You are on page 1of 63

Succescriteria voor samenwerking bij kleine en middelgrote gemeenten in Nederland

Hoe n van de belangrijkste strategische opties voor gemeenten succesvol vorm te geven.

Drs. John Bonnema RA

Samenvatting 1. Inleiding 2. Probleemstelling 3. Wat is samenwerking tussen organisaties? 3.1. Algemeen 3.2. Vormen van samenwerking 4 Wat zijn motieven voor samenwerking 4.1 Algemeen 4.2 Externe uitdagingen 4.3 Interne motieven 5 Wat zijn succescriteria voor samenwerking 5.1 De start van een samenwerking 5.2 Het managen van een samenwerking 5.3 Een volwassen samenwerking 5.4 Ter afsluiting 6 Perspectieven van samenwerking 6.1 Algemeen 6.2 Transactiekosten 6.3 Machtsafhankelijk perspectief 6.4 Afhankelijkheid van hulpbronnen 6.5 Strategisch gedrag 7 Hoe zit dat bij gemeenten? 7.1 Algemeen 7.2 Thorbecke en regionaal bestuur 7.3 Welke vormen van samenwerking zijn er bij gemeenten? 7.4 Motieven van intergemeentelijke samenwerking 7.5 Perspectieven van samenwerking bij gemeenten 8 Bevindingen vanuit de praktijk 8.1 Algemeen 8.2 Transactiekosten 8.3 Machtafhankelijk perpectief 8.4 Afhankelijkheid van hulpbronnen 8.5 Strategisch gedrag 9 Conclusies en aanbevelingen 10 Literatuur Bijlagen 1. Vragenlijst 2. Genterviewde personen

3 7 8 9 9 10 13 13 13 15 17 18 20 22 23 24 24 25 26 28 29 31 31 31 33 39 40 46 46 46 48 51 52 53 55 58 59 63

Samenvatting
Vele organisaties werken samen, zowel private als publieke organisaties. Allemaal hebben zij hun motieven voor samenwerking en hun eigen karakteristieke samenwerkingsvormen. Maar wanneer is samenwerking nu effectief? Op het gebied van private organisaties is al zeer veel onderzocht en bekend. Allianties en overnames zijn bij iedereen wel bekend. Echter heeft samenwerking bij publieke organisatie soms een ander karakter? Zijn de motieven en samenwerkingsvormen en effectiviteit daar anders? Dit onderzoek geeft inzicht in de mate van effectiviteit van samenwerking bij publieke organisaties, in het bijzonder bij kleine en middelgrote gemeenten. Vormen en motieven van samenwerking Om het succesvol samenwerken bij gemeente te kunnen begrijpen is gestart met een onderzoek naar de verschillende vormen en motieven van samenwerking bij private ondernemingen. Er zijn verschillende vormen van samenwerking onderzocht, gerangschikt naar de mate van afhankelijkheid. Deze afhankelijkheid varieert van preferred supplier, lange termijn contract, licentie, franchise, alliantie tot netwerk, deelneming en uiteindelijk een overname. Motieven om te gaan samenwerken zijn eveneens belangrijk om te kunnen bepalen of samenwerking een succes kan worden. Sterke externe stimulansen zoals globalisering van de wereldmarkten, technologische ontwikkelingen en afnemende handelsbarrires leiden ertoe dat een organisatie de behoefte krijgt om te gaan samenwerken. Ook bestaan er interne motieven zoals afhankelijkheid van hulpbronnen, verlagen van risicos, verhogen van de snelheid van marktintroducties, kostenverlaging of een slechte huidige performance om te gaan samenwerken. Samenwerking heeft natuurlijk voordelen zoals schaalvoordelen, leereffecten, toegang krijgen tot kennis, vaardigheden en middelen maar er zijn ook negatieve effecten zoals de kosten van het cordineren van de samenwerking, uitholling eigen concurrentiepositie en het verlies van vrijheidsgraden. Een samenwerking als groeimodel Samenwerking is niet iets wat ontstaat of eenvoudig in een contract te regelen is. Kopen of uitbesteden kent veelal niet zoveel onzekerheden. Om succesvol te kunnen samenwerken is aan de hand van een groeimodel een aantal fases gedentificeerd. Per fase zijn specifieke aandachtspunten voor succesvol samenwerken gegeven. Zo is het van belang dat bij de start van een samenwerking het samenwerkingsverband in de strategie van de organisatie moet worden geworteld. De noodzaak moet absoluut duidelijk zijn en het topmanagement moet altijd de noodzaak kunnen uitleggen, overtuigen en ondersteunen. De inhoud van de samenwerking moet iedereen duidelijk zijn en de juiste partner moet worden geselecteerd. Bij het managen van de samenwerking zijn een tweetal elementen van belang. Een goede structuur (projectstructuur, planning, leertijd) en relatiebeheer (brede commitment, respecteren verschillen). Ook is in deze fase de rol van het topmanagement van de samenwerkende partners van groot belang. Zij dienen ten aanzien van zowel hun eigen organisatie als de samenwerkingspartners belangrijke activiteiten te ontplooien om betrokkenheid n veranderingen te stimuleren. Belangrijk element hierin is vertrouwen. In iedere fase dient aandacht te worden besteed aan vertrouwen. Vertrouwen begint met de bereidheid om met elkaar te werken en evalueert uiteindelijk van leer elkaar kennen naar een gezamenlijke identiteit.

