio, le Minnesota, le New Jersey et l’État de New York, il existe des initiatives volontaires de décontamination et de recyclage des terres. Au Royaume-Uni, on a tenté d’appliquer une méthode globale de régénération. Des conseils locaux de formation professionnelle et d’entreprises ont combiné le financement de nouveaux aménagements et infrastructures au financement de la formation professionnelle et du perfectionnement et à d’autres programmes communautaires. Les fonds sont consacrés à des projets de régénération et ont l’avantage de simplifier les autorisations qui ralentissent les contrôles de planification ordinaires. Les incitatifs financiers

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Il serait possible d’adopter un programme de régénération semblable dans la région du grand Toronto en l’associant à des objectifs de gestion de la croissance, l’admissibilité aux prêts et subventions étant déterminée d’après les critères suivants : • La façon dont l’aménagement proposé va augmenter l’assiette fiscale du territoire de compétence local; • La valeur sociale pour la collectivité qu’apporterait la décontamination et le réaménagement du terrain; • Le degré d’engagement de la municipalité ou d’autres parties concernées à l’égard du paiement des dépenses de décontamination. Le modèle du Minnesota met l’accent sur le troisième critère : l’engagement à l’égard des dépenses de contamination. L’Ohio et le Michigan tiennent compte de ce critère parmi d’autres dans leurs programmes de régénération. Les pouvoirs publics pourraient aussi affecter des ressources financières à des fins limitées comme l’allégement des coûts associés au processus d’évaluation des risques environnementaux, ce qui peut se révéler un exercice coûteux pour les acheteurs potentiels. Une aide financière de ce type constitue un encouragement utile et rentable, car les risques perçus du réaménagement peuvent être élevés alors, qu’en fait, la contamination peut être faible et les frais de décontamination minimes. La collecte de renseignements En général, c’est une demande de réaménagement qui fait démarrer le processus actuel d’évaluation et de décontamination des terrains. Sans réaménagement, l’existence de contaminants sur le terrain ne serait pas reconnue officiellement et ferait l’objet de spéculations de la part des acheteurs éventuels. D’autre part, la connaissance est un élément essentiel pour gérer efficacement les risques et les incertitudes. En échangeant des renseignements précis sur un terrain, on diminue l’incertitude inhérente à son réaménagement. Des «profils» et un «registre» des terrains qui ont été soumis à des utilisations particulières pourraient contribuer à séparer les vrais problèmes des problèmes perçus en ce qui concerne les conditions et les possibilités d’aménagement futur du terrain. D’autres territoires de compétence ont prescrit ce type d’inventaire44, et certaines municipalités de la RGT ont déjà commencé à y travailler. Les programmes de financement destinés à l’évaluation environnementale des risques peuvent constituer une source de données importante pour dresser cet inventaire.
44 Voir, par exemple, la Waste Management Amendment Act de la Colombie-Britannique.

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Recommandation 17 Le ministère de l’Environnement et de l’Énergie devrait établir des normes appropriées pour la décontamination des installations existantes. Recommandation 18 La province (et le gouvernement fédéral) devraient adopter des dispositions législatives concernant la question de la responsabilité des bailleurs de fonds, administrateurs judiciaires et syndics dans le cadre du réaménagement des installations existantes. Recommandation 19 Le conseil de la RGT devrait élaborer un programme de régénération stratégique global pour le réaménagement des installations existantes. Recommandation 20 Il faudrait réunir dans un registre des terrains de la RGT des renseignements sur les terrains industriels et anciennement industriels de la région pour faciliter le réaménagement des installations existantes.

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CONSOLIDER LES MUNICIPALITÉS
«On voit naître de nouveaux types d’institutions publiques, dégraissées, décentralisées et innovatrices. Elles sont souples, adaptables, évoluent rapidement avec leur temps. Elles ont recours à la concurence, obéissent au choix des clients et utilisent des moyens r dynamiques pour obtenir des résultats de la façon la plus créative 1.» possible. Elles sont notre avenir David Osborne et Ted Gaebler

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’une des principales fonctions de l’administration municipale est de fournir une vaste gamme de services aux habitants et commerces de la collectivité. Dans la RGT, à l’heure actuelle, quatre paliers de gouvernement, une myriade de services à chaque palier, de nombreux organismes à vocation spécifique et des conseils scolaires assurent l’ensemble des services. Cette forme de prestation de services entraîne trois grands problèmes. Le premier est le chevauchement : trop de paliers de gouvernement offrent les mêmes services ou des services analogues. Le deuxième problème est la complexité : il est difficile de savoir quel palier ou quel département ou service est responsable d’un service particulier. Le troisième problème est l’inefficacité : nos maigres ressources sont gaspillées dans des services qui ne sont pas fournis aussi efficacement que possible. On peut aborder les problèmes de prestation de services de bien des manières. Dans le présent chapitre, nous nous concentrerons sur la répartition des responsabilités entre les paliers appropriés de gouvernement (provincial, régional, local, organismes à vocation spécifique) et nous déterminerons les cas où il serait logique de confier le service au secteur privé. Nous examinerons aussi la façon de donner davantage de souplesse aux municipalités pour leur permettre de fournir des services de façon plus efficace et économique. La question de la restructuration du gouvernement pour améliorer la prestation de services est abordée au chapitre 6. 5.1 DISTINGUER LES RESPONSABILITÉS PROVINCIALES DES RESPONSABILITÉS MUNICIPALES l’heure actuelle, on peut décrire l’interaction entre les municipalités de la RGT et la province comme étant complexe, répétitive, coûteuse et obscure. En voici quelques illustrations :
1 David Osborne et Ted Gaebler, Reinventing Government , Reading, Massachusetts, AddisonWesley Publishing Company, 1992, p. 2.

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Complexe Les municipalités ontariennes sont régies par 150 lois provinciales et règlements pris en application de ces lois2. • Répétitive- La RGT comprend 35 services de planification qui emploient en tout plus de 850 personnes au niveau local et 200, au niveau régional. Le budget annuel total de ces services s’élève à 130 millions de dollars3. Le gouvernement provincial emploie aussi 130 personnes dans la planification dans un certain nombre de ministères dont ceux des Affaires municipales et du Logement, des Richesses naturelles, de l’Environnement et de l’Énergie et des Transports. • Coûteuse La paperasserie et les délais inhérents au processus d’autorisation environnementale de la province ont coûté des millions de dollars aux contribuables et ont fait perdre à l’Ontario et à la RGT des investissements commerciaux. Dans un cas, la Société ontarienne de gestion des déchets a mis 12 ans, au coût de plus de 70 millions de dollars, à effectuer son évaluation environnementale pour, en fin de compte, être dissoute sans même avoir trouvé une solution au problème d’élimination des déchets. Dans un autre cas, Laidlaw Environmental Services a annulé ses projets de construction d’un incinérateur à four rotatif en Ontario et a préféré transférer ses capitaux et ses emplois aux États-Unis. • Obscur - De nombreuses études de cas fournies au Groupe d’étude par les e municipalités et groupements de citoyens, entre autres, documentent l’état de confusion qui entoure la prise de décisions provinciales et municipales au niveau local. Elles abondent en exemples de décisions municipales et provinciales contradictoires ainsi que de «micro-gestion» des affaires municipales par la province, situations qui ont toutes contribué à causer des délais coûteux et inutiles, entre autres problèmes4. Au cours des 30 dernières années, de nombreux rapports ont recommandé le démêlement (processus visant à démêler les rôles et responsabilités appropriés des divers paliers de gouvernement) des responsabilités en matière de politiques et de financement maintenant éparpillées dans une multitude de départements
2 On a calculé que la documentation en matière de planification de la communauté urbaine de Toronto pesait 4,9 grammes par tranche de 1 000 habitants - plus que partout ailleurs en Amérique du Nord. À Chicago, elle ne pesait que 0,45 gramme par tranche de 1 000 habitants. Voir, par exemple, le rapport de la municipalité de la communauté urbaine de Toronto intitulé «Key Facts - 1995» (mai 1995), et le mémoire de l’Institut canadien des compagnies immobilières publiques intitulé «Regulatory Duplication on the Planning Process» (soumis au Groupe d’étude sur la RGT, septembre 1995). Voir les études de cas compilées provenant des diverses municipalités et soumises au Groupe d’étude de la RGT par le maire Peter Robertson de Brampton, 23 octobre 1995.

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et services provinciaux et municipaux5. Pratiquement aucune de ces recommandations n’a été mise en oeuvre malgré des arguments convaincants et pratiques sur la façon de répartir les rôles des administrations provinciale et municipales selon un mode plus approprié. Tandis que ces solutions éventuelles n’ont pas été suivies, les doubles emplois, les coûts élevés et l’absence d’obligation redditionnelle caractérisant la prestation des services publics dans la région ont empiré. En clarifiant les responsabilités, on contribuerait à optimaliser l’efficacité des dépenses des administrations locales, qui s’élèvent à environ 15 milliards de dollars dans la RGT annuellement (voir Pièce 5.1). PIÈCE 5.1 : TOTAL DES DÉPENSES DES MUNICIPALITÉS ET DES CONSEILS SCOLAIRES DANS LA RGT, EN MILLIERS DE DOLLARS DE 1994 MUNICIPALITÉS
RÉGION DÉPENSES DE
FONCTIONNEMENT

CONSEILS SCOLAIRES
SUBVENTIONSb DÉPENSES DE
FONCTIONNEMENT

DÉPENSESa
D’IMMOBILISATIONS

DÉPENSES
D’IMMOBILISATONS

SUBVENTIONSb

TOTAL DES DÉPENSES DES MUNICIPALITÉS ET CONSEILS SCOLAIRES

TOTAL DES
DÉPENSES NETTES DES SUBVENTIONS PROVINCIALES

C.U.T. DURHAM HALTON PEELc YORK TOTAL RGT
a b

5 481 384 567 089 370 279 916 573 618 903 7 954 228

812 228 1 957 430 2 833 495 110 973 140 126 186 632 450 185 40 073 125 702 92 868 363 234 36 994 237 337 235 662 965 047 88 584 178 418 159 599 677 532 86 263 1 493 811

215 568 253 145 142 795 347 528 176 564

9 238 080 1 197 473 896 209 2 207 541 1 561 116

7 065 082 757 696 660 546 1 624 351 1 224 953

2 632 191 5 289 493 362 887 1 135 600 15 100 419 11 332 628

Pour éliminer des fluctuations importantes d’une année à l’autre dans les dépenses en immobilisations, ces totaux représentent les moyennes annuelles de 1990 à 1994 au prix de 1994. Comprend les subventions de fonctionnement, d’immobilisations et inconditionnelles versées aux municipalités et les subventions de fonctionnement et d’immobilisations versées aux conseils scolaires. Les totaux des conseils scolaires de la région de Peel sont légèrement gonflés parce qu’ils comprennent une petite partie du comté de Dufferin qui se trouve à l’extérieur de la RGT.

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Source : Le total des dépenses et des subventions municipales a été fourni par le ministère des Affaires municipales et du Logement de l’Ontario; les chiffres pour les conseils scolaires proviennent des bases de données fournies par le ministère de l’Éducation et de la Formation de l’Ontario.

Les gouvernements provinciaux devraient être responsables des services fournis dans l’intérêt de la population provinciale dans son ensemble. Plus particulièrement, les gouvernements provinciaux devraient être responsables des services qui :
5

Les responsabilités provinciales

C’est un thème qui occupait une place particulièrement importante dans le Repot of the Ontario r Committee on xationde 1967 et le Repot of the Royal Commission on Metropolitan T «commission aT r or onto Robarts»de 1977. Les questions de démêlement ont aussi fait surface dans le Repot of the r Commission on the Reform of Pry Taxation in Ontario «commission Blair» 1977 et le Rappor du opet r , de t Comité d’étude provinciale-municipale sur les services sociaux On a vu plus récemment une de 1990. analyse globale des critères de démêlement et des responsabilités provinciales et locales précises dans le Rappot du Comité consultatif sur les relations provinciales-municipales en matière de financement au r Ministre des Afaires municipales «rapport Hopcr 1991 et, à un moindre degré dans le Rappor de f oft»de t la Commission de l’équité fiscale «Une fiscalité dans un monde en perpétuel changement» de 1993.

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consistent en une redistribution en nature du revenu (comme le bienêtre social)6; dépassent les limites municipales; exigent des normes uniformes à l’échelle de la province.

Le rapport Hopcroft de 1991 au ministère des Affaires municipales a utilisé ces critères pour déterminer les rôles et responsabilités des administrations provinciale et municipales en Ontario. Des critères semblables étaient préconisés dans la plupart des mémoires municipaux présentés au Groupe d’étude pour répartir les responsabilités entre les administrations provinciale et municipales. Le rapport Hopcroft et les municipalités recommandaient aussi que la province soit responsable des services offrant des prestations à l’échelle de la province et que les municipalités soient responsables des services offrant des prestations à l’échelle locale. Le Groupe d’étude privilégie cette approche et insiste pour que l’aide sociale générale et les services d’aide à l’enfance deviennent des responsabilités provinciales. Les municipalités, en vertu de la Loi sur l’aide sociale généralel’Ontario, sont de actuellement tenues de fournir des allocations et des prestations aux personnes dans le besoin lorsqu’il s’agit de cas d’urgence ou d’aide financière à court terme. La province et la communauté urbaine de Toronto et les régions partagent les coûts des divers programmes, à quelques exceptions près. Les prestations supplémentaires et les programmes discrétionnaires d’emplois municipaux et de counseling sont intégralement financés par la communauté urbaine de Toronto et les régions, alors que les programmes de prestations familiales sont intégralement financés par la province. Au sein de la RGT, les programmes d’aide sociale générale sont administrés par la communauté urbaine de Toronto et les quatre municipalités régionales. La communauté urbaine de Toronto offre une assistance plus généreuse que les autres municipalités de la RGT, mais le coût de ces prestations plus élevées n’est pas partagé par la province. Étant donné que l’aide sociale générale est un programme de redistribution du revenu qui produit des prestations à l’échelle de la province et exige des normes uniformes dans toute la province, son financement evrait incomber à la d province. Les centres d’hébergement qui accueillent temporairement les sanslogis font partie intégrale du système d’aide sociale et, par conséquent, devraient être financés par la province. Dans de nombreuses autres provinces, notamment Terre-Neuve, l’Île-du-Prince-Édouard, le Nouveau-Brunswick, le Québec, la Saskatchewan et l’Alberta, l’élaboration des politiques et le financement des services sociaux incombent à la province.
6

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Les gouvernements fédéral et provinciaux ont une assiette fiscale plus large et plus étroitement reliée à la capacité de payer que les impôts fonciers locaux. Ils peuvent aussi redistribuer les recettes plus efficacement parce qu’ils fonctionnent sur une plus grande superficie.

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Les services à l’enfance comprennent le financement des sociétés d’aide à l’enfance et des garderies. Ces services effectuent une redistribution du revenu, ils devraient eux aussi être financés par la province grâce à des impôts calculés sur la capacité de payer. Ces services débordant les strictes limites de territoires de compétence, le gouvernement provincial devrait en fixer les politiques. La prestation des services à l’enfance pourrait être la responsabilité de la province, des municipalités ou être sous-traitée. Le Groupe d’étude a reçu de nombreux mémoires recommandant que les administrations municipales continuent d’assurer les services d’aide sociale générale et les services à l’enfance parce qu’elles connaissent mieux les besoins locaux et sont capables d’intégrer ces programmes à d’autres services communautaires. Le Groupe d’étude pense que la prestation de services devrait revenir à l’organisme qui peut les fournir de la façon la plus efficace et la plus économique possible. L’administration municipale devrait être responsable des services où les préférences locales sont d’une importance capitale et où la redistribution du revenu n’est pas un objectif primordial. Les services suivants devraient être confiés en totalité aux administrations locales pour assurer qu’ils soient sensibles aux besoins locaux et soient fournis de manière efficace : • routes; • transports en commun; • pompiers; • police; • eau, égouts et égouts pluviaux; • parcs et loisirs; • bibliothèques; • gestion des déchets. En vertu des dispositions financières provinciales-municipales actuelles, la province effectue des transferts aux municipalités pour financer une partie des nombreux services locaux. Ces transferts sous condition peuvent influencer les décisions de dépenses des municipalités soucieuses de se conformer aux objectifs provinciaux qui peuvent différer des priorités locales. Les transferts nuisent aussi à l’obligation redditionnelle : lorsqu’un palier de gouvernement perçoit des fonds (dans le cas présent, la province) qui sont dépensés par un autre palier de gouvernement (l’administration locale), rien n’incite le récipiendaire à être économe ni à se sentir responsable. Les transferts conditionnels ne sont donc plus appropriés pour les services qui relèvent entièrement des administrations locales. Les responsabilités municipales

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La province accorde aussi des subventions inconditionnelles aux municipalités pour qu’elles soient capables de fournir un niveau satisfaisant de services sans avoir à imposer un fardeau excessivement lourd aux contribuables locaux. Les transferts inconditionnels sont encore une façon logique de procéder pour habiliter les municipalités à fournir la gamme complète de services locaux. Le démêlement des rôles de la province et des municipalités Notre proposition de démêlement des rôles clarifiera les responsabilités financières de la province et des municipalités comme suit7 : LES MUNICIPALITÉS ABSORBENT LES SUBVENTIONS
CONDITIONNELLES

LA PROVINCE ABSORBE LE GROS
DES SERVICES SOCIAUX

• • • • •

ROUTES ÉGOUTS/EAU TRANSPORTS EN COMMUN DÉCHETS AUTRES SUBVENTIONS CONDITIONNELLES

• AIDE SOCIALE GÉNÉRALE ET CENTRES D’HÉBERGEMENT • AIDE À L’ENFANCE • MAINTIEN DES SUBVENTIONS INCONDITIONNELLES

Quelques mémoires émanant des municipalités comprennent des propositions d’échange de services dans la «neutralité des recettes». Dans ce cas, le coût des nouvelles responsabilités municipales est plus ou moins équivalent au coût des nouvelles responsabilités provinciales. Les présidents régionaux, par exemple, ont proposé que tout fardeau financier municipal supplémentaire résultant de l’échange de services soit compensé par une augmentation des subventions d’éducation. Le Groupe d’étude appuie aussi un échange dans la «neutralité des recettes», mais propose que tout écart financier soit compensé par le redressement de la subvention inconditionnelle de l’Ontario. Nous présentons à la section 6.8 l’ensemble des conséquences financières et des répercussions fiscales de notre modèle de prestation de services et de gestion.

7

Au moment où le Groupe d’étude terminait son rapport, la province a annoncé d’importants changements dans la façon dont les subventions sont versées aux municipalités. Le changement de politique le plus important consistait à créer une subvention globale inconditionnelle en combinant les subventions existantes pour les routes et les subventions inconditionnelles. La recommandation du Groupe d’étude visant à éliminer les subventions conditionnelles n’est pas incompatible avec cette approche.

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Recommandation 21 La province devrait démêler les responsabilités de financement et d’établissement de politiques en matière de services comme suit : • La province devrait assumer l’entière responsabilité de l’établissement des politiques et du financement de l’aide sociale générale et des services à l’enfance; • La province devrait cesser les transferts conditionnels aux administrations municipales, mais continuer de leur verser des subventions inconditionnelles; • La province devrait continuer de verser des subventions pour fins d’immobilisations pour les investissements régionaux en immobilisations, mais cesser de verser des subventions d’immobilisations pour des projets locaux. • Ce démêlement des rôles devrait avoir un effet financier neutre pour la province et les municipalités, la subvention inconditionnelle de l’Ontario étant redressée pour compenser tout écart.

Bien que le Groupe d’étude privilégie l’affectation des services soit au palier provincial, soit au palier local de l’administration, il existe des circonstances où le partage du financement est approprié et réalisable. Il peut être nécessaire que les services soient financés conjointement lorsque l’intérêt provincial de service s’accompagne d’une nécessité de répondre aux besoins locaux. Parmi les services dont le financement doit être partagé, citons : • l’éducation; • l’aménagement régional; • la protection de l’environnement; • les transports; • le développement économique et les investissements. Il convient que la province participe au financement de l’éducation parce que les avantages de l’éducation ne connaissent pas de limites territoriales. Les personnes instruites à un endroit se déplacent ailleurs, emportant avec elles les avantages de leur éducation. L’éducation est aussi un service auquel devraient pouvoir accéder également tous les habitants de la province, quelle que soit l’assiette fiscale locale. La participation locale à l’éducation est appropriée pour assurer la souplesse et l’autonomie nécessaires pour répondre aux préférences et besoins locaux. Les autres services mentionnés dépassent aussi les limites locales, ce qui explique qu’une participation provinciale est peut-être nécessaire. C’est le cas de

Les responsabilités partagées

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plusieurs caractéristiques géographiques qui se trouvent dans la RGT mais s’étendent au-delà de ses frontières, comme l’escarpement du Niagara, la moraine d’Oak Ridges, le bassin hydrographique du lac Simcoe et le secteur riverain du lac Ontario. Les décisions en matière d’aménagement et d’environnement concernant ces régions ont des conséquences à l’échelle de la province. De même, bien que quelques-unes des principales autoroutes (comme le QEW et les autoroutes 400) doivent continuer à relever de la province, d’autres routes provinciales (comme la route 9) devraient être financées localement. La province devra aussi participer aux grands investissements en immobilisations. En effet, elle a tout intérêt à contribuer à la compétitivité de la ville-région en maintenant ses dépenses en immobilisations, particulièrement pour les grandes infrastructures de transports en commun et de transport, notamment les aéroports et les routes. Par contre, le Groupe d’étude n’envisage pas que la province engage des dépenses en immobilisations au niveau local pour les routes, les services de pompiers ou d’autres services locaux. La province dépense actuellement environ 320 millions de dollars par an en immobilisations dans la RGT. La composante régionale de ces dépenses devraient être maintenue par le biais de subventions pour fins d’immobilisations provinciales versées aux municipalités ou de dépenses en immobilisations directes. Le Groupe d’étude envisage une nouvelle relation entre la province et les municipalités de la RGT : un partenariatdans des secteurs bien définis d’intérêt commun. Selon ce nouvel arrangement, l’intérêt de la province serait clairement défini dans des lois-cadres révisées et des accords de cofinancement précis. L’existence d’objectifs clairs de macro-gestion au niveau provincial devrait réduire la nécessité de micro-gestion par la province des questions municipales dans lesquelles elle a un intérêt. Le cofinancement encouragera une approche mieux pensée et mieux coordonnée que ce ne serait possible si l’on conservait le système actuel de subventions. 5.2 PRÉCISER LES RESPONSABILITÉS RÉGIONALES ET LOCALES

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inq administrations régionales et trente locales assurent actuellement la prestation des services dans la RGT. La Pièce 5.2 illustre le partage actuel des responsabilités entre les paliers supérieurs et inférieurs de la RGT en indiquant que quelques services sont fournis au niveau régional, quelques-uns au niveau local et beaucoup aux deux niveaux.

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PIÈCE 5.2 : RÉPARTITION DES RESPONSABILITÉS DES SERVICES ENTRE LES ADMINISTRATIONS
RÉGIONALES ET LES MUNICIPALITÉS DE SECTEURS

COMMUNAUTÉ
URBAINE DE TOTONTO

DURHAM

YORK

PEEL

HALTON

RÉG.
GÉNÉRALES FINANCE ET IMPOSITION : PERCEPTION DE L’IMPÔT FONCIER EMPRUNT DE DÉBENTURES PERMIS ET INSPECTIONS : ENTREPRISES ET COMMERCES LICENCE DE MARIAGE PERMIS DE CONSTRUIRE CONTRÔLE DES ANIMAUX

SECT.

RÉG.

SECT.

RÉG.

SECT.

RÉG.

SECT.

RÉG.

SECT.

• • •

• •

• •

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• • • •

• • • •

• • • •

• • • •

• • • •

PROTECTION : POLICE POMPIERS PROTECTION DE LA NATURE TRANSPORTS CONSTRUCTION ET ENTRETIEN DES ROUTES : ARTÈRES ROUTES PONTS ET CARREFOURS À
NIVEAUX DIFFÉRENTS

• • • •

• • • •

• • • •

• • • •

• • • •

• • • • • • • • • •

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• • • • • • • • • •

• • • • • • • • • •

• • • • • • • • • •

NETTOYAGE DES RUES DÉNEIGEMENT TROTTOIRS RÉGLEMENTATION DE LA CIRCULATION : FEUX DE CIRCULATION ÉCLAIRAGE DES RUES TRANSPORTS EN COMMUN : COMMISSION DES TRANSPORTS TRANSPORT POUR LES PERSONNES
HANDICAPÉES

• •

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PIÈCE 5.2 : RÉPARTITION DES RESPONSABILITÉS DES SERVICES ENTRE LES ADMINISTRATIONS
RÉGIONALES ET LES MUNICIPALITÉS DE SECTEURS

COMMUNAUTÉ
URBAINE DE TOTONTO

DURHAM

YORK

PEEL

HALTON

RÉG.
ENVIRONNEMENT APPROVISIONNEMENT EN EAU : PURIFICATION, POMPAGE ET RÉSEAU
PRINCIPAL DE DISTRIBUTION

SECT.

RÉG.

SECT.

RÉG.

SECT.

RÉG.

SECT.

RÉG.

SECT.

• •

• •

• •

• •

• •

DISTRIBUTION LOCALE LUTTE CONTRE LA POLLUTION DES EAUX : RÉSEAU PRINCIPAL D’ÉGOUTS
SANITAIRES

• • • •

RÉSEAUX INTERMÉDIAIRES ÉVACUATION DESEAUX PLUVIALES ORDURES : ENLÈVEMENT ÉLIMINATION RECYCLAGE SANTÉ : SERVICES D’AMBULANCE SERVICES D’HYGIÈNE PUBLIQUE SUBVENTIONS AUX HÔPITAUX SERVICES COMMUNAUTAIRES : BIEN-ÊTRE SOCIAL SERVICES DE GARDERIE AIDE AUX SOCIÉTÉS D’AIDE À L’ENFANCE FOYERS POUR PERSONNES ÂGÉES LOISIRS : PARCS PROGRAMMES DE LOISIRS CENTRES COMMUNAUTAIRES ET
CENTRES SPORTIFS

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BIBLIOTHÈQUES AMÉNAGEMENT ET DÉVELOPPEMENT : APPROBATION DES PLANS OFFICIELS AUTORISATION DE LOTISSEMENT AUTORISATION DE CONDOMINIUM DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE

• • • • •

Source : Département des services de la communauté urbaine de Toronto, Planification générale, 1988. Mis à jour par le personnel du Groupe d’étude.

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Les mémoires soumis au Groupe d’étude comportent un thème commun : il existe trop d’administrations dans la RGT, leurs responsabilités se chevauchent et leurs obligations redditionnelles sont mal définies. Les extraits suivants illustrent ce point : Le fait que deux organismes offrent des services analogues crée une grande confusion. Prenons, par exemple, le parc Earl Bales à North York. Bien qu’il s’agisse d’un parc de la communauté urbaine de Toronto, une partie du parc lui-même, le centre communautaire et les pistes de ski sont exploités et entretenus par North York. Une autre partie importante est exploitée et entretenue par le Service des parcs de la communauté urbaine de Toronto. C’est très gênant pour les habitants qui ne savent pas qui appeler quand ils ont un problème. Ville de North York Il est indispensable de déceler et d’éliminerles chevauchements ou lacunes dans les responsabilités publiques. Une fois que l’on aura résolu la question du chevauchement des services, il faudra indiquer clairement aux contribuables qui est responsable de la prestation et du rendement de chacun des services qu’ils reçoivent. Ville d’Aurora Il faut prendre des mesures décisives pour réduire, dans l’administration actuelle, le chevauchement et les doubles emplois des efforts qui sont coûteux et inefficaces. En tant que fournisseur de services, nous sommes dans l’obligation de prendre des mesures concrètes pour sortir le public de la confusion qui existe quant au palier de gouvernement qui fournit tel ou tel service. Ville de Whitby Il est temps de démêler l’enchevêtrement de responsabilités en ce qui concerne les services publics pour que l’on sache qui est responsable et pour simplifier les processus administratifs. Région de Halton Le Groupe d’étude pense que les services municipaux doivent être fournis par le niveau de gouvernement le plus bas qui est capable de les fournir. Lorsque c’est l’administration locale qui fournit les services municipaux, on voit les 167

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préférences locales reflétées dans la quantité et la qualité des services utilisés. L’administration représentant un vaste secteur diversifié répond moins efficacement aux besoins des habitants, car elle a tendance à fournir un niveau de service uniforme. Par ailleurs, les petites unités administratives permettent au citoyen moyen d’avoir plus facilement accès aux fonctionnaires et d’exercer plus d’influence sur les décisions de politique. Il y a cependant quelques services qu’il peut être nécessaire de fournir à plus grande échelle. En particulier, les services municipaux, qui débordent des limites de la municipalité, devraient être coordonnés à l’échelle du palier inférieur. Il s’agit, par exemple, du développement économique, de l’aménagement régional et des transports en commun, de l’eau et des égouts et de l’élimination des déchets. Il y a bien des moyens de coordonner les services. Au chapitre 6, nous proposons des solutions de rechange et préconisons le maintien d’un système à deux paliers, dans lequel les administrations locales fournissent la majorité des services et le palier supérieur coordonne un nombre limité de services. 5.3 LES ADMINISTRATIONS MUNICIPALES ET LES ORGANISMES À VOCATION SPÉCIALE u sein de la RGT, de nombreux organismes à vocation spéciale fournissent une vaste gamme de services comme l’illustre la Pièce 5.3. Citons, par exemple, les conseils scolaires, les conseils de police, les commissions de bibliothèque, les offices de protection de la nature, les commissions des loisirs, les conseils de santé, les commissions de services publics et les commissions de transports. PIÈCE 5.3 : LES ORGANISMES À VOCATION SPÉCIALE DANS LA RGT

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ORGANISMES, CONSEILS ORGANISMES, CONSEILS ORGANISMES
MUNICIPALITÉ RÉGIONALE MUNICIPAUX ORGANISMES, COMMISSIONS ET CONSEILS RÉGIONAUX ET COMMISSIONS PROVINCIAUX INTERMUNICIPAUX ET COMMISSIONS PROVINCIAUX

LOCAUX

INTER-RÉGIONAUX

CUT DURHAM HALTON PEEL YORK TOTAL

69 85 23 30 58 265

11 3 10 7 7 38

13 33 9 10 2 67

11 5 6 2 7 31

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Source : Don Stevenson, «Inventory of Existing Governance Structures in the Greater Toronto Area» (rédigé pour le Groupe d’étude sur la RGT par L’Institut urbain du Canada, août 1995).

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Bon nombre de ces commissions et organismes (commissions des bibliothèques et commissions des loisirs, par exemple) sont composés de bénévoles qui sont des citoyens conseillers. Ces organismes ne sont ni autonomes ni indépendants des conseils municipaux. Ceux-ci leur fournissent les recettes de fonctionnement et le conseil régit les décisions de politique et l’affectation des fonds pour leur fonctionnement. Ces commissions ne présentent pas de problème pour la prestation des services. En réalité, ces commissions consultatives bénévoles servent un but utile et important, et il faudrait les conserver, car elles constituent un élément valable de la participation des citoyens aux décisions des conseils municipaux. Par contre, quelques mémoires soumis au Groupe d’étude prétendent que les conseils autonomes et indépendants comme les commissions de police, les conseils scolaires et les commissions de l’hydro-électricité faussent les choix budgétaires municipaux, inhibent l’obligation redditionnelle locale et créent encore plus d’inefficacité dans la prestation des services que ce ne serait le cas s’ils relevaient directement des conseils municipaux. Les arguments privilégiant les organismes à vocation spéciale sont de deux ordres : premièrement, on considère généralement les spécialistes comme étant plus efficaces dans l’administration de la prestation des services que ne le sont les politiciens et les fonctionnaires. Deuxièmement, la charge de travail des politiciens ne leur donne pas le temps de planifier, d’administrer et de superviser toutes les fonctions gouvernementales. On a répondu à cela que l’importance croissante de l’administration municipale et de son savoir-faire technique au cours des 20 dernières années donne aux administrations municipales la capacité de superviser toutes les fonctions administratives. Plusieurs arguments vont à l’encontre des organismes à vocation spéciale : • La prolifération d’organismes à vocation spéciale a disséminé les responsabilités administratives et engendré la confusion au sein du grand public. • Du fait que certains organismes à vocation spéciale sont indépendants et en aucune façon subordonnés aux représentants municipaux élus, ils ne sont pas directement responsables devant l’administration municipale. Alors que les conseils scolaires et les commissions de police de la RGT, en particulier, prétendent à des recettes fiscales foncières considérables, les conseils municipaux n’ont pas le pouvoir légal de retenir des fonds des uns ou des autres s’ils ne sont pas d’accord avec les orientations politiques ou les dépenses. Les municipalités se voient par conséquent refusé le moyen d’exercer un contrôle budgétaire approprié. De fait, de récentes études 169

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empiriques conduisent à penser que les dépenses des commissions de police et des conseils scolaires excluent d’autres dépenses municipales8. Le grand nombre d’organismes distincts rend la coordination des activités reliées difficile, sinon impossible9. Par exemple, les mesures prises par les commissions de services publics, les commissions de police, les commissions des parcs, les offices de protection de la nature, les commissions industrielles et les commissions d’aménagement peuvent aller à l’encontre de l’effort de planification globale du conseil municipal10.

