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a l'Universite de Pau et des Pays de I'Adour Ancien Doyen de Ja Paculte de droit Coredacteur en chef du Bulletin [uridique des Contrats

Publics

Philippe TERNEYRE Professeur agrege de droit public

Consultatiotajuridique surla legalite de la vente par l'~tat de rhip~odrome de Compiegne

a,la Societe des courses de Compiegne

Plan
I- Rappel du contexte entourant la vente en cause a) Contexte genera I b) Contexte [uridiquc

II - Reponses aux questions posees a) Les parcclles Compiegnc vendues des servant
«

dassiette

a

I'hippodrorne
»

et au golf

de

etaient-ellcs

bois et forets de l'Etat d'assictte

? et au golf de

b) Lcs parcellcs Compiegnc

vendues

servant

a
a

l'hippodrome

appartenaicnt-cllcs vendues

au domaine servant

public de l'Etat? l'hippodrome aux procedures de l'Etat? it l'hippodrornc ct au golf de et au golf de

c) Lcs parcelles Compiegne dispositions

dassiette conforrnement

ont-elles

ete vendues

fixees par les

reglemcntaires vcndues

du code du dornaine servant dasslettc

d) Les parcelles Compiegne

ont-ellcs ete vcndues

it leur juste prix?

I'a~e 1 sur 22

Au terrne d'une vente realisee en la forme administrative, signee le 17 mars 2010 et autoriscc par arrete non public du ministre du Budget en date du 16 mars 2010, IfEtnt a cede de grc

a

gre et pour un prix de 2,5 M €

a

let Societe des courses de Compiegne

trois parcellcs lui appartenant d'une supcrficie totale d'un peu plus de 57 ha et sieges de I'hippodrorne et du golf de Compiegne, de mcme que divers batirnents en lien avec les activites sportives et de reception du site.

La ministre du Budget a ete saisie Ie 19 avril 2012 par lc Syndicat National Unifie des Personnels des Forets et de I'Espace Nature! d'un recours gracicux tendant qu'elle precede

a

ce

a l'abrogation

de l'arrcte ministcriel prccite du 16 mars 2010 et, par voie

de consequence, qu'clle prenne Ies mesures necessaires cause.

a

la resolution de la vente en

Avant que de repondre aujourdhui repondu par la precedcnte

a cette demande

-

a laquelle

iI n'avait pas

etc

ministre du budget ct vis-a-vis de laquelle est nee une

decision implicite de rcjet Ie 24 juin 2012 (i.e., deux mois apres la date de reception de la dcmandc) -, le nouveau ministre delegue charge du budget nous interroge, par lettre du
26 juin 2012, sur la question de savoir si cette vente
C1

ete juridiquerncnt

regulierc et, en

particulier, si elle n'aurair pas dCtetrc prealablcment

autorisee par le Iegislateur. En cas

d'illiceitc de la vente, il nous est egalemcnt dcmande dans quelles conditions J'Etat pourrait intenter unc action en nullite de cellc-ci.

Apres exarnen des documents et pieces qui nous ont etc transmis, ces questions appellent de notre part les reponses suivantes.

1- Rappel du contexte entourant la vente en cause

En regie gencrnJe, lorsqu'une

opinion juridiquc

nous est demandee

sur une

operation, un projet ou une affaire contcntieuse. nous nc faisons jarnais etat du contexte politique et juridique interlocutcurs qui l'cntoure dans la mesure ou celui-ci est
COl1llU

de nos

et n'cst a priori pas necessaire au raisonnernent qui sons-tend l'analyse
['age 2 sur 22

juridique du problema pose.

