Amministrativo I

L’ordinamento giuridico è l’insieme delle norme che regolano i rapporti di un determinato gruppo sociale. Secondo l’art. 95 C. il governo ed il Parlamento hanno funzione di indirizzo politico ed amministrativo. L’indirizzo politico consiste nelle manifestazioni di volontà al perseguimento di un fine , mentre l’indirizzo amministrativo consiste nel conseguimento di obiettivi prefissati in ambito politico. Esiste un collegamento tra il livello politico e quello amministrativo, nel senso che quest’ultima è strumento di esecuzione delle direttive politiche impartite dal ministro. Il dlgs 165/2001 introduce una distinzione tra politica ed amministrazione in merito all’organizzazione del lavoro nelle pubbliche amministrazioni: ovvero anche se l’amministrazione deve essere fedele agli organi di indirizzo politico questo non la trasforma in un apparato subordinato, ma il ramo politico può controllare l’amministrazione attraverso l’operato dei dirigenti mediante i meccanismi del dlgs. Altra distinzione è possibile farla tra atti amministrativi e politici, questi ultimi caratterizzati dal fatto di essere sottratti dal sindacato di un giudice. Vi sono particolari atti che prendono il nome di atti di “alta” amministrazione , ad esempio la nomina dei direttori generali delle ASL, che nonostante abbiano una connotazione politica sono sottoponibili al sindacato del giudice perché rapprendano l’anello di collegamento tra l’attività politica e quella amministrativa. Si parla appunto di atti di alta amministrazione per indicare quegli atti amministrativi che avvengono ad un livello alto vicino al contatto con la dimensione politica; mentre gli atti usuali che avvengono ad un livello inferiore prendono il nome di atti amministrativi . Principi enunciati dalla legge 241/90 sul procedimento: • Principio di pubblicità : prima del 1990 il cittadino non poteva facilmente accedere agli atti: con questa legge ha il diritto di tutti gli atti di un procedimento che lo riguardano. Questo perché l’attenzione si è spostata dall’atto al procedimento che ha portato alla sua formazione. I cittadini diventano quindi funzionali al procedimento e ai meccanismi decisionali. Quando inizia un procedimento esiste sempre un responsabile del procedimento (art. 4) che generalmente è il dirigente dell’unità organizzativa ( art 5) ad individuarlo tra i funzionari dell’unità organizzativa. Il dirigente sta a capo dell’intera unità e può essere lui stesso il responsabile, oppure la responsabilità può essere delegata ad un suo subordinato. Secondo l’art. 6 il compito del responsabile è di informare il cittadino , raccogliere le osservazioni dei privati, se ne ha la competenza ( quando il resp è il dirigente) emana l’atto oppure lo comunica al dirigente. L’obbligo per l’amministrazione di tenere conto delle osservazioni del cittadino (art 10) ha la funzione di arricchire il bagaglio di informazioni già in possesso dell’amm. e quindi la possibilità di modificare il procedimento e l’atto finale. La dimostrazione del fatto che l’amm. ha tenuto conto delle osservazioni si rileva dalla motivazione; contrariamente un atto non motivato è illegittimo. La presentazione delle osservazioni costituisce il momento di dialogo cartaceo tra amministrazione e cittadino; questo resta un grande limite della 241 che non prevede altre forme di dialogo ( tipo videoconferenze) . Oltre al dialogo cartaceo esistono altre forme come le inchieste pubbliche o gli accorsi. Quando l’osservazione viene accolta il responsabile potrebbe concludere il procedimento non per forza con l’atto finale, ma anche con un accordo tra le parti che permette cmq il conseguimento dell’interesse pubblico ( art 11). Un tipo di accordi tra pubblico e privato possono essere i patti territoriali ( legge finanziaria 1996) , con i quali se un’impresa vuole investire su un’area , l’amministrazione s’impegna ad esempio nell’agevolazione delle concessioni o nella costruzione di strutture urbanistiche. L’accordo se è regolato dalle norme del diritto civile in materia contrattualistica però non è rivolto al conseguimento dell’interesse privato ma a quello pubblico che è funzione dell’amministrazione. La funzione dell’amm. è quindi il perseguimento dell’interesse pubblico attraverso diversi strumenti unilaterali o consensuali previsti dalla legge; la scelta dello strumento è discrezione dell’amm. la quale mentre una volta applicava la legge oggi interpreta i principi. • Principio di responsabilità: secondo cui i funzionari e dipendenti dello Stato sono direttamente responsabili degli atti compiuti in violazione di diritti. In questa direzione è inserita la figura del responsabile del procedimento a soddisfazione della trasparenza ed identificabilità, che permette al cittadino di individuare un contraddittore all’interno dell’amministrazione superando il limite dell’impersonalità dell’apparato amministrativo. • Principio di legalità : cioè che l’amministrazione è al contempo esecutrice ed assoggettata alla legge. Esistono diverse concezioni di questo principio: inteso come non contraddittorietà dell’atto emanato rispetto a quanto prescritto dalla legge secondo la tesi della legalità formale , o conformità formale nel seno che l’amministrazione non solo non deve contraddire la legge ma deve anche sottostare ai limiti da essa fissati, legalità sostanziale , cioè riguardare anche le modalità di esercizio dell’azione; tali concezione si ricavano dalle riserve di legge contenute nella Costituzione ad esempio negli articoli 13 -23 ecc .
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Esistono delle differenze tra il principio di legalità e la riserva di legge. Infatti mentre quest’ultima fa riferimento al rapporto tra Costituzione,amministrazione e legge imponendo una regolamentazione per determinate materie pena l’illegittimità costituzionale della legge che disciplina invece la materia in maniera generica, il principio invece riguarda il rapporto tra legge ed attività della P.A. violata la quale si ha l’illegittimità dell’azione amministrativa. Le due cose però si confondono a vicenda. Quindi il principio di legalità attiene al rapporto tra legge ed operato dell’amministrazione a cui ne consegue in caso di mancato rispetto l’illegittimità ( legittimità = conformità del provvedimento e dell’azione a parametri anche diversi dalla legge) dell’azione amministrativa non solo ai parametri imposti dalla legge ma anche ad altri ad essa collegati ( regolamenti, ecc. ) , non scritti come ad esempio quella del “buon padre di famiglia”. Al principio di legalità è legato anche quello di tipicità del provvedimento, secondo il quale l’amministrazione non solo esercita solo i poteri attribuitile per legge ma anche può solo emanare i provvedimenti stabiliti per legge. Il principio del giusto procedimento invece consiste nel fatto che l’amministrazione non può limitarsi a disporre astrattamente per legge ma deve anche fare in modo che la disciplina astratta si risolva in un provvedimento concreto. Principio di imparzialità: in senso negativo è definito come il dovere dell’amministrazione di non fare discriminazione tra coloro che sono soggetti alla sua azione, in senso positivo invece l’amministrazione persegue interessi pubblici e non privati definiti per legge ed in questo senso essa è parziale. Anche la stessa organizzazione è strutturata in modo imparziale secondo una riserva di organizzazione, per cui i dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono al servizio della Nazione e non di interesse partigiano, devono erogare servizi e beni senza discriminazioni, l’accesso all’impiego si ha tramite concorso pubblico ecc. L’imparzialità oltre che organizzativa è soprattutto attinente all’azione, per cui la stessa amministrazione attraverso una serie di criteri ( autolimite – legge sul provvedimento 241/1990 ) controlla la corrispondenza tra le scelte concrete e quelle prefissate, anche se risulta molto difficile quando si devono prendere in esame tutti gli interessi implicati in una decisione. Principio di buon andamento : nel senso che l’amministrazione deve agire nel modo più adeguato e conveniente, evitando inutili aggravamenti nello svolgimento del suo procedimento. Ad esso è collegata anche l’adeguatezza, cioè in base alla funzione da svolgere deve essere congrua la scelta del tipo ti amministrazione a cui vengono affidate le funzioni ( comune, provincia ecc.. ). Efficacia, economicità, efficienza , trasparenza : l’efficienza consiste nel rapporto tra quantità di risorse utilizzate e risultati ottenuti. L’efficacia invece al grado di corrispondenza tra quanto si dovrebbe realizzare ed il realizzato; difficilmente le due cose coincidono. La trasparenza è legata ad altri concetti come il diritto di accesso che si concretizza con la pubblicità degli atti, la motivazione, negli uffici di relazione col pubblico che informano l’utenza, col responsabile amministrativo. La trasparenza quindi è contrapposta alla segretezza, la quale può celare favoritismi e disfunzioni. Principio di azionabilità: secondo la Costituzione tutti possono agire in giudizio attraverso il sindacato di un giudice amministrativo od ordinario contro l’amministrazione al fine di tutelare diritti ed interessi legittimi lesi da un vizio di legittimità ( eccesso di potere, incompetenza, violazione di legge). Anche se la normativa prescrive che la sindacabilità può essere fatta verso tutti gli atti dell’amministrazione, in effetti però quando l’amministrazione emana leggi provvedimento il cittadino non può ricorrere agli strumenti classici di sindacabilità perché questi provvedimenti sono impugnabili solo davanti alla Corte Costituzionale. Emerge così il problema della riserva di amministrazione per indicare quegli ambiti esclusivi sottratti dalla sindacabilità dei giudici ordinari, ma che competono a organi con giurisdizione più elevata. Principio di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza: nasce a livello europeo per indicare le competenze dei singoli stati e quelle dell’intera comunità. Consiste nell’attribuire delle funzioni ad un livello superiore di governo solo quando il livello inferiore non riesce da solo a raggiungere un livello di minima sufficienza. Tale principio non è contenuto nell’articolo 5 C. perché invece questo fa riferimento al “decentramento” come regole amministrativa dell’organizzazione di uno Stato. Il decentramento può essere: burocratico quando gli organi locali sono diretti responsabili nelle materie di propria competenza anche se nella realtà questo necessiterebbe di una piena autonomia con gli organi centrali che nella realtà manca e per questo è meglio parlare di “deconcentrazione”, autarchico affidando ad enti locali la cura degli interessi. Con l’ultima legge di modifica costituzionale nel 2001 sono stati modificati alcuni articoli tra i quali il 118 , introducendo nella carta tale principio e distinguendo tra sussidiarietà verticale , distribuzione delle competenze contro- periferia, ed orizzontale , per cui gli enti locali possono promuovere le iniziative dei cittadini che passano dall’essere amministrati a promotori della vita politico amministrativa. Inserito con la riforma costituzionale del 2001 ( art 118 C. 4°co.) , secondo il quale la
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funzione pubblica può essere esplicata non solo dai pubblici poteri ma anche dai cittadini. I Patti Territoriali sono accordi basati sul principio si sussidiarietà orizzontale, tra privati che fanno investimenti e l’amm. che da questi investimenti ne trae una soddisfazione pubblica, esercitando così la sua funzione. Perciò non è importante il soggetto che svolge la funzione ma il suo espletamento. La legge non prevede la motivazione per la scelta dell’accordo , ma lo si intuisce per il principio di trasparenza per cui altri privati potrebbero voler concorrere all’accordo. Principio democratico: si rifà al concetto per cui il governo della maggioranza deve agire anche nel rispetto delle minoranze. Tale principio consiste anche nell’adottare scelte di maggioranza “vincente” , nel senso che un interesse assegnato all’amministrazione è stato già definito per legge che è espressione della volontà popolare. Principio di proporzionalità : l’interesse pubblico deve essere perseguito arrecando il meno danno possibile al cittadino. Quindi un atto amm. può essere annullato quando l’interesse pubblico poteva essere perseguito ugualmente con l’accordo piuttosto che con un atto unilaterale ( esproprio anziché contratto)

ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA : PROFILI
L’Amministrazione è organizzata attraverso persone giuridiche che prendono il nome di Enti ai quali l’ordinamento giuridico riconosce come alle persone fisiche la “soggettività” , cioè è riconosciuta la “capacità giuridica” ma essendo dei soggetti impersonali esercitano la capacità di agire attraverso persone fisiche che fanno parte dell’Ente stesso. Le persone giuridiche di diritto pubblico prendono il nome di Enti pubblici con la caratteristica che sono titolari di poteri amministrativi e perciò definibili come centri di potere. La Costituzione art. 95 fa una prima schematizzazione degli Enti soprattutto quelli territoriali a cui si affiancano anche altri tipo come quelli di natura finanziaria. La genesi degli enti pubblici può essere fatta risalire ai primi del ‘900 ( INA) quando si ci rende conto che bisogna curare un interesse pubblico affidato ad un organismo diverso da quello ministeriale per motivi di economicità, snellezza ecc. Nascono inizialmente sul modello delle fondazioni previste dal diritto privato, e non sulla base delle associazioni perché la stessa fondazione nasce per la cura di un interesse diffuso. Il controllo ministeriale viene effettuato attraverso una serie di strumenti: • Collegio dei revisori ( organo interno dell’ente stesso) • Controllo parlamentare ( relazione annuale del ministro sulla base dei dati forniti dal Collegio) • Corte dei Conti ( art. 100 C. / l. 19-20/94 controlli esterni ) La legge sul riordino degli enti pubblici degli anni ’70 ha un doppio scopo: cioè quello di diminuire il numero di enti combattendo il problema dell’elefantiasi amministrativa ( Cassese) ed attuare il titolo V della Costituzione attraverso il decentramento delle funzioni. L’intenzione è evidenziata anche con la legge Bassanini 59/1997 agli artt. 11 e 14 ( soppressione o trasformazione in enti privati di quegli enti pubblici che curino un interesse non di particolare rilevanza pubblica) ( i soggetti privati sono diversi dal fenomeno della “privatizzazione” perché con questa si ha la trasformazione in una spa di un ente che rimane cmq pubblico); la necessità di tale operazione è stata sottolineata anche nella finanziaria 448/2002. lo snellimento avviato negli anni ’70 è anche il risultato di diverse tendenze riepilogabili come le “fughe” dalla centralità dello Stato con la realizzazione delle Regioni, in attuazione della Costituzione, per cui le attività svolte prima da enti statali vengono ad esse derogate; trasformazioni; trasformazioni in amministrazioni autonome; :

Amm.
3 Trasf. Amm. econ. Autonome ( enti pubblici economici) S.P.A.

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Regioni

statale

Trasformazioni generali attraverso privatizzazioni

La trasformazione di enti economici in spa è stata dovuta anche dalle condizioni della Comunità europea per il rispetto delle norme sulla concorrenza che vietano gli aiuti statali dati agli enti economici perché si generano condizioni che alterano i meccanismi di libero mercato svantaggiando le altre imprese. Dalla 3° fuga si generano
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Quanto detto consiste nel concetto di autonomia. quindi . possiamo avere diverse forme di autonomia: • autonomia di indirizzo: perseguire obiettivi anche diversi da quelli statali. ai fini del perseguimento dell’interessepubblico . per cui individua esclusivamente i principi. trasformati in spa. contiene una riserva di legge relativa. cioè sindacare sui propri atti risolvendo possibili conflitti da essi derivanti. questo è dovuto anche al fatto che con la trasformazione da uno Stato liberale ad uno Stato sociale la sfera di azione ha sempre più richiesto anche l’intervento dei privati al conseguimento della funzione pubblica accanto a quella dello Stato. perché oltre ai soggetti giuridici “classci” se ne aggiungono altri . provinciale e comunale. che ad esempio se svolta da un privato può essere terminata quando diventi economicamente sconveniente. • Autonomia finanziaria: in merito alla possibilità di avere entrate autonome (imposte locali tipo ICI. 4 . Caratteristiche degli enti pubblici L’art. Una forma particolare di autotutela è il ricorso amministrativo. solo gli enti pubblici possono emanare provvedimenti che hanno efficacia nell’ordinamento generale impugnabili davanti al giudice amministrativo. rifiuti ecc) • Autonomia organizzativa: darsi un assetto organizzativo attraverso uno statuto • Autarchia: nel senso che l’ente pubblico ha la capacità di perseguire i propri fini attraverso provvedimenti amministrativi. Godono della c. Possiamo distinguere perciò tra configurazione astratta ( istituzione su base di legge) ed istituzione concreta ( per legge). la presenza sul mercato di un soggetto: ecco che si formano gli enti pubblici economici . L’amministrazione pubblica è un universo molto complesso . ad esempio dotati di maggiore influenza politica. sempre però si tratta di obiettivi a rilevanza pubblica. questo significa che l’ente può essere anche istituito attraverso un atto amministrativo ( ad esempio un decreto ministeriale) e non necessariamente legislativo. Autotutela. basta che si rispettino i principi individuati per legge. AntiTrust). regolatore ha agevolato la formazione delle amministrazioni indipendenti e al fenomeno della privatizzazione. che incentivano l’atipicità della pubblica amministrazione. e si ha perciò un ritorno all’amministrazione dello Stato. 97 C. Questo significa perciò l’indisponibilità che ha l’ente della propria esistenza. Però il suo ambito di applicazione non è molto preciso.d. Date queste caratteristiche ne derivano delle conseguenze: 1. differente è l’autonomia che invece si riferisce alla possibilità di emanare norme giuridiche. La deriva verso uno Stato . La cosa certa è che ha la funzione di dimostrare e garantire che qualsiasi azione dell’ente è fatto in conformità del perseguimento dell’interesse pubblico. che vigilano in settori sensibili del mercato ( es. La differenza tra: Autarchia : si riferisce alla possibilità di emanare norma giuridiche Autonomia : capacità di emanare provvedimenti amministrativi 2.alla fine delle amministrazioni indipendenti. • Essere stati creati dalla legge Può accadere che il mercato consideri di notevole importanza . Il carattere pubblicistico dell’ente è individuato attraverso una serie di indici esteriori rilevatori della pubblicità: • Essere stato costituito da un altro ente pubblico • Utilizzo di denaro pubblico • Possibilità di emanare atti che hanno efficacia nell’ordinamento generale • Tipi di controlli • Nomina della dirigenza • Autotutela • Uniformità con la legge 241/1990 sul procedimento • Rilevanza pubblica dell’interesse perseguito • Carattere doveroso dell’attività: cioè quando non può venir meno l’attività data l’importanza. che non esercitano poteri autoritativi ma svolgono solo funzioni economiche. ad esempio quelli perseguiti da un governo regionale.