In de laatste fase, een volwassen samenwerking, is van elkaar leren van belang. Vooruitdenken en tijdig anticiperen op nieuwe ontwikkelingen is cruciaal voor het samenwerkingsverband. Ook dienen afspraken gemaakt te zijn voor het eventueel beindigen van samenwerkingsverbanden. Evalueren is daarom van belang. Perspectieven van samenwerking Het leidende principe van een verticaal gentegreerd bedrijf blijkt tegenwoordig in toenemende mate niet meer geschikt om een duurzaam competitief voordeel te behalen. De voordelen van schaalgrootte en controle verliezen terrein aan de nadelen zoals bureaucratie en starheid/rigiditeit. Gecombineerd met de motieven zoals hiervoor genoemd leidde ertoe dat veel bedrijven zich gaan concentreren op hun kerncompetenties. Hierdoor gaan bedrijven minder zelf maken en meer uitbesteden. Daarnaast ontstaat er een groei van de derde optie, naast zelf doen of uitbesteden, namelijk samenwerken. Het resultaat is een organisatie met vervagende grenzen. Binnen dit relatief nieuwe onderzoeksgebied wordt onderzoek gedaan en zijn een aantal theorien en perspectieven op samenwerking ontwikkeld. In dit onderzoek worden samenwerkingsverbanden op een viertal perspectieven onderzocht. Op basis van deze vier perspectieven zijn normatieve vooronderstellingen uit de onderzochte literatuur ontleend. Bij de transactiekosten is het leidende motief het streven naar efficiency. De cordinatievorm met de laagste kosten zal overleven. De onzekerheid en complexiteit van transacties, aangevuld met transactiespecifieke (en daarom unieke) investeringen spelen een rol bij de beslissing tot zelf doen of samenwerken. Het machtsafhankelijke perspectief onderkent de afhankelijkheid van vele externe factoren. Als men deze kan benvloeden, bijvoorbeeld door samenwerking, zal leiden tot meer efficiency en winst. De theorie rondom de afhankelijkheid van hulpbronnen stelt dat bedrijfsmiddelen zoals activa, personeel en producten en vaardigheden de basis zijn van gezonde lange termijnstrategie. Het concentreren op je kernvaardigheden en deze te verbeteren en overige extern te organiseren leidt tot hogere efficiency. Het laatste perspectief is strategisch gedrag. Naast het afstemmen op de externe omgeving gaat strategisch gedrag ook om het op peil houden en ontwikkelen van bekwaamheden die nodig zijn om strategische veranderingen te onderkennen en te realiseren. Op deze wijze is men naar verwachting succesvoller dan de concurrentie. In hoeverre zijn bovenstaande bevindingen bruikbaar bij gemeenten? Uit het onderzoek blijkt dat de vormen van samenwerking tussen private en publieke organisaties qua terminologie sterk verschillend. Hieronder zijn schematisch de verschillende samenwerkingsvormen voor gemeenten weergegeven:

Samenwerkingsvorm Herindeling Kaderwetgebieden Federatie gemeente Samen-en-toch-apart (SETA)model Gemeenschappelijke regeling (Wgr) Convenant en contracten Stichting