Compte

tcnu du contexte

politique,

juridique

et mcdiatique

tres particulicr

de

cette affaire et de la possible diffusion publique de la prescntc consultation nous a paru utile d'en rappeler all prcalablc et sans aucune hierarchic
composanres
«

juridique, il
de ses

certaines

objectives

».

a) Contexte general En premier 16septembre syndicat tcndant autorisant Dcvant lieu, lc ministre dll budget a deja ete anterieurernent gracieuse saisi, Ie

2010, dune merne demande dannulation National decision des Personnels du ministre, et

de la part d'un autre de I'ONP
1

de I'ONF (Ie Syndicat

Administratifs

FO)

a

rctirer

une premiere des parcclles

en date du 29 octobre l'annulation

2009,

la cession

precitees

a

prononcer

de la vente. la

Ie silence du min Istre, ce syndicat

a dernande

au Conseil d'Etat qu'il annule qui s'est estirnc incompetent Ie Tribunal administratif

decision implicite pour connaitrc

de rejet. Sur renvoi du Conseil de cette decision

d'Etat

directement

ministerielle,

de au

Paris a rejcte, par un jugcment motif de I'absence d'appel, dinteret

en date du 10 fevricr 2012, lc recours en annulation agir du syndicat. Ce jugement n'ayant pas

a

etc

frappe

il est aujourdhui

definitif.

En dcuxieme action devant penale

lieu, cette affaire donne de M. Woerth,

lieu en ce moment du Budget

a

l'exercice

d'unc

a

I'encontre de Justice

ministre

a

l'cpoquc

des faits, devant une

la Com

de la Republique

ct. semble-t-it

egalement

juridiction

[udiciaire ordinaire

(plaintc contre x devant

lc TGI de Paris).

En troisieme l'objet d'un

lieu, cette vente par l'Etat de l'hippodrorne rapport senatorial d'information

de Compiegne au nom

a fait de la

rernarquable des finances,

realise.

commission

par M"ll' Nicole Bricg (Senat, Session 2011) qui, au-dcla a precede

2010 - 2m 1, Rapport factuelJes et

n° 327, cnregistre preconisations

Ie 2 mars

de seS investigations

administrativcs.

a

diverses qualifications

juridiques

des actes

et des terrains en cause. sur lesquelles

nous reviendrons.

En quatricrnc

lieu, ce bien irnrnobilier

de rEtat - qui relevc a priori du
«

ministerc du Rudget (Direction gcnerale des finances publiques et du service Dornaine gestion,
»]

France

mais qui est egalement soumis

,HI

regime forestier ct est attribue, pour sa

a l'Office

National des Forets (ONF) - qui rcleve du ministere de I'Agriculturedonne lieu

a incontestablernent

a

line sourdc lutte d'influence

entre lcs cabinets et

services de ccs deux ministercs, lutte au demcurant dccole en science administrative

parfaitcment legitime - et presque

- car portanr sur une question de principe non reglee

par Je droit positif et la jurisprudence,

a savoir

Ie droit applicable it un bien irnmobilicr

de I'Etat soumis au regime forestier au cas ou ce bien nc serait pas line forct (v. h!fra).

En cinquieme

lieu, cettc vente n'est aujourd'hui

discutee, y compris

au

contentieux administratif ct judiciairc, que parce qu'elle a ete evoquee par un organe de presse, relaye ensuite par dautres. A la lecture de ces articles, on constate qu'ils ct postulats que des demonstrations de la

contiennent, ce qui est naturel, plus daffirrnations et raisonnernents

juridiques. Or, au cas present, on va voir que l'appreciation au prealable,

lcgalite de la vente iei en cause suppose,

la realisation de divcrscs

operations de qualification juridique de nature presque theorique.

En sixieme lieu et enfin, cette vente realiscc en 2010 - certes rapidement on reve d'une administration

mais

desorrnais et en tous lieux aussi diligente - n'est pas une

surprise. Cornrnc lc montre en effet tres bien Ie Rapport senatorial de Mme Bricq, cela faisait deja dix ans, et de facon repetee, que la Societe des courses de Compiegnc, occupante des Iieux, sollicitait de I'ONF et de l'Etat la vente des terrains dassiette l'hippodrornc afin de mieux sccuriser juridiqucrncnt de

des investisscrncnts lourds qu'elle

etait tenue d'entreprendrc

pour sc conformer aux exigences du PMU.

Pilge 4 -ur 22

b) Contexte

juridique

1 - Cette vente s'inscrit, forestier, recernment recodifie

tout dabord.

dans le contexte

trcs particulicr 2012 pour .
ce

du droit la partie

(Y. ord. n? 2012-92 du 26 janvier

legislative et decrcr n° 2012-R36 du 29 juin 2012 pour la partie reglementaire) . Tres particulier forets independamment forestier). droit, par parce que, alors que ee droit s'applique
»

aux bois et code en

de leur regime de propricte nouveau) ne definit

(art. L 111-1 du nouveau pas ce qu'il faut entendre,

le code (ancien comme
«

bois et forets

HI.

