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Universidad Nacional de Ro Cuarto Facultad de Ciencias Econmicas Administracin y Contabilidad Pblica

CAPITULO V EJECUCION PRESUPUESTARIA

1. Introduccin

La actividad Administrativa de la Hacienda se manifiesta en un complejo armnico, es decir un conjunto coordinado de operaciones que tienen un fin, satisfacer necesidades. Esa coordinacin supone un plan previo, ese plan

financiero regula la vida de la Hacienda, por lo que ha de prever las necesidades a satisfacer durante cada perodo, confrontando las erogaciones que son necesarias para ello, utilizando los medios que se presume estn disponibles al efecto.

Si la satisfaccin de las necesidades humanas se logra mediante la aplicacin de bienes econmicos que son escasos por su naturaleza, es evidente que sin un plan determinado, es muy difcil conseguir la suficiencia de tales bienes para cubrir plenamente aquellas. Por este motivo, la Hacienda Pblica requiere la formulacin de un plan financiero a priori.

Cuando la Hacienda es de carcter dependiente, es decir cuando no reside en un mismo rgano la voluntad que decide y ejecuta, el presupuesto debe tener un alcance normativo jurdico, es decir se transforma en un mandato obligatorio al cual deben ajustar su accin los rganos Directivos y Ejecutivos.

El presupuesto debe entenderse como una visin anticipada de lo que va ocurrir en un periodo determinado, lo cual se expresa en un documento aprobado. El paso siguiente a la aprobacin, ntimamente ligado con el contenido del presupuesto, es efectuar las acciones necesarias que conlleven a lograr la provisin o produccin prevista. Es decir el presupuesto debe ser llevado en tiempo y especio real y concreto para obtener los objetivos planteados en la etapa de la formulacin.

Para un especialista en la materia, como Bayetto el presupuesto es:

El Acto Administrativo - Legislativo con fuerza de ley, mediante el cual se fijan preventivamente los conceptos y en relacin a estos, los importes de los gastos, que el Poder Administrador pondr a cargo del Tesoro, comparando el monto global de ellos con el producido presunto de los recursos a realizar en el perodo.

De la definicin mencionada precedentemente se pueden identificar las caractersticas del Presupuesto: a) Es un acto Administrativo - Legislativo con fuerza de ley

Acto Administrativo: porque en su elaboracin intervienen activamente el Poder Administrador y su ejecucin corresponde al mismo rgano.

Acto Legislativo: dado que emana de un pronunciamiento del Congreso.

b) Es una autorizacin conferida por el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo para efectuar gastos por cuenta y a cargo del Estado. Las previsiones del presupuesto son crditos abiertos al Poder Administrativo contra los que este girar a fin de cancelar los compromisos que los funcionarios competentes contraigan.

c) Es limitativo de los conceptos y montos a gastar. El presupuesto en el aspecto de los gastos constituye una limitacin cualitativa y cuantitativa a efectuar durante el ejercicio financiero. Todos los crditos del presupuesto de gasto son autorizaciones mximas.

d) Es un acto peridico, el presupuesto tiene un perodo de vigencia y de ejecucin denominado ejercicio financiero. Finalizado este, caducan todos los crditos contenidos en l y el Poder Ejecutivo no podr ordenar ms gastos o contraer compromisos con cargo a esos crditos. La duracin del presupuesto es anual, comenzando el 1 de enero de cada ao y concluyendo el 31 de diciembre.

e) Contiene una estimacin de los Recursos del Ejercicio, dicho clculo no es limitativo, solo reviste el carcter de estimativo, a los fines de equilibrar los gastos autorizados con los ingresos presuntos.

Se entiende a la ejecucin del presupuesto como el conjunto de acciones dirigidas a la administracin de los recursos asignados en el mismo. Se efecta en dos planos, uno fsico y otro financiero.

Desde el punto de vista fsico la ejecucin presupuestaria es la movilizacin de la administracin publica a efectos de llevar a cabo las acciones y procesos necesarios de utilizacin de los recursos reales y financieros que posibilitan lograr los productos, bienes o servicios, en la cantidad y calidad adecuada y en el tiempo y lugar previstos, empleando la tecnologa correspondiente, teniendo en cuenta los criterios de eficiencia y eficacia, necesarios en todo proceso productivo. Se requiere la participacin coherente y coordinada, de especialistas en distintas disciplinas, considerando los diferentes sistemas administrativos de la institucin.

En el plano financiero y teniendo en cuenta solo el presupuesto de gastos, la ejecucin presupuestaria consiste en la utilizacin de las asignaciones presupuestarias. Y en materia de ingresos la ejecucin del presupuesto es la obtencin de los medios de financiamiento necesarios para atender la provisin de bienes y servicios y efectuar las transferencias corrientes y de capital contempladas en el presupuesto de gastos. La misma consiste en:

un conjunto de operaciones o actos, que tienen por objeto recaudar los distintos recursos pblicos y realizar las erogaciones e inversiones previstas en aquel.

La ejecucin del presupuesto comprende dos tipos de operaciones:

1. por una parte las relacionadas con la recaudacin de los recursos pblicos y 2. por la otra las vinculadas a la realizacin de los gastos pblicos.

Pero desde el punto de vista de la doctrina se identifica a la ejecucin del presupuesto con las operaciones que hacen al procedimiento de realizacin de los gastos pblicos. Por ello, y desde un punto de vista doctrinario, la ejecucin del Presupuesto como instrumento financiero pasa por tres etapas sucesivas:

Preventiva: comprende la preparacin, discusin, sancin y promulgacin del presupuesto, constituye el aspecto esttico.

Ejecutiva: comprende la realizacin de las previsiones contenidas en el presupuesto, se efectan los gastos autorizados y previstos y se recaudan los ingresos calculados. Constituye el aspecto dinmico.

Crtica: Constituye el examen de cuentas formulados por el Poder Ejecutivo, demostrando de que manera se ha ejecutado el presupuesto.

La Doctrina identifica distintos momentos contables en la ejecucin, considerando a los mismos como:

Las etapas secuenciales relacionadas con la previsin y ejecucin de los gastos e ingresos.

La eleccin de los momentos de registracin tiene su importancia para:

a- Mostrar las repercusiones presupuestarias sobre el patrimonio y resultados de la hacienda pblica.

b- Facilitar la elaboracin de los estados financieros integrantes de la contabilidad presupuestaria, contabilidad general, contabilidad de caja, cuentas nacionales etc.

2. Ejecucin del Presupuesto en lo relativo a Gastos

Segn la Doctrina y a efectos de realizar un anlisis comparativo con la anterior Ley de Contabilidad ( Dec 23354/56 ), la Ejecucin del Presupuesto en lo relativo a Gastos, se integra por las siguientes fases o etapas: Compromiso, Reconocimiento, Liquidacin, Ordenamiento del Pago y Pago. A continuacin se brinda una breve descripcin de las distintas etapas a fin de caracterizar a cada una.

Compromiso

Es un acto de administracin interna a travs del cual se torna indisponible el crdito presupuestario impidiendo nuevas obligaciones imputables al mismo concepto, asegurando que el gasto es atendido con los recursos destinados a dicho fin.

