Traducci6n de

EDUARDO

L.

SUAREZ

GIANDOMENICO MAIONE

Revisi6n tecnica de
ADOLFO DERAS QUINONES

Evidencia, argumentacion y persuasion en la formula cion de politicas
LUIS

Estudio introductorio de F. AGUILAR VILLANUEVA

COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLtTICAS Y ADMINISTRACI6N PUBLICA, A. C. UNlVERSIDAD DE GUADALAJARA FONDO DE CULTURA ECON6MICA
MEXICO

INDICE GENERAL
Prefacio . . . Introducci6n
1. Andlisis de las politicas y deliberaci6n publica. 9

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Institucionalizar la discusi6n . . . . . . . . . La funci6n argumentativa del analisis de las politicas Argumentaci6n y evaluaci6n . ", . . EI "decisionismo". . . . . . . . . . Las limitaciones del decisionismo . II. El andlisis como argumento . . . . EI establecimiento de norm as . . . EI descubrimiento y la justificaci6n . La defensa . . . . . . . . . La asesorfa y la persuasi6n III. El andlisis como arte . . . . EI analista como artesano . Datos, informacion, evidencias Trampas y falacias . . . . . . . Las trampas del analisis . . . . .. .. ...

Datos e informacion, 96; Herramientas y metodos, 100; Evidencia y argumento, 103; Conclusiones, 104.

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Criterios de adecuaci6n . . . . IV. Argumentos de la factibilidad. . . . . Restricciones e imposibilidades . . . La factibilidad y las soluciones de 6ptimo condicionado. . . . . . . . . . . . . . . . . La factibilidad polftica . . . . . . . . . . . . . . . . Una taxonomfa de las restricciones . . . . . . . . .
Restricciones objetivas y autoimpuestas, 123; Metas y restricciones, 125; Restricciones de corto y largo plazos, 127. Restricciones y seudorrestricciones . . . . .

Los usos de la restricci6n. . . . . . . . . . . V. El cambio de las restricciones institucionales Las ventajas del procedimiento indirecto
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tNDICE GENERAL

Analisis del cambio institucional . Un caso de cambio institucional. . . . . . . . . VI. La elecci6n entre instrumentos de politicos: El caso del control de Lacontaminaci6n .... La importancia del contexto . Instrumentos de la polttica ambiental. Cobros contra normas . . . . . . . . . Los cobros por descargas en la practica . La elecci6n de los instrumentos de politicas VII. ELdesarrollo de Laspoliticas Polfticas y metapolfticas EI nucleo y la periferia . . Algunos ejemplos. . . . . El espacio de las polfticas La innovaci6n conceptual y el desarrollo de las politicas . VIII. Evaluaci6n y responsabilidad . La evaluaci6n multiple. . . . Los papeles de la evaluaci6n . Los modos de evaluaci6n La evaluaci6n y el control La responsabilidad fndice analftico .....

141 146 159 161 163 170 176 185 190 191 195 200 204 207 214 215 217 219 222 225 233

Este libra se termin6 de imprimir en mayo de 1997 en los talleres de Impresora y Encuadernadora Progreso, S. A. de C. V. (IEPSA), Calz. de San Lorenzo, 244; 09830 Mexico, D. F. En su composici6n, parada en el Taller de Cornposicion del FeE, se emplearon tipos Aster de 12, 10: 12, 9: 11 y 8:9 puntos. La edicion, de 2 000 ejernplares, estuvo al cuidado de Ruben Hurtado Lopez;

II I
I

I. ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA
COMO 10saben muy bien los politicos -y como los cientificos sociales olvidan con demasiada frecuencia-, la politica publica esta hecha de palabras. En forma escrita u oral, la argumentacion es esencial en todas las eta pas del proceso de formulacion de polfticas. Hay discusion en toda organizacion, privada 0 publica, y en todo sistema politico, incluso en una dictadura; pero se encuentra tanto en Ia base de la politica y de Ia politica democratica, que se ha IIamado a Ia democracia un sistema de gobierno mediante la discusion, Los partidos politicos, el electorado, Ia legislatura, el ejecutivo, los tribunales, los medios de difusion, los grupos de interes y los expertos independientes intervienen en un proceso continuo de debate y mutua persuasion. Este proceso, tal como 10han descrito los teoricos liberales desde John Stuart Mill y Walter Bagehot hasta lord Lindsay y Ernest Barker, se inicia con la expresion de preocupaciones generales y termina en decisiones concretas. Cada etapa de la deliberacion tiene su propia funcion y su propio organo. Las partes exponen problemas y formulan soluciones; el electorado analiza programas y candidatos, y se expresa mayoritariamente en favor de uno de elIos; la mayoria legislativa traduce los program as en leyes, en un debate constante con la oposicion; por ultimo, la discusion se traslada al jefe del ejecutivo y el gabinete, don de se traduce en politic as especfficas. Cada una de las eta pas y cada uno de los organos de la deliberacion publica es independiente, pero s610 dentro de los lfmites del proceso y como parte deeste: "10que es libre y soberano es todo eI proceso de discusion".' Este es un modelo idealizado de la elaboraci6n democratica de las politicas que no tiene en cuenta la acci6n del poder y
1 Ernest Barker. Reflections Nueva York. 1958. p. 37. 011

Government. 35

Oxford University Press.

Lindblom. Cada uno de los participantes se siente alentado para ajustar su visi6n de la realidad. la experiencia y el interes de muchas personas que centran su atenci6n en un nurnero limitado de problemas. Nueva York. Brown. Se ha calculado que se requieren cerca de ocho mil millones de ratones para establecer. pero incluso las racionalizaciones son importantes porque pasan a formar parte del discurso politico. Aunque las reglas del debate se han vuelto institucionales en los foros tradicionales de deliberacion publica. la influencia y el regateo. (abril de 1972). 1984. and Public Policies. el bajo nivel de participaci6n ciudadana activa y muchos otros factores que figuran prominentemente en las teorlas modernas de la politica publica.36 ANALISIS DE LAS POLlTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA ANALISIS DE LAS POLfTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 37 la influencia. e incluso para cambiar sus valores. administrativo y judicial son el fruto de siglos de experiencia de lidiar con los problemas practices de la deliberaci6n publica. pp. pp. sino tambien para atraer mas simpatizantes. como la seguridad nuclear. Politics and Markets.s Todo politico entiende que se requieren argumentos no s610 para aclarar su posici6n respecto de un problema. 2 3 EI debate sin regulaci6n conduce con facilidad a la discusi6n interminable e incluso a la violencia. la evaluaci6n de la tecnologfa y la regulaci6n ambiental y sanitaria. tratamos 'de entender la elaboraci6n de politicas s610 en terrninos del poder. "Science and Trans-Science". este modelo pone de relieve algo que dichas teorfas han pasado por alto: el extraordinario potencial de la persuasi6n y la centralidad de la discusi6n bilateral para la democracia. En esta forma. si una dosis de radiaci6n de rayos X de 150 milirrems aumentaria en 0. Boston.s Es posible que se trate de meras racionalizaciones. Su importancia es tal. tales como el obstruccionismo. Estaremos en gran desventaja si. Little. 209-222. Los refinados c6digos procesales de la actualidad en los campos legislative. A fin de evitar 0 reducir estos peligros. en todos los regimenes dernocraticos modernos se ha institucionalizado cuidadosamente la deliberaci6n publica. Un or. INSTlTUCIONALIZAR LA nrscusron Sin embargo. La argumentaci6n es el proceso fundamental que siguen los ciudadanos y los gobernantes para llegar a juicios morales y a la elecci6n de politicas. la distribuci6n desigual del conocimiento. nurn. este potencial extraordinario s610 puede aprovecharse con el auxilio de reglas y procedimientos apropiados. en Minerva.5% la mutaci6n espontanea en los ratones. EI prop6sito general de estos procedimientos es asegurar la exposici6n de un gran numero de opiniones sin obstruir el arribo a una conclusi6n. en principio 0 en la practica. Sin embargo.ganismo deliberante que carece de organizaci6n puede padecer divers as perturbaciones. Kingdon. como resultado del proceso de la persuasi6n reciproca. quienes traten de justificarla deberan apelar al interes publico y los meritos intelectuales del caso. Con frecuencia son de un tipo que Alvin Weinberg ha llamado "transcientifico": cuestiones de hecho que pueden enunciarse en ellenguaje de la ciencia pero que. Aun cuando una politica se explique mejor por las acciones de grupos que persiguen fines egofstas. 2 . 10. Alternatives. John W. mediante una experimentaci6n directa al nivel de confianza de 95%. La discusi6n publica moviliza el conocimiento. 131-134. Agendas. Charles E. De igual 4 Alvin Weinberg. en los nuevos temas presentes en la arena de la discusion. electoral. 1977. Basic Books. que la historia del gobierno democratico.t Un ejemplo tipico de 10anterior es la determinacion de los efectos de la radiaci6n de bajo nivel sobre la salud. Una de las razones de la dificultad para institucionalizar el debate en estas y otras areas de la elaboraci6n de politicas es que los problemas discutidos raras veces son puramente tecnicos 0 puramente politicos. en un sentido real. Las limitaciones de tiempo y recursos vuelven practicamente imposible tal experimento. la discusi6n puede producir resultados que estan mas alla de los metodos autoritarios 0 tecnocraticos de elaboraci6n de polfticas. todavla no se establecen normas y procedimientos apropiados para la argumentaci6n. es la historia de los diversos procedimientos disefiados para institucionalizar y regular la deliberaci6n publica. olvidando el debate y la argumentaci6n. es imposible que esta los resuelva.

las respuestas no podran dejar de ser transcientificas. el colegio de jueces (expertos reputados en areas adyacentes al hecho en discusi6n) elaborarfa un informe en el que se destaquen los puntos de acuerdo alcanzados por sus integrantes. Una vez que las evidencias hayan side pres entadas. el debate publico acerca de las decisiones reguladoras. Cuando se intersecan la ciencia. Los criterios cientificos de verdad chocan con las normas legales de las evidencias y con las nociones poltticas de 10 que constituye una base suficiente para la acci6n. Cuando las controversias no pueden resolverse mediante el conocimiento cientffico ni con una investigaci6n que pueda realizarse con una rapidez y a un costo razonables. Algunos participantes pueden aprovechar la relativa informalidad del proceso. pero no hay todavia ninguna base cientffica firme para escoger entre las diferentes posibilidades. la toma de conciencia acerca de los peligros inherentes a la ingenieria nuclear en los Estados 5 Arthur Kantrowitz. la tecnologfa y la politica entran en grave conflicto diferentes actitudes. Cada vez en mayor medida.> (Pero c6mo se pueden separar los componentes politicos y los valorativos de los problemas que incluyan ambos? Y si las cuestiones transcientfficas no se ponen a consideraci6n del tribunal cientifico. la elecci6n de una funci6n de respuesta a la dosis para determinar la cantidad "virtualmente segura" de una sustancia t6xica debe considerarse por ahora como una cuesti6n transcientffica. El informe podrfa sugerir tambien algunos proyectos espectficos de investigaci6n para aclarar los puntos en los que no se haya logrado el acuerdo. debedan utilizarse los procedimientos de la ciencia antes que los semilegales. pp. Y en virtud de que no parece existir ningun procedimiento objetivo para verificar las conclusiones del analisis. pero los cientfficos consideran que incluso los procedimientos litigiosos codificados son inadecuados y ajenos a su tradici6n. (para que utilizar un procedimiento semijudicial? Si la cuesti6n es indudablemente cientffica. cit. mediante la cuidadosa disecci6n de un problema en sus componentes puramente tecnicos y los puramente politicos. perspectivas y reglas de la argumentaci6n. la elecci6n de una funci6n particular tendra un efecto sustancial sobre las decisiones reguladoras. Las conclusiones facticas no se pueden separar facilmente de consideraciones sobre la factibilidad de los supuestos del oponente y de su selecci6n de evidencias 0 de metodologia. en cuyo caso la mejor altemativa parece ser un procedimiento litigioso que incluya a expertos y generalistas..v La confrontaci6n dialectica entre generalistas y expertos frecuentemente logra revelar la existencia de supuestos impllcitos. sin consecuencias negativas que reduzcan el atractivo de su ejecucion practica. 3776 (12 de mayo de 1967). 6 A. la seguridad nuclear. la credibilidad del experto se vuelve tan importante como su capacidad. En la ciencia no se considera la credibilidad de un testigo. op. pp. Por ejernplo. Weinberg. Los expertos tecnicos muestran una natural parcialidad en la evaluaci6n de sus propuestas. EI supuesto inicial es que la innovacion es 10 que el innovador espera. 156. num. en Science. interpretaciones encontradas de los hechos y riesgos de los nuevos proyectos. 763-764. algo que no se puede fincar confiablernente mediante un litigio. y tienden a mostrarse escepticos sobre todas las evidencias de posibles efectos negativos en mayor medida que alguien menos comprometido con ese proyecto particular. Por ejernplo. pero con una diferencia importante: no existen reglas procesales generalmente aceptadas. sino su competencia especifica -su capacidad para establecer la verdad cientifica-. el "tribunal cientifico" propuesto pol' Arthur Kantrowitz examinarfa y decidirta s610 las cuestiones del hecho cientffico. 214-216. "Proposal for an Institution for Scientific Judgement". Sin embargo. Es por ello que existen divers as propuestas para resolver disputas acerca de problemas cientificos que tienen implicaciones en las polfticas. .38 ANALISIS DE LAS POLlnCAS Y DELIBERACI6N PUBLICA ANALISIS DE LAS POLIn CAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 39 modo. cuestionadas y defendidas. Existen literalmente miles de funciones maternatic as que se ajustan igualmente bien a los datos experimentales. Los expertos deberfan considerar s610 los aspectos tecnicos y entregar sus evaluaciones al proceso politico para que en el se determine la respuesta politica apropiada. la evaluaci6n de la tecnologfa y otros problemas transcientfficos similares tiende a asemejarse a los procedimientos litigiosos de un tribunal.

este analisis parte de ordinario de premisas razonables. Deseo desarrollar una sola idea: la noci6n de que. en la producci6n de evidencias y argumentos para el debate publico. Un buen analisis de politicas es algo mas que el mero examen de datos 0 un ejercicio de modelaci6n.contribuye a la deliberaci6n publica mediante la crftica. los griegos desarrollaron una tecnica general del discurso crftico que llamaron dialectica. mientras que las premisas de la dialectica son s610razonables. adaptados al proceso de deliberaci6n publica. La tarea de los analistas consiste. Cuando se ha permitido el desarrollo de la teenologfa nuclear de acuerdo con su propia logica. El punto de partida de un argumento dialectico no es un conjunto de supuestos abstractos. se han establecido pocos de los elementos de seguridad (como los contenedores de los reactores de agua presurizada) que son ahora comunes en Occidente. Su . en un sistema de gobierno que se guia por la deliberaci6n publica. en gran parte. La logica y las matematicas parten de axiomas 0 de proposiciones deducidas de axiomas.todos tenemos ocasi6n de criticar 0 defender un argumento. Para los griegos. sino s610 argumentos persuasivos. el analisis de polfticas -como la diaIectica. POI'ultimo. Como la dialectica. el des eo de elaborar metodos de investigaci6n crftica. no produce pruebas formales. parece captar los elementos esenciales de ese papel mucho mejor que los acostumbrados libros de texto. la defensa y la educaci6n. Primero.40 ANALISIS DE LAS POLtTICAS Y DELIBERACION PUBLICA ANALISIS DE LAS POLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA 41 Unidos y Europa occidental en gran medida es efecto del debate publico. no debe esperarse que los conocimientos tecnol6gicos conduzcan al descubrimiento de los riesgos inherentes y las implicaciones sociales de las nuevas tecnologias. como proceso educativo que transforma al hombre cornun en un ciudadano informado y al especialista en una persona capaz de comunicarse con sus conciudadanos. LA FUNCI6N ARGUMENTATIVA DEL ANAuSIS DE LAS POLITICAS El proposito de este libro es descubrir las implicaciones principales de una concepci6n dialectica del analisis de politicas. y mientras que las disciplinas cientfficas son formas especializadas del conocimiento s610 al alcance de los expertos. no de principios indiscutibles o hechos evidentes. Como la dialectica. como rnetodo de examen critico de los fundamentos y los supuestos de las diversas disciplinas especializadas. la dialectica tiene tres usos principales. Existe ahora una gran necesidad de mejorar los metodos y las condiciones del debate critico y de institucionalizarlo a todos los niveles de la elaboraci6n de politicas. Este es un metcdo de argumentaci6n que no se caracteriza tanto por la forma de razonamiento (aunque la discusi6n mediante preguntas y respuestas lleg6 a considerarse como su forma paradigmatica) como por la naturaleza de sus premisas y el contexto social de sus aplicaciones. A partir de la practica de gobierno mediante la discusi6n en la ciudad-Estado. sino de puntos de vista ya existentes en la comunidad. sino el entendimiento compartido del asunto en discusi6n. Asi pues. En efecto. tarnbien provee norm as para la argumentaci6n y una estructura intelectual para el discurso publico. su critica de los enfoques tradicionales y su defensa de ideas nuevas afectan -e incIuso condicionanel debate de politicas. Esta antigua noci6n de la dialectica es muy importante para nuestro examen del papel del analisis en la deliberaci6n publica. sus categorias y su lenguaje. Aun cuando no se acepten sus conclusiones. esta ligado al origen de la democracia. con puntos de vista refutables y cambiantes. el analisis -aun el analisis profesionaltiene menos que ver con las tecnicas formales de soluci6n de problemas que con el proceso de argumentaci6n. como tecnica para defender las opiniones propias y procedimiento para aclarar las cuestiones polemicas. EI problema fundamental de dialecticos y analistas es el de basar las inferencias razonables en valores u opiniones cuando no se dispone de hechos evidentes. Segundo. su conclusi6n no es una prueba formal. los cuales nos presentan una caracterizacion estereotipada del analisis de las polfticas. Por ultimo. todos pueden utilizar la dialectica porque -como dijera Arist6teles. sin la restricci6n de la crftica y la preocupaci6n publicas. En efecto. como ha ocurrido en la Uni6n Sovietica.

se requiere la persuasion para aumentar la posibilidad de que el consejo (asesorta) sea seguido asi como la disposicion de actual' sobre pruebas que no sean concluyentes. el calculo de soluciones optimas 0 mejores dentro de las restricciones dadas es solo la parte estati ca del analisis de factibilidad. Parte esencial de la tarea del analista consiste en explicar y defender un plan de accion razonable cuando el optimo teorico se desconoce 0 es practicamente inalcanzable. 116. Anatomy o'[ Criticism. como antes vimos. Un argumento persuasivo no es una dernostracion logica. Por una parte. que estudiaremos en el capitulo IV. sino que tambien. Los atenienses solian hacer sacrificios anuales ala diosa de la persuasion (Peito) como reconocimiento del poder extraordinario dellenguaje. Pero en el debate libre la persuasion es un intercambio bilateral. con todos nuestros val ores de un lado y todas nuestras facultades racionales del otro. un metodo de aprendizaje mutuo mediante el discurso. Princeton University Press. E1 que se llegue a un entendimiento mutuo es probablemente la contribucion mas importante que los analistas pueden hacer al debate publico. mas 0 menos refinados. ~ Modern Dogma and the Rhetoric ojAssent. el hecho de reducir la razon al calculo y la prueba logica acerca de cualquier cosa que no sea suficientemente importante para comprometernos equivale a crear una imagen distorsionada del mundo. 1974. esto involucra siempre cierto grado de persuasion. como consecuencia del proceso. es tal vez el mejor ejernplo de la interaccion necesaria que existe entre los argumentos empfricos y los persuasivos. Chicago. es propaganda. pOl' otra. . pero no por ello se vuelve irracional 0 una mera racionalizacion. El verdadero debate no solo permite que los participantes defiendan sus intereses y opiniones. lavado de cerebro. Los argumentos de los analistas pueden ser mas 0 menos tecnicos. p. por una parte. Pnnceton. los hechos y los valores estan tan entrelazados en la elaboracion de politicas. Muchas restricciones de las politicas solo pueden flexibilizarse cambiando las actitudes y los valores.f Dado que se requieren juicios de valor para decir cualquier cosa importante en la . Siempre que se consideren nuevos criterios de evaluacion 0 una reforma de los antiguos. la parte dinamica y mas importante es el descubrimiento de instrumentos para expandir las fronteras de 10 posible. El analisis de factibilidad. La mayorfa de los juicios de valor se forman en el intercambio persuasivo.? La retorica es el arte de la persuasion. que los argumentos facticos no apoyados por la persuasion rara vez desempefian un papel significativo en el debate publico. esta separacion artificial entre los valores y la capacidad racional es una amenaza para todas las nociones de deliberacion publica y la eleccion de politicas defendibles. p. Es por ella que los analistas -como los abogados. Como 10 ha sefialado Wayne C. ni siquiera los analistas tecnicos de politicas pueden prescindir de la persuasion. En efecto. 1957. Como veremos en el capitulo siguiente.42 ANALISIS DE LAS POLlTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA ANALISIS DE LAS POLiTICAS Y DELIBERACr6N PUBLICA 43 aspecto argumentativo fundamental es 10 que distingue al analisis de politicas de las ciencias sociales acadernicas. incluidos los retoricos. cad a quien podra proponer nuevos criterios y recurrir a la persuasi6n para influir sobre los demas para que los acepten. politica publica. manipulacion de la opinion publica. Por otra parte. 331. tales como la investigacion de operaciones. Esto requiere tanto el analisis objetivo como la persuasion: 10 posible depende a menudo de 10 que el sistema politico considere justo 0 aceptable. En nuestros dias se considera a menu do la persuasion como un uso meramente "racionalizador" 0 aun deshonesto de los argumentos. pero deben persuadir para que sean tornados en serio en los foros de deliberacion. Booth. el estudio de todas las formas de hacer cos as con palabras. los politicos y otras personas que hacen un uso funcional del lenguajedeben estar familiarizados con todos los problemas tecnicos dellenguaje. University of Chicago Press.7 Northrop Frye. los alierita a ajustar su vision de la realidad y aun a carnbiar sus valores. Sin embargo. la persuasion puede usarse en esas formas. ARGUMENTACI6N Y EVALUACI6N Los argumentos persuasivos desempefian un papel aun mas importante en el discurso evaluativo. y de las metodologias para la solucion de problemas.

como la de los argumentos cientfficos 0 legales. la eficacia. El argumento es la conexi6n de los datos y la informacion con las conclusiones del estudio. La evaluacion de los argumentos de polfticas. Se reconoceria asf la legitimidad de las diferentes perspectivas. la legalidad y cualquier otro criterio importante-. Disciplinas como la historia y el derecho. de la credibilidad y robustez de las conclusiones y de ciertas convenciones sobre la adecuacion y la eficacia. con sus precis as distinciones entre las pruebas de hechos. Esta diversidad de puntos de vista es inevitable en una sociedad plural. cualquiera que sea su valor cognoscitivo intrfnseco. que dependen de una informaci6n que no puede considerarse autornaticamente . pero tarnbien es necesaria para la vitalidad de un sistema de gobiemo que se rige por la discusion. La evidencia no es 10 mismo que los datos 0 la informacion.un nivel de entendimiento y apreciacion que sea algo mas que la suma de las evaluaciones separadas. los criterios utilizados en la evaluacion de la evidencia difieren de los utilizados en la evaluacion de los hechos. como 10 es el atolon de coral para el polipo. informacion y evidencias) para facilitar la evaluacion de los argumentos sobre las polfticas. En el capitulo VIII analizaremos en detalle la evaluaci6n. y su estructura tipica sera una mezcla compleja de afirmaciones de hechos y evaluaciones subjetivas. por decirlo asi. No se trata de construir un gran modelo que combine todas las perspectivas parciales en un criterio general de 10 que constituye una buena polftica -un "promedio ponderado". declaraciones de oidas. Por tanto. Cuando los problemas que se discuten requieren patrones de razonamiento complejos y gran des cantidades de informacion cuya confiabilidad y relevancia es dudosa. Los ciudadanos. Tambien deberia ser posible una evaluacion multiple de las politicas. el tipo de auditorio. ya que una evaluacion incorrecta de su vigor y pertinencia podrla conducir a conclusiones err6neas. testimonios. Junto con deducciones matematicas y logicas. Es una informacion seleccionada de entre el conjunto disponible e introducida en cierto punto del argumento para persuadir a un auditorio particular de la verdad 0 falsedad de una afirmaci6n. pero tambien se trataria de alcanzar -haciendo que cada una de estas perspectivas cobre conciencia de las otras.44 ANALISIS DE LAS pOLfnCAS Y DELIBERACI6N PUBLICA ANALISIS DE LAS pOLfnCAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 45 La dificultad caracteristica de la evaluacion de las politicas es precisamente la diversidad de las normas admisibles. como ha observado Northrop Frye en el contexto de la crftica literaria. pero la evidencia debe serlo de acuerdo con diversos factores peculiares de una situacion dada. los administradores. del argumento: esta debera recurrir a divers os criterios que dependeran de los metodos analiticos empleados. Aquf solo mencionare un aspecto: la evaluacion del analisis y otros tipos de la investigacion relacionados con las politicas. Sin embargo. En el capitulo III estableceremos varias distinciones (por ejemplo. Un buen ejemplo es el derecho procesal aplicable a las pruebas. presunciones. supone ciertas formalidades. Esta inevitable complejidad vuelve imposible toda verificacion directa. interpretaciones y otras fuentes de informacion. tales como la naturaleza especffica del caso. La selecci6n de datos 0 modelos poco apropiados. sencilla. referencias a opiniones de expertos. su introducci6n en un pun to inadecuado del argumento 0 la elecci6n de un estilo de presentacion que no sea adecuado para el auditorio al que se destina podrla destruir la eficacia de la informaci6n utilizada como prueba. entre datos. habra tambien inferencias estadfsticas. empiricas yana16gicas. Los hechos pueden evaluarse en terminos de canones mas 0 menos objetivos. las reglas establecidas para el efecto y la credibilidad del analista. los jueces. sino de contribuir a un entendimiento comun de las diversas perspectivas. Podemos ilustrar la importancia de distinciones que suelen ser pasadas por alto en los analisis convencionales de las politicas si nos referimos a las categorias de "evidencia" y "argumentos". La naturaleza de la evidencia resulta crucial en esta clase de verificaci6n. cobra particular importancia un sistema de reglas explfcitas sobre las pruebas. los legisladores. estimaciones de beneficios y costos y aclaraciones de diversas clases. los expertos y los medios de difusion aportan sus perspectivas y sus criterios particulares. no parece haber ninguna razon para que el mayor entendimiento de la politica al que contribuyen estas perspectivas separadas siga siendo permanentemente invisible para los diferentes evaluadores. de la equidad.