Le Groupe d’étude pense que le démêlement des rôles exige une révision des organismes à vocation spéciale pour déterminer si leur fonctionnement est efficace et responsable et s’ils sont capables de coordonner la prestation des services avec d’autres départements et agences. Il faudrait conserver quelques organismes à vocation spéciale, particulièrement ceux composés de bénévoles. D’autres devraient être dissous et leurs fonctions revenir à l’administration municipale. Le rôle des organismes à vocation spéciale mérite une étude et une analyse plus approfondies. 5.4 LA PLACE DU SECTEUR PRIVÉ DANS LA PREST ATION DE SERVICES Barrer et ramer

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es municipalités qui sont responsables de la fourniture de services ne sont pas nécessairement tenues d’assurer la prestation des services. Des études récentes sur la réinvention du gouvernement suggère que les municipalités devraient distinguer entre «barrer» et «ramer»11. Cela veut dire qu’elles doivent distinguer entre décider quels seront les services à fournir et la fourniture de services proprement dite. Les administrations doivent être les «barreurs», le secteur privé, les «rameurs» : Les services peuvent être sous-traités ou confiés au secteur privé, mais la gestion ne peut pas l’être. Nous pouvons privatiser des fonctions limitées de direction mais non pas le processus général de gestion [...] Le secteur privé fait certaines choses mieux que le secteur public, mais celui-ci fait certaines choses mieux que le secteur privé. Le secteur public tend à dominer le secteur privé en ce qui concerne la gestion des

8 9 10 11

Almos Tassonyi et Wade Locke, «Shared Tax Bases and Local Public Expenditure Decisions», Revue fiscale canadienne 41 (1994), p. 941-957. , vol. Report of the Niagara Region Review Commission , Toronto, Imprimeur de la Reine, 1989. C.R. Tindal et S. Nobes Tindal, Local Governement in Canada , Toronto, McGraw-Hill Ryerson, 1995. Ces termes sont tirés d’Osborne et Gaebler, op. cit.

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politiques, la réglementation, la garantie de l’équité, l’absence de discrimination ou d’exploitation, la continuité et la stabilité des services, et la cohésion sociale 12. Si le secteur public ne peut fournir un service de façon aussi efficace et économique que le secteur privé, il ne devrait pas le faire. La municipalité devrait sous-traiter des services dont le secteur privé est mieux à même de se charger et ce, de façon plus économique, tout en fixant elle-même les paramètres des niveaux de services, les politiques et les normes13. Le Groupe d’étude voit un rôle possible pour le secteur privé dans la prestation de certains services municipaux. Cependant, il convient aussi avec Gaebler et Osborne, que le gouvernement a un rôle central à jouer dans la gestion pour assurer que les intérêts du public sont servis. Bien que le secteur privé puisse fournir des services, le secteur public doit fixer les politiques et les normes. Il y a longtemps que les entreprises du secteur privé assument une variété de services municipaux. La forme la plus commune de participation du secteur privé est la prestation de services municipaux sous-traités. Citons, par exemple : les projets de construction de bâtiments, les canalisations d’eau et d’égouts, les usines de traitement des eaux et des eaux usées, des services professionnels comme les ouvrages du génie, l’aménagement spécialisé et les conseils juridiques, la gestion des déchets (enlèvement des déchets solides élimination, traitement des eaux usées et supervision des sites d’enfouissement sanitaire), la protection des biens et des personnes (le contrôle des animaux et la lutte contre les animaux nuisibles), les services sociaux et culturels (bibliothèques, concessions de restaurant, tourisme et services de congrès, garderies, logement des personnes âgées et loisirs), services de transport (transports en commun, stationnement), services administratifs (informatique, comptabilité, génie, relevés d’imposition, services de secrétariat) et divers autres services14. D’autres services se sont ajoutés à cela plus récemment : des services généraux publics (juridique, consultation, vérification), utilisation du sol (architecture, arpentage et aménagement communautaire), parcs et loisirs (exploitation de concession), protection contre les incendies (services de nettoyage et d’entretien, entretien de véhicules), protection de la police (services
12 13 14 Ibid., p. 45 et 46 Ville de Mississauga, «Background Paper 3: Running the GTA Like a Business, Service Delivery and Financing» (mémoire présenté au Groupe d’étude sur la RGT, août 1995), p. 5. James McDavid, «Privatizing local Government Services in Canada», dans Privatization: Tactics and Techniques , Vancouver, The Fraser Institute, 1988, p. 101-116.

Le rôle du secteur privé

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de nettoyage et d’entretien, repas dans les prisons) et autres (refuges pour les animaux, entretien des autobus, etc.)15 Autrefois, l’administration municipale fournissait elle-même un grand nombre de ces services. Les pressions financières croissantes découlant de la réduction des paiements de transfert provinciaux et de difficultés perçues quant à la possibilité d’augmenter l’impôt foncier ont fait naître un intérêt pour la participation accrue du secteur privé.16 Dans la mesure où le secteur privé peut permettre de réaliser des économies de coûts, tout en maintenant la qualité et l’obligation redditionnelle des services, la prestation de services municipaux par le secteur privé est souhaitable. La possibilité d’économies de coûts Plusieurs études avaient pour but de déterminer si la prestation de services par le secteur privé se soldait par des économies de coûts. La Pièce 5.4 est une récapitulation de quelques-unes des preuves canadiennes d’économies de coûts grâce à la prestation de services par le secteur privé. Bien que la documentation suggère vivement que l’on réalise des économies de coûts en sous-traitant la prestation de services au secteur privé, en examinant ces études de plus près, on s’aperçoit que c’est l’introduction de l’élément de concurrence dans la prestation de services qui engendre des économies de coûts plutôt que des facteurs inhérents au secteur privé lui-même17. En bref, si la privatisation fait accroître la concurrence, on réalisera des économies de coûts, on donnera un plus grand choix aux consommateurs et on améliorera la prestation de services. La privatisation n’aboutit pas nécessairement à la concurrence, cependant, et la concurrence ne dépend pas nécessairement de la privatisation. La privatisation ne conduit pas à la concurrence, par exemple, si les fournisseurs de services en lice sont peu nombreux (par exemple, dans les petites municipalités). Dans ce cas-là, il n’y aura pas de concur rence et peu de possibilités d’économies. La concurrence peut se passer de la privatisation parce que les municipalités peuvent se concurrencer les unes les autres ou concurrencer les entreprises privées pour la prestation des services.

15

Pour avoir une description et une analyse détaillées des tendances récentes dans le domaine de la privatisation en Colombie-Britannique, voir James McDavid et E.G. Clemens, «Contracting out Local Government Services: the B.C. Experience», Administration publique du Canada 38, , vol. nº 2 (été 1995), p. 177-194. Pour connaître de façon plus détaillée les facteurs économiques et philosophiques de la prestation de services par le secteur privé, voir Glenna Carr, Car r-Gordon Limited, «Promoting Entrepreneurial Municipalities - Service Delivery for the Greater Toronto Area: Public Services and the Private Sector»rapport de fond pour le Groupe d’étude sur la RGT, le 3 octobre 1995). ( Dans de nombreux cas, ces études n’ont pas non plus compris les coûts pour l’administration de la surveillance et de la mise en application des dispositions des contrats.

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PIÈCE 5.4 : ÉCONOMIES DE COÛTS RÉSULTANT DE LA PRESTATION DES SERVICES PAR LE SECTEUR PRIVÉ ACTIVITÉS : AUTEUR
SERVICE D’AUTOBUS : KITCHEN (1992)

ÉTUDE
SERVICE MUNICIPAL OU SERVICE SOUSTRAITÉ AU SECTEUR PRIVÉ DANS LES MUNICIPALITÉS ONTARIENNES

CONCLUSIONS
COÛT SENSIBLEMENT INFÉRIEUR AU
KILOMÈTRE DANS LE CAS DE LA SOUS-TRAITANCE AU SECTEUR PRIVÉ

ENTRETIEN DES SERVICES PUBLICS D’ÉLECTRICITÉ : KITCHEN (1986)

LES SERVICES PUBLICS SOUS-TRAITENT
L’ENTRETIEN DES SERVICES ÉLECTRIQUES OU L’ENTRETIEN SE FAIT À L’INTERNE DANS LES MUNICIPALITÉS DE L’ONTARIO

SERVICE SOUS-TRAITÉ CONSIDÉRABLEMENT
MOINS CHER

ENLÈVEMENT DES ORDURES : KITCHEN (1976)

48 VILLES CANADIENNES; SERVICE MUNICIPAL OU SOUS-TRAITÉ AU SECTEUR
PRIVÉ

FOURNISSEURS MUNICIPAUX PLUS COÛTEUX
QUE L’ENTREPRISE PRIVÉE

MCDAVID, RICHARDS ET DOUGHTON (1984)

COMPARAISON DES COÛTS DE
L’ENLÈVEMENT DES ORDURES PAR LE SECTEUR PRIVÉ REMPLAÇANT LE SECTEUR PUBLIC À RICHMOND (C.-B.)

BAISSE DU COÛT DE L’ENLÈVEMENT DES ORDURES MÉNAGÈRES DE 46,24 $ PAR MÉNAGE EN 1982 À 30,63 $ EN 1983

MCDAVID (1985)

ENQUÊTE SUR L’ENLÈVEMENT DES ORDURES
MÉNAGÈRES PAR LE SECTEUR PRIVÉ OU LA MUNICIPALITÉ DANS CANADIENNES

L’ENLÈVEMENT DES ORDURES PAR LES
MUNICIPALITÉS COÛTE 61 POUR 100 DE PLUS.

107 MUNICIPALITÉS

TICKNER ET MCDAVID (1986)

RENSEIGNEMENTS DÉTAILLÉS FOURNIS PAR 100 MUNICIPALITÉS SUR LES RÉSULTATS, LES INTRANTS ET LES COÛTS DE L’ENLÈVEMENT
DES ORDURES MÉNAGÈRES PAR LE SECTEUR PRIVÉ ET LE SECTEUR PUBLIC

PAR LE SECTEUR PRIVÉ EST DE

EN MOYENNE L’ENLÈVEMENT DES ORDURES 28 POUR 100 MOINS CHER.

MCRAE (1994)

COMPARAISON DES DÉPENSES POUR L’ENLÈVEMENT DES DÉCHETS SOLIDES COMMERCIAUX/ INDUSTRIELS DANS TROIS VILLES DU CENTRE DE L’ÎLE DE VANCOUVER

SUIVANTLA

TAILLE DU BAC ET LA

FRÉQUENCE DE RAMASSAGE, LE PRIX DES SERVICESMUNICIP AUX EST SUPÉRIEUR DE

16 POUR 100 À 67 POUR 100 À CELUI
DU SECTEUR PRIVÉ.

Un exemple pris en Colombie-Britannique illustre le fait que la concurrence peut être introduite de façon positive dans le secteur public pour réduire les coûts. Une comparaison des coûts de l’enlèvement des ordures dans deux municipalités du grand Vancouver18 (une ayant confié le service à une entreprise
18 James McDavid et Gregory Schick, «Privatization Versus Union-Management Cooperation: The Effects of Competition on Service Efficiency in Municipalities», Administration publique du Canada, vol. 30, n 0 3, 1987 p. 472-488.

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privée sur concours périodiques et l’autre ayant eu recours à des employés municipaux) a montré que les deux municipalités avaient réduit leurs coûts. On a expliqué ce résultat en partie par la concurrence régionale et en partie par l’exposition du secteur public à des soumissions non sollicitées d’entreprises privées. Plus près de nous, la municipalité d’East York a sous-traité 50 pour 100 de l’enlèvement des ordures ménagères et du recyclage à Laidlaw Waste Systems, tout en conservant 50 pour 100 du service pour les employés de la ville. Le contrat quinquennal est un contrat de fonctionnement et d’entretien exigeant de l’entrepreneur les mêmes services ou des services meilleurs que ceux fournis par le personnel municipal. Sur cinq ans, East York économisera au moins 3 millions de dollars (soit 50 pour 100 du coût du service). Le Groupe d’étude estime qu’en sous-traitant localement les services, on pourrait économiser de 190 à 380 millions de dollars par an. Ce chiffre se fonde sur des estimations d’économies de 20 à 40 pour 100 des dépenses dans les services de transports en commun et de gestion des déchets à l’échelle de la villerégion19. Les emplois, la qualité de service et l’obligation redditionnelle Le mouvement vers une privatisation accrue ne s’est pas opéré sans critique. Plus précisément, on a exprimé des inquiétudes quant aux conséquences pour les emplois, la qualité du service et l’obligation redditionnelle locale. Dans un mémoire au Groupe d’étude, le conseil du travail de la communauté urbaine de Toronto et de la région de York a exprimé les inquiétudes suivantes à propos de la sous-traitance des services municipaux au secteur privé : Le danger de la sous-traitance des services municipaux au secteur privé réside dans la possibilité de perdre la capacité de fixer et de maintenir des normes réputées appropriées pour la collectivité. De nombreuses municipalités se conforment aux exigences de l’équité salariale ou du juste salaire lorsqu’elles embauchent à l’interne et font des appels d’offre. Elles ont aussi élaboré des politiques régissant les normes de prestation de services qui tiennent compte des sensibilités culturelles, de l’habilitation du groupe-client ou d’exigences analogues. Il est peu probable que des moyens suffisants puissent être mis en oeuvre pour établir et faire appliquer des normes semblables en cas de sous-traitance. Conseil du travail de la communauté urbaine de Toronto et de la région de York, 1995

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En dépit de ces inquiétudes, le Groupe d’étude pense qu’il est intéressant que les municipalités cherchent à réduire leurs coûts en sous-traitant la prestation de services dans les cas appropriés. Dans une étude commandée par le Groupe d’étude, on a examiné les répercussions de la sous-traitance sur les emplois, la qualité du service et l’obligation redditionnelle. L’expérience d’un certain nombre de territoires de compétence laisse penser que la privatisation peut permettre de réaliser des économies de coûts considérables sans nuire à ces éléments. En ce qui concerne la répercussion sur les emplois, il convient de prendre en note l’expérience d’autres territoires de compétence : • Dans une étude sur 34 services publics sous-traités, la U.S. National Commission on Employment Policy a conclu que 58 pour 100 des employés touchés avaient été engagés par l’entrepreneur privé, 24 pour 100 avaient trouvé d’autres postes dans le secteur public, 7 pour 100 avaient pris leur retraite et seulement 7 pour 100 avaient été licenciés. • Dans le comté de Los Angeles, sur les 2 800 employés touchés par la soustraitance, seuls 34 avaient été licenciés sur une période de cinq ans. • Au ministère de la voirie de l’Alberta, 75 à 80 pour 100 des fonctionnaires provinciaux touchés par la sous-traitance sont engagés dans le secteur privé à des emplois semblables. • À Hamilton-Wentworth, quand Philip Utilities a repris la gestion des installations de traitement de l’eau, elle a garanti la sécurité d’emploi de tous les travailleurs touchés 20. La qualité du service ne souffre pas nécessairement de la sous-traitance. Tout semble indiquer que de nombreux organismes publics sont satisfaits de la performance des sous-traitants et que les normes de service ne se sont pas détériorées depuis qu’ils ont recours à eux.21 Le niveau de satisfaction atteint est généralement plus élevé lorsque les normes de service sont stipulées dans les contrats et que les services ne sont pas payés si le contrat n’est pas respecté. L’obligation redditionnelle n’est pas remise en cause lorsque les résultats souhaités sont clairement définis et acceptés avant l’octroi de contrats. Des garanties ou pénalités en cas de non-observation renforcent l’obligation redditionnelle. Lorsque les gouvernements élaborent les politiques, fixent les normes et évaluent la performance des sous-traitants, ils ne renoncent pas à la responsabilité de fournir des services, mais délèguent simplement la prestation des services.
20 21 Selon Price-Waterhouse, le contrat sert de modèle en Amérique du Nord. Glenna Carr, Carr-Gordon Limited, «Promoting Entrepreneurial Municipalities».

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La privatisation donne les meilleurs résultats possible lorsque les organismes publics définissent avec précision ce qu’ils attendent, engendrent la concurrence au niveau du travail à faire, évaluent la performance d’un sous-traitant et remplacent ou pénalisent ceux qui n’atteignent pas les niveaux de performance escomptés22. Recommandation 22 Les administrations municipales de la région du grand Toronto devraient avoir pour objectif des économies de coûts et l’efficacité en ayant recours à des méthodes concurrentielles, notamment en sous-traitant la prestation de services, après avoir pris en considération ses répercussions sur les employés, la qualité du service et l’obligation redditionnelle.

Surveiller la prestation de services

Pour créer un climat concurrentiel dans le secteur public local, il faut que les municipalités puissent comparer leurs coûts de façon cohérente et uniforme. Pour mesurer et comparer la performance, il faut préciser les résultats à obtenir et fixer des critères. Les citoyens et les fonctionnaires devraient pouvoir comparer les dépenses par service d’une municipalité à l’autre pour évaluer le rapport coûts-efficacité des services. À l’heure actuelle, les données municipales ne sont pas recueillies, assimilées et diffusées de façon à permettre une comparaison précise et utile. Les données sur les coûts de l’infrastructure ou les dépenses au titre du bien-être social, par exemple, ne sont pas recueillies et présentées sous forme de rapport de façon à indiquer le coût au kilomètre des routes ou les frais par dossier d’aide sociale. Sans modifier la façon dont on recueille les données et les présente dans les rapports, on ne retirera pas les bénéfices voulus de l’établissement de critères. Pour commencer, le Comité de coordination de la région du grand Toronto (CCRGT) a estimé les recettes nettes par ménage nécessaires pour les affaires municipales et l’éducation dans les municipalités de la RGT. Ces estimations révèlent de grandes variations dans les dépenses au sein de la RGT. Par exemple, les recettes nettes nécessaires pour les routes et les dépenses occasionnées par l’hiver s’élèvent à 71 $ par ménage dans la Ville de Toronto contre 99 $ par ménage dans la Ville de Mississauga. Par contre, les recettes nettes nécessaires pour les parcs et les loisirs s’élèvent à 174 $ par ménage dans la Ville de Toronto contre 85 $ par ménage dans la Ville de Mississauga23.
22 23 John Donahue, The Privatization Decision: Public Ends, Private Means York, Basic Books, 1989. , New «Preliminary Report, Net Revenue Requirement» du sous-comité de finances du CCRGT, août 1995, p. 42-53.

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On peut aussi avoir recours aux données des résultats financiers municipaux pour comparer les niveaux de dépenses globales dans chaque région. La Pièce 5.5 démontre que la communauté urbaine de Toronto (CUT) dépense plus par ménage que toute autre région de la RGT. Elle démontre aussi cependant que les municipalités de palier inférieur de la CUT dépensent moins par ménage que toutes les autres régions de la RGT, à l’exception de Durham. Sur le plan des dépenses scolaires, la Pièce 5.5 démontre que la CUT est parmi celles qui dépensent le moins par ménage mais le plus par élève. Suivant la façon dont on analyse les données, on peut aboutir à des conclusions différentes sur les modèles de dépenses régionales. L’inconvénient de tous ces renseignements est qu’ils ne nous permettent pas de savoir pourquoi les frais de certains services sont plus élevés à un endroit qu’à l’autre. En conséquence, le Groupe d’étude n’a pu analyser le niveau de services d’un endroit à l’autre de la RGT ni faire d’observations à ce sujet. Les données actuelles, compilées par le Comité de coordination de la région du grand Toronto, révèlent toutefois des écarts importants de dépenses d’une municipalité à l’autre. Ces écarts mettent en lumière le besoin d’établir des critères et la nécessité pour les municipalités de tirer parti le plus vite possible des travaux du Comité de coordination en discernant le degré d’importance des différents facteurs, comme les caractéristiques démographiques et la qualité des services, en ce qui concerne l’augmentation des coûts et des dépenses. Entre-temps, les conseils municipaux devraient se servir des données existantes du Comité de coordination pour procéder immédiatement à un examen des dépenses.

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PIÈCE 5.5 : LES DÉPENSES DANS LES RÉGIONS DE LA RGT, 1994

* Par élève, en fonction des effectifs annuels. Source : Nombre de ménages dans l’Annuaire municipal de l’Ontario de 1995; total des effectifs du ministère de l’Éducation; estimation des dépenses régionales et municipales de Hemson Consulting Ltd.; estimation des dépenses des conseils scolaires du ministère de l’Éducation et de la Formation.

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Recommandation 23 Le conseil de la RGT devrait recueillir et analyser de façon uniforme et cohérente les données sur la prestation de services municipaux pour établir des critères de performance et inciter les municipalités à fournir leurs services de façon économique. La Commission de mise en oeuvre de la région du grand Toronto, avec le concours du Comité de coordination de la région du grand Toronto, devrait publier en 1996 le premier d’une série de rapports annuels. Les données existantes compilées par le Comité de coordination devraient être immédiatement mises à la disposition des conseils municipaux à des fins d’examen.

5.5 ANIMER LES MUNICIPALITÉS DE L’ESPRIT D’ENTREPRISE u fil des ans, les municipalités ont pris conscience du fait que loin d’être des administrations à proprement parler, elles n’étaient que «des créatures de la province» guère capables de prendre en main leur propre destinée. Ce qui était à l’origine une relation parentale légitime entre la province et les municipalités naissantes, qui n’avaient ni les capacités ni les ressources pour se débrouiller seules, est devenu une relation paternaliste enracinée qui limite même les administrations municipales les plus vastes et les plus perfectionnées. On s’accorde de plus en plus à trouver que cette relation d’ingérence n’est plus appropriée et que nous ne pouvons plus nous permettre les coûts, les retards et les occasions manquées causés par une administration inutile, la paperasserie et l’enchevêtrement des territoires de compétences. Quarante-deux ans d’administration par la communauté urbaine et 27 ans d’administration régionale ont considérablement contribué au développement et à la maturation des municipalités de la RGT. Bien que sur le plan constitutionnel, elles demeurent la «progéniture» de la province, elles ont maintenant atteint leur maturité et il faut bien le reconnaître. La Loi sur les municipalités les lois connexes régissant les municipalités sont et des obstacles considérables à la prestation efficace de services parce qu’elles empêchent les municipalités d’innover dans ce domaine. La loi prévoit des directives particulières sur les pouvoirs que peuvent exercer les municipalités et la façon que dont elles peuvent procéder. Or, les municipalités ne peuvent exercer que les pouvoirs explicitement prévus par la loi. Comme on l’a fait remarquer dans le mémoire de la Ville de Mississauga au Groupe d’étude : [...] une loi qui essaie d’énumérer les domaines précis à propos desquels une administration pour légiférer devient immédiatement périmée. Il faut une refonte profonde pour remplacer les points précis de la loi afin 179

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de permettre un langage plus large et général dans sa nature, permettant des adaptations au gré des circonstances. La loi devrait indiquer les grands domaines dans lesquels les conseils municipaux peuvent exercer leurs fonctions plutôt que de fournir une liste de contrôle des points précis qui relèvent de la compétence municipale24. Le Groupe d’étude partage cette opinion sur la Loi sur les municipalités et privilégie l’adoption d’une nouvelle loi donnant aux municipalités une plus grande marge de manoeuvre pour s’adapter à l’évolution du climat économique. À l’opposé de la Loi sur les municipalités l’Ontario qui énumère les pouvoirs de des conseils municipaux et limite l’activité des conseils, la nouvelle loi de 25 l’Alberta est générale et libre dans son approche. La Municipal Government Act de l’Alberta reconnaît la diversité des collectivités et, par pouvoir législatif, donne aux municipalités les outils nécessaires pour fournir les services appropriés. Une nouvelle loi sur les municipalités, semblable à celle de l’Alberta, donnerait aux municipalités de la RGT la liberté de gérer leurs propres affaires, notamment de sous-traiter la prestation de services et d’établir des partenariats entre le secteur public et le secteur privé. Ces possibilités renforceraient l’autonomie et l’obligation redditionnelle au niveau local et conduirait à une plus grande efficacité, à une baisse des coûts et à un élargissement de l’assiette fiscale. Recommandation 24 La province devrait adopter, après consultation avec les municipalités, une nouvelle Loi sur les municipalités ui habiliterait les administrations municipales en précisant leurs grands q domaines d’action et en leur donnant la marge de manoeuvre nécessaire pour s’acquitter de leurs responsabilités. La nouvelle loi devrait permettre aux municipalités de sous-traiter et d’établir des partenariats entre le secteur public et le secteur privé pour la prestation des services.

24 25

Ville de Mississauga, «Background Paper 1: Running the GTA Like a business , Governance and Legislative Reform (mémoire soumis au Groupe d’étude sur la RGT, août 1995), p. 5. Municipal Government Act l’Alberta, s.a. 1994 de

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L’ADMINISTRATION DE LA VILLE-RÉGION
«Sans structure d’administration régionale ayant au moins le pouvoir de résoudre les différends entre les municipalités, comment peut-on avoir la certitude que les projets d’expansion économique respectent les objectifs de protection de la nature, d’utilisation judicieuse du sol de 1» bonne qualité et de croissance compacte et rentable? Neal Peirce

6.1 LE DÉFI DE L’ADMINISTRATION

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e présent rapport fait ressortir le rôle essentiel des villes-régions en tant que sources de richesse principales et de plus en plus importantes dans la nouvelle économie mondiale. Pour être compétitive dans cette économie, la RGT doit non seulement conserver les entreprises existantes, mais aussi en intéresser et en créer de nouvelles. Les entreprises s’installent et prospèrent dans des collectivités où elles peuvent trouver une main-d’oeuvre compétente, où il existe des réseaux de transport et de communication perfectionnés et où les services publics nécessaires sont offerts à un coût raisonnable. Un autre fait d’égale importance, en particulier en ce qui concerne la RGT, est que les travailleurs choisissent de vivre dans des collectivités ayant de bonnes écoles, de faibles taux de criminalité, des activités culturelles et récréatives variées, un environnement sain doté de parcs et d’espaces verts suffisants, et des établissements et services de soins de santé de bonne qualité et facilement accessibles. La qualité de vie supérieure, la main-d’oeuvre qualifiée et l’infrastructure bien développée comptent parmi les principaux avantages concurrentiels de la RGT. Pour maintenir ces avantages, il faudra continuer à investir dans l’infrastructure humaine et physique et dans les services. Compte tenu des compressions budgétaires importantes que nous vivons de nos jours, il faudra également adopter une approche plus stratégique conernant ces décisions d’investissement et assurer la prestation des services de la manière la plus rentable qui soit. La structure d’administration influe sur le coût et l’efficacité des services en accroissant ou en limitant notre capacité d’ajouter des éléments de réduction des coûts et d’innovation à la prestation des services. Elle détermine dans quelle mesure les particuliers et les collectivités ont accès au
1 Peirce, Neal, Johnson, Curtis W. et John Stuart Hall, Citistates: How Urban America Can Prosper in a Competitive World , Washington, DC, Seven Locks Press, 1993.

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système et s’ils peuvent influencer ou non les décisions de l’administration concernant les services et les programmes qui leur sont précieux. Enfin, la structure d’administration influe sur notre capacité de planifier et d’effectuer des investissements stratégiques de façon intégrée, à l’échelle de toute la région. La RGT a besoin d’une structure d’administration facilitant la coordination de fonctions essentielles à l’échelle de toute la région. Ces fonctions comprennent la planification de régionale, la planification de l’infrastructure et l’investissement dans ce domaine (transports en commun, routes, eau, égouts), le développement économique et la protection de l’environnement. La structure d’administration actuelle ne permet pas de planifier efficacement, de coordonner les services de manière à en assurer la prestation efficace, ni de faire des investissements stratégiques et rentables dans ces domaines malgré leur importance critique pour la compétitivité et la vitalité de la région dans son ensemble. Planification :Aucun plan détaillé de transport n’a été élaboré pour la RGT depuis le Plan d’aménagement de la ceinture de promenades de 19752. Comme on prévoit que le nombre d’habitants et de travailleurs augmentera de plus de deux millions, un plan régional et de transport intégré pour la RGT s’impose. Il n’en existe cependant pas encore. Transports en commun : gens utilisent de moins en moins les transports en Les commun dans la région, malgré différentes visions et politiques provinciales fondées sur une utilisation accrue dans la RGT3. Il n’existe pas de stratégie globale visant à renverser cette tendance, et on n’en élabore pas non plus4. Du point de vue des usagers, les correspondances entre les villes et la coordination des services constituent d’importants problèmes à résoudre5. Routes : Le rapport du groupe de travail sur l’infrastructure provincialemunicipale6 indique que les embouteillages, qui ont commencé à se produire dans les années 80, empirent parce que de plus en plus de
2 Ce plan, approuvé par la province en 1978, était fondé sur les hypothèses qui faisaient partie des études et plans des années 60 (Metropolitan Toronto and Region Transportation Study, MTARTS , et Toronto Centred Region Plan, TCR ). Entre 1986 et 1991, le pourcentage de déplacements effectués en voiture dans la région du Grand Toronto est passé de 74 à 77 pour 100 du total des déplacements quotidiens. Cette augmentation s’est réalisée aux dépens de l’utilisation des transports en commun, dont le pourcentage a chuté de 16 à 13 pour 100 du total des déplacements. Voir «Metro Toronto in the GTA Economy 1971-1991 (octobre 1995), document publié par le service de planification de la » communauté urbaine de Toronto. Voir Consulting Engineers of Ontario, «A Transit Vision for the GT A» (observations présentées au Groupe d’étude sur la région du grand Toronto, octobre 1995). Voir Comité directeur de l’intégration des transports en commun, «Transit Integration in the Greater Toronto Area(rapport provisoire présenté au gouvernement de l’Ontario, septembre », 1995). Voir Groupe de travail sur l’infrastructure provinciale-municipale, «GTA 2021 - Infrastructur e Requirements: Report of the Provincial-Municipal Infrastructure Working(rapport présenté au » Group gouvernement de l’Ontario, 1992).

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personnes se déplacent quotidiennement sur des distances plus grandes. On constate les plus importants embouteillages près des limites régionales, notamment aux limites de la communauté urbaine de Toronto et de Peel à Mississauga et aux limites nord et est de la communauté urbaine. Eau et égouts À l’heure actuelle, les contraintes artificielles imposées par les : limites régionales empêchent l’adoption de méthodes plus rentables de collecte des eaux usées et de distribution de l’eau. Par exemple, la ville de Woodbridge, qui est limitrophe de Peel mais qui se trouve dans la région de York, pourrait être desservie de manière plus rentable par le système de la région de Peel, mais l’est plutôt par la région de York, à plus grands frais. Développement économique : RGT n’a pas de stratégie de développement La économique ni de plan de marketing communs et coordonnés. Les municipalités se font concurrence entre elles, plutôt que de faire concurrence à d’autres villes-régions du Canada et de pays étrangers, pour attirer les entreprises. Qualité de l’environnementLes responsabilités concernant les questions : environnementales sont réparties entre les bureaux régionaux et de district de trois ministères provinciaux, l’Agence ontarienne des eaux, cinq offices de protection de la nature et différents services régionaux et municipaux. Comme ces situations l’indiquent, nous avons besoin d’une nouvelle structure d’administration qui nous permettra de coordonner certains services essentiels sur une base régionale tout en veillant à ce que les services en question soient rentables et adaptés aux préférences et aux besoins locaux. Les mémoires présentés au Groupe d’étude réclamaient à cor et à cri le respect de la diversité des nombreuses collectivités de la région. La mesure dans laquelle la nouvelle structure d’administration équilibrera ce fort sentiment d’identité locale et nos intérêts partagés en tant que membres interdépendants d’une plus vaste collectivité sera un facteur déterminant de sa réussite. Pour concevoir le système d’administration le plus approprié pour notre ville-région, le Groupe d’étude s’est efforcé de se tourner vers l’avenir et de produire une structure capable de répondre non seulement aux besoins immédiats, mais aussi à ceux de la région en tenant compte de son évolution au cours des 25 prochaines années. Le Groupe d’étude s’est inspiré des quatre principes suivants : Coordination La nouvelle structure doit tenir compte des intérêts de la ville: 183 Les principes de réorganisation de l’administration

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région dans son ensemble et favoriser une identité et des objectifs régionaux communs. Elle doit appuyer la coordination stratégique de certains services essentiels et encourager la prise de décisions selon une formule globale, en intégrant les considérations environnementales, sociales et économiques. Enfin, elle doit appuyer la vitalité soutenue du noyau urbanisé en tant qu’élément essentiel de la vitalité économique de l’ensemble de la région. Équité : La structure doit permettre de répartir les coûts et les avantages équitablement dans la ville-région. Efficacité :La structure doit permettre la prestation des services par le plus bas niveau d’administration capable de le faire efficacement. Elle doit également être plus rentable que le système actuel, offrant une valeur maximale compte tenu des ressources disponibles. Responsabilisation et souplesseLa structure doit être aussi compréhensible : que possible afin de promouvoir l’accès et la participation du public, ainsi que la responsabilisation. Elle doit respecter la diversité et en tenir compte, et elle doit également pouvoir s’adapter aux besoins et préférences des collectivités locales. Il importe de reconnaître qu’il existe des tensions entre ces principes et qu’aucune structure ne pourra les régler toutes à la perfection. La coordination, par exemple, ne peut être améliorée qu’aux dépens de la responsabilisation locale et vice versa. La conception d’une structure d’administration exige des compromis et l’équilibre optimal est en fin de compte une question de jugement. Le Groupe d’étude a néanmoins tenté d’insérer tous ces principes dans la conception d’une nouvelle structure d’administration et juge que la structure qu’il propose représente un équilibre raisonnable et réalisable. 6.2 LES OPTIONS DE COORDINATION RÉGIONALE

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e Groupe d’étude a examiné quatre manières de coordonner les services à l’échelle régionale avant d’en arriver à sa propre recommandation. Les quatre options étudiées sont une autorité provinciale accrue, des ententes intermunicipales, différentes formes de «super ville» et un modèle de coordination fondé sur un consensus. En voici une explication, suivie du modèle d’administration proposé par le Groupe d’étude.