Reconocimiento del Gasto

Para que el compromiso existente de hecho, pueda dar lugar al registro, es necesario realizar un acto. El acto por el cual el compromiso existente de hecho se transforma en compromiso contable se denomina reconocimiento del gasto; acto solemne cuyo fin es comprobar la existencia del compromiso. El reconocimiento constituye la serie de operaciones

administrativas que agentes competentes deben realizar para comprobar si se han reunido los elementos causantes del compromiso. Ejemplo: existencia en el presupuesto de crdito apto para imputar compromiso y ordenar as su registro.

Liquidacin del gasto

Es la etapa ejecutiva, en la que funcionarios competentes verifican en relacin a un compromiso ya reconocido y traducido en acto contable, si se han cumplido todas las condiciones para proceder a su devengamiento y pago, estableciendo la suma liquida a abonar al acreedor del Estado. La liquidacin tiene por objeto transformar el gasto reconocido en deuda lquida a pagar por el Tesoro y constituye el pasivo del organismo, es el procedimiento que abre paso a la ltima etapa de la ejecucin de los gastos segn la doctrina, la ordenacin del pago.

Concluidas las fases del compromiso, reconocimiento y liquidacin se ha determinado por un lado, el uso del crdito para gastar, y por el otro, ha nacido una obligacin a cargo del Estado de dar suma lquida de dinero a favor de un tercero.

Esta etapa permite vincular al compromiso con la deuda, y pasar del circuito interno (compromiso) al circuito externo (la liquidacin y su consiguiente mandamiento de pago). Contablemente significa pasar de la contabilidad del presupuesto a la contabilidad del movimiento de fondos, porque con el registro del devengado queda cerrado el registro de la ejecucin presupuestaria y se pasa a los aspectos contables.

Ordenamiento del pago

Esta etapa transforma la obligacin del Estado de dar suma lquida a favor de un tercero en obligacin del Tesoro. Consiste en la operacin que tiene por objeto librar un documento de pago, y cuyos efectos son permitir al acreedor del Estado por pago comprometido, reconocido y liquidado y exigir del Tesoro la cancelacin de su crdito.

De acuerdo a la reforma de la Constitucin Nacional del ao 1994 se asigna al Jefe de Gabinete de Ministros ( Art. 100 Constitucin Nacional ), la facultad de Decretar la inversin de las rentas de la Nacin es decir, determina que dicho funcionario es el Ordenador Mximo o Primario de los Gastos Pblicos correspondiendo al Poder Administrador el control acerca de la realizacin de dicha facultad. Existiendo adems, los Ordenadores Secundarios,

contemplados en la ley 24156/92 en su Atr 35, los rganos de los tres poderes
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determinaran para cada uno de ellos los limites cuantitativos y cualitativos mediante los cuales podrn contraer compromisos por si.

Pago

Efectuados los trmites de liquidacin y ordenamiento, se ingresa a la etapa del pago que estar a cargo de la Tesorera Central de cada jurisdiccin o entidad, quienes centralizarn la recaudacin de las distintas cajas de su jurisdiccin, recibirn los fondos y cumplirn los pagos que autorice el respectivos Servicio Administrativo.

La Ley 24.156, de Administracin Financiera y Sistemas de Control, establece tres etapas que deben respetarse en la registracin de la

ejecucin presupuestaria del gasto, compromiso, devengado y pago.

Segn el Art. 30 de la Ley de Administracin Financiera el uso de las autorizaciones para gastos que otorga el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo se manifiesta mediante el dictado de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional, una vez promulgada la ley de Presupuesto General, por parte del Congreso de la Nacin.

Es un acto de disposicin en funcin de las facultades discrecionales del Jefe de Gabinete de Ministros, determinndose la distribucin administrativa del presupuesto de gastos por jurisdicciones. Esta etapa es previa a las etapas de ejecucin presupuestaria del gasto.

1) Compromiso, para que ocurra este momento se deben cumplir ciertos requisitos:

Debe surgir una relacin jurdica con terceros que generar una eventual salida de fondos ya sea para cancelar una deuda o para realizar una inversin en un objeto determinado.
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Debe identificarse la persona fsica o jurdica ( proveedor del Estado ) con la cual se establece la relacin que da origen al compromiso, as como la especie y cantidad de bienes o servicios a recibir o en su caso el carcter de los gastos sin contraprestacin.

Debe contarse con aprobacin por parte de funcionarios competentes, de la aplicacin de recurso por un concepto determinado y de la tramitacin administrativa cumplida.

Debe afectarse preventivamente el crdito presupuestario en tanto y en cuanto exista saldo disponible.

El compromiso es la primera etapa del Registro obligatorio en la ejecucin del gasto, segn el Decreto 2666/92.

Opera como una reserva presupuestaria sin generar una afectacin definitiva del crdito en la contabilidad general. Mensualmente es informado a la Contadura General por las jurisdicciones de la Administracin Central y Entidades Descentralizadas.

2) Devengado

Este momento adoptado por la Ley 24.156 como aquel en el cual se da por gastado el crdito presupuestario provoca un cambio fundamental en la determinacin de los resultados presupuestarios, por dos aspectos:

Hasta el 31/12/92, el momento en el que se daba por gastado un crdito es el compromiso, en la actual ley ( N 24156/92 ) se da por gastado un crdito afectndolo definitivamente en la etapa del devengado, de esta forma se logra informacin de tipo presupuestario, patrimonial y contable con resultados ms cercanos a la realidad.

Hasta el devengamiento, la registracin presupuestaria implica solo afectacin preventiva de los crditos. A partir de aquel se registra la afectacin definitiva de los crditos.
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Segn la Ley de Administracin Financiera el devengamiento implica:

Una modificacin cualitativa y cuantitativa en la composicin del patrimonio de la jurisdiccin o entidad, originada por transacciones con incidencia econmica financiera, por ejemplo adquisicin de un bien con pasivo, lo que genera aumento en el patrimonio institucional y en el pasivo.

El surgimiento de una obligacin de pago por la recepcin de conformidad de bienes o servicios. La liquidacin del gasto y la simultnea emisin de la orden de pago. La afectacin definitiva de los crditos presupuestarios.

En esta fase del gasto, etapa del devengado, y segn la Ley 24156 constituyen documentos probatorios suficientes para reconocer el gasto efectuado, es decir su devengamiento, legalidad y exigibilidad del crdito contra el Estado, son los siguientes:

a) Sueldos al personal: las planillas confeccionadas por las reparticiones en que los empleados prestan servicios, las que son verificadas en cuanto al nombramiento legal de los que en ellos revistan, al monto de las asignaciones, a las deducciones obligadas a favor de los fondos de retiros, etc... b) Suministros: el examen de la cuenta o factura presentada por el proveedor, es la base esencial para la liquidacin y debe relacionarse con las estipulaciones del contrato original y con los acuses de recibos de las especies de la reparticin correspondiente. c) Obra pblica: adems del contrato es necesario el certificado de obra emitido por la oficina tcnica correspondiente.