ordini professionali ecc) che sono sempre rappresentativi di un gruppo sociale solo che non perseguono fini generali ma particolari individuati dalla legge speciale che li ha istituiti. proprio perché riguardano settori ristretti della società come l’università. La legge 59/97 in riferimento agli enti c. Autogoverno : fa riferimento al fatto che gli organi siano nominati dalla comunità di riferimento piuttosto che dallo Stato centrale. in sede di contrattazione nazionale ecc. ma non si possono ritenere esaustive. Oltre agli enti pubblici economici. 6. introdotti nel mercato ad esempio per monitorare il suo andamento o per controbilanciarne le esternalità. Autodichia : alcuni enti hanno la possibilità di sottrarsi alla giurisdizione ordinaria . le camere di commercio e dell’artigianato ai quali lo Stato centrale assegna loro delle funzioni specifiche . ci sono gli enti statali non economici o parastatali. nel senso che rappresentano un gruppo di persone stabilmente dislocate in un’area geografica mediante un rapporto che si chiama residenza. pubb. Agenzia spaziale italiana.3. data l’importanza dell’interesse curato sono sottratti dalla mera ed arbitraria estinzione.d. Classificazione degli enti pubblici Possono essere distinti in base al settore di competenza. 5 . perché ad esempio un ente può essere frutto di un provvedimento amministrativo ( es. Camera e Senato ) 7. Possono ricorrere a procedure privilegiate per la riscossione delle entrate patrimoniali. A conferma della atipicità in sostanza degli enti pubblici possiamo richiamare le Agenzie. Godono di rapporti privilegiati con gli altri enti dello Stato. cioè enti pubblici disciplinati soltanto dalla legge che li ha istituiti . ordini professionali ecc). Dato che questi enti sono politicamente rappresentativi operano negli interessi di questo gruppo sociale stanziale. ma in base alla struttura organizzativa distinguiamo in: • enti pubblici associativi: hanno funzione di curare gli interessi di un gruppo sociale rappresentato ed operano attraverso una assemblea deliberativa ( ad es. • enti a struttura rappresentata: gli amministratori dell’ente vengono nominati non direttamente ma attraverso alte organizzazioni collettive • enti a struttura istituzionale: ad esempio le fondazioni che sono create da soggetti esterni all’ente che mettono a disposizione un patrimonio per il perseguimento di un fine Le classificazioni delle principali tipologie di enti vengono fatte dal legislatore. ) Rapporti fra enti Intersoggettivi (tra Enti) direzione coordinamento RAPPORTI ( Relazioni ) Interorganici ( tra organi) gerarchia (subordinazione e sovraordinazione) direzione coordinamento I rapporti tra enti vengono definiti in termini di strumentalità e dipendenza. perciò con alta autonomia finanziaria e politica ( es. locali funzionali riconosce che i poteri assegnatigli non possono essere riconosciuti anche agli enti territoriali. L’attività svolta dagli enti pubblici avviene nel rispetto dei principi individuati dalla legge 241/1990 4. esercitando esse stesse la funzione giustiziale in merito alle controversie con i propri dipendenti ( es. decreto) di un altro ente. Gli enti territoriali individuati dal titolo V della Costituzione sono caratterizzati appunto dalla loro territorialità . CONI. agenzia negoziale delle pubbliche amministrazioni che ha scopi di rappresentare l’amm. Accanto a questa tipologia abbiamo gli enti pubblici non territoriali ( camere di commercio. al tipo di beni prodotti. 5.

previa diffida. cioè trasformare queste persone giuridiche di diritto pubblico in soggetti di diritto privato. La direzione si concretizza attraverso un atto che si chiama direttiva. In merito all’estinzione nasce il problema della successione perché l’interesse da esso curato fino a quel momento se ancora sussistente deve essere attribuito ad un altro. l’ente principale. Il vantaggio è anche che la responsabilità è direttamente individuata al soggetto che lo emana. • Direzione – fa riferimento ad un rapporto ordinale. Il contro di questa trasformazione è che ad esempio così viene meno il controllo sull’atto che poteva magari avvenire a livello gerarchico superiore. per quanto riguarda la sorte delle associazioni costituitesi e che fanno parte del sostrato dell’ente non incontrano anche questo l’estinzione ma vengono ad essere trasformate dal legislatore in persone giuridiche private. del principio di sussidiarietà che è invece un meccanismo ascendente.Vicende Possono essere costituiti o attraverso legge o su base di provvedimento amministrativo ( questo ne determina il carattere di atipicità). diversamente dalla tutela che invece è un controllo sul merito degli atti. Si ha modificazione nel caso di cambiamento degli scopi o passaggio di attribuzioni ad altri enti. la privatizzazione è solo formale perché il capitale investito rimane in maggioranza pubblico. 6 . • Avvalimento – quando un ente utilizza gli uffici di un altro ente che svolgono attività ausiliari • Sostituzione – quando un soggetto non pone in essere un atto obbligatorio per legge o non esercita le funzioni conferitegli. consorzi. Il cittadino ovviamente da questo ne ha un vantaggio in termini di immediatezza nell’emanazione dell’atto. si istituiscono per perseguire scopi comuni attraverso ad esempio uffici comuni costituiti mediante convenzione tra i consorziati formati da personale stanziato tra gli enti partecipanti. indirizzo. a differenza del potere di controllo. cioè si è iniziato un processo di liquidazione e snellimento dell’elefantiasi amministrativa. al fine di superare l’inerzia. esercita poteri di direttiva. scioglimento degli organi . a differenza dell’ordine la direttiva può essere disattesa ( deroga della direttiva) quando il soggetto ritiene che nel caso concreto non è applicabile dato che gli interessi in gioco nella realtà sono diversi. ma il legislatore non può liberamente apportare tali modifiche. Con la legge 70/1975 legge sul riordino degli enti pubblici .Relazioni intersoggettive: • • strumentalità strutturale e organizzativa – quando un ente viene ad essere considerato alla stregua di un organo da un altro ente. Oggi si ha la trasformazione da un sistema gerarchico ad uno dirigenziale . Quest’ultimo. dato che con la riforma costituzionale e l’introduzione. si è deciso che gli enti dipendenti dello Stato ( parastato) nel caso abbiano finalità omologhe o complementari vengano ad essere fusi o soppressi. infatti l’atto emanato dal dirigente è subito definitivo e per essere impugnato non si fa più ricorso al livello gerarchico superiore ma si va direttamente davanti al giudice amministrativo. Enti pubblici . per una serie di vicende quali economicità e snellezza d’azione. un altro soggetto lo sostituisce in tale occasione. rappresentanza dei soggetti federati. • Conferimento – ha sostituito concettualmente la delega di funzioni amministrative che era un meccanismo discendente. La vigilanza . Gli enti quando si ritrovano a perseguire scopi simili possono riunirsi sotto diverse forme cooperative quali le federazioni . È il caso ad esempio dei rapporti Stato – Regioni in cui lo Stato si sostituisce alla Regione quando questa non pone in essere un atto obbligatorio derivante dalla UE che potrebbe essere pregiudiziale per gli interessi nazionali. A tale proposito con la legge 448/2001 è stato varato il progetti di Privatizzazione degli enti pubblici . La trasformazione comporta strutturalmente l’adozione di una mentalità aziendalistica e la riduzione dell’intervento pubblico nell’economia sollecitato anche dalle richieste della Comunità europea. con essa vengono individuati i principi secondo i quali si deve orientare il procedimento per raggiungere al meglio la funzione pubblica. la sostituzione è cmq subordinata ad una serie di misure di sollecito esaurite le quali si accerta l’inerzia e la possibilità di poter agire in sostituzione. riaffermata dalla Bassanini 59/97. si esplica anche in azioni di amministrazione attiva. Anche se la gestione degli affari pubblici viene affidata a soggetti privati. approvazione degli atti ecc… enti che svolgono attività rilevanti per altri enti – la dipendenza in questo caso ha valore funzionale I poteri che vengono esercitati in casi di dipendenza sono: • Vigilanza – controllo di legittimità degli atti di un altro soggetto. nomina di commissari straordinari. in attuazione del principio comunitario.

La competenza è un concetto diverso dall’attribuzione perché quest’ultima si riferisce alla sfera di poteri riconosciuto all’ente nel suo complesso. potendo così interagire con gli altri soggetti e produrre concretamente degli effetti. L’organo è identificato a tal proposito con una persona fisica o un collegio ( organi collegiali) il quale essendovi titolare ne assume le competenze. con riferimento all’indirizzo politico che svolge il governo e il parlamento. Considerato il fatto che gli enti sono persone giuridiche che difettano di reale corrispondenza fisica . Le fasi che portano alla privatizzazione sono : trasformazione dell’ente pubblico economico in s. significa che essendo la competenza dell’organo in se diventa irrilevante il mutamento della persona fisica. e consiste nel sottrarre il potere pubblico dalla figura dell’azione imprenditoriale. che si chiamano ORGANI.Privatizzazione La decisione di privatizzare un ente pubblico. È stata introdotta anche per ridurre l’indebitamento finanziario . perché la gestione dell’attività non viene affidata del tutto ai privati essendo il capitale investito nella totalità o maggioranza nelle mani pubbliche. ( privatizzazione formale o fase fredda) con capitale iniziale pubblico . dato che i vizi di competenza sono sanabili ( legge del 1968). ad esempio la patente non può essere rilasciata dall’università perché non di sua attribuzione. e che producono perciò effetti ad esso riconducibili. inoltre il processo è anche spinto dalla UE per ridurre gli ambiti in cui i soggetti pubblici agiscono in posizione di monopolio. L’art. L’organo non è separato dall’ente. La privatizzazione nella realtà risulta solo un concetto meramente formale.p. Quindi nel caso di esistenza dell’atto perché rientra nelle attribuzioni anche se non è di competenza dell’organo ( l’atto doveva essere ad esempio emanato dal Consiglio comunale ed invece è stato emanato dal Sindaco) la giurisdizione è del giudice amministrativo che ne valuta l’illegittimità ma l’atto esiste e può decidere se sanarlo in quanto 7 . ma è attraverso regolamenti o altre fonti che disciplinano aspetti specifici. L’esistenza dell’atto dipende dal fatto che lo stesso ricada all’interno dell’attribuzione del soggetto anche se l’organo non è competente. che manca all’ente come organizzazione astratta. ad esso è riconosciuta la capacità di agire. Mentre l’atto non esiste a priori quando non rientra nell’attribuzione del soggetto principale. deriva dalla necessità di rendere più snella ed efficace l’azione del pubblico . Gli enti e i complessi curano gli interessi attribuitigli che vengono espletati attraverso gli organi competenti ( nel senso che hanno ricevuto l’incarico della funzione) alla cura dell’interesse specifico. 97 C. perciò incapaci di agire. soprattutto economico. come accade nella vera rappresentanza. dismissione progressiva della quota pubblica ( privatizzazione sostanziale o fase calda).a. Politici – individuano gli obiettivi e gli interessi ORGANO ENTI definiti in sede politica Interessi pubblici generali da perseguire Strumentali – attuano gli obiettivi ( norme di relazione) (norme di azione) Complessi organizzativi Ministero Uffici ecc …… …… Attribuzioni (poteri di interessi) Competenze (Cura dell’interesse) Le attribuzioni riguardano perciò o gli enti e i complessi organizzativi. Organizzazione degli enti pubblici In linea generale i principi dell’organizzazione pubblica sono contenuti nell’art. ma hanno solo capacità giuridica essi “ agiscono” attraverso il meccanismo della rappresentanza con strutture dell’ente stesso che lo rappresentano . contiene una riserva di legge per cui i pubblici uffici trovano nella legge la fonte principale in merito alla struttura e al funzionamento.

o 8 . nei quali ancora è presente. Relazioni interorganiche Sono quelli intercorrenti tra gli organi : 1. il Sindaco) Non rappresentativi – fanno parte dell’organo in quanto nominati e non eletti ( es .tra organi subordinati o avocazione – quando l’organo superiore si sostituisce a quello inferiore anche se non in caso di inerzia o sostituzione – quando l’organo inferiore non si attiva per raggiungere gli obiettivi fissati dal superiore nemmeno dopo una sollecitazione. Gerarchia – consiste nel rapporti sovra e subordinazione. Monocratici .“annullabile”. col termine quorum funzionale invece il numero di soggetti che devono esprimersi favorevolmente affinché la decisione possa essere deliberata. In questo caso l’organo superiore ha competenza nell’ambito di quello inferiore ma non viceversa. mentre nel caso in cui l’atto non esiste perché fuori attribuzione la giurisdizione è del giudice ordinario che lo dichiara “nullo”. Dalla sostituzione va distinta la gestione sostitutiva coattiva . il Prefetto) Con legale rappresentanza – è un organo esterno che si occupa di rappresentare i rapporti contrattuali con terzi . Si è sviluppata nei sistemi militari. i poteri esercitati in relazione strutturale di gerarchia sono : o ordine – l’organo inferiore esegue quanto detto da quello superiore .il titolare dell’organo è un singolo Collegiali – i titolari sono tanti e perciò le decisioni ( delibere) vengono prese con un particolare meccanismo. Gli ORGANI posso essere classificati: • • • • • • • • • • • • • • • • Esterni – producono effetti all’esterno del procedimento impegnando l’amministrazione Interni – svolgono funzioni endoprocedimentali Centrali – hanno competenza sull’intera attività dell’ente Periferici – la competenza è limitata a volte anche in senso di area geografica Ordinari – quelli che fanno parte del progetto organizzativo di base Straordinari – sostituiscono in casi particolari quelli ordinari e vengono indicati con la denominazione di “commissari” Permanenti – stabili nel tempo Temporanei – sono operativi solo per brevi intervalli di tempo ad esempio il caso delle commissioni di concorso Attivi – la cui attività concretizza la volontà dell’ente Consultivi – esprimono pareri Controllo – vigilano sull’attività degli organi attivi Rappresentativi – sono formati da persone eletti in rappresentanza della collettività e che curano gli interessi della collettività ( es. e per lungo tempo ha caratterizzato anche l’organizzazione amministrativa. con la quale si ha lo scioglimento dell’organo dell’ente e la nomina di altri soggetti ( commissari) che gestiscono l’ente per un periodo limitato di tempo. ed avendo capacità processuale rappresenta l’ente nei casi di lite o giudizio. Con termine quorum strutturale si indica il numero minimo per poter ritenere che l’organo sia legittimamente riunito. consente all’organo superiore di vincolare il subordinato allo svolgimento di una determinata attività o direttiva – il superiore individua gli obiettivi da raggiungere lasciando discrezionalità di scelta a quello inferiore sui modi e mezzi o sorveglianza – gli inferiori possono essere sottoposti a ispezioni e inchieste da quelli superiori ricorsi gerarchici – nei confronti degli atti dei subordinati o annullamento o revoca o risoluzione dei conflitti .

cioè apposti prima che gli atti producano effetti e da questi dipendono • Successivi – quando l’atto ha gia prodotto effetti • Mediante riesame – sono in via di mezzo perché è dall’esito di questo controllo che gli effetti dell’atto emanato diventano efficaci. Il delegatario agisce in nome proprio anche se nell’interesse del delegante. Delegazione – quando l’organo competente in materia attraverso un atto formale . tutti gli atti compiuti sotto questa veste sono imputabili allo Stato dato che in queste circostanze il Sindaco diventa organo competente dello Stato. Una forma particolare di delega e la delega della firma col quale non si ha uno spostamento di competenze ma solo che il delegatario ha in compito di sottoscrivere l’atto che sarà imputabile al delegante così come eventuali responsabilità derivanti nei confronti di terzi. cioè non è completamente vincolato infatti può disattendere le direttive del superiore motivandole nel momento in cui non c’è più corrispondenza con la realtà dei fatti. I tipi di controlli : • Preventivo • Preventivo sugli atti richiesti dal Presidente del Consiglio • Successivo in merito alle spese per il mantenimento del personale 1. ma lo ritenga palesemente illegittimo. Quindi le direttive non si discostano in tale circostanza dai pareri . 2. Coordinamento – lo abbiamo quando gli organi sono in una situazione di equiordinazione. Il controllo È una forma di relazione interorganica con lo scopo di vigilare sull’operato di altri organi. 4. L’esempio è quello del Sindaco che in casi particolari assume le vesti di ufficiale di governo.La gerarchia è caratterizzata essenzialmente dal fatto che l’inferiore esegue quanto detto dal superiore. Un esempio di coordinamento e la conferenza dei servizi.126 C. Questi organi anche se svolgono compiti diversi cmq perseguono lo stesso fine generale e sono supervisionati da un coordinatore. previsto legislativamente. In merito all’esito del controllo seguono determinate misure che possono essere repressive ( annullamento dell’atto) impeditive ( impediscono che l’atto abbia efficacia) sostitutive ( sostituzione d’organo). I controlli sugli organi degli enti territoriali sono previsti dall’art. Corte dei conti ( sono controlli sulla gestione e quindi esterni) – registra ed appone il visto agli impegni di spesa. consente ad un altro organo di esercitare una sua competenza. se non fosse che cmq la loro disattenzione provoca delle responsabilità 3. cmq lo deve seguire tranne se l’esecuzione comporta violazioni penali. Per quanto riguarda in particolare i controlli sugli atti possono essere : • Preventivi . può disporre ispezioni e accertamenti diretti. Con l’ultima riforma costituzionale si è ripartita la competenza tra gli enti in merito di materia di controllo. nel senso che il superiore indica gli scopi da seguire ( potere di indirizzo) e quello inferiore sceglie autonomamente le modalità di perseguimento . sotto forma di controllo ispettivo spesso assegnato come controllo esterno alla Corte dei Conti. I principali controlli esterni fatti da enti statali sono : Uffici centrali e provinciali di bilancio – effettuano un controllo sia contabile che di legittimità provvedendo alla registrazione degli impegni di spesa allegandovi anche delle osservazioni che non sono vincolanti per gli impegni. anche se la responsabilità resta al delegatario.. Il controllo può essere riferito alla base di diversi criteri e per questo abbiamo: • Vigilanza – controllo di legittimità / conformità delle norme • Tutela – sulle opportunità / controllo sul merito • Ecc. 9 . quello inferiore mantiene cmq una sfera di autonomia . per cui rimane allo Stato la competenza in merito di contabilità generale e di organizzazione degli enti pubblici nazionali. caratterizzata dalla mancanza di stabilità tra gli organi che ve ne fanno parte. dandone manifestazione mediante una rimostranza al superiore. i restanti vengono derogati alle regioni sugli altri enti locali. 2. Direzione – anche se gli organi sono su piani diversi .