Bestuurscommissies

Mate van afhankelijkheid

Ook hier is een duidelijke lijn te herkennen van een geringe mate van afhankelijkheid tot het volledig in elkaar opgaan. Dit laatste heet echter in het bedrijfsleden een overname of fusie en bij gemeenten een herindeling. Wat een belangrijk verschil is, is het feit dat vermogensregelingen bij gemeenten volledig ontbreken. Dit is bij gemeenten niet mogelijk omdat zij geen aandelenvermogen kennen. Bij gemeenten is deze ultieme zeggenschap in de vorm van eigendom deels gecompenseerd door wettelijke mogelijkheden (bijvoorbeeld kaderwetgebieden). Bij het identificeren van succescriteria is het dus van belang om hiermee rekening te houden. De motieven van samenwerking tussen private en publieke organisatie zijn voor wat betreft interne motieven bijna gelijk. De externe motieven verschillen sterk. Voor dit onderzoek is dit echter niet relevant. Juist een sterke externe stimulus leidt immers tot een behoefte tot samenwerking. Bevindingen vanuit de praktijk Op basis van de bevindingen van het theoretisch onderzoek is voor de vier perspectieven een vragenlijst met succescriteria geformuleerd. Deze is in bijlage 1 opgenomen. Deze vragenlijst is vervolgens bij vier samenwerkingsverbanden getoetst middels interviews. In de onderstaande tabel zijn per perspectief op hoofdlijnen de bevindingen van het onderzoek weergegeven: Transactiekosten Efficiency en lagere kostprijzen zijn ondersteunend voor een succesvolle samenwerking maar niet primair leidend gebleken. Samenwerken uitsluitend ten behoeve van lagere kosten is veelal niet een succes. Kennis van de lokale politiek en samenleving is van ondergeschikt belang gebleken Laten zien dat je het goed doet is van belang, maak je activiteiten meetbaar Het ontbreken van andere aanbieders/concurrenten belemmert samenwerking bij gemeenten niet Machtsafhankelijk perspectief Reduceren van de afhankelijkheid van externe factoren is een belangrijke driver tot samenwerking maar een samenwerkingsverband is vaak de vervolgstap. Veelal werkte men informeel en op onderdelen al samen Doordat activiteiten van het samenwerkingsverband niet cruciaal zijn voor het

voortbestaan van de gemeenten, is samenwerking mogelijk. Het sterk afhankelijk zijn van unieke kennis, materile investeringen en enkele personen is vaak aanleiding om te gaan samenwerken Het kweken van vertrouwen door het bestuur en management is van cruciaal belang voor een geslaagde samenwerking Het inschatten van macht door bestuur en topmanagement is belangrijk maar geschied veelal ongestructureerd Bij vorming van een samenwerkingsverband wordt rekening gehouden met het reduceren van risicos, bijvoorbeeld rondom uittreding Afhankelijkheid van hulpbronnen Indien het concentreren op je kernvaardigheden om op deze wijze beter te kunnen functioneren een belangrijk thema is, dan is samenwerking succesvoller Een duidelijk kostenvoordeel door samenwerking is prettig maar niet leidend voor een succesvolle samenwerking Een kloof tussen bestaande en gewenste vaardigheden en tijdsdruk om deze te overbruggen leidt tot meer samenwerking Wanneer personeel en technologie bij elkaar passen, wordt sneller samengewerkt. Veelal is door de gemeenten nagedacht over het overdragen van unieke kennis, het effect van het verdwijnen van die kennis wordt pas na enige tijd dit duidelijk Strategisch gedrag Gemeenten vertonen weinig strategisch gedrag, invloed op samenwerking is gering Afnemende winstgevendheid, veranderingen in externe wetgeving en andere externe ontwikkelingen zijn drivers tot meer samenwerking Wanneer inhoud en impact van de beoogde samenwerking duidelijk is, ondersteund dit een succesvolle samenwerking Wanneer er sprake is van een culturele fit dan ondersteund dit een succesvolle samenwerking Op basis van de vele en soms sterk dwingende externe en interne motieven, de beschikbare vormen van samenwerking en de bevindingen van het onderzoek is vooral het strategische gedrag van gemeenten nog sterk te verbeteren. Door de waardeketen van een gemeente te ontkoppelen, per (waarde)activiteit te beoordelen en te beslissen tot zelf doen (innoveren en procesverbetering) of uitbesteding of samenwerking zoeken is het mogelijk om de effectiviteit en efficiency van kleine en middelgrote gemeenten, zowel bestuurlijk als op het gebied van bedrijfsvoering nog sterk te verbeteren.