La Ley 24156/92 no hace referencia expresa al proceso de reconocimiento de los gastos, al respecto el Art. 32 establece la obligacin para las jurisdicciones y entidades comprendidas en la ley, de llevar los registros de ejecucin presupuestaria y como mnimo deben registrar el momento del devengado, las etapas del compromiso y pago, siendo facultativo, de cada organismo, registrar el gasto de manera preventiva.

3) Pago
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En cuanto al momento del registro del pago se hace: en la fecha en que se emita el cheque se formalice la transferencia se materialice el pago por entrega de efectivo o de otros valores.

Esta obligacin de pago generada, ya sea por: 1) obtencin de un bien o servicio, 2) el otorgamiento de un prstamo o 3) cualquier operacin que genere contraprestacin, puede tener

cancelacin en forma total o parcial, en distintos estados de transacciones, es decir: 1) Contra entrega: implica la cancelacin en el momento de la incorporacin al patrimonio de un bien o servicio. Con lo que en un mismo momento se cerraran las dos etapas: el devengamiento y pago. 2) a posteriori: es decir, despus de recibido el bien o servicio.

3. Ejecucin del Presupuesto en lo relativo a los Recursos

A los recursos se los denomina indistintamente, criterio adoptado en la ctedra, recurso, ingreso o entrada. Mientras que Recurso es la terminologa ms utilizada en nuestro pas. La ciencia de las Finanzas Pblicas define a los ingresos del Estado como los medios financieros necesarios para cubrir el Presupuesto de Gastos del Estado.

Es decir, los ingresos pblicos se destinan a financiar los gastos pblicos. En su mayor parte los Recursos provienen de la riqueza privada de los ciudadanos en forma de impuestos y contribuciones.

Pero adems el Estado tiene el usufructo de sus bienes patrimoniales, por lo que tambin constituyen recursos pblicos las rentas devengadas por los bienes susceptibles de posesin estatal. De all que es conveniente distinguir:

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Recursos derivados

Son los medios que obtiene el Estado de impuestos, contribuciones y tasas de los particulares. Estos recursos derivan de la potestad del Estado y son consecuencia de su derecho de imposicin. Estos recursos dan origen a la llamada Obligacin Tributaria cuyo sujeto pasivo es el contribuyente o usuario y cuyo sujeto activo es el Estado.

Recursos Originarios

Son los medios pecuniarios que el Estado obtiene del usufructo de su propio patrimonio. Estos recursos provienen del dominio comercial, industrial, forestal o minero del Estado.

Los recursos que el presupuesto debe tomar en cuenta para atender los gastos pblicos se refieren con exclusividad a los ingresos en dinero. No son tenidos en cuenta entre los recursos financieros los bienes susceptibles de posesin estatal, es decir objetos materiales e inmateriales dotados de valor que pertenecen al patrimonio del Estado.

La Contabilidad de Ejecucin del presupuesto de recursos solo toma en cuenta al patrimonio estatal cuando este produzca rentas valuables en dinero y que integran la gestin financiera.

Por lo tanto, desde el punto de vista financiero se entiende por Recurso exclusivamente los medios monetarios disponibles por el ente poltico para la prestacin de los servicios pblicos.

La economa considera a los ingresos pecuniarios desde el punto de vista de la incidencia patrimonial. Es decir, recurso es toda entrada no compensada con una salida equivalente en valor.

Se llega as al concepto de Recurso que tiene la Contabilidad Pblica, esta considera al recurso en su doble incidencia financiera y patrimonial es decir,

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no solo se limita a tomar al Recurso como ingreso monetario, sino que adems trata de registrar los movimientos patrimoniales derivados del ingreso.

La disciplina busca reflejar por medio de registraciones contables tanto la gestin financiera como la patrimonial, la primera por medio de la Contabilidad del Presupuesto de Recursos y la segunda a travs de la Contabilidad Patrimonial.

Pero lo sustancial para la disciplina es la concepcin del Recurso como crdito a favor del Estado, cuyo importe debe ingresar al Tesoro. La Contabilidad Pblica toma al recurso considerndolo en la fase de la recaudacin.

Los Recursos desde el punto de vista de las finanzas pblicas, se clasifican en:

Recursos Efectivos: los que importan un ingreso de dinero para el Estado, sin que se produzca una salida patrimonial equivalente, no origina una transferencia correlativa de bienes patrimoniales. Ejemplo: Rentas que devengan los bienes del Estado.

Recursos no Efectivos: los que producen una entrada para el Estado compensada con una salida patrimonial. Ejemplo: recursos provenientes de la venta de bienes susceptibles de posesin estatal. Se produce un ingreso de dinero y una baja de un bien patrimonial.

Etapas de los recursos Las entradas de dinero que dispone el Estado, desde el punto de vista doctrinario y de las finanzas pblicas, pasan por tres fases:

Fijacin, Exaccin e Ingreso.

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Estas tres etapas que para algunos autores se muestran perfectamente distintas y separadas, para otros en cambio, son simultneas. Tambin hay casos en que puede llegar a invertirse el orden, presentndose en primer trmino la recaudacin, fijndose provisionalmente una formalizacin sujeta, mas adelante, a ajuste definitivo.

1 ) Fijacin

Es la operacin practicada por agente pblico competente tendiente al establecimiento de los siguientes objetivos:

a) individualizacin del deudor del Fisco, b) verificacin del crdito a favor del Estado, c) liquidacin del impuesto que por medio de la exaccin el contribuyente debe ingresar a una oficina recaudadora.

La finalidad de esta fase es determinar con precisin el derecho del Estado a exigir un ingreso de fondos al Tesoro. Su objetivo es delimitar los elementos de la obligacin fiscal, sujeto pasivo, monto de lo adeudado, fecha de vencimiento.

Es preciso insistir en diferenciar, entre el calculo de los recursos y la fijacin, como etapa ejecutiva posterior tendientes a determinar el crdito del Estado. El clculo del recurso pertenece a la esfera de la Contabilidad Preventiva, y la fijacin a la Contabilidad Ejecutiva. El Primero representa una mera estimacin elaborada en base a datos estadsticos, la experiencia, la observacin de los hechos y la situacin econmica general.

El objetivo de la fijacin de las entradas es precisar el monto del crdito que debe ingresar cada contribuyente. Mientras que el propsito del calculo del recurso es simplemente financiero; en cambio, la fijacin es predominantemente jurdico, pues tiende a determinar el derecho del Estado y definir los elementos de la llamada relacin jurdica - tributaria. El rgano competente en la fijacin de las entradas est a cargo del Presidente o Poder Administrador.

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Se ha optado por dejar librado a las leyes tributarias lo relacionado con los procedimientos de la fijacin de los ingresos, de acuerdo a la naturaleza del tributo de que se trate.

2) Exaccin

Es la etapa en la cual un agente fiscal exige del contribuyente efectuar el pago del recurso adeudado. Como consecuencia el contribuyente ingresa el importe que adeuda a la respectiva caja recaudadora de la administracin. En la legislacin financiera argentina a la exaccin del recurso se la denomina recaudacin, lo que es incorrecto, por cuanto esta comprende las tres fases: fijacin, exaccin e ingreso al Tesoro. La exaccin se har por agentes competentes autorizados por el Poder Ejecutivo.