Riguarda anche la responsabilità dirigenziale in merito ai risultati che sono l’oggetto della valutazione che generalmente ha cadenza annuale. I controlli interni hanno per oggetto :  L’intera attività  Si svolgono sulla base di parametri diversi dalla legittimità ( utilizzata solo per il controllo amministrativo e contabile)  Non paralizzano l’attività ma servono a correggere il tiro prima che l’atto venga esternato Uffici e rapporti l’organizzazione amministrativa oltre che da organi è formata da uffici . e sono: • • • • Controllo di regolarità amministrativa e contabile . ma può essere costretta ad apporlo su iniziativa del ministro interessato che se ne assume la responsabilità politica. Il procedimento di valutazione consiste nel fato che il valutatore cmq deve avere dimestichezza con l’attività del valutato. possono essere definiti come un insieme di mezzi materiali e personali che hanno il compito. ovvero si cerca di verificare se sono stati raggiunti o perseguiti gli obiettivi individuati nelle direttive politiche. in coordinamento con gli altri uffici. Oltre al lavoro stabile di questi dipendenti possiamo avere anche 10 . approvazione della valutazione. Questo controllo viene ad essere fatto da strutture che rispondono direttamente ad organi di indirizzo politico – amministrativo e riferiscono in via riservata a organi di indirizzo politico contenenti proposte per il miglioramento della funzionalità dell’amministrazione. l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzarne il modus operandi. 286/99). hanno funzione di ridurre successivamente i controlli esterni.verifica la correttezza sia in termini di legittimità che correttezza dell’azione amministrativa secondo i criteri assunti dagli ordini professionali in materia di revisione aziendale. Il controllo preventivo richiesto alla Corte ai fine della certificazione di un atto diviene esecutivo dopo 60 gg dalla ricezione anche se non è avvenuta pronuncia esplicita. Nel caso di esito negativo del controllo ci sono due tesi diverse : si pensa che l’atto venga ad essere annullato oppure che spetti all’amministrazione non dare corso alla sua esecuzione annullandolo essa stessa. • Successivo sulla gestione dei fondi derivanti dalla Comunità europea La Corte inoltre esprime un giudizio di parificazione del bilancio dello Stato. Nel caso di registrazione con riserva il visto può essere successivamente ricusato dalla Corte.Successivo all’emanazione di atti di notevole rilevanza e categoria in maniera periodica Sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato fornisce contributi Sulla gestione degli enti locali esteso a tutti gli enti locali in cui la spesa è aumentata notevolmente rispetto alla media pro capite nazionale. soprattutto quelli esterni operati dalla Corte. di concorrere al raggiungimento degli obiettivi dell’ente. il quale può essere sostituito momentaneamente da un supplente.cioè tenere un determinato comportamento si nei confronti dell’amministrazione che degi cittadini) prestando una determinata attività lavorativa in maniera esclusiva e permanente.lgs. Controllo di gestione – verifica l’efficacia. partecipazione al processo da parte del valutato. Valutazione e controllo strategico – riguarda l’adeguatezza delle scelte compiute dalla dirigenza per raggiungere gli obiettivi fissati. [ Approfondimento sui controlli e loro evoluzione . All’interno di ogni ufficio c’è un preposto primario che si chiama titolare. i quali a differenza degli organi non hanno imputazione e svolgono attività strutturale. Gli addetti e titolari dipendenti sono legati all’ente mediante un rapporto giuridico che si chiama rapporto di servizio consistente nel dovere di agire ( dovere d’ufficio . presentando un referto al Parlamento in merito anche al funzionamento dei controlli interni. apportando correzioni al rapporto costi e risultati Valutazione della dirigenza – riguarda le prestazione della dirigenza in merito allo sviluppo delle risorse e del personale ad esso assegnatogli. a fine documento derivante da seminario in Facoltà con i consiglieri della Corte il 23/11/04 ] • • • Controlli interni Sono regolati dal dlgs 165/2001 ( che rimanda il suo contenuto al d. mentre nel caso di assenza della figura del titolare si parla di reggenza.

terzo settore. cioè riguarda un funzionario senza formalizzazione del rapporto di servizio e perciò senza investitura. se i terzi erano in buona fede. impugnabili attraverso procedure di conciliazione davanti ad un collegio arbitrale di disciplina. si distingue il rapporto organico che concorre soltanto tra il titolare dell’organo e l’ente ai fini dell’imputazione. Un rapporto simile si ha all’interno dell’organo stesso con gli uffici annessi. vincolati da ciò che gli deriva dal livello politico. fanno capo al codice civile. per cui i rapporti di lavoro . Il rapporto tra livello politico e quello dirigenziale è teoricamente separato. il dirigente risponde dei provvedimenti assunti in modo autonomo a livello politico. La responsabilità dirigenziale fa riferimento non solo alla violazione normativa ma all’andamento dell’intera attività. si limita solo al fatto che il livello politico individua gli obietti generali e poi spetta alla gestione dirigenziale perseguirli attraverso i provvedimenti amministrativi. Il loro spazio aumenta in funzione del ritiro del pubblico dalla vita sociale anche a seguito della sussidiarietà orizzontale. tranne alcune categorie ( magistratura. Il reclutamento del personale non dirigenziale avviene attraverso il principio del pubblico concorso. che deriva dalla previsione di infrazioni e relative sanzioni . mentre gli organi politici hanno solo l’indirizzo politico.d. I dipendenti sono soggetti alla responsabilità disciplinare . o inosservanza delle direttive il livello politico può invadere il campo amministrativo mediante la nomina di un commissario ad acta. che si impegnano ad utilizzare i fondi e i capitali creati dalle loro attività in questioni istituzionali. Di norma il rapporto tra livello politico e dirigenziale è di direzione. cioè che non ha il titolo di ufficiale di stato civile. che intercorre tra tutti i soggetti e l’ente.rapporti di servizio a titolo onorario il quale è un rapporto non stabile. si ha il funzionario di fatto per cui sono imputabili all’ente solo quegli atti emessi da tale funzionario ma solo favorevoli al privato. potendovisi sostituire in casi di inerzia. Beni pubblici 11 . Ad esempio un matrimonio celebrato pubblicamente da un funzionario di fatto. forze di polizia . Organizzazioni sociali Anche se non sono riconosciute come soggetti pubblici . militari ecc… ). che viene retribuito a titolo di indennizzo ma non ha diritto alla carriera. Quando il rapporto organico è di fatto . a differenza di questi. prevedendo autonomia contrattuale per le categorie lavorative anche attraverso la partecipazione alle trattative delle associazioni sindacali. Però in caso di inerzia o ritardo permanente. instaurando un rapporto di lavoro su contratto a tempo determinato legato alle capacità professionali del dirigente e del raggiungimento degli obiettivi fissati in sede politica. Al rapporto di servizio. perché infatti possono esserci dirigenti senza preposizione quando essi svolgono attività di controllo o consulenza per incarichi previsti specificatamente dall’amministrazione. i politici rispondono agli elettori. Solo dal momento in cui si ha preposizione che essi possono adottare provvedimenti ecc. Le controversie sono devolute al giudice ordinario quale giudice del lavoro. esse costituiscono il c. Queste associazioni sono registrate presso il ministero in un’anagrafe unica chiamata ONLUS . produce effetti. sono aggregazioni che perseguono scopi sociali senza fini di lucro. La disciplina attuale del rapporto di lavoro Ultimamente è unica la disciplina che regola i rapporti lavorativi nel settore privato come in quello pubblico. Questo è avvenuto con la privatizzazione del rapporto di impiego. a differenza di quello dell’impiegato. Infatti in questa prospettiva il dirigente dell’organo dirige ed è responsabile dell’attività degli uffici e dei responsabili del procedimento. I dirigenti sono affiancati da vicedirigenti individuati o tra i laureati o tra i dipendenti più anziani ed esperti. cioè il matrimonio è valido lo stesso. il mancato raggiungimento degli obiettivi. L’indipendenza dirigenziale però risulta notevolmente affievolita ed anzi v’è un forte legame col livello politico se si prende in considerazione invece la posizione dei dirigenti delle direzioni generali che vengono nominati dagli organi politici per cui nell’impartire direttive e controllare l’operato dei dirigenti subordinati ai vari organi sono. Rapporto dirigenza ed organi politici I dirigenti degli organi hanno autonomia in merito alla gestione dell’organo stesso. L’accesso alla dirigenza nelle pubbliche amministrazioni avviene attraverso concorso. pena l’impossibilità di rinnovo del contratto. diversamente sono nulli.

( i cimiteri e i mercati comunali fanno parte del demanio comunale ) . alcuni sono soggetti alla normativa generale sulla proprietà privata. porti ecc. ministri senza portafoglio che non sono titolari di dicasteri ma sono i delegati di funzioni assegnate dal Presidente in merito a dipartimenti particolari in ambiti più dettagliati di quelli dell’intero dicastero invece affidati al ministro. archeologico ecc. idrico ( tutte le acque dolci superficiali e sotterranee) militare ( beni destinati alla difesa nazionale nonché opere quali ponti . ORGANIZZAZIONE DEGLI ENTI PUBBLICI Lo Stato in senso amministrativo è organizzato attraverso una particolare struttura sul modello cavouriano dei ministeri. Accanto a loro il Presidente nomina i c. esempio sono le strade militari utilizzati per motivi di difesa ama anche per la circolazione civile. Il Presidente del Consiglio dei ministri svolge il compito di direzione dell’intero operato dell’amministrazione statale assumendosi la responsabilità politica dell’intero operato del Governo e degli atti concernenti i vari ministeri. Anche i beni privati possono però assumere connotazioni di carattere pubblico. . La presidenza del Consiglio è organizzata a traverso un sistema organico secondo uno schema deciso dallo stesso Presidente che ha la funzione di raccordarlo con le altre parti dell’amministrazione. beni di interesse storico ed artistico . uso e tutela.d. ma che servono per esplicare funzioni pubblicistiche ( esempio di proprietà – funzione ). Altra figura è quella del viceministro che affianca il ministro il quale gli conferisce particolari deleghe. Responsabile del funzionamento della presidenza è il segretario generale legato al Presidente attraverso un rapporto fiduciario. Al vertice dell’amministrazione statale è posto il Governo formato dal Presidente del Consiglio dei ministri e dai ministri. I beni pubblici costituiscono il demanio naturale ( marino ed idrico ) ed il patrimonio indisponibile ( miniere. ferrovie . )  Demanio accidentale : strade. 12 . La funzione del Consiglio dei ministri oltre che di coordinamento politico svolge funzioni di dirigenza amministrativa. I beni demaniali sono incommerciabili fino alla pronuncia della sdemanializzazione . è il caso dei beni culturali di proprietà privata che avendo un notevole interesse per la collettività sono sottoposti a dei vincoli amministrativi come quello della manutenzione in buono stato ecc. perdita dei requisiti . che può derivare dalla distruzione del bene.  Patrimonio indisponibile : Questi beni appartengono alle pubbliche amministrazioni a titolo di proprietà pubblica . acquedotti . Ogni ministro può essere affiancato da un sottosegretario che hanno funzione di raccordo tra il vertice politico incarnato dal ministro e l’apparato strettamente burocratico. musei. Ad ogni comparto dell’amministrazione statale c’è un responsabile al vertice che è il ministro. Si distinguono in :  Patrimonio disponibile : producono un reddito secondo le modalità di economia privata e possono essere soggetti ad azioni di alienazione ( attivi) o acquisto ( passivi). biblioteche ecc.. A differenza di quelli necessari che appartengono o allo Stato o alla Regione o agli enti territoriali . spiaggia. o cambio di destinazione ( una fortezza che non serve più ad usi militari) I beni pubblici possono essere sottoposti a diversi regimi di utilizzo:  Uso diretto : l’uso è riservato al proprietario pubblico per lo svolgimento delle sue funzioni: l’uso di soggetti diversi è sanzionato penalmente. autostrade.Sono quei beni assoggettati ad un regime giuridico particolare in merito alla loro circolazione.  Uso particolare: il bene è sottoposto all’utilizzo di singoli soggetti. lagune ecc…. ) Il demanio è costituito da :  Demanio necessario : demanio marittimo ( lido del mare. esempio sono le riserve di pesca o le concessioni di beni pubblici.  Uso promiscuo: servono per soddisfare esigenze diverse . questi possono appartenere anche a privati o enti pubblici non territoriali. non il mare territoriale ) .

approvvigionamento di beni e servizi ecc). direzione generale del demanio.l’avvocatura dello Stato ( formato da legali che forniscono consulenza legale alle pubbliche amministrazioni). conservarlo ed impiegarlo).Ministro -Viceministro Sottosegretario Dipartimento di X . poi ci sono i comitati interministeriali formati non dai ministri ma da esperti e rappresentanti delle amministrazioni ( il più importante è il CIPE cioè il comitato per la programmazione economica. tesoreria dello Stato ( è quella struttura che si occupa di raccogliere il denaro delle amministrazioni. affari esteri. provveditorato generale dello Stato ( ha il compito di provvedere all’acquisto di beni e servizi logistici. Aziende autonome affiancano anche gli enti locali territoriali come IACP ( istituto autonomo case popolari).p. dipartimenti provinciali. svolgono attività tecniche e di produzione di beni e servizi in regime imprenditoriale.p. Le Agenzie sono delle strutture che svolgono funzioni tecniche in capo al ministero che invece praticamente è svuotato di compiti amministrativi attivi. comunicazioni. poi abbiamo il Cis. beni culturali.Presidente del Consiglio Ministero X : . trasformati prima in enti pubblici economici e poi in s.a. Altre strutture sono il Dipartimento della Ragioneria generale. E’ l’esempio delle Poste e delle FS o delle Autostrade che sono state trasformate in s. Sono rette dal ministro che le rappresenta affiancato da un consiglio di amministrazione e da un direttore. controlli di qualità. dove non c’è il dipartimento ma è rimasta la direzione generale con a capo il segretario generale che dipende dalle direttive del ministro e ha funzione di coordinamento generale. Le agenzie di solito operano al servizio delle amministrazioni pubbliche in atonia stabilita dalle legge. Aziende autonome Anche se sono inserite all’interno di un ministero hanno una organizzazione separata. • Cnel – Comitato nazionale economia e lavoro ha compiti di consulenza tecnica attraverso pareri su questioni economiche e del lavoro. Sono state istituite per sottrarre competenze tecniche ai ministeri avendo anche personalità giuridica come ad esempio nel caso delle agenzie fiscali.Capo dipartimento Il segretario generale è stato sostituito dai capi di dipartimento tranne per il ministero della difesa . sono sottoposte al controllo delle Corte dei conti. Esistono una serie di strutture di raccordo tra i vari ministeri a cominciare dal consiglio di gabinetto formato dal Presidente del consiglio e dai ministri. 13 . È divisa in sezioni tra le quali una che si occupa del controllo degli affari comunitari. le ASL ecc.si occupa di consulenza giuridico – amministrativa ( ricorsi amministrativi in 3° grado) • Corte dei Conti – svolge funzioni di controllo contabile.a. il Circ ecc). Esistono altri organi caratterizzati dalla loro indipendenza e dalle funzioni strumentali che svolgono per l’amministrazione: • Consiglio di Stato .