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On affirme dans certains cas que la province devrait coordonner les services qui débordent des limites régionales actuelles. Selon ce modèle, elle assumerait de nouvelles responsabilités telles que l’élaboration d’un plan régional pour la RGT, la coordination des efforts régionaux de développement économique, et l’aide à la conclusion d’ententes intermunicipales visant à améliorer la coordination de services comme la distribution de l’eau et les transports en commun. Les activités provinciales concernant les questions qui touchent la RGT seraient dirigées par le Bureau de la RGT actuel, un ministère de la RGT ou un autre organisme provincial. Le Groupe d’étude juge que, quelle que soit l’organisation du gouvernement de l’Ontario, celui-ci est fondamentalement incapable de répondre efficacement aux besoins de coordination de la RGT. La région doit donc créer sa propre identité et son propre centre d’intérêt en tant que villerégion pour livrer une concurrence efficace à d’autres villes-régions à l’échelle internationale. Le gouvernement provincial ne peut pas, par définition, réaliser cet objectif étant donné qu’il représente tous les habitants de la province. Il n’est pas non plus en mesure d’intervenir librement et efficacement au nom de la villerégion, fonction qui est essentielle à la capacité de la RGT d’influer sur les politiques fédérales et provinciales touchant la région. Le Groupe d’étude croit également au principe de subsidiarité, selon lequel la prestation des services atteint un maximum d’efficacité lorsqu’elle est assurée par le palier de gouvernement le plus local qui est en mesure d’offrir les services. Par conséquent, la coordination régionale serait à la fois plus responsable et moins coûteuse que la coordination provinciale. D’autres intervenants laissent entendre que les objectifs d’amélioration de la coordination des questions touchant la RGT pourraient être atteints grâce à des ententes intermunicipales, sans qu’il soit nécessaire de créer une nouvelle entité régionale. Bien que les ententes intermunicipales puissent être efficaces, leur utilité est limitée. On les utilise principalement pour les services d’urgence (lutte contre les incendies et répartition en cas d’urgence), entretien des feux de circulation, entretien des routes limitrophes et financement (transfert de prélèvements et émission de débentures). Elles ont habituellement pour but de diminuer les coûts, d’officialiser des obligations communes relatives à l’infrastructure, ou de préciser les obligations des municipalités de palier inférieur et de palier supérieur relativement aux frais, aux transferts et aux infrastructures communes. Ces ententes fonctionnent bien pour de petits services faciles à confier en sous-traitance ou pour établir le partage des coûts entre les municipalités. Elles ne sont cependant pas une solution viable, dans l’ensemble, au problème de

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coordination à l’intérieur de toute la RGT. Les ententes intermunicipales ne prévoient aucune obligation redditionnelle à l’exception de celle qui est inhérente au contrat ou à l’entente. Elles ne sont pas suffisamment souples et sont en outre difficiles à adapter aux circonstances changeantes. De plus, elles augmentent la probabilité de litiges et de conflits intermunicipaux. Les exemples en sont très nombreux. Il existe encore des conflits relativement à l’eau entre les régions de York et de la communauté urbaine de Toronto7, de Peel et Halton et de Peel et York; des désaccords entre les régions de York et de Durham concernant l’évacuation des eaux usées; et des plans de réseaux routiers qui ne concordent pas dans la communauté urbaine de Toronto et la région de Durham. La mauvaise volonté suscitée par d’autres conflits, comme la compétition fiscale dans le but d’intéresser les entreprises et les disputes concernant l’enlèvement des ordures, ne fait qu’aggraver ces problèmes. Les recours possibles, c’est-à-dire les tribunaux, la Commission des affaires municipales de l’Ontario et la Commission des évaluations environnementales, exigent beaucoup de temps et sont coûteux et imprévisibles pour les appelants. Ces recours ne servent en fait qu’à aggraver les tensions entre les parties. Bien que les ententes intermunicipales puissent entraîner une amélioration de la coordination et de l’efficacité de certaines mesures financières ou de certains services, elles ne constituent pas un mécanisme approprié pour intégrer la planification relative à toute la RGT et garantir des décisions d’investissement stratégiques. La proposition de «super-ville» faite par la communauté urbaine de Toronto Dans son mémoire présenté au Groupe d’étude, la communauté urbaine de Toronto propose que l’organisation et le territoire de compétence de la communauté soient élargis de manière à englober une grande partie de la RGT, notamment Oshawa à l’est, Markham et Vaughan au nord, et Burlington à l’ouest. En tant qu’administration élue directement, elle remplacerait les administrations régionales actuelles dans ces régions et assurerait la prestation d’une vaste gamme de services, notamment la planification régionale, les transports en commun, les services communautaires, les services de police, la voirie et autres. Le coût de ces services serait mis en commun pour l’ensemble de la nouvelle région. La structure proposée par la communauté urbaine de Toronto est qualifiée de «super-ville» en raison de sa taille imposante et de ses pouvoirs étendus. Le Groupe d’étude a rejeté ce modèle parce que de trop nombreux services seraient
7 La région de York songe à s’approvisionner en eau, à long terme, auprès de la région de Durham, de Peel ou de la baie Georgienne, bien que la solution pratique et économique semblerait la collaboration avec la communauté urbaine de Toronto relativement à l’approvisionnement à long terme.

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offerts à l’échelle régionale. Certains services régionaux de la communauté urbaine – la voirie en est un excellent exemple – peuvent et doivent être dispensés par les municipalités locales pour garantir un maximum de souplesse et d’efficacité au niveau local. Bien que d’autres services doivent être coordonnés entre les municipalités, cela peut se faire sans créer d’agents régionaux chargés de la prestation des services. Le bon sens, appuyé par les conseils exprimés dans les mémoires et lors des consultations, laisse supposer que la fusion des services dans l’ensemble de la RGT ne serait pas avantageuse pour certains services, comme la police et les transports en commun. Le Groupe d’étude recommande la coordination de ces services, mais rejette la notion de mise en commun des coûts ou de fusion obligatoire des activités. Avec ce modèle, la gestion de la croissance et la planification de la super-ville créeraient des problèmes. La région proposée de la RGT englobe surtout des zones urbanisées. Nous croyons comprendre, après avoir consulté des urbanistes et étudié des expériences semblables dans d’autres régions, que ce modèle concentrerait l’aménagement futur dans des emplacements hors de la ville, juste au-delà des limites régionales proposées, encourageant encore davantage l’étalement et empiétant sur les zones rurales que les gens tiennent par-dessus tout à préserver. Comme il est mentionné en 6.3, la planification régionale doit englober à la fois les zones urbaines et les zones rurales environnantes pour être efficace et réaliser des utilisations plus appropriées du sol et de l’infrastructure. Le modèle consensuel est une autre solution qu’a examinée le Groupe Le modèle d’étude. Il existe plusieurs ententes consensuelles possibles. Par exemple, le consensuel comité des maires et des présidents de la RGT a entrepris des initiatives de coordination utiles. Cependant, ses faiblesses organisationnelles inhérentes – absence de mandat, aucune représentation de la population et incapacité évidente d’obtenir un consensus quant à des questions spécifiques – ont poussé le Groupe d’étude à chercher d’autres options plus réalisables. De tous les modèles consensuels existants, c’est le District régional de Vancouver (DRV) qui obtient le plus d’éloges en tant que modèle réalisable8. Cependant, après un examen plus approfondi de ce modèle, le Groupe d’étude l’a jugé inopportun compte tenu de nos besoins d’administration, et incompatible avec notre culture politique. Quoique le DRV ait suscité un accord notable relativement à une vision
8 Barber, John, «Mending our Lovely Metros», Globe and Mailseptembre 1995), p. D1, D5. (9 Également Sancton, Andrew, Gover ing Canada’s City-Regions: Adapting Form to Function n , Montréal, Institut de recherches politiques, 1994, p. 82.

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globale pour la région de Vancouver, le processus s’est échelonné sur douze ans et la vision convenue ne permet pas de coordonner les décisions en matière de planification régionale plus efficacement que la structure actuellement en place dans la RGT. En outre, l’Ontario et la Colombie-Britannique ont des cultures politiques et des traditions de planification et d’administration très différentes. L’approche consensuelle volontaire exprimée dans la structure du DRV représenterait une dérogation importante au système de planification de l’Ontario, qui fonctionne plus verticalement, chaque palier nécessitant l’approbation du palier supérieur9. En outre, le DRV diffère considérablement en ce qui concerne l’étendue de ses fonctions et de son budget. En effet, deux des plus importantes dépenses régionales, le transport en commun et les services sociaux, sont financées par la province en Colombie-Britannique. En raison de cette différence en termes d’importance et d’obligation de rendre compte, le modèle de Vancouver est moins approprié pour la RGT. 6.3 LA NOUVELLE STRUCTURE D’ADMINISTRATION POUR LA VILLE-RÉGION

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e Groupe d’étude est d’avis qu’il faut planifier des fonctions précises et en assurer la prestation au niveau de la RGT afin d’éliminer les problèmes découlant du manque de coordination entre les municipalités. Nous croyons que la meilleure façon de procéder consiste à remplacer les cinq administrations régionales de la RGT par une seule administration régionale dont les fonctions seraient plus restreintes, et à élargir les pouvoirs et les responsabilités des municipalités locales de la RGT. Ce modèle proposé serait, selon le Groupe d’étude, plus efficace que le modèle consensuel du DRV, plus rationalisé que le modèle de super-ville proposé par la communauté urbaine de Toronto, plus réalisable que d’innombrables ententes intermunicipales, et plus souple face aux besoins de la RGT que le modèle d’autorité provinciale accrue.

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Il convient de souligner qu’on a récemment modifié le système de planification de la ColombieBritannique de manière à exiger la conformité entre les plans régionaux et locaux, un peu comme le système de l’Ontario, afin d’améliorer la coordination de la planification régionale.

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Recommandation 25 La province devrait imposer les modifications suivantes en ce qui concerne l’administration de la RGT : • remplacer les cinq administrations régionales existantes par une seule administration régionale de la RGT dont le nombre de fonctions serait plus restreint; • renforcer les municipalités locales en élargissant leurs pouvoirs et en leur confiant la responsabilité de la prestation d’une plus vaste gamme de services locaux. Différentes propositions ont été faites relativement aux limites externes de la RGT : • le statu quo, ou le maintien des limites actuelles; • une RGT englobant principalement l’enveloppe urbaine actuelle et future10; • le statu quo, avec modifications relativement mineures. La première option est fondée sur l’hypothèse que les arguments en faveur de la modification des limites actuelles ne sont pas suffisamment convaincants pour justifier la perturbation, la controverse et les frais qu’entraînerait nécessairement une telle modification. Lors de bon nombre des consultations, les gens soutenaient qu’il n’existe pas de limites idéales et que les protestations que susciteraient des modifications proposées pourraient obscurcir et même miner des réformes plus importantes. De plus, la modification des limites extérieures de la région perturberait les ententes régionales de partage des coûts qui existent présentement et nécessiterait une réorganisation coûteuse dans certaines régions. Le Groupe d’étude a sérieusement tenu compte de ces arguments. La deuxième option, portant sur la réduction des limites externes de la RGT de manière qu’elle n’englobe que le territoire essentiellement urbanisé et ses activités économiques, a également du mérite. Les limites actuelles de la RGT

Les limites de la ville-région

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North York a présenté une variante de cette proposition, selon laquelle les limites externes de la RGT comme telles ne seraient pas modifiées. La nouvelle «Fédération municipale du Grand Toronto» se limiterait plutôt aux municipalités actuelles de la région de la RGT qui comptent 50 000 habitants ou plus. Les municipalités rurales pourraient choisir de ne pas en faire partie. Une autre variante, proposée par le professeur Eli Comay, limiterait la RGT aux municipalités suivantes : Oakville, Mississauga, Brampton, Vaughan, Richmond Hill, Markham, Pickering, Ajax et les municipalités de la communauté urbaine de Toronto. Le reste de la région de Durham, Aurora, Newmarket et la majorité de la région de Halton en seraient exclus. La population actuelle de ce territoire est d’environ 3,7 millions d’habitants (2,3 millions pour la communauté urbaine de Toronto et 1,4 million à l’extérieur de la communauté urbaine) et devrait atteindre 4,5 millions d’habitants dans 15 ans. Le territoire de la nouvelle municipalité s’étendrait sur environ 850 milles carrés (3,5 fois la superficie actuelle de la communauté urbaine) et engloberait la majeure partie de la croissance que devrait connaître au cours de cette période le territoire qui est à l’heure actuelle la RGT.

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s’inspirent de limites de comté établies il y a 150 ans. Elles ne correspondent pas au réseau des transports en commun actuel de Toronto, à la définition de région métropolitaine de recensement donnée par Statistique Canada qui englobe Orangeville et des parties du sud-est du comté de Simcoe, ni aux limites naturelles évidentes définies par l’escarpement du Niagara et la moraine d’Oak Ridges. Elles ne correspondent pas non plus au réseau d’adduction d’eau et des égouts. Le caractère artificiel des limites politiques actuelles les rend trop larges à certaines fins, et trop restreintes à d’autres fins. La majorité des mémoires recommandant des modifications étaient favorables à la réduction de l’échelle actuelle de la RGT dans le but de rendre l’administration de palier supérieur aussi cohésive que possible et d’éviter de lui donner une étendue telle qu’elle ne serait plus à l’écoute des collectivités locales. Malgré ces considérations valables, plusieurs arguments ont persuadé le Groupe d’étude qu’il serait peu judicieux de délimiter la région selon l’enveloppe urbaine actuelle et future. Le principal argument est le problème que créerait cette proposition relativement à la planification dans la soi-disant ombre urbaine, c’est-à-dire les régions rurales situées près des limites urbaines. Pendant ses deux premières décennies d’existence, la communauté urbaine de Toronto a réglé cette question en faisant élargir ses pouvoirs de planification aux régions adjacentes, soit un territoire deux fois plus grand, dans l’ensemble, que la communauté elle-même. Le fait d’inclure la périphérie dans le territoire de planification de Toronto a permis de régler en partie les problèmes de gestion de la croissance11. Il est aujourd’hui incertain qu’un territoire de planification élargi serait politiquement acceptable ou efficace pour gérer la croissance. Le contrôle de la planification, en l’absence de responsabilisation politique et financière, est insoutenable. Le fait d’exclure de la nouvelle ville-région les municipalités qui se trouvent dans l’ombre urbaine mettrait également fin au partage régional des impôts dont elles bénéficient à l’heure actuelle. Elles se verraient ainsi dans l’obligation d’élargir leur propre assiette d’imposition par l’expansion commerciale et industrielle, même si cela était inopportun ou non recherché, et seraient moins en mesure de résister à d’autres pressions en faveur de l’expansion découlant de
11 Le rapport Robarts reconnaissait la nécessité d’élargir les limites de la municipalité de palier supérieur mais ne pouvait pas recommander les modifications nécessaires en raison du mandat de la Commission et de la décision provinciale, relativement récente à l’époque, de créer les régions au début des années 70. Le rapport soutenait que l’acceptation des limites actuelles du grand Toronto dépendait de la création d’un nouvel organisme de coordination du Grand Toronto et d’un «rôle (provincial) encore plus marqué» dans le développement de la région. Voir Report of the Royal Commission on Metropolitan Toronto, «Metropolitan Toronto: A Framework for the Futurvol. 1, John Robarts, commissaire, Toronto, Imprimeur de la Reine, e», 1977, p. 9.

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leur situation à proximité des zones urbaines12. Carl Goldengerg abordait les mêmes problèmes il y a 30 ans dans son rapport de la commission royale d’enquête sur la communauté urbaine de Toronto : «L’agrandissement des limites de la RGT de manière à n’inclure que les parties urbanisées de la périphérie créerait de graves difficultés financières pour les autres parties des comtés en leur enlevant une importante partie de leurs évaluations imposables. Il en résulterait, entre autres, des pressions pour une assiette fiscale mieux équilibrée et la création d’une nouvelle périphérie urbanisée13.» Un autre argument persuasif en faveur de l’élargissement des limites est le fait que la moraine d’Oak Ridges est un élément naturel critique qui ne devrait pas être divisé à des fins de planification. La protection de cette ressource et de sa fonction de zone d’alimentation de la nappe souterraine exige qu’on la considère comme un seul relief autonome. D’autres intervenants étaient pour la troisième option, c’est-à-dire le statu quoavec certaines modifications des limites. Par exemple, certains soutiennent que Burlington fait partie intégrante de la région de Hamilton à tous les points de vue, à l’exception de l’administration. Dans cette perspective, son affiliation municipale directe avec Hamilton-Wentworth devrait déjà être réalisée. Comme alternative, selon les tendances des déplacements urbains, on pourrait diviser Burlington à Appleby Line, la moitié allant à Hamilton-Wentworth et l’autre à la RGT. La ville de Burlington reconnaît qu’elle se trouve dans une situation exceptionnelle de transition entre la RGT et la région de Hamilton Niagara14 et a fait savoir qu’elle souhaite se réserver le droit de choisir son affiliation régionale. Selon les trois critères mentionnés au chapitre 1 – réseau des moyens de transport de banlieue, affinité et développement prévu – l’analyse effectuée par le Groupe d’étude révèle que bien que la majeure partie de la RGT soit inextricablement liée par des liens économiques, sociaux et environnementaux, la partie nord-est de la région est en quelque sorte une exception. Les liens y sont
12 Ces régions sont soumises à des pressions distinctes étant donné leur situation à proximité de zones urbaines. La croissance urbaine de Toronto fait monter la valeur des terres rurales, augmentant par le fait même la demande de propriétés foncières rurales et de morcellement des terres, fragmentant des exploitations agricoles familiales et modifiant la composition de la collectivité rurale. L’empiétement sur d’anciennes zones de résidences secondaires, notamment de nouvelles utilisations à des fins de loisirs et l’extraction de sable et de gravier destinés à l’industrie du bâtiment de Toronto, ajoute aux tensions des milieux ruraux. Report of the Royal Commission on Metropolitan Toronto , Carl Goldenberg, commissaire, Toronto, Imprimeur de la Reine, 1965, p. 169. Voir Conseil municipal de Burlington, «Greater Toronto Area Governance » (observations faites au Groupe d’étude sur la RGT, septembre 1995.

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en effet plus faibles en termes de tendances des transports urbains et de sens d’une identité régionale. Des arguments semblables peuvent être avancés dans le cas de la partie est de Clarington, en raison des nombreuses caractéristiques qu’elle a en commun avec le comté de Northumberland et de son inclusion dans le bassin hydrographique de Ganaraska. Elle est considérablement éloignée des zones urbanisées et en cours d’urbanisation de la RGT et a davantage en commun avec les comtés adjacents qu’avec le reste de la RGT. En outre, il y a peu de pressions pour un aménagement supplémentaire à grande échelle dans cette région, situation qui ne devrait pas beaucoup évoluer au cours des 25 prochaines années. La Ville de Georgina est également ciblée comme candidate possible à la réorganisation bien que, contrairement aux autres régions mentionnées, elle prévoit de réaliser d’importants aménagements. Le Groupe d’étude croit comprendre que la planification de la prolongation de l’autoroute 404 jusqu’à Keswick est avancée et que cette prolongation, si elle est approuvée, donnera davantage d’élan à la croissance vers le nord. Il croit que l’enveloppe urbaine de la RGT est déjà suffisante pour permettre la croissance de la ville-région sans cette prolongation. Cependant, si le gouvernement provincial décidait d’approuver la prolongation de l’autoroute 404, il faudrait alors inclure Georgina dans la RGT. Étant donné des considérations telles que l’ombre urbaine, le réseau des moyens de transport de banlieue et les avantages d’une région cohésive, deux autres régions pourraient éventuellement faire partie de la RGT : la partie sud du comté de Simcoe dans les environs de Bradford, et le comté de Dufferin dans les environs d’Orangeville. Elles se trouvent toutes deux dans l’ombre urbaine de la RGT et on peut y prévoir une urbanisation accrue. Cela serait cependant synonyme d’importantes répercussions financières négatives sur les deux comtés touchés – le comté de Simcoe vient de terminer une réorganisation majeure et le comté de Dufferin se verrait dans l’obligation d’en faire autant si on ajoutait Orangeville à la région. Le Groupe d’étude n’a donc pas poursuivi l’examen de cette option. L’exclusion des régions susmentionnées de la RGT pourrait donner lieu à une ville-région plus cohésive, interdépendante et logique. Il faudrait pour cela transférer Georgina, Brock, Scugog et des parties de Uxbridge et Clarington à des comtés adjacents15. Le transfert de ces territoires réduirait l’importance géographique de la région d’environ 25 pour 100. Le Groupe d’étude n’a pas pu, en raison du manque de temps, prouver la justesse de cette proposition par des consultations publiques. Nous croyons
15 Ces parties d’Uxbridge et de Clarington correspondent aux anciens cantons de Scott et Clark, ainsi qu’au village de Newcastle.

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toutefois que la proposition devrait être étudiée parallèlement au processus de réorganisation municipale dont il est question à la section 6.9 du présent chapitre. Recommandation 26 La révision des limites externes de la RGT, conformément aux critères de réseau des moyens de transport de banlieue, de l’affinité et de développement prévu, devrait être confiée à la commission de mise en oeuvre de la région du grand Toronto et examinée parallèlement au processus de réorganisation municipale.

En tentant de déterminer le système d’administration approprié pour la RGT, le Groupe d’étude a encore une fois établi trois critères. D’abord, la représentation doit être proportionnelle à la population. Deuxièmement, le conseil municipal doit être assez limité pour s’avérer efficace (il ne devrait idéalement pas compter plus de 30 conseillers). Enfin, il doit exister un lien politique entre le corps régional de la RGT et les conseils locaux. D’après ces critères, cinq options de structure électorale ont été examinées : 1. Le suffrage direct , avec des quartiers de 200 000 à 250 000 personnes et un conseil municipal de 20 membres selon la population actuelle. C’est là un système clair et compréhensible, en conformité avec le principe de responsabilisation directe. Cependant, en créant une entité distincte non composée de membres des conseils locaux de comté, ce système appelle de la friction entre les paliers supérieur et inférieur. En outre, il n’existe aucune preuve que le fait d’élire directement les conseillers à un corps régional diminue l’esprit de clocher. Le double suffrage direct , une formule de suffrage indirect selon laquelle les électeurs élisent au hasard, dans la municipalité locale, les conseillers régionaux devant faire partie du conseil local et du conseil régional, est présentement utilisé dans toutes les régions. Ce système attribue plus de conseillers régionaux aux grandes municipalités, de manière que leur représentation au conseil régional soit à peu près égale à leur part de la population régionale. Cette option n’est pas viable avec le nombre actuel de municipalités car les conseillers seraient trop nombreux pour que le conseil soit efficace. Pour maintenir le nombre de conseillers en-deçà de 30 tout en assurant une

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représentation proportionnelle à la population de chaque municipalité, il faudrait réduire considérablement le nombre de municipalités16. Cette solution compromettrait le principe voulant que la structure soit aussi souple que possible face aux besoins des diverses collectivités locales. 3. Le suffrage indirect , selon lequel chaque maire de la RGT (ou un membre du conseil municipal désigné par le maire) obtient un siège au conseil de la RGT et un vote pondéré selon la population de la région qu’il représente. Ce modèle crée pour le Grand Toronto un conseil plus restreint, pondéré proportionnellement et représentatif. Bien que ce soit là une option conforme aux principes énoncés, son principal inconvénient est la complexité du mécanisme de vote. Une variante du système de double suffrage direct combinée à un système de votes pondérés et plafonnés. Chaque maire de la RGT a droit à un siège au conseil et chaque maire (ou son délégué) a droit à un maximum de cinq votes (un vote par tranche de 60 000 habitants) au conseil. Les maires des grandes municipalités représentent jusqu’à 300 000 personnes. Les municipalités ayant une population de plus de 300 000 habitants choisissent d’autres représentants municipaux qui feront partie du conseil de la RGT, chacun ayant droit à un vote par tranche de 60 000 habitants, jusqu’à un maximum de cinq. Ce système de votes pondérés, combiné à l’imposition d’un plafond quant au nombre de votes, fonctionne bien dans le District régional de Vancouver17. Cependant, sans réorganisation locale dans le but de diminuer le nombre de municipalités participantes, le conseil serait peu maniable (plus de 30 membres). Le suffrage indirect, basé sur des municipalités comptant 140 000 résidents ou plus (4,2 millions divisés par 30 conseillers), et la combinaison des plus
Par exemple, même si on ramenait le nombre de municipalités à 17, chacune ayant une population de 100 000 à 900 000 habitants, le conseil serait encore trop grand pour être efficace. Pour assurer une représentation équitable de la population, il faudrait allouer un conseiller par tranche de 100 000 habitants. La plus grande municipalité compterait à elle seule huit conseillers. Le résultat global serait un conseil d’au moins 40 membres, ou même davantage si les municipalités de moins de 100 000 habitants restaient dans la région. Créé en 1967, le District régional de Vancouver (DRV) administre les services régionaux pour 1,8 million de personnes et comprend 23 municipalités, districts et zones électorales, ainsi que la ville de Vancouver. La formule de votes pondérés selon la population (British Columbia Municipal Act, 1989, L.R. 290, Partie 24) fait que le conseil du DRV compte 31 politiciens locaux ayant en tout 95 votes (rapport annuel du DRV, 1994). Le gouvernement provincial a examiné le processus de vote dans le cadre de plusieurs études et continue de l’appuyer. Le DRV a prouvé sa souplesse en réussissant à ajouter de nouvelles municipalités sans modifier la formule de vote de base.

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petites municipalités dans des districts électoraux englobant environ 140 000 résidents. Chacune de ces municipalités et chacun de ces districts électoraux seraient représentés par un maire (ou son délégué). Les grandes municipalités qui comptent plus de 140 000 résidents enverraient d’autres délégués sur la base d’un représentant pour chaque tranche supplémentaire de 140 000 habitants (± 70 000). Par exemple, la Ville de York (population de 140 500 en 1991) n’enverrait que son maire ou son délégué au conseil. La Ville de North York (dont la population était de 563 883 habitants en 1991) enverrait son maire (ou un délégué) et trois autres représentants (140 000 x 4 - 560 000). Les petites municipalités des districts électoraux combinés choisiraient un représentant commun parmi leurs maires (ou les membres du conseil désignés par les maires). Ce poste pourrait être établi sur une base de rotation régulière entre les municipalités, si les municipalités concernées en décidaient ainsi. Avec un tel système, il ne serait pas nécessaire d’effectuer un regroupement municipal général ni de subir la complexité d’un système de votes pondérés pour limiter à 30 le nombre de membres du conseil. Le Groupe d’étude recommande la cinquième option parce que la représentation au conseil de la RGT serait ainsi proportionnelle à la population et que les débats du conseil ne seraient pas faussés en raison d’un nombre disproportionné de sièges occupés par des petites municipalités. Cette option garantit en même temps le maintien du conseil dans des limites maniables (30 membres)18. Elle permettrait en outre aux petites municipalités de collaborer, au sein de districts électoraux combinés, pour assurer une juste représentation de leurs intérêts, plutôt que d’imposer des regroupements municipaux généraux uniquement aux fins de maintenir le conseil dans des limites maniables. Enfin, elle crée également des liens directs entre le conseil régional et les conseils locaux, réduisant ainsi la possibilité de friction entre les deux paliers et améliorant la participation des municipalités à la planification et à la prise des décisions à l’échelle régionale. Sans connaître toute l’ampleur de la réorganisation locale, il est difficile de représenter graphiquement le regroupement des petites municipalités en districts électoraux spécifiques. La figure 6.1 présente, à des fins d’illustration
18 La population devrait être déterminée selon les dernières données de recensement. Nous avons utilisé les données de recensement de 1991 dans notre illustration de la représentation au conseil par municipalité/district électoral, mais il faudrait utiliser les données de 1996, dès qu’elles seront disponibles, pour réviser l’attribution des sièges au conseil.

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seulement, une option de création de districts électoraux. Dans les régions de Durham et de York, la question de déterminer si Brock, Scugog, des parties d’Uxbridge et de Clarington, ainsi que Georgina doivent être incluses dans la RGT empêche de définir les districts électoraux de manière plus précise. Recommandation 27 La province doit établir, pour la RGT, un conseil élu indirectement : • qui comprendrait le maire (ou un membre du conseil désigné par le maire) de chaque municipalité ayant une population de 100 000 habitants ou plus; • auquel les municipalités dont la population est supérieure à 140 000 habitants pourraient envoyer d’autres représentants de leur conseil local, un conseiller étant prévu pour chaque tranche supplémentaire de 140 000 résidents (±70 000); • qui comprendrait un maire (ou un membre du conseil désigné par le maire) de chaque district électoral, choisi selon un accord mutuel des conseils locaux du district électoral; • au sein duquel chaque conseiller aurait droit à une voix; • qui se limiterait à environ 30 conseillers.

Le conseil doit être doté d’un comité exécutif pour s’assurer que les questions qui lui sont soumises soient traitées le plus rapidement et le plus efficacement possible. Le Groupe d’étude a étudié soigneusement la composition de ce comité. Même si le conseil devrait lui-même avoir le privilège de choisir son comité exécutif, le Groupe d’étude juge que deux perspectives distinctes doivent y être représentées. La première est celle de la ville de Toronto, étant donné que la santé et la vitalité soutenues du centre de Toronto est critique pour la santé de toute la région et que, par conséquent, la ville doit participer aux importantes décisions du comité exécutif. La deuxième est celle des plus petites municipalités, en grande partie rurales, qui représentent une perspective distincte et importante mais qui, en raison des rares votes auxquels elles auront droit, pourraient ne pas être représentées au comité exécutif. Pour cette raison, le Groupe d’étude recommande que les membres du comité exécutif soient choisis au hasard parmi les conseillers, un siège étant toutefois réservé au maire de Toronto ou à son délégué, et un autre à un représentant des municipalités qui font partie du 25 pour 100 des municipalités dont la population est la moins nombreuse.

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PIÈCE 6.1 - I LLUSTRATION DU CONCEPT DE DISTRICT ÉLECTORAL

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Recommandation 28 Le conseil de la RGT devrait être dirigé par un comité exécutif composé de six membres, soit : • le président du conseil; • le maire de la ville de Toronto (ou un conseiller désigné par le maire); • un membre choisi par les municipalités faisant partie des 25 pour 100 de municipalités dont la population est la moins nombreuse; • trois membres choisis au hasard par le conseil parmi les conseillers restants. Selon ce qui précède, la province nommerait le premier président du conseil. Le conseil pourrait par la suite élire comme président n’importe lequel de ses membres ou toute autre personne. Si le président n’est pas membre du conseil, il n’aura aucune voix, sauf en cas d’égalité. S’il est membre du conseil, il aura une voix en tant que conseiller, et une deuxième en cas d’égalité seulement. Un président qui détient déjà un poste de conseiller élu est davantage responsable envers le public, même si ce n’est qu’envers une petite partie de l’ensemble des électeurs de la RGT. Un président de l’extérieur, par contre, pourrait être plus objectif, mieux en mesure de se consacrer à plein temps aux questions touchant la RGT, et plus susceptible d’adopter une perspective régionale non limitée par des intérêts locaux. Recommandation 29 La province devrait nommer le premier président du conseil de la RGT, choisi parmi les conseillers ou à l’extérieur, pour le premier mandat. Le conseil devrait par la suite avoir le pouvoir d’élire en tant que président l’un de ses membres ou toute autre personne.

6.4 ÉLARGIR LE RÔLE DES MUNICIPALITÉS

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elon bon nombre des observations faites au Groupe d’étude, il semblerait que les gens se sentent plus proches du palier de gouvernement qui est le plus près d’eux et lui fassent davantage confiance, thème souvent réitéré par des études et sondages d’opinion publique19. Le principe de subsidiarité, dont il a été question dans le présent chapitre, appuie ce point de vue. Le Groupe d’étude convient que, dans la mesure du possible, les services devraient être offerts par les municipalités locales pour garantir un maximum
19 Focus Ontario (Environics : 1995-3).