3) Ingreso al Tesoro

La finalidad de esta etapa es asegurar la centralizacin de los fondos pblicos. Esta fase cierra la etapa ejecutiva de la recaudacin de los recursos y se la define como el acto por el que un agente fiscal encargado de la percepcin de una entrada pone a disposicin del rgano central del Tesoro la suma recaudada. El agente del Tesoro puede entregar materialmente los fondos o depositarlos en cuenta bancaria a la orden del rgano central.

Esta fase de la recaudacin es la consecuencia del principio de Unidad de Caja: en la Hacienda Pblica debe haber una sola caja a la que ingresen todos los fondos pblicos.

La Unidad de Caja se manifiesta en la centralizacin de los fondos, este principio reconoce como excepcin a los organismos descentralizados, las Universidades Nacionales que han sido dotadas de autarqua y gozan de independencia financiera y administran su propio patrimonio, no estn obligadas a centralizar sus fondos en la Tesorera General de la Nacin, se rigen por las Tesoreras Locales.

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Todos los ingresos al Tesoro producidos por las distintas actividades del Estado deben ser controladas en todas las etapas por las que pasa su ejecucin. Abarcan tres aspectos:

I) Control del fisco sobre los contribuyentes y deudores, II) Control de la Administracin sobre los agentes recaudadores delegados del tesoro;

III) Control Externo sobre la Administracin.

I ) Control del fisco sobre los contribuyentes y deudores: la recaudacin no puede dejarse librada a la buena voluntad de los contribuyentes, por lo que resulta imprescindible dotar a la Administracin Pblica de las facultades de supervisin para evitar y reprimir evasiones impositivas. El Poder Ejecutivo es quien ejerce el control sobre los contribuyentes, aunque ello no significa que pueda actuar arbitrariamente, pues esas facultades estn limitadas por los derechos individuales. Est facultada para efectuar compulsas de libros, inspeccionar papeles privados, organizar sistemas de fiscalizacin, aplicar multas a los infractores, evasores y defraudadores del fisco. El Poder Ejecutivo ejerce esta facultad a travs de la AFIP (Administracin Federal de Ingresos Pblicos.).

II) Control de la Administracin sobre los agentes recaudadores delegados del tesoro, para el ejercicio de este control se han enunciado una serie de

principios bsicos:

a) Unidad de Direccin (Art. 72 Ley 24.156/92): el servicio del Tesoro est organizado siguiendo el principio de Unidad de Direccin, esto significa que todos los agentes fiscales, cajas recaudadoras y dems organismos que actan con funciones de Tesorera, deben hallarse sometidos a la superintendencia de un Organismo Central de Direccin. Este Organismo es la Secretara de Hacienda.

b) Separacin de funciones administrativas, a los efectos de establecer un mutuo control, las etapas de fijacin y exaccin deben confiarse a
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agentes distintos de los encargados de efectuar la recaudacin propiamente dicha.

c) Utilizacin mxima del sistema de ingreso directo de contribuyentes o deudores en cuentas bancarias del Tesoro para evitar el manejo de dinero por empleados.

d) Adopcin de reglas generales precisas y de buena tcnica, ajustada a principios contables generalmente aceptados para el sector pblico nacional. En lo relativo al registro de operaciones (control escritural) y a fin de asegurar que todo el proceso de fijacin, recaudacin e ingreso de las entradas quede debidamente asentado en libros y reflejado en cuentas.

III) Control Externo sobre la Administracin est a cargo del

Poder

Legislativo y por delegacin a la Auditoria General de la Nacin. Dado que el parlamento no est en condiciones de fiscalizar en forma continua la recaudacin de los recursos.

Ms efectivo es el control de la Auditora General de la Nacin, quien gozando de independencia suficiente en relacin al Poder Administrador obra por delegacin del Poder Legislativo.

Atendiendo a esta situacin el Profesor Bayetto presenta la siguiente clasificacin de acuerdo al momento y medio de la fijacin de las entradas.

a) Recursos que se recaudan sobre la base de padrones. en ellos se nota perfectamente el escalonamiento de los tres perodos. En cada ao se fija por el padrn, la existencia de los crditos y se liquida la suma a satisfacer en el vencimiento por los contribuyentes. Ejemplo: contribucin territorial, patentes, arrendamientos, concesiones, puertos, etc.

b) Recursos cuya fijacin solo puede hacerse en el momento en que el contribuyente reclama una formalidad, utiliza un servicio, formula una declaracin o realiza una compra. Siendo la fijacin previa o simultnea a
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la recaudacin se incluyen en esta categora algunos impuestos, como por ejemplo: el de importacin, tasas retributivas de servicios pblicos divisibles (registro de propiedad, visitas de sanidad, etc.), algunas rentas del dominio privado (puertos, muelles, diques, telgrafos, transporte nacional, etc.), todos derivados del dominio industrial y otras de dominio territorial (ventas de tierras fiscales, extraccin de maderas de los bosques, etc.).

c) Recursos que se recaudan preventivamente sobre la base de declaraciones juradas de los propios contribuyentes, quedando la fijacin definitiva sujeta a ulterior verificacin, de esas declaraciones por los agentes de la entidad recaudadora fiscal. Ejemplo: Impuesto al Valor Agregado (IVA), e Impuesto a las Ganancias. En ellos, la etapa de fijacin puede no darse pues primero se realiza la exaccin cuando el contribuyente liquida el impuesto.

d) Recursos que se recaudan mediante la venta de valores fiscales que deben ser usados por los contribuyentes. Ejemplo: algunos Impuestos Internos (bebidas alcohlicas), Impuesto a los Sellos sobre Actos y Contratos. En esta ltima clasificacin la exaccin y el ingreso se dan simultneamente. En el pas se propicia la declaracin jurada de los propios contribuyentes, hechas en formularios oficiales y sujetas a posterior verificacin por inspectores fiscales.

Desde el punto de vista de la administracin financiera y segn el articulo N 32 de la Ley 24156, debe como mnimo registrase en materia de recursos, las etapas de liquidacin o devengamiento y luego su recaudacin o percepcin.

Antes de concluir con el tema ejecucin, de recursos o de ingresos, es conveniente tener presente como se determina el resultado del Ejercicio Financiero del Estado.

Segn la LAFCO el mismo se determina al cierre de cada ejercicio, por la diferencia entre los recursos recaudados y los gastos devengados. Si dicho

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resultado es positivo, ese excedente puede incorporarse al nuevo presupuesto para financiar los gastos comprometidos y no devengados al cierre del anterior.

Es conveniente leer los artculos de la Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control N 24156/92 en lo atinente a las etapas de la ejecucin en cuanto a gastos y a recursos.

4. Funciones modernas del Presupuesto

La mayor parte de las finalidades pblicas requieren la ejecucin de acciones que derivan en transacciones econmicas y financieras, las cuales son volcadas oportuna y sistemticamente en el presupuesto, de all su importancia.

En la concepcin moderna el presupuesto adquiere el carcter de integral, ya que se lo concibe como la expresin financiera del programa de gobierno de una manera ms amplia y explcita, respecto de la concepcin tradicional.