Si distinguono dagli altri organo perchè non svolgono solo funzioni di controllo ma anche di amministrazione attiva. L’organo periferico di riferimento per lo Stato centrale per eccellenza è stato storicamente il prefetto. Il difensore si pone come garante dell’imparzialità e del buon andamento della P. 3/2001 . ma la loro presenza è giustificata in forza che svolgono funzioni di tutela in particolari occasioni. oggi rimangono poteri del prefetto in materia di pubblica sicurezza. e il modello dei poteri originari i comuni sono i diretti titolari delle funzioni amministrative. Un’altra figura che rientra in questa tipologia è quella del difensore civico che è un collegamento non politicizzato tra il cittadino e l’amministrazione. il difensore civico può solo limitarsi a riesaminare i casi in cui al cittadini sia stata rifiutata una richiesta senza però potere annullare o imporre misure sanzionatorie.Amministrazioni indipendenti . quindi godono di levata autonomia nei confronti degli organi politici. il CONI ecc. ne fanno parte ad esempio l’Inps. Ad ogni ufficio periferico è preposto un dipendente del ministero. comunicando al Parlamento mediante relazione il lavoro svolto. che presiede adesso l’ufficio territoriale di governo. non è quindi titolare di poteri di amministrazione attiva ma si pone come garante ed interlocutore privilegiato con le amministrazioni. poi figura del prefetto al quale è assegnato l’ufficio territoriale di governo. Amministrazione periferica Non tutta l’amministrazione statale è decentrata. avendo funzione anche di sollecitare l’amministrazione cerca di favorire una migliore scelta di questa nel perseguimento dell’interesse pubblico. Queste amministrazioni non sono previste dalla Costituzione . Oltre agli uffici statali abbiamo l’organizzazione amministrativa non statale che prevede le Regioni in attuazione del titolo V della Cost. che appunto era l’unico ponte di collegamento tra la provincia e il governo centrale.enti parastatali Sono state create al fine di snellire l’organizzazione ed il funzionamento dell’amministrazione sottraendolo al condizionamento politico. La legge Bassanini non influisce sulle funzioni legislative ma soltanto su quelle amministrative . ad esempio il ministero dell’università o del commercio estero non hanno organizzazioni periferiche. Il controllo della spesa è affidato a dipartimenti provinciali e precisamente alle ragionerie provinciali dello Stato. Ne sono ad esempio la Consob ( tutela dei consumatori) . Gli enti parastatali possono essere considerati strumentali rispetto all’amministrazione centrale delle stato. che cerca di raccogliere tutte le disfunzioni segnalate e risolvere i problemi nella maniera più informale possibile. 14 . elezioni ecc anche se molti dei poteri sono stati trasferiti alla regione. nella fattispecie le ragionerie provinciali. che ha raggiunto l’apice con la riforma l. La legge si ispira soprattutto al principio di sussidiarietà. Con la legge Bassanini 59/97 al governo fu dato il compito di conferire agli enti locali territoriali funzioni e compiti al fine di attuare la semplificazione amministrativa rafforzando di fatti le autonomie territoriali. scioperi. per cui fuoriescono dal principio di responsabilità ministeriale .A. Accanto a questi sono parastato anche gli enti pubblici economici trasformati ora in società per azioni che operano sul mercato a fini di lucro come delle imprese fornendo dei servizi e dei beni di carattere pubblico come l’ENEL. l’Isvap (vigilanza sul mercato delle assicurazioni private). Con la riforma secondo il nuovo art. Hanno autonomia organizzativa e funzionale che gli permette di emanare provvedimenti. Ad esempio in seguito alla liberalizzazione del mercato per favorire la concorrenza una completa assenza di regole e di controlli rischia di portare a situazioni che pur seguendo logiche di mercato portano alla formazione di situazioni monopolistiche private invece che pubbliche. Ad ogni ufficio periferico c’è un dipendente del ministero.. Amministrazioni locali Secondo il principio del decentramento burocratico l’amministrazione statale è presente su tutto il territorio anche se in maniera non omogenea. mentre l’avvocatura dello Stato è rappresentata presso la Corte d’appello del capoluogo. la Banca d’Italia . Il controllo della spesa è effettuato da dipartimenti provinciali. mentre generalmente alle regioni è affidata la funzione di indirizzo e coordinamento degli enti locali territoriali. 118 C. [ Autonomia : si ci riferisce a quell’ente che si governa con leggi proprie da far valere anche nei confronti degli altri soggetti i quali non hanno ingerenza nella sua sfera. Quindi in questo caso svolgono funzione di stabilire delle regole di comportamento svincolate da logiche politiche. sanzioni.

infatti mentre al segretario spetta garantire la legittimità – economicità – efficacia – efficienza . Il comune è l’ente locale che rappresenta una comunità stabile nel territorio attraverso un legame giuridico. Controlli sugli atti e sugli organi degli enti locali Con la riforma costituzionale 3/2001 è mutato il sistema di controlli . preventivo alla pubblicazione sulla gazzetta regionale e all’entrata in vigore. esso non si trova subordinato al direttore generale. Enti locali Sono province . promulga le leggi e i regolamenti. dirige la giunta . Esistono delle figure specialistiche all’interno di tali organizzazioni come:  Dirigenti : sono responsabili . Il comune può anche gestire delle funzioni statali agendo quale ufficiale di governo .  Giunta : l’organo esecutivo che esercita attività di impulso e regolamentare  Presidente della giunta regionale: è il rappresentante legale della regione . molti dei quali eliminati ad esempio nel 1999 sugli statuti e nel 2001 sulle leggi. curandone gli interessi e promuovendone lo sviluppo. Svolge delle funzioni che riguardano materie intercomunali come l’ambiente integrando il lavoro di igiene svolto dalla ASL. tranne per quelle funzioni che richiedono l’esercizio unitario a livello regionale. che modifica le procedure di legittimità ma soprattutto ridefinisce il ruolo del Commissario di Governo e il suo visto sulle leggi regionali. Adesso invece il nuovo 15 . anch’essa rappresenta la comunità e ne cura gli interessi attraverso il coordinamento. al direttore è responsabile riguardo alla gestione cioè al raggiungimento degli obiettivi. Il comune e la provincia hanno una organizzazione simile. ] Organizzazione regionale La Regione è composta dal :  Consiglio: ha potestà legislativa su materie conferite dalla Cost. 127 C. che svolge funzioni di programmazione e coordinamento locale tra i diversi soggetti. La provincia È l’ente intermedio tra comune e regione . Il TU enti locali assegna alla Regione il compito di organizzare localmente la funzione amministrativa attraverso le province ed i comuni . e la possibilità da parte del Governo di rinviare la legge di nuovo al Consiglio regionale. che prende il nome di residenza .000 abitanti dal sindaco. in questi casi il sindaco diventa organo di governo. comuni . cioè derogabili solo per assicurarne l’esercizio unitario. città metropolitane . se lesiva appunto di principi fondamentali. svolge il compito per una durata non superiore al mandato del sindaco ed ha il compito di gestire i collegamenti tra il livello politico e quello gestionale. delega le funzioni amministrative assegnategli dallo stato . Basti pensare alla ridefinizione dell’art. In caso di riapprovazione il Governo nazionale aveva la possibilità di impugnare la legittimità della legge davanti alla Corte Costituzionale. adottando provvedimenti in attuazione degli obiettivi  Direttore generale : o city manager nominato per i comuni con più di 15.Decentramento: invece si riferisce al conferimento di poteri politici o amministrativi dal centro a zone territoriali periferiche. dello svolgimento dell’attività amministrativa . La regione opera sul territorio direttamente attraverso degli uffici regionali entificati . in base agli obiettivi prefissati dall’ente. nei confronti degli enti locali. o davanti al Parlamento per contrasti sul merito.  Segretario: occupa un ruolo funzionale nell’ente in quanto collocato al vertice della funzione burocratica. come ad esempio le ASL col compito di assicurare livelli uniformi di assistenza sanitaria a livello regionale. L’atto di regolazione emanato dalla provincia per governare il territorio si chiama piano territoriale di coordinamento. La legge 142/90 ha segnato un grande contributo all’autonomia locale. che assieme alla regione formano i “governi locali” che funzionano autonomamente secondo i propri statuto e i principi fissati dalla Cost. infatti introduce il principio che l’autonomia normativa degli enti locali può essere derogata solo attraverso la modificazione della legge Il Comune Ad esso sono attribuite tutte le funzioni amministrative secondo la sussidiarietà. e quindi anche se dipende funzionalmente dal sindaco il rapporto di lavoro dipende da un’apposita agenzia .

e finanza autonoma.U. L’esercizio di un potere di norma determina un incisione nella sfera di diritto soggettivo 16 . uffici comuni¸ costituiti tramite convenzione. un gruppo). e dal difensore civico. Discorso a parte invece per le persone giuridiche le quali assumono la capacità giuridica nel momento in cui vengono riconosciute come soggetti di diritto e perciò degne di tutela. lasciando autonoma potestà all’ente. i principi sui quali tali controlli devono basarsi. alla quale deriva la capacità di agire. vicende giuridiche ( modificazione o estinzione di situazioni giuridiche) riconosciuto dall’ordinamento giuridico attraverso degli atti (i più tipici sono i provvedimenti). Forme associative tra enti locali Il territorio è ciò che caratterizza l’ente comunale. Esiste però un vincolo non derogabile al comportamento finanziario degli enti derivanti dal patto di stabilità assunto dal Governo nazionale in sede comunitaria che deve essere rispettato anche a livello locale perché produrrebbe dei pregiudizi in ambito internazionale. non si ha fusione in un unico ente ma è una forma di coordinamento quando ci sono scopi comuni ad esempio nel caso dei comuni montani o isolani.. Quindi sorge la necessità di creare una serie di regole per stabilire quali interessi soccombono a vantaggio di altri che prevalgono.re. interesse legittimo. il Co. svuotando di ogni ruolo preventivo la figura del Commissario di governo. abbia riconosciuta la capacità giuridica . per la realizzazione di opere ed interventi che interessano più enti. La 142 in materia di finanza locale ha cercato di modificare il regime di dipendenza dallo Stato ( finanza derivata ) riconoscendo maggiore autonomia con la finanza trasferita. delega. di scioglimento dell’organo comunale e provinciale.co. percentuali di trasferimenti ancora derivanti dallo Stato agli enti locali. convenzioni . enti locali prevede anche l’annullamento straordinario governativo per gravi ingerenze. persone fisica o giuridica. obbligo). il quale può mutare denominazione e circoscrizione dietro intervento della regione e consenso della popolazione interessata. Responsabilità amministrativa) per cui in caso di gravi irregolarità e violazioni di legge. Queste situazioni vengono stabilite in funzione della posizione occupata nell’ordinamento dal soggetto e che danno vita alle c. Il T. Al fine di ridurre la frammentazione territoriale a volte si ricorre a diverse figure associative come la fusione. È definito “soggetto giuridico” chiunque. I modi con cui definiamo giuridicamente cose e persone sono chiamati “qualità giuridiche” che definiscono le posizioni all’interno dell’ordinamento. ma poiché i beni sono limitati sorgono dei conflitti. ad esempio le associazioni riconosciute. Generalmente nelle persone fisiche la capacità giuridica si acquista al momento della nascita mentre quella di agire con la maggiore età ( tranne le eccezioni di incapacità ). rapporti giuridici o situazioni giuridiche soggettive ( diritto soggettivo. Con la 142/90 invece sono state ridotte le categorie di atti sottoposti a controllo ( soprattutto quello di merito previsto come sempre possibile dalla Costituzione) che sono controlli soprattutto sostitutivi nei casi di inerzia o omissione di atti obbligatori per legge dalla provincia o dal comune. A livello locale una volta il controllo sugli enti veniva svolto da un organo regionale . in quanto ad ogni organo è preposta una persone fisica che attraverso il meccanismo della immedesimazione organica produce effetti riconducibili in capo all’ente. Per quanto riguarda i controlli endoprocedimentali degli enti locali l’art 147 T. dovere . Autonomia. I rapporti giuridici sono: • Potere – è la possibilità di produrre effetti. le qualità sono diverse dallo status perché questo identifica la posizione non in ordine all’intero ordinamento ma all’interno di un preciso ambito sociale ( es. dietro proposta del ministro. unione tra comuni. per la realizzazione di funzioni o servizi condivisibili come ad esempio l’allungamento della linea urbana di bus anche al comune limitrofo. sui principi dei controlli interni dei ministeri. Resta cmq una sorveglianza da parte di un collegio di revisori dei conti che ha il fine di migliorare l’efficienza produttiva degli enti.d. potere .consorzi. nonché oltre al parametro formale ( la legge) altri parametri sostanziali quali l’efficienza – efficacia – economicità. accordi di programma. individua nel decreto 286/99. Il controllo sugli organi viene ad essere effettuato complessivamente dallo Stato e disciplinato dalla 142/90 ( Controllo sugli enti locali. provvedendo in tal caso attraverso un commissario ad acta nominato dal difensore civico regionale. ma poiché difettano di fisicità reale producono modificazioni giuridiche attraverso un meccanismo simile alla rappresentanza con i loro organi dai quali viene ad essere esercitata la capacità giuridica.U. cioè la capacità di creare effetti giuridici coke conseguenza dell’esercizio sostanziale della capacità giuridica. creazione di un nuovo ente unico. cioè l’essere titolari di diritti ed obblighi.127 prevede solo l’impugnabilità davanti alla Corte Costituzionale della legge gi pubblicata quando eccede le competenze della Regione. il Presidente della Repubblica emana un decreto . ordine pubblico ecc. SITUAZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE Gli interessi possono essere definiti come aspirazioni del soggetto verso dei beni o dei servizi che soddisfano un bisogno.

• Interesse legittimo . Tipi particolari di autorizzazioni sono ad esempio le abilitazioni. riguarda la convenienza di un atto già rilasciato ( nel caso di controlli si parla di approvazione condizionata). approvazione. Piuttosto si parla di un diritto in attesa di espansione proprio perché dipende dal comportamento dell’amministrazione. in questo caso si ha una leggeprovvedimento perché si producono effetti senza ulteriori interventi • Norma-potere-effetto – il potere esercitato da un soggetto accreditato e previsto da una norma produce un effetto giuridico. Secondo una certa interpretazione l’interesse legittimo è il risultato di un diritto soggettivo che si affievolisce davanti all’esercizio di un potere. ma a condizione però che l’azione dell’amministrazione avvenga secondo le regole stabilite per legge. Nella fattispecie l’esercizio del potere amministrativo può ledere la sfera di diritto soggettivo solo in relazione al soddisfacimento del principio di legalità. attinente alle qualità possedute da una cosa che verrà prodotta in serie al fine di garantire l’uniformità dei vari modelli.. ma da molti non viene accettata perché l’interesse legittimo è vista non come trasformazione ma come situazione giuridica a stante e quindi distinta dal diritto soggettivo. Questo meccanismo è di rilevante importanza per la pubblica amministrazione. Il prodursi di effetti riconosciuto dall’ordinamento può avvenire secondo due modalità: • Norma-fatto-effetto – ad esempio l’accadimento di un fatto ( es.è quelle situazione giuridica vissuta da un privato che soccombe al potere dell’amministrazione nel perseguimento dell’interesse pubblico. • Diritto soggettivo – è quella situazione esclusiva di autonomia giuridica riconosciuta al soggetto privato la quale viene tutelata anche davanti all’esercizio dell’interesse pubblico da parte dell’amministrazione . Quando invece non si è svolta secondo le regole il soggetto ha subito una violazione di un interesse legittimo. ricorsi amministrativi – annullamento dell’atto. L’interesse legittimo è perciò la pretesa che ha il soggetto a soccombere si davanti al potere dell’amministrazione nel perseguimento dell’interesse collettivo. è un atto che valuta la non conflittualità di un’attività con gli interessi pubblici perseguiti dall’amministrazione. soprattutto nei casi in cui è necessaria una autorizzazione plurima. nullaosta. Solo che l’assoggettamento al potere della pubblica amministrazione è valido solo quando l’azione si svolge secondo le regole stabilite dalla legge. che presuppongono l’accertamento di requisiti tecnici ai soggetti per svolgere una attività. nel senso che l’ordinamento individua delle norme di relazione le quali prevedono positivamente i casi in cui il potere pubblico può legittimante importi su quello privato. L’interesse legittimo si materializza attraverso una serie di poteri esercitati dal privato come la reazione. Il soddisfacimento di un interesse privato può scaturire sia da un’azione dell’amministrazione (interesse pretensivo) che da una sua astensione (interesse oppositivo) ad esempio una amministrazione che rinunci ad espropriare. oppure alla libertà di stabilimento. attraverso gli sportelli unici che rilasciano in unica sede tutti gli atti di assenso previsti dalla legge.. dispensa. è un atto endoprocedimentali con quale si attesta la mancanza di ostacoli per l’emanazione di un provvedimento. è una deroga all’osservanza di un obbligo o di un divieto ( nel caso di norma-fatto-effetto si parla di esenzione). basti pensare alla libera circolazione dei soggetti e delle merci. Esistono altre situazioni giuridiche soggettive tutelate anche dal diritto comunitario. di concorrenza. tranne nei casi di soccombenza previsti dall’ordinamento. consiste in sostanza nella pretesa di godimento di un bene da far valere nei confronti di tutti ( il diritto soggettivo per eccellenza è la proprietà privata). Viene così ad istaurarsi un rapporto tra privato ed amministrazione sulla base di un provvedimento di autorizzazione che è diversa dalla concessione. A tale scopo l’amministrazione cerca di velocizzare il meccanismo autorizzativi. 17 . ad esempio il caso di un provvedimento di concessione edilizia dal quale sorge il diritto di edificare ecc. licenza. nascita o morte) previsto dall’ordinamento da una norma produce un effetto altrettanto previsto. possibilità di partecipazione al procedimento attraverso la presentazione di osservazioni che istaurano un dialogo con l’amm. accesso ai documenti. omologazione. . Ad esempio il permesso di costruzione che non crea un nuovo diritto ma ne elimina i limiti prima imposti. perché secondo il principio del giusto procedimento per cui affinché il potere esercitato produca un effetto giuridico tale potere deve essere previsto ed attribuito all’amministrazione da una norma. Poteri amministrativi Vengono esercitati attraverso i provvedimenti e sono: • Poteri autorizzativi – rimuovono i limiti imposti ad una situazione soggettiva di vantaggio esistente.di un altro soggetto.