1. Inleiding
Herindeling (Friese) gemeenten niet aan de orde heeft minister Johan Remkes van binnenlandse zaken zeer recentelijk verklaard op een partijbijeenkomst in Friesland (Leeuwarder courant 29 november 2005). Uit vele ontwikkelingen en eveneens vele publicaties blijken dat de effectiviteit en efficiency van kleine en middelgrote gemeenten, zowel bestuurlijk als op het gebied van bedrijfsvoering, in Nederland onderwerp van discussie te zijn. De aloude oplossing van herindeling leidt tot weerstand. Maar bestaan er alternatieven? Het antwoord is ja, naast innoveren, resultaatgericht verbeteren is samenwerking een belangrijke strategische optie (Teunisse, 2005). Het succesvol vormgeven van samenwerkingsverbanden bij kleine en middelgrote gemeenten in Nederland is daarom onderwerp van dit onderzoek geweest. Een belangrijk doel van een gemeente is goede dienstverlening naar haar burgers. De afstand tussen burgers en een gemeente moet zo klein mogelijk zijn. Hetzelfde geldt ook voor de besluitvorming, deze dient zo dicht mogelijk bij de bevolking plaats te vinden (Werff, 2006). Om dit te kunnen blijven doen is intergemeentelijke samenwerking op een aantal gebieden wenselijk of zelfs noodzakelijk. Dit onderzoek resulteert in een aantal praktische, bewezen handreikingen en aandachtspunten. Dit onderzoek kan worden gezien als een verdieping op het boek De gezonde ondernemende gemeente (Teunisse, 2005) waar op basis van praktijkervaringen van sleutelpersonen in Binnenlands Bestuur de ontwikkelrichting en contouren van de toekomstige gemeentelijke bedrijfsvoering wordt geschetst. Samenwerking is zon opkomende strategische ontwikkeling. Dit rapport is geschreven voor bestuurders (raadsleden, wethouders, burgemeesters), gemeentelijke management (gemeentesecretarissen, beleidsmedewerkers) en andere genteresseerden om hun te helpen met het succesvol opstarten, managen en tot volwassenheid brengen van een samenwerkingsverband. De opbouw van dit rapport weerspiegelt de gekozen aanpak. Hoofdstuk 2 bevat de probleemstelling met de daarbij behorende onderzoeksvragen. Als eerste wordt gestart met het in kaart brengen van de verschillende vormen van samenwerking tussen organisaties (hoofdstuk 3). Vervolgens worden de motieven van samenwerking geanalyseerd (hoofdstuk 4). De criteria van succes bij samenwerking zijn nader onderzocht in hoofdstuk 5. Om de effectiviteit van samenwerking te kunnen beoordelen wordt in hoofdstuk 6 een viertal (bedrijfskundige) perspectieven uitgewerkt. Dit resulteert in een aantal normatieve vooronderstellingen voor succesvol samenwerken. Hoofdstuk 7 omvat ongeveer dezelfde onderdelen als hoofdstuk 3 en 4, namelijk vormen en motieven van samenwerking maar dan specifiek voor gemeenten. Dit hoofdstuk bevat eveneens een uitwerking van de hiervoor genoemde vier perspectieven. Op basis van de in het vorige hoofdstuk benoemde normatieve vooronderstellingen worden nu voor gemeenten deze uitgewerkt tot succescriteria. Deze uitwerking (in de vorm van een vragenlijst) is getoetst door interviews met sleutelfunctionarissen die recente ervaring hebben met samenwerkingsverbanden. De uitkomsten hiervan zijn in hoofdstuk 8, bevindingen vanuit de praktijk opgenomen. Het laatste hoofdstuk (9) vat de bevindingen van het onderzoek nog eens samen en geeft enige handvatten om de effectiviteit en het succes van samenwerkingsverbanden bij gemeenten te vergroten.