Esta omisi6n puede explicarse a su vez por la adhesi6n de la mayoria de los analistas a una metodologfa mas preocupada por las deci~io~e~ qu. la reproduccion de sus resultados y Ia verificaci6n de los efeetos de ciertos cambios en cl modelo. un buen modelo de politicas debe asemejarse en la mayor medida posible a los modelos formalizados de las ciencias "duras" mas exitosas.~ Process. algunos autores han sostenido que el objetivo principal del analisis de polfticas. p.e. En efecto. 1964. p. un conocido libro de texto sobre analisis de politic as advierte: "La forma como deben hacerse las elecciones -es decir. 9 M~rtin Greenberger. R~ssel~ ~ag~ F?. 3-17. Por ejemplo. McKean. Hitch y Roland McKean. Models in Nueva York. As! se explica el atractivo de una logica de elecci6n generalizada que los decisionistas encuentran a la mana en la microeconomia y la teorfa de decisiones. Adernas. el disefiador de politicas debe especificar sus objetivos.. Tarnbien el analisis de pohticas abarca a menudo gran des cantidades de datos de confiabilidad e importancia dudosas. Nueva York. no los supuestos. Crenson y Brian L. 0 sea. de acuerdo con una idea muy difundida entre los analistas. el modelo econ6mico de elecci6n es el paradigma apropiado para todos los problemas de politicas. Y E. A veces. . J. La mala documentacion haee imposible para eualquiera que no sea el autor del modelo. la soluci6n de problemas y el anal isis de politicas se vuelven casi 1a misma cosa. North-Holland. la toma de decisiones. 1982. The Economics of Defense in the Nuclear Age. 1978. Harvard University Press. evaluar las consecuencias de cada alternativa y seleccionar la acci6n que maximice los beneficios netos. El cliente solo podra ver los resultados. EL "DECISIONISMO" Se ha Ilamado decisionismo a la imagen que se encuentra detras de esta metodologia. Analysis for Public Decisions. si no es que el unico. Por ejemplo. Norton. la receta para maximizar los beneficios netos 11 Edith Stokey y Richard Zeckhauser. 1971. Alain C. en C.46 ANALISIS DE LAS POLfTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA ANALISIS DE LAS POLfTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 47 confiable 0 relevante. W. es llevar los principios de la elecci6n racional de la esfera de las transacciones econ6micas privadas a la de la elaboraci6n de politicas. Judith ~~dar. Matthew thel~ohc. Atherton. Crissey. S. Por ejemplo. Nomos. 7.? Tan burda omisi6n de las reglas mas elementales de la evidencia es consecuencia directa de no reconocer el crucial aspecto argumentativo del analisis de politicas. hay una peligrosa tendencia a considerar como hechos los productos de los modelos antes que como evidencias que habran de usarse en un argumento junto con otros datos e informacion. 1976. el problema de la distribuci6n de recursos escasos entre distintos fines. 0 por su justificacion en los foros de deliberaci6n publica.se tomen que por la forma como se tomen. pp. en virtud de que la logica de la elecci6n ha sido mas estudiada en el contexto de las transacciones del mercado.es el meollo de la ciencia econ6mica y el tema de este libro". 2" ed .V A fin de decidir racionalmente. Nueva York. A Primer for Policy Analysis. . Quade. un actor se consideraran racionales si pueden explicarse como la selecci6n del instrumento mas eficaz para alcanzar ciertos objetivos. Decisionism".undation. Friedrich (cornp. la elaboraci6n racional de politicas. 22. Amsterdam. establecer los distintos medios por los que pueden alcanzarse. Cambridge. Enthoven y K. vol. el constructor de un modelo 10 patenta por razoncs comerciales. W.). la "vision de un numero limitado de actores politicos que tratan de hacer elecciones calculadas entre alternativas clara mente concebidas't. la documentacion de los modelos y las fuentes de datos se eneuentra en un estado increfblernente primitivo [. POl' esto.. Rational Decision. J. Nueva York.! 1 Pueden encontrarse afirmaciones similares en las obras de autores influyentes como Hitch.. Si esta receta nos parece familiar es porque la estructura logica de las decisiones de asignaci6n de recursos es la misma independientemente de que quienes tomen las decisiones sean los consumidores individuales. 338. Harper and Row. 1962. Segun esta concepci6n. How Much is Enough>. Wayne Smith. pero los problemas de la evidencia no han recibido aquf la misma atenci6n. Enthoven y Ouade. 12 Charles J. reconocen de manera explicita que las evidencias son una categorfa conceptual aut6noma. los empresarios privados 0 los administradores y creadores de politicas publicas. En consecuencia.!" Las elecciones de A.

la eleccion del medio mas adecuado para un fin determinado. sean los mas socorridos en los libros de texto convencionales. A principios de los setenta. Los problemas que reclamaban una atencion analitica se estaban volviendo mas grandes y complejos. Cada vez eran mas importantes los aspectos estrategicos que los tacticos. La nocion subyacente de racionalidad es la misma en ambos casos: la racionalidad es la sublimacion de algo. ya principios del decenio de 1950 recibio el impulso y la presentacion formal de la Rand Corporation y otras instituciones de investigacion ocupadas en el estudio de las pohticas. La eficiencia tecnica como meta 0 criterio de eleccion ha sido sustituida por la eficiencia economica. Podia suponerse sin dificultad que los problemas de comunicacion y aplicacion correspondian a una autoridad jerarquica bien definida. mientras que la incertidumbre subjetiva se consideraba de mas trascendencia que las regularidades estadlsticas postuladas en los modelos anteriores. Las operaciones militares eran consideradas como muestra de una clase de situaciones repetitivas donde los modelos disefiados en respuesta a ejemplos anteriores podian ponerse a prueba en relacion con ejemplos posteriores. La concepcion del analisis de politicas como una teorfa de decisiones "agrandada" ejerce una atraccion intuitiva considerable y provee un instrumento util para la formulacion de diversos problemas practices: si se debe utilizar cierta vacuna para contener una epidemia. Taylor and Francis. Articulate Intervention.debian prestar atencion a las cuestiones de equidad y factibilidad polttica. Al mismo tiempo. Pero todavia puede reconocerse claramente el marco analitico original. asf como el contexto organizacional y politico en el que operaban. la cual asegurarfa la legitimidad y proveerfa los criterios de calidad y eficacia. la logistica y la tactica hasta las primeras aplicaciones industriales de los nuevos metodos cuantitativos. A causa del secreto militar 0 industrial. hubiesen ordenado el estudio. la actividad profesional de los analistas ocupados de problemas publicos dejo de llamarse andlisis de sistemas y ernpezo a ser conocido como andlisis de 13 Hylton Boothroyd.l ' Una caracterfstica importante de los primeros estudios de las operaciones militares e industriales era una razonable claridad en la definicion del papel de los analistas y los tomadores de decisiones. el analisis se hacia primordial 0 incluso exclusivamente para oficiales militares 0 administradores de alto nivel. la que a su vez ha sido atemperada por consideraciones de equidad y viabilidad politica. registrando los resultados obtenidos mientras se ponian en practica las propuestas sugeridas para el mejoramiento de las acciones y utilizando tales resultados para detectar la declinacion de la validez del modelo a medida que cambiaba la situacion. . p. EI enfoque decisionista se desarrollo durante la segunda Guerra Mundial. 113. u otros similares. Los primeros adeptos de este enfoque se decfan capaces de idear consejos utiles mediante la aplicacion del metodo cientifico de analisis a los datos reunidos en las operaciones reales. No es sorprendente que estos ejemplos. Sin embargo. el creciente papel del analisis en el debate publico significaba que los analistas -que ya no eran discretos consejeros del principe. En efecto.48 ANALISIS DE LAS pOLfnCAS Y DELIBERACI6N PUBLICA ANALISIS DE LAS pOLfnCAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 49 puede interpretarse como una descripcion de la elaboracion ideal de polfticas 0 como una receta para el analisis de politicas. Se trata de un "compuesto conceptual" que incluye algunos elementos de investigacion de operaciones y ciencias administrativas. microeconomia y teoria de las decisiones y un poco de las ciencias sociales y del comportamiento. Londres. las situaciones analizadas por los investigadores de operaciones durante la guerra encajaban bien en el paradigrna de las ciencias naturales. El analista no tenia que dirigirse a ningun auditorio fuera de aquella persona 0 pequefio grupo de personas que. donde se debe construir una presa 0 como se puede agilizar el trabajo de los bomberos en una ciudad grande. encargadas de tomar las decisiones. al analisis de sistemas y finalmente al analisis de polfticas. Hay una evolucion continua que va de los estudios de tiempos de guerra en los campos de la operacion militar. 1978. sino actores en un proceso politico donde no podian separarse claramente la defensa y la persuasion del analisis objetivo. para los afios sesenta habia cambiado radicalmente la naturaleza de los problemas que estaban investigando los analistas.

Sin embargo. Tiene un aire de importancia.do. la teoria de decisiones no se aplica a la toma de decisiones en general. y en este sentido no resulta muy util un modelo unitario de elaboraci6n de politicas. Pero todavia habria necesidad de distinguir 10 mas trivial de 10 menos trivial y. pueden ser racionales (es decir. tendran que identificarse algunas clases de decisiones. surgiran interrogantes importantes acerca de los supuestos apropiados para el cornportamiento de otras agen- Leadership in Administration. "Rational Fools: A Critique of the Behavioral Founda- . Harper and Row. como ha sefialado Philip Selznick. todos los instrumentos de politicas estan en efecto limitadcs por consideraciones de gobierno y adminis:~aci6n. pero afectan casi todos los aspectos de la ensefianza y la practica del analisis de poltticas. 56. EI modelo de elecci6n racional que se encuentra detras de este enfoque ha sido elaborado para un individuo que desea ser congruente y 10 prueba en la forma como ordena sus preferencias y evalua las probabilidades de los eventos inciertos. la mayorfa de los analistas de poltticas permanecieron firmemente leales a una metodologfa decisionista. acerca de los cuales el modelo no diee nada. aunque no exista ninguna raz6n para suponer que tal evaluaci6n coincidira con la evaluaci6n de los beneficios en el futuro. Amartya K. Ysu mero uso parece sugerir que se ha aislado cientfficamente algo defini. Es posible que algun dfa se establezcan en forma convincente las caracterfsticas generales de todas las elecciones 0 de todas las elecciones sociales. dado que la politologfa parecia incapaz de proveer un conjunto de conceptos y tecnicas anallticos comparable a la fuerte estructura normativa de la mieroeconomfa. Otro supuesto fundamental es el de la inexistencia de una distinci6n esencial entre las politicas y las decisiones. Sen.l" En realidad. relaciom'mdolas con los problemas 0 las situaciones especificas de donde surgieron. de modo que todos los problemas sobre politicas pueden ser analizados en ellenguaje de la toma de decisiones. Pero siempre que existan tales conflietos.I> 14 15 LAS LIMITACIONES DEL DECISIONISMO E:s P?sible que las limitaciones y los sesgos del enfoque decisiomsta sean menos evidentes que sus meritos. de referencia a acontecimientos significativos. el enfoque decisionista supone la existencia de un unico tomador de decisiones 0 un grupo que actua como una unidad. Como veremos en el ca~ft~lo VI. tendran que resolver sus diferencias mediante procesos interactivos tales como la negociaci6n 0 la persuasi6n. "torna de decisiones" es una de esas expresiones de moda que pueden oscurecer mas de 10 que iluminan. limitare mis observaciones crftiea~ a u~os cuantos puntos particularmente relevantes para la discusion subsecuente. el modelo no requiere que se pongan de acuerdo sobre sus ordenamientos y evaluaciones. Cuando intervienen varios individuos. Con mayor raz6n. 1964. en todos los mveles de la experiencia. contra 10 que suele creerse. Por principio de cuentas. Si se requiere una decisi6n conjunta. La decisi6n de la teoria de decisiones es una elecci6n que debe hacerse en la situaci6n inmediata que confronta el tomador de decisiones teniendo en cuenta las consecuencias probables de cada curso de acci6n posible en la situaci6n presente. p. en todos los organismos. congruentes) aunque sostengan opiniones divergentes. Nueva Yor~. esta metodologia olvida los conflictos que surgen entre los intereses y puntos de vista de diversas agencias gubemamentales. sino s610 a un tipo especial de situaciones de elecci6n. Por ta~to. es importante que los formuladores de politicas sepan cuales variables se encuentran efectivamente bajo su control y en que medida. cias public as en la formula cion de poltticas por parte de cualquier agencia en particular. Por ejemplo.50 ANALIsrs DE LAS POLInCAS Y DELIBERACION PUBLICA ANALlSIS DE LAS POLIn CAS Y DELlBERAcrON PUBLICA 51 politicas. y no puede aplicarse directamente a situaciones en donde hay dos 0 mas actores con objetivos diferentes. Pero las decisiones estan siempre con nosotros. Este cambio trataba de sugerir una sfntesis entre las logicas encontradas de la racionalidad econornica y la racionalidad politica. Con ello tratare de ilustrar la clase de problemas y argumentos que este enfoque tiende a excluir del analisis. si hay algun orden en este fenomeno. En la practica. Pero. los beneficios futuros deben definirse en terminos de su evaluaci6n actual.

diferentes alternativas corresponden a diferentes distribuciones probabiHstica~ de l~s consecuencias. Decision-Making in the White House. 10que dota de direcci6n y consistencia a las divers as actividades gubernamentales. el tomador de decisiones de la teorfa de decisiones escoge como si los beneficios de una opci6n fuesen mayores (0 por 10men os iguales) a los beneficios de la otra en la situaci6n actual. Tukey. Todo 10que se requiere ahora. el criterio habitual de racionalidad -segt1n el cual es racional una acci6n si puede explicarse como la elecci6n del mej~~ me~io pa~a lograr un objetivo. 30.. 4 (noviernbre de 1960). ' . las decisiones importantes de politicas son algo mas que simples esfuerzos por actuar de la rnejor manera posible en la situaci6n inmediata que afronta el elaborador de politicas.pp. Pero en muchas otras situaciones la tcoria no es particularmente util. y los problemas relacionados con los juegos de azar han provisto el paradigma original de la teoria de las probabilidades y su producto moderno: la teorfa de decisiones. p. es que la eleccion sea consistente con las evaluaciones del tomador de decisiones en 10 tocante a la probabilidad y utili dad de las diversas conseeuencias. s610 los resultados cuentan. sino juicios politicos que se discuten mas convenientemente en ellenguaje del discurso de los que desempefian funciones de asesorfa. if {aut choisir (es preciso apostar.If Adviertase que la congruencia es un criterio procesal. y todo 10 que garant~za el princi~io de la maximizaci6n esperada. .17 Lo que sefiala aqul Theodore Sorensen no son decisiones en el sentido de la teoria de decisiones. antes que por sus consecuencias inmediatas. nU111. 423-433. p. pp.es sustituido por una nocion mas debil. Una tercera limitaci6n del decisionismo es su preocupacion exclusiva pOI'los resultados y su falta de interes por los procesos que los producen. el reconocimiento exphcito de la incertidumbre impone un alejamiento sustancial de una orientaci6n estricta hacia los resultados. Tales decisiones se toman luego de una deliberaci6n cuidadosa y se juzgan por sus efectos de largo plazo. (vera4 node 1977). la de la congruencia. En la vida privada. en Philosophy and Public Affairs. 18 Dennis W. esta elecci6n no dice nada acerca del estado real de las cosas ni acerca de las consecuencias de actuar en otras situaciones como si la alternativa escogida fuese la mejor entre las disponibles. 6. Como dice un antiguo asesor presidencial: "La mayoria de las decisiones presidenciales son demasiado importantes y demasiado irrevocables como para que se tomen con apresuramiento cuando los hechos son inciertos. 317-344. no un criterio sustantivo. Las decisiones de actuar en esta forma son intentos de actuar 10 mejor posible en situaciones especfficas.52 ANALISIS DE LAS POLIn CAS Y DELIBERACIGN PUBLICA ANALISIS DE LAS pOLfnCAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 53 Cuando confronta una disyuntiva. Por 10tanto. tanto como en el campo de los negocios y el del gobierno. En algunas situaciones se justifica esa falta de interes: si puede determinarse claramente 10correcto 010 equitativo del resultado. Nueva York.16 Los te6ricos de la decisi6n gustan de citar a BIas Pascal: il {aut parier. Wiley-Interscience. 1963. a menudo carece de importancia la forma como se tome la decisi6n. El tomador de decisiones racionales ya no es en sentido estricto aquel que busca la optimaci6n. . La preocupaci6n exclusiva por los resultados es una limi17 Theodore C. Nueva York. 6. 1971. En condiciones de incertidumbre. de modo que ya no se puede determmar inequfvocamente cual es la decisi6n 6ptima. surgen algunas situaciones donde los individuos escogen efectivamente bajo las condiciones previstas en la teoria. Como observa John Tukey. de escoger sensatamente entre las alternativas disponibles. . Una vez tomadas. Incluso en el analisis de la decisi6n formal. Lindley. ciones y los resultados inmediatos" . Making Decisions. Columbia University Press. "Conclusions Versus Decisions" en Technometrics 2 num. las decisiones se mantienen durante algun tiempo. cuando las elecciones no estan claras 0 cuando las consecuencias de largo alcance no son tan facllmente distinguibles como las reaclions of Economic Theory". 16 John W. el procedimiento de toma de decisiones cobra una importancia especial y no puede tratarsele como algo puramente instrumental. es preciso escoger). ya sea en terrnirios prescriptivos 0 descriptivos. Por tanto. Pero cuando las premisas facti cas 0 valorativas son oscuras cuando no existen criterios generalmente aceptados de 10 justo. Sorensen.

no dice mucho a los tomadores de decisiones y a los criticos acerca de 10 que deben hacer. porque los procesos sociales rara vez tienen s610 un valor instrumental para quienes participan en ellos. Los decisionistas examinan los problemas de las politicas como si fuesen rompecabezas para los que siempre existen soluciones correctas si hay metas elm-as e informacion suficiente. y existen diversos metodos para el analisis y ordenaei6n de los valores. 83. En virtud de que el decisionismo es una doctrina coherente. POl' tanto. Sin embargo. Tlibe: "Policy Science: Analysis or Ideology?". se trata de hacer un poco de teorfa y luego un poco de practica. como en el derecho (pero no en el mercado). Como dice Gilbert Ryle. 2. asf como la modificaci6n consiguiente de las opiniones para conciliar el punto de vista de la minorfa. el disefio de politicas puede ser inteligente 0 racional solo si esta precedido por un analisis sistematico de las alternativas con todas sus implicaciones. de modo que aparecen 19 Lau~"Cnc~~. Los argumentos justificativos desernpefian un papel importante en el debate de las pollticas. las decisiones siempre deben justificarse. muchas veces no es el tipo de informacion que los ciudadanos y los disefiadores de polfticas encuentran mas util. y tales soluciones pueden encontrarse mediante ciertos calculos antes que por el ejercicio de la capacidad polftica. consult a y persuasion. 1 (otono de 1972). como veremos con mayor detalle en el capitulo siguiente. 207-209.54 ANALISIS DE LAS POLlTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 55 taci6n grave del decisionismo. no es necesariamente deshonesto 0 una mera "racionalizaci6n" el uso de argumentos basados en consideraciones diferentes de los que condujeron a la adopci6n de cierta posici6n. 1949. 20 The Public and Its Problems. como observara en cierta ocasi6n John Dewey. No hay nada intrfnsecamente censurable en la seleeei6n de la combinaci6n particular de datos. pp. Barnes and Noble. En muchos casos. La utili dad del enfoque decisionista para quien toma decisiones publicas se ve limitada mas aun por el hecho de que en la politica. hechos. todas las limitaciones antes sefialadas -el supuesto de un unico tomador de decisiones. sin conocer el proceso que los ha producido. Segun esta concepci6n. p. Nueva York. en parte. Esto se debe. p. la cual destaca excesivamente los aspectos mas tecnicos de un tema que en efecto deberia ocuparse del proeeso de las polfticas como un todo. En la mayoria de las areas de actividad social "Ios procesos y las reglas que constituyen la empresa y de-' finen los papeles de sus participantes importan independientemente de cualquier 'estado final' identificable que se genere en ultima instancia. la falta de interes por el proceso. el conocimiento del proceso es a menudo esencial para la evaluaci6n y el aprendizaje. es el proceso mismo 10 que importa mas para quienes en el participan"_19 Por ejemplo. quienes toman las decisiones no tendnln mas remedio que busear ayuda en otra parte. . Holt. valores y metodos analiticos que parezca mas apropiada para conveneer a quienes tienen que aceptar 0 ejecutar la decisi6n. EI mero conocimiento de que los resultados son buenos 0 malos. ya que provee una informaci6n que casi seguramente estara ausente en la medici6n de los resultados. . como meras racionalizaciones. pero son ajenos al caracter del decisionismo.U 21 The Concept o(Mil1d. la incapacidad para distinguir entre diversas clases de decisiones y para reconocer el papel del argumento y la persuasi6n en la toma de decisionesestan estrechamente relacionadas. Como veremos en el capitulo VIII. el conocimiento de los resultados. al hecho de que las razones esgrimidas para justificar 0 explicar una decisi6n frecuentemente son diferentes de las motivaciones 0 las "preferencias reveladas" originales del tomador de decisiones. 1927. sino el hecho de que el proceso electoral impone la utilizaci6n previa de los metcdos de discusion. 29. num. aunque puedan medirse con precision. Su efecto combinado es la generaci6n de una version demasiado intelectualizada del analisis de politicas. Si los analistas no quieren 0 no pueden proveer tales justificaciones 0 explieaciones posteriores a la decision. en Philosophv and Public AffaIrs. en efecto.s" De nuevo. la accion racional hace siempre dos cosas: elaborar un plan de accion y ponerlo en practica. Nueva York. 10 mas importante de la votaci6n popular y la regIa de la mayoria no es el resultado efectivo de la elecci6n del votante. No hay un procedimiento unico para la construeci6n de un argumento: los datos y las pruebas pueden seleccionarse en diversas form as de entre la infermaci6n disponible.

juicios que deben ser explicados y justificados. la elaboraci6n de polfticas y el asesoramiento de las politicas son ejercicios de capacidad. Sus capacidades basicas no son algoritmicas. por la capacidad de reconocer los limites de 10posible. pero la excelencia quirurgica no es 10 mismo que el conocimiento de la ciencia medica.que a un ingeniero 0 un cientifico. . II. para sacar provecho de las limitaciones y para aprender de los errores propios. juzgamos la actuaci6n por criterios tales como la oportunidad y la atenci6n de los detalles.'i7 22 Ibid. Esta regresi6n infinita lleva al absurdo el principio de que. p.22 Quien no tenga conocimientos de medicina no podra ser un buen cirujano. S6lo es posible una prueba demostrativa de que debe escogerse una alter.. no partidistas. La imagen del analista como solucionador de problemas es engafiosa porque las conclusiones del analisis de las politicas casi nunca pueden probarse en forma rigurosa. debe trazarse una distinci6n clara entre el analisis profesional de las polfticas y la defensa 0 la deliberaci6n de las politicas. sino para persuadir a la gente de que haga 10que el planeador sabe que debe hacerse . ya sea por un gobernante autorizado 0 mediante la suma de las preferencias ciudadanas en el proceso politico. Al igual que la cirugia. En los capitulos siguientes trataremos de llegar a una concepci6n mas realista de los usos del conocimiento y el analisis en la deliberaci6n de polfticas y en una mejor apreciaci6n de la capacidad necesaria para transformar las ideas en acciones. Por tanto. Debe ser neutral en 10 tocante a los fines. Lo "inteligente" no puede definirse en terminos de 10"intelectual". El analista de politicas es un productor de argumentos de las politicas. y esta dispuesto a aplicar sus capacidades en cualquier tema de interes para la discusi6n publica. Ouisiera sugerir una mas correcta. ni el "saber como" en terminos del "saber que". Al analista s610 le corresponde determinar el medio mas adecuado para alcanzar ciertas metas. sino argumentativas: para examinar con espiritu critico los supuestos. Es posible que la limitaci6n mas grave de la concepci6n decisionista no 10constituya el hecho de que sea err6nea. ni por la cantidad de planeaci6n formal. para producir y evaluar pruebas. y que plantean al gobemante las opciones disponibles y evaluan sus consecuencias por medio de modelos matematicos u otras tecnicas objetivas de analisis. para conservar muchos hilos en la mano.56 ANALISIS DE LAS pOLfnCAS Y DELIBERACI6N PUBLICA Pero no hay duda de que es posible que el plan se trace bien y luego se ejecute de manera estupida. debe estar guiada por una operaci6n intelectual previa. 32. y no juzgamos la actuaci6n talentosa por la cantidad de informaci6n almacenada en la cabeza de quien actua. sino de que ha generado un desequilibrio en la forma como pensamos acerca del disefio de las politicas. para buscar un argumento en muchas fuentes dispares. porque la discusi6n de metas y valores es inevitablemente subjetiva y acientffica. ni es resultado directo de tal conocimiento. Esta imagen del arte del analista es muy engafiosa. el mismo proceso de planeaci6n tendrfa que ser precedido por otro proceso de planeaci6n para planear. El analisis que aspire a ser objetivo y cientffico s610 debera ocuparse de enunciados facticos. EL ANALISIS COMO ARGUMENTO Los ANALISTAS de politicas de inclinaci6n decisionista deseadan proyectar la imagen de personas que resuelven problemas tecnicos. Ademas. para comunicarse efectivamente. no solo por la capacidad para mostrar 10que debe hacerse. Mas bien. de acuerdo con el supuesto original. EI analisis profesional de las politicas comienza s610 despues de que se han estipulado los valores relevantes. si se quiere que tal proceso sea racional. El analista reconoce que se requieren juicios de valor para decir algo importante en materia de politic a. mas semejante a un abogado -un especialista en argumentos legales.. para que una decision 0 una polftica sea inteligente.