Cela est dautant s'applique aux
«

plus problernatique

que, comrne Ie montre exorbitant et, surtout,

la prescnte affaire,

bois ct forets » un regime juridique des proprietes publiques

du droit prive des biens des sanctions penates, lc

et du droit administratif cas echeant tres lourdes .

. Tres particulicr branches inexistante, Nrc

encore, parce que, en matiere

a la difference
par
«

de la plupart

des autres voire doit

du droit, la jurisprudence justement l'article

de droit forestier est tres pauvre, bois et forets » ou comment de la propriete

sur ce qu'il faut entendre L 3211-5 du code

intcrprete

general

des personnes

publiques

(CG3P) qui pose Ie principe

(et les exceptions)

selon lequel la vente des bois

et forcts de I'Etat ne peut etre realisce qu'en vcrtu de la loi . . Tres particulier
«

enfin, Ie
«

parce

que, ceci expliquant

sans doutc

eela, Ie

droit»

forestier

est largcment de l'Agriculture, dcpuis (ce

fait» des administrations

centrales

en charge de la

foret (rninistere toujours champ

ONF) qui l'appliquent regime, peut

aujourd'hui,

COl11meelles l'ont definition ni de de son

applique dapplication

l'ancien qlll

sans avoir besom dune etre commode)

parfois

precisions

jurisprudenticllcs

sur son regime juridique-. point de vue, illustratives de cette « culture
»

Sont, de notre bicentenaire largement

administrative

tautoJogique

(qui veut qu'est juridiqucrncnt

line Foret ce que les

I Le nouvel article L 111-1 du LOde forcsiicr nc constirue pas la definition aucndue : line Iait qu'ajouter aux liJrct~ soumises au code Iorcsticr lcs .;(plantations d'cssenccs Iorcstiercs », les « rchoiscments », lcs « terrains it boiscr du rait d'une obligation legale ou convcntionnellc ~'CI. pour partie de cc code. lcs « landcs, maquis et garrigucs » ct Ie:> ,( dunes ». 2 A notre connaissancc, la scule cxigcnce que ccuc administration a obtcnuc du gouvcrncrnenr/lcgislnrcur e~1 linclusion dans lc CG3P de r article L 2212- I selon lequcl « font cgalcmcm partie du domaine privc ... les bois CI forcts des pcrsonncs publiques relevant du regime lorcsticr ». Page 5 sur 22

administrations categorie),

publiques

cstiment

ctrc line Foret et classent

elles-rncmes

dans cette

trois donnees.

- Prcrnierement,
determiner ont

le fait qUE', dans cettc affaire, it soit a priori

impossible

de

8 quelle date ct au moyen de quel acto juridique integrecs dans la Foret dornaniale

les trois parcellcs

vcndues

etc initialement

de Compicgne.

- Deuxiernerncnt, temps envisage

Ie fait que, dans cctte affaire, Ie ministere

de I'Agriculture

ait un des

(en aout 2003) une cession des terrains de l'hippodrome
si cette dcrniere

a Ia Societe

courses de Cornpiegne
merne importance

offrait ( en echange

»

un terrain

forcstier de la

ou plus vaste ct d'une valeur suffisante Ie rapport domanial precitc

(V. Rapport N. Briel} p. 12), (par qui ?)3 que

Dans cc cas, affirme l'cchange dun

(p. 25) «jJ est admis

terrain forestier prealable

centre un autre terrain forestier est possible» de I' Agriculture, un

sans l'intervcntion

d'une

loi parce que, selon Ie ministere

echangc n'est pas une vente (pour laquclle l'article L 3211-5 du CG3P exige une loi). On doit [uridique avouer rester extrcmerncnt circonspect devant LIne telle affirmation realise Ie (parfois de

des lors qu'en droit des biens et des obligations de droit reel que lc contrat soulte) ct que ce contrat pour sa formation de vente,

le contrat d'echange implicite

mernc transfert assorti dune vente,

revelo un prix

est soumis

aux memes

regles que Ie contrat

a la fois

et ses effets,

a l'exception

de la rescision pour lesion et
«

du jeu des droits de preemption regles precitees

(sclon l'article

1707 du code civil, dailleurs pas que,

routes les autres
»).