2. Probleemstelling
Zoals de inleiding vermeld is het onderwerp van onderzoek het succesvol vormgeven van samenwerkingsverbanden bij kleine en middelgrote gemeenten in Nederland. Om hierop antwoord te kunnen geven is het noodzakelijk dat zowel vanuit de theorie als vanuit de praktijk antwoord wordt gegeven op een aantal vragen. Als eerste worden, vanuit een theoretisch kader, de volgende vragen beantwoord: Wat is samenwerking tussen organisaties? Welke motieven en welke vormen bestaan er? Wat zijn de succesfactoren bij samenwerking? Vanuit welke perspectieven kun je naar samenwerking kijken en welke normatieve vooronderstellingen voor succes zijn hieruit te herleiden? De uitkomsten van bovenstaande vragen leidt tot een analyse waarbij samenwerking vanuit verschillende invalshoeken is beoordeeld. Vervolgens wordt antwoord gegeven op ongeveer dezelfde vragen maar dan specifiek voor kleine en middelgrote gemeenten in Nederland. Hierbij is specifiek aandacht besteed aan de hierboven genoemde perspectieven voor gemeentelijke samenwerking. Dit leidt tot een overzicht van, per perspectief, succescriteria voor samenwerking: Welke vormen van samenwerking bestaan er bij gemeenten? Wat zijn de motieven voor samenwerking bij gemeenten? Wat zijn de succesfactoren bij samenwerking? Vanuit welke perspectieven kun je naar samenwerking bij gemeenten kijken en wat zijn op basis van de normatieve vooronderstellingen succescriteria voor samenwerking?

Tenslotte de laatste (toetsende) vraag: Hoe wordt in de praktijk hier mee om gegaan? Met dit onderzoek wordt middels literatuurstudie en een (praktijk)onderzoek bij enkele samenwerkingsverbanden een praktische bijdrage geleverd aan het succesvol vormgeven van samenwerkingsverbanden bij gemeenten. Aangezien momenteel veel samenwerkingsverbanden ontstaan of net zijn ontstaan op het gebied van sociale zaken worden de succescriteria bij deze activiteit getoetst.

3. Wat is samenwerking tussen organisaties?


3.1. Algemeen

De laatste jaren is in de literatuur veel aandacht besteed aan (strategische) samenwerking tussen ondernemingen. De literatuur over samenwerking is in het algemeen gericht op grote industrile ondernemingen of op relaties tussen grote en kleine industrile ondernemingen. Vaak wordt gesproken over samenwerking, zonder dat dit begrip (duidelijk) gedefinieerd wordt. Brentjens (1992) definieert bijvoorbeeld samenwerking als volgt: het gemeenschappelijk uitvoeren van (bedrijfs)activiteiten door twee of meer ondernemingen, gericht op het realiseren van een doelstelling, welke moet leiden tot een voordeel voor ieder van de betrokken deelnemers. Op het terrein van de samenwerking verliezen de partners (een deel van) hun economische zelfstandigheid. Strategische samenwerking is dan de samenwerking die betrekking heeft op activiteiten waarvan de invloed op de concurrentiepositie van de partners op lange termijn nog merkbaar is. Samenwerking wordt ook vaak een alliantie genoemd. Yoshino (1995) onderkent dat samenwerking (of een alliantie) veel verschillende verschijningsvormen kent. Een alliantie of samenwerking is vaak te herkennen aan de volgende drie criteria: - Twee of meerdere bedrijven die samengaan om een reeks van doelen na te streven waarover men het onderling eens is, blijven onafhankelijk na het aangaan van de alliantie; - De deelnemende bedrijven hebben beide deel aan de voordelen die de alliantie brengt en oefenen gezamenlijk controle uit op de tenuitvoerlegging van de vastgestelde taken (wellicht is dit het meest beslissende kenmerk van een alliantie en tevens datgene wat het zo moeilijk maakt er leiding aan te geven); - De participerende bedrijven dragen continu bij op n of meer strategische sleutelgebieden zoals technologie, productie etc. De bovenstaande drie definities geven aan dat het moeilijk is om samenwerking te karakteriseren. De reden hiertoe is dat samenwerking direct wordt benvloed door vele ontwikkelingen in de maatschappij. Veel managers zijn bekend met de traditionele, gebruikelijke organisatiestructuur met helder gedefinieerde grenzen en een op controle gerichte cultuur. Een bedrijf voert dan, vaak georganiseerd in businessunits, een enkele economische functie uit binnen de beperkte productielijnen en binnen specifieke geografische grenzen. Dit is echter zeer sterk aan het veranderen. Organisatiegrenzen vervagen. Tegenwoordig kunnen bedrijven door technische innovaties en globalisatie, tezamen met partners en klanten activiteiten uitvoeren. Wil men in de eenentwintigste eeuw overleven dan is het noodzakelijk dat met men een strategische flexibiliteit ontwikkeld. Dit betekent dat een organisatie strategisch leiderschap uitoefent, zich richt op dynamische kerncompetenties en deze ontwikkeld en optimaal gebruik maakt van wereldwijde strategien om de markt te betreden (Man, 2001) Dit kan niet meer in een vaste organisatievorm waarbij men de keuze heeft om producten te kopen of ze zelf te maken. Door de toenemende complexiteit van de hedendaagse maatschappij verschuiven de organisatiegrenzen. Meer en meer werken organisaties samen waarbij ieder haar kernvaardigheden beschikbaar stelt. Dit gebeurt in vele vormen. In het hierna volgende hoofdstuk wordt ingegaan op de vele vormen van samenwerking.