A fin de influir ~obre la deliber~ci6n publica en form as significativas. En todos estos casos. sino de opiniones.! Se advertira que las caracteristicas distintivas de la argumentaci6n son precisamente las que distinguen al razonamiento dialectico y ret6rico. la racionalidad instrumental relega los valores. cuando reconocemos que el analisis de las pollticas tiene men os que ver con la eviI Chaim Perelman. val ores 0 puntos de vista refutables. The Realm ofRhetoric. Por tanto. el problema de la pobreza ocupaba un lugar secundario en 1a conciencia pu blica estadunidense. Por ultimo. no demostramos: argumentamos. de modo que algunos aspectos cruciales del analisis escapan a la evaluaci6~ critic~. sino de incitar a la accion. La imposibilidad de probar cual es la acci6n correcta en la mayorfa de las situaciones practicas debilita la credibilidad del analisis como soluci6n del problema. ningun conflicto de valores e intereses. una demostracl6n trata de convencer a todos aquellos que cuentan con los conocimientos tecnicos requeridos. Lo problematico de estas acciones no es su contenido. Debemos suponer que no hay ningun desacuerdo en la formulaci6n del problema. mientras que la argumentaci6n se dirige siempre a un auditorio particular y trata de provocar 0 incrementar su adhesi6n a las tesis que se presentan para su consentimiento. 4-7. criterios. La argumentaci6n no parte de axiomas. El analista debe tener asimismo toda la informaci6n pertinente. En los sesenta. EI analisis como argumento sostiene que este estrechamiento del discurso va en contra del meollo de un sistema de gobierno por la discusi6n. aceptan 0 rechazan supuestos y defienden 0 justifican cursos de acci6n sobre la base de pruebas que no son concluyentes. 1982. EL ESTABLECIMIENTO DE NORMAS En general. dencia y el calculo que con el proceso de argumentaci6n. Es cierto que los analistas de poltticas recurren a menudo al discurso argumentativo: debaten valores. los a~ahstas deben ~~nrse a un conjunto de argumentos mas ampho que el perrnitido por la metodologia del decisionismo. En los afios cincuenta. Las condiciones objetivas rara vez son tan imperiosas y claras como para fijar 1a agenda de las poltticas 0 dictar la conceptuaci6n apropiada. se supone que la deliberaci6n y la politica publicas se ocupan primordialmente del establecimiento de metas y de la determinaci6n de los medios necesario. En este capitulo analizare algunos de los usos ret6ncos mas importantes del analisis de las politicas. ofreciendo 0 rechazando crfticas. Al restringir el papel de la raz6n al descubrimiento de los medios apropiados para fines dados. presentando pruebas en pro y en contra de una propuesta. asi como de todas las consecuencias de todas las opciones posibles. inclusive un conocimiento completo de las preferencias actuales y futuras. 0 por 10 menos de crear una disposici6n para actuar en el momenta apropiado. En segundo Iugar.c~ertas cO. pero no implica que la informacion. University of Notre Dame Press. sino el hecho de que no se examinan. la funci6n mas importante de la deliberacion publica y la elaboraci6n de polfticas es la def~nici6n de ~asnorm as que determinan cuando deberan considerarse . aunque 1a distribuci6n del ingreso cam bi6 poco. . La argumentaci6n difiere de la demostraci6n formal en tres sentidos importantes. Razonamos aun cuando no calculemos: fijando nonnas y formulando problemas.ndiciones como problemas de politica. En efecto. sino como la capacidad de proveer razones aceptables para nuestras elecciones y acciones.:u lo/gr~. pp. la demostraci6n es posible s610 dentro de un sistema formalizado de axiomas y reglas de inferencia.s para. la argumentaci6n no trata de obtener un acuerdo puramente intelectual. entramos en contacto con una antigua tradici6n filos6fica que no define la racionalidad en terminos instrumentaIes. cuestionan objetivos.58 EL ANAuSIS COMO ARGUMENTO EL ANAuSIS COMO ARGUMENTO 59 nativa particular en una situaci6n particular si se restringe artificial mente el contexto del problema de polttica. y que la soluci6n se ejecuta por sf sola de algun modo. Notre Dame. Primero. juicios y opiniones al dominic de 10 irracional 0 10 puramente subjetivo. la discusi6n y el argumento sean irrelevantes. utiliza inferencias logicas pero no se agota en sistemas deductivos de eriunciados formales.

). Politics and the Professor. asf como la creencia en la capacidad del gobiemo para encontrar soluciones a los problemas sociales. . Chicago.v El resultado final de los esfuerzos combinados de investigadores y activist as fue una revisi6n a fondo de las normas de protecci6n del ambiente y la salud. The Art of Judgment. en la busqueda de soluciones que satisfagan la legislaci6n vigente. 4 Geoffrey Vickers. Wilson (cornp. Como dice Charles Murray: "El surgimiento de la concepci6n estructural del problema de la pobreza fue algo inesperado y rapido. mientras que los adrninistradores y los expertos deben encontrar los medios apropiados para su implantaci6n. La respuesta legislativa consisti6 en cambial' la regulaci6n descentralizada y el cumplimiento voluntario por ordenamientos legales a nivel nacional y de caracter obligatorio. Brookings Institution.> Otro ejemplo es la innovaci6n representada pOl'las leyes para 2 Joseph R.? Lo que habla cambia do eran las actitudes y opiniones sobre la pobreza.t Lejos de esperar en actitud pas iva la estipulaci6n de los valores publicos a los que habran de servir. Desde el punto de vista conceptual. Pero no se hablaba s6lo de la 'pobreza'. pp. Drinking-Driving and the Symbolic Order. Gusfield. De acuerdo con las nuevas normas. era el surgimiento de un consenso intelectual acerca de las causas "estructurales" de la pobreza. Nueva York. la cual se ha utilizado para apoyar la doctrina de que los Iideres politicos fijan las politicas. Muchos de los problemas de los que se espera ahora que se ocupen los gobiemos democraticos no eran considerados como problemas de polttica hace un siglo. 120-135. segun la cual el vago lenguaje legal era una de las causas de que las empresas cooptaran a las agencias reguladoras. Aaron. Basic Books. puede distinguirse entre el establecimiento de norm as y su uso. p. Un elemento nuevo. Para remediar este mal se proponfan estatutos que tuvieran metas daras. en James Q.60 EL ANALrsrs COMO ARGUMENTO EL ANAuSIS COMO ARGUMENTO 61 se convirti6 en una parte significativa de las politicas publicas. Esta distinci6n es analoga a la dicotornia tradicional entre politica y adrninistracion. Chapman and Hall. pp. Ahora se debatia la 'pobreza estructural''' . Pero no es verdad que las politicas determinen todo hasta cierto punto. En efecto. Washington. p. 1978.267-303. Nueva York. cap. "The Environmental Protection Agency". mientras que la administraci6n se encarga de todo a partir de ese punto: ambas interactuan a 10 largo de todo el proceso de elaboraci6n de pohticas. 1984. 0 incluso hace pocos decenios. para fines de 1963 era el tema de polftica interna mas candente despues de los derechos civiles. II. la estructura tradicional de la regulaci6n -basada en una negociacion extraoficial con la industria. 1980. una debil aplicaci6n por parte de las agencias gubernamentales y un alto grado de discrecionalidad administrativa. Esta legislaci6n se vio significativamente influida por una teoria de la "captura de agencias". 27. el control de la contaminaci6n con metas y calendarios daros para su aplicaci6n. 1981.3 Como vimos antes. University of Chicago Press.resultaba de pronto inadecuada y prodive a la corrupci6n. estos valores no son dados 0 constantes. 1965. 6 Alfred Marcus. Basic Books. 3 Losing Ground. Estas ideas aparecieron en muchos libros de texto influyentes y fueron finalmente adoptadas por el Congreso en la versi6n popular elaborada por algunos miembros de la organizaci6n de Ralph Nader y otros impulsores de estas pohticas. en la concepci6n decisionista el analisis racional de las politicas s6lo puede iniciarse una vez que se han determinado los valores relevantes por la autoridad competente. Han cambiado radicalmente las normas de tales problemas (como el del alivio de la pobreza extrema). The Politics of Regulation. fijaran fechas precis as para su realizaci6n y facultaran a grupos ciudadanos para que denunciaran ante los tribunales a las agencias negligentes. particularmente importante. A principios de 1962 nadie hablaba de la pobreza. 4. Londres. los analistas e investigadores de politicas participan a menudo profundamente en el proceso de fijaci6n de las normas. sino que depend en del proceso de elaboraci6n de polfticas al que supuestamente deben guiar. Pero el proceso que ha generado estos cambios en las normas es el mismo proceso hist6rico que estas normas han guiado. como la Ley de Aire Limpio de 1970 y la Ley Federal de Control de la Contaminaci6n Acuatica de 1972. 5 Henry J. Un ejemplo de ello es la "guerra" contra la pobreza del presidente Lyndon Johnson.

ambiguos 0 contradictorios que no hay patrones claros para su aplicacion por parte de administradores y expertos. pp. Por tanto. dado que las pruebas can animales eran suficientes para pronosticar un riesgo cancerigeno. sostenian que deblan satisfacerse ciertos criterios estrictos antes de que una sustancia pudiera considerarse carcinogena. Durante las audiencias de cancelacion se puso en claro que no habia acuerdo sobre las normas que debian utilizarse para determinar su potencial de causar cancer. los expertos de la EPA sostenian que. Ninguno de estos conjuntos de criterios podria descartarse como poco razonable 0 contra rio a las reglas de las pruebas cientificas. El ejemplo siguiente es tipico de un amplio conjunto de situaciones que surgen en la toma de decisiones de regulacion. la nutrici6n y el bienestar. La mayoria de las profesioncs de las politicas son tales precisamente porque provcen normas para la politica publica. en Social Studies of Scien ce. Aun cuando los estatutos traten de definir las metas con gran precision. en The American Political Science Review.62 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 63 En la practica resulta diftcil separar la elaboracion de polfticas de la adrninistracion. los conocimientos tecnicos y cientfficos disponibles pueden ser insuficientes para indicar procedimientos que conduzcan inequivocamente a las metas originales. 73. como ocurrio con la legislacion ambiental de principios de los afios setenta. la salud publica. como observa Charles W. resultaba eticamente injustificable esperar una de8 Puede encontrarse un analisis amplio de estc ejemplo en Brendan Gillespie. el productor de A-D. al trazar la distinci6n conceptual entre la elaboraci6n de norm as 0 de pohticas. tales como el desarrollo de tumores en dos 0 mas especies animales expuestas a la sustancia en ellaboratorio. EI establecimiento de normas no es una prerrogativa de los gobernantes de alto nivel ni los administradores 0 los expertos se ocupan s610 de los medios. 7 "The Place of Principles in Policy Analysis". un agente carcin6geno puede identificarse mediante el analisis de experimentos en ani males 0 sobre la base de estudios epiderniologicos correctamente realizados.? Los expertos pueden desempefiar un papel importante en el establecimiento de normas para la politica publica aunque parezcan estar ocupandose de cuestiones puramente facticas. y el usa 0 administraci6n de las normas. el Fondo de Defensa Ambiental pidio a la Agencia de Proteccion Ambiental (Environmental Protection Agency. 714. por la otra. un carcinogeno es cualquier agente que incremente la inducci6n de tumores en personas 0 animales. aunque sean benignos. p. Segun los expertos de la agencia. una prueba de que los tumores se relacionaran con la sustancia y la disponibilidad de datos que probasen la existencia de por 10 menos un cancer humano. En efecto. En virtud de que la incertidumbre es tan generalizada en la elaboraci6n de politicas.8 En 1974. num. 3 (septiembre de 1979). . 9 (1979). es probable que el papel real de los profesionales de las politicas en el gobierno conternporaneo sea mas prescriptivo que instrumental. "Carcinogenic Risk Assesment in the United States and Great Britain: The Case of Aldrin/Dieldrin". Al objetar el criterio de la Shell sobre descubrir por 10 menos un cancer humane inducido por A-D. debera considerarse como agente de riesgo carcin6geno para el ser humano. El profesionalismo significa en gran parte la fijacion de normas para la buena practica. debemos tener cuidado de evitar la idea de que las polfticas y la administraci6n ocupan dos esferas completamente separadas 0 que son responsabilidades de dos grupos de personas compJetamente distintos. la funci6n esencial del experto es a menu do la de fijar criterios para la definicion de objetivos publicos y la evaluaci6n de los programas publicos. y toda sustancia que produzca tumores en una especie animal en ensayos correctamente realizados. por una parte. Por tanto. cuentan mucho los valores de los administradores y expertos. la eleccion tendria que hacerse sobre bases no cientfficas. 0 el establecimiento de norm as del uso de tales normas. 0 EPA) que suspendiera y cancelara dos plaguicidas quimicos: Aldrin y Dieldrin (A-D). 265-302. Dave Eva y Ron Johnston. En campos tan diversos como la silvicultura. Los criterios defendidos por estos expertos incluian criterios toxicol6gicos tradicionales. y eso no se puede evitar. Los expertos de la Shell Chemical Company. Anderson. El argumento de la EPA en contra de A-D se basaba en criterios diferentes de la carcinogenesis. en parte a causa del hecho de que los mandatos legislativos son a menu do tan vagos.

Utilizade 1982). la evaluacion de un resultado particular depende de los supuestos y los criterios adoptados por el evaluador. 0 entre descubrimicnto y justificaci6n. 9 "Experiments .!'' De igual modo." la profunda ambiguedad de la praxis no puede eliminarse mejorando las tecnicas de medici on y verificacion. si logra 10 que se busca y. y razones a las consideraciones que pueden usarse en la comunicaci6n interpersonal. La distincion entre motivaciones y razones. las motivaciones personales que guiaron al tomador de dec isiones podrian ser inadecuadas para explicar su decision a otros 0 para persuadirlos de que la pongan en practica. conviene distinguir entre el procedimiento por el que se llega a una conclusion -el proceso de descubrimiento. se supone que estas son determinaciones puramente empfricas en donde no hay elecciones de valores ni opiniones preconcebidas. Por tanto. Gauthier. Es mas importante aun entender como se comporta efectivamente el prograrna. al rnornento privado de la intuicion debe seguir un proceso publico de justificaci6n y persuasion. Oxford. Es clara la ensefianza sugerida por este ejemplo y los anteriores. ademas. El proceso por el que se llega a una conclusi6n no aclara siempre si la conclusi6n es en efecto razonable 0 justificable. . 17-18. la forma como se descubre una soluci6n para un problema matematico 0 cientffico no es siempre-y ni siquiera de ordinario. porque la naturaleza del problema depende de las normas que se adopten. 3 (marzo as Arguments". Los expertos -incluidos los analistas de politicas. Como dice Donald Campbell. pp.se ocupan a menudo de la fijacion de normas. Incluso en la soluci6n de problemas cientfficos. Por tanto. Si llamamos motivaciones a las consideraciones que llevan a una persona a actuar. 327-337. pero sf puede describirse y aclararse en la argumentaci6n y la persuasion reclproca. en Knowledge: Creation. pp. Al defender criterios de prueba que se alejaban significativamente de los criterios toxicologicos mas ortodoxos. inclusive ciertos criterios sobre 10 que debe constituir una prueba suficiente para las decisiones publicas. Tambien sostenfan que una pohtica prudente exigfa que las pruebas positivas de tumores en una especie animal deb ian prevalecer sobre los resultados negativos en otras.la forma en que la solucion se presenta. no es suficientemente apreciada tion. Los metodos empfricos no pueden ser atacados mientras no se llegue a un acuerdo sobre las normas. son numerosas las causas del exito y el fracaso. en parte por el hecho de que los resultados de la practica son intrinsecamente ambiguos en circunstancias normales. los expertos de la EPA estaban proponiendo en efecto norm as nuevas para la politica publica aplicable al riesgo relacionado con el cancer. en caso contrario. Como veremos con mayor detalle en el capitulo VIII. 10 David P. como puede mejorarse 0 cancelarse. En realidad. justifica 0 defiende ante la comunidad de especialistas. EL DESCUBRIMIENTO Y LA JUSTIFICACI6N Cuando se analizan las decisiones de politicas. que es el proceso de justificacion. los valores y las opiniones cuentan mucho en la evaluacion. se llega a conclusiones similares en el caso de la evaluacion de las politicas. y por 10 general diferentes interesados tratan de destacar cierto subconjunto particular de causas. Oxford University Press. a entender que la prestaci6n eficaz de servicios publicos requiere algo mas que el descubrimiento y la implantacion de un programa 6ptimo des de un punto de vista te6rico. 3. podrtamos decir que no todas las motivaciones son necesariamente razones y no todas las razones funcionan como motivaciones. La importancia alcanzada en los ultirnos afios por la investigacion de la evaluaci6n revela que los analistas de las politicas han llegado. En general.y el procedimiento por el que puede justificarse la conclusion. finalmente. Diffusion. 1963. Practical Reasoning. Por ejemplo. nurn.64 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 65 mostracion de dafio humano. la argumentacion y la persuasion desernpefian el papel decisivo en la fijaci6n de normas y la definicion de problemas. Los datos son a menudo deficientes y los instrumentos de medicion resultan poco confiables. en lugar de buscar soluciones que satisfagan las normas dadas. 0 los procesos de decisi6n en general.

hace una contribucron positiva al saber general" . POl'ello afirmo que un buen experimento es una poderosa pieza retorica capaz de persuadir a la mente mas obstinada y esceptica de aceptar una idea nueva y. es un esfuerzo para convencerlos de que el mundo se comporta tal como el lo ha concebido. Consideremos el caso de un juez que emite un fallo sobre la base de su nocion subjetiva de 10 justo. p. En politica no basta nunca con la decisi6n. Ibid.pOYO politico debe ser renovado de continuo. Tambien los gobernantes actuan a menudo impulsados por influencias externas 0 por la fuerza de sus convicciones personales. aunque sea una decision correctao Las decisiones deben ser legitimadas. 28. presentan una versi6n cuidadosamente espulgada de tales eventos y nos inform an de 10 que debiera ocurrir si tratasernos de repetir el experimento en las condiciones prescritas". De igual modo. como veremos en el capitulo VII.66 EL ANAuSIS COMO ARGUMENTO EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 67 por los analistas y otros estudiosos de la elaboracion de politicas. Ahora se reconoce que los argumentos cientfficos pretenden volver muy razonable y convincente una teorla. dado que las politicas subsisten durante cierto tiempo. el proceso deliberado de la persuasion. 1961. al mismo tiempo que advierte que esta clase de consideraciones no pueden justificar su determinacion. Pero si se tom a la opini6n como un informe de los procedimientos justificativos empleados por el juez. En tales casas se requieren argumentos posteriores a la decisi6n para dotarla de una base conceptual. Mas bien. por ejemplo) se basaran en la opinion publicada. 1968. Wasserstrom. Tiene gran interes metodologico el hecho de que la mayorta de los sistemas juridicos permitan que la opinion donde se expresan las razones de una decision judicial aparezca despues de esa decision. Adernas. p. Tales reglas procesales pareceran absurdas a quien suponga que una opinion judicial es una descripcion fiel del proceso de decision seguido por el juez para llegar a una conclusi6n. por las maternaticas 0 procedimientos inductivos. explicaci6n y persuasi6n. Press. p. aceptadas y puestas en practica. 35. y todas las etapas posteriores del caso (una apelacion. Tras el momento privado del descubrimiento "debe venir la demostracion publica. pero no pueden probarse de modo concluyente II Richard A. y constantemente se necesitan argumentos nuevos para dotar a sus diferentes componentes de la mayor coherencia intern a posible y del ajuste mas preciso a un ambiente siempre can:biante. en el sistema estadunidense se permite que los jueces presenten sus posiciones en argumentaciones separadas. Stanford University . su Cl. Tras la elecci6n viene el proceso de justificaci6n. diferentes jueces podrfan estar de acuerdo sobre una decision. no habra ninguna dificultad para entender el empleo de consideraciones jurfdicas y logicas que quiza no hayan desempefiado ningun papel en el proceso real de la decision. los argumentos justificativos desernpenan tarnbien un papel importante en la ciencia. para au mental' el asentimiento. Contra 10 que pudiera hacernos creer el posi tivisrno . ast. no antes. En consecuencia. sino un procedimiento para incremental' la fuerza persuasiva de la decision y aplicar un control racional sobre conclusiones que podrian haber sido sugeridas pOI'consideraciones no jurldicas.. Public Knowledge. la intuicion de que cierta decision serfa correcta. Cambridge. los informes cientfficos "no son diarios ni periodicos que nos digan exactamente 10 que ocurrio en cierto laboratorio en un dia particular. . 36. no en el proceso seguido efectivamente por el juez para llegar a la conclusion. paso a paso. pero su importancia ha sido claramente reconocida por los juristas y los filosofos de la ciencia. el proceso de desarrollo de 12 13 The Judicial Decision. Stanford. Como dice el Fisico John Ziman. para descubrir nuevas implicaciones y para adelantarse a las crfticas 0 contestarlas. Cambridge University Press. el juez expresa su opinion con las categorias objetivas de la argumentaci6n jurfdica. pero no sobre la mejor forma de justificarla. mas bien.i3 Los argumentos justificativos desempefian un papel mas importante aun en la elaboracion de politicas.U En efecto. para demostrar que encaja en el marco de la poUtica existente. El desarrollo de las politicas no consiste en tomar pnmere esta decision y luego esta otra. la opinion del juez no es la premisa de un silogismo que concluye en la decision. Mas bien.i2 EI informe del cientifico a sus colegas no es una exposicion de 10 que ocurrio al realizar ciertas operaciones.

y probablemente mas. Hemos subrayado ya que los argumentos no son pruebas formales. no es por fuerza deshonesto 0 meramente "racionalizador" el uso de argumentos basados en consideraciones diferentes de las que condujeron a la adopcion de cierta posicion. La idea de que la influencia del economista britanico se encontraba detras de las polfticas del Nuevo Trato tomo fuerza desde un principio. Hodder and Stoughton. ex secretario de la Defensa de los Estados Unidos. EI hecho de que sea rechazado por muchos analistas debe atribuirse al control que ejerce sobre sus mentes la metodologia decisionista. Economics and Policy. como arma contra los congresistas que deseaban Eelmisil antibalistico]. antiguo director del Consejo de Asesores Economicos del Presidente: "Es posible que sin Keynes. 1974. 1984. Press. utilizaba "estudios que mostraban que la defensa pasiva era mas eficaz en costos que la defensa activa . en lugar de convertirse en una manera de vivir". pp. La importancia de los argumentos posteriores a la decision para racionalizar las acciones y oriental' el desarrollo de las poltticas es particularmente clara en el caso de las politicas econornicas. Murdock. As!pues. la pohtica fiscal expansionista hubiese seguido siendo una medida de emergencia adicional. Las respuestas de estas teorias a los interrogantes sobre las causas del desempleo prolongado y las razones de la eficacia del gasto publico no fueron indispensables para la politica fiscal expansionista de Roosevelt. Nueva York. una de las crfticas recurrentes del analisis es que provee "racionalizaciones seudocientificas" para posiciones determinadas en terminos politicos 0 burocraticos. Mientras se defina la racionalidad como la eleccion del mejor medio para un fin dado. Se ha sefialado tarnbien que no hay un procedimiento unico para la construcci6n de un argumento: los datos y las evidencias pueden seleccionarse en muy diversas formas de entre la informacion disponible. Defense Policy Formation. inmediatamente obtendra el asentimiento de cualquier persona capaz de entenderla. 14 de Keynes 10 referente al gas to gubernamental. Syracuse University . p. una grave limitaci6n de esta metodologia es precisamente su incapacidad de apreciar la importancia de los aspectos retoricos de la elaboracion de politicas: el papel de la justificacion. pero es solo una leyenda. es un error suponer que el unico fin legitimo del analisis es ayudar a que los gobernantes descubran una solucien para un problema. En efecto. Londres. la pohtica del presidente Franklin D. N. ha recibido el calificativo de keynesiana. Ahora esta clara la razon fundamental de la falta de apreciaci6n de estos aspectos de la elaboracion de pollticas.t+ Independientemente de que este alegato particular sea cierto 0 no. la comunicacion y la persuasion en la formacion y el desarrollo de la polltica publica. 16 Presidential Economics. p. y hay varios metodos alternativos de analisis y ordenamiento de valores. ayudaron a hacer de la politica fiscal expansionista la idea central de la polltica economica liberal durante varios decenios. 39. Roosevelt de aumentar el gasto gubernamental para reducir el desempleo y dejar arras la depresi6n. Una prueba logica 0 maternatica puede ser verdadera 0 falsa. los argumentos posteriores a la decision son indispensables en la elaboracion de politicas. Como diee Herbert Stein. es natural que se consideren los argumentos justificativos en retrospectiva como algo que escapa al 15 Donald Winch. si es verdadera. 1969.. Simon and Schuster. v. POl'ejemplo. se decia que Robert McNamara. 95. Pero en la medida que llegaron a dominar el pensamiento de economistas y politicos. Pero Roosevelt no tuvo que aprender Charles A. aunque la oposici6n de McNamara al proyecto se basaba en otros factores'l. 219-222. Syracuse. valores y metodos que parezca mas apropiada para convencer a un auditorio en particular..t> Las teorfas de Keynes s610 aportaron una justificacion refinada de 10 que Roosevelt estaba haciendo de todos modos.68 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 69 las pohticas se guia pOl'un proceso intelectual paralelo de refinamiento y desarrollo de alguna idea de politica original. Como vimos en el capitulo anterior.. Por tanto. no hay nada censurable en sf en la seleccion de la combinacion particular de hechos. Los gobernantes necesitan el analisis retrospectivo (posterior a la decision) por 10menos tanto como del prospectivo (anterior a la decision). Por ejemplo. y especialmente sin la interpretacion de Keynes por sus seguidores.16 As! pues. pero siempre han sido descartados como intentos de "racionalizacion".