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PIÈCE 6.2 : PRESTATION DES SERVICES RATIONALISÉE DANS LA RGT ACTUELLEMENT
POLITIQUES ET NORMES PROVINCIALES APPROBATION DE PLANS OFFICIELS RÉSEAU GO PRODUCTION D’ÉNERGIE ÉLECTRIQUE ENCOURAGEMENTS AU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE SERVICES D’AMBULANCE À L’EXTÉRIEUR DE LA COMMUNAUTÉ URBAINE DE TORONTO AUTOROUTES MEMBRE DE L’AIRPORT AUTHORITY DE LA RGT PERMIS RELATIFS À L’ENVIRONNEMENT OFFICES DE PROTECTION DE LA NATURE

POUR L’AVENIR

PROVINCE

POLITIQUES ET NORMES PROVINCIALES APPROBATION DU PLAN DE LA RGT RÉSEAU GO PRODUCTION D’ÉNERGIE ÉLECTRIQUE ENCOURAGEMENTS AU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE SERVICES D’AMBULANCE À L’EXTÉRIEUR DE LA COMMUNAUTÉ
URBAINE MOINS D’AUTOROUTES MEMBRE DE L’AIRPORT AUTHORITY DE LA RGT

PROVINCE

COMMUNAUTÉ
URBAINE DE TORONTO ET ADMINISTRATION RÉGIONALE

PLANIFICATION RÉGIONALE TRANSPORTS EN COMMUN POLICE VOIES RAPIDES ET ORDINATEUR DE TRAFIC USINES D’ÉPURATION DE L’EAU ET DES EAUX USÉES ENLÈVEMENT DES DÉCHETS SANTÉ PUBLIQUE PARCS RÉGIONAUX ATTRAITS RÉGIONAUX ÉMISSION DE DÉBENTURES ARTÈRES SERVICES COMMUNAUTAIRES SERVICES D’AMBULANCE DE LA COMMUNAUTÉ URBAINE DE TORONTO PERMIS D’EXPLOITATION DES COMMERCES

PLANIFICATION RÉGIONALE QUALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ATOUTS RÉGIONAUX DISTRICTS DE SERVICES : POLICE*, TRANSPORTS EN COMMUN, EAU ET ÉGOUTS,
ENLÈVEMENT DES DÉCHETS

VOIES RAPIDES, ORDINATEUR DE TRAFIC ÉMISSION DE DÉBENTURES DÉLIVRANCE DE PERMIS DE TAXI, DE LIMOUSINE ET DE
DÉPANNEUSE

CONSEIL DE LA RÉGION DU GRAND TORONTO

ADMINISTRATION
LOCALE

POMPIERS ROUTES LOCALES PARCS ET LOISIRS BIBLIOTHÈQUES SERVICES PUBLICS LOCAUX ET ÉLECTRICITÉ DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE DÉLIVRANCE DE PERMIS

POMPIERS SERVICES D’AMBULANCE (MUNICIPALITÉS DE LA COMMUNAUTÉ URBAINE) TOUTES LES ROUTES PLUS DE PARCS ET LOISIRS BIBLIOTHÈQUES SERVICES PUBLICS LOCAUX ET ÉLECTRICITÉ MAINTIEN DES ENTREPRISES TOUTES LES APPROBATIONS D’AMÉNAGEMENT TOUS LES PERMIS ET INSPECTIONS SERVICES COMMUNAUTAIRES SANTÉ PUBLIQUE

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LOCALE

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d’efficacité et de souplesse à l’égard des préférences et besoins locaux. Le conseil de la région du grand Toronto ne sera chargé que des services qui sont essentiels à notre compétitivité, qui doivent être planifiés et coordonnés à l’échelle régionale ou qui ne peuvent raisonnablement être offerts au niveau local. Tous les autres services auparavant offerts au niveau régional relèveront des municipalités locales. Les municipalités offriront par conséquent une gamme de services plus vaste qu’à l’heure actuelle, ce qui aura des répercussions considérables sur le financement, la dotation en personnel et les systèmes administratifs locaux. Les grandes municipalités accueilleront peut-être favorablement ces rôles supplémentaires, mais il est possible que de plus petites municipalités trouvent la transition plus difficile. Les municipalités qui ne sont pas en mesure d’entreprendre toutes ces nouvelles fonctions pourront conclure des contrats avec d’autres municipalités qui le feront pour elles. En définitive, cependant, le processus de réorganisation municipale expliqué à la section 6.9 du présent chapitre devrait tenir compte de la capacité des municipalités individuelles d’assumer toutes les responsabilités décrites ci-après. Services communautaires Les services communautaires, c’est-à-dire l’aide sociale, les centres d’accueil, les services à l’enfance et les foyers pour personnes âgées, représentent à l’heure actuelle la plus importante dépense brute des municipalités régionales (42 pour 100) et une dépense nette considérable. Selon la proposition de démêlement des rôles expliquée au chapitre 5, le financement de l’aide sociale, des centres d’accueil et des services à l’enfance relèvera de la province, celui des foyers pour personnes âgées étant attribué aux municipalités. Les services communautaires présentement offerts par les cinq municipalités régionales relèveront des municipalités locales. Selon le Groupe d’étude, cette approche sera plus efficace et davantage axée sur les besoins locaux qu’un système de prestation des services à l’échelle de toute la RGT. Les services de santé publique, c’est-à-dire la planification de la santé publique, la protection et la promotion de la santé, le contrôle des maladies transmissibles et les services de sous-traitance (p. ex. les services de soins à domicile), relèvent présentement de l’administration locale dans la communauté urbaine, mais de l’administration régionale dans les régions de Durham, Halton,

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Peel et York. La province partage dans chaque cas le coût de l’aide financière. Le Groupe d’étude recommande que la prestation et le financement des services de santé publique relèvent exclusivement des municipalités locales. Dans le cadre de nos consultations, des agents de la santé publique ont insisté sur le fait que les services de santé publique doivent demeurer essentiellement municipaux pour être efficaces20. L’intégration de ces services à d’autres fonctions municipales telles que le logement, l’aménagement du territoire, les travaux publics et les services communautaires, s’impose pour régler les grandes questions déterminantes en matière de santé. Ces travailleurs de la santé ont également indiqué qu’une population de 250 000 à un million d’habitants constitue la base appropriée d’une planification efficace en matière de santé publique. Cependant, l’importance des municipalités de la RGT varie largement à l’heure actuelle, bon nombre d’entre elles n’ayant pas ce seuil de population. On a laissé entendre que si les administrations régionales étaient éliminées, les services de santé devraient être dirigés par un conseil de santé élu ou par un conseil municipal. Ce sont également là deux options possibles si un service de santé devait desservir plus d’une municipalité pour atteindre la population souhaitée. Cependant, si on choisissait un seul conseil municipal pour diriger un service de santé desservant plusieurs municipalités, il faudrait trouver un moyen de garantir une responsabilisation suffisante. Le Groupe d’étude hésite à proposer la création d’un organisme à vocation spéciale pour la santé publique, mais juge que les municipalités peuvent décider elles-mêmes s’il convient de créer des commissions de santé devant rendre compte directement au conseil. Le Groupe d’étude est également d’avis que des ententes intermunicipales pourraient assurer la prestation efficace des services de santé publique au-delà des limites municipales. Les services de prévention des incendies relèvent des municipalités locales dans toute la RGT. Chaque municipalité a son propre service de pompiers, avec casernes, système local de répartition et centre de communication des opérations. De récents rapports, ainsi que des observations faites au Groupe d’étude, laissent entendre qu’une meilleure coordination et même la fusion des services de prévention des incendies pourraient en accroître l’efficacité. On prétend dans certains cas que les services administratifs font double emploi et que la formation du personnel et l’éducation du public sont trop décentralisées21. On
20 Voir les observations présentées au groupe d’étude le 30 août 1995 par M. Robert Kyle, au nom des commissaires et des médecins responsables de la santé publique des régions de Durham, Halton, Peel et York. Voir Commissaire des incendies en Ontario, «Public Fire Safety and Legislative Reform in Ontario» (rapport du Commissaire des incendies au solliciteur général, 1995), et les observations faites au Groupe d’étude sur la région du grand Toronto par Thomas L. Powell, chef des pompiers de Scarborough.

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a également déclaré que les limites municipales actuelles, combinées à la coordination inefficace entre les municipalités, ont donné lieu à un trop grand nombre de casernes de pompiers22. Bien qu’il puisse y avoir du vrai dans ces arguments, le Groupe d’étude n’a trouvé aucune preuve empirique que la fusion des services de prévention des incendies dans la RGT permettrait de réaliser des économies nettes. Il pourrait au contraire entraîner une hausse des salaires et des normes 23. Étant donné que la majeure partie des budgets des services de pompiers est destinée aux salaires24, les hausses de salaires seraient probablement plus importantes que les avantages qui découleraient éventuellement de la fusion des services d’achat ou de répartition, par exemple. Étant donné ces désavantages potentiels de la fusion et l’absence d’information sur les répercussions qu’aurait la fusion sur les coûts, le Groupe d’étude n’est pas convaincu de la nécessité de modifier le système actuel de prestation locale des services. On nous a cependant persuadés que le gouvernement devrait examiner les possibilités de réduire les coûts grâce à une meilleure coordination ou à l’intégration possible de certains services et installations. Recommandation 30 Les services de prévention des incendies devraient pour le moment demeurer une responsabilité locale. La province devrait examiner les possibilités d’améliorer la rentabilité grâce à une meilleure coordination ou à l’intégration possible de certains services et installations.

Services d’ambulance

Les services d’ambulance dans la communauté urbaine de Toronto ne sont pas financés ni offerts de la même manière que dans le reste de la ville-région. Alors que les services sont financés à environ 52 pour 100 du total des dépenses dans la communauté urbaine, ils le sont intégralement dans les autres régions. La communauté urbaine coordonne la prestation des services d’ambulance à
22 Voir Rapport du Commissaire des incendies au solliciteur général (1995) et Fire Service Review Committee, «Fire Service Review Committee and Subsequent Deliberations» (rapport au solliciteur général, 1990). Dans la RGT, les salaires moyens (à l’exclusion des avantages sociaux) des pompiers «première classe» varient présentement entre un minimum de 49 370 $ à Burlington et un maximum de 53 510 $ à Scarborough. La superficie moyenne desservie par les casernes individuelles varie entre environ 3,7 kilomètres carrés à Toronto et environ 228 kilomètres carrés à Scugog et 412 kilomètres à Uxbridge. Les salaires et les avantages sociaux représentent en général entre 85 et 95 pour 100 du total des dépenses des services de pompiers. À titre d’exemples, les salaires représentent 94,2 pour 100 du budget de prévention des incendies à Mississauga, 88,5 pour 100 à Toronto et 89 pour 100 à Vaughan.

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l’intérieur des limites de son territoire, alors que c’est la province qui en coordonne la prestation partout ailleurs en Ontario. Les agents de prestation des services sont les hôpitaux, les municipalités et des entreprises privées. Tous les services d’ambulance devraient en principe être financés par la province dans le cadre du système des soins de santé. Le modèle actuel de financement est partout conforme à ce principe, sauf dans la communauté urbaine de Toronto. On est cependant en droit de se demander si la province devrait accroître le financement des services d’ambulance de la communauté urbaine jusqu’à 100 % des dépenses totales. La province consacre actuellement environ 16 $ par habitant aux services d’ambulance dans la communauté urbaine de Toronto contre 12 $ en moyenne par habitant dans le reste de la RGT. Le Groupe d’étude hésite à proposer que la province contrôle et finance entièrement les services d’ambulance dans la communauté urbaine sans examiner la question de manière plus approfondie car cela pourrait amoindrir la qualité des services25. En plus d’étudier le financement des services d’ambulance dans la communauté urbaine de Toronto, la province devrait se pencher sur les questions suivantes, qui ont été soulevées dans des observations ou de récents rapports sur les services médicaux d’urgence26. L’échelle géographique aux fins de prestation desicser – La province v es coordonne la prestation des services dans toutes les régions à l’exception de la communauté urbaine. Dans bon nombre d’observations présentées au Groupe d’étude par les municipalités, on soutenait que la coordination de la prestation des services devrait relever de la municipalité régionale ou locale. Ces options, de même que la possibilité de plein contrôle de la province, devraient être examinées pour déterminer s’il est possible d’améliorer les délais d’intervention sans augmenter les coûts. Fusion possible des services d’ambulance et de pompiers services – Les d’ambulance et de pompiers exigent tous deux des systèmes de répartition susceptibles de se chevaucher. Les pompiers sont souvent les premiers arrivés sur les lieux en cas d’urgence médicale, bien qu’ils ne soient pas aussi qualifiés que les ambulanciers pour réagir à de telles situations. Selon certaines municipalités, la fusion des systèmes de répartition des services
25 Au moment de la rédaction du présent rapport, la communauté urbaine de Toronto effectuait une étude sur les ser vices d’ambulance et devait présenter ses constatations et ses recommandations en décembre. Récents rapports traitant de ce sujet : Report of the Community Transportation Review , 1994, ministère des Transports; rapport final du Emergency Medical Services Reviewdécembre 1991; , 28 The Organization and Governance of Emergency Health Services : A Comparative Review , octobre 1991.

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d’ambulance avec ceux des services de pompiers réduirait le double emploi tout en améliorant les délais d’intervention27. Recommandation 31 La province devrait étudier l’échelle appropriée de coordination des services d’ambulance, ainsi que la fusion possible des services d’ambulance et de pompiers dans le but de les rendre plus efficaces et d’améliorer les délais d’intervention. Cette étude doit être terminée avant la réorganisation de l’administration municipale en 1997.

Rues et routes

La responsabilité des routes urbaines a toujours été partagée entre les municipalités de palier supérieur et de palier inférieur pour assurer une distinction appropriée entre les besoins régionaux et locaux en matière de circulation routière. Avant la création de la communauté urbaine, la province et le comté de York étaient chargés des routes entre les zones urbaines. Ce réseau d’artères a été confié à la communauté urbaine en 1954, à l’exception de certaines rues principales qui sont réputées faire partie intégrante de la collectivité locale et que l’on a placées sous contrôle local28. Depuis 1954, la communauté urbaine entretient le réseau d’artères et l’agrandit au besoin pour améliorer la circulation routière dans la communauté urbaine. Un processus semblable s’est produit dans les années 70 dans les régions de Durham, Halton, Peel et York, où il y a eu conciliation des routes des municipalités de palier supérieur et de palier inférieur et transfert des artères des comtés aux nouvelles municipalités régionales. Le Groupe d’étude croit que les municipalités urbaines de la RGT ont maintenant la capacité et les compétences nécessaires pour assumer la pleine responsabilité de toutes les rues, avenues et routes urbaines. Comme les connaissances techniques en matière de transport sont de beaucoup supérieures à ce qu’elles étaient en 1954, les municipalités urbaines sont pleinement en mesure de planifier simultanément ces artères et les utilisations du sol adjacent, prévenant ainsi les conflits de territoire qui ont marqué tant de demandes d’aménagement. Avec un seul palier d’administration, il sera beaucoup plus simple d’intégrer les utilisations des rues et des routes à des fins d’aménagement du territoire et de transport. Dans les régions rurales, il n’y aura aucun changement touchant les routes qui relèvent présentement des municipalités locales. La responsabilité des routes
27 28 En même temps, la province tente activement d’intégrer le système de répartition des services de pompiers à celui des services d’ambulance dans certaines collectivités. Les rues King, Queen et Bay en sont des exemples dans la ville de Toronto.

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régionales ne sera cependant pas transmise aux municipalités locales parce que le réseau des routes rurales régionales est extrêmement étendu et que les municipalités rurales ne peuvent pas en absorber les coûts d’entretien. L’attribution aux municipalités régionales de ces routes essentielles au transport des biens dans la région permettra d’assurer leur entretien et leur exploitation de manière appropriée. Les municipalités locales demeureront responsables des fonctions associées aux routes qui relèvent d’elles, notamment le nettoyage des rues, le déneigement, l’enlèvement des ordures, l’éclairage, le stationnement, l’affichage, la distribution de l’électricité et la coordination avec les autres services publics dans la collectivité. La province transmet présentement aux municipalités régionales la responsabilité de son ancien réseau routier. La route 2 dans la région de Durham et la route 11 dans la région de York ont été transférées aux municipalités régionales à la suite de négociations tenant compte de l’état des routes et du coût de leur entretien. Il reste encore d’autres routes provinciales dont la responsabilité doit être transmise. Le Groupe d’étude recommande, lorsque ces routes relèveront de l’administration municipale, que celles des zones urbaines soient attribuées aux municipalités locales et que celles des régions rurales échoient au conseil de la région du grand Toronto. Le système des voies publiques et des voies rapides, de même que le contrôle central de la circulation, sont à juste titre des fonctions régionales qui relèveront de la RGT. Recommandation 32 La responsabilité des rues, des routes et de l’ancien réseau routier provincial devrait être attribuée ainsi : • • • • toutes les rues, avenues et routes urbaines devraient relever des municipalités locales; toutes les routes locales des collectivités rurales devraient relever des municipalités locales; toutes les routes régionales des régions rurales devraient relever du conseil du Grand Toronto; lorsque la province déléguera la responsabilité des anciennes routes provinciales, les routes des régions urbaines devraient être attribuées aux municipalités de secteur et celles des régions rurales au conseil du Grand Toronto.

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Parcs et loisirs

Les parcs, les installations récréatives (piscines, centres sportifs et terrains de sports) et les centres communautaires relèveront tous des municipalités locales. Les municipalités seront également chargées d’administrer les bibliothèques, de promouvoir les arts et la culture au niveau local et de protéger les bâtiments, structures et objets ayant une valeur en termes de patrimoine.

Étant donné le raccourcissement des délais qui nous ont été impartis et les Écoles et terrains connexes restrictions de notre mandat, il y a une question soulevée devant le groupe que nous n’avons pu fouiller, à savoir le financement et la gestion des immobilisations des écoles. Les conseils scolaires de la RGT ont présentement la responsabilité de plus de 100 millions de pieds carrés d’écoles et terrains connexes. Au cours de nos consultations, nous avons appris que les conseils scolaires et les municipalités se préoccupaient du manque de coordination dans la planification et l’aménagement des établissements scolaires. Certains nous ont également fait part de leurs craintes de voir les collectivités ne pas tirer pleinement parti de ces établissements précieux. Les chefs de file des municipalités croient qu’il y aurait des avantages sur le plan de l’acquisition des terrains, de la planification et du fonctionnement, à confier la construction et la gestion des établissements scolaires aux municipalités locales. Le Groupe d’étude préconise, puisque ces questions débordent son mandat, qu’elles fassent l’objet d’un examen plus approfondi. Services municipaux d’électricité La vente au détail d’énergie électrique en Ontario est réglementée par la Loi sur les services publics la Loi sur la Société de l’électricité vertu de ces lois, et . En Ontario Hydro vend de l’énergie électrique à 21 commissions locales d’électricité et de services publics dans la RGT. Les structures d’administration de ces services publics varient selon la loi applicable à chaque municipalité régionale. Dans certains cas, les membres sont nommés par le conseil municipal, le maire et des conseillers étant membres d’office. Neuf commissions de services publics comptent des commissaires élus par la population. La Commission Robarts sur la communauté urbaine recommandait que les commissions d’électricité, comme tous les autres organismes à vocation spéciale à l’exception des conseils scolaires, soient abolies parce qu’elles n’étaient pas aussi responsables que les conseils municipaux et rendaient le système moins compréhensible pour le public. M. Robarts concluait, et le Groupe d’étude est d’accord avec ces conclusions, que la pratique voulant que les membres des commissions soient élus complique inutilement le scrutin municipal.

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Le Groupe d’étude juge que les commissions d’électricité devraient être tenues de rendre compte aux conseils municipaux de la région et que leurs membres devraient être nommés par le conseil, plutôt qu’élus. Les services municipaux d’électricité et leurs associations s’attendent à une importante réorganisation de leur secteur au cours des deux prochaines années, ce qui aura des répercussions majeures sur la vente au détail d’énergie électrique et les structures municipales connexes. Le Groupe d’étude a par conséquent décidé de ne pas faire de recommandations plus précises à ce sujet. Recommandation 33 Les services municipaux d’électricité devraient rendre compte aux conseils municipaux de la région et leurs membres devraient être nommés par les conseils.

Il existe présentement différentes formules de délivrance des permis aux Délivrance des entreprises locales dans la RGT. En vertu de la Loi sur les municipalités permis , la délivrance des permis d’exploitation de commerces relève en général des municipalités de secteur. Cependant, une loi d’habilitation applicable à la région de York et à la communauté urbaine de Toronto leur attribue la compétence de délivrer des permis aux taxis et limousines, dépanneuses, métiers du bâtiment, restaurants, boulangeries, boucheries et garages, entre autres types de commerces. Le Groupe d’étude recommande que toutes les fonctions de délivrance de permis qui relèvent présentement des administrations régionales soient confiées aux municipalités de secteur, à l’exception de la délivrance de permis de taxi, de limousine et de dépanneuse 29. Les nouvelles demandes d’aménagement suivront un processus d’approbation beaucoup plus rationalisé qu’auparavant130. En raison de la dévolution des routes régionales et de certaines routes provinciales aux municipalités urbaines, les municipalités locales auront plein pouvoir sur l’aménagement adjacent aux routes principales, ce qui éliminera la nécessité de demander l’approbation des planificateurs régionaux. Le Groupe d’étude recommande en outre que la province délègue aux municipalités certains services liés à l’environnement, notamment les suivants :
29 30 Voir la section 6.5, qui traite de la délivrance de permis de taxi, de limousine et de dépanneuse. La rationalisation du processus provincial d’approbation des demandes d’aménagement annoncée en novembre 1995 devrait également réduire la circulation inutile de demandes d’aménagement entre les ministères et diminuer le nombre de retards coûteux.

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délivrance de licences, permis et certificats d’approbation relativement à des programmes de gestion du sol et des eaux souterraines, des projets concernant la qualité de l’air, la réduction du bruit, le contrôle des poussières et d’autres activités connexes aux demandes d’aménagement; • préparation de plans pour les eaux pluviales des sous-bassins hydrographiques et de plans de drainage; • projets d’assainissement et de mise en valeur des terres publiques. Les municipalités seront également tenues d’intégrer les considérations d’ordre environnemental dans les plans municipaux et les règlements de zonage, conformément aux principes provinciaux et à un plan régional pour la RGT. Résumé En résumé, la prestation des services suivants devrait être transférée des municipalités régionales de la région du grand Toronto aux municipalités de secteur : services communautaires (aide sociale, centres d’accueil, services à l’enfance et foyers pour personnes âgées31); santé publique; prévention des incendies; rues, avenues et routes urbaines; parcs, installations récréatives et centres communautaires; promotion des arts et de la culture, gestion des bibliothèques et protection des immeubles historiques; certaines approbations et certains permis et licences d’aménagement, et délivrance des permis d’exploitation de commerces à l’exception des permis de taxi, de limousine et de dépanneuse. La province doit étudier les possibilités d’accroître la rentabilité des services de pompiers, ainsi que l’échelle appropriée de coordination des services d’ambulance. Cela nécessitera peut-être l’intégration des services de pompiers et d’ambulance afin d’accroître l’efficacité et d’améliorer les délais d’intervention. Cette étude doit être réalisée avant la réorganisation de l’administration municipale en 1997. En outre, la province doit étudier la question du financement et de la gestion des écoles et des terrains connexes. Quant aux services municipaux d’électricité, ils devraient relever des conseils municipaux et leurs membres devraient être nommés par les conseils.

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Comme il est expliqué au chapitre 5, les municipalités seront chargées du financement et de la prestation des services des foyers pour personnes âgées et des services de santé publique.

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Recommandation 34 Les municipalités de secteur devraient assumer la responsabilité de la prestation d’une variété de fonctions dont certaines sont exercées par des municipalités régionales : • les services communautaires (aide sociale, centres d’accueil, services à l’enfance et foyers pour personnes âgées); • la santé publique; • les services de prévention des incendies; • les rues, avenues et routes urbaines; • les parcs, installations récréatives et centres communautaires; • la promotion des arts et de la culture, la gestion des bibliothèques et la protection des immeubles historiques; • certaines approbations d’aménagement et certains permis et licences; • la délivrance des permis (à l’exception des permis de taxi, de limousine et de dépanneuse, qui devraient relever du conseil du grand Toronto).

6.5 RATIONALISATION DU RÔLE RÉGIONAL

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e Groupe d’étude est conscient de la nécessité d’équilibrer la planification et la coordination à l’échelle de la région et la prestation efficace des services par le palier d’administration le plus bas possible. Par conséquent, la structure d’administration que nous proposons comporte une seule administration régionale rationalisée ayant des fonctions plus restreintes que celles des cinq municipalités régionales actuelles. Les estimations fournies au Groupe d’étude indiquent que les dépenses régionales, dans le cadre de cette nouvelle structure, s’élèveront à 49 pour 100 ou 2,6 milliards de dollars de moins qu’avec la structure régionale actuelle. Cette réduction des dépenses se divise en deux catégories, soit les dépenses transférées à d’autres paliers d’administration (la province ou les municipalités locales), et l’efficacité et les économies attribuables à l’abandon de cinq régions en faveur d’une seule administration régionale plus restreinte32. La première catégorie, 2,536 millards de dollars, représente la majeure partie de la différence de 2,6 milliards de dollars et ne constitue pas un avantage net en termes de réduction des dépenses publiques. Cependant, la deuxième catégorie, 107 millions de dollars, représente effectivement une économie
32 Estimations fournies au Groupe d’étude sur la région du Grand Toronto par C. N. Watson and Associates Ltd.

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importante qui découle principalement de la réduction des dépenses consacrées à l’administration générale, ainsi que des fonctions de planification et d’aménagement. Le conseil du Grand Toronto aura un double mandat : se charger de la planification et de la coordination à l’échelle de toute la région, et assurer la prestation des services qui ne peuvent pas raisonnablement être confiés à l’administration locale. Le conseil sera directement responsable : • de la planification régionale; • du développement économique; • de la gestion des éléments d’actif régionaux; • de la construction et de l’entretien des voies rapides. Il devra en outre assurer la prestation des services suivants en fonction des districts de service souples expliqués plus loin : • qualité de l’environnement; • police; • transports en commun; • ouvrages de purification de l’eau et systèmes d’égouts, conduites principales d’alimentation, réservoirs et stations de pompage; • élimination des déchets et installations de transfert, de recyclage et de récupération. Enfin, le conseil du Grand Toronto percevra annuellement des impôts selon les évaluations auprès des municipalités de secteur pour répondre à ses besoins, collectera d’autres taxes et droits et empruntera à des fins de capitaux. Districts de ser vice souples La nécessité d’améliorer la coordination d’un éventail de services suscite de nombreuses demandes de fusion, à l’échelle de toute la région, de certains services présentement offerts sur une base régionale ou par les municipalités individuelles. D’autres intervenants soutiennent cependant que la création de monopoles de service de cette taille ne ferait qu’accroître la bureaucratie, augmenter les coûts et réduire la souplesse face aux besoins locaux puisque des normes et niveaux de service uniformes seraient imposés dans toute la ville–région. Comme les préférences et besoins locaux ne sont pas les mêmes dans toute la ville-région, il devrait en être ainsi des niveaux de service et des coûts. Les régions rurales, par exemple, n’ont pas les mêmes demandes que les régions urbaines en matière de transports en commun. Des preuves ont également démontré que la fusion complète de certains services à l’échelle de toute la

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région pourrait vraiment entraîner des hausses de coûts tout en mettant en péril la responsabilisation locale et la souplesse33. Le Groupe d’étude propose par conséquent la création de districts de service souples mécanisme qui permettrait la planification et la coordination , à l’échelle de toute la région par le conseil du Grand Toronto, mais assurerait la prestation plus locale des services, selon les besoins et préférences des différentes collectivités. Comme nous l’avons déjà mentionné, les seuils géographiques et démographiques optimaux ne sont pas les mêmes pour tous les services. Cette méthode permettra donc de s’assurer que chaque service est offert à l’échelle appropriée et que les limites peuvent être modifiées au besoin pour tenir compte de l’évolution des besoins de la région. PIÈCE 6.3 : NOUVELLE STRUCTURE DU CONSEIL DE LA RÉGION DU GRAND TORONTO
CONSEIL DE LA RÉGION DU GRAND TORONTO*

DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE PLANIFICATION RÉGIONALE
FINANCES/SERVICES AUX
ENTREPRISES

DISTRICTS DE SERVICE SOUPLES** CONSEILS/COMMISSIONS/DISPENSATEURS LOCAUX

GESTION DES ÉLÉMENTS D’ACTIF
RÉGIONAUX

DISTRICTS DE
PROTECTION DE LA NATURE

DISTRICTS DE
SERVICES D’EAU ET ÉGOUTS

DISTRICTS DE
GESTION DES DÉCHETS

DISTRICTS DE TRANSPORTS EN COMMUN

DISTRICTS DE
POLICE

ENTRETIEN DES VOIES RAPIDES
* Le budget estimatif du conseil de la région du grand Toronto est de 2,7 milliards de dollars (2,6 milliards de moins que pour la communauté urbaine de Toronto et les régions, soit des économies nettes de 107 millions de dollars par année – se reporter au texte). Le conseil de la région du grand Toronto se chargera de la coordination globale et fixera des objectifs financiers et les objectifs de rendement; la prestation des services relèvera des conseils/commissions/dispensateurs locaux en vertu de contrats conclus avec le conseil de la région du grand Toronto. Les frais d’exploitation seront réimputés aux municipalités locales au sein de chaque district de service.

**

Selon ce système, différents agents de prestation de services seront chargés de la gestion et de la prestation des services, chacun à l’intérieur de son propre district, mais devront rendre compte au conseil du Grand Toronto relativement
33 Cette conclusion est fondée sur des observations reçues d’opérateurs de systèmes de transports en commun et de policiers et sur des consultations avec ces personnes, sur des expériences de fusion de services dans d’autres territoires de compétence comme Ottawa-Carleton, ainsi que sur des études. Voir Price Waterhouse, «Impact Analysis of One-Tier Government » (rapport préparé pour les onze municipalités locales de la région d’Ottawa-Carleton, août 1992).

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aux questions qui exigent l’intégration et la coordination avec différents territoires de compétence. La prestation des services pourrait être sous-traitée au secteur privé, ou encore à un organisme, un conseil ou une commission. Dans les cas où l’on ferait appel au secteur privé, les conditions du contrat, notamment les niveaux de service, devraient être définies par le conseil du Grand Toronto en consultation avec la municipalité locale ou les municipalités concernées. Si les services étaient offerts par un organisme, un conseil ou une commission, le conseil nommerait un conseil d’administration composé d’une majorité de conseillers locaux et d’autres personnes recommandées par les municipalités locales de chaque district de service. Le conseil établirait son budget en consultation avec les municipalités locales concernées et le présenterait au conseil du Grand Toronto aux fins d’approbation. Avant d’approuver les budgets, le conseil les examinerait pour surveiller les coûts des services, s’assurer que les formules de facturation interne sont équitables et vérifier la conformité avec les principes et initiatives régionaux en matière de planification et de coordination. En plus d’approuver les budgets, le conseil du Grand Toronto jouera un rôle global de planification et de coordination pour assurer la concordance des services, à la fois en termes de plan régional d’ensemble et dans la perspective des clients qui désirent des services sans faille et de qualité supérieure dans toute la ville-région. Les avantages de ce modèle de prestation des services sont de décourager la création de monopoles qui seraient inefficaces et manqueraient de souplesse face aux besoins des collectivités locales, et de permettre la prestation des services à l’échelle la plus efficace possible. Ce modèle encourage en même temps l’innovation et la concurrence entre les dispensateurs de services et offre la souplesse structurelle nécessaire pour s’adapter aux nouveaux besoins de services et aux nouvelles technologies. Recommandation 35 On devrait adopter la formule des districts de service souples pour permettre la planification et la coordination des services à l’échelle de toute la région par le conseil du Grand Toronto, tout en s’assurant que les services sont offerts sur une base plus locale, selon les besoins et les préférences des différentes collectivités. Parmi les services dont la prestation obéirait à cette formule, citons : la protection de la nature, les transports en commun, les services de police, les services d’eau et d’égouts et la gestion des déchets.

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Le conseil du Grand Toronto devra préparer un plan régional pour la RGT. Comme il est expliqué au chapitre 4, ce plan devrait définir des limites urbaines claires et comprendre des éléments du système de transport régional, les principaux centres de vie et de travail et les couloirs de transport, le système régional d’espaces verts et les éléments naturels. Il devrait en outre englober le programme régional de régénération dont il a été question au chapitre 4.

Planification régionale

Recommandation 36 La responsabilité de la planification régionale devrait être transférée des cinq administrations régionales actuelles au conseil du Grand Toronto. Celui-ci devrait se voir confier la responsabilité primordiale d’intégrer l’infrastructure et l’aménagement du territoire dans la région.

Le plan devrait également prévoir pour la RGT une stratégie de transport intégrée appuyant les objectifs de forme urbaine. Comme il est mentionné au chapitre 2, il faudra, pour répondre aux besoins des entreprises des secteurs d’exportation des produits et services (qui constituent l’âme de notre économie), accorder une importante priorité à l’infrastructure des transports. Des projets comme les travaux d’amélioration et d’agrandissement de l’aéroport international Pearson, la fin des travaux de construction de l’autoroute 407 et l’amélioration des transports en commun régionaux devraient constituer des éléments essentiels de ce plan. La planification relative à la Commission de transport de Toronto, au réseau GO, aux voies ferrées et autres moyens de transport en commun devrait être conciliée. La coordination stratégique de la planification régionale et des investissements futurs dans l’infrastructure nous permettra de recueillir tous les avantages des dépenses consacrées aux installations existantes et à la création de nouvelles installations. Recommandation 37 Le plan régional de la RGT doit accorder la priorité aux investissements dans l’infrastructure qui sont nécessaires pour appuyer des secteurs essentiels de l’économie, plus particulièrement l’amélioration de l’aéroport international Pearson, la fin des travaux de construction de l’autoroute 407 et l’amélioration du système des transports en commun de la région.

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Le conseil du Grand Toronto mettra à profit les compétences de la région pour entreprendre et accélérer les approbations et études nécessaires en termes d’évaluation environnementale. Cela nécessitera une étroite collaboration avec les municipalités locales. La participation active de la province et du gouvernement fédéral sera également essentielle. Qualité de La qualité de vie et la vitalité économique d’une région dépendent beaucoup l’environnement de l’état de son environnement. La région du grand Toronto ne fait pas exception à la règle. La structure administrative présentement chargée de veiller à la qualité de l’environnement est inefficace, lourde et souvent sans résultat. Les responsabilités sont divisées entre les bureaux régionaux et de district du ministère des Richesses naturelles (MRN), du ministère de l’Environnement et de l’Énergie (MEE) et du ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires rurales (MAAAR); l’Agence ontarienne des eaux; cinq offices de protection de la nature et différents services régionaux et municipaux. PIÈCE 6.4 : FONCTIONS ACTUELLES D’ÉTUDES ENVIRONNEMENTALES

Source : Adaptation de «Restructuring Resource Management in Ontario: Implementing Blueprint », préparé par l’Association des offices de protection de la nature de l’Ontario, août 1995.

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Le Groupe d’étude propose que la majeure partie des services présentement offerts par ces organismes soit confiée au conseil du Grand Toronto et coordonnée par celui-ci pour assurer une approche plus intégrée, selon une formule globale, en matière de planification et d’initiatives régionales, ainsi qu’une gestion de l’environnement efficace et compréhensible dans toute la région. La province devrait alors déléguer au conseil du Grand Toronto la responsabilité des services présentement offerts par les bureaux régionaux et de district du MEE, du MRN et du MAAAR. Il faudrait également regrouper et réorganiser les cinq offices de protection de la nature en districts plus rationalisés, relevant directement du conseil et chargés de la prestation des services délégués par la province en plus de leurs fonctions actuelles. Recommandation 38 La province devrait déléguer au conseil du Grand Toronto les fonctions relatives aux approbations et aux permis environnementaux qui relèvent présentement de bureaux régionaux et de district du ministère de l’Environnement et de l’Énergie, du ministère des Richesses naturelles et du ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires rurales. Ces fonctions devraient être confiées à des offices de protection de la nature réorganisés relevant directement du conseil et chargés, en plus de leurs fonctions actuelles, de la prestation des services délégués par la province, selon les bassins hydrographiques.

La réorganisation des cinq offices de protection de la nature actuels devrait être conçue de manière à les rendre plus efficaces tout en prévoyant la prestation des services à une échelle permettant aux offices de protection de collaborer étroitement avec les collectivités du bassin et les administrations municipales. Les districts de services de protection seraient établis en fonction des limites des bassins et comprendraient les zones qui relèvent présentement des offices de protection de la nature suivants : région de Halton, Credit Valley, la communauté urbaine et sa région, Central Lake Ontario et une importante partie de South Lake Simcoe.