sequestro. nella temporaneità dell’azione e nella plausibile motivazione. es. requisizioni. cioè trasformazione di reati penali minori in reati amministrativi per cui la sanzione e notevolmente affievolita. • Poteri sanzionatori – sono quelli che impongono una sanzione. ordinanze di necessità e urgenza. • Poteri ablatori – questi invece incidono negativamente sulla sfera giuridica dei privati perché impongono obblighi o divieti. ordini. è un provvedimento sanzionatorio a seguito di un illecito amministrativo ( costruzione abusiva) . Le sanzioni amministrative possono essere definite in termini di residualità. quando viene sottratto un diritto per la realizzazione di un’opera pubblica per motivi di “pubblica utilità” non altrimenti realizzabili come detto dalla legge 2248/1865 dietro un giusto risarcimento consistente nel prezzo che avrebbe avuto in caso di libera contrattazione e cmq nelle modalità indicate dalla legislazione in materia di esproprio. La conferma della certezza legale dell’atto permette agli interessati di essere sicuri che ciò che detto nell’atto corrisponde a realtà. ad esempio nei casi di emergenze sanitarie o igiene pubblica ( differenti sono invece i provvedimenti di urgenza che sono invece atti tipici perché previsti puntualmente dal legislatore ). accessorie. impongono di assumere un determinato comportamento per il destinatario. sottraendo situazioni prima favorevoli per il privato. La concessione.Poteri concessori – il privato diventa titolare di diritti che prima non aveva. riguardano il comportamento di qui soggetti legati all’amministrazione attraverso un rapporto di lavoro. obblighi di fare o non fare spettanti ai proprietari come il loro restauro ecc. e cioè sono quelle che non rientrano nella giurisdizione penale e civile. Concessione di opere pubbliche.temporaneità e indennizzo. che è l’atto tipico di questo potere. occupazione temporanea. ad esempio palazzi antichi di interesse storico. Questi atti detti perciò di certazione producono effetti giuridici erga omnes sulla qualità di un determinato atto o fatto avvenuti in un determinato modo anche se questo non è conforme ad un accertamento reale. • Poteri di programmazione e pianificazione . • Poteri di ordinanza – esercitate in situazioni di necessità ed urgenza non puntualmente individuate per legge. quando impongono al destinatario di ripristinare la situazione originaria da egli alterata. può essere traslativa. quindi non tipiche. quando possono scaturire da un bene dei pericoli per la collettività. Un esempio sono le espropriazioni. beni immobili di notevole interesse ambientale. quando il diritto trasmesso è del tutto nuovo ( ad esempio la cittadinanza o una onorificenza). • Potere di imposizione di vincolo amministrativo – individuano il mantenimento ( non alterazione) di beni immobili che presentano particolari caratteristiche. Differente è la • 18 . Le sanzioni possono essere ripristinatorie. sono simili all’occupazione solo caratterizzate dal carattere di urgenza . costitutiva. non hanno carattere vincolante ( differente è la diffida che consiste in un avvertimento ad osservare un obbligo che si fonda su un determinato provvedimento o legge). i limiti però consistono nel rispetto della Costituzione.l’amministrazione individua le direttrici globali per l’attuazione di particolari interventi in dati settori. disciplinari. Poteri dichiarativi – riguardano il rilascio di atti strumentali ad altri procedimenti. quando il diritto era posseduto dall’amministrazione e viene trasmesso ai privati 8 ad esempio la gestione di un servizio pubblico di trasporto). quando l’amministrazione non avendo una adeguata organizzazione incarica i privati per la loro realizzazione attraverso procedure di contratto.S. confisca. a differenza dell’autorizzazione l’amministrazione non attribuisce al privato una situazione che già possedeva ma di trasferirgliela in maniera originaria. cioè la accertano. afflittive. direttive. cioè una sofferenza a seguito dell’assunzione di un comportamento vietato che prende il nome di illecito. l’occupazione non urgente e non per motivi di pubblica utilità di un bene dietro giusto indennizzo per il momentaneo utilizzo ovvero nel caso in cui si produceva una trasformazione irreversibile del bene tale da non permettere la restituzione questo veniva acquisito dall’amministrazione dietro compenso. elenchi. concessione di servizi pubblici. Gli atti tipici di certazione sono i certificati. I principi generali della sanzione amministrativa sono contenuti nella legge 689/1981 e sempre in evoluzione dato il processo di depenalizzazione di alcuni reati penali. che possono essere pecuniarie ( soldi) o interdittive ( riguardano l’inibizione dell’attività del soggetto). nonché atti tipici rilasciati dalle amministrazioni su qualità o situazioni contenute in albi. Generalmente vengono esercitate dal Sindaco o dall’autorità di P. senza indennizzo. sono di natura interdittiva ed hanno origine penale consistenti nella sospensione di diritti derivanti da precedenti provvedimenti amministrativi. Questi atti hanno efficacia dichiarativa nel senso che rafforzano una situazione giuridica già esistente. che devono essere risolte utilizzando non i normali canoni di potere e competenza. quando alcune prestazioni che dovrebbero essere fornite dall’amministrazione sono delegate invece ai privati. registri o cmq accertati da funzionari pubblici ( ultimamente tali atti devono avere anche particolari caratteristiche formali imposte dalle normative di omologazione internazionale ISO).

residenza ecc) accompagnate da documento di identità. Altri atti strumentali sono gli attestati. rendono gli atti nulli e perciò non produttivi di effetti perché emanati in carenza di potere. cioè quelle attinenti all’attribuzione di un potere. la dichiarazione può riguardare anche la conformità all’originale della copia di un documento rilasciato o conservato presso l’amministrazione. Le dichiarazioni sostitutive sono valide anche tra privati e non solo nei rapporti con l’amministrazione. la violazione di norme di relazione. che non creano immediatamente certezza legale. di notorietà . la scelta dell’amministrazione è libera perchè di norma dovrebbe risultare insindacabile in quanto effettuata tra soluzioni tutte ragionevoli. appunto il modo di conseguire la funzione. in parte però ci saranno dei margini di manovra autonoma che consistono nell’area della discrezionalità amministrativa. regolamenti degli enti locali soprattutto quelli del comune che sono l’unica forma di atto legislativo comunque in posizione di subordinazione rispetto allo statuto comunale. età. è quella prodotta da un privato in sostituzione di quella pubblica ove previsto dalla legge. sono rilasciati da un pubblico ufficiale ( notaio o sindaco) in base a dichiarazioni rese in presenza di almeno due testimoni che hanno l funzione di dare notizia di fatti di pubblico dominio. per cui l’azione di scelta risulta in parte vincolata. La discrezionalità amministrativa è definibile come quel processo logico mediante il quale l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ( ponderare) gli interessi in gioco per il perseguimento dell’interesse pubblico. tipo certificati di presenza che però creano solo presunzioni . Questo tipo di discrezionalità detta “pura” è diversa da quella tecnica che riguarda invece la valutazione scientifica di fatti che possono essere “complessi”. L’attenzione è passata dall’atto in sé al modo in cui la funzione è stata espletata ( procedimento). atti di notorietà. dove previsto. In base al soggetto da cui derivano si distinguono in : 19 no potere giudice ordinario violazione di norma di azione ( no competenza) si però potere il giudice amministrativo può annullare. Mentre la violazione di norma di azione determina un atto annullabile.U. la discrezionalità si concretizza con la motivazione del provvedimento. oppure sanare la competenza e quindi convalidare . permettendo poi all’amministrazione di poter effettuare un controllo sulla veridicità di quanto dichiarato. quando l’accertamento mira a limitare le libere valutazioni . Perciò il merito amministrativo consiste nell’insieme delle soluzioni individuate con la valutazione discrezionale e quella preferita come opportuna. I regolamenti amministrativi possono essere di varia natura in funzione dell’ambito che intendono disciplinare . registri ecc ). ma i criteri che hanno permesso il riconoscimento ad un soggetto piuttosto che ad un altro. che contengono indicazioni generali ed astratte che l’amministrazione stessa dovrà rispettare nell’esercizio delle proprie funzioni. e fatti “semplici” che invece non necessitano di accertamenti vincolanti. quando attesta qualità ( titolo di studio. abbiamo due tipi di dichiarazioni sostitutive: di certificazione. di tale dichiarazione determina una violazione dei doveri d’ufficio secondo il T. dichiarazioni sostitutive. Il controllo sulla veridicità di quanto dichiarato avviene a campione ed in tutti i casi in cui sorga un dubbio. attestazioni atipiche. quando il privato comprova qualità o fatti non attestabili con dichiarazione sostitutiva di certificazione ( perché non contenuti in elenchi.registrazione perché questa non esterna come il certificato ma acquisisce conoscenze. Modalità di esercizio del potere L’esercizio del potere mediante il quale l’amministrazione persegue l’attuazione dell’interesse pubblico deve avvenire secondo certe modalità stabilite per legge che prendono il nome di norme di azione. Ad esempio non è importante sapere solo se l’atto di concessione edilizia è stato concesso o meno. ad esempio i regolamenti che disciplinato l’organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche. La mancata accettazione. NULLO violazione di norme di relazione ( no attribuzione) l’atto non esiste per carenza di potere ANNULLABILE l’atto esiste Regolamenti Sono degli atti amministrativi sottratti al meccanismo della motivazione dei provvedimenti classici .

Parere….Governativi: emanati dal Consiglio dei ministri col parere del Consiglio di Stato . • Efficacia – rapporto tra obiettivi raggiunti e quelli prefissati 20 . il diritto di accesso ai documenti amministrativi. I Testi Unici invece sono delle raccolte di norme che disciplinano una determinata materia ( es. sono emanati dalla p. con cui l’amministrazione si esprime all’esterno ponendo in essere situazioni giuridiche tutelate dall’ordinamento che producono effetti in capo a terzi. cioè evitare duplicazioni inutili di atti e mezzi.a. Esso può essere definito come una forma della funzione amministrativa. attraverso un procedimento. diverse sono le circolari . che consiste nel perseguimento dell’interesse pubblico attraverso una serie di atti endoprocedimentali che fanno da tramite tra due elementi statici del procedimento: il potere. tranne casi eccezionali ed urgenti . Legge: paradigma normativo che si riferisce a situazioni astratte e generali Di norma tutti i provvedimenti .. ed è questa la grande novità che manifesta anche il cambio di intendere il divenire dell’azione amministrativa.  Ministeriali ed interministeriali: attinenti alle attività di un ministero o più ministeri.  PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Il provvedimento è l’atto principale. Il procedimento è stato definito puntualmente dalla legge 241/1990 riguardante e i meccanismi procedurali e .  Che disciplinano il funzionamento dell’attività amministrativa pubblica secondo norme di legge. Si riferisce a situazioni concrete e specifiche Atti strumentali : sono le fasi all’interno del procedimento e producono effetti funzionali interni.. Il processo mediante il quale si arriva all’emanazione di questo atto è frutto di un processo che consegue ad una successione di atti interni ( endoprocedimentali) funzionali all’emanazione.  Esecutivi : di dettaglio rispetto ad una legge  Attuativi ed integrativi : contengono norme di principio da attuare dalle regioni. ad esempio prevedendo autocertificazioni ( legge Bassanini 59/97) ecc. questo processo si chiama procedimento amministrativo. Riguarda materie esclusive dello Stato salvo delega alle regioni. e il provvedimento . assegnato in astratto dalla norma. Perizia ……………. previsto astrattamente anch’esso dalla norma. I principi generali enunciati dalla legge 241/90 sono: • Economicità – nel senso di non aggravamento del procedimento . ( Atto finale) PROVVEDIMENTO Proposta Iniziativa atti vari Decisione Motivata Procedimento (Fasi) Atti endoprocedimentali o strumentali nella fase istruttoria Atti integrativi dell’efficacia Procedimento : è un percorso che di articola in fasi Provvedimento : è il risultato dell’intero procedimento è ha effetto all’esterno del procedimento. il Testo Unico sugli enti locali). o con decreto del Presidente della Repubblica e visto della Corte dei Conti .  Di delegificazione : derogano materie regolate prima con legge. che invece contengono le norme interne e di prassi di un organo o ente. perché ne esistono altri. le forme di partecipazione dei privati all’interno del procedimento.

Diversa è la “designazione” che invece riguarda la segnalazione di nominativi al fine di una nomina. Esistono però delle eccezioni per cui gli atti endoprocedimentali producano effetti all’esterno. ma sorge anche tra procedimenti distinti ma che costituiscono di fatto sub-procedimenti ad uno principale da cui poi scaturirà l’atto finale ( connessione funzionale ). Diritto di accesso. nel caso non lo si l’amm può farlo oppure non seguirla 2. la illegittimità di un atto endoprocedimentale altera la genuinità dell’intero meccanismo e perciò da vita ad un atto che sarà anch’esso viziato da illegittimità. deve procedere alla possibilità di rettificare l’errore secondo il principio di sanabilità delle istanza private. proprio perché gli atti endoprocedimentali. l’impugnazione del provvedimento viziato potrà essere fatta solo se vi è stata emanazione esterna. proposta – ha contenuto valutativo sull’atto che dovrà emanare l’amministrazione. ed infine la fase integrativa dell’efficacia che serve a far produrre all’atto effetti reali sul piano giuridico. • Dovere di concludere 21 . Nel caso di istanza erronea o incompleta l’amm. 3. La fase procedimentale và vista come un continuum di atti che appunto si chiamano endoprocedimentali. prendendo come effetto finale l’emanazione dell’atto. può essere: 1. è il caso della pluriqualificazione che permette l’impugnazione di un atto interno che comporta l’arresto dell’attività e del procedimento amministrativo. corrono in parallelo in maniera indipendente.• • Efficienza – rapporto tra mezzi utilizzati e obiettivi perseguiti attraverso meccanismi di controllo interno al procedimento ad esempio quelli enunciati dalla legge 286/1999 utilizzata per i ministeri ma estendibile anche agli altri enti .ai documenti amministrativi. In questo caso non si ha presupposizione ma consecuzione perché i provv. come forma di pubblicità. per garantire la trasparenza del fare che si concretizza anche attraverso la partecipazione e la motivazione della scelta. una fase decisoria da cui sgorga il provvedimento all’esterno. La relazione funzionale in vista dell’emanazione di un provvedimento non riguarda solo gli atti interni . il caso di chi vuole costruire su una zona protetta deve ottenere non solo la concessione edilizia ma anche quella paesaggistica e ambientale nel senso che se manca uno dei due l’approvazione dell’altro non può da solo produrre cmq l’effetto totale finale ovvero anche se si ottiene la concessione edilizia non si può edificare in concreto perché non viene rilasciata quella paesaggistica e viceversa. che non producono effetti diretti all’esterno ma fanno da impulso al procedimento e lo influenzano nel divenire discrezionale ( ad esempio perizie. allegandovi documenti e atti l’amministrazione velocizza il processo dovendosi limitare solo alla verifica. possiamo distinguere una fare preparatoria che è tipica dell’iter procedimentale. mentre la “denuncia” è la richiesta di un provvedimento da parte di chi non ne ha un beneficio diretto. Iniziativa d’ufficio – nel caso in cui è un dovere dell’amministrazione attivarsi per la cura di interessi senza la necessaria sollecitazione di altri. non hanno rilevanza esterna. ma tramite delle segnalazioni che vanno sempre verificate. nel caso sia vincolante l’amm deve conformarsi ad esso. esempio di connessione sono la dichiarazione di pubblica utilità che è presupposto per l’emanazione del decreto di esproprio ecc. istanza – a differenza degli altri altri due proviene solo dal cittadino privato e riguarda interessi particolari Le istanze svolgono anche funzione anticipatoria rispetto alle memorie e alle osservazioni presentate dai privati in fase endoprocedimentale. L’istanza è concessa a chi ne trae un beneficio diretto . pareri. di norma. quindi il presupposto è quella condizione che pur non influenzando direttamente l’atto finale del procedimento principale deve sussistere al fine della legittimità dell’atto finale. ecc). Quando invece un privato per poter svolgere una attività debba ottenere diversi procedimenti non connessi tra loro ma attinenti allo stesso tempo alla su pretesa. richiesta – quando un soggetto pubblico richiede ad un altro di esprimersi in merito. Fase di Iniziativa del procedimento : • Ad istanza – il dovere di procedere parte su segnalazione di un privato o da un soggetto diverso dall’amministrazione o organo che deve provvedere. Fasi del procedimento Per grandi linee.