El psicologo social Karl E. 12 (verano de 1968). est a concepci6n instrumental no es una caracterizaci6n adecuada del papel de la raz6n en los asuntos humanos. propaganda 0 racionalizaci6n. Aunque los individuos consideran 10 que deben hacer antes de actuar.. actua~ a la luz de 10 que ya estan haciendo y de 10 que esta ocurnendo en el presente. Es un proceso de justificacion donde se hacen aparecer las acciones pasadas como algo que tiene sentido para el actor mismo y para otras personas ante las que se siente responsable. Pero como antes vim~s. parece artificial y poco realista. ~ebera juzgarse 10 correcto de los medios. 10 que constituye la racionalidad. la teorfa psico16gica modern a apela a la noci6n clasica de la racionalidad: una acci6n es racional si puede explicarse y defenderse con argumentos aceptables ante un auditorio sensato.!? Asf pues. en su papel de asesor. de sus planes. Pero estaremos en un error si suponemos que estos planes controlaran luego su comportamiento.. p. afirman que estos desean y nec~sit~n asesorfa acerca de los objetivos y de los mejores procedlmlentos para alcanzarlos. Si observamos con atencion. sa es una opini6n radical con la que estarfan de acuerdo pocos economistas u otros cientificos sociales. Los actores puedcn hacer presentaciones refinadas. Y cuando concluyan las acciones. en un proveedor de ar~mentos y resumenes que tratan de obtener un apoyo mas .70 EL ANAuSIS COMO ARGUMENTO EL ANAuSIS COMO ARGUMENTO 71 analisis profesional: "mera retorica". 38. Puede crear racionalidad solo cuando dispone de un conjunto de acciones que pueden contemplarse en formas diversas. La metodologfa positivista que domina las ciencias social~s hace hincapie en la separaci6n de hechos y valores. En esta perspectiva antigua y nueva toda distinci6n tajante entre el discurso y la justificacion. el economista "funciona primordialmente como un propagandista de valores. en Public Interest. Sin embargo. A una persona le sera dificil ser racional si no sabe con precisi6n que es aquello hacia 10 cual debe mostrarse racional. Reading. para luego volver a poner todo en movimiento. . la eleccion de los medios ayuda a alterar los criterios por los ~ue. Ademas. Como ocurre con los problemas de la ciencia de la regulaci6n mencionados en el capftul_oa~t~rior. 0 entre las razones y las realizaciones. y es este algo. 1969. EI analista no puede detener el proceso de forrnulaci6n de politicas mientras se definen metas y se aclaran valores. en 10 que hacen los gobiernos. y el sentido de este alga. Pero algo se habra 10grade. por 10 general las conclusiones de las cle~clas 50ciales son susceptibles de divers as explicaciones e mterpretaciones. Addison-Wesley.d~gran experiencia como asesores de quienes toman las decisiones en empresas y gobiemos. 83. detalladas. and the Policy . no como un tecnico que ~r~vee datos para las preferencias de los elaboradores de politicas [. advertiremos que el comportamiento se encuentra bajo el control de otros determinantes adem as del plan enunciado explfcitamente. jamas sera cierto que el plan enunciado al principio se ha ejecutado al pie de la Ietra. l~s valores y ~~spreferencias se yen afectados por las expenenclas. Weick 10 ha expresado en una forma particularmente convincente: La racionalidad da senti do a 10 que ha ocurrido.. y premia la objetividad y la disposici6n a reportar hallazgos mdep~ndientemente de que coincidan 0 no con nuestras preferencias o expectativas. " 18 E t amplio para los valores politicos de los economistas . LA DEFENSA Igualmente artificial y diftcil de sostener en la practica es la distinci6n que se establece entre el anal isis de las poltticas y su defensa: entre la presentaci6n de las alternativas que pueden alcanzar una meta dada y la defensa de ciertos cambios 17 The Social Psychology of Organizing. Mass. m~chas de las cuestiones investigadas por los cientificos sociales son transcientificas. en el sentido de que pueden enunciarse en el 18 "Model-Makers and Decision-Makers: Economists Process". no a 10 que ocurrira. J El asesor se convierte. Los analistas .. efectivamente. p. El economista Carl Kaysen llega a sostener que. pero es la comprensible reacci6n de un economista que practica su profesi6n y que se siente atrapado entre las demandas im~osibles ~e u~a metodologfa anticuada y la renuencia generahzada a discutir abiertamente los aspectos ret6ricos de su arte.

burocraticos y politicos se combinan para limitar el numero de opciones que se someten a deliberaci6n publica 0 reciben una consideraci6n seria por parte de los expertos. sin el auxilio de la defensa y la persuasion. En las circunstancias que estamos considerando ahora. Londres. cualquier conjunto particular de hechos sera consistente con divers as teorfas e hipotesis. 20 21 H. J. p. Londres. el conflicto entre la eficacia practica y la integridad cientffica no es tan agudo.s? Como serfa de esperar. plausible. no puede censurarse a los analistas por seleccionar la explicaci6n que se ajuste mejor a sus opiniones 0 expectativas. Prentice-Hall International. University Economics. Alchian y W. Por tanto. la relaci6n existente entre la educaci6n y el ingreso 0 entre el empleo y la inflaci6n. En consecuencia. Por ejernplo.72 EL ANALrsIs COMO ARGUMENTO EL ANAuSIS COMO ARGUMENTO 73 lenguaje de la ciencia pero no pueden resolverse en terminos estrictamente cientfficos. habfa en el una enunciacion magistralmente persuasiva de los resultados dellibre intercambio. algunos eminentes historiadores de la ciencia. Ademas. en lugar de una interpretacion sugerente. Aaron. Against Method. las ideas nuevas general mente carecen de suficiente apoyo empfrico y te6rico. el analista no s610 debe encontrar soluciones dentro de las restricciones dadas.s! George Stigler agrega a Jevons y Bohrn-Bawerk en la lista de economistas prominentes que "han empleado las tecnicas del Paul Feyerabend. hasta que surjan nuevas razones. 52. Por ejemplo.. Los grandes avances de las politicas se vuelven posibles s610 despues de que se ha persuadido a la opini6n publica de que acepte ideas nuevas. Por la inercia intelectual e institucional. 1975. Sin embargo. Pocas de las teorfas propuestas por los cientfficos sociales pueden someterse a prueba por medio de experimentos controlados. Armen A. Se necesita tiempo para reunir pruebas favorables y obtener la ayuda de las teorfas auxiliares. . Fue Robert Torrens quien demostro la validez logica de la idea cerca de 40 afios despues de que la idea habla sido "vendida". los autores de un conocido libra de texto de economfa escriben: Resulta interesante observar que ellibro de Smith no contenia una exposicion correcta desde un punto de vista logico: en cambio. quiza durante siglos. Pero la propaganda de esta clase no es un asunto marginal que pueda agregarse 0 no a los medios de defensa que se suponen mas sustanciales. el papel de la persuasi6n es mas importante aun en las ciencias sociales. p. EI error no se encuentra en el usa de criterios subjetivos. Es esencial porque debe crearse un interes en un momenta en que las prescripciones metodol6gicas habituales son inexpugnables. el analisis objetivo. rara vez basta para hacer grandes innovaciones en el campo de las polfticas. nunca habria logrado popularizar su idea. 1974. y en virtud de que este interes debe mantenerse. como Duhem y Koyre. Los intereses economicos. AImismo tiempo. como 10prueba el que muchos cientfficos prominentes no han rechazado el uso de la persuasi6n cuando la situaci6n ha parecido requerirlo. sino tambien extender las fronteras de 10posible en la politica. Allen. 21l. Pero las ideas nuevas afrontan poderosos obstaculos intelectuales e institucionales. sino en la falta de examen de tales criterios. y esta fe se asocia por 10 general al rechazo de la defensa y la persuasi6n. para ser eficaz. NLB. el analista debe ser a menudo tarnbien un defensor. pp. Pero es asimismo un firme ere19 yente de las virtudes del metodo cientffico. Es posible que si Smith hubiese tratado de presentar una demostracion logicamente impecable. la propaganda es esencial. al analizar los principios dela divisi6n del trabajo y ellibre intercambio de Adam Smith. y que tal vez debiera evitar el "cientffico profesionalmente honesto". Por todas estas razones. han comparado la obra de Galileo con la propaganda. cit. op. R.l? Dado que la metodologfa oficial no provee ningun criterio objetivo para escoger en estas circunstancias. las ideas que concuerdan con las practicas en vigor y la doctrina aceptada suelen disfrutar de una considerable ventaja sobre las propuestas menos ortodoxas. Por 10menos resultarfa demasiado cara y prolongada la generaci6n de la clase de datos que se requieren para refutar las diversas teorias propuestas sobre problemas como las causas y los posibles remedios de la delincuencia y el analfabetismo. 164-167.

En efecto. iPodn'in descartarlas los analistas de politicas en nombre de una concepci6n hist6ricamente err6nea del metodo cientifico? En el analisis de politicas. Ethics. Por ejemplo. puede haber varias formulaciones alternativas 0 varios metodos de soluci6n. entonces haz B". Por ultimo. quiza debamos hablar de un consejo persuasivo. En otras palabras. preferencias 0 creencias cognoscitivas del elaborador depoliticas.sSi la defensa y la persuasi6n desempefian un papel tan importante en el desarrollo de las ideas cientlficas. Aun cuando el problema este razonablemente bien definido. otorga consejos antes que instrucciones 0 prescripciones. para alcanzar un objetivo que el elaborador de politicas ya ha decidido buscar. como veremos enseguida. esta actuando siempre. La persuasi6n es a veces un paso preliminar necesario para ganar la atenci6n del elaborador de politic as 0 del publico. Las recomendaciones formuladas en las situaciones de este tipo no son tanto consejos. la tarea del asesor consiste en determinar el mejor. cap. H. por 10 menos en parte. Chicago. el asesorado tiene una meta clara. cuando el analista utiliza la persuasi6n. mas barato 0 mas eficaz procedimiento 22 Essays in the History of Economics. los modos de comunicacion novedosos son a menu do medios importantes para obtener apoyo para una idea nueva y superar la hostilidad del prejuicio y la inercia institucional. Tres situaciones merecen destacarse para un exam en especial. aunque el camino que conduce a ella no 10 sea. consideremos el importante caso especial de la asesoria en las politicas. la elegancia de la expresion Y. 5. podria sentirse obligado a persuadirlo de que acepte la formulaci6n que el ha hecho. perrnitira que el asesorado alcance sus objetivos. la tarea del analista es encontrarlo. pocos argumentos son puramente racionales 0 puramente persuasivos. Penguin. LA ASESORfA Y LA PERSUASI6N A fin de examinar con mayor detalle el papel de la persuasi6n en el analisis. como ocurre en la prescripci6n del economista: "Si quieres maximizar los beneficios. Adviertase que. se puede afirmar que el analista. sino en determinar la forma como debe usarse y el momenta oportuno para hacerlo. XI. hay algunas situaciones en que el uso de la persuasi6n. . 10 que depende. 1965. entre otras cosas. como en el primer caso. University of Chicago Press. sino instrucciones 0 prescripciones. Una mezcla cuidadosa de raz6n y persuasi6n es de ordinario mas eficaz que la utilizaci6n exclusiva de una u otra. de su entendimiento del problema y del conocimiento y la postura del asesor. La asesoria se busca y se otorga en situaciones diferentes. pero no tiene una idea clara acerca de 10 que debe hacerse. que piense que las cosas no son como debieran ser. 1954. podemos identificar un tercer tipo de situaci6n en el que el analista utiliza ellenguaje del consejo para reorientar las actitudes. Inglaterra. Segun Stigler. Nowell-Smith. El estilo. de la claridad de objetivos del elaborador de politicas. como un defensor antes que como un asesor desinteresado. lejos de violar el c6digo de comportamiento profesional del analista. 23 En la primera situaci6n. Por tanto. como en la ciencia y en el razonamiento ordinario. los argumentos persuasivos han precedido y acompafiado la aceptaci6n a gran escala de casi cualquier idea de la teoria economica. que son muy frecuentes en la practica. EI supuesto implicito en tales prescripciones es que el problema tiene una soluci6n definida y que existe un procedimiento bien determinado que. En tales circunstancias. sino tambien justificable desde el punto de vista racional y etico. es posible que se sienta inseguro acerca de la naturaleza del problema que debe resolverse. 23 P.74 EL ANAuSIS COMO ARGUMENTO EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 75 vendedor". la cuestion practica no consiste en saber si se debe usar la persuasi6n. es no solo eficaz. se trata de saber en cuales circunstancias esta forma de consejo es justificable desde el pun to de vista racional y moral. Afrontamos una situaci6n diferente cuando el problema del elaborador de politicas es algo mas que la selecci6n de los medios mas apropiados para el logro de un fin. en vez de un procedimiento unico. En tales casos. Harmondsworth. fija la producci6n en el nivel donde el ingreso marginal se iguala al costo marginal". Aqui el consejo asume la forma de "Si quieres A. de seguirse. Por ejemplo. si el analista siente que este ha formulado el problema incorrectamente. p.

antes que la utilizaci6n de los analisis y recomendaciones de los asesores que comparten la perspectiva del gobernante. de modo que no pueden proveer un consejo definido. Por esta raz6n. porque es posib1e que los efectos psico16gicos de los argumentos facticos no sean 10bastante fuertes como para superar 1a inercia de patrones tradicionales de pensamiento. . Norton Nueva York 1967 . J Habia necesidad de condicionar las mentes de los individuos para que aceptaran un nuevo pens ami ento. las diferentes interpretaciones de los hechos y las fallas existentes en la 16gica 0 en las pruebas.t> En todos los casos que hemos visto aqui. La experiencia ensefia tambien que los hechos y las estadfsticas rara vez son suficientes para lograr que cambie el comportamiento. [. la persuasi6n es justificable por razones profesionales y eticas. Se necesita 1a persuasi6n para inducirlos a considerar diferentes formu1aciones 0 enfoques para e1problema que se discute." . En esta situaci6n es de ordinario preferible que cada experto defienda abiertamente su posicion. el procedimiento litigioso. EI supuesto basico que se encuentra detras de la defensa multiple es que una competencia de ideas y puntos de vista. en lugar de tratar de obtener un consenso en nombre de la objetividad cientifica. en virtud de que el analisis de 25 Roger B'. este proceso trata de asegurar que todas las partes interesadas se encuentren representadas en papeles genuinamente litigiosos y que el debate este estructurado y balanceado. "The Case of Multiple Advocacy in Making Public Policy".s- Como sugiere Heller. Es posible que no existan todavia los instrumentos tecnicos necesarios para un tratamiento adecuado del problema. 0 en terminos de alternativas excesivamente restringidas en re1aci6n con sus propios objetivos. nuevos sfrnbolos y conceptos nuevos y mas amplios del interes publico. Presidential Decision Making. en una forma Hamada "defensa multiple". 751-785. ex presidente del Consejo de Asesores Economicos. Cuando es muy limitado el conocimiento de un problema. Tarnbien es importante tener presente que. aportan fuertes incentivos para que los adversarios presenten los argumentos mas solidos en favor de sus respectivas posiciones. mientras que el Congreso y el publico "supieran" que era puro oropel. George.pp. por excelente que fuese. 0 que resulte dificil la obtenci6n de pruebas s6lidas sobre sus causas. incIuso despues de que ha quedado clara la necesidad de un cambio. da este ejemplo: En 1961. en American Political Science Review 66 (septiernbre de 1972). los gobemantes tienden a pensar segun categorfas tradicionales. ha sido recomendado como una manera de organizar el consejo experto en areas de polltica como la seguridad nacional y la asunci6n de medidas econ6micas en el nivel presidencial. Por tanto. Gracias a estas ventajas. y Alexander L. sino c6mo hacer que la gente escuchara. Consideremos enseguida el caso en que la motivaci6n para el ataque a un problema persistente. apoyados en cualquier conocimiento ernpfrico y te6rico p. 24 del que se disponga. es el mejor metodo para el desarrollo de las politicas. podrfan estimular el interes en el problema y mantenerlo vivo hasta que se desarrollen metodos de soluci6n satisfactorios. como la delincuencia 0 el analfabetismo. Ni siquiera cl presidente podia adoptar el consejo econ6mico moderno. los expertos tienden a estar en desacuerdo acerca de sus causas y posibles soluciones. La defensa multiple es un proceso de debate y persuasi6n que trata de exponer sistematicarnente ante el gobernante los argumentos opuestos de cada defensor. Porter.. con mas de cinco millones de desempleados y una deficiencia de producci6n de casi 50000 millones de dolares el problema del asesor econ6mico no era 10 que deberia decir. se adelanta al conocimiento requerido para su soluci6n. En tales casos. W. Cambridge University Press. las pohticas publicas que tratan de inducir a los ciudadanos a que adopten estilos de vida mas saludables tienden a depender de la persuasi6n por 10 menos tanto como de la informaci6n objetiva. los llamados populares y la persuasion. Cambridge. 1980.76 EL ANAuSIS COMO ARGUMENTO EL ANAuSIS COMO ARGUMENTO 77 para hacerlos que "escuchen la razon" cuando estan cegados por los estereotipos 0 los buenos deseos. W..27. sobre todo en un contexto litigioso bien estructurado. Walter Heller. Mediante los buenos oficios de un "intermediario honesto". Los procedimientos litigiosos se disefian' especfficamente para revelar los supuestos impllcitos. ' New Dimensions of Political Economy.

. elegidos 0 designados. Santa M6nica. diciembre de 1956. debates publicos 0 filtraciones deliberadas. a fin de ser persuasivos. es posible que.Is Este es un consejo sensato mientras no sugiera que la comunicaci6n y la persuasi6n son partes discretas y separables del analisis. puede ser peligroso concentrarse en el cliente inmediato como si fuese el unico receptor de los consejos y la informaci6n. mas flexible y neutral. Nueva York. Por esta razon.es una denominaci6n mejor.USIS COMO ARGUMENTO EL ANA. Como sefiala Arnold Meltsner en un interesante ensayo sobre la comunicaci6n en el analisis de las poltticas. algunos analistas experimentados sugieren que el analisis debe hacerse en dos etapas: la primera. Wiley. algunos funcionarios prominentes. Tambien nos recuerda que la justificaci6n principal de la defensa y la persuasi6n en la elaboraci6n de politicas democraticas es su funci6n en un proceso continuo de aprendizaje reciproco mediante el discurso. Quade (cornps. 1980. 26 Hermann Kahn e Igor Mann. la de auditorio -un terrn ino con larga tradici6n en la ret6rica. y que otros actores hayan pas ado a ocuparse de problemas distintos. la persuasi6n puede ayudar siempre a incrementar la aceptabilidad del consejo y la inclinaci6n a actual' con pruebas incompletas. Por ultimo. 27 "Don't Slight Communication: Some Problems of Analytical Practice". . hayan dejado su cargo. sino s610 argumentos mas 0 menos convincentes. del conjunto de receptores y usuarios efectivos 0 potenciales del analisis que terminos mas familiares como cliente 0 tomador de decisiones. Rand Corporation. para determinar 10 que e1analista desea recomendar. A 10 largo de este capitulo he insistido en que. POl' todas estas razones. Techniques of Systems Analysis. y este puede equivocarse al concentrar su comunicaci6n en ese solo cliente. A menu do es tambien diftcil impedir la diseminaci6n de la informaci6n anahtica mediante informes de prensa. antes que aspectos generales del proceso analitico.USIS COMO ARGUMENTO 79 las politicas no puede generar pruebas concIuyentes. 116-137. para el momento en que se complete el analisis. el cliente inmediato es s610 uno de los numerosos actores que constituyen el auditorio del analista.. deberan escogerse las pruebas y los argumentos teniendo en mente un auditorio en particular: es posible que las mismas conclusiones tengan que justificarse de modo diferente en contextos distintos. el cliente original haya sido sustituido. pp. Pitfalls of Analysis. Calif.).27 En una organizaci6n 0 un sistema politico cornplejos. RM-1829.78 EL ANA. todo lector de un estudio de politicas podrta considerarse miembro del auditorio del analista. y una segunda para lograr que las recomendaciones sean convincentes incluso para un auditorio hostil e incredulo. en Giandomenico Majone y Edward S. En principio.