pOllr le contrat de vente s'appliqucnt terrnes, si nous
IlC

a l'echange
dans

En dautres
gestionnaires dcposscder une autre habilitation

doutons

Japratique

des

des forets de I'Etat, echanger dune privee, partie de son patrimoine, c'cst bien la vendre

une foret centre en droit, cchanger

line autre, ce n'est pas se

une foret de l'EtClt contre
une

et, pour ce faire, il faut done cgalement

Jegislative.

- Troisicmernent. defense
.I

et enfin,

Ie fait que, dans administratif

lc mernoire

en reponse

a

celui en

de "Etat devant

le Tribunal

de Paris qui essayait

de dcmontrer

v, J. Liagrc. chef du dcpartcment [uridiquc Lie rONF. « De I"inalicllahilitc ~I I'alidnahilitc so us conditions des Iorets domaniales '" (ReI'. For. Fr .. 2, 2010. p, 183).ljui ccrit quun cchangc sc disringue d'unc vente " parce qu'Il n'cmporte pas paiement d'un prix, lcquel est un des elements csscntiels pour caracteriscr une vente »,

qUE' les parcelles

vcndues

n'etaicnt

pas une foret. Ic syndicat
bonne foi et ctonnernent,

requerant

des personnels du

de I'ONF indique,

avec line totalc

que «Ics ccritures

rninistre du Budget reposcnt sur une demonstration foret . ou precedent biens de J'Etat au dornainc
»

presquc cnfantinc

de ce qu'est une

d'une

«

reflexion indigne du rninistere en charge de la gestion des

parce que, une fois encore, pour ces personnels, en droit, une forer.

un terrain appartenant

forestier de I'Etat est forccrncnt,

2 - Cette vente d'un bien de l'Etat a ensuite etc realisee, conformemcnt applicable, apres qu'une evaluation

au droit

de celui-ci a ete effcctuce par un service de I'Etat, la doctrine

a
de

savoir

France

00111ai11e. Comme

ne cesse

de

Ie repeter

depuis

nombreuses
surplus

annees, ccttc idcntite entre

vendeur et cvaluateur

n'est pas saine, au

lorsque, cornme iei, la vente est rcalisec (legalernent des acheteurs ne pcrrnet pas

v. illfra) de gre l'etablisscment

a gre
d'un

et que
«

la mise en concurrence concurrentiel
»

prix

(qui ne serait au dcmeurant

pas nccessairement superieur

a ce1ui arrete
publics,

par France Domaine ... ). De fait, alors que pOllr les collectivites les ventcs irnrnobilicres doivent obligatoirement pm les services objectivite de In direction des finances territoriales et les etablisserncnt

etrc precedees d'une evaluation
publiques de l'Etat, - gage d'une

arretee
certaine

-, il conviendrait,

dans un memc souci dobjectivitc

et sans que eela ne mctte ni les methodes - toujours

en cause l'integritc qui lcs fondent,

des personnels

de I'Etat qui rcalisent les evaluations

que les ventes immobiliercs

de I'Etat scient - en droit public indcpcndant

preccdecs dunc expertise privec ou d'un organisme

de I'Etat.

3 - On notera enfin - puisgue
une eventuellc prononcee

le ministre nous dcmande de nous intcrrogcr sur
part, que cellc-ci ne pourrait de l'acte de vente er, dautre rnais administratif. publics sont, de etre part,

action en nullite de la vente - d'une par le ministre signataire

unilatcraicrncnt

qu'clle ne pourrait

qu'etre dcmandee

au juge, non pas judiciairc,

En cffet, alors mcmc que les contrats de vente de biens immobiliers
en principc, sauf presence de clauses exorbitantes du droit commun, publiques relevant droit prive et que les bois et forets des personnes font partie du dornaine dispose que «sont prive par determination devant la juridiction