potendo altre amministrazioni sostituirsi a questa per emanare l’atto. Il dialogo con i soggetti interessati al procedimento avviene attraverso comunicazione dell’avvio e dell’invito a partecipare alla fase istruttoria. oppure in mancanza è lo stesso dirigente ad essere il responsabile. di norma è la stessa unità organizzativa ad occuparsene. ad esempio quando la nuova normativa sorta in fase procedimentale richieda altri atti interni. All’interno di ciascuna unità esiste una persona fisica denominata responsabile del procedimento che agirà in concreto. La comunicazione è fondamentale per il rispetto della 22 .. sono: • Essere la guida del procedimento • Coordinare l’istruttoria • Essere di impulso all’avanzare del procedimento • Essere il punto di riferimento superando l’impersonalità dell’amministrazione Il responsabile inoltre può richiedere la rettifica degli errori di eventuali atti rilasciati dai privati e che hanno rilevanza all’interno del processo. inoltre fungendo da impulso può chiedere la convocazione di una conferenza di servizio per accelerare i tempi dell’istruttoria e perciò del reperimento degli atti endoprocedimentali.p. mentre se la competenza era di un dirigente generale direttamente al ministro. Quando l’amministrazione tace del tutto. ma di certo entro un tempo ragionevole tenuto conto delle circostanze. La legge non dice precisamente entro quale termine il responsabile debba effettuare al comunicazione . il controllo e l’impulso che deve espletare durante l’istruttoria. per mano del responsabile stesso del procedimento che può essere il dirigente o un suo designato. Il responsabile del procedimento non comporta a se l’essere responsabile allo stesso tempo dal punto di vista civile e penale. Trascorsi i 60 gg l’interessato presenta una diffida scritta all’amministrazione e all’impiegato che se non provvedono entro 30 gg dalla diffida l’amministrazione e l’impiegato sono responsabili civilmente e ne rispondono dei danni causati all’interessato dovendolo risarcire. il rifiuto non è accettato quando si tratta di casi importanti come ragioni di giustizia o sicurezza o igiene pubblica ( il reato si configura sempre attraverso il dolo). 328 c. Il dirigente dell’unità organizzativa individua un suo subordinato a ricoprire questa carica. Se l’inizio del procedimento decorre dall’iniziativa d’ufficio o dal momento di ricevimento dell’istanza. finito il procedimento attraverso la comunicazione rende pubblico il provvedimento finale. senza azionarsi si ha il silenzio inadempimento. emanando sostanzialmente anche l’atto. I compiti del responsabile. Generalmente l’amministrazione ha 30 gg. cioè si deve prendere una decisione. la sua conclusione non per forza coincide con l’emanazione dell’atto. Responsabile del procedimento Per ogni procedimento l’amministrazione deve individuare l’unità organizzativa ( è la partizione di una amministrazione) responsabile competente per ogni singolo procedimento e della sua adozione. dice che trascorso questo termine ultimo per adempiere l’agente responsabile se non espone motivatamente il rifiuto o il ritardo è punito con al reclusione fino ad un anno e 1000€ di multa.Quando un procedimento inizia deve cmq concludersi. e il suo silenzio non ha per legge valore di assenso o diniego. Secondo il principio del tempus regit actum ogni atto viene posto in essere sulla base normativa in vigore al momento dell’emanazione. Se non sorgono particolari problemi sul responsabile della fase procedimentale invece non lo si può dire in merito a chi dovrà esternare l’atto e quindi fargli avere rilevanza esterna. perché fini a quando non si perfeziona la fase integrativa dell’efficacia il provvedimento non produce effetti e il procedimento quindi non può definirsi concluso. per la conclusione del procedimento. La comunicazione dell’avvio del procedimento riguarda quei soggetti sui quali si produrrà l’effetto finale o quei terzi che ne potranno ricevere un pregiudizio ( i controinteressati sostanziali perché dal provvedimento favorevole agli interessati principali ne potrebbero subire un danno e perciò hanno interesse ad impugnarlo). e che sarà il punto di riferimento per l’intera istruttoria con cui il privato potrà dialogare. cioè l’atto non ancora efficace deve rispettare quanto prescritto dalla legge vigente in quel preciso istante fino all’efficacia. ma se sussistono mutamenti in corso d’opera l’amministrazione può rifiutarsi di emanarlo. Quando abbiamo iniziativa d’ufficio trascorso il tempo di 30gg per l’emanazione dell’atto l’interessato può presentare istanza al dirigente dell’unità che provvede entro 30gg. Nel caso invece di iniziativa di parte. non ha responsabilità in senso tecnico. ma ogni volta va valutata la sua posizione che sicuramente assurge in primis alla responsabilità sulla vigilanza. quando l’agente non provvede entro 60gg dalla istanza sussiste inerzia di colui che è preposto al rilascio dell’atto si prefigura l’ipotesi di illecito disciplinare del dipendente. infatti se il responsabile ha agito correttamente deve individuarsi il soggetto dell’unità che invece ha rallentato o alterato il procedimento. trascorsi i quali il cittadino è legittimato a dotarsi di una serie di rimedi giuridici che ad esempio gli permettono di rivalersi sull’amministrazione in caso di risarcimento per lesione di interessi tutelati. L’art.

partecipazione al procedimento tutelata dalla legge 241. Per l’amministrazione la partecipazione di altri soggetti è strumentale all’istruttoria. che dovranno essere presi in considerazione in fase discrezionale per il perseguimento dell’interesse pubblico. prendere visone di atti. ovvero l’attività istruttoria deve essere basata sul reperimento di dati che sono logici e congrui all’oggetto del procedimento. Secondo il TU art 10 degli enti locali stabilisce che i soggetti hanno diritto di accesso. memorie. Il rapporto che si istaura in questi casi tra il pubblico e il privato concerne ai c. L’acquisizione dei dati può avvenire in tre modi: 1. La stessa amministrazione che acquisisce da se Partecipazione rappresenta un cambiamento nel senso di intendere il procedimento che non vede l’amministrazione come unico soggetto. tranne in casi previsti come tutti quegli atti a portata generale perché ovviamente non è possibile individuare a priori tutti gli interessati o nei casi di urgenza definiti provvedimenti cautelari nei quali la comunicazione può essere anche effettuata posticipatamente all’atto (es. ma cmq si tratta essenzialmente di una partecipazione di tipo documentale. osservazioni . L’essenza della partecipazione resta però principalmente quella di un suggerimento alla scelta che pur soddisfacendo gli interessi dell’autore possa essere soddisfacente anche per gli interessi pubblici perseguiti dall’amministrazione. la valutazione degli interessi e la verifica dei fatti soggetti al potere. e nei casi di attività vincolata perché è ininfluente la partecipazione ( ad esempio a seguito della persistenza di un comportamento abusivo di un soggetto). casi d’urgenza). diritto di accesso ai documenti amministrativi. istanze.d. L’acquisizione dei fatti avviene tramite una attività conoscitiva svolta o direttamente dall’amministrazione o mediante i documenti presentati dalle parti chiamate a partecipare. la cui lesione comporta l’illegittimità del provvedimento. Ad esempio la mancata valutazione di una memoria. dalla quale scaturisce la decisione finale che è il provvedimento. oltre alla presentazione di documenti. interessi procedimentali. Ovviamente se il partecipante è un soggetto privato non c’è dubbio che le sue osservazioni potrebbero essere tendenziose alla tutela dei propri interessi. campagne di informazione dei cittadini. Conferenza dei servizi – quando vengono acquisiti in unica sede tutti i dati relativi all’istruttoria mediante la convocazione dei rappresentanti fisici delle diverse amministrazioni 3. perché il soggetto gia conosce la pendenza di un procedimento dato che lo ha promosso. comporterebbe l’annullamento dell’atto finale e la riapertura del procedimento per acquisirla anche se alla fine l’amministrazione non muti ugualmente la propria scelta. Sostanzialmente la partecipazione consiste nel presentare memorie scritte e documenti. consiste anche nel riconoscimento da parte dei soggetti interessati e dei terzi in pregiudizio di prendere visione dei documenti e degli atti del procedimento si in itinere che alla sua conclusione. L’attività conoscitiva dell’amministrazione viene ad essere svolta sulla base del principio inquisitorio nel senso che non è vincolata in assoluto dalle osservazioni fatte in fase partecipativa dei privati ma deve tenerne conto ai fini della discrezionalità e motivazione dell’atto finale ai fini di provvedere legittimamente. Dato ciò i fatti presentati in via documentale non vengono accettati acriticamente ma sottoposti a selezione. L’apertura del procedimento alla partecipazione può avvenire secondo diversi strumenti previsti dagli enti locali come consultazioni. nel senso che attraverso esse l’amministrazione può meglio prendere visone di una realtà complessa dati gli interessi coinvolti. a tutti questi atti che li riguardano in 23 . condotta dal responsabile. l’accesso può essere di tipo endoprocedimentale che esoprocedimentale 8 riguarda gli atti a procedimento concluso). anche se questa effettivamente non influisce più di tanto sulla decisione. Partecipazione – dati presentati da soggetti diversi dall’amministrazione procedente 2. ma quello che interessa all’amministrazione è l’aspetto oggettivo della partecipazione e non quello psicologico di difesa soggettiva degli interessi particolari. La comunicazione è esclusa anche nei casi di istanza di parte. Fase Istruttoria È quella fase del procedimento dove avviene l’acquisizione di dati. anche in funzione della trasparenza dell’attività amministrativa. azioni popolari. Il processo di indagine conoscitiva però è sottoposta al limite del non aggravamento del procedimento. per evitare tutte quelle situazioni in cui l’autore ne abbia maliziosamente alterato la realtà. referendum. mediante accertamenti. ma che tiene conto anche dei soggetti a cui il provvedimento è rivolto a produrre effetti. Diritto di accesso La partecipazione. omettere la comunicazione comporta causare l’illegittimità dell’intero provvedimento.

quindi riguardano la fase endoprocedimentale. Ancora più restrittiva è la tutela della legge sui dati sensibili . A seguito della presentazione della richiesta l’amministrazione può pretendere che il soggetto presenti istanza formale. in caso di accoglimento l’estrazione delle informazioni avviene tramite copia fotostatica. Gli atti dichiarativi sono dichiarazioni di scienza di fatti semplici ( accertamenti) o fatti complessi ( valutazioni tecniche consistenti in un giudizio estimativo scaturente dalla discrezionalità amministrativa) che costituiscono i presupposti all’emanazione dell’atto. La legge 241 individua alcuni documenti sottratti del tutto all’accesso come quelli coperti dal segreto di stato oppure la cui divulgazione è vietata per legge. e che consistono in una incisone dei diritti dei cittadini. Per i fatti semplici abbiamo. La legge che tutela questo aspetto . basti pensare alla valutazione di impatto ambientale o paesaggistico. Accertamento dei fatti È quell’insieme di procedure volte ad accertare che i fatti presi in considerazione siamo rilevanti per il procedimento. I mezzi consuetudinariamente utilizzati dipendono dal tipo di fatto da acquisire: certificazioni . Una parte dell’istruttoria può essere svolta da strutture private accreditate mediante procedure di gara a cui possono partecipare quei soggetti con particolari requisiti tecnici e di terzietà rispetto alle parti del procedimento. trascorsi 30gg dall’istanza si ritiene respinta. la 675/1996. Per quanto riguarda i poteri istruttori che permettono all’amministrazione di indagare sui fatti. Nel caso in cui l’amministrazione si rifiuti di osservare l’accesso il richiedente entro 30gg può adire al difensore civico. mentre per quelli complessi le valutazioni tecniche. rifiutare l’accesso. Questo diritto è fatto valere anche nei confronti di quegli enti privati ma che svolgono funzioni a carattere pubblicistico equiparati sotto questo profilo a quelli pubblici. quando gli atti sono sottratti all’accesso o manca la qualificazione del richiedente. mentre non si pone il problema ad esempio per qui poteri non incisori quali quelli che sfociano in atti dichiarativi. delinea alcune caratteristiche come il fatto che i soggetti accreditati a farlo possono accedervi per motivi importanti come la repressione di reati. documenti e autocertificazioni aprire la fase dell’istruttoria al privato ha comportato una inondazione di fatti presentati che l’amministrazione è chiamata a verificare. differirlo.abbiamo detto che creano certezze erga omnes. o formale. fatta ad esempio anche verbalmente. La ratio dell’accesso deve essere motivata e accompagnata dalle generalità del richiedente per verificarne la compatibilità. quindi nei casi di conflitto tra accesso e privacy non si riconosce l’accesso pieno con possibilità di estrazione copia ma la sola visione. ma è necessario che vengano attribuite da particolari norme secondo il principio di tipicità e nominatività dei poteri amministrativi. limitarlo. Un importante limite all’accesso è anche la riservatezza ( privacy) che indica quella serie di dati posseduti dall’amministrazione inerenti alla sfera privata di un soggetto sottratti alla conoscibilità degli altri. I mezzi di cui si avvale l’amministrazione per avere conoscenza della realtà rientrano nel principio inquisitorio . razza – religione – credenze politiche ecc . finalità di difesa ecc. per le quali è necessario il consenso scritto da parte del soggetti a cui appartengono. anche se una sentenza del Consiglio di Stato ha corretto il tiro precisando che l’accesso è riconosciuto anche a soggetti terzi quando attraverso essi possono limitare una situazione di pregiudizio ai loro interessi ad esempio il trattamento dei dati necessari per far valere il diritto di difesa durante un processo che fa in questo caso prevalere la trasparenza sulla riservatezza. Il differimento dell’accesso si esercita quando la visione degli atti potrebbe alterare il sereno svolgimento dell’azione amministrativa in atto. L’accesso può essere informale. a patto che si rispetti in principio di non aggravamento del procedimento. Vi sono delle situazioni in cui si parla di riserva di valutazione tecnica per indicare la non sostituibilità o superabilità di tale atti di valutazione né dall’amministrazione né dalla sindacabilità del giudice. secondo la dottrina questi non sono da considerarsi impliciti all’esercizio del potere. richiesta per atto scritto quando attraverso la richiesta informale si dubiti dell’identità del richiedente.possesso dell’amministrazione. cioè l’amministrazione opera una scelta nei mezzi e può disporre di atti ulteriori di quelli necessari per legge. [ la differenza tra dichiarazioni sostitutive e autocertificazioni è che mentre le prime 24 . : • esibizione di documenti di identità validi • acquisizione diretta documentaria delle informazioni presentate dall’interessato per permettere all’amministrazione di reperire i dati richiesti • certificati. In caso di espressa disposizione di legge l’acquisizione di tali dati da parte dell’amministrazione deve essere rilasciata dal Garante per la privacy ma solo limitatamente alle finalità perseguite. il quale valuta le motivazioni di tale rifiuto e se il soggetto che lo ha disposto non fornisce una giustificazione motivata e legittima entro 30 gg dal ricevimento della comunicazione del difensore l’accesso è consentito.

che tende ad un accordo tra amministrazioni il cui atto che si ricaverà avrà effetti imputabili per responsabilità a tutte le amministrazioni partecipanti. • facoltativi – non sono previsti per legge ma possono essere richiesti dall’amministrazione se non gravano al procedimento • Conformi . Il subprocedimento consultivo inizia con al richiesta di parere agli organi competenti i quali poi concludono con una comunicazione al richiedente. Quando sono chiamate nel processo diverse amministrazione per velocizzare le procedure spesso si ricorre conferenza dei servizi decisoria . Concerto – è una relazione tra organi dello stesso ente che trasmettono assieme l’atto all’autorità concertata Intesa . però se decide di provvedere non può disattenderli • Semivincolanti – quando possono essere disattesi se l’atto viene emanato da un organo diverso che se ne assume ala responsabilità • Vincolanti – non possono essere disattesi dall’amm. attraverso degli organo ad hoc. e funziona come uno sportello unico. tranne se non li ritiene illegittimi.l’amministrazione può decidere se provvedere o meno. Esistono delle regole che disciplinano ogni conferenza. Parere : consiste in un consiglio richiesto dall’amministrazione Valutazioni tecniche: riguardano presupposti dell’agire Nullaosta : è un atto emanato in vista di un interesse diverso da quello curato dall’amministrazione che lo rilascia Fase decisoria È quella fase conclusiva del procedimento che consiste con la produzione all’esterno del provvedimento che non produce ancora effetti che si avranno invece con la fase integrativa. Mentre nella conferenza dei servizi istruttoria le amministrazioni esprimono un parere che “incide” nel provvedimento finale . lo comunica all’organo che deve esternarlo affinché produca effetti può rifiutare l’emanazione o modificarlo. in quella decisoria invece in provvedimento finale si conforma del tutto alle “decisioni” dei partecipanti.sostituiscono certificati e quindi dati già in possesso dell’amministrazione nei suoi registri le seconde invece riguardano dati non in possesso che poi casomai andranno verificati all’esterno. Abbiamo anche la conferenza dei servizi decisoria esterna quando è il privato a decidere al sua indizione. tra le quali il rispetto di un termine utile e del sistema di deliberazione a maggioranza. L’organo che adotta l’atto. Scadendo il termine e non essendosi formata nessuna maggioranza il provvedimento un viene emesso. Fase consultiva Consiste nella valutazione dei dati acquisiti durante la fase istruttoria. diversi da quelli che svolgono amministrazione attiva ( cioè quelli che emaneranno il provvedimento). le valutazioni vengono fatte attraverso i pareri ( diversi sono i pareri-note che invece consistono in delle osservazioni fatte dall’amm. La loro attività non riguarda decisione sull’interesse pubblico ma esprimono valutazioni sugli atti che serviranno poi ad altri organi a prendere le scelte finali in vista dell’interesse. sugli atti emanati) : • obbligatori . trascorsi i quali se non riceve il parere l’amm. può procedere senza il parere. Nel caso in cui viene emanato un atto senza un parere obbligatorio il provvedimento non è sanabile successivamente e si deve riistruire un altro procedimento. in tal caso la decisione spetta al Consiglio dei ministri. dotati di adeguata preparazione tecnica in materia dei dati acquisiti.è una concertazione tra enti differenti. che può assumere diversi significati: 25 . Quando si hanno queste due fasi si tratta di un atto complesso. I casi di silenzio consistono in una inerzia dell’amm. L’accertamento dei fatti può avvenire anche attraverso l’inchiesta amministrativa. che ha per oggetto una valutazione o inchiesta di scienza su fatti che si conclude con una relazione. come ad esempio la valutazione di impatto paesaggistico-ambientale. attraverso un atto preliminare che si pone immediatamente prima della decisione finale la decisione su proposta. o con l’ispezione che ha per oggetto invece non l’attività ma il comportamento delle persone.prescritti per legge e resi entro 45 gg. simile a quella di istruttoria. Vi sono dei casi in cui il non raggiungimento di una maggioranza cmq deve portare all’emanazione di un provvedimento di dissenso espresso nei confronti dell’oggetto. diversa da quella fatta dal Parlamento.