Urbana. p. el surgimiento de un cuerpo de conocimiento aceptado (provisionalmente) debe explicarse en terminos de mecanismos sociales de evaluaci6n y control de calidad. "La naturaleza ---escribe Jerome Ravetz. 2 Philip J. Houghton. En primer lugar. la admisi6n de que el analisis es falible plantea algunos interrogantes profesionales y politicos. antes que una actividad puramente logica. la creencia en la posibilidad de descubrir soluciones correctas para gran diversidad de problemas ha sido importante. de modo que una comunidad cientffica se fija sus propios criterios. el historiador conternporaneo trata de entender "como pueden tales ciencias desempefiar su misi6n explicativa actual a pesar de que.EL ANALISIS COMO ARTE 81 III.). 3 Scientific Knowledge and Its Social Problems. 0 por 10menos su aceptabilidad como resultados cientfficos. en cualquier momento dado.no es tan generosa como para otorgar siempre calificaciones de Cierto 0 Falso al trabajo cientffico. s610 puede establecerse por convenci6n: mediante un consenso de los expertos del campo y la satisfacci6n de ciertas normas metodologicas y profesionales: las reglas del juego cientffico. el cientffico aplica criterios que se derivan de su propia experiencia pero tambien reflejan las normas profesionales de profesores y cole1 Stephen Toulrnin. Ingiaterra. su contenido intelectual 80 esta lIeno de falIas l6gicas. Penguin. el proceso de la investigaci6n cientffica (por oposici6n a los productos terminados de la investigaci6n) depende mas del "saber como" que del "saber que". EL ANALISIS COMO ARTE EL MODELO argumentativo del analisis supone que los analistas muy pocas veces pueden demostrar la correcci6n de sus conclusiones. Segun 10 dicho en el capitulo I. 1977. . 1981. The Mathematical Experience. utiliza conocimientos y capacidades que no son en sf mismos cientificos pero que se adquieren mediante la practica y la imitaci6n. Mifflin. es que el conocimiento cientffico resulta siempre tentativo y susceptible de ser refutado. 1973. la facil filosofia de que "todo esta permitido"? Por ultimo. Las habilidades artesanales del cientffico forman un repertorio de procedimientos y juicios que son en parte personales yen parte sociales e institucionales. Cuando el cientifico planea un experimento. para expresarlo en una forma ligeramente diferente: ic6mo podrfan trazar los analistas un plan segura entre el extrema de la certeza absoluta y el del anarquismo metodol6gico. es un arte. un conocimiento probado. su "verdad". un proceso social. tentativo y evolutivo. 406. ic6mo podria justificarse y legitimarse el analisis de politicas si se abandona la pretension de certeza de las conclusiones? Este capitulo aportara algunas respuestas a tales interrogantes al examinar los aspectos artesanales del analisis. p. en Frederick Suppe (comp. Pocos cientfficos y fil6sofos de la ciencia creen todavfa que el conocimiento cientffico es. Mi enfoque refleja los avances recientes en la filosofia y sociologfa de la ciencia. 0 puede ser. de modo que s610 producen pruebas mas 0 menos persuasivas y argumentos razonables. 2" ed."3 Como hacen notar los epistem6logos contemporaneos. Davis y Reuben Hersh. Boston. los detalles del proceso de elaboraci6n de los argumentos aplicables a las polfticas. En consecuencia.' Incluso el conocimiento maternatico es falible. Por tanto. incoherencias y contradicciones". Si no hay una certeza demostrativa para las conclusiones de la ciencia. en el curso de la historia.. 605. The Structure of Scientific Theories. Y mientras que la historia antigua de la ciencia era poco mas que una cr6nica del irresistible avance de las divers as disciplinas. 82. "The Structure of Scientific Theories". evalua un conjunto de datos 0 elige entre diversas estrategias de investigaci6n. como cualquier otra clase del conocimiento humano. para legitimar el uso del analisis en la elaboraci6n de poltticas. p. University of Illinois Press.? Dado que los esfuerzos de los cientfficos son falibles. Si hay un punto aceptado ahora por todas las escuelas de pensamiento. ipodrian definirse criterios de calidad para el analisis de pohticas si sus conclusiones son siempre tentativas y susceptibles de refutaci6n? 0. al decidir si un conjunto de datos es de calidad aceptable. cierta forma de convencionalismo es una consecuencia logica inevitable de la falibilidad. Sin embargo. Harmondsworth.

cubrirse sin tener ningun conocimiento del tema al que se refiere el argumento) y falacias materiales (que por estar conectadas con el tema del argumento. De igual modo. DeMorgan rechaz6 los intentos pl~evIOs de una descripci6n exhaustiva de todos los tipos de falacias. dSh . Se encuentran contribuciones ~nas reCIentes. de modo que en prmcipio podnan des. Los logicos distinguen entre una falacia y una simple falsedad. 1939. Thouless. Una trampa es para los argumentos practices empleados en el analisis de las politicas. como 10 hacen los criticos de los modelos de politicas a gran escala.iguiendo a Arist6teles. y Susan Stebbing. . el petitio principi (dar por s~puesta la conclusi6n). solo pueden ser detectadas pOl' quienes estan familiarizados con ese campor. informaci6n.cede 0 acompafia). Una aseveraci6n puede ser falsa. pero 10 que es falaz es la transici6n de un conjunto de premisas a una conclusi6n. POl' tanto. En efecto.l" Entre las falacias materiales listadas por Jevons se encuentran la falacia de accidente (argumentar a partir de una regla general para llegar a un caso especial. Los tratad~s dec~mon6nicos sobre logica siempre contenian uno 0 as capitulos sobre las falacias. en el proceso de formulaci6n de politicas. p~r? dedic6 un capitulo de su Fonnal Logic a un profundo analisis de muchas de las trampas conocidas. Es la toma de una ruta logica falsa que puede conducir a conclusiones absurdas a los desprevenidos. 17 n: 16 Elemel1tary Lessons il1 Logic. How to Thi'1k Straight. reed. Thouless. How to Think Straight. Macmillan.~e A System of Logic a una relaci6n y una nueva claslhc~clOn de las falacias. y Susan Stebbing. Thinking to Some Purpose. . dedicadas sobre todo al estudio de las falaClas del razonamiento cotidiano. en el. esta no es una practica convencional. es importante que se insista. en el analisis de las politicas no deb en confundirse las trampas con los errores 0 las fallas que pueden afec- tar. por ejemplo. aunque limitado. Stanley Jevons. Harmondsworth. 0 sea. 10 que la falacia logica es al razonamiento deductivo. John Stuart Mill dedic6 el L~~ro v. hace una distinc~6n entre falacias logicas (las que ocurren simple~er:t~ bajo 1~ forma de una aseveraci6n. Una trampa es un error conceptual en que caen los individuos con frecuencia y facilidad a causa de su razonabilidad engafiosa. ue:va York. 1870. donde cierta circunstan~ cia accidental vuelve inaplicable la regIa. la transici6n de los datos a las conclusiones deba descansar a menudo en argumentos que no soportan un examen profundo. En ambos casos debemos estar siempre en guardia contra los errores ocultos que pueden destruir por completo [a validez de una conclusion.N 17 Robert H. la ahrmac16n de que una cosa es la causa de otra simplemente porque la pre. la conclusion irrelevante (ignoratio elenchi: argumentar para llegar a un punto equivocado).XI. en las obras de Robert H. . W.y la causa falsa (post hoc ergo propter hoc. 1959.Inglaterra. pero tarnbien hay necesidad de elaborar normas procesales mas detalladas si se quiere que los modelos desempefien su papel util.90 EL ANAuSIS COMO ARTE EL ANAuSIS COMO ARTE 91 Un modelo tendra la forma apropiada si los supuestos y las evidencias utilizados se presentan en una secuencia de pasos que se conforma a las reglas procesales basicas. . uno de los padres de la economia neoclasica es autor de un libro delicioso sobre logica elemental. Como vimos en el capitulo I. el valor nurnerico de una soluci6n pero no la estructura basica de la argumentaci6n que la apoya. 1934. similares a las que se utili zan cuando se debaten cuestiones legales ante los tribunales. Londres. Thinking to Some Purpose. En logica existe una larga tradici6n de estudio sistematlc~ de las falacias que viene desde Arist6teles. . evidencias y conclusiones. Sirnon an c uster. lee- clones xx y X. 1974. en que los modelos sean claros y tan simples como sea posible. y A. TRAMPAS Y FALACIAS Los aspectos artesanales del analisis de las politicas se revelan muy claramente en el concepto de las trampas. resulta ir6nico que mientras la generaci6n de datos absorbe gran parte del tiempo e ingenio del modelador. Pengum. reed. Ningun grado de refinamiento tecnico puede compensar la falta de cuidado en la estructuraci6n de los argumentos 0 en el establecimiento de las distinciones necesarias entre datos. la falacia del consecuente (non seq~Htur). 0 argumentar de~~e un caso especial para llegar a otro caso especial).

15 (1950). 21 Twenty-one Popular Economic Fallacies. of Individuals". 1971. Ravetz.. An Introduction to Scientific Research.>' Pero en terminos generales. Allen Wallace y Harry V. Pitfalls in Econometric Forecasting. 1969. los cursos de laboratorio ayudan al estudiante a desarrollar una conciencia intuitiva de la posibilidad de que surjan trampas en los procedimientos comunes que se emplean para verificar los resultados teoricos. David Freedman. Robinson. Norton. 94-101.. Harmondsworth. Los coeficientes de correlaci6n calculados en esta forma. Robinson. p. esta tradici6n se ha extendido al campo vecino de la econornetrfa. pp. Erich W. 1 (rnarzo de 1983). North-Holland. 165. Esto no es sorprendente. Ill. Y E. Paris.t? Hasta cierto punto.t. Inglaterra.Estas conclusiones despiertan fuertes dudas sobre la validez de varios estudios empiricos realizados en el pasado. la literatura sobre estadistica. 19 W. Partiendo de ciertos datos sobre los porcentajes de analfabetos y tasas de suicidio en cada una de las provincias de la Italia decimon6nica. do del tema que se encuentra en la International Encyclopedia of the Social Sciences. How to Lie with Statistics. 23 Emile Durkheim. Nueva York. 1970. y Darrell Huff. Good sobre las falacias estadfsticas. La trampa consiste en el empleo de correlaciones ecol6gicas (es decir. op. Cramer. Robinson ha demostrado que las correlaciones individuales y las ecol6gicas son en general diferentes (pueden diferir incluso en el signo). y que los valores de las correlaciones ecol6gicas dependen en gran medida del tipo de agrupamiento que se ernplee. pp. el grado de atenci6n dedicado al tema de las trampas varia considerablemente en diferentes disciplinas. Roberts. contiene muchos analisis perspicaces. Empirical Econometrics.23 En realidad. Robert Pisani y Roger Purves. de ocho tomos. cit. Bright Wilson. 1952. pp. S. 1956. 1978. que todo joven analista de politicas debiera leer. Muy pocas ciencias naturales tienen una bibliografia basica sobre las posibles trampas de sus patrones de argumentaci6n caracterfsticos. la literatura de las ciencias sociales revela apenas una leve conciencia de la importancia conceptual de las trampas. S. es el sagaz articulo de 1. cay6 en esta trampa en su famoso estudio del suicidio. Durkheim calcul6 los promedios de tres grupos de provincias para obtener una correlaci6n cercana a 0. por ejemplo. realizado por W. Institute of Economic Affairs. J. Incluso Emile Durkheim. . 0 la composici6n racial y las tasas de alfabetismo en divers as zonas de un pais. W. De igual modo. "Let's Take the Con out of Econometrics". Leamer. "Ecological Correlations and the Behavior en American Sociological Review. pueden ser muy engariosos porque la sustituci6n de cada pais 0 regi6n por val ores medios elimina la dispersi6n alrededor de los promedios y asf produce la impresi6n equivocada de una gran concentraci6n. 351-357. Por esta falta general de interes por el peligro omnipresente de las trampas. de E.2o Una excelente compilaci6n de las trampas en la economfa. Inglaterra. S. en American Economic Review. De aquf concluy6 que "la educaci6n popular y el suicidio se distribuyen exactamente en la misma forma". una disciplina directamente vinculada con la logica del razonamiento induetivo y la ponderaci6n de las pruebas. el gran sociologo frances. Londres. 75. Statistics: A New Approach.92 EL ANALISIS COMO ARTE EL ANALISIS COMO ARTE 93 Fuera de la logica y la filosofia. se hall a en Twenty-one Popular Economic Fallacies. PUF. num. Streissler. passim. Statistics. y Edward E. la 22 W. porque en las ciencias naturales se pueden realizar con facilidad verificaciones practicas de las conclusiones te6ricas y 'se cuenta con mecanismos eficaces de control de calidad que aseguran la rapida eliminaci6n de las falacias gruesas. 1960. el unico examen detalla18 J. Un buen ejemplo tornado de la literatura sociol6gica es el descubrimiento de la Hamada falacia ecol6gica. las tasas per capita del consumo de cigarrillos 0 las tasas de mortalidad de cancer pulmonar en divers os paises. Mishan. Hardmonsworth. Penguin. correlaciones estadisticas que involucran ciertas propiedades de grupos de individuos) en vez de correlaciones individuales donde los correlatos son propiedades de individuos: por ejemplo. 20 J. Free Press. 1961. Jr.. apenas recientemente se han reconocido como falaces ciertos tipos de inferencia ampliamente utilizados en las ciencias sociales del pasado. a partir de promedios nacionales 0 regionales. Penguin. Nueva York. McGraw-Hill. 31-43. tanto en su nivel tecnico -quizas ejemplificado en su mejor momenta por los estudios publicados de la Real Sociedad Estadistica Britanica-> como en los libros de texto y de divulgacion. Le Suicide. Glencoe.9. W. pero no parece haber penetrado profundamente en la practica econometrica real. J. Amsterdam.If Por otra parte.

Freedman et al. en el que varios analistas experimentados rastrean todo el campo de las posibles trampas del analisis. Pero los conceptos y las tecnicas separados de su matriz disciplinaria tienden a convertirse en estereotipos. filosofo de la ciencia: Un reconocimiento y un uso sistematico del fen6meno de las trampas podria ser muy eficaz en la ensefianza de las habilidades artesanales simples. herramientas y metodos: evidencia y argumento. los analistas de politicas tienen diferentes antecedentes academicos. 1957.ss Esta tradicion continua en un libro editado pOl'Edward S. The Economics of Defense in the Nuclear Age. 422-426.. Quade y W. . y es probable que incluso este valor exagere el vigor de la relacion. Wiley. 100. Cambridge. Ravetz. que estan involucradas en el trabajo cientffico.6. Boucher (cornps.s? Aquf no podemos hacer mas que tratar de manera selectiva algunos de los tipos de trampas mas comunes. 25 26 D. Una exposici6n de las tecnicas convencionales en terminos de las trampas que tratan de superar. "Fallacies in Operations Research". Calif. S. y el tratamiento de los libros de texto tiende a destacar solo aquellos aspectos que parecen tener una utilidad practica inmediata. cit. en E. el estudio sistematico de las trampas deberfa convertirse en parte importante del adiestramiento de los analistas de politicas y los administradores publicos. y sus limitaciones no son percibidas facilmente por quienes solo se interesan en las aplicaciones inmediatas. y algunos de estos analisis han alcanzado el nivel de clasicos menores de la disciplina.). nurn. op. Santa Monica. Hitch y Ronald N. academico 0 administrativo. Convendra 01'ganizar su exam en agrupandolos en cuatro rubros que corresponden muy aproximadamente a los cuatro componentes del trabajo del analista que hemos identificado antes: datos e informacion.. Nueva York. 1980. y Edward S. var ias obras conocidas de la primera literatura del analisis de sistemas y politicas incluyen tratamientos bastante extensos de las trampas. Como sostiene Jerry Ravetz. Systems Analysis and Policy Planning. Koopman. mientras que los estudiantes que adquieren un adiestramiento especializado en programas de adrninistracion publica en licenciatura y posgrado estan expuestos a programas acadernicos que varian de una escuela a otra y en los que participan en mayor 0 menor grado diferentes tradiciones intelectuales. Harvard University Press. Tales son las rakes de algunas trampas comunes del analisis que B. op. podria ayudar mucho a volverlas en tendibles y obviamente dignas de llegar a ser dominadas. y conclusiones. cit. Por tanto. pp. Quade. Pero en el analisis de las politicas muy pocas veces es posible una verificacion directa de las conclusiones. pero esenciales. p. "Pitfalls and Limitations". I. "maximitis" (la creencia de que el proposito unico 0 principal del analisis es la maximizacion de algo) y "mecanitis" (la fe ciega en el poder de la computadora y otros auxiliares mecanicos). Nueva York. 141-143. J. Quade y yo. pp.. Herman Kahn e Igor Mann. 1960. 27 Pitfalls oiAnalysis. 4. 345-363. Rand Corporation.s> En efecto. O. Koopman ha Hamado "linealitis" (la creencia erronea de que todo es lineal). De igual modo. pp. Por 24 las mismas razones.. 4 (1956). McKean. podemos descartar en gran medida los analisis detallados de diferentes clases de trampas en las ciencias naturales gracias al acervo de conocimiento practice que han acumulado los cientfficos mediante una experiencia prolongada y exitosa. La mayorfa de las herramientas tecnicas que debe obtener ahora el analista en ciernes se ha forjado en otras disciplinas. Ten Common Pitfalls. toda la sutileza del razonamiento estadistico se pierde a menudo en aplicaciones rituales y casi sin sentido de la verificacion de hipotesis y los niveles de significacion.s+ LAS TRAMPAS DEL ANALISIS Como ya sefialamos. B. O. desde la formulacion de problemas hasta la aplicacion practica. RM-1937. Charles J. mientras que los mecanismos profesionales de control de calidad de los analisis se encuentran todavia en una etapa embrionaria: el enfoque es demasiado nuevo como para que se haya desarrollado una tradicion de pensamiento crftico ampliamente compartida. con ejemplos. en Operations Research. American Elsevier. 1968.94 EL ANAuSIS COMO ARTE EL ANAuSIS COMO ARTE 95 correlacion calculada a partir de promedios de cada provincia individual es igual a 0.

que 7% de la fuerza de trabajo esta desempleada. limitaron su investigaci6n al estuario del Delaware. que padecfa la mas grave deficiencia de oxfgeno. Dado que las interrogantes formuladas y las decisiones rnetodologicas tomadas en esta etapa condicionan efectivamente el analisis subsecuente. que siempre es diftcil cuando estan involucrados datos sociales y econ6micos. Esta es una conciencia de que las cosas no son como deben ser. La distincion entre hechos y artificios. la cantidad de oxfgeno disuelto (OD) en el agua ha servido a los ingenieros sanitarios 28 B. como el indicador principal de la calidad del agua. se entiende que los ingenieros del DECS recurrieran a tal indicad or. op. este instructivo ejemplo revela otra trampa cuya importancia no se ha reconocido suficientemente en la literatura. debemos tener siempre presente la posibilidad de una "preseleccion" de las conclusiones finales. A. La obtenci6n e interpretaci6n de los datos conlleva dificultades peculiares en la etapa del analisis que se ocupa del planteamiento del problema. a saber: una situaci6n problematica. tal vez mejores. 0 DECS). De igual manera. La cantidad de informacion detallada util en la etapa del planteamiento difiere de la que se requiere cuando se bus can soluciones dentro de una formulaci6n dada. las politicas entre las que debra escoger la agencia se expresaron en terminos de los diferentes niveles del OD. Ackermann et al. se identifico automaticamente el tramo del rio que sufrfa el problema de contaminaci6n mas severo y que requeria con urgencia la accion publica: se trataba de la muy industrializada regi6n ubicada entre Filadelfia y Wilmington. cit. el analisis se inicia con algo menos estructurado que un problema. Aunque no habia ninguna razon para creer que el incremento del OD a niveles satisfactorios en ese tramo crftico volveria al Delaware mas adecuado para usos recreativos y otros. para la recreaci6n campirana. Yen virtud de que los economistas responsables de la parte del costo-beneficio del estudio aceptaron sin cuestionar la formulaci6n del problema planteado por los ingenieros. puede parecer natural que una agencia ambiental que se ocupe de un problema especffico de contaminaci6n considere solo las alternativas que caigan bajo su jurisdiccion. Se afirma a menudo que todo analista que acepte sin cuestionamiento la formulaci6n inicial del problema hecha por el cliente se dirige hacia el desastre. El caso del DECS demuestra que es un error igualmente grave aceptar sin cuestionamiento las primeras formulaciones del problema que hagan los expertos tecnicos. Si decimos. la imaginacion. por ejemplo.. Dado el caracter poco estructurado de una situacion problernatica. el modo apropiado de investigaci6n sera diferente en las dos situaciones. s610 estaremos diciendo que ese es el resultado de la aplicacion de ciertas operaciones incorporadas en un cuestionario y en sus respuestas. en lugar de considerar otras alternativas. Una vez aceptado el OD como indicador basico. Por cierto. la informacion obtenida mediante encuestas de opini6n 0 de actitud esta particularmente condicionada por la forma como se form ulan las preguntas. del que eran directamente responsables. Un cambio simple en una pregunta 0 definicion podrfa pro- . Por ejemplo. Pero esta decision tecnica tuvo grandes consecuencias para las politicas. Por afios. Por tanto. esto se convirti6 en efecto en el centro de los analisis tecnicos. Por ejemplo.96 EL ANAuSIS COMO ARTE EL ANAuSIS COMO ARTE 97 Datos e informacion Por 10general. el criterio y el pensamiento analogico y asociativo desempefian en el planteamiento de los problemas un papel mayor que el del rigor y las habiliclades tecnicas. Bruce Ackermann y coautores.P La siguiente tarea que enfrentaron los analistas del DECS fue la definici6n de la naturaleza del problema de la contaminacion en el rio Delaware. Incluso los competentes analistas del Estudio Comprensivo del Estuario del Delaware (Delaware Estuary Comprehensive Study. El planteamiento del problema es el proceso de convertir una situacion problematica en un problema de politica real que enuncie las metas que se busca alcanzar y una estrategia para su realizaci6n. se vuelve mas dificil aun cuando tratamos de descubrir cual es el problema. 10que depende a su vez de la forma como se concibe el problema. pero sin tener una idea clara de la forma como deben corregirse.