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Plusieurs éléments physiques importants de la région s’étendent bien au-delà de ces limites. Il s’agit de l’escarpement du Niagara, de la moraine d’Oak Ridges, du bassin hydrographique du lac Simcoe et du littoral du lac Ontario. Le conseil du Grand Toronto devrait assurer le lien avec la Commission de l’escarpement du Niagara, avec d’autres administrations pertinentes et avec les municipalités locales pour s’assurer que ses activités sont conformes à de plus vastes stratégies touchant ces régions. Selon une telle structure, les services environnementaux offerts par la région engloberaient l’air, la terre, l’eau et les systèmes de la région biogéographique. La responsabilité de la protection/remise en état de l’environnement et de l’administration des systèmes naturels serait intégrée à des fonctions techniques comme l’épuration des eaux usées, le traitement et le recyclage des déchets et l’approvisionnement en eau potable. PIÈCE 6.5 : APPROCHE FUTURE CONCERNANT LES APPROBATIONS ET PERMIS RELATIFS À L’ENVIRONNEMENT
PRINCIPES/RECHERCHES /NORMES MEE MRN MAAAR MAML LOI SUR L’AMÉNAGEMENT
DU TERRITOIRE

PERMIS ENVIRONNEMENTAUX/RÈGLEMENTS/ PROGRAMMES

PROVINCE

ÉTUDE DU PLAN UNIQUE DU MAML

FONCTIONS DES BASSINS
HYDROGRAPHIQUES

CONSEIL DE LA
RÉGION DU GRAND TORONTO

PLAN RÉGIONAL POUR LA RGT, Y COMPRIS L’AMÉNAGEMENT EN
FONCTION DES BASSINS HYDROGRAPHIQUES

LUTTE CONTRE LES INONDATIONS • CARTOGRAPHIE • OUVRAGES • PROGRAMMES D’URGENCE • REMBLAI ET CONSTRUCTION PERMIS TOUCHANT LES LACS ET LES
RIVIÈRES PERMIS D’APPROVISIONNEMENT EN EAU DE SURFACE PUITS ET AQUIFÈRES SYSTÈMES DE FOSSES SEPTIQUES (PARTIE VIII, LOI SUR LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT)

FONCTIONS D’EXAMEN DE L’AMÉNAGEMENT ET DE LA CONSTRUCTION . BRUIT, POUSSIÈRES, ODEURS . QUALITÉ DE L’AIR ET ÉMISSIONS . PLANS DE DRAINAGE EN FONCTION DE SOUS-BASSINS HYDROGRAPHIQUES . PROGRAMMES D’AMENDEMENT DU
SOL

MUNICIPALITÉS
LOCALES

PLANS LOCAUX PLANS SECONDAIRES PLANS D’IMPLANTATION LOTISSEMENT/AUTORISATIONS

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Comme l’indique la figure 6.5, cette nouvelle formule créera une structure administrative plus efficace et moins lourde pour la planification et la gestion de l’environnement, de même que les approbations. Elle éliminera le double emploi, la confusion au sujet des responsabilités, l’inconséquence entre différents endroits de la région du grand Toronto et comblera d’importantes lacunes au niveau de la protection des richesses naturelles. Elle facilitera la gestion intégrée des ressources en fonction des bassins hydrographiques et procurera un système unique, rationalisé et efficace, pour les approbations relatives à l’environnement. Le Groupe d’étude propose la répartition suivante des responsabilités, conformément à la structure décrite ci-dessus. • La province élaborera des principes, des normes et des lignes directrices. Elle déléguera ses responsabilités de mise en oeuvre au conseil du Grand Toronto et aux municipalités locales, selon le cas. La province accordera de l’aide financière au conseil et aux municipalités locales pour leur permettre de s’acquitter des responsabilités qui leur sont déléguées et d’atteindre les objectifs provinciaux généraux. • Le conseil du Grand Toronto se chargera des fonctions et services qui relèvent davantage de la ville-région mais qui incombent présentement aux bureaux régionaux et de district du ministère de l’Environnement et de l’Énergie, du ministère des Richesses naturelles et du ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires rurales, à la communauté urbaine et aux régions, ainsi qu’aux offices de protection de la nature. Ces fonctions seront notamment la planification stratégique à l’échelle régionale, l’élaboration de politiques régionales, la recherche, l’information du public, ainsi que le contrôle de la performance et la production de rapports selon des objectifs définis. • Les offices de protection de la nature, après leur réorganisation, fonctionneront selon les principes et stratégies établis par la province et le conseil du Grand Toronto. Ils continueront de mettre l’accent sur des services et programmes qu’il convient d’offrir en fonction de bassins hydrographiques, y compris leurs fonctions actuelles d’aménagement en fonction des bassins, de gestion des terrains, de lutte contre les inondations et l’érosion et d’éducation du public. Ils accompliront en outre une vaste gamme de fonctions provinciales touchant les approbations et permis relatifs à l’environnement selon un processus d’approbation locale à guichet unique34.

34

Comme il est proposé dans le dossier présenté au groupe d’étude sur la RGT par les offices de protection de la nature (17 août 1995), p. 22.

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Les municipalités locales auront les pouvoirs nécessaires pour assurer la qualité de l’environnement en intégrant des considérations d’ordre environnemental dans les plans municipaux et règlements de zonage, en conformité avec les principes provinciaux et les stratégies et plans régionaux. Cela pourrait exiger dans certains cas des compétences techniques et des ressources supplémentaires au niveau municipal. Les fonctions de planification régionale seront intégrées aux fonctions environnementales afin que les éléments biophysiques de la RGT soient utilisés pour définir la forme urbaine et que la protection de l’environnement soit intégrée à la planification régionale relative à l’utilisation du sol et aux transports. Les responsables de la planification régionale, de l’environnement et du développement économique collaboreront à l’élaboration du plan régional. Les responsables de la planification régionale examineront également les plans de bassins hydrographiques et les plans officiels municipaux, sur lesquels ils donneront leur opinion. Recommandation 39 Les services environnementaux pour la ville-région devraient être coordonnés à l’échelle régionale. Le conseil du Grand Toronto devrait coordonner et rationaliser les fonctions de planification, d’administration et de prestation des services qui sont à l’heure actuelle réparties entre plusieurs ministères provinciaux, cinq administrations régionales et cinq offices de protection de la nature.

Les villes reconnues pour avoir les meilleures pratiques en Amérique du Le développement Nord se tournent vers des partenariats de développement économique entre les économique secteurs public et privé afin d’accroître le financement et les compétences que le gouvernement ne peut fournir à lui seul. Le Groupe d’étude a examiné des modèles de développement économique comme le Greater Richmond ea Ar Partnershiple Greater Phoenix CouncilPhiladelphia First comptent tous sur un , et , qui dynamisme commercial solide pour servir de fer de lance aux efforts de marketing dans leur région. Selon le Groupe d’étude, la RGT doit créer un organisme public-privé semblable pour coordonner l’attraction et la promotion des entreprises dans la région. Cet organisme se chargerait de plusieurs fonctions importantes qui sont présentement accomplies ici et là dans le cadre des innombrables programmes de développement économique existant à tous les paliers d’administration dans 219

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la région. Il aurait la responsabilité primordiale du marketing international dans le but d’attirer les investissements dans la région, et d’une stratégie générale de maintien s’adressant aux entreprises déjà établies dans la région. Ces fonctions doivent être appuyées par des recherches économiques et par la capacité de recueillir et de partager efficacement des données utiles. L’un des obstacles les plus frustrants pour le Groupe d’étude a été l’absence de données économiques détaillées, pertinentes et facilement accessibles sur la RGT. À l’heure actuelle, ni la province ni les municipalités ni Statistique Canada ne recueillent de données sur la RGT. Toronto se retrouve ainsi dans une situation assez désavantageuse par rapport aux villes américaines concurrentes qui recueillent des données économiques et tiennent des bases de données exhaustives immédiatement accessibles à des fins de marketing et de recherche. Selon une entreprise de localisation d’emplacements, «la plupart des décisions de présélection se prennent en quelques semaines. Si vous ne pouvez fournir les données rapidement et avec des chiffres comparables à ceux des villes américaines, vous n’êtes même pas dans la course»35. Selon un agent de développement économique de la région de Toronto, «il est difficile d’établir des politiques en ne sachant même pas quels secteurs sont en croissance et lesquels ne le sont pas. Personne ne peut fournir ce genre de données36». La recherche économique devrait permettre de surveiller des tendances et indicateurs économiques clés dans la région, comme la performance des secteurs d’exportation, la qualité et la composition de la main-d’oeuvre, les importantes infrastructures physiques et la mesure dans laquelle elles répondent aux besoins des entreprises de la région, ainsi que la nature économique changeante de la région, en particulier l’évolution de la production et de la distribution des produits et services. Le passage des systèmes d’entreposage aux systèmes de livraison juste-à-temps est un exemple de tel changement. Les changements au niveau de la production peuvent avoir d’importantes répercussions sur la politique officielle et les investissements dans des domaines comme le perfectionnement des ressources humaines, le transfert technologique et la promotion de l’exportation. En assurant le suivi des tendances économiques régionales, la région peut déceler des signes précoces de «course aux bonnes affaires» et l’érosion de secteurs particuliers, alors qu’il est essentiel d’avoir de bonnes données pour définir des points de repère et assurer l’évaluation continue des progrès économiques de la RGT par rapport à ceux d’autres villes-régions.
35 36 D’après des entrevues réalisées par The Boston Consulting Group avec des représentants de Wadley-Donovan, importante entreprise américaine de localisation d’emplacements, 1995. D’après des entrevues réalisées par The Boston Consulting Group, 1995.

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L’organisme de développement économique de la RGT devrait être une société à but non lucratif, exploitée sans lien de dépendance avec le conseil de la RGT. Ses effectifs seraient composés d’employés permanents et de personnel détaché du milieu des affaires et de différents paliers de gouvernement. L’organisme serait dirigé par un conseil d’administration au sein duquel le secteur privé aurait une représentation importante et où le gouvernement provincial et l’administration municipale seraient représentés à un moindre degré. Des chefs d’entreprise retraités ou encore en activité devraient être recrutés pour faire partie du conseil d’administration, de même que des hauts fonctionnaires élus et nommés. La création d’un partenariat entre les secteurs public et privé donnera de la crédibilité aux efforts de développement économique de la région, en augmentera l’efficacité et communiquera une attitude nouvelle et plus positive aux entreprises locales et internationales. Ce partenariat, composé de représentants très estimés du secteur privé et de hauts fonctionnaires du secteur public, servirait d’ambassadeur commercial pour la région. Les membres pourraient mettre à profit leurs propres contacts dans le milieu des affaires et leurs propres expériences pour attirer de nouveaux investissements dans la région et promouvoir les entreprises existantes sur la scène internationale.

Recommandation 40 Il faudrait créer un partenariat de développement économique public-privé pour la RGT, qui servirait d’organisme de marketing unique pour la ville-région. Ce partenariat aurait les responsabilités suivantes : • Commercialiser la région à l’échelle internationale pour attirer les investissements; • Offrir une stratégie générale de maintien des entreprises; • Surveiller la performance économique de la RGT; • Servir de dépôt pour les données économiques stratégiques recueillies dans la région et utilisées dans le but d’intéresser et de garder les entreprises. Le nouveau partenariat devrait être une société indépendante exploitée sans lien de dépendance avec le conseil de la RGT et comptant une majorité de représentants du secteur privé.

L’une des premières priorités du partenariat serait de collaborer avec la province et les municipalités pour rationaliser les programmes et services de développement économique qui font double emploi. Le partenariat pourrait s’avérer une précieuse ressource pour déterminer les fonctions à conserver, celles 221

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qu’il conviendrait de fusionner, et celles qui nécessitent un examen plus approfondi. Les critères d’évaluation devraient notamment être les suivants : • éliminer le double emploi dans les activités de développement économique du gouvernement; • offrir aux entreprises des services à guichet unique au niveau de l’administration locale afin de rationaliser les approbations, de réduire la paperasserie et d’améliorer le service; • éliminer la concurrence en termes de recrutement dans la région en encourageant les municipalités à s’efforcer de garder leurs entreprises plutôt que d’en attirer de nouvelles. Pour assurer une liaison harmonieuse et efficace entre la province et le partenariat de développement économique de la RGT, le ministère du Développement économique, du Commerce et du Tourisme devra être le principal ministère provincial chargé des questions relatives au développement économique dans la RGT. Cette formule de «guichet unique» devrait améliorer la coordination des activités de développement économique de la province dans la région et faciliter les projets communs avec le partenariat de la RGT. Les programmes de développement économique des municipalités locales continueront de jouer un rôle important au niveau de la prestation de services à guichet unique et d’autres fonctions de facilitation et de maintien des entreprises. La création d’un organisme de développement économique régional ne vise pas à remplacer ces services, qui sont nécessaires et précieux pour le démarrage de petites entreprises, la création d’emplois et la stabilité des entreprises dans la région. Recommandation 41 Les fonctions municipales de développement économique qui concernent l’attraction d’entreprises et le marketing international devraient être remplacées par celles qui sont créées au niveau de la région de la RGT. Certaines fonctions, notamment l’aide à la création de nouvelles entreprises, la conservation des entreprises locales, l’aide à l’expansion commerciale, les permis et approbations, ainsi que la cueillette de données, devraient continuer de relever des municipalités locales.

La police

Le Groupe d’étude a déterminé quatre questions importantes relativement aux services policiers dans la RGT : Améliorer les services de police communautaires. Les services de police font l’objet de demandes croissantes de la part de leurs corps dirigeants et

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du public concernant la mise en oeuvre de services de police communautaires37. Ces demandes font ressortir la nécessité de réagir face à une population diverse et d’insister sur l’obligation de rendre compte au public. Les services de police communautaires exigent que les corps de police obtiennent l’appui des collectivités et créent des partenariats avec des organismes locaux. Grâce à ces partenariats, la collectivité peut se prononcer sur les méthodes policières, les priorités, les ressources et les nouvelles initiatives38. Maintenir le contrôle civil des corps de police. Il existe une tendance vers un contrôle civil accru des services policiers39. En accord avec cette tendance, les corps dirigeants de la police, qu’il s’agisse d’organismes municipaux élus, de conseils nommés ou d’organismes hybrides comme nous en avons en Ontario, cherchent à contrôler de plus en plus les corps de police pour accroître la responsabilité civile et améliorer la rentabilité. Accroître la responsabilité budgétaire. Les corps de police de la RGT représentent dans l’ensemble environ 20 pour 100 des dépenses des municipalités et emploient près de 11 000 personnes. La Loi sur les services policiersautorise les conseils municipaux à approuver les budgets de la police. Cependant, en cas d’impasse entre la commission des services policiers et le conseil, les décisions du conseil peuvent être portées en appel devant la Commission civile des services policiers de l’Ontario. La Commission procure ainsi une tribune par l’intermédiaire de laquelle la province peut s’acquitter de sa responsabilité de veiller à ce que les services policiers soient appropriés, responsabilité attribuée par la loi au solliciteur général. Le Groupe d’étude doute qu’un tel mécanisme provincial d’appel soit la meilleure manière de garantir la responsabilité. La solution de rechange
37 En Ontario, cette tendance a été particulièrement encouragée par les rapports du Groupe d’étude sur les relations entre la police et les minorités raciales (rapports Lewis) en 1989 et 1992. Voir Rapport du Groupe d’étude sur les relations entre la police et les minorités raciales , Clare Lewis, présidente, Toronto, ministère du Solliciteur général, 1989 et 1992. Les services de police communautaires sont devenus une politique provinciale officielle avec l’adoption de la Loi sur les services policiers 1990. Voir en particulier la «Déclaration de principes» à l’article 1 de la loi en (L.R.O. 1990, chap. P-15). Voir A. Normandeau et B. Leighton, Une vision de l’avenir de la police au Canada : Police-défi, 2000 Ottawa, Solliciteur général du Canada, 1990. Voir également Colombie-Britannique, Commission of Enquiry into Policing in British Columbia, «Closing the Gap: Policing and the Community », 4 volumes, Wallaca T. Oppal, commissaire, Victoria (C.-B.), Government Printer; et D. Bayley, Police for the Futur New York/Oxford, Oxford University Press, 1994. e, Voir Phillip Stenning, «Police and Politics: There and Back and There Again? R. Macleod et », dans D. Schneiderman éd., Police Powers in Canada: The Evolution and Practice of Authority , Toronto : University of Toronto Press, 1994, p. 209-240.

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consisterait à déléguer aux conseils municipaux la responsabilité intégrale et l’approbation définitive du budget des services de police. Le processus d’approbation du budget par les municipalités est essentiel pour s’assurer que les contribuables obtiennent les services pour lesquels ils paient et que les compromis nécessaires entre les dépenses consacrées aux services policiers et aux autres services municipaux sont faits par les personnes élues à cette fin, c’est-à-dire les conseillers municipaux. Améliorer l’efficacité de la police. Des inquiétudes concernant l’échange d’information insuffisant entre les corps policiers (en particulier dans le cas d’actes criminels graves), le défaut de maximiser les économies en mettant les ressources en commun (ou même de songer à une telle collaboration pour la RGT)40, et l’insuffisance des normes d’éducation et de formation des policiers, ont été exprimées au Groupe d’étude. Les limites de territoire des services de police doivent être suffisamment vastes pour donner accès à la nouvelle technologie et les corps de police doivent acquérir les compétences nécessaires pour exploiter des systèmes de plus en plus complexes41. Lorsque les cinq municipalités régionales existantes seront remplacées par le conseil de la RGT, cependant, le rapport actuel d’égal à égal entre les corps de police et les municipalités régionales sera rompu. Cela donnera lieu à une situation où chaque corps de police régional devra rendre compte soit à plusieurs conseils municipaux, soit au conseil de la RGT. Il n’y a pas de manière évidente d’aligner les services policiers dans ce nouveau contexte. Le Groupe d’étude propose donc que l’on procède à une étude indépendante de la police dans le grand Toronto pour trouver d’autres mécanismes d’administration possibles, de même que les limites de territoire et l’échelle appropriées de prestation des services policiers dans la région. Cette étude devrait être menée par la commission de mise en oeuvre de la région du grand Toronto dont il est question dans la suite du rapport et devrait être terminée et soumise à la province avant la création du conseil de la RGT. Entretemps, pour réduire les frais et éviter tout bouleversement, les services de police dans la région devraient continuer à être fournis dans le cadre du modèle de prestations existant. Cet examen devrait mettre l’accent sur la conception d’un modèle de prestation des services qui réglerait les problèmes susmentionnés. Le mandat
40 Chaque corps de police régional de la RGT a récemment effectué des investissements considérables dans les télécommunications et la technologie de l’information, notamment des réseaux téléphoniques d’urgence (911), des systèmes de répartition informatisés et des systèmes de dossiers comme le système automatisé d’identification dactyloscopique. Ces investissements ont été faits séparément, sans initiative apparente pour évaluer les besoins communs, intégrer les systèmes au sein des limites régionales et partager les coûts. Voir les observations présentées au Groupe d’étude par Robert Lunney, chef de la police régionale de Peel, page 5. Voir S. Ackroyd, New Technology and Practical Police Work: The Social Context of Technical Innovation, Buckingham, R.-U., Open University Press, 1992; Peter Manning, Organizational Communication, New York, A. de Gruyter, 1992.

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devrait porter, entre autres, sur les points suivants : • Les limites de territoire appropriées des corps de police dans la région de la RGT. L’examen devrait tenir compte de facteurs comme la nécessité d’adapter les services de police aux collectivités locales et la possibilité de réaliser des économies en partageant des services à l’échelle de toute la région. • Les fonctions de surveillance policière accomplies de manière appropriée à l’échelle de la RGT, notamment la gestion de services communs, compte tenu des éléments suivants : les services et les fonctions qui gagneraient en efficience et en efficacité s’ils relevaient de l’administration régionale de la RGT; les liens avec les forces de la police fédérale (la GRC) et celle de la police provinciale (la PPO) et leur rôle dans la région; les questions relativement auxquelles une politique commune serait appropriée à l’échelle de la région ou de la province (services de police communautaires et normes d’éducation et de formation, par exemple); les principes et formules de financement, compte tenu de l’attribution équitable du coût des services communs, du partage équitable des coûts de la police locale et des moyens de s’occuper des retombées; les possibilités d’offrir des services policiers dans les régions rurales en ayant recours à la sous-traitance. • Les structures et processus d’administration à l’échelle locale, en particulier en ce qui a trait aux commissions de police, notamment : la composition des commissions de police et la nomination des membres; le processus d’approbation du budget et le mécanisme de résolution des conflits dans les cas où une ou plusieurs municipalités n’approuveraient pas le budget d’un service de police; le rôle des conseils municipaux par rapport aux commissions de police. • Les structures et processus d’administration à l’échelle de la RGT, notamment : le rôle du conseil de la RGT relativement à la police locale, les conflits concernant l’approbation du budget et la mise en oeuvre de services communs à l’échelle régionale; la prise de décisions touchant des questions propres à plusieurs territoires, comme les formules de financement; les exigences de dotation en personnel à l’échelle régionale relativement à l’établissement de politiques et de normes ou à des fonctions de supervision. 225

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Recommandation 42 La Commission de mise en oeuvre de la RGT devrait entreprendre un examen immédiat des services policiers dans la région du grand Toronto, dans le but d’institutionnaliser les services de police communautaires, d’assurer un contrôle civil des corps de police, d’accroître la responsabilité budgétaire et d’améliorer l’efficacité de la police. La province devrait intégrer les constatations de cet examen à la planification de l’avenir des services policiers en Ontario. Entre-temps, les cinq corps de police régionaux actuels continueront d’offrir les services policiers dans la RGT.

Les transports en commun

Les transports en commun sont un service primordial et essentiel à notre compétitivité en tant que ville-région. En plus de réduire l’engorgement des routes et les coûts environnementaux connexes, ils procurent un accès efficace et abordable aux emplois et aux services pour les résidents et les travailleurs. Même si le Groupe d’étude recommande la planification du transport en commun à l’échelle de toute la région, il ne voit aucun avantage global à fusionner en un seul organisme tous les exploitants actuels des transports en commun dans la RGT42. Les modèles d’expansion et d’utilisation, les niveaux de service, la sous-traitance et les structures de coûts varient considérablement d’un endroit à l’autre. La coordination de la planification des immobilisations et des transports en commun généraux, de l’établissement des horaires, des structures tarifaires et de l’information de la clientèle dans toute la ville-région peut se faire en évitant les perturbations et les coûts de transition associés à la fusion. Cela est doublement important étant donné les contraintes financières actuelles et les éventuelles hausses de tarifs et baisses d’utilisation.
42 Le Comité directeur de l’intégration des transports en commun, créé par la province, appuie ce point de vue. Il écrit d’ailleurs ceci dans son rapport provisoire : «[...] quoi qu’il en découle et quel que soit le modèle éventuellement adopté, il sera certainement nécessaire de créer un organisme unique d’établissement des politiques concernant les transports en commun dans la région, organisme qui pourra garantir une approche commune à la prestation des services. Un autre message est que la prestation des services de transports en commun dans la RGT devrait continuer de relever de différents exploitants. «Malgré les nombreuses tentatives de formulation d’autres modèles organisationnels d’intégration des transports en commun dans la RGT, tous les efforts, quelle qu’en soit la source, aboutissent au même résultat : un organisme unique formé de nombreux exploitants dans le cadre d’une formule de type fédération. L’expérience des véritables tentatives d’intégration des transports en commun selon la structure de collaboration actuelle appuie cette conclusion [...] En l’absence d’un engagement fondé sur une solide structure organisationnelle, on ne constate aucun progrès important vers la mise en oeuvre de propositions d’intégration des transports en commun.» Voir le Comité directeur de l’intégration des transports en commun, «Transit Integration in the Greater Toronto Area » (rapport provisoire préparé pour le ministre des Transports, septembre 1995), p. 6.

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Le Groupe d’étude envisage une formule selon laquelle les exploitants actuels des transports en commun continueraient de relever de commissions indépendantes et de conseils municipaux. L’aide financière destinée à l’exploitation serait prévue au budget du conseil de la RGT, mais serait réimputée aux municipalités au sein de leurs districts de service respectifs. En règle générale, le conseil établirait les objectifs financiers et objectifs de rendement, mais éviterait de s’occuper des détails des budgets locaux de transports en commun. D’autres exploitants des secteurs public ou privé pourraient obtenir un permis ou conclure un contrat pour la prestation de nouveaux services de transports en commun, si cela s’avérait nécessaire43. Les contrats devraient respecter les principes visant à protéger l’intérêt public relativement à des questions comme la sécurité et la qualité des services. L’aide financière à des fins d’immobilisations (métro, trains légers sur rail, voies réservées aux autobus, triages, tramways et autobus) devrait demeurer une responsabilité conjointe des administrations provinciale et régionale. Comme il est indiqué au chapitre 5, la province a un intérêt considérable dans le financement des immobilisations majeures44. La partie de ces dépenses qui revient aux municipalités ne devrait pas être débitée aux municipalités de secteur locales, mais plutôt être financée directement par le conseil de la RGT afin d’assurer la coordination, dans toute la ville-région, des importantes décisions d’investissement dans les transports en commun. Il importe d’examiner certaines questions soulevées à de nombreuses reprises lors de nos consultations, soit : • la réintroduction du «tarif selon la distance»45; • l’intégration des fonctions du Réseau GO avec celles d’autres exploitants des transports en commun de la RGT; • l’utilisation d’autobus à des fins de transport local et de transport rapide; • les possibilités d’utilisation et d’intégration des couloirs de voies ferrées fédéraux dans le système de transport en commun de la RGT; • les possibilités de réseau ferré de banlieue46.
43 44 45 Cette formule ressemble au modèle de franchise décrit par le Comité directeur de l’intégration des transports en commun, «Transit Integration in the Greater Toronto». Area Les gouvernements fédéral et d’État, aux États-Unis, en Europe et en Australie, contribuent tous largement aux investissements dans l’infrastructure des transports en commun. Le tarif selon la distance est le mode de paiement quasi universel des services de transports en commun. À Londres, Paris, Washington, Hong-kong, Melbourne et même dans la RGT, dans le cas du Réseau GO, les clients paient un tarif établi en fonction de la distance parcourue. Le tarif selon la distance serait plus équitable et encouragerait les petits déplacements dans le centreville. Il réduirait également le problème des deux pleins tarifs à payer pour les déplacements sur de petites distances entre la communauté urbaine de Toronto et les régions avoisinantes. La communauté urbaine de Toronto a entrepris une étude exhaustive des réseaux ferrés de banlieue en 1991, évaluant les possibilités physiques, mais déterminant également les possibilités de réaménagement. L’utilisation des voies ferrées CN/CP existantes, les contraintes financières qui affectent le Réseau GO et la récente offre de privatisation/vente du CN sont de nouveaux facteurs à prendre en considération. Voir IBI Group, « Metr T r o o onto Commuter Rail Station Location » (rapport Such final préparé pour la Municipalité de la communauté urbaine de Toronto, mars 1991).

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Recommandation 43 Le conseil de la RGT devrait se charger de la planification et de la coordination des services de transports en commun dans toute la région, la prestation des services étant confiée à différents exploitants en fonction des districts de service afin de conserver des services adaptés aux besoins locaux et de manière à promouvoir l’efficacité, l’innovation et la concurrence entre les dispensateurs de services.

Systèmes d’égouts et réseaux d’adduction d’eau

Le conseil de la RGT assumera la responsabilité des système de distribution de l’eau et d’épuration des eaux usées, mais confiera en sous-traitance l’exploitation de ses installations à des entreprises indépendantes, selon les districts de service, pour garantir l’efficacité de l’approvisionnement en eau et de l’épuration des eaux usées dans toute la RGT. Les limites régionales actuelles empêchent la prestation efficace de ces services. La création des districts de service souples éliminera ce problème. À l’heure actuelle, la communauté urbaine de Toronto et la plupart des régions vendent l’eau en gros aux municipalités locales, qui la vendent ensuite au détail aux résidents. La région de Peel, cependant, vend directement aux propriétaires les services d’eau et d’égout moyennant le coût le plus bas de la RGT. Étant donné l’efficacité de cette formule dans la région de Peel, il faudra étudier s’il est sage de conserver un système de distribution à deux paliers. La RGT dépend du système provincial d’autoroutes pour fournir les liens nécessaires avec le reste du Canada et l’Amérique du Nord. Pour assurer le mouvement le plus efficace possible des marchandises et des personnes dans la ville-région, cependant, une certaine rationalisation du réseau régional d’autoroutes et de voies rapides s’impose. Le QEW et la plupart des autoroutes numérotées dans les 400 relèvent du gouvernement provincial, situation qui ne devrait pas changer. Cependant, certaines routes provinciales ne font plus partie intégrante de ce système et fonctionnent surtout comme des artères locales. La responsabilité devrait donc en être transférée aux municipalités locales. D’autres routes provinciales, comme la route 9, servent de routes régionales reliant des municipalités et des voies secondaires de raccordement au système routier principal de la province. La meilleure manière de les gérer serait de les confier à l’administration régionale de la RGT. Enfin, bien que l’autoroute Gardiner et l’autoroute Don Valley ne répondent pas aux normes des autoroutes provinciales, elle sont essentielles au

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réseau routier de la ville-région. En conformité avec les principes de démêlement équitable des rôles expliqués au chapitre 5, les deux partenaires, c’est-à-dire la province et le conseil de la RGT, devraient régler les questions de propriété et de cofinancement des autoroutes et voies rapides de la région et établir des protocoles clairs concernant les processus d’approbation, le financement, la construction et l’entretien.

Recommandation 44 En conformité avec les principes de démêlement des rôles expliqués au chapitre 5, la province et le conseil de la RGT devraient régler les questions de propriété et de cofinancement des autoroutes et voies rapides de la région et établir des protocoles clairs concernant les processus d’approbation, le financement, la construction et l’entretien.

L’ordinateur de trafic central est un autre élément essentiel de l’infrastructure routière de la région. Il devrait être géré en tant que système unifié au palier régional pour assurer une circulation routière efficace entre les municipalités locales. Recommandation 45 L’ordinateur de trafic central, un élément essentiel de l’infrastructure routière de la région, devrait être géré par le conseil de la RGT pour assurer une circulation routière efficace entre les municipalités locales.

Bien que l’on n’ait pas demandé au Groupe d’étude de faire des recommandations concernant la gestion des déchets, l’intégration de la gestion des déchets dans les fonctions d’exploitation et de prestation des services du conseil de la RGT serait en conformité avec notre proposition. Les installations actuelles de la communauté urbaine et de la région deviendraient celles du conseil de la RGT, avec une structure semblable en termes de territoires, de service et d’exploitation en sous-traitance. Certaines installations, qui appartiennent présentement à la communauté urbaine et aux quatre régions, sont des attractions importantes et contribuent de manière significative à la vie culturelle et récréative de la RGT. Il s’agit notamment du zoo de la communauté urbaine de Toronto, du Parc des expositions (qui

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accueille l’Exposition nationale canadienne, le Royal Winter Fair et le nouveau Metropolitan Trade Centre), du O’Keefe Centre for the Performing Arts, du Guild Inn, de la bibliothèque de référence de la communauté urbaine de Toronto, des archives de la communauté urbaine, du Village des pionniers, du musée Halton, du réseau de parcs de la communauté urbaine, des forêts régionales et des zones de protection de la nature. Avec la dissolution des administrations régionales actuelles, il faudra trouver un commanditaire permanent pour ces éléments d’actif régionaux. L’O’Keefe Centre et le Guild Inn sont quasi indépendants et demeurent des candidats à la privatisation. Les parcs de la communauté urbaine et les programmes forestiers régionaux pourraient être intégrés à la gestion locale et régionale, selon leur fonction. Les parcs dotés d’installations desservant en grande partie une collectivité locale pourraient être confiés à la municipalité locale, alors que ceux qui desservent plusieurs municipalités, comme les grands parcs riverains et les parcs formés d’importantes vallées, deviendraient la propriété de la région. Il faudrait pour cela effectuer un examen détaillé de leurs activités et budgets actuels. Le zoo, comme les jardins zoologiques de partout ailleurs, a besoin de subventions même s’il récupère une importante partie de ses coûts à même les recettes d’entrée. D’après les taux de fréquentation, il s’agit d’une véritable attraction régionale, et non locale, ce qui est également le cas du Parc des expositions. Les archives, la bibliothèque de référence, le Village des pionniers et le musée Halton sont des ressources ou attractions qui renforcent l’histoire et l’identité de la ville-région. Le conseil de la RGT devrait se charger de la gestion générale de tout ce patrimoine régional. Nombre d’installations provinciales contribuent également à la vitalité de Toronto : le Musée royal de l’Ontario, le Musée des beaux-arts de l’Ontario, le Centre des sciences de l’Ontario, la Collection McMichael d’art canadien, les salles de théâtre Elgin et Winter Garden, la maison George Brown, le Musée agricole de l’Ontario, de même que les parcs provinciaux Darlington, Bronte et Rouge. Ces installations sont des candidats à une cogestion entre la province et la RGT, ou à un transfert intégral à la RGT à titre de mesure supplémentaire de démêlement des rôles. Voici certains critères qui devraient servir à l’examen de ces installations : • Qui profite surtout des installations – les clients locaux ou les clients de l’extérieur de la RGT? • Qui contribue financièrement à l’entretien des installations – les usagers, les contribuables locaux, les contribuables de la région ou les contribuables de la province? • Qui est le mieux en mesure de gérer ou de diriger la gestion des installations 230

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– les municipalités locales, le conseil de la RGT, le secteur privé, un organisme à vocation spéciale ou la province? L’élément d’actif fait-il partie d’un plus vaste système, comme des espaces verts? S’il fait partie d’un système, les éléments qui précèdent devraient être pris en considération pour le système dans l’ensemble. La délivrance de permis

Comme il est mentionné à la section 6.4, la délivrance de permis de taxi, limousine et dépanneuse devrait relever du conseil de la RGT. Les taxis et les limousines sont un élément important du système de transport de la ville-région et devraient relever de la RGT afin de permettre la planification et la coordination intégrées du transport. Cette solution devrait également contribuer à résoudre les conflits qui entourent depuis quelques années le service de taxis à l’aéroport international Pearson. L’industrie du dépannage offre également des services qui franchissent les limites de territoire municipales. La Loi sur les municipalités accorde à celles-ci le pouvoir de délivrer des permis et de réglementer les entreprises de dépannage installées dans la municipalité, mais ne les autorise pas à réglementer celles de l’extérieur. Selon le Groupe d’étude, la meilleure manière de résoudre les problèmes concernant les limites de territoire est de confier la délivrance des permis de dépanneuse au conseil de la RGT. Le territoire de réglementation sera ainsi suffisamment vaste pour couvrir le rayon d’activité normal des entreprises de dépannage. En résumé, le conseil de la RGT sera chargé de la prestation des services suivants en fonction de districts de service souples : protection de la nature, transport en commun, eau et égouts, et gestion des déchets. Il sera également responsable de la planification régionale dans le but d’intégrer l’infrastructure et l’aménagement du territoire, accordant la priorité aux investissements dans l’infrastructure qui s’imposent pour appuyer des secteurs essentiels de l’économie. En attendant une étude plus approfondie, les services policiers continueront d’être offerts par les corps de police régionaux actuels. Les fonctions de développement économique, notamment le marketing international, l’élaboration d’une vaste stratégie de maintien des entreprises, la surveillance de la performance économique de la région et la tenue d’une base de données économiques pour le grand Toronto relèveront de l’administration régionale, par l’intermédiaire d’un partenariat public-privé sans lien de dépendance. D’autres fonctions de développement économique, comme l’aide à la création de nouvelles entreprises, le maintien des entreprises locales, l’aide à l’expansion commerciale, les permis et approbations et le recueil de données,

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devraient continuer de relever de l’administration municipale. Le conseil de la RGT coordonnera les services environnementaux pour la région et en assurera la prestation. La province déléguera des fonctions de délivrance de permis et d’approbation, et les cinq offices de protection de la nature, de même que la Fiducie de régénération du secteur riverain, seront réorganisés pour offrir une vaste gamme de services environnementaux en fonction de districts de service. La propriété et le cofinancement des autoroutes et des voies rapides de la région feront l’objet de négociations avec la province, alors que l’ordinateur de trafic central sera géré par la région pour assurer la circulation routière efficace entre les municipalités locales.