poi ci sono degli elementi accessori che l’amministrazione può introdurre oltre quelli essenziali. perché si provvede in quel modo . che può essere agevolata da una serie di allegati quali l’intestazione. Quando viene violata una norma di azione l’effetto è la illegittimità dell’atto che produce l’annullabilità. È sbagliato ritenere il provvedimento come estinzione di un diritto soggettivo e creazione di un interesse legittimo. a verificare se sussistevano i requisiti attraverso valutazioni tecniche discrezionali sulla base delle informative che il privato deve obbligatoriamente presentare. quest’attività va esercitata entro 60 gg dalla presentazione della denuncia pena la prescrizione dell’esercizio del potere. Emanato il provvedimento efficace sorge il problema della sua interpretazione. 1325 cc ( elementi del contratto) gli elementi essenziali determinano nullità del provvedimento. come se non esistesse. poi la data . cioè l’atto produce effetti perché le norme che lo prevedono sono state rispettate. invece i provvedimenti hanno anche carattere estensivo di un diritto. Il potere se viene esercitato male l’atto sussiste ponderando poi le correzioni e gli eventuali risarcimenti.causa o motivo.oggetto. manifestazione di volontà) [ la determina invece è il termine con quale vengono indicati gli atti dirigenziali] quelli la cui mancanza determina la nullità dell’atto. il dispositivo. mentre se non vengono rispettate le norme di azione è annullabile. ha carattere precettivo intuibile da parole come ordina – delibera – autorizza – revoca ecc. sarà poi l’amm. ovvero allo scadere del termine entro il quale deve provvedere. appone un divieto col blocco delle attività e la rimozione dei suoi effetti. e carenza in concreto cioè quando il potere è previsto dalla normativa ma nella realtà è stato esercitato male e nonostante ciò produce effetti ( es. di provvedere entro 30gg Silenzio rigetto – quando l’inerzia equivale al rigetto della richiesta a provvedere Silenzio giustificativo – la scadenza del termine di decorso equivale all’emanazione di un provvedimento favorevole ( silenzio assenso ) o sfavorevole alle pretese del privato ( silenzio diniego). la sottoscrizione e il luogo dell’emanazione.• • • Silenzio inadempimento .forma. il decreto di espropriazione riconosciuto come potere ad un organo che lo emana però dopo la scadenza dei termini per la dichiarazione di pubblica utilità). Per quanto riguarda gli elementi del provvedimento sono definiti essenziali ( potere. quelli accidentali invece annullabilità. L’autoritatività del potere è intesa nel senso che esso è rivolto al conseguimento dell’interesse pubblico attraverso il provvedimento che incide. Diverso è il caso della denuncia di inizio attività. Il giudice può imporre all’amm. in caso di non conformità l’amm. L’esercizio del potere per essere legittimo deve anche attenersi a degli schemi individuati dalle legge nella : • • Tipicità del provvedimento . Nel caso di denuncia attestante dichiarazioni mendaci sia soggetto che l’ha presentata sia coloro i quali eseguono l’attività sono puniti penalmente. non ha funzione di permesso ma di controllare la corrispondenza di quello dichiarato con quanto detto dalla norma. termine . modo). la motivazione. viola il dovere di agire senza però dare una motivazione per giustificarsi.quando l’amm. positivamente o negativamente sulla sfera giuridica dei soggetti.quindi in questi caso l’amm. In merito alla carenza di potere (norme di relazione) dobbiamo distinguere tra carenza in astratto quando manca del tutto il paradigma normativo . ma gli effetti sono precari dato che difettano di attribuzione. Soprattutto i casi di silenzio assenso sono esclusivamente quelli previsti dalla legge. detti clausole accessorie o eventuali ( condizioni. Infatti se c’è carenza di potere l’atto è nullo cioè inesistente. L’illegittimità può essere: • Originaria – in merito alla norma esistente al momento dell’emanazione 26 . il preambolo. cioè la predeterminazione per legge degli effetti producibili da un provvedimento Nominatività del provvedimento. con la quale il privato è legittimato nella su attività non previo provvedimento ed intermediazione dell’amministrazione ma direttamente dalla legge. Può aversi anche l’interpretazione autentica fatta dalla stessa amministrazione che ha valore ex nunc. cioè i tipi di provvedimento a cui può ricorrere l’amministrazione per conseguire determinati effetti. perché secondo questo ragionamento i provvedimenti inciderebbero soltanto negativamente sui soggetti. La differenza tra elementi essenziali e elementi accidentali è simile a quella riportata dall’art. Sono escluse da tale possibilità le concessioni edilizie e le autorizzazioni per i beni storici e artistici e le tutele paesaggistiche ( legge Galasso e modifiche).. vengono enunciate le circostanze di fatto e di diritto nonché il quadro normativo a cui si riferisce. a tale scopo. L’atto illegittimo può essere annullato dall’amministrazione stessa per autotutela oppure convalidato sanando l’attribuzione. o titolo indicante l’organo che lo emana. nei casi di carenza in concreto del potere si parla di illiceità. Le conseguenze al non rispetto del paradigma normativo dipendono dal tipo di norma violata.

Però se trascorre un periodo adeguatamente lungo ( convalescenza) l’annullamento non viene più esercitato. e svolge la funzione di spiegare perché l’amministrazione è giunta a quella conclusione che gli ha fatto emanare quel determinato atto. L’eccesso di potere si configura anche quando ci sia difetto ( insufficienza) di motivazione. Gli effetti ex tunc dell’annullamento possono essere impediti quando in passato si sono già consolidate delle situazioni giuridiche istituite in buona fede verso quel soggetto che le ha poste in essere. . La motivazione può essere espressa per relationem quando richiama la motivazione di un altro provv. l’organo competente successivamente lo fa proprio con la ratifica. in questi casi è ammessa la rettifica ai fini della regolarizzazione. le violazioni di merito consistono in quei casi non espressamente indicati da norma scritte ma che si rifanno a principi generali quali l’opportunità e la convenienza della scelta fatta dall’amministrazione. contraddizione tra le parti sullo stesso atto . 3 ) . La motivazione ( legge 241/90 art . Se l’illegittimità deriva dalla violazione di norme.fatto al fine di autotutela e con effetti ex tunc. • Ratifica – quando per casi straordinari un atto viene prodotto da un organo diverso. ha effetti ex tunc • Inoppugnabilità – trascorsi i termini per la sua impugnazione. ovvero quando la misura adottata è sproporzionata per raggiungere il potere ( es. 3. Nel caso in cui l’atto risulti illegittimo sussistono però dei meccanismi di riesame: • Atto di conferma – l’amministrazione verifica l’insussistenza della illegittimità • Convalida – l’amministrazione rimuove il vizio . • Derivata. è obbligatoria quando prevista dalla legge . infatti non si può convalidare quell’atto frutto di sviamento.Sopravvenuta – norme sorte successivamente che non incidono sulla validità ma ammettono il riesame per adeguarsi alla normativa sopravvenuta. L’ordinamento individua una serie di “figure sintomatiche” per fanno da indicatore per l’individuazione di una situazione di sviamento come la violazione della prassi. se è possibile. anche se l’atto rimane annullabile dall’amministrazione o dal giudice • Acquiescenza . necessita della comunicazione agli interessati. si chiude alla circolazione del centro urbano in maniera illimitata per tutelare l’ambiente) .quando deriva da atti presupposti ad esso • Parziale – quando tange una sola parte del contenuto e solo questo sarà oggetto di annullamento e di modificazione dell’atto originario. può impugnarlo in tre casi stabiliti in una sentenza del 1935 dal Consiglio di Stato: • Incompetenza – a seguito di violazione di norma di azione si può distinguere in : • Incompetenza relativa ( azione) – quando quella funzione non rientra nel suo quantum di funzioni perché non appartiene nemmeno all’ente (Nullo) • Incompetenza assoluta ( relazione) – quando la funzione ricade all’intero dell’ente ma non al quel determinato organo (Annullabile) 2. • Sanatoria – quando manca un atto endoprocedimentale adottato da un altro soggetto diverso dall’amministrazione che deve emanare il provvedimento. • Annullamento d’ufficio . In questo caso i presupposti dell’annullamento consistono nel fatto che l’amministrazione deve valutare se l’annullamento configge con gli interessi pubblici. inoltre deve essere espressa in modo da evitare le censure dell’eccesso di potere. Ad esempio il caso di un atto che per 27 . Eccesso di potere – quando viene ad essere esercitata male la funzione discrezionale. 1. diversità di trattamento tra le parti ecc. Altri istituti che si occupano di atti viziati sono: • Conversione – si tratta di sostituire un atto nullo con un secondo valido sempre che l’agente avesse voluto questo secondo atto se avesse saputo i vizi del primo. o assenza completa di motivazione che in quest’ultimo caso consistendo in una violazione di legge quando essa è obbligatoria porta il giudice a considerare la nullità non potendola integrare durante il corso del giudizio. è dunque una giustificazione del suo agire. il giudice può annullare o permettere di sanare salvando l’atto. Violazione di legge – violazione di una qualsiasi norma di azione a cui consegue un atto illecito. questi permettono al giudice di procedere ( può) all’annullamento senza compiere ulteriori indagini di approfondimento. cioè l’amministrazione persegue un fine diverso da quello per il quale gli era stato affidato il potere. dopo l’emanazione dell’atto. un esempio di eccesso di potere è lo sviamento .è l’accettazione della validità di un atto da chi ha il diritto di impugnarlo. I vizi di illegittimità ( annullamento) sono i casi in cui il cittadino.

quando è alto il numero di soggetti. Quindi questo tipo di accordo ha la funzione di far conseguire alle parti un’utilità ulteriore rispetto a quella conseguibile col classico provvedimento che cmq può essere sempre emanato quando l’accordo non produca gli effetti sperati dall’amministrazione. L’esecutorietà può essere esercitata nei confronti del terzo minacciandolo di applicare sanzioni oppure ricorrere al meccanismo della esecuzione d’ufficio. riguarda il provvedimento 2. Caratteristiche – 1. Un esempio e l’ accordo di cessione della proprietà che sostituisce il provvedimento di esproprio. il controllo riguarda solo l’atto finale Contratti di programma Sono quegli atti attraverso i quali amministrazioni e privati si intendono per raggiungere obiettivi comuni. Ne sono esempio la programmazione negoziata. che è valido. per cui l’amministrazione agisce per conto del terzo facendogli pagare poi le spese sostenute anche ricorrendo alla forza esattoriale ( ne risponde in solido col suo patrimonio).• • urgenza emana un atto che è di competenza del consiglio . la revoca invece riguarda il ritiro dell’atto. L’efficacia di un provvedimento ha sia limiti spaziali. Ha effetti ex nunc. 241/90 I rapporti tra le amministrazioni e i privati possono essere stabiliti anche sulla base di accordi che sottolineano ancor di più l’importanza del dialogo tra le parti : • Accordi sostitutivi di provvedimento : elimina la necessità di emanare un provvedimento anche se è soggetto agli stessi controlli. cioè ha effetti nel territorio geografico di giurisdizione dell’organo o dell’ente. Rettifica – non riguarda il vizio ma l’eliminazione degli errori Rinnovazione – di un provvedimento annullato con un altro atto la cui procedura riparte dalla fase endoprocedimentale viziata. e limiti temporali . riguarda solo il contenuto. Accordi ex art 11 l. La capacità di un provvedimento a produrre automaticamente effetti si chiama esecutività . può sempre essere concluso 3. ma poi questo lo fa suo in un secondo momento legittimandolo sin dall’origine. patti territoriali 28 . Mentre l’annullamento riguarda alterazioni ( vizi propri dell’atto). Ammesso solo nei casi previsti dalla legge 3. sono soggetti agli stessi controlli provvedimentali • Accordi integrativi del contenuto del provvedimento : è un accordo endoprocedimentale che mira a influenzare il contenuto del provvedimento finale che dovrà emanare l’amministrazione Caratteristiche – 1. che è diversa dall’esecutorietà la quale si riferisce all’atto che produce effetti previa esecuzione dell’amministrazione o del giudice. e dovrebbe avere la stessa efficacia del provvedimento che sostituisce. per cui i benefici già acquisiti restano. Deve essere concluso senza pregiudizio di terzi . Inoltre la revoca ha effetti ex nunc.quando si protrae in là nel tempo l’efficacia di un provvedimento rispetto alla scadenza originaria ( una specie di rinnovazione) • Revoca – si esercita quando si vogliono verificare gli effetti di un provvedimento durevole e continuare a conservarli oppure farli venir meno ( ad esempio la revoca di una licenza per un’attività commerciale). cioè un atto può avere efficacia retroattiva – futura – temporanea – differita – istantanea ( per atto specifico) – durevole ( es PRG) . Procedimenti di revisione: • Proroga . le intese. diversa dalla retroattività è la retrodatazione che si ha quando gli effetti dell’atto prodotto adesso valgono per il passato. ma l’amministrazione si esprime sempre con un provvedimento unilaterale 2. a causa del fatto che il soggetto beneficiario non ha rispettato degli obblighi / condizioni.

che cmq è sempre un atto unilaterale . albi pretori. atti di adesione dei privati ( ad esempio l’accettazione del destinatario). 2440/1923 . mediante ulteriori operazioni esoprocedimentali. cioè se non prima è effettuato l’atto non produce effetti anche se questo è stato esternato. ha invece degli esborsi per procurarsi beni e servizi. infatti l’amministrazione deve rendere note le motivazioni di interesse pubblico che giustificano la scelta della strada della contrattazione. la differenza con gli accordi sostitutivi è che in questi casi non esiste un provvedimento che possa essere emanato in sostituzione del contratto nel caso in cui questo non vada a buon fine. Accordi di programma A differenza dei contratti sono stipulati tra amministrazioni o soggetti pubblici per conseguire attività comuni altrimenti non realizzabili data la frammentarietà dei raccordi tra i soggetti. per cui il potere non prevale necessariamente sulle situazioni soggettive. controllo successivo alla produzione degli effetti dell’atto e se ha esito negativo ha funzione risolutiva ex tunc.dalla legge sui lavori pubblici 2248/1865. mediante persone fisiche terze ( messo comunale o ufficiale giudiziario).d’intesa (PIT) . quindi un atto può essere illegittimo ma efficace o legittimo(valido) ma inefficace. Con la riforma della pubb. questi atti sono si disciplinati dal diritto privato ma intervengono anche regole di diritto amministrativo ( col termine “evidenza pubblica” si intende il perseguimento dell’interesse pubblico all’interno di uno strumento privatistico) . La partecipazione può essere resa possibile ai fini della conoscibilità attraverso le pubblicazioni ( es. che è quella maggiormente evidenziata dalla 241 appunto perché si dà importanza alla partecipazione al procedimento anche per motivi di autotutela. inoltre la comunicazione di inizio procedimento. mezzi informatici ecc. Gli atti che determinano l’integrazione dell’efficacia sono le forme di pubblicità. Atti di Controllo: ad esempio il controllo preventivo. ma lo fa entro i termini.000€ della soglia sopra la quale si seguono le procedure giuridiche nazionali. notificazioni . o pubblici registri. mentre nel caso manchi un’amministrazione titolare la questione si risolve a livello politico. Quando promotore dell’accordo è un determinato soggetto. ( contratti) L’amministrazione ha la possibilità di stipulare contratti privatistici al fine di conseguire l’interesse pubblico. nei casi di stallo esso opera autonomamente per il raggiungimento dell’obiettivo. la legge 289/02 sugli appalti pubblici ha deciso l’abbassamento a 50. Il potere di controllo può essere esercitato una sola volta. ne riceve entrate. Atti recettivi : ovvero quando gli atti producono effetti dal momento che sono conoscibili dal destinatario. Fase integrativa dell’efficacia È quella fase successiva all’emanazione del provvedimento all’esterno che serve per attivare di fatto l’atto e fargli produrre effetti giuridici. Se il soggetto che ha diritto al ricorso sbaglia autorità a cui rivolgersi. Il momento della conoscibilità dell’atto è importante per il decorso dell’impugnazione. la scelta della controparte e la formazione del consenso. deve riportare anche il termine e l’autorità presso la quale si può ricorrere. Queste procedure sono alternative all’emanazione del provvedimento. e scadono i termini si ammette l’errore scusabile e la remissione dei termini. Non sono recettivi quegli atti ampliativi appunto perché sono favorevoli al privato. ammettendo la partecipazione così è stato definita la pariordinatezza tra l’amministrazione e il privato. I contratti si distinguono in attivi . comunicazioni individuali con raccomandata A/R.A. attirando al centro dell’attenzione le modalità di decisione discrezionale piuttosto che la produzione asettica dell’atto. 29 . La normativa nazionale per le contrattazioni pubbliche è rappresentata dal r. Gli accordi sono disciplinati dal TU degli enti locali che arricchisce la normativa della 241/90. atti di controllo. quindi il provvedimento può essere perfetto ma ancora privo di efficacia ( diversa dalla validità che invece attiene alla conformità col paradigma normativo). la GU) . Importante risulta la 241/90 all’enunciazione dei principi di efficacia-efficienza ed economicità. e passivi . la legge Merloni 109/94 di derivazione comunitaria ecc.d. in particolare il TU prevede l’obbligo di dar vita ad una conferenza dei servizi convocata in fase preliminare per vedere se c’è la possibilità di stipulare un accordo occupandosi anche dalla stessa approvazione mediante atto formale del presidente della ragione o provincia o sindaco. Obbligazioni della P. è iniziato un processo di semplificazione amministrativa comportante anche una maggiore uniformità dei procedimenti. l’amm. quando tramite essi l’amm.amm. iniziata con la legge Bassanini 59/1997.