des contrats

du regime foresticr L 3231-1 du CG3P aux

de la 10i, I'article administrative

portes

les litigcs relatifs

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cessions des biens imrnobilicrs que le contcnticux soit rclatif

de J'Etat ». que la cession porte sur une foret ou non et

a la vente

clle-meme

ou

a son

execution

(v. TC 6 juin 2011,

Prefer de Seine-et-Marne,

n? 3806). que le contcntieux des actions en nul voire inexistent en

Or, de ce point de vue, force est de constater nullite des ventes immobilieres qu'un de l'Etat est

quasirnent

jurisprudence

(on nc trouve

arret en matiere

de resolution

de la vente, ce qui d' Arniens, S 1937tellc action pour la
»

n'cst pas la meme chose, CE 24 juin 1936, Societe Glace et Oxygene IJI- p. 65) ct que, si un tribunal vente de I'hippodrome que cct clement ne fait aucun administratif devait etrc saisi d'une guerc de
«

de Cornpiegne,

il naurait

reperes

a cet

effet. II restc

de contexte doutc que,

n'cst evidernment comme cela lui

pas un obstacle arrive parfois,

a

l'action en nullite et il Ie juge administratif aux

ernprunterait

au droit et

a

la jurisprudence

civils les regles et principcs

applicables

actions en nullite des ventes irnrnobilieres,

A cct egard, on fern deux dernieres

observations.

- d'une

part, si I'Et8t cntrcprenait

aujourd'hui

dcvant Ie juge administratif

line

action en nullite du contrat de vente, il ne devrait de l'article 1674 du code civil, la rescision
Oil,

pas pouvoir

invoquer,

en application de plus

de la vente pour lesion du vendeur

des 7/12 dans lc prix dans 1(\mesure action annees, serait prescrite ( la demandc

selon I'article 1676 du mcrne code civil, ccttc rccevable apres l'cxpiration de deux

n'est plus

a cornptcr
- d'autre en nullitc

du jour de la vente, soit le 17 mars 2010). aujourd'hui
Oil

part, si J'Etat entreprenait du contrat

devanr

Ie juge administratif

une

action

de vente et au cas forrnerait,

celle-ci prospererait, lc cadre de cettc

iJ est trcs
action et

vraisernblable l'encontre valeur

que la SCC achcteuse

dans vendu

a

de I'Etat - fautif, par exernplc, davoir

un de scs terrains en deca de sa et interets pour reparer

reelle (v. infra) - une action reciproque des prejudices

en dommages retroactive

l'enscrnblc

subis du fait de l'annulation

de la vente.

rage S:'tIT 22

n-

Reponses

aux questions

posees

Lc syndicat

de I'ONF qui

C1

fait lc recours gracicux en date du 19 avril 2012 estirne

que l'arrete ministeriel du 16 mars 2010 et la vente des parcelles de I'hippodrome
Cornpiegne immobilicrs

de

sont illegaux
appartenant

P<lfCC

que, pour

l'essentiel,

il s'agirait

la soit de biens
soit de bois

all domaine

public de I'Etat et, done,

inalienables,

ct forets de I'Etat ne pouvant etre alicnes qu'en vertu dunc l'espece. Par ailleurs, la vente scrait de toutes les facons illegale

loi, non intervenue

en

a scs ycux,

parcc qu'elle

navait pas fait l'objet d'une procedure prcalable de publicite et de mise en concurrence
rnais avait ete rcalisee derisoire.

de gre

a

gre. La vente serait enfin nulle du fait de son prix

Reprcnons

chacune de ccs assertions.

a) - Les parceJIes Cornpiegne etaient-elles

vendues

servant

d'assiette
»

a
?