Recommandation 46 Le conseil de la RGT devrait avoir la responsabilité directe des fonctions suivantes : • Planification régionale; • Développement économique; • Gestion du patrimoine régional; • Construction et entretien des autoroutes importantes pour la région et des voies rapides de la communauté urbaine. Il devrait en outre surveiller la prestation et l’exploitation des services suivants : Services relatifs à la qualité de l’environnement; Police*; Transports en commun; Ouvrages de purification de l’eau et d’épuration des eaux usées, conduites d’alimentation principales et stations de pompage; Élimination, transfert et recyclage des déchets; Délivrance de permis de taxi, de limousine et de dépanneuse.

• • • • • •

* À examiner conformément à la recommandation 42

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6.6 UN NOUVEAU RÔLE POUR LA PROVINCE

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omme il est mentionné au chapitre 5, le Groupe d’étude envisage une nouvelle relation entre la province et les administrations locales de la RGT. Les propositions de démêlement des responsabilités provinciales et locales, combinées à la dévolution des responsabilités dans les domaines de la planification, des approbations en matière d’environnement et des routes, devraient réduire énormément le double emploi et le chevauchement coûteux entre les deux paliers de gouvernement47. Dans le cadre de ce nouvel arrangement, la province déclarerait clairement ses intérêts au moyen de lois cadres révisées, d’ententes de cofinancement et de planification complémentaire à l’échelle régionale dans les cinq domaines suivants : • planification régionale 48; • protection et préservation de l’environnement; • planification et développement du transport; • purification de l’eau, épuration des eaux usées et élimination et traitement des déchets; • développement économique et investissements dans l’économie. Dans le cadre de cette nouvelle entente de partenariat, la province et le conseil de la RGT définiraient des objectifs communs en termes de politiques et de planification dans les domaines susmentionnés et élaboreraient des ententes de cofinancement de projets d’intérêt commun. Cette relation complète la récente initiative de la province qui vise à rationaliser ses propres activités de planification en désignant le ministère des Affaires municipales et du Logement comme seul organisme auquel doivent s’adresser les municipalités et autres particuliers ou organismes désireux d’obtenir des approbations d’aménagement. Elle permet également de supposer que le ministère des Affaires municipales et du Logement serait le lien logique entre le conseil de la RGT et le gouvernement provincial dans l’ensemble, à l’exception des questions touchant le développement économique. Dans ce dernier cas, une relation directe entre le partenariat de développement économique proposé pour le grand Toronto et le ministère du Développement économique, du Commerce et du Tourisme s’avérerait plus efficace. En proposant cette relation, le Groupe d’étude ne plaide pas en faveur d’une situation spéciale ou privilégiée pour la région du grand Toronto. Lorsque d’autres villes-régions en Ontario, comme Ottawa-Carleton et Hamilton-Wentworth, ont pris de l’expansion et se sont développées, elles ont aussi commencé à réorganiser leur
47 La majorité des problèmes exposés dans les études de cas soumises au Groupe de travail par les municipalités de secteur se présentent dans les domaines de la planification, des approbations environnementales et des transports, domaines que le Groupe de travail a abordés dans ses propositions. Notamment la régénération des installations existantes; voir le chapitre 4.

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Recommandation 47 La province devrait élaborer les principes et procédés nécessaires pour permettre aux ministères concernés et au conseil de la RGT d’entreprendre des projets complémentaires de planification et de cofinancement dans les domaines suivants : • Planification régionale; • Protection et préservation de l’environnement; • Planification et développement des transports; • Purification de l’eau, épuration des eaux usées et élimination et traitement des déchets; • Développement économique et investissements.

structure d’administration pour s’adapter à leur nouveau caractère et aux nouvelles tendances mondiales. Chacune de ces régions est unique en son genre, et c’est également le cas de la RGT. La province doit prendre conscience de l’importance de la région, de sa diversité et du rôle essentiel de chef de file qu’elle joue dans l’économie ontarienne et canadienne, et en tenir compte dans l’élaboration de ses projets de restructuration et de réforme. 6.7 LES RÉPERCUSSIONS SUR LA GESTION PUBLIQUE DE L’ÉDUCATION Les propositions du Groupe d’étude concernant la mise en commun des taxes scolaires à l’échelle de la région nécessiteront l’établissement d’un taux du millième uniforme, l’élaboration d’une formule de répartition des fonds recueillis et la distribution de ces fonds aux conseils scolaires. Étant donné qu’il n’existe pas de corps dirigeant dans le domaine de l’éducation qui se chargerait de ces activités pour la RGT, la mise en commun à l’échelle de la région exigera des changements administratifs. Même si le mandat du Groupe d’étude excluait un examen détaillé de la gestion publique de l’éducation, celui-ci a toutefois étudié deux formules générales de mise en commun : attribuer aux municipalités une plus grande responsabilité relativement aux taxes et budgets scolaires, et créer un nouveau conseil scolaire pour la RGT49.

49

Le Groupe d’étude sur la réduction du nombre de conseils scolaires (dirigé par John Sweeney) est chargé d’organiser des consultations avec le secteur de l’éducation et de faire des recommandations concernant la gestion publique des écoles. Le Groupe d’étude n’avait pas déposé son rapport final au moment de la rédaction du présent rapport, et la province n’avait pas non plus répondu publiquement à ses recommandations provisoires.

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Le conseil de la RGT pourrait se charger d’établir le taux d’impôt non résidentiel et de répartir les fonds mis en commun en consultation avec les conseils scolaires. Selon ce modèle, le conseil scolaire de la communauté urbaine de Toronto ne serait plus nécessaire puisque sa principale fonction, celle de redistribuer les fonds aux conseils locaux, serait transférée à la nouvelle administration50. Les conseils scolaires restants établiraient leur propre budget et contrôleraient les niveaux de dépenses en rajustant les prélèvements locaux de taxes scolaires résidentielles. Cette option intéresse le Groupe d’étude en principe parce qu’elle permet d’intégrer le taux des taxes scolaires non résidentielles aux priorités de la région en termes de dépenses globales et à sa stratégie de compétitivité économique. Les impôts fonciers non résidentiels (qui s’élevaient à environ 2 milliards de dollars pour toute la RGT en 1994) influent de deux façons sur la situation concurrentielle globale de la RGT. Ils influent sur le niveau et la qualité des services d’éducation et, parce qu’ils représentent une importante partie du fardeau global des impôts fonciers, ils augmentent le coût d’exploitation des entreprises dans la région. Le fait d’intégrer le taux des taxes scolaires non résidentielles aux efforts de développement économique de la région devrait améliorer la situation. Le principal désavantage de ce modèle de gestion de l’éducation est qu’il ne comporte pas de hiérarchie des responsabilités claire pour les services d’éducation. Si la province, le conseil de la RGT et les conseils scolaires participaient tous au financement des écoles primaires et secondaires, la population ne pourrait pas tenir un seul des trois paliers d’administration responsable des décisions relatives aux dépenses et à l’imposition. Ces considérations inciteront peut-être la province à envisager un lien plus étroit entre les conseils scolaires et les municipalités ou, à l’extrême, la fusion de ces corps dirigeants locaux51. La deuxième option consiste à préciser la hiérarchie des responsabilités en créant un conseil scolaire de la GRT composé de conseillers scolaires locaux, qui établirait le taux du millième des taxes scolaires non résidentielles et répartirait les fonds52. Ce conseil scolaire pourrait assumer d’autres fonctions à l’échelle de la région, comme le financement des immobilisations, les négociations collectives et les services coopératifs53. L’avantage de ce modèle est que les conseillers scolaires de la région auraient clairement la responsabilité des décisions concernant les dépenses et les
50 Deux récents rapports, celui de la Commission royale sur l’éducation et le rapport provisoire du Groupe d’étude sur la réduction du nombre de conseils scolaires, recommandaient l’élimination progressive du conseil scolaire de la communauté urbaine de Toronto. Si elle décidait d’agir en ce sens, la province devrait le faire de manière à ne pas enfreindre les droits constitutionnels des contribuables des écoles séparées. Les votes devraient être pondérés de manière à refléter la population. Les décisions nécessiteraient l’appui de conseillers représentant la majorité de la population, et peut-être aussi la majorité des conseils. Des recherches effectuées récemment par le Metropolitan Toronto Task Force on Cost Savings Through Cooperative Activities révèlent qu’il s’agit là d’une source potentielle d’économies importantes.

Les options

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taxes affectées à l’éducation. L’inconvénient est qu’un conseil scolaire ne fournit aucun lien entre l’éducation et les décisions municipales de financement, ni entre les taux d’imposition et la compétitivité de la région. Le Groupe d’étude n’a ni le mandat ni le temps d’effectuer un examen approfondi de ces options. Il revient donc à la province de régler la question. 6.8 LES RÉPERCUSSIONS FINANCIÈRES L’imposition Pour financer les services dont il vient d’être question, le conseil de la RGT devra avoir le pouvoir de recueillir et de répartir des fonds. Bien que nous estimions que le budget total de la RGT ne dépassera pas environ la moitié des budgets combinés des administrations régionales actuelles de la RGT, on s’attend quand même à ce que des centaines de millions de dollars transitent chaque année par le conseil54. D’après la nature des services régionaux offerts et le niveau de financement requis, la région du grand Toronto devra avoir le pouvoir de prélever des impôts fonciers et des frais d’utilisation. Le conseil de la RGT devrait avoir le pouvoir d’approuver les budgets et d’établir des ententes de partage des coûts pour tous les services régionaux. En déterminant des sources de revenus et des ententes de partage des coûts appropriées, le Groupe d’étude a jugé important de faire la distinction entre : les services qui sont avantageux pour toute la région et qui, par conséquent, devraient être financés à l’échelle régionale; les services dont les avantages sont plus restreints et qui devraient être payés localement; et les services qui devraient être financés par des frais d’utilisation. Les services profitables à toute la région sont la planification régionale, le développement économique, la protection et la préservation de l’environnement, les éléments d’actif régionaux et certaines immobilisations stratégiques. Les coûts devraient être mis en commun à l’échelle de la région et financés par un prélèvement d’impôt foncier du conseil de la RGT. Le prélèvement serait proportionnel à l’assiette d’évaluation de chaque municipalité de manière à garantir le partage équitable du fardeau fiscal entre les résidents et les entreprises de la région. La majeure partie des dépenses du conseil de la RGT, cependant, sera affectée aux transports en commun et aux services policiers55. Le Groupe d’étude juge que dans l’ensemble, ces coûts ne devraient pas être mis en commun pour la région à court terme, en raison de l’écart des niveaux de service entre les diverses collectivités
54 La réduction des dépenses régionales est principalement attribuable au transfert du financement des services sociaux à la province et aux municipalités locales. Le réseau routier est un autre secteur où il y aura diminution des dépenses régionales. Le calcul du budget de la RGT a été effectué par C. N. Watson and Associates.

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de la RGT et des avantages plus locaux que procurent ces services. Les municipalités de districts donnés de transports en commun et de services policiers, par exemple, paieraient plutôt uniquement pour les services offerts dans leur région respective. Les municipalités faisant partie du district de service de la Commission de transports de Toronto paieraient les services de transport selon leur assiette d’évaluation, alors que les municipalités ne faisant pas partie du district ne verseraient à la Commission de transport de Toronto aucun pourcentage des impôts fonciers qu’elles perçoivent. À long terme, lorsque les niveaux de service seront plus uniformes dans toute la région, le conseil de la RGT pourra décider d’élargir la mise en commun des coûts ou même de l’appliquer à toute la région. Les immobilisations stratégiques profitables à toute la région, comme un système de télécommunications pour la police de la RGT ou d’importantes installations de transports ou de transport en commun, devraient être payées à l’échelle régionale. Dans l’ensemble, ces coûts seraient répartis au moyen du prélèvement d’impôt foncier régional expliqué ci-dessus. Le Groupe d’étude propose également l’imposition de frais d’utilisation (péages) sur les nouvelles autoroutes et la création d’une taxe sur les carburants dans la RGT pour financer les dépenses en immobilisations des importantes autoroutes et des transports en commun, comme il est recommandé au chapitre 4. Enfin, les frais d’utilisation et les redevances relatives à l’aménagement de biensfonds devraient couvrir le coût complet de fonctionnement et d’immobilisations des ouvrages de purification de l’eau et d’épuration des eaux usées. Les frais d’utilisation devraient également suffire à financer la majeure partie des coûts d’enlèvement et d’élimination des déchets solides. Ces mesures de financement auront des répercussions limitées sur les impôts fonciers. En imputant les coûts des services policiers et des transports en commun aux municipalités de chaque district de service, plutôt qu’en les mettant en commun pour toute la région du grand Toronto, les transferts de fardeau fiscal dans la région seront réduits au minimum. Le partage des coûts régionaux en fonction de l’assiette d’évaluation, plutôt que de l’utilisation des services ou du nombre d’habitants, réduira également les répercussions sur les municipalités dont la capacité de percevoir des impôts fonciers est assez limitée. La Pièce 6.6 présente les effets combinés de la nouvelle structure d’administration et du démêlement des rôles sur les impôts fonciers dans les municipalités de la RGT. Comme l’indique le tableau, les impôts baisseront dans certaines municipalités et augmenteront dans d’autres. À l’exception de quelques municipalités seulement (en général les plus petites dont l’assiette d’évaluation est la moins élevée), les changements représentent moins de 5 pour 100.
55 En 1993, les municipalités de palier supérieur et de palier inférieur de la RGT ont consacré plus de 300 millions de dollars (nets des redevances des usagers) aux transports en commun et plus de 700 millions de dollars à la police.

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Dans l’ensemble, les municipalités de la communauté urbaine de Toronto sont avantagées par rapport à celles du reste de la RGT, quatre sur six ayant en effet droit à une modeste baisse des impôts. Bien qu’il soit impossible d’isoler une raison unique à l’origine de la hausse ou de la baisse des impôts fonciers dans une municipalité, les municipalités de la communauté urbaine paient présentement le gros des coûts de l’aide sociale dans la RGT et, par conséquent, ce sont elles qui profitent le plus de la dissociation de ces coûts des impôts fonciers. En même temps, les municipalités des régions profitent à l’heure actuelle d’une façon disproportionnée des subventions conditionnelles aux immobilisations et au fonctionnement pour les routes et subissent par conséquent une petite perte nette à la suite de leur élimination. En résumé, un nombre limité de fonctions relevant de l’administration régionale seront financées à même une assiette de calcul mise en commun. Les services offerts en fonction de districts de service seront financés par les municipalités faisant partie de ces districts, selon leur assiette d’évaluation. Ces ententes de financement, combinées au démêlement des rôles, peuvent être mises en oeuvre sans que les citoyens de la RGT aient à subir de répercussions fiscales importantes.

Recommandation 48 Le conseil de la RGT devrait approuver les budgets et établir des ententes de partage des coûts pour tous les services régionaux. Pour s’acquitter de ses responsabilités, le conseil de la RGT devrait imposer des prélèvements annuels aux municipalités de secteur, percevoir d’autres taxes et droits et emprunter à des fins d’immobilisations.

Les emprunts La communauté urbaine de Toronto et les quatre administrations régionales aux fins jouissent à l’heure actuelle de cotes de solvabilité très solides. Emprunteurs actifs sur les d’immobilisations marchés financiers depuis plus de 21 ans, 41 ans dans le cas de la communauté urbaine, leur réputation d’emprunt est bien établie. On a fait savoir au Groupe d’étude que la création d’une seule administration de palier supérieur pour la région, en conformité avec le modèle actuel à deux paliers, aura des avantages d’emprunt comparables et un nom - la RGT - qui lui garantira une reconnaissance favorable sur les marchés. La dette municipale globale de la RGT s’élève à environ 2,5 milliards de dollars. Il faudra établir la manière d’en disposer lors de la phase de transition. Au dire de tous, les réorganisations municipales du début des années 70 n’ont pas entravé d’une façon significative l’approche du marché des capitaux face à la dette municipale et il existe présentement des mesures législatives et autres mécanismes pour régler ces questions de transition. 238

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PIÈCE 6.6 RÉPERCUSSIONS FISCALES DES CHANGEMENTS AU NIVEAU DE LA GESTION PUBLIQUE ET
DES RESPONSABILITÉS MUNICIPALES EN MATIÈRE DE SERVICES
CHAGEMENTDE IMPÔTS MUNICIPAUX SUR UN BIEN-FONDS TYPIQUE L’ IMPOSITION CATÉGORIE 0 CATÉGORIE 2 CATÉGORIE 3 CATÉGORIE 4 GLOBALE EN % CHANGEMENTDE LA TAXE MUNICIPALE SUR UN BIEN-FOND TYPIQUE CATÉGORIE 0 CATÉGORIE 2 CATÉGORIE 3 CATÉGORIE 4

VALEUR DU BIEN -FONDS VALEUR MARCHANDE TYPIQUE COMMUNAUTÉ URBAINEDE TORONTO VILLEDE TORONTO -3,7 % VILLE D’ETOBICOKE -1,8 % VILLEDE SCARBOROUGH -2,2 % VILLEDE NORTH YORK -2,3 % VILLEDE YORK 1,2 % MUNICIPALITÉ D’EAST YORK 1,8 % RÉGION DE DURHAM VILLE D’OSHAWA 0,0 % V ILLE D’AJAX -1,9 % M UNICIPALITÉDE CLARINGTON 1,2 % VILLEDE PICKERING -0,6 % VILLEDE WHITBY -0,0 % CANTONDE BROCK 8,2 % CANTON DE SCUGOG 1,4 % CANTON D’UXBRIDGE 4,8 % RÉGION DE HALTON VILLEDE BURLINGTON 0,6 % VILLEDE HALTON HILLS 1,8 % VILLEDE MILTON 5,4 % VILLEDE OAKVILLE 1,1 % RÉGION DE PEEL VILLEDE BRAMPTON -1,4 % VILLEDE MISSISSAUGA -0,6 % VILLEDE CALEDON 12,7 % RÉGION DE YORK VILLEDE VAUGHAN -0,9 % VILLEDE AURORA 2,9 % VILLEDE MARKHAM 0,5 % VILLEDE NEWMARKET 1,1 % VILLEDE RICHMOND HILL 1,3 % VILLEDE WHITCHURCH-STOUFFVILLE 1,3 % VILLE D’EAST GWILLIMBURY 2,9 % VILLEDE GEORGINA 1,8 % CANTON DE KING -1,5 % 250 000 $ 1 000 000 $ 1 000 000 $ 1 000 000 $ 250 000 $ 1 000 000 $ 1 000 000 $ 1 000 000 $

994 1 213 1 378 1 191 1 398 1 23 1 735 1 680 1 367 1 397 1 678 1 342 1 226 1 221 1 520 1 358 1 068 1 228 1 409 1 191 1 172 894 977 925 936 1 047 824 940 1 163 630

19 776 19 194 18 258 17 994 23 521 22 103 16 408 15 648 14 615 10 447 12 391 6 238 8 651 12 166 14 271 10 177 11 406 12 756 8 962 8 303 7 608 5 649 8 568 8 366 6 065 9 158 9 150 6 845 7 471 4 265

14 031 11 072 12 098 12 493 13 680 13 691 13 618 9 339 7 334 7 410 9 412 10 273 7 846 9 564 8 603 7 293 6 721 6 503 7 058 6 590 4 651 3 806 4 565 6 684 5 040 5 526 3 587 4 445 7 638 4531

11 170 17 895 19 333 17 568 22 339 22 339 22 340 11 769 11 293 8 583 11 953 13 863 10 879 15 500 13 874 11 624 8 136 11 504 10 299 7 442 8 418 6 416 9 145 7 084 7 385 7 766 7 152 7 226 9 780 6 108

(63) (52) (70) (65) 35 47 2 (68) 39 (22) (1) 240 42 127 21 61 159 33 (50) (20) 428 (26) 85 14 34 41 32 83 55 (34)

(1 651) (824) (923) (982) 597 856 15 (632) 419 (165) (9) 1 114 299 1 466 202 456 1 701 347 (320) (142) 2 775 (166) 743 128 218 361 359 603 350 (232)

(1 172) (475) (612) (682) 347 530 12 (377) 210 (117) (7) 1 835 271 1 153 122 327 1 003 177 (252) (113) 1 697 (112) 396 102 181 218 141 392 358 (246)

(933) (768) (978) (960) 600 865 20 (475) 324 (135) (9) 2 477 376 1 869 196 521 1 214 314 (368) (127) 3 072 (189) 794 109 266 306 281 636 459 (332)

Note 1 : Les changements portent sur le total des impôts (c.-à-d. impôts municipaux et taxes scolaires). On calcule le changement au niveau du total des impôts en appliquant la part municipale du total des impôts fonciers pour 1994 (p. ex. environ 44,5 pour 100 pour Toronto) au pourcentage de changement attribuable à la modification des responsabilités en termes de services. Note 2 : Changements au niveau des responsabilités en termes de services présentés par Hemson conformément aux recommandations du Groupe d’étude fondées sur le rapport d’information financière de 1994 du ministère des Affaires municipales de l’Ontario. Note 3 : L’annexe F renferme de plus amples renseignements sur cette hypothèse. Note 4 : La catégorie 1 (immeubles comptant de trois à six unités) a été omise parce qu’elle représente moins de 2,5 pour 100 du total de l’évaluation résidentielle uniformisée de la RGT et parce qu’elle n’existe qu’à titre de catégorie distincte dans la communauté urbaine.

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6.9 LA GESTION DE LA TRANSITION Le passage de la structure d’administration actuelle à celle qui est proposée par le Groupe d’étude nécessitera des changements considérables. Le Groupe d’étude a soigneusement examiné les meilleures manières de gérer le changement pour assurer une transition réussie. Il recommande un plan de mise en oeuvre qui permettra l’avancement rapide de la réforme des impôts fonciers et le remplacement des administrations régionales actuelles par le nouveau conseil de la RGT lors de l’élection municipale de 1997. Certaines municipalités de secteur devraient être consolidées au cours de la même période afin que toutes les municipalités de la ville-région aient la capacité financière d’offrir la gamme complète de services que propose le Groupe d’étude. Le Groupe d’étude juge que pour atteindre le dynamisme et le centre La commission de mise en d’intérêt nécessaires à la mise en oeuvre des réformes proposées dans le présent oeuvre de la rapport, la province doit nommer un organisme indépendant qui se chargera de région du grand surveiller l’ensemble du processus. Toronto La commission de mise en oeuvre de la région du grand Toronto serait le principal instrument de mise en oeuvre des recommandations du Groupe d’étude sur la GRT et nécessiterait une combinaison unique de caractéristiques et de ressources. Elle devrait disposer des ressources budgétaires, des effectifs et des pouvoirs juridiques nécessaires à l’accomplissement de ses fonctions, en particulier la réorganisation des administrations régionales et des municipalités de secteur. Comme ces activités requièrent des démarches coordonnées de plusieurs ministères provinciaux, la commission entretiendrait d’étroites relations de travail avec la province mais devrait également avoir suffisamment d’autonomie pour mettre en oeuvre le processus de changement sans délai. Les principales responsabilités de la commission au cours de la période de transition seraient les suivantes : • gérer le regroupement des municipalités, notamment mettre à jour les premières analyses de répercussions effectuées par le Groupe d’étude afin d’évaluer les répercussions financières et administratives sur les municipalités individuelles et leur viabilité soutenue, et organiser des consultations publiques sur les regroupements et changements proposés relativement aux limites extérieures de la RGT; • conseiller le ministre des Affaires municipales et du Logement relativement aux changements législatifs et administratifs nécessaires à la mise en oeuvre de la réforme globale; 240

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• • • •

• •

préparer le premier rapport annuel public sur les coûts des services municipaux aux fins d’évaluation du rendement; entreprendre une étude sur les services policiers de la RGT; élaborer de nouveaux procédés et de nouvelles structures de financement de l’éducation; superviser la répartition de l’actif et du passif requise en raison de l’élimination progressive des administrations régionales actuelles et de tout regroupement de municipalités locales; élaborer une stratégie d’adaptation pour les employés des municipalités locales et régionales qui sont touchés par la réorganisation; préparer des plans pour démanteler les services régionaux existants et créer de nouvelles structures, au sein du conseil de la RGT, pour la planification régionale, les services environnementaux et le développement économique. Cela devrait comprendre l’organisation du bureau du directeur administratif, du service des finances et d’autres structures d’administration générales en vue de la création du conseil de la RGT; sensibiliser le public au processus de réforme, faire comprendre la nouvelle identité de la RGT et encourager un sentiment d’appartenance à la région chez les résidents et municipalités de la RGT.

La commission exercera ses activités à partir de la date à laquelle le gouvernement déterminera la formule de mise en oeuvre jusqu’au 31 décembre 1997. Ses fonctions relèveront du conseil de la RGT à compter du 1er janvier 1998. La commission serait constituée d’un commissaire, nommé par décret par la province, qui relèverait directement du ministre des Affaires municipales et du Logement. Le commissaire devra avoir de vastes connaissances des administrations municipales et provinciale, inspirer beaucoup de respect et de crédibilité dans la région, et pouvoir communiquer efficacement avec la population, les hauts fonctionnaires élus et non élus, et les médias. Ce rôle exigera des compétences politiques exceptionnelles, une énorme capacité de direction, ainsi que l’aptitude critique à exprimer clairement une vision intégrée et intéressante pour la RGT et à en susciter l’appui. Les effectifs et le budget nécessaires à la commission seront fournis par le ministère des Affaires municipales et du Logement. Les effectifs seront composés de fonctionnaires et de personnes recrutées à l’extérieur de la fonction publique. Il faudra, pour diriger le personnel, recruter un directeur général du niveau de sous-ministre, peut-être le directeur administratif d’une municipalité régionale.

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Recommandation 49 Le ministre des Affaires municipales et du Logement devrait créer une commission de mise en oeuvre de la région du grand Toronto, relevant directement du ministre, qui surveillerait la mise en oeuvre des réformes recommandées dans la RGT. Son mandat consisterait à : • finaliser les limites de territoire extérieures de la ville-région et gérer les regroupements des municipalités selon les besoins; • fournir des conseils relativement aux changements législatifs et administratifs; • fournir de l’information sur les coûts des services municipaux; • entreprendre l’étude proposée des services policiers; • élaborer de nouveaux procédés et de nouvelles structures de financement de l’éducation; • superviser la répartition de l’actif et du passif des municipalités à la suite de la réorganisation; • élaborer une stratégie d’adaptation pour les employés des municipalités locales et régionales qui sont touchés par la réorganisation; • préparer le remplacement des administrations régionales par le conseil de la RGT; • faire comprendre la nouvelle identité de la RGT et encourager un sentiment d’appartenance à la région chez les résidents et municipalités qui en font partie.

Les municipalités locales en transition

Bon nombre de mémoires reçus demandaient au Groupe d’étude de procéder à un regroupement général des 30 municipalités de la RGT. Les demandes de regroupement étaient en grande partie fondées sur la capacité de réaliser ainsi d’importantes économies en termes de coûts. Le Groupe d’étude a déterminé trois manières d’examiner les réductions de coûts. Selon l’opinion la plus courante, on peut réduire les coûts grâce à la fusion ou au regroupement, essentiellement en payant moins de fonctionnaires, nommés et élus, pour l’administration. Selon d’autres opinions, on pourrait réaliser d’importantes économies en modifiant l’esprit de gestion de manière à encourager un comportement davantage axé sur l’esprit d’entreprise, ou en modifiant la structure organisationnelle de manière à améliorer la qualité des décisions. Dans le cadre de son analyse des secteurs possibles de réduction des coûts, le Groupe d’étude a constaté qu’on exagère souvent les avantages de la fusion et du regroupement. • Le coût de la prestation des services ne diminue pas toujours en fonction de l’augmentation des services offerts. En réalité, la fusion peut créer des rendements d’échelle décroissants. En outre, les économies réalisées en éliminant le double emploi des fonctions administratives peuvent être

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contrebalancées par le mouvement ascendant des salaires et des normes de service qui se produit souvent lorsque l’on combine différentes structures de salaires et de services56. • La fusion réduit la concurrence entre les municipalités, ce qui risque de diminuer leur efficacité. S’il y a moins de municipalités auxquelles se mesurer, il y a également moins de possibilités d’évaluer la performance relative et moins de pressions pour maintenir les coûts à de bas niveaux. Il convient également de prendre en considération le fait que la taille optimale de l’administration n’est pas la même pour chaque service. Les coûts doivent être évalués par rapport à la nécessité de maintenir la qualité et la souplesse d’un service à un niveau acceptable pour la population. En outre, on peut réduire les coûts et améliorer l’efficacité des services sans la perturbation et la perte de contrôle local associées à la fusion, en sous-traitant la prestation des services nécessaires à d’autres administrations locales ou au secteur privé. Le Groupe d’étude ne s’oppose pas à la fusion en principe, mais croit que la meilleure manière de réduire les coûts consiste à introduire la concurrence dans la prestation des services et à améliorer le processus décisionnel. L’introduction de la concurrence, de l’innovation et de nouvelles méthodes de gestion dans les administrations locales permettra aux municipalités d’assurer la prestation des services de manière plus rentable. L’amélioration du processus décisionnel réduira les coûts associés à de mauvaises décisions. Pour offrir une valeur maximale compte tenu des ressources disponibles, il faut accorder plus de pouvoirs aux municipalités en adoptant une Loi sur les municipalités lus p permissive et en s’efforçant d’en arriver à la bonne structure d’administration plutôt que de simplement en réduire la taille57. Bien que le Groupe d’étude hésite à recommander le regroupement général des municipalités, nous reconnaissons que certaines municipalités, étant donné leur configuration actuelle, n’auront pas la capacité financière d’offrir toute la gamme de services que propose le Groupe d’étude. Dans ces circonstances, nous croyons qu’il faudrait opter pour le regroupement. Pour déterminer les municipalités qui font partie de cette catégorie, il faudra
56 Par exemple, selon une étude effectuée en 1992 par Price-Waterhouse pour les municipalités de secteur d’Ottawa-Carleton, la fusion dans cette région entraînerait une augmentation des frais d’exploitation de l’ordre de 5,5 à 16,5 pour 100. Une autre étude réalisée par des économistes de l’Université Brock a permis de constater que les coûts augmentent avec la taille des municipalités. Voir J. Kushner et al., «Determinants of Municipal Expenditures in Ontario », Université Brock, St. Catharines, août 19952. Selon la théorie organisationnelle, en arriver à la bonne structure d’administration signifie que les fonctions devraient être centralisées dans les cas de double emploi, de ressources rares à protéger ou lorsque la planification se fait à long terme. En général, les fonctions devraient être attribuées à des sous-unités lorsque les questions à régler sont particulières, exigent une grande souplesse face à diverses circonstances ou visent le court terme. En outre, comme il est mentionné dans le chapitre précédent, le gouvernement devrait songer à confier au secteur privé la prestation des services qui peuvent efficacement faire l’objet de sous-traitance, pourvu que l’intérêt public soit défini et protégé. L’application de ces principes organisationnels généraux au gouvernement devrait rapporter de véritables économies.

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procéder à une analyse détaillée des répercussions fiscales des réformes que propose le Groupe d’étude, notamment : • le démêlement des rôles; • l’élimination de la mise en commun des évaluations dans la communauté urbaine et les régions; • la mise en commun, à l’échelle de la région, de la partie des impôts fonciers commerciaux et industriels qui est attribuée à l’éducation; • l’adoption des nouvelles fonctions de mise en commun et de financement du conseil de la RGT; • les coûts de la prestation des nouveaux services délégués. Cette analyse devrait tenir compte des premières analyses de répercussions déjà effectuées par le Groupe d’étude et des changements proposés par la province en ce qui concerne l’aide financière aux municipalités, annoncés juste avant l’impression du présent rapport. Le Groupe d’étude recommande que la commission de mise en oeuvre de la région du grand Toronto, décrite ci-dessus, soit désignée pour transposer les répercussions financières des réformes proposées sur les municipalités individuelles, en tenant compte des analyses existantes et des nouvelles données du budget de 1996. La commission devrait également entreprendre des consultations publiques et faire des recommandations finales à la province sur le nombre optimal et la configuration des municipalités locales de la RGT. Ce processus devrait s’inspirer des résultats des études sur la réorganisation des municipalités qui sont présentement en cours dans les régions de Durham et de York. Juin 1996 est la date logique d’établissement des limites de territoire afin qu’elles soient en place à temps pour la prochaine élection municipale. Il faudra également résoudre des questions locales de limites de territoire avant de pouvoir transférer aux municipalités locales certaines fonctions actuelles des municipalités de palier supérieur qui ne sont pas encore attribuées.

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Recommandation 50 La commission de mise en oeuvre de la région du grand Toronto devrait : • mettre à jour la transposition initiale, sur chaque municipalité de la RGT, des répercussions fiscales des réformes proposées dans le présent rapport; • déterminer les municipalités qui devraient faire l’objet d’un regroupement; • élaborer des propositions initiales de regroupement, en tenant compte de sa propre analyse et des éventuelles recommandations découlant des processus de réorganisation municipale présentement en cours dans les régions de Durham et de York; • entreprendre des consultations publiques avec les municipalités touchées et leurs résidents; • présenter des recommandations finales à la province sur le nombre optimal et la configuration des municipalités locales de la RGT, conformément aux réformes exposées dans le présent rapport, d’ici juin 1996.

Le Groupe d’étude propose le calendrier présenté à la Pièce 6.7 pour la mise en oeuvre de la réorganisation de l’administration publique de la RGT. La province et les administrations locales pourront ainsi intégrer les changements aux élections municipales de 1997.