V La naturaleza peculiar de gran parte de la contabilidad social y econ6mica -el hecho de que los esquemas de clasificacion utilizados en la recolecci6n de los datos sean dictados mas a menu do por la conveniencia (disponibilidad de datos. E. Tal vez podamos aprender mas de las estadisticas imperfectas que de la ausencia total de estadfsticas. cit. las estadisticas econ6micas son resultado de la manipulacion burocratica de cantidades enormes de piezas de informacion fragmentarias y aun ambiguas: los componentes se obtienen como resultado (0 incluso como subproducto) de los procesos administrativos generales de la sociedad. no podemos subirnos al bale6n de la Tesorerfa y observar el nivel interno de la actividad econ6mica. producci6n. Wiley-Interscience. 28. los censos. Al parecer. op. 1. "Government Statistics as a Guide to Economic Policy: Food Stamps and the Spurious Increase in the Unemployment Rates". num. Incluso los datos originales estan por 10comun demasiado en bruto como para ser us ados en un modelo 0 en un argumento analitico: sin antes ser refinados para darles una forma mas confiable y uti!' Tal refinamiento requiere habilidades artesana1es que son algo diferentes de las empleadas en el planteamiento de pro" blemas y la recolecci6n de datos. de las declaraciones de impuestos.v En efecto. distintos requerimientos de registro laboral para los receptores de subsidios de beneficencia). 32 33 "Are Statistics Vital?".). aunque tengamos buena vista. (comps. salud 0 delincuencia deb en interpretarse siempre en relaci6n con un contexto especifico antes de que adquieran un significado concreto. exactamente 10 mismo que los sueldos y salarios. New Developments in Survey Sampling. su utilidad depende por completo de un reconocimiento claro de su caracter convencional.. 1 (verano de 1977). Por 10tanto. p. Erich Streissler. "Boundaries of Statistical Inference". Princeton University Press. educaci6n. . Clarkson y Roger E. 2· ed. 823.s? Por tanto. 1963. Los calculos sobre inflaci6n. Y es vasta la cantidad de informacion involucrada. Streissler.s? Una trampa relacionada con 10 anterior es la incapacidad de reconocer el gran margen de error que rodea a todas las estadisticas socioecon6micas. Princeton. los indicadores sociales y econ6micos son producto de definiciones y convenciones. 1969. p. las encuestas muestrales. W.98 EL ANAuSIS COMO ARTE EL ANAuSIS COMO ARTE 99 ducir un cambio significativo en el resultado sobre el numero de desempleados. diversos organism os gubernamentales y expertos academicos han identificado graves desviaciones en las estadfsticas de desempleo (a causa de. viabilidad de ciertas estimaciones. procedimientos operativos convencionales para la organizaci6n de la recolecci6n de datos) que por consideraciones logicas 0 te6ricas. y existen incertidumbres comparabIes en las estadisticas de comercio exterior. 29 W. el reporte de una baja de uno 0 dos puntos porcentuales en el producto nacional bruto de un pais podna 0 no podrfa ser un indicador significativo de que se requiere una acci6n gubernamental inmediata. p. Smith. Mas bien. Los componentes son reunidos y sum ados por equipos de estadisticos que no son los que han recolectado la informacion. On the Accuracy of Economic Observations. narra la historia del econometrista que en cierta ocasi6n hizo el descubrimiento sorprendente de que las utilidades aumentaron en Austria. un distinguido economista austriaco. por ejemplo. 31 Kenneth W. en N. precios. Es probable que no se puedan conocer las estadfsticas del ingreso nacional con un margen de error menor de 10 a 15%. Jr. Deming. De igual modo.. 30 Aquf la referencia clasica es Oskar Morgenstern. las estadisticas econ6micas y sociales no pueden tratarse en la misma forma en que se tratan los "hechos" 0 las mcdiciones ffsicas obtenidas de una aprehensi6n directa de algun fen6meno natural. desempleo y crecimiento economico. 0 por 10 menos de sugerir un diseiio apropiado de la muestra. Como dice Allan Coddington.rara vez es publicitada por los recolectores de datos y puede ser ignorada por los usuarios de estos ultimos.[que las utilidades avanzaban en proporci6n a los sueldos y salariosl-J EI analista se encuentra a veces en la posibilidad afortunada de recolectar los datos primarios. 27-47. Johnson y H. L. pp. siempre que se aprecie su base convencional y su grado de confiabilidad. Nueva York. en The Listener (11 de diciembre de 1969). en Policy Review. Meiners. 656. pero los gobernantes siguen basando sus decisiones en las poco confiables estadfsticas disponibles. el econometrista habta olvidado que en los primeros dfas de la contabilidad del ingreso nacional austriaco se suponia -pOl' falta de datos. etc. E. durante cierto periodo.

que el analista debe dominar en alguna medida si quiere hacer un trabajo competente. model os de colas. Herramientas y metodos Las herramientas del analisis de pohticas pueden clasificarse a gran des llneas de acuerdo con su funcion en la conceptuacion. de la media aritrnetica en lugar de la media arrnonica para computar la rotaci6n de tropas y barcos cargueros de velocidades diferentes. grandes modelos de simulacion cibernetica de combates aereos. tienden a emplear razones de beneficio a costa como medidas de eficiencia. 34 contexto disciplinario. a menu do se entiende que "prornedio" es la media aritmetica 0 el promedio de la muestra. la reducci6n de los datos podria llevar a una perdida de informacion demasiado grande en relaci6n con el problema de que se trate. 106. 1982. como en el citado ejernplo de la media arm6nica. para quienes no son economistas. durante la primera Guerra Mundial. En las disciplinas de antigua tradicion i~telectual.v' Desde luego. Tambien los ingenieros.35 En las paginas precedentes hem os visto cuan diftcil resulta la obtenci6n de informaci6n que sea a la vez confiable y pertinente. este es un error bastante trivial (aunque frecuente. el analista a veces se ve tentado a emplear herramientas formales que exceden el nivel de su refinamiento maternatico 0 estadlstico. North-Holland. North-Holland.100 EL ANAuSIS COMO ARTE EL ANAuSIS COMO ARTE 101 La transformaci6n de los datos en informaci6n involucra tres juicios basicos.. El tercer juicio basico es que esta transforrnacion particular de los datos. un problema para el que se dispone de tecnicas estadisticas estandarizadas. S. pasando por alto las magnitudes absolutas de beneficios y costos. Quade. Varias de las primeras aplicaciones de la investigaci6n de operaciones estan viciadas precisamente por este error conceptual.) y buscan afanosamente un problema al que puedan aplicar una de ellas". en las disciplinas mas nuevas observamos con frecuencia el fenorneno del "nuevo herramentismo". y su interpretaci6n. Amsterdam. De igual modo. El peligro de las trampas conceptuales se vuelve particularmente grave por efecto de la metaftsica prevaleciente. ison mas sensibles los resultados derivados de un modelo particular a 35 Albert Wohlstetter. el "costo" significa de ordinario un costa hist6rico o sembrado. El primero se refiere a la posible perdida de detalles importantes: dado que en la mayorta de los problemas de politicas no existe una "estadistica suficiente" que contenga exactamente la misma cantidad de informacion que la muestra original. . la introduccion de herramientas nuevas suele abrir campos de investigaci6n que antes eran inaccesibles. etc. S. en E. Analysis for Military Decisions. una enfermedad a la que parecen particularmente predispuestos los analistas de poltticas.). como 10 revelan los examenes de los cursos de estadistica elemental). Las dificultades se agravan cuando se procesan los datos con tecnicas y modelos formales. entre las much as posibles. Por ejemplo. Quade cita un ejemplo divertido de una trampa con la tercera clase de juicios: el uso. de modo que no puede evaluar el alcance de su aplicacion valida. la economta y las ciencias pollticas y del comportamiento. 2" ed. segun la cual el caracter cientffico de un campo esta en proporci6n directa con el grado de su formalizaci6n maternatica. Por ejemplo. Analysis for Public Decisions. pp. 319-320. 1970. acostumbrados a trabajar con razones de insumo-producto. La categoria de las herramientas conceptuales e interpretativas incluye disciplinas como las maternaticas. Ouienes la contra en "se yen poseldos por las nuevas herramientas (diversas formas de programaci6n matematica. Ya he aludido ala posibilidad del surgimiento de trampas cuando se toman ciertos conceptos 0 metodos fuera de su E. aun cuando otra medida sea mas apropiada. Amsterdam. En cambio. es la mas significativa. pero precisamente su caracter rudimentario revela cuan facil es caer en trampas incluso en la agregaci6n mas simple de los datos. p. El segundo es un juicio sobre la bondad del ajuste de un modelo a los datos originales. En consecuencia. producci6n y manipulaci6n de los datos. antes que un costo de oportunidad. Quade (comp. y todos ellos presentan el riesgo de caer en graves errores. "Analysis and Design of Conflict Systems".

hay necesidad de interferirlo. p. 37 "Use and Abuse of Regression". Entre las trampas mas comunes relacionadas con las evidencias y los argumentos hay tres que merecen una atenci6n especial. "The Effect of Measurement Errors on Parameter Estimates and Forecasts". pp. p. sin embargo. 47. 84. cit. 198-206. pp. Holden. 47 (1965). YF. sino que tambien induce la tendencia a aceptar la informaci6n estadis38 H. Dos analistas experimentados observan que el analista adorna a menudo sus resultados y trata de manera consciente 0 inconsciente de ocultar algunas nociones muy elementales en un lenguaje extremadamente matematico y tecnico. Ravetz.I? 36 K. p.102 EL ANAuSIS COMO ARTE EL ANAuSIS COMO ARTE 103 los cam bios ocurridos en el modelo y en los metodos empleados para estimar sus parametros.. . En ambos casos se realiza la misma manipulaci6n formal de los datos. 4 (1966). cit. no s6lo observarlo pasivamente. marzo de 1969. num. Debemos afiadir que un estilo de presentaci6n excesivamente formalizado no s6lo oscurece los problemas reales e impide evaluar la razonabilidad de las conclusiones. ya que una evaluaci6n err6nea de su vigor y pertinencia antes de su inclusi6n en el argumento puede conducir a ciertas trampas en la elaboraci6n de las conclusiones.w Los metodos de regresi6n se encuentran entre las herramientas mas usuales de la investigaci6n social aplicada y el analisis de polfticas. La naturaleza de las evidencias desempefia aquf un papel crucial. en la razonabilidad de los resultados y su fuerza en 10tocante a la variaci6n que ocurra en los supuestos y especificaciones subyacentes. Por tanto. en Review of Economics and Statistics. en los criterios de adecuaci6n del cliente. Tal interpretaci6n s610 es justificable si las observaciones provienen de un experimento planeado. op. Como antes vimos. en The Manchester School of Economics and Social Studies.629. Aunque quiza no se puedan condensar los resultados mas esotericos de las maternaticas y la Iisica moderna en ellenguaje cornun de los periodicos. para saber 10 que ocurrira con un sistema cuando se interfiera con el.38 difiere segun que las x representen observaciones planeadas 0 no planeadas ("pasivas"). Kuiper. en Technometrics. la verificaci6n se basara en diversos criterios profesionales correspondientes a los diferentes metodos y teorfas que se empleen. esto no es cierto para ninguno de los analisis de operaciones que hemos visto.. la estructura del argumento sera por 10 general una mezcla compleja de enunciados facticos. 8. op. en J. J. 0 de producci6n industrial y poblaci6n) serfa muy engafiosa la interpretaci6n del coeficiente de b . pero en el caso de las observaciones pasivas (como ocurre en los estudios de correlaci6n de los niveles de ingreso y educacion. 0 a los cam bios ocurridos en los datos? No parece existir una respuesta general a esta pregunta. como la medida del efecto de un cambio unitario de Xl sobre y. Kahn e I. Por ejemplo. 0 en las reglas de la argumentaci6n prevalecientes en el foro del debate relevante. 23-37. Mann. mientras que otro estudio concluye que las variaciones de las estimaciones parametricas son generalmente mucho mayores entre diferentes conjuntos de datos que entre diferentes metodos de estimaclon. opiniones y evaluaciones. interpretaciones. cit. "The Effect of Revision of Data on Two Econometric Studies". Incluso un estilo de presentaci6n poco apropiado para el auditorio al que se dirige la argumentaci6n podria destruir la eficacia de la informaci6n como prueba. y las pruebas disponibles son contradictorias. La primera se origina en la moda actual de emplear formalizaciones matematicas siempre que sea posible. Como observa el estadistico George Box. a menudo se olvida que el significado de una ecuaci6n ajustada Evidencia y argumento El argumento es ellazo que vincula los datos y la informaci6n con las conclusiones del analisis. un estudio econometrica revela que la elecci6n del procedimiento de estimaci6n afecta mas a las estimaciones parametricas que a la elecci6n de los datos. Denton y J.

y con algunas aplicaciones industriales y administrativas en pequefia escala. El segundo grupo de trampas aparece cuando se toma la informaci6n existente para emplearla en un argumento analftico. resulta muy diftcil evaluar la utilidad de los estudios de polfticas en gran escala en terrninos de los resultados efectivamente producidos. 0 al nivel aceptable de la precisi6n de un conjunto de datos.que reducen la dureza del impacto. y 10mas importante. asegurarnos de que no es falaz? Hay que insistir en que los problemas de las politicas no son ejercicios de libro de texto. ellargo tiempo que debe transcurrir entre la adopci6n de una recomendaci6n de politica y su aplicaci6n efectiva. otras herramientas y otros modelos 0 unos cuantos juicios diferentes formulados en puntos cruciales del argumento podrian conducir a conclusiones enteramente diferentes. el analista encuentra a menu do dificultades para evaluar tal modo y por 10general no puede cambiarlo. es posible que los margenes de error aceptables sean mayores que los que pueden aceptar realistamente el economista 0 el sociologo.Ia relaci6n entre el productor y el usuario del analisis. realizada por otra. la trampa consiste en fijar normas tan altas que se autodestruyan. utilizada por una tercera y quizas evaluada por una mas (la que a su vez podrla encargar la evaluaci6n a un grupo de investigaci6n independiente). Esto se debe a varias razones: primero. En los primeros tiempos de la investigaci6n de operaciones y el analisis de sistemas era mucho mas clara y directa que ahora . AIreves de 10ocurrido con los analisis de las operaciones militares realizados durante la segunda Guerra Mundial. algunas constantes ftsicas se conocen con una precisi6n de 10-14. esto no significa que el analista no deb a tener altos patrones de cali dad para sus pruebas. Asf pues. Esto se aplica a toda clase de investigaci6n intelectual. no hay garantfa de que siempre habra soluciones correctas para verificar las conclusiones analtticas. mientras que la edad de la Tierra s610puede estimarse con un error de miles de millones de afios. En este contexto debemos mencionar otras dos trampas: la creencia de que existe un patr6n absoluto de adecuaci6n y el rechazo de las piezas de informaci6n 0 de las opiniones que no cuentan con el consenso de los expertos.incluida la ciencia natural. Por ultimo.104 EL ANALISIS COMO ARTE EL ANALISIS COMO ARTE 105 tica . segundo. Por ejemplo. mediante varios instrumentos -entre ellos los experimentos control ados y la elaboraci6n de modelos. Una conceptuaci6n diferente del problema. Por supuesto. los interrogantes referentes al grado de aproximaci6n aceptable de los resultados numericos. Dada la diversidad de los datos empleados en un estudio analitico tlpico. como hechos mas que como pruebas. Ahora es comun que la investigaci6n de politicas sea patrocinada por una organizaci6n. cobran todo su sentido -por 10 men os para los analistas de polfticas. Pero en esta ultima pueden detectarse las trampas que surgen cuando una teoria entra en contacto con la realidad. es el hecho de que en el curso del tiempo ha cambiado considerablemente el contexte institucional en el que se realizan los estudios de politicas. una conclusi6n dependera siempre de varios supuestos y elecciones metodol6gicas. la dificultad de determinar los efectos de una decisi6n particular entre una multitud de factores confusos. Es claro que los criterios de eficacia de los patrocinadores no . 0 los resultados de calculos matematicos. Conclusiones La conclusi6n de un estudio de politicas puede ser un pron6stico. y tercero. Cualquiera que sea su naturaleza. lC6mo podremos entonces cercioramos de la validez de una conclusi6n. Ocurre toda clase de distorsiones cuando una organizaci6n recolecta datos para prop6sitos ampliamente definidos y luego se usan para apoyar conclusiones especfficas.en relaci6n con el empleo de las pruebas. El que tal material tenga un vigor suficiente y se ajuste bien a su funci6n en el argumento dependera del modo como se obtuvo originalmente. una evaluaci6n de los programas vigentes. una recomendaci6n. una propuesta nueva 0 una perspectiva diferente sobre un problema antiguo. antes de que se cause mucho dafio. . el contacto con el mundo extemo de la gente real y sus problemas es siempre indirecto y elusivo. La creencia en patrones absolutos olvida que incluso las ciencias ftsicas emplean simultaneamente varios grados de niveles de precisi6n aceptables para sus datos.

en John W. 138. La evaluacion orientada hacia el resultado tiene una fuerte atracci6n intuitiva. Se aplican criterios diferentes a los diversos elementos del analisis. Un conocido experto medico ha afirmado que "gran parte de 10 que hace el medico. sin una apreciaci6n de sus aspectos artesanales 0 artfsticos. Doing Better and Feeling Worse. deb en "satisfacer" en lugar de maximizar cualquier criterio particular. son las pruebas de adecuaci6n orientadas hacia el proceso. EI analisis de las politicas no se puede realizar competentemente. credibilidad (para los datos ex6genos) Relevancia. aceptabilidad Datos Informaci6n Prueba Argumento Conclusi6n Al inicio de este capitulo me pregunte como es posible definir los criterios de calidad para no caer en el anarquismo metodol6gico. Nunca pueden articularse por completo los preceptos de un oficio. Nueva York. y ni siquiera como proceso que afectara al resultado" . los criterios de adecuaci6n orientados hacia el proceso son necesarios. 1977. los analistas deben satisfacer expectativas diferentes. CRITERIOSDE ADECUACI6N Hemos visto que el trabajo del analista esta guiado y controlade por muchos juicios informales acerca de los diferentes aspectos del problema que investiga. Las politicas suelen fracasar en algunos sentidos y triunfar en otros. una vez que se abandona la pretension de certeza de las conclusiones. admisibilidad. Pero como hem os visto. y malo en caso contrario. ni pueden implicar. Un criterio sintetico singular bastarfa en este caso: el analisis es bueno si la polftica tiene exito. p. 10mismo se aplica a todos los profesionales. como se ejemplifica en el cuadro siguiente: Componente analitico Criterios de adecuacion Confiabilidad. a fin de apreciar los aspectos artesanales del analisis y evaluar competentemente la calidad del producto terminado. viabilidad. reproducibilidad. a veces contradictorias. claridad Razonabilidad.). Lo mejor que pueden hacer es alcanzar cierto nivel de adecuaci6n aceptable en cada una de las dimensiones. En consecuencia. evitan las trampas y otros criterios de adecuaci6n s610 garantizan la existencia de normas minimas de calidad. el contexto y las trampas caracteristicas del problema. bondad del ajuste. Un analisis de politicas es adecuado SI satisface los criterios particulares apropiados para la naturaleza. La respuesta. De igual modo. ni emplear con propiedad. Knowles (cornp. "Evaluating the Physician and His Technology". la profundidad ni ninguna otra de las calidades intelectuales que 39 Walsh McDermott. suficiencia. un conocedor no tiene dificultades para distinguir la practica buena de la mala. Tal examen detaIlado tendna s610interes academico si se pudiera evaluar la cali dad de un analisis de polfticas simplemente comparando su conclusion con los resultados de las politicas. pero en el caso del trabajo profesional no resulta muy util Ia dicotomia resultado-proceso. . capacidad de persuasi6n.39 En mayor o menor medida. robustez Confiabilidad. pero a pesar de la ausencia de reglas explfcitas. debemos aprender a examinar la microestructura de los argumentos. vigor Vigor.106 EL ANAuSIS COMO ARTE EL ANAuSIS COMO ARTE 107 son los mismos que los de los usuarios 0 los evaluadores. W. Un tema recurrente en los libros sobre evaluaci6n es la convocatoria a desarrollar metodos que destaquen el resultado antes que el proceso. Esto ocurre porque el verdadero conocedor tiene un dominic profundo de 10que podrfamos llamar la microestructura de estilo del artista. Norton. W. la originalidad. Por tanto. Este fue el prop6sito de la fragmentacion de la tarea del analista en sus elementos componentes. debe dosificarse como proceso. en los problemas de politicas no hay seguridad de que existan soluciones correctas con las que puedan compararse·las conclusiones del analista. y la relaci6n entre 10que el analista hace 0 dice y el result ado final es siempre indirecta e incierta. 0 por 10 menos una parte de ella. Desde luego. quiza la mayor parte. para evalua~ la cali dad del analisis. No implican. aunque no suficientes. incluidos los dedicados a las politicas.

donde los conservadores exageraban y los progresistas subestimaban los lfmites de 10posible en la politica.! Uno de los aportes mas utiles que pueden hacer los analistas ala deliberaci6n publica es ayudar a los gobernantes y a la opini6n publica a evitar que se exageren 0 subestimen esos lfrnites. and Kegan Paul. 169. econ6micas. IV. sobre todo en politica. 0 que influira sobre el debate publico. el intento de hacer algo que de suyo es imposible constituye invariablemente uri ejercicio de corrupci6n. el analisis de factibilidad no siempre se toma en serio. si acaso. Tales criterios tam poco garantizan que el analisis sera util para quienes 10 pagan. La cuesti6n de la utilizaci6n del conocimiento en el proceso de las politicas es considerablemente mas compleja. como aclaraciones 0 salvedades de ultimo minuto que se agregan como apendices a una estructura analitica ya establecida. Se comete un grave error cuando se aconsejan polfticas sobre la base de una visi6n tan estrecha de la factibilidad. 109 . pero que resultan impracticables. Todas las batallas de la reforma social se libraron parcialmente sobre estas bases. pollticas. institucionales 0 de cualquier otra COMO I Michael Polanyi. p. como las restricciones tecnicas 0 presupuestarias. evaluar su importancia para diferentes estrategias de ejecuci6n y estimar los costos y beneficios del relajamiento de las restricciones que no sean absolutamente fijas. Desafortunadamente. separarlas de los obstaculos ficticios. Otro fil6sofo ha sefialado que la existencia de tareas sociales que parecen ala vez deseables y posibles. pero tienden a tratar las restricciones politicas e institucionales. Un analisis competente de la factibilidad trata de identificar todas las restricciones reales 0 potenciales. ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD dice Oakeshott. Los analistas de politicas se ocupan de manera exphcita de unas cuantas limitaciones que se pueden medir con facilidad. No hay ninguna diferencia esencial entre las restricciones tecnicas.108 EL ANALISIS COMO ARTE distinguen al estudio brill ante del que es s610 competente. Routledge Londres. The Logic of Liberty. ha preparado el escenario para un gran conjunto de conflictos en la historia moderna. como veremos mas adelante. la tendencia a equiparar 10 deseable con 10 posible es siempre fuerte. Sin embargo. 1951.

sino "~c6mo puede probarse que ciertos problemas no tienen soluci6n?" Es importante que entendamos claramente la manera como se formul6 esta interrogante revolucionaria. prominentes matematicos trataron en vano de encontrar soluciones expllcitas. Durante siglos. Por otra parte. hasta que finalmente se reconoci6 que la cuestion de fondo no era "~cual metodo puede resolver tal 0 cual problema?". y se disponia de varios metodos numericos para el calculo de rakes con cualquier grado de precision que se deseara. A veces han resultado err6neas tales convicciones (como en el caso de la doctrina prenewtoniana de que no podria existir un vacio). entre la investigacion de los lfrnites de la politica y el esfuerzo por extender el campo de 10politicamente posible. Al toparse con 10 que parezca un problema espinoso de polltica. la trisecci6n de un angulo arbitrariamente dado 0 la soluci6n de ecuaciones de quinto 0 mayor grado--. una aceptaci6n demasiado apresurada de que algo es imposible puede impedir el progreso en la administraci6n publica no menos que en la ciencia y la tecnologfa. Primero. a menudo se pueden eliminar 0 relajar muchas restricciones. La cuestion que interesaba a maternaticos como Ruffini y Abel en la primera mitad del siglo XIX era diferente. pero aun entonces el intento de demostrar que los fracasos reiterados se deb fan a algo inherentemente imposible ha sido fuente de nuevas intuiciones y descubrimientos. sino que se requertan conceptos radicalmente nuevos y avances te6ricos profundos. Comencemos por las matematicas elementales.110 ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD 111 clase: todas limitan la libertad de elecci6n del gobernante. estos ejemplos matematicos nos recuerdan que . Ni siquiera los "principios de la imposibilidad" (como las leyes de conservaci6n de la energfa y el impulso) son tanto leyes empiricas 0 relaciones cuantitativas como expresiones de una convicci6n de que todos los esfuerzos que se hagan para obtener cierto resultado estan condenados al fracaso. es irrelevante para la logica del analisis. como la teorfa de grupos de Galois. Varios problemas clasicos de algebra y geometria elementales -por ejernplo. en lugar de que se puede hacer. habia necesidad de definir primero con precisi6n el significado de la construcci6n. El analista creativo debe ser capaz de mantener una tension dialectica entre 10practicable y 10ideal. La existencia de soluciones habra sido ya establecida por Gauss (en su tesis doctoral de 1799). si se obra con suficiente determinaci6n e imaginaci6n. politicas y de otra clase que constituyen el objetivo principal del debate publico y la deliberaci6n sobre las poltticas. y entenderlas facilitara la apreciacion de la importancia real de las restricciones en el disefio de pohticas. a fin de encontrar cuales construcciones geometricas son posibles. De igual modo. el problema no era la determinaci6n de si podria resolverse una ecuaci6n algebraica de grado arbitrario. 0 utilizarlas creativamente para descubrir posibilidades nuevas. y se relacionaba con los medios -s610 operaciones racionales y radicales. Segundo. la cuadratura de un circulo. y su violaci6n lleva siempre consigo una sanci6n. conviene examinar brevemente el surgimiento de la noci6n de imposibilidad en contextos mas abstractos. de nuevo especificando los medios -la regla y el cornpas. pol' ejemplopermitidos en cad a caso. Diversas clases de imposibilidades resultan esenciales en las matematicas y la ciencia. Este capitulo de la historia de las maternaticas aporta varias ensefianzas interesantes para los analistas de politicas.por los que habrfa de encontrarse la soluci6n. Result6 que tales problemas de imposibilidad no podian resolverse en el campo de la geometria y el algebra elementales. demuestra que a menudo resulta mas fructffero preguntarse que es 10que no se puede hacer y por que. el analista hara bien en detenerse a pensar en las razones de los reiterados fracas os antes de emprender la busqueda de nuevas soluciones. Por 10que toea a la solucion de ecuaciones. como las de presupuesto 0 de otros recursos. El hecho de que algunas restricciones no puedan expresarse en terminos cuantitativos. La experiencia demuestra que.suponen "pruebas imposibles". RESTRICCIONES E IMPosmILIDADES Antes de considerar las restricciones econ6micas.