Se constituye as en un instrumento til para la programacin econmica y social, al reflejar una poltica presupuestaria nica para todo el sector pblico. Por ello cada jurisdiccin o entidad debe cumplir un rol bsico, es decir productor de aquellos bienes o servicios con los que se posibilita cumplir con la poltica presupuestaria.

Desde esta visin moderna el Presupuesto es un instrumento de programacin econmica y social, de gobierno, de administracin y necesariamente un acto administrativo.

COMO INSTRUMENTO DE Las acciones de programacin en el largo y PROGRAMACIN ECONOMICA Y SOCIAL mediano plazo se elaboran en trminos de agregados y variables macro econmicas para el conjunto de la realidad nacional, regional o provincial.
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En el presupuesto del sector pblico los objetivos y los medios correspondientes se establecen con el grado de detalle y concrecin adecuada para la accin directa inmediata y cotidiana. Por ello el presupuesto pblico hace posible en el corto plazo, el cumplimiento de polticas de desarrollo en el mbito de la produccin pblica, a la vez que permite su compatibilizacin con las restantes polticas para la coyuntura. Adems mediante el presupuesto el Estado define el nivel y

composicin de la produccin e inversin pblica, la demanda de los recursos reales que requiere la economa, las formas y magnitudes del

financiamiento de sus actividades. COMO INSTRUMENTO DE Gobernar implica la adopcin de decisiones sobre GOBIERNO diversas materias y en relacin con los mltiples campos de la actividad estatal. Dichas decisiones deben ser coherentes entre si, procurando la complementariedad de los fines, la coordinacin de medios. Por ello la funcin de gobernar contiene las siguientes medidas: a. Adopcin de un plan de accin del Estado para un periodo dado. b. La formulacin de una poltica global y polticas especificas para llevar adelante dicho plan. c. La direccin de las actividades para la materializacin de tales polticas y para el seguimiento y evaluacin de su cumplimiento. COMO INSTRUMENTO DE Una vez fijado el programa de gobierno, es ADMINISTRACIN necesario llevarlo a la prctica, convertirlo en hechos, con lo cual se entra en el campo de la administracin.

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La ejecucin de dicho programa obliga a la divisin del trabajo, en consecuencia, las distintas

unidades responsables de la ejecucin tienen que trabajar separadamente El pero en estrecha que

coordinacin.

presupuesto

tiene

formularse y expresarse en una forma tal que permita a cada una de las personas

responsables del cumplimiento de los objetivos concretos y del conjunto orgnico de acciones correspondientes, encontrar en l una

verdadera gua de accin que elimine o minimice la necesidad de decisiones

improvisadas. COMO LEGISLATIVO ACTO La participacin activa y conscientes de los ciudadanos en el diseo y ejecucin de las decisiones que los afectan, no solo es un derecho sino una obligacin. En un sistema representativo, ese protagonismo se verifica por intermedio de los representantes de la comunidad, a quienes les

corresponde juzgar la validez del programa de gobierno. COMO DOCUMENTO Es imprescindible que el presupuesto este

estructurado sobre la base de una metodologa apropiada, interpretarlo a fin por de permitir conocerlo e

quienes

deben

aprobarlo,

administrarlo y difundirlo a la ciudadana. Se puede sealar distintas formas de expresin del

presupuesto: Analtico: se expresa a nivel nacional en la decisin administrativa que distribuye la Ley de Presupuesto, la cual expresa el mayor nivel de desagregacin del programa anual de gobierno. Sinttico: es la versin agregada del
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analtico y se expresa en el Proyecto de Ley de Presupuesto. Resumen: es el documento que expresa en forma extractada, el programa de gobierno, facilitando su difusin y conocimiento

generalizado y se prepara una vez que la Ley de Presupuesto ha sido sancionada

por el Congreso de la Nacin.

5. Tcnicas Presupuestarias

A Presupuesto Por Programa

El presupuesto por programa comenz en la administracin norteamericana donde fue introducido por MacNamara en 1961, en 1965 el Presidente Jonson lo extendi a nivel federal, bajo la denominacin Sistema de Planificacin,

Programacin y Presupuestacion, ( PPBS) para conseguir tres objetivos:

Hacer las cosas mejor Con mayor rapidez Con menor costo

Constituye un proceso integrado de gestin, en el que se analiza la actividad administrativa en su totalidad, asignndose los recursos entre programas alternativos. Es la forma de reflejar la problemtica de la produccin de bienes y prestacin de servicios que realiza el sector pblico. En trmino genrico se aplica a todo proceso de combinacin de insumos que originan productos. Se basa en un enfoque que destaca el rol productivo del sector pblico, permitiendo reflejar la problemtica de produccin de bienes y servicios

Tomando como base el proceso de toma de decisiones, o 3 P, se advierte la ntima relacin existente entre Programacin y Presupuestacin y de un modo ms general con la planificacin.
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Cuando se trata de programas gubernamentales se incorporan al presupuesto financiero, por lo tanto se lo considera como:

Presupuesto moderno al conjunto armnico de programas y proyectos a realizarse en el futuro inmediato y se asemeja a un Presupuesto por Programas.

El presupuesto por programa permite a travs de sus diversas categoras la asignacin de crditos presupuestarios a los diferentes recursos humanos y materiales necesarios para el cumplimiento de los objetivos concretos vinculados a determinados programas de accin.

El presupuesto por programa ( PPP) es una tcnica mediante la cual se procura asignar, a determinadas categoras programticas a cargo de las jurisdicciones y entidades que conforman la Administracin Publica, recursos necesarios para producir y proveer bienes y servicios destinados a satisfacer, de manera eficaz y eficiente, necesidades de la comunidad durante un periodo preestablecido. La misma facilita la ejecucin, el control y la evaluacin presupuestaria en trminos fsicos y financieros.

Esta tcnica parte de una clara definicin de la poltica presupuestaria ( en la que se definen los objetivos que se pretenden alcanzar con el presupuesto asignado ), consignando adems, las metas, (cuando los objetivos, expresados en productos terminales son cuantificables), las unidades ejecutoras y sus responsables y las categoras programticas que correspondan.

La apertura programtica debe efectuarse en base al conocimiento de cada organizacin, de sus fines, procedimientos y recursos. Por lo tanto debe evitarse el diseo de redes programticas que no reflejen adecuadamente las acciones que lleve a acabo cada institucin.

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En este tipo de presupuesto se presta particular atencin a las cosas que un gobierno hace o realiza ms que a las cosas que adquiere o compra. Se permite conocer lo que se hace, sus resultados, como, con que medios y el coste de su realizacin.

Las cosas que un gobierno adquiere tales como servicios personales, provisiones, equipos, medios de transporte, no son sino medios que emplean para el cumplimiento de sus funciones. Por ejemplo las carreteras, escuelas, puentes, obras pblicas, son cosas que el gobierno hace en cumplimiento de sus funciones.

El Presupuesto por Programas muestra el significado de la actividad estatal clasificada por separado, es decir, cada uno de los proyectos del Ejecutivo y sus costos.

Permite lograr la programacin sectorial dentro del gobierno con un alto grado de consistencia e integracin. Es decir, clasifica los gastos conforme a los programas propuestos y muestra las tareas a realizar dentro de ellos. Naturalmente los programas y actividades estn a cargo de las dependencias Administrativas del Gobierno, las que pasan a ser unidades ejecutoras de los programas.