devono essere realizzati tramite appalto o concessione . i contratti stipulati in violazione di tali condizioni sono nulli. • Appalto concorso – è una gara relativa ad un progetto in cui i privati presentano dei progetti tecnici sul tema richiesto dall’amministrazione. esso deve essere corredato da due allegati: • Capitolati generali – contengono indicazioni non normative sullo svolgimento del lavoro. e quando l’annullamento è richiesto da un privato ad esempio non aggiudicatario questo può ottenere l’invalidità dell’atto ma non si aggiudica il contratto per sostituzione. comparate tra loro e verbalizzate dal segretario o dal soggetto erogante 2. poi abbiamo anche l’appalto concorso. cioè essere utilizzata per motivi eccezionali e di urgenza. • I contratti devono essere stipulati per iscritto qualsiasi cosa abbiano od oggetto . Asta pubblica ( procedura aperta)– è aperta a tutti quei soggetti che posseggono determinati requisiti fissati dal bando di gara. La gara si articola in due fasi: 1.. il vincolo contrattuale sorge solo successivamente con al stipulazione. gara pubblica o incanto e licitazione privata ( nel caso di contratti passivi). La differenza con la licitazione e l’asta pubblica è che in questi il progetto è stato già definito dall’amministrazione. • Licitazione privata ( procedura ristretta)– vi partecipano tutti quei soggetti scelti preliminarmente dall’amm. ad esempio clausole vessatorie. Scelta ed aggiudicazione del contraente Avviene secondo delle modalità tipizzate come asta pubblica ( obbligatoria per i contratti attivi). Oggi la disciplina sui lavori pubblici è la legge 166/2002 ( che ha modificato la 109/1994) definisce lavori pubblici come quelle attività volte alla demolizione. inoltre non è più obbligatorio l’intervento della Corte dei Conti per la stesura del progetto di contratto. I verbali di aggiudicazione costituiscono gli effetti legali del contratto. La legge 289/2002 impone però dei limiti alla trattativa privata. il rifiuto di approvazione è legittimo nel caso di vizi o quando non sussiste copertura finanziaria. recupero. ingegneria naturalistica. allegandovi una ricerca di mercato che giustifichi la scelta comunicandola anche alla Corte dei Conti. quindi la stipulazione è solo una formalità di riproduzione del contenuto.Procedimento ad “evidenza pubblica” La contrattazione si apre con un progetto preliminare di contratto nel quale vengono indicate le modalità di contrattazione e scelta del contraente privato. Le pubbliche amministrazioni possono avvalersi per la loro formalizzazione della consulenza dell’avvocatura generale dello Stato . Ad esso partecipano solo gli invitati dall’ente sulla base delle qualificazioni • Trattativa privata – è una modalità di scelta molto discrezionale e più snella delle altre procedure perché meno formale. avendo solo il diritto al pagamento dei lavori fino a quel momento realizzati.000 Ecu. le offerte presentate all’amministrazione vengono valutate. la conclusione del contratto è subordinata alla approvazione da parte di un soggetto competente diverso da chi lo h stipulato. negligenza. Cmq la trattativa è limitata agli importi sotto i 50. senza che il privato possa negoziare sul contenuto del contratto. o manutenzione . dopo si passa all’aggiudicazione con la proclamazione del vincitore. I vizi procedimentali si possono riflettete sulla validità del contratto. ecc. L’amministrazione potrebbe indire una gara informale per effettuare una scelta del soggetto con cui trattare.000€ ( tranne per i comuni > a 50. la trattativa privata solo in casi eccezionali. che possono essere disattese dall’amministrazione se motivate • Capitolati speciali – anch’essi di carattere non normativo ma specificatamente si riferiscono all’oggetto della contrattazione. Tali lavori. l’amministrazione ha il diritto di rescindere il contratto quanto l’appaltatore si rende responsabile di frode. regolamentazione contrattuale ecc. In queste due procedure è l’amministrazione a decidere il modello negoziale lasciando in bianco solo il prezzo e il nome dell’intestatario.000 abitanti). L’amministrazione ha anche la possibilità di risolvere il contratto al verificarsi di certe 30 . vili le condizioni di contratto o dei capitolati . ma che determina però meno garanzie. quando il costo è superiore a 200.

contratto di servizio ( disciplina i rapporti tra amministrazione e soggetto esercente) che fa sorgere i cosiddetti obblighi di servizio anche per il privato. o quando violi il dovere di buona fede non comunicando all’altra parte determinate notizie che possano ostacolare la stipula del contratto. o mediante aziende speciali ( enti pubblici strumentali tipo municipalizzate). il soggetto leso non potrà rivalersi contro esso ma contro l’amministrazione apparato se il dipendente ha comunque obbedito ad un dovere d’ufficio la cui violazione invece determina responsabilità amministrativa nei confronti dell’ente. delle comunicazioni ecc. cioè quelle relative a i settori chiusi. perché questo deve rispettare le stesse condizioni di un soggetto pubblico definiti in sede di assunzione attraverso il c. L’amministrazione è responsabile anche in via precontrattuale . Abbiamo altri tipi di appalti come quello di forniture e di servizi . Modi con cui si esprime (agisce) l’amministrazione 31 . Secondo la normativa l’appalto è il contratto a titolo oneroso stipulato in forma scritta tra l’amm. è proprio questa doverosità a caratterizzare l’aspetto pubblicistico delle prestazioni amm. mediante “istituzioni” ( organi strumentali dotati di autonomia gestionale che non sono enti a differenza delle aziende speciali) I servizi si distinguono in : • Essenziali ( Scuola . ne risponde in solido il dipendente in conseguenza della violazione degli obblighi di servizio ( responsabilità civile – amministrativa). La responsabilità contrattuale deriva dalla violazione di un rapporto obbligatorio tra le parti. esso si prescrive in 5 anni .d. ad esempio in merito ai danni causati da cose in custodia come la scarsa manutenzione delle strade. Altre fonti di obbligazioni sono: • Gestione d’affari – chi gestisce affari altrui fino a quando il titolare non è in grado di farlo direttamente.. questi debbono eseguire la ripetizione di ciò che non gli era dovuto . ma esistono alcune materie di appalto che fanno eccezione. Difesa ecc. per le quali l’amm. Nel caso in cui la lesione derivi da un atto esternato da un dipendente. Nel caso in cui il danno al privato derivi dall’inosservanza dei doveri di servizio. Nei casi però di arricchimento senza causa il gestore ha l’obbligo di indennizzare • Pagamento di indebito – quando l’amministrazione per sbaglio ha corrisposto erroneamente delle somme non dovute ai propri dipendenti. Se l’impiegato ha eseguito un ordine è esente da responsabilità che invece è del suo superiore.affidati a società di capitali in grado di sostenere lo sforzo tecnico e finanziario • Servizi non di livello industriale – può essere fatto in “economia” ( cioè l’amministrazione provvede con mezzi propri) tramite terzi . della luce. Sanità . cioè derivanti da violazioni di diritti dei terzi in maniera dolosa o colposa grave. mentre per l’amministrazione intesa come apparato la colpa dell’uomo medio attribuibile però all’intero apparato. La responsabilità amministrativa dei dipendenti intercorre tra i dipendenti e l’amm. In merito al risarcimento del danno è richiesto il nesso di causalità. ogni volta che questi violino i doveri derivanti da tale rapporto. il servizio pubblico si definisce assunto in quanto assegnato obbligatoriamente per legge secondo uan serie di forme tipizzate che permettono anche la partecipazione dei privati. come quello dell’acqua .) • Indispensabili per lo sviluppo della comunità • Servizi sociali al fine di promuovere il benessere della persona • Servizi universali quelli riconosciuto a tutti i soggetti a prescindere da qualsiasi cosa attraverso un prezzo accessibile a tutti. Mentre la concessione si ha quando il privato oltre alla realizzazione dell’opera si occupa della sua gestione ( concessione di costruzione e gestione). Servizi pubblici Il cittadino è inteso come utente di determinate prestazioni amministrative considerate doverose. Il risarcimento degli interessi legittimi è subordinato al fatto che il bene a cui esso si collega sia meritevole di tutela da parte dell’ordinamento . Esiste però un grado di responsabilità diversa tra quella dell’amministrazione intesa come ente e quella del singolo dipendente. L’intervento del privato non elimina però il carattere pubblicistico .circostanze. Responsabilità dell’amministrazione e dei dipendenti Secondo il TU degli impiegati dello Stato dpr 3/1957 . Infatti la sentenza 500/1999 della Corte di Cassazione stabilisce che per i dipendenti è richiesta la colpa grave. ma non se ha agito per delega. Il servizio pubblico può essere gestito attraverso in vari modi in base alle sue caratteristiche: • Servizi industriali. e il privato avente per oggetto lavori pubblici. può concedere la concessione solo a soggetti particolari perché necessitano di determinate particolarità tecniche per l’attività richiesta. che l’impiegato è tenuto al risarcimento dei danni ingiusti causati a terzi .

La funzione è espletamento di una attività in se e per se) 32 .Modi di agire • • • ATTI Funzione autoritativa FORNENDO UTILITA’ Funzioni non autoritative TRASFORMANDOSI IN IMPRESA Autoritativa Funzione atti autoritativi Servizi (es. l’acqua potabile.

non solo come esclusiva conformità al parametro formale per eccellenza che è la legge ma anche ai tre parametri sostanziali ( efficienza – efficacia – economicità). assumendo un comportamento imprenditoriale dove la funzione pubblica non per forza è al centro dell’attività. nel senso l’impresa si comporta come impresa. L’esigenza di questa mutazione è anche l’esigenza di conformità ai sistemi giuridici sovranazionali che puntano alla omogeneità. ricorre soprattutto al parametro dell’efficienza. cioè un meccanismo che erode i confini tra diritto pubblico e diritto privato creando tra i due settori un processo osmotico di integrazione reciproca. affidata a soggetto diversi mentre i precedentemente i politici si occupavano anche dell’architettura di gestione. soprattutto coi controlli preventivi cioè quelli per cui l’atto aveva effetto solo dopo il visto della Corte e la registrazione dello stesso. Il concepire l’attività dell’amministrazione solo l’emanazione dell’atto comportava un sovraccarico del sistema di controllo. Con la 142 si ha l’introduzione della separazione tra funzione di indirizzo politico e funzione di gestione. Mutando questo sistema c’è la necessità anche di riformare il sistema dei controlli della Corte dei Conti mediante una serie di decreti legge che portano 33 . Per soddisfare questa esigenza la P. efficacia ed economicità. il cui operato non viene più valutato sulla base formale ma sostanziale. Impresa Corte dei Conti Il concetto di principio di legalità và inteso non solo nella formalità ma anche nella sostanza intesa con i concetti di efficienza. Ad esempio un’impresa di calzature di per se non ha direttamente funzione pubblica. e rafforzare la funzione di indirizzo politico e rafforzare la funzione di gestione fatta dai dirigenti. per tutte le amministrazioni pubbliche non solo statali. ma s l’impresa è inserita nel mercato per calmierarlo allora svolge funzione pubblica anche se esterna alla sua essenza principale.Non autoritativa nell’impresa invece la funzione può essere esterna all’amm. La 241 sul procedimento interviene sulla chiarezza del procedimento attraverso la creazione del responsabile del procedimento iniziando così una fase di dialogo tra amm. Altro passo è la privatizzazione del pubblico impiego che serve soprattutto a separare . e privato. Il cambiamento è avvenuto con due leggi : la 241/90 ( procedimento) e la 142/90 ( controlli sugli enti locali/ autonomie/ responsabilità amministrativa).A. L’efficienza si ottiene anche con la privatizzazione .

A. è vista ora come un soggetto che “ producendo ed erogando “ beni e servizi dovesse agire anche attraverso una mentalità e con criteri aziendalistica basati sul concetto di “costo” di produzione per l’erogazione di servizi e beni. • Circuito controlli esterni – la Corte nei controlli esterni non svolge attività giurisprudenziale. la quale stabilisce i controlli interni che dovevano essere adottati dalle amministrazioni inerenti quindi alla gestione dell’attività amministrativa. tranne nel caso in cui producono poi effetti sull’atto finale del procedimento determinandone lesione. Nel caso di enti pubblici economici trasformati in s.p. Quindi si ha una trasformazione in senso di controllo successivo. È qui che interviene il sistema dei controlli: • Circuito dei controlli interni di gestione – vengono esercitati nell’intercapedine intercorrente tra la dimensione politica e quella amministrativa sulla base del fatto che ogni controllo è separato ed indipendente da altri . mente i secondi sono controlli successivi al provvedimento e all’attività che però si basano sugli stessi parametri che devono essere utilizzati per i controlli interni da parte degli organi. cioè che riguarda l’atto in azione potendo poi dichiarare la sospensione. secondo la quale la Corte dei Conti ha giurisdizione su tale ente quando il capitale pubblico investito ha per oggetto cmq il perseguimento dell’interesse pubblico. non capendo che in definitiva chi ci perde è l’amministrazione. tra il livello politico e quello amministrativo ci sia un rapporto di buona fede per garantire la veridicità dei risultati dei controlli di gestione e perciò attuare una effettiva autotutela e non dare vita a meccanismi autoreferenziali che tendono a nascondere le inefficienze. 34 . ma incidono sul processo. La situazione si comincia a risolvere con la legge 286/1999 ( i controlli interni degli enti locali sono disciplinati all’art 147 TU il quale indica nel decreto 286/99 (principi obbligatori per i ministeri) i principi sui quali devono basarsi i controlli interni). quelli esterni effettuati dalla Corte sono controlli sulla gestione. Anche qui è necessario un principio di buone fede tra la Corte e i dati forniti dall’amm. Aziendalizzazione della’attività significa parametrizzare attraverso criteri empirici l’attività amministrativa ai fini di una maggiore possibilità di monitoraggio. Devianza finanziaria : quando l’amministrazione non riesce ad operare secondo un modello normativo astratto di gestione determinando perciò sprechi nel conseguimento dell’interesse pubblico. in quanto ancora l’azione della Corte viene vista come inquisitoria e perciò fanno ostruzionismo nella fornitura dei dati ecc.alle leggi 19/94 e 20/94. anche perché la Corte non emette sanzioni ma solo pareri sulla correzione per migliorare la qualità dell’attività amministrativa che vengono poi comunicati all’organo politico al quale effettivamente spetta poi agire per eventuali modifiche. Il problema è però che in riferimento al fatto che la Corte doveva valutare i parametri sostanziali e i controllo interni attuati dalle amministrazioni. I primi vengono effettuati in corso di procedimento. i sistemi di controllo da adottare sono stati indicati dalla Corte Costituzionale. Le novità di queste leggi sono che viene eliminato il 95% degli atti sottoposti a controlli preventivi limitandosi soltanto a quegli atti elencati puntualmente dalle leggi. La P. Per principio si dice che gli atti endoprocedimentali non sono impugnabili dai privati perché non ledono diritti soggettivi. Quindi il rapporto tra l’amministrazione e la Corte è di tipo collaborativi basato sul principio di buona fede perché sono le amministrazioni controllate a mettere a disposizione di dati. che rappresentano regimi misti tra pubblico e privato.a. anche il meccanismo contabile di si spesa muta verso un aspetto più analitico permettendo così anche azioni di previsione di costo. e dal livello politico. ma nè la Corte ancora era a conoscenza di ciò che serviva per l’individuazione di tali parametri né le amministrazioni avevano ancora messo in atto i controllo interni. Però nella realtà la collaborazione non è sempre limpida . Mentre i controlli interni sono controlli di gestione.

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