3.2.
3.2.1

Vormen van samenwerking


Verschijningsvormen

Tijdens het onderzoek is geconstateerd dat er zeer veel vormen van samenwerking zijn die ook nog eens qua terminologie door elkaar gebruikt worden. Samenwerking is alles wat tussen zelf doen en uitbesteden in zit. Dit zijn de twee uitersten waartussen nog vele andere vormen mogelijk zijn. Hieronder zijn schematisch de verschillende vormen van samenwerking, in toenemende mate van afhankelijkheid, opgenomen (Man, 2000).

Samenwerkingsvorm Deelname Netwerk Fusie

Alliantie Franchise

Licentie Preferred supplier

Langetermijncontract

Mate van afhankelijkheid

Hieronder licht ik iedere vorm kort toe: Preferred supplier Bij deze vorm is sprake van de minste afhankelijkheid van elkaar. De wederzijdse partijen spreken af (bijvoorbeeld door middel van een contract) dat wanneer specifieke diensten of producten gewenst zijn, de preferred supplier wordt ingeschakeld. Bijvoorbeeld op het gebied van advisering van overheidsorganisaties wordt veelal op basis van Europese aanbestedingen met een aantal adviesbureaus contracten gesloten voor het leveren van specifieke deskundigheid tegen een vooraf bepaald tarief en staffelkortingen. Op deze wijze worden slechts eenmalig kosten gemaakt ten aanzien van het verkrijgen van zekerheid over prijs en kwaliteit, dit levert voor beide partijen voordelen op wanneer opdrachten gegund worden. Zo kan de vragende partij nog steeds kiezen uit meerdere alternatieve aanbieders. Langetermijncontract Een langetermijncontract kent veel overeenkomsten met de hiervoor genoemde vorm, alleen in dit geval wordt na een aanbesteding een contract gesloten waarbij slechts n partij voor een langere periode werkzaamheden mag verrichten. Bijvoorbeeld alle ICT activiteiten worden voor een periode van n jaar gegund aan n leverancier.