Obliga al funcionario a formular un programa de su accin y lo compromete a cumplir ciertas metas de trabajo. Pone especial atencin en los objetivos de cada programa y los costos totales que implican. La adopcin de este sistema exige una planificacin previa, siendo el presupuesto, la etapa operatoria de los planes elaborados. Se lo define como: la expresin de las asignaciones

presupuestarias practicadas en funcin de los objetivos y metas de gobierno, utilizando criterios de efectividad y eficiencia.

El objetivo del presupuesto por programas es mostrar qu se realiza, adems de mostrar el monto que se gasta. O sea se relacionan los medios con los fines para los cuales se adquieren.

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En la formulacin o preparacin de un programa se siguen los siguientes pasos:

1) se trata de identificar y adoptar OBJETIVOS concretos, precisando su naturaleza y volumen para determinado perodo, y el orden de importancia de los mismos.

2) una vez fijados los objetivos, es necesario cuantificarlos. El objetivo cuantificado se denomina META. Dicha cuantificacin se realiza a travs de una unidad de medida que puede consistir en medir el volumen de trabajo, las unidades de producto final o el grado de realizacin de las mismas.

3) identificado los objetivos, es necesario determinar cualitativa y cuantitativamente, las acciones necesarias para llevarlos a cabo, o sea los MEDIOS. Quedan as calculados, los recursos humanos, materiales y financieros requeridos.

4) en cada caso se determinan las unidades presupuestarias responsables de llevar a cabo cada etapa de este proceso, que se denominan UNIDADES EJECUTORAS de los Programas.

El objetivo del presupuesto por programas consiste en una mejor utilizacin de los recursos pblicos mediante una racional asignacin. De all es necesario fijar un orden de prioridades respecto a los objetivos a cumplir y evaluar las distintas alternativas para obtener el mximo de beneficio con el mnimo costo.

De all que para poder aprobar un presupuesto por programas habr que aprobar aquel que cumpla al mximo las metas u objetivos propuestos con el mnimo de costo, dado que lo que interesa es mostrar, no cuanto gasta el Estado, sino que es lo que se hace con los recursos disponibles.

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Un aporte fundamental que efecta esta tcnica est en determinar cmo, en qu, y por qu. Adems de la mera determinacin del gasto. Asimismo la definicin de responsables para cada etapa del proceso constituye otro notable avance, ya que permite identificar quien debe responder y rendir cuentas por el grado de cumplimiento de metas establecidas y los desvos si los hubiere.

Otro avance es que fue diseado para capacitar al gobierno para enfrentarse mas eficientemente a la incertidumbre y a los eventos impredecibles. Por ello, la planificacin es un ingrediente esencial del presupuesto por programa, en este contexto, la planificacin tiene por objeto la identificacin de los cursos de accin mas adecuados para hacer posible una mejor toma de decisiones.

Ventajas del Presupuesto por Programas

o Los administradores vieron en el sistema un medio racional de justificar detalladamente sus actividades.

o Los economistas un mtodo para reducir el desperdicio en el uso de los recursos gubernativos y de elevar al mximo los resultados mediante una correcta utilizacin de los medios en funcin de los fines trazados.

o Los ciudadanos una posibilidad de introducir economas y aprovechar mejor la carga tributaria.

o y el gobierno, grandes ventajas en cuanto al conocimiento profundo de los diversos programas y obtencin de economas en los gastos.

o Las personas que confeccionan los presupuestos y las que deben aprobarlos sienten la necesidad de elaborar un mtodo de

planificacin, pues deben hacer estimaciones para el ao siguiente sobre la actividad que implica cada programa y proyecto. Es decir, en vez de copiar el presupuesto anterior, los funcionarios deben decidir sobre la cantidad de servicios que deben prestar en el prximo ejercicio presupuestario y determinar el costo de ellos.

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o El sistema de presupuestos - programas acumula sistemticamente una valiosa informacin, indispensable para la formulacin y permanente revisin de los planes.

o Al formular el presupuesto en forma descentralizada, se crean las bases y la organizacin necesarias para un proceso de planificacin que comienza en la parte inferior de la pirmide organizativa y fluye coordinadamente hasta su cumbre.

o Permite evaluar la eficiencia con que operan las diferentes entidades ejecutoras de programas y proyectos, ya que el presupuesto - programa contiene una serie de ndices de rendimiento, unidades fsicas y precios, que hacen posible la comparacin entre proyectos similares y determinar el grado de aprovechamiento de los recursos y de los precios que se pagan por ello. Por otra parte entre las debilidades que mas se le adjudican, o la mas frecuente se relaciona con las dificultades que presentan los procesos de medicin y la definicin clara de las unidades de medida. En realidad esto no se relaciona con la tcnica, sino tiene que ver mas bien con la cultura de la organizacin, tales como la resistencia al cambio y temor al control. Los motivos oscilan desde la inercia en la aplicacin de rutinas tradicionales, falta de capacitacin hasta un supuesto aumento de costo en la etapa inicial.

En cuanto a la implementacin o establecimiento de un presupuesto por programas implica alteraciones profundas en la estructura y el funcionamiento de la maquinaria gubernamental y an ms, un cambio de estilo en la conducta y mentalidad de los funcionarios; ya que actuar en funcin de programas previamente establecidos implica romper los esquemas tradicionales, pues como se mencionara cada funcionario debe justificar detalladamente sus actividades cada ao. Un presupuesto por programas no puede insertarse en la administracin desde arriba, el trabajo bsico debe iniciarse en los planos intermedio e inferior, siguiendo etapas determinadas.
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Al considerar al presupuesto por programas como anlogo al proceso productivo o industrial se debe considerar: Insumos Productos Relacin Insumos Productos

Este anlisis es til para comprender las acciones a cargo del Estado, ya que la Administracin Publica Nacional produce bienes y servicios que suministra a la sociedad pero asimismo adquieren bienes y/o servicios producidos por terceros para utilizarlos con posterioridad en el mencionado proceso.

El proceso de combinar diversos recursos reales para la obtencin de un producto se denomina proceso de produccin. Y cada relacin insumo producto expresa una de las diversas tecnologas de produccin disponibles para realizar el proceso de produccin. Ello implica una determinada relacin de calidad entre los insumos y el producto resultante.

Son los recursos humanos, materiales, maquinarias y Insumos equipos y servicios no personales que se requieren para el logro de un producto ( bien o servicio ).

Los insumos son expresados en unidades fsicas, como toneladas, metros cbicos, etc.... Ejemplo: asesoria jurdica de un organismo pblico, los insumos estn representados por:

Recursos humanos: representado por los abogados, secretarias, personal directivo y administrativo. Materiales: papel, carpetas, lapiceras, tiles de escritorios utilizados en los procedimientos. Equipos: mquinas de escribir, computadoras, escritorios y sillas. Servicios No Personales: pasajes, viticos, energa elctrica, alquiles de la oficina.

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Son los bienes o servicios que surgen como Productos resultado, cualitativamente diferente, de la

combinacin de los insumos que requieren sus respectivas producciones.