I'hippodrome

et au golf de

des « bois et forets de I'Etat

Nul nc conteste que Ies parcelles vcndues
Compiegnc

par I'Etat a la Societe des courses de

(SeC) ctaient bien la propriete

de J'Etat (et pas de I'ONF, qui n'avait done
figuraient

pas a intervenir terrains confies

a

la vente) et que ccs parcellcs

bien sur

«

la liste des forets ct

a boiscr
a
I'ONF»

ou

a reslaurer

appartenant

a l'Etat

dont la gestion ct l'equipernent

sont

par le decret n" 95-622 du 6 mai 1995 pris en application

de I'article

L 121-2 du code forestier alors applicable. Plus contestable convention doccupation
ctait

en revanche

le fait,

non discute,

et stipule

dans la

conclue entre J'ONF ct la SCC solon lequcl ces parcelles
»

etaient une cornposante de la «forer domanialc de Compicgne
«

et qu'clles devaient

rester subordonnees
- Plus

a Ia gestion foresticre

»:

contestable,

car, comme on l'a deja rcleve, il semble impossible

de

determiner

a quelle

date ct au moyen de qucl acte juridique les parccllcs en cause, soir parce que, tout sirnplemcnt, elles en

ont ete integrees dans la forct de Compiegne
constituaient une des cornposantcs

indissociables, soit en ont

etc

distraircs au XIX(·rnl.'

siecle pour en faire un terrain de manceuvre

a destination

de l'armee francaise.

- Plus contestable egalemellt car, s'il est vrai que l'article L 111-1 du code forestier applicable en 2010 (v. l'article 1. 2111-1 du nouveau code) dispose que «relevent regime forestier et sont administres
les forets

du

conformcmcnl aux dispositions du present livre ...

et terrains

a

boiser

qui font partie du domaine de l'Etat», cet article de loi

indique clairement que cctte soumission d'un bien immobilier de l'Etat au regime forestier est subordonnee terrain au prcalable

a

cc qu'il s'agissc soit d'une

«

foret . soit

«

d'un

a boiser a

»,

En consequence, les terrains qui appartiennent leur gestion

a

l'Etat qui sont attribues pOllr
«

)'ONF et qui, soit par arrete prefectoral, soit depuis

toujours

>),

sont

classes dans le domaine forestier de l'Etat doivent lcgalcment pouvoir ne pas obeir au regime forestier si ces terrains ne constituent selon le nouveau code}. Dans le cas contraire, cela voudrait dire qu'un etat de fait
Oll PClS

une

«

Foret » (ou des

« bois

ct forets

»

un simple arrete au

prefectoral non con teste dans les delais pourrait soumettre de facon perpetuclle regime foresrier - dont on sait qu'il constitue des biens irnrnobiliers qui ne sont ni des
«

LIn

regime exorbitant du droit commun

(en particulicr
«

la vente des forets de I'Etat, V. infra) - des terrains bois et forets
».

forcts » ni des

Et, de fait, ce debar est dautant

plus crucial que la question ici posee est celle de de Compiegne de l'article L 3211-5 du CG3P

l'application a la vente de I'hippodrome qui dispose que
«

les bois et forets de I'Etat ne peuvent etre alienes qu'en vertu d'une

loi >, (avec quelques derogations). En rcecrivant rEtat) qui cvoquait de la sorte unc regie ancienne (art. L 62 du code du dornaine
«

de

lcs bois et forcts dornaniaux

»

ct en ne reprcnant pas

a

l'articlc

L 321 :1-5 le texte de l'article L 2212-1 qui cite les bois ct forets des personnes publiques
«

relevant du regime forestier

».

le legislatcur

de 2006 (ordonnance

ratifiee

portant

publication

du CG3P) met clairernent en evidence que cette regie de l'autorisation

legislative nc joue que si la vente concerne des bois et des forets de l'Etat et non pas des biens immobiliers de ]fEtat sournis de leur caractere de
« «

seulcrnent

»

au regime forestier, indcpcndarnment

foret

» ,I.

~ Illustrc en crcux cctte alfirnuuion le seul arret que 1'011 (leu! citcr rclatif it eel article, Dans celui-ci (CE 29 decembrc I Y9:\. M, Edwige. n 124606. Rec. Tab. p. 766). Ie Conscil J'Etat indique que. « en lubsence de loi autorisunt I"allcnal;on de la purccllc en Iirigc. qui appartcnait au domaine lorestier de I"Ewl. l'administration ~Iail renuc de rejcter la dcmandc d'acquisirion presentee par M. Edwige », Soil. Mais si la Haute ussemblce n'u pu que
P.lgP 10 sur 22