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Recommandation 51 La province devrait adopter le calendrier présenté à la Pièce 6.7 pour la mise en oeuvre des recommandations du Groupe d’étude.

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PIÈCE 6.7 : CALENDRIER DE MISE EN OEUVRE DES RECOMMANDATIONS

1996 Création de la commission de mise en oeuvre de la communauté urbaine de Toronto : • Élaborer des propositions de regroupement des municipalités d’ici juin 1996 • Étudier la question des limites de territoire • Fournir des conseils relativement aux changements législatifs et administratifs • Étudier la question des services policiers • Élaborer de nouveaux procédés et de nouvelles structures de financement de l’éducation • Signaler les coûts des services municipaux à des fins d’analyse Adoption de lois : • Ensemble de lois concernant la RGT - regroupement des municipalités lorsque cela est justifié - création du conseil de la RGT (qui assumera ses fonctions en janvier 1998) - mise en commun, à l’échelle de la région, des taxes scolaires non résidentielles, et réforme connexe de l’administration de l’éducation et des subventions - dissolution de l’administration de la communauté urbaine et des régions (qui prendra effet en décembre 1997) - démêlement des rôles de la province et des municipalités • Nouvelle Loi sur les municipalités • Nouvelle Loi sur l’évaluation foncièr e • Modifications à la Loi sur les redevances d’exploitation 1997 • Élargissement des pouvoirs des municipalités locales • Mise en oeuvre des regroupements de municipalités • Réalisation d’évaluations selon la valeur réelle • Finalisation de la répartition de l’actif et du passif local et régional • Dissolution de l’administration de la communauté urbaine et des régions (31 décembre 1997) 1998 • Création du conseil de la RGT (qui assumera ses responsabilités dès le 1er janvier 1998) • Adoption progressive des évaluations selon la valeur réelle (en commençant par les anciennes municipalités de la communauté urbaine) • Finalisation du processus de démêlement des rôles

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RECOMMANDATIONS
Chapitre 2 Comprndr l’économie de la RGT e e Recommandation 1 Il faudrait élaborer une stratégie économique pour la RGT qui s’appuie sur les points forts exceptionnels de notre ville-région, par : • l’investissement dans l’infrastructure physique et sociale pour appuyer les secteurs clés du commerce des produits et services; • le maintien de la qualité de vie de la RGT dans tous ses aspects et l’appui à un centre-ville attrayant à forte densité et de haute qualité; • la réorganisation des efforts de recrutement et de maintien des entreprises sur les réseaux d’activité économique que nous avons déjà dans la RGT grâce à un modèle de partenariat du secteur public et du secteur privé. page 77 Chapitr 3 e La réforme de l’impôt foncier

Recommandation 2 La province devrait adopter le système d’évaluation à la valeur réelle pour toutes les catégories de propriétés. page 108 Recommandation 3 Pour régler le problème urgent de la crise de l’évaluation, la province devrait réévaluer les municipalités de la communauté urbaine de Toronto avant les autres municipalités de la région du grand Toronto. Elle devrait également accorder la plus haute priorité à la réévaluation des propriétés non résidentielles. page 110 Recommandation 4 La province devrait mettre en place des mesures d’allégement transitoires dans le cadre de la mise en oeuvre d’un nouveau système d’évaluation. Ces mesures d’allégement comprendraient : • • l’introduction graduelle des augmentations et des diminutions d’impôts fonciers; la création par la province d’un programme de transition de 200 millions de dollars pour les foyers à faible revenu pour s’assurer que personne n’est obligé de vendre sa maison à la suite de la réévaluation; un programme de paiement différé des impôts fonciers pour les personnes âgées. page 112 247

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Recommandation 5 La province devrait accorder aux municipalités de la région du grand Toronto les pleins pouvoirs à l’égard des taux du millième relatifs s’appliquant à différentes catégories de propriétés à des fins municipales. page 115 Recommandation 6 Au cours de la période de transition, pendant la mise en oeuvre de la réforme de l’évaluation foncière et du financement de l’éducation, la province devrait établir des fourchettes de taux du millième pour limiter la variabilité du ratio du taux d’imposition résidentiel-commercial. Les dispositions législatives instaurant ces fourchettes devraient renfermer une disposition de temporisation prévoyant qu’elles seront éliminées dès que la réforme du financement de l’éducation prévue par le Groupe d’étude aura été menée à bien. page 116 Recommandation 7 On devrait regrouper à l’échelle de la région du grand Toronto les impôts scolaires perçus sur les propriétés commerciales et industrielles et établir des taux d’imposition uniformes aux fins de l’éducation pour les propriétés commerciales et industrielles dans toute la région. page 120 Recommandation 8 Il faut adopter une nouvelle formule d’allocation régionale aux fins de l’éducation qui reflète adéquatement les coûts de l’éducation par élève, et délimite clairement les diverses catégories de dépenses acceptées. La nouvelle formule d’allocation doit tenir compte précisément des besoins des élèves et des caractéristiques démographiques qui ont des répercussions sur les coûts de l’éducation. page 122 Recommandation 9 Pour amoindrir les effets fiscaux du regroupement des impôts fonciers perçus sur les propriétés non résidentielles aux fins de l’éducation, il faut éliminer l’écart de 15 pour 100 du taux du millième établi aux fins de l’éducation, et perçu sur les propriétés non résidentielles, par rapport aux propriétés résidentielles. page 123 Chapitre 4 Façonner la ville-région Recommandation 10 Vu l’importance de l’aménagement efficace de l’infrastructure pour la compétitivité économique de la région, le conseil de la RGT devrait assumer la responsabilité de la mise en place des grandes infrastructures de la ville-région, ce qui comprend, notamment : 248

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effectuer une analyse des coûts-avantages pour déterminer les projets d’infrastructure soutenant l’aménagement intégré et stratégique à l’échelle régionale; • classer les investissements dans l’infrastructure par ordre de priorité; • cerner les possibilités d’innovation et de simplification des exigences en matière d’infrastructure; • établir des politiques et des méthodes bien claires de partenariat entre le secteur public et le secteur privé pour la mise en place de l’infrastructure. page 137 Recommandation 11 La province devrait entamer immédiatement une révision ciblée des dispositions de la Loi sur les évaluations environnementales sont essentielles pour l’infrastructure urbaine en vue de qui simplifier les processus d’autorisation, d’éliminer les doubles emplois et la paperasserie inutile et de prendre des décisions écologiques. Étant donné l’importance de l’aménagement efficace de l’infrastructure pour la compétitivité économique de la région, il faudrait procéder à cette révision dans les plus brefs délais et la terminer dans les 24 mois qui viennent. page 138 Recommandation 12 Il faudrait préparer un plan intégré de la RGT pour fixer un cadre régional général et des objectifs de gestion de la croissance urbaine, des investissements dans l’infrastructure, du développement économique et de la qualité de l’environnement. Le nouveau plan régional devrait englober la plupart de l’aménagement dans les zones urbaines existantes. page 139 Recommandation 13 Les municipalités locales devraient revoir leurs règlements afin : • de déceler les cas où le processus d’autorisation d’aménagement aboutit à des doubles emplois, à un manque de souplesse et à des coûts inutiles; • d’incorporer les normes et dispositions qui favorisent une forme d’aménagement plus souple, plus concentré et plus efficace. page142 Recommandation 14 La province devrait revoir les normes municipales et provinciales existantes en matière d’aménagement des infrastructures à l’occasion de la prochaine révision de la Loi sur les redevances d’exploitation faire en sorte que les normes appuient une structure urbaine pour concentrée et efficace. page 144

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Recommandation 15 Lorsqu’elle révisera la Loi sur les redevances d’exploitation , la province devrait remanier les règlements pris en application de la Loi afin de faire ce qui suit : • obliger les municipalités à incorporer des méthodes d’établissement de prix au coût complet dans le calcul des redevances d’exploitation municipales; • contraindre les municipalités à calculer les redevances d’exploitation relatives à l’éducation en fonction des différences de coûts selon les caractéristiques démographiques et les besoins des ménages vivant dans les divers types de logement. page 146 Recommandations 16 La province devrait autoriser le conseil de la RGT à adopter des redevances d’usager pour les véhicules privés, notamment une redevance sur l’essence à l’échelle de la région jusqu’à un maximum prévu. Les recettes provenant de ces redevances d’usager devraient être affectées à l’infrastructure des transports et des transports en commun de la RGT. page 148 Recommandation 17 Le ministère de l’Environnement et de l’Énergie devrait établir des normes appropriées pour la décontamination des installations existantes. page 155 Recommandation 18 La province (et le gouvernement fédéral) devraient adopter des dispositions législatives concernant la question de la responsabilité des bailleurs de fonds, administrateurs judiciaires et syndics dans le cadre du réaménagement des installations existantes. page 155 Recommandation 19 Le conseil de la RGT devrait élaborer un programme de régénération stratégique global pour le réaménagement des installations existantes. page 155 Recommandation 20 Il faudrait réunir dans un registre des terrains de la RGT des renseignements sur les terrains industriels et anciennement industriels de la région pour faciliter le réaménagement des installations existantes. page 155

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Chapitre 5

Consolider les municipalités

Recommandation 21 La province devrait démêler les responsabilités de financement et d’établissement de politiques en matière de services comme suit : • La province devrait assumer l’entière responsabilité de l’établissement des politiques et du financement de l’aide sociale générale et des services à l’enfance; • La province devrait cesser les transferts conditionnels aux administrations municipales, mais continuer de leur verser des subventions inconditionnelles; • La province devrait continuer de verser des subventions d’immobilisations pour les investissements régionaux en immobilisations, mais cesser de verser des subventions d’immobilisations pour des projets locaux; • Ce démêlement des rôles devrait avoir un effet financier neutre pour la province et les municipalités, la subvention inconditionnelle de l’Ontario étant redressée pour compenser tout écart. page 163 Recommandation 22 Les administrations municipales de la région du grand Toronto devraient avoir pour objectif des économies de coûts et l’efficacité en ayant recours à des méthodes concurrentielles, notamment en sous-traitant la prestation de services, après avoir pris en considération ses répercussions sur les employés, la qualité du service et l’obligation redditionnelle. page 176 Recommandation 23 Le conseil de la RGT devrait recueillir et analyser de façon uniforme et cohérente les données sur la prestation de services municipaux pour établir des critères de performance et inciter les municipalités à fournir leurs services de façon économique. La Commission de mise en oeuvre de la région du grand Toronto, avec le concours du Comité de coordination de la région du grand Toronto, devrait publier en 1996 le premier d’une série de rapports annuels. Les données existantes compilées par le Comité de coordination devraient être immédiatement mises à la disposition des conseils municipaux à des fins d’examen. page 179 Recommandation 24 La province devrait adopter, après consultation avec les municipalités, une nouvelle Loi sur les municipalités ui habiliterait les administrations municipales en précisant leurs grands q domaines d’action et en leur donnant la marge de manoeuvre nécessaire pour s’acquitter de leurs responsabilités. La nouvelle loi devrait permettre aux municipalités de sous-traiter et d’établir des partenariats entre le secteur public et le secteur privé pour la prestation des services. page180

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Chapitre 6

L’administration de la ville-region

Recommandation 25 La province devrait imposer les modifications suivantes en ce qui concerne l’administration de la RGT : • remplacer les cinq administrations régionales existantes par une seule administration régionale de la RGT dont le nombre de fonctions serait plus restreint; • renforcer les municipalités locales en élargissant leurs pouvoirs et en leur confiant la responsabilité de la prestation d’une plus vaste gamme de services locaux. page 189 Recommandation 26 La révision des limites externes de la RGT, conformément aux critères de réseau des moyens de transport de banlieue, de l’affinité et de développement prévu, devrait être confiée à la commission de mise en oeuvre de la région du grand Toronto et examinée parallèlement au processus de réorganisation municipale. page 193 Recommandation 27 La province doit établir, pour la RGT, un conseil élu indirectement : • qui comprendrait le maire (ou un membre du conseil désigné par le maire) de chaque municipalité ayant une population de 100 000 habitants ou plus; • auquel les municipalités dont la population est supérieure à 140 000 habitants pourraient envoyer d’autres représentants de leur conseil local, un conseiller étant prévu pour chaque tranche supplémentaire de 140 000 résidents (± 70 000); • qui comprendrait un maire (ou un membre du conseil désigné par le maire) de chaque district électoral, choisi selon un accord mutuel des conseils locaux du district électoral; • au sein duquel chaque conseiller aurait droit à une voix; • qui se limiterait à environ 30 conseillers. page 196 Recommandation 28 Le conseil de la RGT devrait être dirigé par un comité exécutif composé de six membres, soit : • le président du conseil; • le maire de la ville de Toronto (ou un conseiller désigné par le maire); • un membre choisi par les municipalités faisant partie des 25 pour 100 de municipalités dont la population est la moins nombreuse; • trois membres choisis au hasard par le conseil parmi les conseillers restants. page 198 252

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Recommandation 29 La province devrait nommer le premier président du conseil de la RGT, choisi parmi les conseillers ou à l’extérieur, pour le premier mandat. Le conseil devrait par la suite avoir le pouvoir d’élire en tant que président l’un de ses membres ou toute autre personne. page 198 Recommandation 30 Les services de prévention des incendies devraient pour le moment demeurer une responsabilité locale. La province devrait examiner les possibilités d’améliorer la rentabilité grâce à une meilleure coordination ou à l’intégration possible de certains services et installations. page 202 Recommandation 31 La province devrait étudier l’échelle appropriée de coordination des services d’ambulance, ainsi que la fusion possible des services d’ambulance et de pompiers dans le but de les rendre plus efficaces et d’améliorer les délais d’intervention. Cette étude doit être terminée avant la réorganisation de l’administration municipale en 1997. page 204 Recommandation 32 La responsabilité des rues, des routes et de l’ancien réseau routier provincial devrait être attribuée ainsi : • toutes les rues, avenues et routes urbaines devraient relever des municipalités locales; • toutes les routes locales des collectivités rurales devraient relever des municipalités locales; • toutes les routes régionales des régions rurales devraient relever du conseil du Grand Toronto; • lorsque la province déléguera la responsabilité des anciennes routes provinciales, les routes des régions urbaines devraient être attribuées aux municipalités de secteur et celles des régions rurales au conseil du Grand Toronto. page 205 Recommandation 33 Les services municipaux d’électricité devraient rendre compte aux conseils municipaux de la région et leurs membres devraient être nommés par les conseils. page 207 Recommandation 34 Les municipalités de secteur devraient assumer la responsabilité de la prestation d’une variété de fonctions dont certaines sont exercées par des municipalités régionales : • les services communautaires (aide sociale, centres d’accueil, services à l’enfance et foyers pour personnes âgées); 253

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la santé publique; les services de prévention des incendies; les rues, avenues et routes urbaines; les parcs, installations récréatives et centres communautaires; la promotion des arts et de la culture, la gestion des bibliothèques et la protection des immeubles historiques; • certaines approbations d’aménagement et certains permis et licences; • la délivrance des permis (à l’exception des permis de taxi, de limousine et de dépanneuse, qui devraient relever du conseil du grand Toronto). page 209 Recommandation 35 On devrait adopter la formule des districts de service souples pour permettre la planification et la coordination des services à l’échelle de toute la région par le conseil du Grand Toronto, tout en s’assurant que les services sont offerts sur une base plus locale, selon les besoins et les préférences des différentes collectivités. Parmi les services dont la prestation obéirait à cette formule, citons : la protection de la nature, les transports en commun, les services de police, les services d’eau et d’égouts et la gestion des déchets. page 212 Recommandation 36 La responsabilité de la planification régionale devrait être transférée des cinq administrations régionales actuelles au conseil du Grand Toronto. Celui-ci devrait se voir confier la responsabilité primordiale d’intégrer l’infrastructure et l’aménagement du territoire dans la région. page 213 Recommandation 37 Le plan régional de la RGT doit accorder la priorité aux investissements dans l’infrastructure qui sont nécessaires pour appuyer des secteurs essentiels de l’économie, plus particulièrement l’amélioration de l’aéroport international Pearson, la fin des travaux de construction de l’autoroute 407 et l’amélioration du système des transports en commun de la région. page 213 Recommandation 38 La province devrait déléguer au conseil du Grand Toronto les fonctions relatives aux approbations et aux permis environnementaux qui relèvent présentement de bureaux régionaux et de district du ministère de l’Environnement et de l’Énergie, du ministère des Richesses naturelles et du ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires rurales. Ces fonctions devraient être confiées à des offices de protection de la nature réorganisés 254

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relevant directement du conseil et chargés, en plus de leurs fonctions actuelles, de la prestation des services délégués par la province, selon les bassins hydrographiques. page 215 Recommandation 39 Les services environnementaux pour la ville-région devraient être coordonnés à l’échelle régionale. Le conseil du Grand Toronto devrait coordonner et rationaliser les fonctions de planification, d’administration et de prestation des services qui sont à l’heure actuelle réparties entre plusieurs ministères provinciaux, cinq administrations régionales et cinq offices de protection de la nature. page 219 Recommandation 40 Il faudrait créer un partenariat de développement économique public-privé pour la RGT, qui servirait d’organisme de marketing unique pour la ville-région. Ce partenariat aurait les responsabilités suivantes : • • • • Commercialiser la région à l’échelle internationale pour attirer les investissements; Offrir une stratégie générale de maintien des entreprises; Surveiller la performance économique de la RGT; Servir de dépôt pour les données économiques stratégiques recueillies dans la région et utilisées dans le but d’intéresser et de garder les entreprises. Le nouveau partenariat devrait être une société indépendante exploitée sans lien de dépendance avec le conseil de la RGT et comptant une majorité de représentants du secteur privé. page 221 Recommandation 41 Les fonctions municipales de développement économique qui concernent l’attraction d’entreprises et le marketing international devraient être remplacées par celles qui sont créées au niveau de la région de la RGT. Certaines fonctions, notamment l’aide à la création de nouvelles entreprises, la conservation des entreprises locales, l’aide à l’expansion commerciale, les permis et approbations, ainsi que la cueillette de données, devraient continuer de relever des municipalités locales. page 222 Recommandation 42 La Commission de mise en oeuvre de la RGT devrait entreprendre un examen immédiat des services policiers dans la région du grand Toronto, dans le but d’institutionnaliser les services de police communautaires, d’assurer un contrôle civil des corps de police, d’accroître la responsabilité budgétaire et d’améliorer l’efficacité de la police. La province devrait intégrer 255

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les constatations de cet examen à la planification de l’avenir des services policiers en Ontario. Entre-temps, les cinq corps de police régionaux actuels continueront d’offrir les services policiers dans la RGT. page 226 Recommandation 43 Le conseil de la RGT devrait se charger de la planification et de la coordination des services de transports en commun dans toute la région, la prestation des services étant confiée à différents exploitants en fonction des districts de service afin de conserver des services adaptés aux besoins locaux et de manière à promouvoir l’efficacité, l’innovation et la concurrence entre les dispensateurs de services. page 228 Recommandation 44 En conformité avec les principes de démêlement des rôles expliqués au chapitre 5, la province et le conseil de la RGT devraient régler les questions de propriété et de cofinancement des autoroutes et voies rapides de la région et établir des protocoles clairs concernant les processus d’approbation, le financement, la construction et l’entretien. page 229 Recommandation 45 L’ordinateur de trafic central, un élément essentiel de l’infrastructure routière de la région, devrait être géré par le conseil de la RGT pour assurer une circulation routière efficace entre les municipalités locales. page 229 Recommandation 46 Le conseil de la RGT devrait avoir la responsabilité directe des fonctions suivantes : • Planification régionale; • Développement économique; • Gestion du patrimoine régional; • Construction et entretien des autoroutes importantes pour la région et des voies rapides de la communauté urbaine. Il devrait en outre surveiller la prestation et l’exploitation des services suivants : • Services relatifs à la qualité de l’environnement; • Police; • Transports en commun; • Ouvrages de purification de l’eau et d’épuration des eaux usées, conduites d’alimentation principales et stations de pompage; • Élimination, transfert et recyclage des déchets; • Délivrance de permis de taxi, de limousine et de dépanneuse. page 232 256

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Recommandation 47 La province devrait élaborer les principes et procédés nécessaires pour permettre aux ministères concernés et au conseil de la RGT d’entreprendre des projets complémentaires de planification et de cofinancement dans les domaines suivants : • Planification régionale; • Protection et préservation de l’environnement; • Planification et développement des transports; • Purification de l’eau, épuration des eaux usées et élimination et traitement des déchets; • Développement économique et investissements. page 234 Recommandation 48 Le conseil de la RGT devrait approuver les budgets et établir des ententes de partage des coûts pour tous les services régionaux. Pour s’acquitter de ses responsabilités, le conseil de la RGT devrait imposer des prélèvements annuels aux municipalités de secteur, percevoir d’autres taxes et droits et emprunter à des fins d’immobilisations. page 238 Recommandation 49 Le ministre des Affaires municipales et du Logement devrait créer une commission de mise en oeuvre de la région du grand Toronto, relevant directement du ministre, qui surveillerait la mise en oeuvre des réformes recommandées dans la RGT. Son mandat consisterait à : • finaliser les limites de territoire extérieures de la ville-région et gérer les regroupements des municipalités selon les besoins; • fournir des conseils relativement aux changements législatifs et administratifs; • fournir de l’information sur les coûts des services municipaux; • entreprendre l’étude proposée des services policiers; • élaborer de nouveaux procédés et de nouvelles structures de financement de l’éducation; • superviser la répartition de l’actif et du passif des municipalités à la suite de la réorganisation; • élaborer une stratégie d’adaptation pour les employés des municipalités locales et régionales qui sont touchés par la réorganisation; • préparer le remplacement des administrations régionales par le conseil de la RGT; • faire comprendre la nouvelle identité de la RGT et encourager un sentiment d’appartenance à la région chez les résidents et municipalités qui en font partie. page 242

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Recommandation 50 La commission de mise en oeuvre de la région du grand Toronto devrait : • mettre à jour la transposition initiale, sur chaque municipalité de la RGT, des répercussions fiscales des réformes proposées dans le présent rapport; • déterminer les municipalités qui devraient faire l’objet d’un regroupement; • élaborer des propositions initiales de regroupement, en tenant compte de sa propre analyse et des éventuelles recommandations découlant des processus de réorganisation municipale présentement en cours dans les régions de Durham et de York; • entreprendre des consultations publiques avec les municipalités touchées et leurs résidents; • présenter des recommandations finales à la province sur le nombre optimal et la configuration des municipalités locales de la RGT, conformément aux réformes exposées dans le présent rapport, d’ici juin 1996. page 245 Recommandation 51 La province devrait adopter le calendrier présenté à la Pièce 6.7 pour la mise en oeuvre des recommandations du Groupe d’étude. page 245

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e gouvernement de l’Ontario s’engage à atteindre le plus haut niveau possible de santé économique et de vie communautaire dans la région du grand Toronto. Les récentes restructurations de l’économie et l’évolution de la composition sociale et démographique de notre population ont créé une tension considérable dans le tissu physique et humain de la plus grande agglomération du Canada. Le système de gestion de nos villes au niveau municipal et provincial est soumis à des restrictions financières extraordinaires et n’est plus à la hauteur des tâches auxquelles il doit faire face. Les habitants de la région se préoccupent de plus en plus de leur avenir économique et de celui des générations qui leur succéderont, de la sécurité publique et de la multiplication des niveaux de gestion au sein de l’administration urbaine qui rendent la gestion dense, confuse et coûteuse. Malgré ces défis, la qualité de vie à Toronto est reconnue comme supérieure à celle des autres villes du monde. Les habitants de la région ont, dans le passé, fait preuve de génie collectif en créant les structures et la culture de gestion urbaine qui lui ont valu cet honneur. Le mandat du Groupe d’étude consiste à renouveler une fois de plus cet engagement à l’égard de la collectivité et à fournir à la province des idées nouvelles, indépendantes et bien fondées sur la gestion de notre avenir urbain commun. La gravité d’un grand nombre de problèmes dans la région du grand Toronto nous oblige à prendre des mesures immédiates. Toutefois, lorsque le Groupe d’étude propose un programme de mesures à court terme, il faut qu’il considère l’objectif à long terme. Celui-ci consiste à donner une orientation à la gestion future de la RGT, prévoyant, notamment, la restructuration éventuelle des responsabilités et pratiques de l’administration municipale et du gouvernement provincial. Le Groupe d’étude doit définir un système et un style de gestion appropriés à la ville de Toronto du XXIe siècle, qui privilégie la santé économique et la compétitivité, le bien-être communautaire et la qualité de l’environnement urbain. Ce système de gestion doit se fonder sur une base solide de finances municipales, promouvoir la gestion urbaine efficace et économique, être redevable et représenter la diversité du Toronto de l’avenir. Il doit aussi favoriser la participation civique la plus vaste. Il faut qu’il soit fondé sur une approche écologique à tous les aspects de son fonctionnement, comme le préconise la Fiducie de régénération du secteur riverain.

Groupe d’étude sur la RGT

L’objectif du Groupe d’étude

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L’administration actuelle des régions urbaines de la région de Toronto se caractérise par son ampleur et sa complexité. Le plus utile serait que le Groupe d’étude concentre ses efforts sur la nouvelle orientation pour le XXIe siècle et tente de répondre aux questions fondamentales que posent nos concitoyens : • Quelle est la meilleure organisation possible pour éviter les problèmes urbains de nombreuses villes américaines et maintenir le sens de sécurité et la qualité de vie dont nous jouissons, mais que nous sentons menacés? • Comment obtenir le meilleur rendement de nos investissements dans l’administration locale? • Quels sont les grands changements structurels et fonctionnels à apporter à l’administration urbaine pour accroître le rapport coût-efficacité et rendre l’administration plus sensible à nos besoins? • Quelle est la meilleure façon de promouvoir le bien-être des collectivités et la santé de l’économie régionale dans un monde en évolution rapide, à l’ère de la mondialisation? • Comment avoir un sens civique commun dans la région du grand Toronto tout en préservant notre identité locale? • Quel système d’administration urbaine répond le mieux aux besoins d’une société qui n’est plus basée sur les quartiers? Comment appuyer et favoriser la participation individuelle et communautaire, et l’autonomie? • Comment les principes d’équité, de concurrence et de choix s’appliquent-ils aux fonctions municipales de la RGT? Voici des questions d’une importance cruciale, auquel le public cherche à répondre ici comme dans la plupart des sociétés urbaines plus anciennes, des questions dont la réponse devrait servir de fondement à tout nouveau système de gestion urbaine régionale. Le Groupe d’étude devrait tirer ses conclusions des consultations officielles et informelles, des recherches indépendantes sur la gestion urbaine dans d’autres territoires de compétence et de son entendement des qualités et du caractère des collectivités qui composent notre ville-région. Au cours de ses délibérations initiales, il devrait se concentrer sur ce dont aura besoin en matière de finances et de fonctionnement l’administration urbaine du XXIe siècle, et garder pour la fin de son examen les questions contestées de forme que pourrait prendre cette administration. Au terme de son mandat, soit au plus tard 18 mois après ses débuts, le Groupe de travail fera part de ses recommandations sur l’orientation générale et la philosophie de l’administration urbaine dans la RGT et plus particulièrement : 260

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• • •

le territoire géographique, la hiérarchie et les responsabilités appropriés de l’administration municipale; les responsabilités fonctionnelles appropriées aux paliers municipal et provincial; les principes de fonctionnement appropriés pour que l’administration urbaine soit efficace, économique et redevable aux citoyens. Confiance dans la ville centrale

La première question pour le Groupe d’étude est l’apparente baisse, qui pourrait se poursuivre, de l’attrait économique du centre de la RGT. La province de l’Ontario est absolument déterminée à maintenir et à rehausser l’existence d’une ville centrale, saine, dynamique et diversifiée, dans l’intérêt de tous les citoyens de la RGT et du pays tout entier. Elle considère essentiel de s’assurer de la permanence, de la confiance et de la compétitivité de l’élément le plus important sur le plan économique et social de la région. Le Groupe d’étude doit répondre à la perception que l’impôt foncier et les différences de paiements de transfert entre la communauté urbaine de Toronto et les régions avoisinantes expliquent la fuite des entreprises. Il doit déterminer s’il faut trouver une solution provisoire pour remédier aux incertitudes découlant des évaluations foncières dans la CUT et quel type de solution il faut adopter. Il doit donner des conseils à propos des obligations financières de la CUT en départageant les responsabilités de la région et des localités. La province considère ceci comme des questions d’urgence et demande au Groupe d’étude de les traiter en priorité en gardant à l’esprit les dates importantes des négociations budgétaires provinciales et municipales de 1996. Le gouvernement provincial et les administrations de la RGT ont répondu à un grand nombre des questions individuelles qui nous concernent en tant que région urbaine. De nombreux processus, notamment ceux mis en place par le Comité de coordination de la région du grand Toronto, les maires de la RGT et les présidents, et la rationalisation des services ainsi que les études de coordination en cours au sein de la plupart des régions, portent déjà leurs fruits : initiatives positives importantes prises en collaboration. Plusieurs études précédentes et parallèles celles de la Commission de l’équité fiscale, le récent rapport intitulé «For the Love of Learning» et l’exercice de démêlement des rôles - ont présenté des recommandations bien pensées. Le Groupe d’étude devrait en considérer plusieurs qui pourraient servir de propositions pour des mesures à court terme. On demande au Groupe d’étude d’être axé sur l’action en ce qui concerne toute question à court terme qui pourrait surgir. La province encourage le Groupe d’étude à recommander des mesures tout au long de son mandat.

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Assurer la participation municipale et provinciale

Le Groupe d’étude comprendra un président et quatre membres. Le président agira à titre de directeur général et de porte-parole et sera secondé par un secrétariat. Le président et le Groupe d’étude relèveront du premier ministre. Le Groupe d’étude devrait s’assurer de la participation et des conseils constants du personnel municipal et provincial ainsi que des représentants élus. Il devrait mettre en place des processus officiels et informels et, pour ce faire, s’appuyer sur les travaux du Comité de coordination de la région du grand Toronto et sur des activités du même genre, former des groupes consultatifs appropriés reflétant l’importance des questions et les diversités de la collectivité et obtenir l’aide du personnel municipal qui lui sera affecté. Le Groupe d’étude, au stade initial, préparera un programme pour obtenir ces conseils. La province nommera un sous-ministre pour coordonner ses réactions et son appui au Groupe d’étude. On ne sous-estime pas le défi que pose au Groupe d’étude la proposition de recommandations dans le vaste domaine décrit ci-dessus. On a donc suggéré certaines limites à son mandat. Le Groupe d’étude devrait limiter son examen aux cinq régions qui composent maintenant la RGT. Il devrait examiner les questions de financement de l’éducation qui touchent la région du grand Toronto et la CUT à la lumière des recommandations de la Commission royale sur l’éducation et des initiatives gouvernementales en découlant. Le Groupe d’étude ne devrait pas s’occuper de la question de la gestion des déchets ni de la gestion de la santé, si ce n’est en tant que services locaux, ni de la gestion de l’éducation. Le travail du Groupe d’étude n’est pas considéré comme étant principalement un travail de recherche ou d’enquête détaillée. Il lui faudra néanmoins des ressources techniques et documentaires dans deux domaines : • Le modèle d’impact sur les finances municipales Le Groupe d’étude devrait présider à la création d’un modèle d’impact sur les finances municipales en ayant recours aux ressources de la Direction des finances municipales du ministère des Affaires municipales et de la Direction des politiques fiscales du ministère des Finances. Ce modèle servirait à tester, au niveau des politiques, l’impact de différentes propositions touchant les finances municipales au cours de l’examen. Il faudra peut-être aussi faire appel à des experts-conseils de l’extérieur. Recherche sur les précédents de gestion urbaine Le Groupe d’étude commandera les recherches appropriées, notamment sur

Limites de l’envergure du travail du Groupe d’étude

Activités de recherche du Groupe d’étude

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les aspects pertinents les plus modernes de gestion urbaine dans les villes du monde. Ce domaine a déjà fait l’objet de nombreuses recherches, et le Groupe d’étude devrait tirer parti des recherches existantes plutôt que de refaire ce qui a déjà été fait. Le Groupe d’étude doit pratiquer la transparence et être ouvert et accessible à toutes les régions, à tous les particuliers et groupements et intérêts de la RGT. L’urgence des questions en cause et son calendrier limité l’obligent à des consultations publiques étendues. Cependant, le Groupe d’étude n’est pas une commission royale d’enquête tenant des audiences publiques. Dans son travail, il fera une utilisation ingénieuse de la technologie des communications pour créer des occasions de prise de contact facile avec les 4 millions de citoyens de la région. ANNEXE AU MANDAT Participation du public au cours de l’examen du Groupe d’étude

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es questions éventuelles pour le Groupe d’étude, regroupées par sujet, sont énumérées pour indiquer la diversité des sujets qui préoccupent le gouvernement ou l’administration dans l’examen de la gestion future de la RGT. Le Groupe d’étude doit, malgré cela, déterminer lui-même les questions appropriées et le nombre de questions qu’il peut traiter pour remplir son mandat à court terme et à long terme.

Questions éventuelles pour le Groupe d’étude

La question fondamentale est de savoir comment disposer d’une base financière solide pour la prestation des services municipaux au siècle prochain en contribuant à la vigueur de l’économie et au bien-être des collectivités. Cette question se divise en un certain nombre de questions détaillées. • • • • • L’impôt foncier est-il un moyen suffisant ou approprié pour les futures finances municipales? Quels sont les possibilités ou les inconvénients d’autres recettes comme la taxe sur l’essence de la RGT, l’impôt sur le revenu, la taxe de vente, etc.? Quels sont les principes qui rendent l’impôt foncier équitable pour toute la région? Quels sont les éléments de l’impôt et des dépenses qui devraient être communs et ceux qui devraient être locaux? Quel est l’ordre de grandeur des économies de coûts qui pourraient découler de la suppression de la multiplication des niveaux de gestion, de la sous-traitance de la prestation des services et d’autres modifications aux

Finances municipales

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pratiques municipales? Quelle est la meilleure façon d’exercer localement un contrôle des dépenses sur les éléments apparemment non discrétionnaires du budget municipal : police, éducation, bien-être social et transports en commun?