Los bienes o servicios producidos poseen caractersticas cualitativas y en la mayora de los casos pueden cuantificarse. Es Relacin Insumo Producto la relacin, de que dada una se

tecnologa

produccin,

establece entre los diversos insumos, combinados produccin, en en el proceso cantidades de y

calidades adecuadas y precisas, con el respectivo producto que los

Siendo el Presupuesto por Programa un sistema que expresa interrelaciones entre insumos, tecnologas y productos, las categoras programticas permiten:

1. Un

lenguaje

comn

comprensivo

de

las

distintas

fases

de

presupuestacin. 2. Un mejor desarrollo del proceso presupuestario generando una adecuada divisin del trabajo. 3. Cursos de accin detectando deficiencias estructurales o situacionales.

El presupuesto por programa permite a travs de sus diversas categoras la asignacin de crditos presupuestarios a los diferentes recursos humanos y materiales necesarios para el cumplimiento de los objetivos concretos vinculados a determinados programas de accin.

Las acciones presupuestarias deben ser adecuadamente identificadas dentro del proceso presupuestario, ya que en cada una de ellas se expresan los recursos financieros necesarios para adquirir los insumos reales que procesados se transforman en productos. Este papel lo cumplen las categoras programticas.

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Semnticamente una categora expresa la idea de ciertas jerarquas convenientemente ordenadas. Las acciones presupuestarias deben ser adecuadamente identificadas dentro del proceso presupuestario publico, en tanto que ellas expresan los recursos financieros que se le asignaran para adquirir los insumos reales que, una vez procesados, se transformaran en productos o permitirn el suministro de bienes y servicios, este papel lo cumplen las categoras programticas.

Estas categoras cumplen una doble funcin:

Delimitar el mbito de las diversas acciones presupuestarias Permitir su jerarquizacion en orden a su relevancia presupuestaria.

Esto permite expresar en el presupuesto, no solo las tcnicas de gestin institucional y las tcnicas de sus centros de gestin, sino tambin su grado de flexibilidad y responsabilidad que le cabe a las mismas, en el uso de los recursos financieros asignados para la obtencin de los respectivos productos.

Pueden existir organismos cuya razn de ser no sea la produccin de bienes y servicios, se plantean dos situaciones:

1. Una, cuando la asignacin de recursos financieros constituye una cesin de fondos para que se realice el proceso productivo. Ej. aporte a un organismo descentralizado, es asignacin de recursos para acciones presupuestarias. 2. Otra, es cuando la asignacin de recursos no tiene como objetivo proveer medios para un proceso productivo ( aunque constituye una forma de contribuir al logro de una poltica ), Ej. asignacin de fondos para el pago de servicios de la deuda ( no implica procesos de produccin )

En resumen, pueden existir asignaciones presupuestarias que no tienen relacin directa con el proceso productivo, en tales casos no sern reflejadas en una categora programtica porque no son acciones presupuestarias. Se distinguen dos grupos de categoras a niveles de programacin:

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Las categoras programticas que se utilizan en la presupuestacion por programa son las siguientes:

Programa Subprograma Actividad Tarea Proyecto Obra Trabajo

Programa: Es la categora esencial, es el eje de la programacin presupuestaria, comprende el conjunto de acciones encaminadas al logro de un objetivo concreto para el cual se asignan recursos materiales, humanos, tcnicos (insumos reales) y financieros y una unidad ejecutora.

Se lo puede definir como un instrumento destinado a cumplir las funciones del Estado, por el cual se establecen Objetivos o Metas cuantificables o no, que se cumplirn a travs de la integracin de un conjunto de esfuerzos con los recursos humanos, materiales y financieros a l asignados, con un costo global determinado y cuya ejecucin queda a cargo de una unidad Administrativa de alto nivel dentro del gobierno. Por ejemplo la funcin educacin se puede subdividir en programa de educacin: primaria, media y superior, segn el caso cada programa podra subdividirse en distintos subprogramas

Subprograma: Cuando el objetivo concreto de un programa es complejo, su consecucin se define como la suma de objetivos parciales, para lo cual existen subconjuntos menores llamados subprogramas. Tambin se puede

conceptualizar como la divisin de ciertos programas complejos en virtud del cul se fijan metas parciales que se cumplirn con los recursos humanos, materiales y financieros, y con un determinado costo. Por ejemplo dentro del programa de educacin media se puede establecer los subprogramas de enseanza comercial, industrial, agropecuaria, etc.

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Actividad: la meta que se fija un programa o Subprograma, es la obtencin de un resultado o logro. El cumplimiento de las metas se realiza a travs de una divisin mas reducida de cada una de las acciones que se llevan a cabo para cumplir las metas de un programa o Subprograma (conjunto de acciones: recursos humanos, materiales y dems insumos necesarios para su realizacin). La caracterstica de una actividad es que presenta una agrupacin de operaciones o tareas. Ejemplo: dentro del subprograma de enseanza comercial, se pueden establecer las actividades de instruccin, publicidad, de material didctico, etc.

La actividad es una categora o nivel de programacin de medios, pues contribuye a la realizacin de las metas del programa o subprograma y es a este nivel que se determinan las acciones y recursos.

Tarea: la ejecucin de una actividad supone a su vez el cumplimiento de ciertas etapas dentro de un proceso que se denominan tareas.

Se entiende por tal una operacin especfica que forma parte de un proceso que se destina a producir el logro de la actividad.

Proyecto: el proyecto en determinadas circunstancias puede ser una categora de Objetivos. Si la entidad responsable de llevarlo a cabo (proyecto) es distinta del organismo que lo har funcionar, quiere decir que la primera entregar un bien de capital a otra Institucin Pblica.

El proyecto es una categora de Inversin cuando a travs de su materializacin, se incrementa el capital de una institucin, dotndola de mayor capacidad instalada para la produccin. Por ejemplo la asignacin de recursos para construir o mejorar bienes de capital, destinados a producir bienes o servicios y lograr de este modo el objetivo propuesto.

Obra: es la construccin en s, la ejecucin del proyecto (es una parte o etapa en la construccin de un bien de capital y que forma parte de un proyecto).

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Trabajo: conjunto de acciones homogneas necesarias para ejecutar cada una de las fases de una obra.

Diferencias con el Presupuesto Tradicional

La tcnica del Presupuesto por Programa se ha desarrollado para subsanar la falta de informacin que adolecen los presupuestos tradicionales, es decir aquellos que se relacionan con un estado prestador de escasos bienes o servicios. En cambio el Estado moderno participa activamente en la sociedad con un alto grado de complejidad de accin y extensa actividad de recursos demandados.

El presupuesto por programas muestra el significado de la actividad estatal clasificada por separado, es decir cada uno de los proyectos del Ejecutivo y sus respectivos costos. Por lo que permite lograr la programacin sectorial dentro del gobierno con alto grado de control e integracin.

Un presupuesto por programas est orientado no solo por acciones mediatas, sino por metas a largo plazo, establecidos por programas globales o sectoriales de desarrollo. Esta forma de presupuesto est adaptada a las necesidades de la planificacin presupuestaria. Sus clasificaciones sirven a la Oficina Nacional de Presupuesto, al jefe del Ejecutivo y a los legisladores para revisar el presupuesto desde el punto de vista de la compatibilidad de los programas y de la distribucin de los fondos entre los programas.