Por ejemplo. (Pero c6mo se derivan estos principios muy generales? Sir Edmund Whittaker. la ciencia trata de descubrir estas restricciones. En este sentido. yalgunos cientificos creen que toda la ciencia fisica y quiza toda la ciencia natural tendra que derivarse algun dia de un pequefio numero de tales postulados. Las leyes cientfficas "no afirman que algo exista u ocurra. Las teorias cientfficas no dicen a los ingenieros c6mo alcanzar metas particulares. tipifica una gran experiencia practica en la que algo se ha intentado sin exito pOI'muchas rutas. Considerese c6mo se emplea el conocimiento cientffico en la tecnologia. los problemas no son solubles 0 insolubles en general. aunque no se derive de experimentos. p. los descartan't.s Ramas enteras de la fisica se basan en tales prohibiciones 0 "postulados de impotencia". Londres. Popper. reconoce que no son leyes ernpfricas. y asf imponen limites al alcance de los fen6menos observables. que entre mas crezca una orga2 Karl R.112 ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD 113 riingun problema puede considerarse soluble 0 insoluble mientras no entendamos con claridad cuales metodos de soluci6n se admiten y cuales no. sino s610 respecto de ciertas restricciones 0 condiciones. proscribiendo 0 prohibiendo. como en las maternaticas. 10 niegan. demuestran por que ciertas metas aparentemente razonables son inviables. el ffsico que acufio la expresi6n. resultan imposibles la cons. por decirlo asf. tales cosas 0 estados de cosas. Por ejemplo. tales como la "ley" de la oferta y la demanda 0 los tres principios basicos del control organizacional formulados pOI'Anthony Downs: que nadie puede controlar por completo el comportamiento de una organizaci6n grande. "Un postulado de impotencia -escribeno es resultado directo de un experimento.restringe la riqueza de las posibilidades. Dover. no menciona ninguna medida. Nueva York. y asf nos salva de desperdiciar el tiempo en entelequias tales como las maquinas de movimiento perpetuo. Casi en cualquier campo de la administraci6n publica podemos encontrar problemas para los que se sabe que existen soluciones 6ptimas 0 satisfactorias. Todas las teorias expresan alguna clase de regularidad 0 invariaci6n. Insisten en la inexistencia de ciertas cosas 0 estados de cosas. La realidad -sefial6 Einstein. En suma. Mas bien. la teorta econ6mica podrfa indicar un procedimiento para obtener un sistema 6ptimo de precios y empleo estables. ninguna relaci6n numerica o ecuaci6n analftica: es la afirmaci6n de una convicci6n acerca de que todos los intentos de hacer cierta cosa. pero la soluci6n depended de asumir supuestos de movilidad perfecta de la mano de obra y flexibilidad de los precios que no se dan en la practica. El postulado supone que esta falla se debe a algo inherentemente imposible.trucci6n de maquinas ciento por ciento eficientes. En el conjunto de todos los movimientos planetarios concebibles. Adviertase que las limitaciones pueden ser procesales (en nuestros ejemplos matematicos. un problema puede ser soluble en un senti do tecnico bien definido. Por que. 0 de algun numero finito de experimentos. ed. las imposibilidades ffsicas no difieren mucho de las generalizaciones de las ciencias sociales. pero tales soluciones no se pueden aplicar porque exigen un nivel de conocimientos y flexibilidad institucional que no se encuentra en el mundo real. Las leyes fisicas son ejemplos bien conocidos de restricciones sustantivas. 1968."3 Un postulado de impotencia. como se les ha llamado. el empleo exclusivo de la regla y el compas 0 de operaciones racionales y radicales) 0 sustantivas. 1958. 3 From Euclid to Eddington: A Study of Conceptions of the External World. De igual modo. 69. de modo que a menu do afronta severos problemas de ajuste. pero no bajo las restricciones adicionales que surgen cuando la soluci6n tecnica se aplica a una situacion hist6rica concreta.. en la polttica hay. comercial e industrial. rev. Por ultimo. Hutchinson. como qui era que se realicen. cuando un pais se une a una organizaci6n supranacional como la Comunidad Europea ya no puede emplear algunos de los instrumentos tradicionales de pohtica monetaria. por ejemplo. la eliminaci6n total de la fricci6n 0 la generaci6n de una carga electrica sin producir otra carga del signo opuesto. estan destinados al fracaso. algunos casos en los que un problema para el que se conoce una soluci6n con un conjunto dado de medios se vuelve insoluble (por 10menos temporal mente) por una repentina restricci6n de los medios. . 69. The Logic of Scientific Discovery. las leyes de Newton s6lo permiten los elipticos. p.

porque de otro modo no Ie servirian de mucho al presidente. tanto naturales como artificiales.> Asf como la realidad ffsica. LA FACTIBILIDAD Y LAS SOLUCIONES DE 6PTlMO CONDICIONADO Admitir la omnipresencia de las restricciones es un buen antfdoto para la tendencia. El control de los alquileres es un ejemplo tipico. los gobemantes a menu do tienen menos poder de 10 que se supone. a menudo resulta dificil desde el punto de vista politico resistirse a la tentaci6n de olvidar las restricciones econ6micas 0 institucionales. En la fase ut6pica de Ia elaboraci6n de politicas. mas debil sera el control de su actividad ejercido por los dirigentes principales. POl' ejemplo. Pero basta tratar de enumerar los obstaculos que afrontamos incluso en las actividades mas simples para advertir que nuestro ambiente esta lleno de ellos. y Alexander Solzhenitsyn cuenta el caso de un tal Nikolai Ivanovich Ladyzhensky. cornun entre legos y cientificos sociales pOI' igual." La obviedad de estos principios no reduce su importancia. el efecto a largo plazo es el empeoramiento de la situaci6n de casi todos porque se desalienta h construcci6n de departamentos de alquiler y el mantenimiento de los existentes. mas deficiente sera la coordinaci6n de sus acciones. Estos expertos eran llamados "lirnitadores". Pero incluso para entender la fuerza de un gobernante poderoso debemos empezar por marcar los limites de sus facuItades. Nueva York. La Presidencia de los Estados Unidos es sin dud a una de las instituciones mas poderosas del mundo.c Al evaluar el poder de todo gobernante. Wiley. pasarlos por alto podrta tener muy graves consecuencias. En efecto.45. trad. Aunque el objetivo de tal control es la protecci6n de los inquilinos contra los incrementos exagerados derivados de una escasez de viviendas. los ingenieros eran despedidos de sus puestos cuando cuestionaban la factibilidad tecnica de las metas polfticas. su poder atempera el del presidente. p. Relaciones permanentes tiraran en ambas direcciones. 140-143. Londres. 5 The Gulag Archipelago. y si no reconocemos a menudo su presencia es porque nos hemos familiarizado tanto con ellas que las damos pOI' sentadas. Boston. la realidad social restringe la riqueza de 10 posible. pp. Nuestro ambiente abunda en restricInside Bureaucracy. Collins. y aunque -como los postulados de la impotencia en la fisicano pueden probarse. . que tam bien tendran una posicion. En realidad. de M. y muchos de nuestros conceptos basicos las consideran esenciales. Brown. p. autoridad a am bas cosas. Sin embargo. en los afios inmediatamente siguientes a la Revoluci6n sovietica. un mundo libre de restricciones serfa enteramente ca6tico e imprevisible. pero algunas ciudades que habian abandonado el control de alquileres durante los aries cincuenta empezaron a reimplantarlo por Ia inflaci6n de los setenta. las ventajas del presidente estan restringidas par las ventajas de otros. Estas relaciones son de dependencia recfproca.114 ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD ARGUMENTOS DE LA FACTlBILIDAD 115 nizaci6n. Un resuItado particular podrfa ser una consecuencia no esperada de pohticas anteriores 0 de procesos burocraticos echados a andar sin que se tuviera "en mente" tal desenlace. Scammell. 44. estas consecuencias podrian no ser tan inmediatamente evidentes como en el caso de las imposibilidades fisicas. Sin embargo. Por esta raz6n. que fue arrestado pOI' apoyar las "teorias de la limitacion" y par tener "una fe ciega en los factores de seguridad'l. deben tenerse en cuenta muchos otros Iimites: las politicas previas y la inercia 6 Presidential Power. 1974. 10 que tiene consecuencias catastr6ficas. Little. 1963. como escribe Richard Neustadt. al mismo tiempo que se alienta el abandono de las viejas unidades de vivienda o su transformaci6n en oficinas para escapar a los controles. incluso las restricciones tecnicas a veces se desatienden. 1966. a vel' el poder pOI' todas partes y explicar los resultados de las politicas exclusivamente pOI' las acciones deliberadas de individuos y grupos poderosos. Sus ventajas confrontan a las del presidente. Un presidente depende de los hombres a quienes persuada: debe reconocer su propia necesidad 0 el temor de ellos. y que entre mas crezca una organizaci6n. Estas consecuencias son conocidas desde hace tiempo. 4 ciones.

Regnery. puede ser pohticamente imposible que el gobierno aplique en toda la economfa la condicion de la determinacion del precio por el costo marginal. los intereses creados y las demandas y aspiraciones de divers os grupos sociales. este teorema enuncia que las condiciones de primer orden para alcanzar un optirno no son en general criterios validos de polftica en una situacion donde. Harper and Row. las limitaciones cognoscitivas. los limites del espacio de control y del tiempo y los recursos disponibles. Para obtener una soluci6n de optirno condicionado -una que satisfaga tambien la restricci6n adicional-. Como ha sefialado en reiteradas veces Ludwig von Mises. El teorema del optimo condicionado (second best) de la economia del bienestar provee una prueba formal de este hecho. asi como los empresarios obtienen ganancias produciendo las cosas que desea la gente. han sostenido que los miembros del gobierno logran sus metas adoptando los programas que mas agradan a los votantes. absoluta 0 equivocada. en Review of Economic Studies. trador privado. la informacion inadecuada. Incluso la posibilidad de sustituir un ingreso por otro. 1957. A fin de recomendar una politica 6ptiHuman Action. debe ser la preocupaci6n principal de los analistas de politicas. se encuentra severamente limitada por los requerimientos de responsabilidad fiscal.? Por ejemplo.116 ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD 117 institucional. Su libertad esta limitada por reglas presupuestarias. los compromisos extranjeros y las presiones internacionales. quienes proponen una teoria econornica de la democracia. Por tanto. a causa de alguna restriccion adicional a las habituales limitaciones presupuestarias y tecnicas. no esta restringida por consideraciones de ganancias y perdidas.f Estas numerosas limitaciones del poder de los gobernantes explican por que es tan diftcil en el sector publico encontrar soluciones optimas y haya que contentarse con otras menos ambiciosas 0 "suboptimas". 1966.pierde gran parte de su significado. entonces la factibilidad. resulta falso el supuesto comun de que 10 mejor es satisfacer por 10 menos algunas de las condiciones del 6ptimo. negociaciones politicas y la creciente porcion de los ingresos publicos que se destina autornaticamente al pago de la deuda publica. 3· ed. Por tanto. y estes deberian estar tan preocupados por las restricciones politicas e institucionales como pol' las limitaciones tecnicas y economicas.? Esta analogi a es engafiosa en la medida que sugiere una libertad de accion mayor que la que tienen generalmente los gobernantes. 8 9 Theory of Democracy. a fin de aprovechar oportunidades nuevas y circunstancias particulares. como Anthony Downs. la libertad de los administradores publicos para ajustar sus actos a 10 que les parece la solucion mas apropiada de un problema concreto esta acotada por normas especialmente disefiadas para limitar una toma discrecional de decisiones que. . Al reves de 10 que ocurre con el empresario. pero son tan importantes que pasarlos por alto provocara consecuencias graves y a veces desastrosas. Chicago.. es decir. de sueldos y pensiones y de un pequefio numero de rubros prioritarios. una vez que se reconoce la cuestion de la factibilidad en toda su complejidad. Por ejemplo. aplicar una politic a de optimaci6n fragmentada. La mayorfa de estos limites no seran tan restrictivos como para privar de todo margen de accion al gobernante. pp. An Economic Nueva York. Lipsey y Kelvin Lancaster. es posible que haya necesidad de violar incluso las condiciones que pudieran haber sido satisfechas. excepto de modo marginal. la fuga de autoridad y la perdida de legitimidad. el analista debe cuidarse de las analogfas superficiales entre la elabo racion de politicas publicas y la toma de decisiones empresariales. incluso el ordenamiento tradicional de las alternativas de politicas -optimas. el gobernante no goza de libertad para desplazar recursos de un area a otra. iDebiera el gobierno tratar de aplicar la condicion por 10 menos en el sector publico de la economfa? El teorema del optimo condicionado responde: no necesariamente. Ademas. no pueden satisfacerse simultaneamente todas las condiciones. Pero si las soluciones "suboptimas" 0 de 6ptimo condicionado son las unicas viables. 24 (1956-1957). antes que el optimo. En esencia. los planes de otros gobernantes y la resistencia de la propia burocracia. eficientes y viables. 481-492. Richard G. al reves de la discrecionalidad del adminis7 Anthony Downs. "The General Theory of Second Best". en orden decreciente de 10 deseable.

1972. Ia transici6n entre dos situaciones viabIes. que lise ha considerado admirable el rechazo de toda consideraci6n de 10que es politicarnente viable. Milton Friedman escribe: HEIpapel del economista en el analisis de la administraci6n publica debe ser. el de prescribir 10que debiera hacerse a la luz de 10que puede hacerse. en J. no esta claro que una alternativa eficiente sea necesariamente superior a otra que s610 sea viable. puede mejorar Ia situaci6n de todos. M. p."10En cambio. suponiendo una comunidad integrada por dos individuos con utilidades VI y V2• Si A es la posici6n inicial (viable pero no eficiente) y s610 son polfticamente posibles los movimientos eficientes en el sentido de Pareto. D.11En efecto. en Essays in Positive Economics.118 ARGUMENTOS DE LA FACTI BILl DAD ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD 119 rna particular de entre el conjunto de alternativas eficientes en el sentido de Pareto -aquellas que no pueden modificarse para aumen tar la utilidad de algunos miembros de Ia comunidad sin reducir la utili dad de los demas=-. Por ejemplo. en mi opini6n. desde la perspectiva mas pragmatica del estudioso de las finanzas publicas. D es una posici6n eficiente (y por tanto "superior" a A). Otros sostienen que ni siquiera debe considerarse en el analisis. 182. 1953. como las representadas por el area sombreada de la grafica. debe ofrecerse al analista una funci6n de bienestar social bien definida. pero no eficientes. pero si nos negamos a examinar 10 politicamente posible estaremos realizando un analisis incomplete" . Algunos economistas la cons ideran tan flexible que casi resulta inutil como herramienta analitica. Si no se dispone de ninguna de tales funciones. sin que sea politicamente viable que se Ies de una compensaci6n. Por otra parte. son "politicarnente" viables? La noci6n de factibilidad polftica es discutible. Tollison (comps. University of Michigan Press. El primer caso se representa por un movimiento de A aD. pues es probable que algunos miembros de Ia comunidad resulten perjudicados por ella. la transici6n de una situaci6n no eficiente a otra eficiente no es necesariamente eficiente. las alternativas viables son las del area sombreada. p. Buchanan yR. LA FACTIBILIDAD POLtTICA GQuequeremos decir cuando afirmamos que s610ciertas alternativas. y no pronosticar 10que es 'politicamente viable' para recomendarlo luego. . Porque el problema es precisamente 10 "Comments on Monetary Policy". Theory of Public Choice. Ann Arbor. and the Pigovian Margins". 264.). James Buchanan observa. El movimiento de A a E ejemplifica el segundo caso. II "Politics. dejando de lado Ia politic a. pero Ia transici6n de A aD disminuye U2 y en consecuencia no es eficiente. Chicago. puede ser eficiente en el senti do de Pareto. incluida Ia porci6n de la frontera (el conjunto eficiente) entre B y C. En la grafica que aparece abajo se ilustran ambos casos. Ul Altemativas de politicas ejicientes y viables en uita comunidad integrada por dos individuos. Por ejemplo. University of Chicago Press. Pero a falta de una funci6n de bienestar social. 10mejor que puede hacer el analista (en un sentido normativo) es calcular el conjunto eficiente en el sentido de Pareto. resulta diffcil entender c6mo puede conciliarse la aseveraci6n de Friedman con la opini6n (que parece aceptada ahora porIa mayorfa de los economistas) de que no pueden separarse los efectos de Ia politica econ6mica sobre Ia eficiencia de sus efectos sobre la distribuci6n del ingreso. don de hay un mejoramiento aunque ambas posiciones son "s610"viables. es decir. Policy.

Classics in the Theory of Public Finance. Knut Wickes ell. pero entonces. de modo que debe restringir sus pronunciamientos a las cuestiones de factibilidad econ6mica.e politicas pueden usarse? (Con quien debe compartir su autoridad el gobernante? (Cuales son los acto res politicos y burocraticos cuyo apoyo se necesita? La respuesta a tales interrogantes implica la formulaci6n de ciertos supuestos acerca del ambiente politico e institucional: detras de cada recornendaci6n de politica se encuentra siempre una teorfa mas 0 menos implicita de gobierno. una politica es viable 0 inviable s610 respecto de algunas restricciones especfficas -institucionales. Harmondsworth. Incluso los manuales de finanzas publicas mas recientes -escribi6 Wickesell. este hecho no vuelve inviable la alternativa. 140-159. que escribi6 a fines del siglo pasado. p. Musgrave y Alan T. Peacock (cornps.. sera esencial la determinaci6n de los limites dentro de los cuales el gobernante puede ejercer un control efectivo. Por definicion. en Richard Layer (comp. Macmillan. Si no pueden identificarse restricciones especfficas. sino el de asegurar que la pohtica se escoja y se ponga en practica.120 ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD 121 que los pagos de compensaciones muy pocas veces son factibles des de un punto de vista polttico en una economfa de mercado.I. Sin embargo. sino mas bien el supuesto de que las politicas pueden ejecutarse por decreto. tenia en mente esta ingenua teoria del gobiemo cuando observ6 que la rnayorfa de los economistas se contentaban con suponer la existencia de una plasticidad institucional perfecta y el gobiemo de un dictador benevolente. 1967.. burocraticas. el concepto de factibilidad pohtica sera demasiado elastico para servir como herramienta de analisis. en Richard A. Se supone que un gobernante no escogera una alternativa cuyo beneficio neto. Pero entonces serfa mucho mejor expre13 "New Principles of Just Taxation". a men os que se quiera decir realmente que los recursos totales requeridos superan cierta "restriccion presupuestaria" politica. cuando muchos de tales obstaculos derivan del mismo comportamiento racional.). En los capitulos siguientes encontraremos varios ejemplos de interacciones entre las actividades gubernamentales y el ambiente politico e institucional. nada por el pueblo'I't ' [La misma observaci6n podrfa hacerse a prop6sito de algunos de los libros de texto mas recientes sobre el analisis de politicasl Para tratar adecuadamente las cuestiones de factibilidad polftica se requiere un entendimiento mas claro de las influencias que afectan las acciones gubemamentales en una democracia. J parecen representar un comentario ligero sobre la famosa regla de 'Todo para el pueblo. dejando de lado la politica" s610tiene sentido en un mundo donde puedan separarse nttidamente la politica y la economia y donde sea posible la optimaci6n parcial. Si el prop6sito del analisis no es el de saber cual es la polftica correcta en un campo dado. "Feasibility Constraints: Foreign Exchange and Shadow Wages". Cost-Benefit Analysis. resulte negativo. Sen.(Cuales instrumentos d. un distinguido economista sueco \2 A. es posible que Friedman s610 este sugiriendo que el economista como tal no es competente para juzgar que es pollticamente viable. 82. Desatender los problemas de la factibilidad politica no implica una neutralidad politica. a veces se considera pohticamente inviable una polltica porque sus costos politicos son demasiado elevados. En efecto.dejan la impresi6n de que hay "una especie de filosofta de despotismo ilustrado y benevolente. pp. (c6mo se puede recomendar una politica sobre la base de consideraciones tan estrechas? Recomendar "10que debe hacerse ala luz de 10que puede hacerse. Penguin. Londres. los mismos supuestos de interes egofsta que se dan por sentados en el mercado? Por supuesto. de modo que todas las decisiones de politicas debieran basarse tanto en consideraciones de eficiencia como de equidad. En esto debemos estar de acuerdo. 1974. Aquf s610plantearemos la cuesti6n general de c6mo puede hacerse operativa la noci6n de la factibilidad politica. Por ejemplo. tomando en consideraci6n todos los costos. y [. Inglaterra. Ciertamente. (por que habrtan de descartarse del analisis normativo los obstaculos politicos que impiden la ejecuci6n de una politica "econ6micamente correcta" (u 6ptima -firstbest=}.). K. ese no es el mundo en que viven los gobernantes. distributivas 0 polfticasque limitan la libertad de elecci6n del gobemante en una situaci6n particular. . Pero la evaluaci6n de beneficios y costos (politicos 0 de otra clase) de un proyecto es logicarnente distinta de un juicio sobre su factibilidad.

Princeton. 1961. 1975. Toda clasificaci6n. Ademas. Princeton University Press. num. incluso una que se elabore para un campo de aplicaci6n particular. e) Restricciones de recursos. los que luego podran usarse para derivar clasificaciones mas detalladas y para problemas especificos. Decision Methodology. la tecnologia. IS La clasificaci6n podria complicarse sin dificultad afiadiendo restricciones politicas. en D. Los tres criterios considerados aqui corresponden a distinciones basicas entre las restricciones objetivas y las autoimpuestas. sino que se nos imponen. Sources. Sin embargo. Las limitaciones presupuestarias y otras relacionadas con los recursos (como el apoyo politico. Sin embargo. "Prescription and Management Decision". hay tantas restricciones que no es posible dividirlas en unas cuantas clases.). aunque sean artificiales y no inviolables como las leyes naturales 0 tecnicas. puede ser razonablemente completa s610 si permanece en un alto nivel de abstracci6n. b) Restricciones de producto. tecnicas y otras de caracter objetivo. adviertase que muchas restricciones de recursos pueden volverse flexibles a largo plazo (vease mas adelante).122 ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD 123 sar la restricci6n directamente en esos terminos. se ha sugerido la clasificaci6n siguiente. el poder de comprometerse es una de las c) Restricciones tecnol6gicas. eticas. en Journal of Management Studies. las clasificaciones son como las reglas metodo16gicas: siempre arbitrarias en alguna medida y s610 aplicables si se tiene en mente un prop6sito determinado. Algunos ejemplos obvios de restricciones objetivas son las limitaciones ffsicas y tecnol6gicas. pero hay muchas otras. Sin embargo. desde el punto de vista de un gobernante 0 un actor particular. Public Finances: Needs. las restricciones legales son tarnbien objetivas. y 10mismo se aplica a las restricciones organizacionales e institucionales. clase pero ella no seria muy uti I en este contexto porque no estamos examinando problemas especfficos ni tecnicas de analisis particulares. Parece preferible entonces que consideremos criterios taxon6micos generales.!" a) Restricciones de mercado. Las restricciones objetivas no dependen de nuestros valores o metas. una vez aceptados. p. Pero muchas de las mas importantes en la elaboraci6n de pohticas no se imponen desde el exterior: son autoimpuestas como resultado de una elecci6n 0 un compromiso libres. cognoscitivas y de otra 14 Samuel Eilon. d) Restricciones organizacionales. UNA TAXONOMiA DE LAS RESTRICCIONES La identificaci6n de restricciones politicas y de otra clase presupone algun tipo de clasificaci6n. J. Una raz6n importante para la clasificaci6n es simplemente la reducci6n del riesgo de pasar por alto alguna restricci6n importante. Buchanan (cornp. . Para el analisis de costo-beneficio de un proyecto publico seria apropiada una taxonomfa diferente. Una clasificaci6n prapuesta por Otto Eckstein para este prop6sito incluye restricciones legales y distributivas adernas de las tecnol6gicas. Por tanto. administrativas y de recurs os de la lista anterior. porque ast se obligaria al analista a estimar la naturaleza y el monto de los recursos politicos disponibles. Por ejemplo. 2 (1969). por ejemplo. Su naturaleza depende desde luego del campo de aplicaci6n. Nosotros no las escogemos. 6. 28. las leyes del Estado se refieren a caracteristicas fijas de nuestro ambiente social. Restricciones objetivas y autoimpuestas Esta es probable mente la distinci6n mas importante para el analisis de las politicas. institucionales. la capacidad de procesamiento de la informaci6n y el tiempo) son otros ejemplos de restricciones objetivas. and Utilization. el conocimiento. Asf como las leyes ffsicas reflejan caracteristicas objetivas de nuestro ambiente natural. entre metas y restricciones y entre limitaciones de largo y de corto plazos. Wiley-Interscience. White. 15 "A Survey of the Theory of Public Expenditures". en el caso de las aplicaciones comerciales. estos compromisos restringen el conjunto de las alternativas disponibles exactamente como las limitaciones ffsicas. cit. como sefialara Frederick Hayek. en James M. Nueva York.