Santé économique et compétitivité

La question fondamentale à ce propos est de savoir comment l’administration municipale peut le mieux contribuer à la santé économique et à la compétitivité de la RGT. Ceci conduit à poser les questions suivantes : • Quelle est la meilleure combinaison d’éléments fondamentaux - taxes peu élevées, main-d’oeuvre bien formée, qualité de vie, déréglementation, services fiables et peu coûteux, collectivités solides et sûres - dont nous avons besoin pour favoriser la compétitivité et comment l’administration municipale peut-elle les garantir au mieux? • Quelle est la meilleure façon de commercialiser la RGT? Qui devrait s’en charger? Dans quel marché? • Quels sont les principaux éléments d’une infrastructure compétitive dont manque la RGT? • Quelle est la meilleure façon de stimuler le développement économique communautaire? • Quelle stratégie permettrait d’augmenter le rôle économique des aéroports, du tourisme et des installations de congrès? • Où doivent s’arrêter les activités de développement économique locales et commencer celles de la RGT? • Comment peut-on résoudre au mieux, au niveau supra-régional, les conflits entre l’aménagement de l’infrastructure et la structure urbaine? • Faudrait-il s’engager dans la voie d’une déréglementation radicale de la gestion du changement dans nos régions urbaines? Les mesures à court terme possibles sont énumérées ci-dessous pour indiquer quelques-unes des initiatives que le Groupe d’étude pourrait envisager de recommander de mettre en application rapidement pendant son mandat. Le Groupe d’étude doit cependant déterminer lui-même ses priorités. • Quelles mesures supplémentaires faut-il prendre pour progresser rapidement vers l’intégration des transports en commun à l’échelle de la RGT? • Quelle est la meilleure stratégie de marketing pour que les aéroports de la RGT contribuent davantage à l’économie régionale? • Comment peut-on faire la meilleure promotion des grands lieux de réunions publiques du centre-ville et des installations pour le tourisme dans la RGT et

Mesures à court terme possibles

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G R E A T E R
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• •

en faire profiter la RGT? Les directives proposées récemment sur le démantèlement des installations industrielles suffisent-elles à encourager la réutilisation des lieux vacants? Faut-il prendre d’autres mesures ou appliquer d’autres programmes? Quel est le meilleur moyen de faire avancer les programmes de chauffage de la Ville de Toronto, d’Hydro Ontario et d’autres parties? Faudrait-il mettre à exécution les dernières propositions en matière d’impôt foncier pour l’industrie hôtelière? STRUCTURE DU GROUPE D’ÉTUDE PREMIER MINISTRE DE L’ONTARIO

SOUS-MINISTRE DE LA PROVINCE DE L’ONTARIO

PRÉSIDENT DU GROUPE D’ÉTUDE SUR LA RGT

SECRÉTARIAT DIRECTEUR EXÉCUTIF

MINISTÈRES PROVINCIAUX

MEMBRES DU GROUPE D’ÉTUDE SUR LA RGT

FONCTIONNEMENT

CONSULTATION

COMMUNICATIONS

RECHERCHE

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MEMBRES DU GROUPE D’ÉTUDE Anne Golden (présidente) Anne Golden, B.A., M.A., Ph.D., est actuellement présidente de l’United Way of Greater Toronto, poste qu’elle occupe depuis décembre 1987. Auparavant, elle avait travaillé six ans au sein de l’organisme, d’abord à titre de directrice de l’attribution des ressources et des relations avec le gouvernement, puis comme directrice de campagne. Elle est maintenant responsable de la plus grande campagne annuelle de souscription de fonds du Canada, campagne qui a permis de recueillir 50,2 millions de dollars en 1995. Mme Golden est le porteparole de Centraide où elle préconise le développement des services communautaires nécessaires et le sens des responsabilités sociales. Son engagement personnel à l’égard du multiculturalisme et du bénévolat se reflète dans la position de chef de file de Centraide, bien reconnue dans ces domaines. Mme Golden est titulaire d’une maîtrise ès-arts de la Columbia University et d’un doctorat (histoire américaine) de l’Université de Toronto. Au fil de sa carrière, elle a été conseillère spéciale auprès du chef de l’opposition, directrice de la recherche sur la politique libérale, coordonnatrice du Bureau of Municipal Research et chargée de cours dans plusieurs universités. Elle a aussi été administratrice de l’Université de Toronto, administratrice de Sceptre Investments Counsel Limited et elle est membre de plusieurs conseils d’administration et conseils consultatifs d’organismes à but non lucratif. Jack Diamond, B.Arch. (Dist), M.A., M.Arch., est architecte et spécialiste de la planification. Son cabinet a reçu plusieurs prix internationaux pour ses travaux, parmi lesquels quatre prix du Gouverneur général dans le domaine de l’architecture. Son cabinet, A.J. Diamond, Donald Schmitt and Company, a des contrats dans tout le Canada, aux États-Unis, en Europe, au Moyen-Orient, dans les Antilles et dans le Sud-Est asiatique. M. Diamond est titulaire d’un baccalauréat en architecture (avec distinction) de l’University of Capetown, d’une maîtrise ès-arts d’Oxford University, en politique, philosophie et économie, et d’une maîtrise en architecture de l’University of Pennsylvania. Il est membre de l’Institut royal d’architecture du Canada et membre titulaire honoraire de l’American Institute of Architects. En 1989, il a reçu le Toronto Arts Award for Design and Architecture (prix des arts de Toronto pour le design et l’architecture) et, en 1995, un doctorat honorifique en génie de la Technical University of Nova Scotia. Il est membre de l’Académie royale des arts du Canada, du conseil d’administration du Mt. Sinai Hospital et de la Jerusalem Foundation. De 1986 à 1989, il était commissaire de la Commission ontarienne des droits de la personne. Thomas McCormack, B.A., M.A., est président de Strategic Projections Inc. Il a une grande réputation au Canada dans le domaine des perspectives économiques et démographiques. Il est membre du conseil de l’Association canadienne de science économique des affaires, de la Municipal Officers

A. Jack Diamond

Thomas W. McCormack

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Association, de l’Institut d’administration publique du Canada et de la Société canadienne de la population. M. McCormack joue aussi un rôle important dans la collectivité, étant actuellement président du Halton Industry Education Council, président du Cercle canadien d’Oakville et membre du conseil d’administration de la Chambre de commerce d’Oakville. M. McCormack est titulaire d’une maîtrise ès-arts de l’Université Western Ontario et a une expérience de près de 25 ans à titre de prévisionniste et conseiller, à la fois dans le secteur public et dans le secteur privé. Il a notamment travaillé pendant 12 ans dans divers organismes de politique gouvernementale fédérale à Ottawa. J. Robert S. Prichard, O.C., M.B.A., LL.B., LL.M., LL.D., est le président de l’Université de Toronto. Il enseigne à Toronto depuis 1976, et a été doyen de la faculté de droit pendant six ans avant d’être choisi comme président en 1990. Spécialiste de l’analyse économique du droit, il a aussi enseigné aux facultés de droit de Yale et de Harvard. M. Prichard a fait des études d’économie au niveau spécialisé à Swarthmore College et est titulaire d’une maîtrise en administration de la faculté d’économie, cycle supérieur, de l’University of Chicago. Il a obtenu son LL.B. à l’Université de Toronto et sa LL.M à la faculté de droit de Yale. Il est officier de l’Ordre du Canada et a reçu des diplômes honoraires de l’Université de Montréal et du Barreau du Haut-Canada. M. Prichard est membre du conseil d’administration de l’Association des universités et collèges du Canada, membre du conseil exécutif du Conseil des universités de l’Ontario, membre de l’American Association of Universities, administrateur de la Société ontarienne du commerce international, de Enghouse Systems Ltd., d’Imasco Limitée, d’Onex Corporation et de Tesma International Inc. Il est aussi membre du conseil d’administration du Upper Canada College, administrateur du Musée royal de l’Ontario et administrateur du Toronto Hospital. Le Dr Joseph Wong, O.C., B.Eng., M.D., D.Sc., pratique la médecine familiale à Toronto et participe activement à la vie des communautés chinoise et non chinoise. Il a aidé à recueillir des dizaines de millions de dollars au profit des réfugiés, de la recherche médicale et des installations de soins gériatriques au Canada. Depuis 1982, il a joué un rôle important dans la transformation multiculturelle de Centraide et été président du conseil de l’United Way of Greater Toronto de 1990 à 1992. Le Dr Wong est aussi membre du conseil d’administration de l’Association canadienne des libertés civiles, du Mt. Sinai Hospital, du Conseil du premier ministre sur la santé, le bien-être et la justice sociale, du Conseil canadien des chrétiens et des juifs, de CT Financial Services et de Canada Trustco. Il a été nommé l’homme de l’année par le Toronto Star en 1986, et s’est vu décerné l’Ordre du Canada en 1992. Il a étudié la médecine au Albert Einstein College of Medicine de New York. Il est également titulaire d’un baccalauréat en génie de l’Université McGill et d’un doctorat honorifique en science de l’Université de Toronto. J. Robert S. Prichard

Dr Joseph Y. K. Wong

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PERSONNES A YANT APPORTÉ LEUR CONCOURS AU GROUPE D’ÉTUDE Nous souhaitons remercier de leur concours les personnes suivantes : Philip Abrahams John Adams Howard Adelman John Aker Joan Alfrey Beverley Allen Peter Allen Larry Allison Carl Amrhein Barbara Amsden James Stewart Anderson Theresa Andrews Wayne Arthurs Brian Ashton Jay Aspin Rich Bailey Janice Baker Ron Bakker Nancy Bardecki Bill Barker Jim Barker Doug Barnes Peter Barnes Anthony Barone Suzanne Barrett Vicki Barron George Bartlett Don Baxter Louise Beauprés John Bech Hansen Charles Beer Gail Beggs David Bell William Bell 268 Nigel Bellchamber Beth Benson Mike Benson Meredith Beresford Milton Berger Anne Bermonte Joe Berridge Bryan Bertie Murray Beynon Keith Bird Richard Bird Margaret Black Gail Blackburn Pamela Blais Frank Bobesich Michael Boggs Ila Bossons John Bossons Sheila Botting Paul Bottomley Larry Bourne Pierre Bourque Patty Bowman Harold Braithwaite David Bray Margaret Britnell John Britton Ian Bromley John Brown Jim Bulloch John Burke Carrie Burns Dan Burns Keith Burton Joanne Campbell Donna Cansfield Gerald Caplan Margaret Caravaggie Robin Cardozo Theresa Caron Alfred Carr Glenna Carr David Carter John Cartwright Jeff Chambers Gundy Chambers Fiona Chapman Chris Charleton Raymond Cho Gordon Chong Bob Christie Gardner Church Gail Clark Cam Clarke Anne Collins John Cole Peter Cole Eli Comay Chris Conti Terry Cooke Helen Cooper Carmen Corbasson Don Cousens Dan Cowin Michael Cox Gordon Cressy Robert Cranch David Crane

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David Crombie Bill Crothers David Culham Bill Currie Frank Dale Ron Daniels George Davies Rita Davies Rob Davis John Day David Deaves John De Grove Elvio DelZotto Annie Dell Michael Dennis Diana Dewar Janet Dey Nancy Diamond Ken Dickin Frans Dieleman Caroline DiGiovanni Allan Doheny Richard Doherty Garth Drabinsky Deborah Dubenofsky Rick Ducharme Bill Dunford Cliff Dunkeld Susan Dunn Tom Edwards Arthur Eggleton Robert Elliot Wayne Emerson Enide Emond Susan Eng Kim England

Jeff Evanson Tim Eye Hershell Ezrin Bill Farlinger Andrew Farncombe Frank Faubert Natasha Feder W. Michael Fenn Susan Fennell Paul Fernandes George Fierheller Ann Finlayson Susan Fish Anne Flierman Roland Fleming Kevin Flynn Beryl Ford Dennis Fotinos Ursula Franklin Frances Frisken Allan Frost Joyce Frustaglio Robert Fulford Laura Furst Gunter Gad Kevin Garland Ted Garrard Mike Garrett Len Gertler Meric Gertler Richard Gilbert Don Gilroy Brenda Glover Peter Godfrey Peter Godsoe Sean Goetz-Gadon

Michael Goldberg Kevin Goldthorp Allan Golombek Dick Gordon Bill Granger Jordan Grant Bob Gray John Gray Joan Green June Clark-Greenberg Ken Greenberg David Greenspan Allan Gregg Lois Griffin Robert Grossi David Gunn David Gurrin David Guscott Kathy Haas Barbara Hall Howard Hall Peter Hall Ralph Halpert Diane Hamre Steve Handler Ed Hanowski Palle Hansen James Harding Lee Harding Irv Har rell Bea Harrison Jack Hauseman Imants Hausmanis Peter Healey Frank Heaps Karen Hen Brad Henderson 269

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Catherine Henderson Stephen Herbert Gary Herrema Peter Hill David Hipgrave Marlene Hoare David Hobbs Bill Hogarth John Hogg Alfred Holden Doug Holyday John Honderich Diane Horner Gerry Houston John Howe Shirley Hoy David Hughes David Hulchansky Diane Humeniuk Bob Hunter Roger Hyman Neal Irwin Nando Iannicca Don Ingram Engin Isen Carl Isenberg Fran Jackson Jeff Jackson Lorna Jackson Jane Jacobs Helena Jaczek Craig Jamieson Ries Jansen Pamela Jeffer y Linda Jessop Judith John 270

David Johnstone Ken Jones Tim Jones Stephen Kaiser Ron Kanter Jay Kaufman Frank Kelly Norm Kelly Maureen Kempston Darkes Harold Kennedy Gillian Kerr Leslie Kilmartin Eldred King Joan King Larry Koehle Fred Koenig Emil Kolb Heather Konefat Gordon Krantz Bob Kyle Daniel Labrecque Veronica Lacey Pauline Laing Stien Lal Michele Lalonde Ann Langleben Anne Larson Mel Lastman Randy Leach Diane Lebovic Bob Lehman James Lemon Brian Lenglet Susan Lennard Mary Jane Lennon Frank Lewinberg

Clare Lewis Wanda Liczyk Bob Linton Elma Lobo Rick Loreto Steve Lowden Robert Lutczyk Doug Lychak Ed Lyons Janet Mabley Gayla MacDonald Pam MacDonald Todd MacDonald Bruce MacGregor Jim MacKay Hugh Mackenzie Ron MacIsaac Michael MacIssac Claudette Mackay-Lassonde Katie Mahoney Ann Markusen Stanley Makuch Jane Marlatt Peter Marshall Stan Marshall Dale Martin Craig Mather John Matheson Bruce Mau Ron Maurice Rob Maxwell Paul May Leo McArthur Hazel McCallion Patricia McCarney Michael McDonald

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Diane McGarry Frank McKechnie Frank McKenzie Herb McKenzie Ned McKeown Elizabeth McLaren Stephen McLaughlin Ross McLellan Don McVicar Bruce McQuaig Peter Meffe Gerry Meinzer Roz Mendelson John Meyerstein Bill Michelson Mofeed Michael Bill Mickle Joe Mihevc Glenn Miller Jannie Mills Rob Milligan Peter Milligan Robert Millward John Miron David Mirvish Tim Mischuk James Mitchell Michael Mitchell Ron Mitchell Rash Mohammed David Moll Christian Monnier Leith Moore Peter Moore Wayne Morgan Phyllis Morris Bob Morrow

Douglas Morrow James Mortson Patrick Moyle Pat Mullin Walter Mulkewich Ann Mulvale Terry Mundell Bill Munden Robert Nairn Marc Neeb Cliff Nelles Fiona Nelson Paul Nicholls Brian Nicholson David Nickle Wendy Noble Ron Noonan Bob Nosal David Nowlan Nadine Nowlan Frances Nunziata Gail Nyberg John Nywening John O’Bryan Gerri-Lynn O’Connor Judith Ochalski Case Ootes Steve Orsini Nick Papa Andrea Park Gail Parks Lou Parsons Charles Pascal Edy Pasia Elizabeth Patterson Marilyn Pearce Jane Peatch

David Pecaut Brian Penman Joseph Pennachetti Fred Peters Pat Peterson Larry Petovello Gabija Petrauskas Douglas Petrie Susan Pigott Juri Pill Kostas Plainos Susan Plamondon Richard Poole Jim Potticary Rob Prentice Maja Prentice Valerie Preston Christine Primeau Michael Prue Anne Pyke Stephen Quinlan Bob Ramsay Doug Raven Larry Reed Peter Regenstreif Karl Reichert Heather Reisman Bob Richards Dana Richardson Don Richmond Rhonda Ridgway Joseph Rinaldo Joan Roberts Peter Robertson Margaret Rodrigues Rae Roebuck 271

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Jack Rose Don Roughley Rocco Rossi Virginia Rowden Barry Rowland June Rowlands Marie Rozario Jan Ruby Susan Ruddick Jan Rush Mark Ryall Patrick (Sid) Ryan Emmaleen Sabourin Pat Saito Andrew Sancton Bill Saundercook Barbara Saunders Beth Savan Joyce Savoline Judy Scala Gary Scandlan Rosanna Scotti Carol Seglins Rod Seiling Marilyn Serjeantson John Sewell Jim Sharpe Keith Shier Osker Sigvaldason Richard Simeon Diane Simone Ian Sinclair Andrejs Skaburskis David Smith Derek Smith Larry Smith Stuart Smith 272

Marty Smye Ray Snow Richard Soberman Al Solski Scott Somerville Gregory Sorbara Edward Sorbara Stephen Sparling Vito Spatafora Bob Spencer Diane Springstein Jim Stanford Philip Stenning Thom Stenson Murray Stephen Don Stevenson Greg Stewart T. Steven Stewart Shelly Stillman Richard Stren Maurice Strong Jason Sturgeon Paul Sutherland Brian Sutter John Sweeney Tom Sweeting Glenn Tait Fortunado Taddi Larry Tanenbaum Almos Tassonyi Tom Taylor Bonnie Taylor George Tedder Sante Tesolin Jim Thomas Thomas Threndyle William Thorsell

Elaine Todres Ray Tomalty Peter Tomlinson Alan Tonks Linda Torney Ginnie Nelson-Turner Wendy Tysall Shane Tyson David Vallance Wandi van Leeuwen Peter van der Laan Donna VanAlstine Ron Vanderbelt Ann Vanstone Reinie Vos Ron Vrancart Peter Walker John Waller Walter Wasylko Alan Waterhouse Cam Watson Steven Webber David Weinberg Barry Wellman Alan Wells Virginia West Rodney White Richard Whitehead Sheila Whittaker David Whorley Peter Whylie Dees de Wijs Bryon Wilfert Bob Williams Diane Williams Eugene Williams Paul Wilson

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Chris Winter James Witty David Wolfe Philip Wong Raymond Wong Gayle Wood Margaret Wood Neil Wood Jim Woodward John Wouters Peter Wright Peter WylieDiane Young Paul Zarnke Eberhard Zeidler Lorne Zon Collaborateurs du New Jersey Katie Burdorf Dennis Donovan Jim Lothian Larry Moretti Andy Shapiro Lori Steinemer Wendy Tabot

Collaborateurs de New York Stephen Berger Julia Blinkert Juan Carlos Brind Chugairi Sandy Hornick Donna Lynne Ross Moskowitz Joseph Rose Tim Stork Robert Yaro Collaborateurs de Pittsbur g Carolyn Marks David Young Miller Thomas Murphy Collaborateurs de Vancouver Joan Axford Steve Barnett Robert Bennett Robert Bose Penny Bruin David Cadman Ken Cameron Peter Cave

Nevin Chernick William Clark Dennis Davis Rob Gage Bill Headen Brad Henderson Duncan Jellings Tom Johnstone Hugh Kellas Erik Karlsen Debra Laser Josephine Lim Peter Lofthouse Dan McEwen Ben Marr Bob Metcalfe Donna Michaels J. Barrie Mills Ken Stoke Al Tamblin Don Taylor Bernie Toporowski Bob Whitmore Jennifer Whybrow Richard White Heather Zomar

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MÉMOIRES

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ous avons reçu des documents des 211 particuliers et organismes nommés ci-dessous. Certains d’entre eux ont présenté plus d’un document. La liste suivante ne comprend pas les quelque 70 leaders communautaires de divers secteurs qui ont présenté leur vision personnelle à la demande du Groupe de travail et qui ont demandé que leur nom ne soit pas divulgué.

Ajax, Ville d’ Argier, Lindsay Artsvote Association des municipalités de l’Ontario Association of Conservation Authorities of Ontario Associations des policiers des régions de Halton, Peel, York et Durham Aurora, Ville d’ Bannerman, Groo Barr, Erin Beath, Walter Berry, Bob Bloor-Bathurst Madison Business Association Blythe, Scot et Nelson, Fiona Board of Trade of Metropolitan Toronto Boggs, Michael H., CAO, Région de Niagara Bossons, Ila Bossons, Professor John Bourne, Professor Larry S. Brampton Board of Trade Brampton, Cité de Brock, Canton de Buck, Karen Burlington, Cité de Bushby, Abby Caccia, Charles, député Caledon, Ville de Canadian Bankers Association Canadian Federation of Independent Business Canadian Institute of Public Real Estate Companies Canadian Life & Health Insurance Association Inc. 274

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Canadian Property Tax Association Inc. Canadian Union of Public Employees - Local 79 Canadian Urban Research Bureau Carr, George Cavanagh, Larry Challinor II, John Children’s Aid Society of Metropolitan Toronto CHP Heritage Centre Citizens for Property Tax Reform Clarington, Municipalité de Comay, Professor Eli Comité de coordination de la région du grand Toronto Commission d’électricité de Brampton Commission d’électricité de Markham Commissions d’électricité d’Ajax, Pickering et Whitby Confederation of Resident & Ratepayer Association Connell, Stephen Conseil des écoles francaises de la communauté urbaine de Toronto Conseil scolaire de la région, de York Conseil scolaire de Peel Conseil scolaire de North York Conseil scolaire de Toronto Conseils scolaires des régions de Peel, Durham, Halton et York Consulting Engineers of Ontario Cook, Jennifer Credit Valley Conservation Authorities Cryer, Kathy (Citizens Against the Amalgamation of School Boards) Dowd, Eric Downey, William B. Dufferin-Peel Roman Catholic Separate School Board Durham, Municipalité régionale de East Gwillimbury, Ville de East York Board of Health East York, Borough de Engel, Krystyna Environmentalists Plan Transportation Etobicoke Board of Health 275

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Etobicoke Federation of Ratepayers’ & Residents’ Association Etobicoke Hydro Etobicoke, Cité de Federation of Canadian Municipalities & Canadian Association of Municipal Administrators Federation of Metro Tenants’ Association Federation of Oakville Residents Groups Gauer, Christopher Gaul, Alison Gaw, Doris Georgina, Ville de Green Door Alliance Inc. Griffin, Lois Gutkowski, Stefan E. Halton Hills Corridor Development Association Halton Hills, Ville de Halton Regional Police Services Board Halton, Conseil scolaire de Hamilton-Wentworth, Municipalité régionale de Harbourfront Centre Harron, Kevin Heighington, Gary Heisey, Alan Hopcraft, Marcia Hopcraft, Marg Hospital Alliance of Durham, Halton, Peel and York Hotel Association of Metropolitan Toronto Independent Cab Owners’ Co-operative Incorporated Institute of Municipal Assessors International Council of Shopping Centres Janle, C. E. Kalaydjian, Steve Karmiris, Maria Kay, Jeffrey Kinahan, Blake F. King, Canton de Kite, Fred C. 276

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Kyle, Dr. Robert Labour Council of Metropolitan Toronto and York Region Lavalle, Nick Leone, Marie; Plunkett, Valerie; Halliday, Wanda et Coaten, Robert Liczyk, W.A., commissaire des finances, Cité de North York Long, John J. Longwoods Publishing Corporation Mahdjoubi, Darius P.Eng. Mangov, Brett Markham, Ville de Markland Homes Association McKnight, Margaret Meadow Wood Rattray Ratepayers Association Metro Action Committee on Public Violence Against Women and Children Metro Cultural Advisory Committee Metro Toronto Sewer and Watermain Contractors Association Metropolitan Separate School Board Metropolitan Toronto District Health Council Metropolitan Toronto Library Board Metropolitan Toronto Police Services Board Metropolitan Toronto School Board Metropolitan Toronto’s Electric Utilities Miller, Gavin Milton Public Librar y Milton, Ville de Mississauga Board of Trade Mississauga, Cité de Morgan, Gerry, commissaire à l’évaluation, comtés de Huron-Perth Motala, Yasmeen Mulkewich, Walter Municipal Electric Association, District quatre Municipal Tax Collectors of Ontario Municipalité de la communauté urbaine de Toronto Municipalité régionale de Halton Municipalités régionales de Durham, Halton, Peel et York, présidents Mushinski, Hon. Marilyn, députée Newmarket, Ville de 277

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Niagara Escarpment Commission Nicholson, Brian North York Board of Health North York Hydro North York, Cité de Oakville Citizens’ Committee on Property Tax Reform Oakville, Ville d’ Offices de protection de la nature de la RGT Ontario Arts Council Ontario Cable Telecommunications Association Ontario Community College Student Parliamentary Association Ontario Public School Boards’ Association Ontario Secondary School Teachers Federation, District 51, East York Ontario Separate School Trustees’ Association Ontario Waste Management Association Orangeville, Ville d’ Organizational Renewal Project (OPP) Oshawa & District Chamber of Commerce Oshawa, Cité d’ Peel Region Police Services Board Peel, Municipalité régionale de Pickering, Ville de Powell, Thomas L., chef du service des incendies, Cité de Scarborough Quance, Jeff Regional Planning Commissioners of Ontario Richmond Hill, Ville de Roberts, Bill Rosenberg, Michael Safe Sewage Committee Scarborough Public Utilities Commission Scarborough Volunteer Citizens’ Budget Advisory Committee Scarborough, Cité de Seiling, Ken Sewell, John Sexsmith, Mark SMART Toronto 278

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Society of Industrial and Office Realtors South East Toronto Industrial Awareness Organization Topham Park Homeowners’ Association Tormey, Tim Toronto Arts Council Toronto Board of Health Toronto Construction Association Toronto Economic Advisory Committee Toronto Harbour Commissioners Toronto Real Estate Board Toronto Taxi Cab Owners and Operators Association Toronto, Cité de Transit Integration Steering Committee Transport 2000 Ontario, Inc. Tyrrell, Amber Uxbridge, Canton d’ Vallance, David Vance, C. E. Vaughan, Cité de Visima, Ryan Vrantsis, Litsa Ward 2 Parents Council, conseil scolaire de la Cité de Toronto Waterfront Regeneration Trust Whitby, Ville de White, Robert M. Whitehead, Richard, conseiller, municipalité régionale de Peel Wiesner, Peter A. Wilfert, Bryon York Federation of Ratepayers Association Inc. York Region Police Services Board York Region Roman Catholic Separate School Board York Regional Police Senior Officer’s Association York University York, Cité de York, Municipalité régionale de

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G R E A T E R
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T O R O N T O
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LISTE DE DOCUMENTS DE RÉFÉRENCE Auteurs Anderson, Bill Blais, Pamela (Berridge Lewinberg Greenberg Dark Gabor Ltd.) Blake, Ron (Berridge Lewinberg Greenberg Dark Gabor Ltd.) Brown, Ian Nom du rappor t Summary of Municipal Economic Development Activities in the Greater Toronto Area The Economics of Urban Form

Review of Conservation Authorities in the Greater Toronto Area

Report to the GTA Task Force on Economic Development Activities of the Provincial and Federal Governments Promoting Entrepreneurial Municipalities

Carr, Glenna (Carr-Gordon Limited) Carr, Glenna (Carr-Gordon Limited) C.N. Watson and Associates Ltd.

Provincial-Municipal Interface

Discussion Paper re: Selected Development Charges Issues Overview of Annual Expenditure Implications of a Greater Toronto Regional Municipality The GTA Urban Structure Concepts Study Revisited: Broad Revision of Selected Cost Estimates Report to the GTA Task Force on Process Options Preliminary Tax Impact Models for Metropolitan Toronto Using 1994 Trended Market Values

C.N. Watson and Associates Ltd.

Irwin, Neal A. (IBI Group) McLaren, Elizabeth; John Farrow et Andrew Farncombe Ministère des Finances

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Pecaut, David (The Boston Consulting Group) Pecaut, David (The Boston Consulting Group) Sancton, Andrew Slack, Enid (Enid Slack Consulting Inc.) Stevenson, Don (Canadian Urban Institute) Direction des politiques de taxation Ministère des Finances

The Fourth Era: The Economic Challenges Facing the GTA (Diapositives) The Fourth Era: The Economic Challenges Facing the GTA (Sommaire) Introductory Material for GTA Task Force Report Is There an Economic Crisis in the GTA Core?

Inventory of Existing Governance Structures in the Greater Toronto Area Unit Value Assessment Study

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EXPLICATION DES CALCULS D’IMPACT ´ ` MODIFICATIONS APPORTÉES À LA STRUCTURE ACTUELLE DE L’ADMINISTRATION DE LA RGT

P

our aider le Groupe d’étude dans ses délibérations, on a retenu les services du cabinet Hemson Consulting Limited à qui l’on a demandé d’élaborer un modèle pouvant simuler l’impact de différentes modifications organisationnelles et de politique prévues par le Groupe d’étude. Le modèle a été élaboré pour permettre ce qui suit : • le transfert de dépenses de fonctionnement pour certaines fonctions et de recettes d’un territoire de compétence à l’autre; • l’élimination des paliers supérieurs en affectant leurs dépenses et leurs recettes de fonctionnement aux municipalités de secteur; • les modifications au financement provincial de subventions conditionnelles service par service; • les modifications au niveau de financement de subventions sans condition service par service; • les modifications résultant de l’élimination des subventions d’immobilisations service par service; • les économies de coûts reconnues par le Groupe d’étude qui résultent de l’efficacité accrue des niveaux de service. La récapitulation des résultats du scénario illustrée dans la pièce 6.6 tient compte des modifications organisationnelles et de politique suivantes apportées à la structure actuelle de l’administration de la RGT : • élimination de toutes les municipalités de palier supérieur; • création d’une nouvelle administration de la RGT; • transfert de diverses responsabilités fonctionnelles municipales à la province ou à la RGT; • modification de la formule actuelle de financement des subventions inconditionnelles; • suppression des subventions de fonctionnement pour toutes les fonctions municipales; • suppression des subventions d’immobilisations pour des fonctions municipales précises. Les modifications organisationnelles et de politique créent ce que l’on appelle les «questions d’affectation». Les coûts des municipalités de palier supérieur doivent être répartis entre les municipalités de palier inférieur restantes ou affectés à d’autres territoires de compétence, comme la RGT ou la province.

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QUESTIONS D’AFFECT ATION • La réduction de l’imposition des municipalités de palier supérieur découlant de l’élimination de paliers supérieurs est affectée aux municipalités de palier inférieur suivant le pourcentage actuel de palier de répartition. Les recettes des municipalités de palier supérieur ne provenant pas des programmes sont affectées suivant le pourcentage actuel de répartition. Le paiement tenant lieu de recettes des municipalités de palier supérieur est affecté aux municipalités de palier inférieur d’où proviennent les recettes. Tout surplus ou déficit d’une municipalité de palier supérieur est affecté aux municipalités de palier inférieur suivant le pourcentage actuel de répartition. Les coûts de toute fonction qui n’étaient pas attribués à la province ou à la RGT devaient être attribués aux municipalités de palier inférieur. Faute de meilleures données, on a utilisé la population pour l’affectation des coûts. Le Groupe d’étude a fourni des données sur les kilomètres de routes par municipalité de secteur pour Peel et la communauté urbaine de Toronto, et on a utilisé ces données pour l’affectation des coûts des routes aux municipalités de secteur dans les régions respectives. Élimination de toutes les municipalités de palier supérieur

• • • •

On a confié diverses fonctions municipales à un nouvel organisme administratif de la RGT. Les dépenses nettes de ces fonctions ont été réaffectées aux municipalités de palier inférieur de l’une des deux façons suivantes : • Les dépenses relatives à l’administration générale, la police, l’office de protection de la nature, les transports en commun et l’aide aux personnes âgées ont été affectées selon une méthode en deux étapes. On a calculé le total des dépenses nettes de chaque région que l’on a d’abord réaffecté à l’ancienne municipalité de palier supérieur puis à la municipalité de palier inférieur suivant le pourcentage de répartition de l’ancienne région. • Les dépenses nettes du zoo de la communauté urbaine de Toronto, la bibliothèque de la communauté urbaine de Toronto et d’autres installations culturelles, de l’aménagement régional, du développement économique, de l’agriculture et la reforestation, du transport aérien et de l’élimination des déchets ont été affectées aux municipalités en fonction de la part de la cotisation de péréquation de chacune dans l’ensemble de la RGT.

Création d’un nouvel organisme administratif pour la RGT

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Diverses responsabilités municipales fonctionnelles deviennent des responsabilités provinciales

Les fonctions suivantes ont été attribuées à la province, et les dépenses nettes correspondantes sont à la charge de celle-ci. • hôpitaux • aide générale • aide à l’enfance • garderies de jour CHANGEMENTS DE LA FORMULE ACTUELLE DE FINANCEMENT DES SUBVENTIONS INCONDITIONNELLES

Modifications au financement

Les subventions inconditionnelles ont été éliminées. Elles sont remplacées par un programme modifié de subventions inconditionnelles dans lequel la province est financièrement neutre. La nouvelle subvention inconditionnelle est distribuée par tête.

Suppression des Les subventions de fonctionnement sont supprimées pour toutes les subventions de fonctions. fonctionnement pour toutes les fonctions municipales Suppression des subventions d’immobilisations pour des fonctions municipales précises Prise en compte des économies relevées par le Groupe d’étude Suppression des subventions de fonctionnement pour toutes les fonctions municipales 284 Les subventions d’immobilisations (que l’on estime être les subventions d’immobilisations moyennes reçues au cours de la période allant de 1990 à 1994) ont été éliminées pour toutes les fonctions à l’exception des transports en commun, du transport aérien et de l’élimination des déchets. Les pertes au niveau des subventions d’immobilisations exigent, suppose-t-on, une augmentation correspondante de l’imposition. Le Groupe d’étude a déterminé que les administrations municipales économiseraient 107 millions de dollars en rationalisant l’administration grâce à des changements dans la gestion. Ces économies ont été réparties entre les municipalités en fonction de leur part de la cotisation de péréquation. Estimations d’économies par C.N. Watson and Associates Ltd. Les subventions de fonctionnement ont été éliminées.

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