El objetivo de un presupuesto por programa es mostrar lo que el gobierno hace.

El tradicional centra su inters en lo que el gobierno compra para hacer las cosas.

La clasificacin por programas y actividad, procura que las cosas que el gobierno compre sea clasificada no solo como cosas en s mismas, sino como un conjunto organizado de acuerdo a las actividades que sirven (porque el presupuesto por programas est formado por un conjunto de categoras, en virtud de las cuales se distribuyen los fondos para hacer las cosas programadas).

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La clasificacin por programas enlaza las cosas compradas y las cosas hechas o cumplidas. El sentido que adquiere una administracin pblica que adopta un presupuesto por programas y actividad, es totalmente distinto de aquel que tiene un presupuesto tradicional, ya que los productos finales o las cosas hechas pueden ser por ejemplo: el numero de expedientes tramitados, las carreteras construidas, toneladas de alimentos transportados, nmeros de almuerzos repartidos, etc.

Se consideran como productos finales a todas las categoras tangibles de actividad estatal. En dicho presupuesto, la definicin de producto final es fundamental, es la que da significado a la tcnica y es a la vez su factor limitante. La clasificacin por programa, provee datos efectivos acerca de lo que se est haciendo, lo que facilita la labor de la administracin en todos los niveles y permite mostrar la eficiencia de ellos.

B ) Presupuesto Base Cero

El mundo de las finanzas contina en permanente evolucin, buscando nuevas tcnicas que permitan la mejor utilizacin de los escasos recursos disponibles, para aplicarlos a la satisfaccin de las necesidades, aprovechando en este caso adems, el anlisis costo - beneficio.

Este sistema presupuestario se aplica por primera vez en el ao 1970 en los EE UU. Desde all se ha incorporado tanto al sector pblico como privado porque se adapta con facilidad a cualquier tipo de organizacin.

Supone que ningn gasto se considera consolidado, es decir no debe ser recogido en un presupuesto si no se justifica su conveniencia y necesidad. O lo que es lo mismo, no se aprueba un gasto del que pudiera prescindirse. Propugna la revisin constante de las asignaciones a los programas en marcha, as como exige de las unidades la formulacin y cuantificacin de distintos niveles de ejecucin de cada programa, de manera que una reduccin en los recursos destinados no tenga por que suponer forzosamente la desaparicin completa de un programa.

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Confeccionar un Presupuesto de esta clase implica que cada gerente o funcionario descompone su funcin en las principales actividades que realiza, y una vez que las haya aislado las valoriza en trminos de gastos. Posteriormente clasifica estas actividades por orden de prioridad a fin de compatibilizar los recursos escasos de la organizacin con el Presupuesto de Gastos.

El enfoque Base Cero parte del concepto de que ningn gasto presupuestario posee un derecho adquirido de subsistir por su mera existencia en perodos anteriores, sino por haberse probado que sigue siendo necesario. Exige la presentacin y discusin de las diferentes alternativas para alcanzar los objetivos de un programa, lo cual implica un considerable esfuerzo a lo largo de toda la cadena de preparacin de este tipo de presupuesto.

Esto implica no solo rever la permanencia de todas las actividades o funciones, sino tambin revisar el grado segn el cual se desarrollan. Esta revisin se realizar cada ao desde cero y quienes deben probar la necesidad de proseguir determinada actividad en el mismo nivel o en uno superior, o de incorporar una nueva, son precisamente los responsables de su ejecucin.

La tcnica del Presupuesto Base Cero consiste en una evaluacin de actividades sobre la base de la relacin costo - beneficio y de otros criterios razonables para asignarles los recursos presupuestarios, segn una escala de prioridades como si se tratara del primer ao, es decir partiendo de cero y sin referencia a aos anteriores.

Para llevarlo a cabo ser necesario identificar y describir las actividades a realizar, dentro de unidades pequeas, denominadas Paquetes de Decisin, estos pasarn luego de formulados, por una etapa de evaluacin y clasificacin prioritaria; hasta llegar a las instancias superiores, para su aprobacin o rechazo, asignando fondos para las actividades que se aprueben. No supone la permanencia de los programas y objetivos, todos deben analizarse y priorizarse de nuevo, sustituyndose algunos por nuevos programas u objetivos.

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El presupuesto Base Cero se puede adaptar a las actividades gubernamentales, pues el gobierno es una organizacin de servicios que, de alguna manera, origina beneficios resultantes de erogaciones de la recaudacin de impuestos.

En el mbito pblico se realizan con frecuencia recortes presupuestarios que nicamente atienden a reducir gastos. Ante ello los responsables de determinadas tareas, para poder enfrentar y hacer viable tal reduccin, suspenden el mantenimiento de maquinarias e infraestructuras, implicando un gasto mayor en el futuro. El problema al que hay que darle respuesta est relacionado a la asignacin racional de los recursos en funcin de un conjunto de prioridades y no tanto a la reduccin de gastos.

As planteado, el Presupuesto Base Cero aparece como una herramienta microeconmica de corto plazo. Sin embargo este enfoque deber

compatibilizarse con los planes globales y a largo plazo de la organizacin. Mientras que el Presupuesto por Programas se presenta como un instrumento de largo plazo, especialmente apto para planes plurianuales.

El Presupuesto Base Cero desagrega la actividad en grupos de tareas homogneas evalundose separadamente para cada actividad la relacin insumo producto:

- Insumo: erogacin a efectuar - Producto: servicio o resultado a obtener

El sistema exige que cada Servicio Administrativo o nivel jerrquico responsable del cumplimiento de programas, justifique el presupuesto de gastos que solicita (completo y en detalle) de manera anual, como si se tratara de un presupuesto nuevo. Para cada actividad se debe preparar un paquete de decisiones que debe incluir:

- objetivos -alternativas -anlisis de costos


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-evaluacin de resultado -beneficios que obtiene y -consecuencias por la no adopcin de paquete.

Al producirse el estudio de las alternativas presupuestarias, el Presupuesto Base Cero incluye un nuevo concepto presupuestario, ya que se requiere especificar las distintas formas de llevar a cabo una misma actividad. Este anlisis lleva a cada Servicio a evaluar un nivel inferior que el vigente, contemplando tambin la posibilidad de eliminar una actividad no necesaria o poder decidir entre nuevas alternativas presentadas. Los paquetes de decisiones preparados de manera indicada deben ser clasificados y numerados de acuerdo con su importancia.

Este nuevo proceso da lugar a un anlisis exhaustivo de las prioridades evaluando las necesidades prioritarias para decidir sobre su funcionamiento. Este proceso permite obtener informacin sobre los recursos estatales

necesarios para alcanzar las metas y objetivos programados, detectando adems las inversiones pblicas que pueden ser aumentadas o reducidas, como as tambin una posible duplicidad de esfuerzos en programas combinados. La clasificacin de los paquetes de decisiones ubicar cuales pueden ser incorporados o ampliados y cuales deben ser reducidos o eliminados.

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