p. los compromisos estrategicos mediante los cuales nos obligamos en las negociaciones continuas. 196f que se adoptan para un prop6sito Iimitado 0 durante cierto tiempo (por ejemplo. Cam- . c:Cmiles la dlfer.ac~o y G. los precedentes y la deferencia a otros elaboradores de polfticas). las normas culturales. en un problema (0 una secuencia de problem~s) . las reglas de etiqueta.l" Este es s610 un ejemplo de la amplia gam a de restricciones autoimpuestas. Wiley. Schelling.logro de ciertas metas de pollticas (por ejemplo las restncciones distributivas. 1963. incluidos los de las politicas. Oxford University Press. metodo comun para hacer esto es el de los mulUn tiplicadores de Lagrange. las reglas de reciprocidad.tisfacer tambien los requerirnient~s de u~a d~stnbuclOn del mgreso mas equitativa. los acuerdos tacitos y la preseleccion en la formulaci6n de problemas). la consistencia. las metas son limitaciones autoimpuestas. ~on algo de mgemo.:teres en su funci6n de objetivos.~as? La polttica econornica que trata de mejorar la asignaCIOnde recu.en~la SI se expresan estos intereses distributivos como restncclO~es 0 se in~luyen en la funci6n de objetivos? Un analista ~e refmamiento maternatico podria inclinarse a negar que exista aquf un problema real. of Scientific Thought. eliminando asf muchas otras.constituyen otro ejemplo muy diferenteo El ftsico Gerald Holton ha observado que la preselecci6n es el elemento mas significativo en el paso del problema a la soluci6n.rso~ de?~era sa. el "proceso. los compromisos contractuales.ei. 16 Thomas C. d) L~s restl~cciones que se aceptan implfcitamente. McCormick. pero cuya e~lstenCla se reconoce s610 cuando se yen cuestionadas 0 vIOla~as (por ejemplo. las promesas y las definiciones 0 interpretaciones convencionales de ciertos terminos en un documento). 92.If 18 V' . c:No serf~ ~eJor SI.124 ARGUMENTOS DE LA FACTIBILlDAD ARGUMENTOS DE LA FACTIBILlDAD 125 tacticas mas importantes del regateo. los procedimientos y rutinas administrativas y los esquemas de clasificacion). los patrones profesionales. Fi. es muy grande la divers idad de restricciones autoimpuestas. y se han desarrollado otros metodos ba~a~os e~ ~l empleo de "funciones de castigo" adjuntas al objetivo original. Al escoger una nos comprometemos con cierto conjunto de actividades. 1973. "Hay muchas restricciones -escribe Holton . podemos clasificarlas como sigue: a) Las restricciones c) Las restricc~ones que se consideran indispensables para el.donde las restricciones se hayan pasado a la funci6n de ~bJ~tlVOS. Sequential Unconstrained Minimization Techniques. Las restricciones heurfsticas -los diversos supuestos.que se han colocado desde el principio mismo sobre la solucion posible en una forma casi imperceptible. Nueva lork. Para propositos practicos.se mc1uyera es. Metas y restricciones En cierto sentido. (Por que emple~r ~est~lccIOnes autoimpuestas en lugar ~e metas para su maximizacion sujeta solo a limitaciones objetl. c:C6mo diferenciaremos entonces entre metas y restricciones? Considerese a un gobemante q~e cree que un interes particular es tan importante que d~ber~ tr~tarse como una restricci6n insalvable. b) Las restricciones que se aceptan "hasta nuevo aviso" porque se consideran importantes 0 utiles (por ejemplo. convenciones y elecciones metodo16gicas que se hacen a fin de estructurar y simplificar un problema y as! facilitar su solucion. las restricciones heuristicas. con las que nos liberamos del sentimiento de asombro. Despues de todo un proble~a de ~ptimaci6n restringida puede transformarse. sobre la hipotesis. El negociador que se compromete irrevocablemente con cierto plan y logra comunicarlo persuasivamente a la otra parte. habra cambiado de manera voluntaria e irreversible la situaci6n objetiva en la que ocurre la negociacion. Como 10 sugieren estos ejemplos. por las que 'entendemos'.correcto". Nueva York. pero su observaci6n se aplica a cualquier clase de problemas."17 El autor se refiere a la formulacion platonica del problema del movimiento planetario. 17 Thematic Origins bridge. e~se. The Strategy of Conflict. Harvard University Press. sobre la correspondencia entre el analogo y los hechos. por eJemp 1 A. Nonlinear Pro rammin " 0. restricciones sobre los 'hechos'.

como restricci6n. es en gran medida un asunto de linguistica 0 de conveniencia analftica. en Administrative Quarterly. Primero. Dentro de una estructura de maximizaci6n podra (de hecho. la elecci6n entre metas y restricciones es algo mas que una cuesti6n de mera conveniencia.t? Simon tiene raz6n al insistir en que los tomadores de decisiones no se interesan principalmente por el diseno de planes 6ptimos.c" Los valores incluidosen una funci6n de objetivos podran interc~mbiarse siempre en el margen. estas restricciones podran relajarse a cierto costo. en efecto. cualquier clasificaci6n de las restricciones debera prestar atenci6n ala dimensi6n del tiempo. Estas pueden surgir en tres formas diferentes por 10 menos. Un buen utilitarista estara dis19 "On the Concept of Organizational Goal". (pero se sigue de aquf que la elecci6n entre la valorizaci6n de la meta 0 del conjunto de restricciones es s610 una cuesti6n de lingufstica 0 de conveniencia analitica? Una breve reflexi6n revelara que. Es mas facil y claro verlas como si se interesaran por el descubrimiento de planes que satisfagan un conjunto completo de restricciones. debera tratarse como meta. se haran sentir nuevas restricciones. State and Utopia. Las restricciones que motivan al tomador de decisiones y las que guian su busqueda de acciones se consideran a veces como mas "sernejantes a las metas" que las restricciones que limitan las acciones que podria considerar ese tomador de decisiones. mientras que el otro enfoque refleja una concepci6n de restricciones laterales (kantianal. la cuesti6n de si determinado factor representa una restriccion insalvable 0 s610 un "problema" puede resolverse distinguiendo simplemente entre el corto y ellargo plazos. tratar el valor como argumento en la funcion de objetivos del tomador de decisiones corresponde a una concepci6n de maximizaci6n del estado final (utilitarista). Escribe Herbert Simon: Resulta dudoso que las decisiones se orienten generalmente hacia una meta. Muchas veces. es proba- Science . A COl1:o plazo deberan considerarse como dadas la tecnologia. Esto esta claro en el caso de las restricciones objetlvas que se encuentran completamente fuera de nuestro control. en el muy corto plazo. El criterio para decidir si un valor debe tratarse como meta 0 restricci6n de las poltticas es claro en principio: si el elaborador de politicas esta dispuesto a cambiar ese valor particular (en el margen) por otros valores. Es este conjunto. podran cambiarse las leyes. 0 b) a causa de su relacion con el proceso de busqueda que esta generando 0 disefiando planes particulares. en caso contrario. una restricci6n no puede intercambiarse por otras restricciones 0 metas. 10 que se visualiza mas correctamente como la meta de la accion. 20. Blackwell. En cambio. las institucio. Si seleccionamos cualquiera de las restricciones para una atenci6n especial. 9. los recursos financieros y.ies. EI hecho de que traternos todas las restricciones en una forma sirnetrica. Por tanto. sino viables. num. aqui esta considerada una elecci6n genuina entre dos enfoques que tienen implicaciones muy distintas. puesto a sacrificar algo de cualquier meta para obtener mas de otras metas. p. a condici6n de que tengamos presente que la distinci6n no se refiere a periodos de tiempo de calendario. 1974. Restricciones de corto y largo plazas Por ultimo. ello ocurre a) a causa de su relacion con las motivaciones del tomador de decisiones.126 ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD 127 Un distinguido te6rico de la organizaci6n duda tam bien de que exista una distinci6n significativa entre las metas y las restricciones. la capacidad administrativa. 20 Anarchy. y no cualquiera de sus miembros en particular. incluso los insumos ftsicos y la fuerza de trabajo. como metas. A plazo suficientemente largo. Oxford. aumentarse Ia capacidad y aprenderse nuevas habilidades. Pero incluso las restricciones autoimpuestas pierden su sentido y utilidad practica si pueden intercambiarse y redefinirse a voluntad. debera) sacrificar una meta si esto conduce a un mejoramiento de la utili dad total. podran eliminarse las limitaciones tecno16gicas y los obstaculos institucionales. Pero mientras parezca expandirse el conjunto de politicas viables. 0 hagamos referencia a algunas de tales restricciones en forma asimetrica. sino al tiempo necesario para adaptarse plenamente a las nuevas condiciones. En la terminologfa de Robert Nozick. Si hay tiempo suficiente. 1 (1964). 0 las que se emplean para verificar si es satisfactorio un plan que haya disefiado.

tratar de disefiar alternativas mas firmes. 1961. Par ejemplo. a largo plazo se imponen otras restricciones. que no existen cuando solo se necesita un acuerdo sobre un problema en particular. la mayoria de las limitaciones que interesan a los analistas de politicas son probabilfsticas. A medida que la politica pasa de la decision a la ejecucion surgiran restricciones que antes estaban ocultas. segun la cualla curva de Phillips representa una restriccion valida a corto plazo. las norm as ambientales definidas par media de restricciones aleatorias permiten que los analistas tengan en cuenta las condiciones extremas del estado del tiempo. tal escasez de inversion se convertira en una restriccion cad a vez mas importante. los econornistas han forjado una teoria nueva. De igual modo. entre metas y restricciones y entre limitaciones de corto y largo plazos-. como se les ha llamado. la escasez de combustibles y otras condiciones excepcionales en las que podrfan violarse las normas con una frecuencia que no exceda de cierto nivel. Por ejemplo. los grandes flujos de desechos.21 pero tambien ocurren en los problemas de administracion publica. En el momenta en que se escoge una politica es irnposible conocer todos los factores limitantes de relevancia. En teorfa. en efecto. En consecuencia. de modo que los analistas 21 Abraham Charnes y William W. Por ejemplo. Management Models and Industrial Applications. Ellos pueden realizar analisis de sensibilidad para estudiar el efecto de diversas violaciones de las restricciones. las limitaciones de los datos por 10 general obligan a los analistas a emplear enfoques mas empfricos. . En la practica. carnbiara la naturaleza del problema y surgiran nuevas restricciones. Ella es la existente entre las restricciones deterministas y las probabilisticas. Este proceso iterativo de descubrimiento de restricciones y modificacion de las metas 0 estrategias es la esencia de la ejecucion de las politicas. la inflacion puede destruir empleos al disminuir el incentivo para gastar e invertir. Pero las clasificaciones que son utiles en la practica tienden a ser especificas de ciertos problemas. y a menudo resulta diffcil incluso saber con anticipacion cuales de las restricciones postuladas operaran efectivamente. La ejecucion es otra fuente muy importante de nuevas restricciones. Nueva York. el problema del desempleo seguramente es hoy diferente de 10 que era en los afios sesenta. porque se eonocen solo imperfeetamente. Los criterios taxonomicos que hemos analizado dan las bases para una clasificacion alrededor de la eual podria estructurarse un argumento de factibilidad bien organizado. sin embargo. recomendar una estrategia experimental cautelosa con la esperanza de conocer mejor las condiciones de factibilidad. 10 que hara necesarios ciertos cambios mas 0 menos radicales en las politicas. Cooper. la necesidad de mantener relaciones continuas de cooperacion entre los acto res de las politicas impone restricciones al cornportamiento aceptable. En consecuencia. 0 aun sugerir la posposicion de una decisi6n cuando la incertidumbre es demasiado grande. podemos sefialar otra distincion mas tecnica.128 ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD 129 ble que cambien con el tiempo las condiciones de un problema de politicas. es posible que una baja inversion en la investigacion no represente una lirnitacion grave para un pais que se encuentre en las primeras etapas del desarrollo econornico: pero a medida que la economia madura. se emplean sabre todo en los problemas empresariales. algunos factores que podrlan pasarse por alto a corto plazo pueden convertirse en restricciones insalvables en una perspectiva de largo plazo. En un sentido mas estricto. Podemos imaginar sin dificultad muchos otros ejemplos. Wiley. En tercer lugar. Tales "restricciones aleatorias". Por ejemplo. podria resultar demasiado diffcil 0 costoso mantener una restriccion particular sobre las politicas en todas las circunstancias concebibles. esta ineertidumbre podria expresarse por la distribucion probabillstica de los valores que puede asumir la restriccion. cuando las pruebas estadisticas resumidas en la "curva de Phillips" parecian demostrar la existencia de un dilema entre el desempleo y la inflacion. en cuyo caso podriamos desear que operara "la mayor parte del tiempo" y permitir su violacion can una pequefia probabilidad previamente calculada. Ademas de las tres distinciones basicas mencionadas -en- tre restricciones objetivas y autoimpuestas. La experiencia reciente ha demostrado que altos niveles de inflacion pueden coexistir con altos niveles de desempleo y que.

Act". Pero la tarea mas decisiva y dificil es diferenciar entre las restricciones reales y los obstaculos ficticios 0 seudorrestricciones impuestos por la inercia mental 0 institucional. Aun cuando haya algunas razones para creer a priori que la restricci6n no operara efectivamente. quiza no convenga pasarla por alto. restricciones presuntas cuya eliminaci6n resulta innecesaria y restricciones cuya eliminaci6n puede posponerse. 'secundarias'. RESTRICCIONES Y SEUDORRESTRICCIONES Un buen sistema de clasificaci6n 0 una buena lista de restricciones es un primer paso importante para realizar un estudio de factibilidad. una vez que se ha identificado una restricci6n.. restricciones genuinas. para considerar luego la ausencia de estos mismos factores como restricciones del desarrollo en otras partes. Al mismo tiempo. Yale University Press. Pero el argumento de que ciertas restricciones presuntas no operan efectivamente en casos particulares. Una porci6n importante de la energia empleada en la operaci6n de la maquinaria (cerca de 20% en un autom6vil moderno) se desperdicia por efecto de la fricci6n. sino que necesitarfamos suelas de succi6n para aferrarnos al sue10. en las aplicaciones econ6micas de la programaci6n lineal. Friction. p. En efecto. ya que es imposible la construcci6n de una maquinaria que este completamente libre de ella. 1973. que no se puede identificar un mimero finito de obstaculos 'confiables' para el desarrollo. el hecho de que algunas restricciones resulten ser "bendiciones disfrazadas" es menos parad6jico de 10 que pudiera parecer a primera vista. 312. al mismo tiempo. Tenemos un buen ejemplo en el conocido fen6meno de la fricci6n.130 ARGUMENTOS DE LA FACTIBILlDAD ARGUMENTOS DE LA FACTIBlLIDAD 131 deberan decidir en cada caso el nivel de detalle apropiado para su caso particular. no basta para apoyar la conclu"Obstacles to Development: A Classification and a Quasi-Vanishing en A Bias for Hope. la friccion representa una limitaci6n general y costosa. En un ensayo interesante sobre las presuntas restricciones del desarrollo econ6mico. sino cuestionar algunas de sus implicaciones metodo16gicas mas amplias. por ejemplo. No es mi intenci6n examinar aquf las conclusiones sustantivas del argumento de Hirschman. J. Ambas situaciones son bien conocidas en diversos contextos. 10 que distingue a las restricciones reales de las seudorrestricciones 0 los obstaculos ficticios no es tanto su 23 Vease unexamen delicioso de los perjuicios y las conveniencias de la fricci6n en Frank Philip Bowen y David Tabor. 1971. Albert Hirschman sostiene que "el concepto dista de ser s6lido. y un clavo fijado en una pieza de madera saldrfa facilmente a la menor presi6n de nuestros dedos. Para los tecnologos. los nudos sedan ineficaces porque la fricci6n entre las partes interconectadas del nudo es 10 que las mantiene unidas. porque tal restricci6n podria operar si cambian algunos de los datos y parametres del problema. Sin ella. Garden City. ni una jerarquia entre estos obstaculos que nos permita separarlos nitidamente en cajas rotuladas como 'basicas'. Es un error pensar que puede distinguirse entre las restricciones genuinas y las falsas sobre la base de algunas caracterfsticas especiales presentes en un caso y ausentes en el otro. la falta de imaginaci6n 0 determinaci6n. POl' ejemplo. que se refieren a la teorfa del desarrollo econ6mico. no podrlamos caminar con zapatos ordinaries. Hirschman expone la debilidad conceptual de un metodo consistente en sefialar algunos factores presentes en el desarrollo de los pafses econ6micamente avanzados. a menudo puede aprovecharse tal circunstancia. A menudo s610 puede determinarse si una restricci6n opera 0 no efectivamente en un problema dado hasta despues de que tal problema ha sido resuelto. 0 los que se crean como pantalla ideol6gica para proteger intereses creados. Anchor.tEn suma. y ciertamente no prueba que tales bendiciones disfrazadas no puedan ser. etc. el temor al riesgo. . 22 si6n de que en tales cas os resulta inutil la noci6n de la restricci6n. quizas como resultado de una mejor informaci6n. New Haven."22 El examina tres casos: las restricciones presuntas que se convierten en ventajas ("bendiciones disfrazadas"). las ruedas de un autom6vil resbalarian en lugar de rodar. De igual modo. 'irnportantes'. N. la friccion es muy conveniente en ciertas circunstancias. EI descubrimiento de redundancias en el conjunto de restricciones puede ser una parte importante de la soluci6n en muchos problemas de las poltticas.

Un mundo libre de restricciones seria total mente ca6tico e imprevisible. etc. si hubiese entendido sus implicaciones" . pp.y las mismas implicaciones practicas: todas elIas excluyen ciertos proyectos que de otro modo sedan posibles.132 ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD 133 naturaleza 0 sus caracteristicas particulares. el analista esta diciendo: siendo B 10 que es. naturales 0 artificiales. mientras que el descuido de intereses legitimos volvera mas dificilla aplicaci6n y reducira la posibilidad de llegar a un acuerdo sobre otras controversias en el futuro. las limitaciones econ6micas. el pronostico s610 es posible en un ambiente estructurado por las restricciones. se esta comprometiendo de manera impllcita a producir argumentos y pruebas. la provisi6n de atenci6n medica gratuita generara una demanda excesiva. que la restricci6n descarta. Nueva York. polfticamente inviable 0 legalmente inadmisible. 24 P?r tanto. como 10 es la calidad de las pruebas de apoyo. Por ejemplo. Es probable que p. Pero es claro que tales consideraciones son irrelevantes en el caso de las imposibilidades fisicas y tecnicas. The Uses of Argument. es probable que tratar de proveer a toda costa empleo para todos incremente el nivel de inflaci6n. las razones de aceptar una restricci6n y las consecuencias de su violaci6n varian de acuerdo con su naturaleza. of Defense in the . si los analistas hubi~sen advertido ~l costa de oportunidad de estos requerirmentos de seguridad. Sin embargo. el pron6stico tecnol6gico serio difiere de la ciencia ficci6n porque los pro2S Charles Hitch y Roland N. Stephen Toulmin. Cuando un analista afirma que algo es imposible des de el punto de vista tecnico 0 economico. debemos descartar A. lies imposible". 10 que invitaria a C. recursos inadecuados. Cambridge. de modo que a largo plazo habra una perd ida neta de empleos. McKean. Pero es igualmente importante tener en mente que las restricciones son. 1967. En esencia. condiciones esenciales para el comportamiento racional y que pueden emplearse para descubrir nuevas posibilidades. Esto es natural porque todas las restricciones tienen una forma logica cornun -expresada en terrninos tales como "no se puede"..25 Citan el ejemplo del estudio de un sistema de armamento donde una restriccion sobre el numero aceptable de bajas condujo a soluciones en las que se gastaban hasta 100 millones de d6lares para salvar una sola vida. los autores de un conocido texto sobre an alisis de sistemas sefialan que "las restricciones arbitrarias 0 seleccionadas de manera fortuita pueden incrementar facilmente el costa del sistema 0 degradar profundamente su actuaci6n. 0 el conjunto de alternativas. legales 0 logicas.de las alternativas viables para ellogro de la meta) es esencial para una decisi6n racional. el mismo patr6n de argumentaci6n se aplica a restricciones tan sustancialmente diferentes como las imposibilidades fisicas 0 logicas. imposibilidades institucionales. Cambridge University Press. las consecuencias de la restricci6n resultante en el conjunto . el conocimiento de su "costo de oportunidad" (es deerr. la violacion de una norma juridica tendra graves consecuencias penales.24 B denota aqui las bases 0 razones para afirmar la restricci6n: una ley ftsica. largas listas de espera y quizas un deterioro en la calidad de los servicios. 186-187. las prohibiciones legales y las inviabilidades politicas. independientemente de que se acepten 0 no tales restricciones. Atheneum. Los USOS DE LA RESTRICCI6N He destacado el hecho de que todas las restricciones. The Economics Nuclear Age. Muchas restricciones autoimpuestas obedecen a razones utilitarias. problemas de ejecuci6n. La violaci6n involucrada (V) y la posible sanci6n (C) diferiran de un caso a otro. A denota la altemativa. limitan nuestra libertad de elecci6n al eliminar la posibilidad de ciertos planes. ya sean objetivas 0 autoimpuestas.:dieran haberse protegido muchas mas vidas empleando los misrnos recurs os en forma diferente. pp. 10 que c~nducirfa a soluciones inaceptables para quien impuso en pnmer lugar las restricciones. . Por tanto. 0 de cualesquiera otras restricciones objetivas. etc. 1959. al mismo tiempo. 30-35. quizas hubiesen considerado otras alternativas. Por ejemplo. Los esfuerzos que se hagan para violar una ley fisica 0 tecnica fracasaran inevitablemente. de otro modo se obtendria V. Esto resulta particularmente claro cuando contrastamos las limitaciones objetivas con las autoimpuestas.

artfculos. a fines de los afios 26 George Thomson. Como observa Frederick Hayek. la elaboraci6n creativa de politicas requiere el analisis frio y la persuasi6n. Norton.153. Asfmodificadas en un proceso de debate y persuasi6n mutua. 116. "el hombre no habria alcanzado 10 posible si una y otra vez no hubiese buscado 10 imposible'v '! Asi pues. estudiantes y lideres sindicales. 128. Es probable que el papel y la influencia de Keynes hayan sido unicos en los anales de la politica econ6mica moderna. por regla general no limitan la elecci6n a cierta acci6n especffica que alguien mas desea que ejecute. Londres. p. J Al igual que las leyes de la naturaleza. 1976. p. Wright Mills (comps. 27 The Constitution of Liberty. op. estabilizaci6n de precios de los bienes de consumo basicos y un impuesto al capital despues de la guerra para pagar el ahorro obligatorio y redistribuir la riqueza. 1960. las restricciones de la politica sobre la actuacion de la administraci6n publica s610podran aligerarse cuando la opini6n publica haya sido condicionada para aceptar ideas nuevas. politicos. The Forseeable Future. p. Todo organismo puede aprender y adaptarse s610 en la medida en que su ambiente este restringido. dependera de los limites del conocimiento publico y de la relaci6n existente entre los valores popularmente aceptados y la practica pennisible. D. 31 "Politics as a Vocation". Nueva York.134 ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD 135 nosticadores disciplinan y control an sus conjeturas mediante el empleo sistematico de restricciones y "principios de importancia" derivados de las leyes basicas de la naturaleza. Ademas de producir continuamente memorandos. From Max Weber. Heller. 1967. a 10largo de la historia. cit. program as de radio y cartas para la prensa. todos los buenos asesores de polfticas dedican su tiempo y energfas no s610 al desarrollo de 10 econ6micamente viable. Cambridge.cf La contribuci6n de Keynes al debate publico sobre el problema de las finanzas en tiempos de guerra. W. Esto requiere informaci6n objetiva y persuasi6n: 10que sea polfticamente viable dentro de restricciones dadas. Heller. 28 Walter W. H. Gerth y C. Oxford University Press. Como resultado de ello agreg6 algunas providencias a Sl1 plan original de ahorro obligatorio. 0. Desde el principio -escribi6 un bi6grafo recientemente-. [. 29 30 . Londres. p. W. W. sostuvo numerosas reuniones con funcionarios. "Keynes se involucr6 en los problemas del financiamiento de la guerra en dos frentes: la maximizaci6n de 10posible bajo las restricciones existentes y el aflojamiento de las restricciones mismas" . las leyes de la naturaleza son enteramente analogas a las leyes del Estado. Macmillan. pero como dijera un ex presidente del Consejo de Asesores Econ6micos de los Estados Unidos. 10 que le ayuda a planear con confianza. Nueva York.ss EI aprendizaje depende tam bien del reconocimiento y la utilizaci6n habil de las restricciones. academicos. tales como subsidios familiares para proteger a quienes ganaban poco y tenfan familias grandes.. W.29 Sus argumentos crearon un clima de opini6n que hacia parecer compatibles la guerra y el dinero barato a los ojos de las autoridades. 27. p. New Dimensions of Political Economy. Por tanto..). Max Weber nos recuerda que. 1957. A fin de aclarar el razonamiento en que se basaba su plan y hacerlo mas convincente. Routledge and Kegan Paul. Cambridge University Press. simbolos nuevos y conceptos nuevosy mas amplios del interes publico.. es un ejemplo excelente de este enfoque doble. Keynes emprendi6 un gran esfuerzo de educaci6n y persuasi6n. aunque tales leyes eliminan algunas de las elecciones disponibles para el individuo.s? Adernas de bus car soluciones dentro de restricciones dadas. 1946. 27. los efectos de las normas juridicas sobre las acciones de un individuo son precisamente de la misma clase que los de las leyes de la naturaleza: su conocimiento de cualesquiera de elIos le permite prever la consecuencia de sus acciones.l'' En efecto. Keynes. en H. tanto la pasi6n como la perspectiva. las propuestas de Keynes ganaron gran aceptaci6n y se convirtieron en la base de la pohtica financiera de tiempos de guerra en Gran Bretafia. E. y aun las restricciones mismas. el analista 0 asesor de politicas debe ayudar a expandir las front eras de 10posible en el campo de la administraci6n publica. En este sentido. como dijera Weber. las leyes del Estado proporcionan elementos fijos en el ambiente donde el individuo debe moverse. Moggridge. treinta. sino tambien a expandir el campo de 10polfticamente posible.