10

Licentie Een licentie heeft altijd betrekking op activiteiten die verboden zijn voor wie er geen specifieke toestemming voor heeft. Er bestaan licenties voor allerlei soorten activiteiten. In zijn meest simpele vorm bestaat een licentie uit een verklaring van de kant van de licentiegever dat de licentienemer de omschreven activiteit mag uitvoeren. In de praktijk wordt er meestal een overeenkomst gesloten, waarin de licentiegever en de licentienemer - soms expliciet, soms impliciet - voorwaarden overeenkomen, waaronder de licentienemer de verkregen licentie mag exploiteren Franchise Het is een vorm van ondernemen waarbij ondernemers bepaalde activiteiten samen doen. Een franchise is een methode van zakendoen waarbij een ondernemer (de franchisenemer) een contract sluit met de eigenaar van een handelsnaam (de franchisegever) die de franchisenemer het recht geeft om tegen betaling een zaak met die handelsnaam te exploiteren. Dit wordt veel gedaan bij supermarktketens en fastfoodrestaurants zoals McDonald's en komt ook voor bij dienstverlenende bedrijven, zoals makelaardijen. Voor McDonalds zou het bijvoorbeeld onmogelijk zijn om de duizenden restaurants wereldwijd binnen de eigen organisatie aan te sturen en te controleren. De kosten daarvan zouden te hoog zijn. In plaats daarvan dekt een standaard franchiseovereenkomst vrijwel alle belangrijke zaken contractueel af en laat de day-today beslissingen over aan de franchisenemer. Alliantie Een alliantie of een bondgenootschap is een verdrag tussen zakenpartners of individuen, omwille van een gemeenschappelijk voordeel. Allianties komen veel in het bedrijfsleven voor. Voorbeelden hiervan zijn de globale allianties Skyteam (waaronder KLM, Air France, Alitalia, Delta Airlines) en Star Alliance (waaronder United Airlines, Air Canada, Singapore Airlines, SAS, Lufthansa). Netwerk Een netwerk van bedrijven werkt vaak samen om bijvoorbeeld gezamenlijk een groot project binnen te halen en uit te voeren welke men in afzonderlijke delen niet kan uitvoeren. Bijvoorbeeld een cascobouwer, timmerbedrijf en schildersbedrijf werken samen om een coaster te bouwen. Deelname Deelneming betekent in de bedrijfseconomie dat een bedrijf een bepaald deel van de aandelen van een ander bedrijf in bezit heeft. Een deelneming moet op de balans geboekt worden als een onderdeel van de vaste activa. Een bedrijf kan om verschillende redenen deelnemen in een ander bedrijf. Deelnemen om de eigen positie te versterken om zo op termijn het bedrijf volledig over te nemen. Deelnemen om het bedrijf te ondersteunen met een kapitaalinvestering (zo ondersteunde Microsoft haar concurrent Apple met een investering om de beschuldigingen van volledige monopolisering tegen te gaan). Deelnemen puur als investering wordt met name door banken en verzekeringsmaatschappijen gedaan om extra middelen rendabel weg te zetten. Fusie Economisch gezien is een fusie (op vrijwillige basis) of overname (onvrijwillig) het samengaan van twee economische eenheden. In het bedrijfsleven onderscheidt men meerdere vormen, een aandelenfusie (overnemen van aandelen) en een bedrijfsfusie (overnemen van bezittingen en schulden). Dit resulteert uiteindelijk in n zelfstandige economische eenheid.

11

3.2.2

Mogelijke verbindingen tussen bedrijven

Een ander uitgangspunt bij het classificeren van mogelijke banden tussen bedrijven is meer juridisch van aard (Yoshino, 1995). Hierbij wordt vooral sterk gekeken naar contractuele overeenkomsten en vermogensregelingen (deelname middels het verwerven van een deel van het eigendom (aandelenvermogen)) van een onderneming. Contractuele overeenkomsten Traditionele contracten Niet traditionele contracten Zakelijke koop- en verkoopcontracten Franchise Licenties Gezamenlijke R&D, productontwikkeling Langdurige koop overeenkomsten Gezamenlijke productie, marketing, distributie, service Minderheidsbelang Uitwisseling aandelen Joint Ventures Joint Venture, dochterbedrijven van multinationals Fusie Acquisitie / overname

Vermogensregelingen Geen nieuwe eenheid Nieuwe eenheid

Opheffing eenheid

Uit bovenstaande indeling is evenals in de vorige paragraaf een toenemende mate van afhankelijkheid te herkennen, van twee nog zelfstandige (economische) eenheden tot n volledige eenheid.

12

4 Wat zijn motieven voor samenwerking


4.1 Algemeen

Er zijn verschillende motieven te noemen waarom organisaties gaan samenwerken. Child heeft in zijn boek strategies of cooperation (1998) een uitgebreide analyse opgenomen. De meeste motieven vallen binnen de definitie zoals in zijn boek is verwoord. Deze stelt organisaties nemen deel aan een joint venture omdat de ze hulpbronnen nodig hebben, in het bijzonder: geld, kennis en mankracht. Een andere auteur (Kogut) verwoord drie motieven waarom samenwerking ontstaat: 1 Samenwerking creert de laagste transactie kosten, 2 verbeterd de strategische positie (door synergie), en 3 het geeft de organisatie een kans om te leren. Vanuit deze (economische) invalshoek zijn in dit onderzoek de motieven van een aantal auteurs (Child, Yoshino, Man) samengevoegd. Hieruit zijn acht min of meer overlappende doelstellingen voor een formatie van een samenwerkingsverband gedentificeerd: 1 2 3 4 5 6 7 Reductie van risico (bijvoorbeeld bij R&D) Schaalvoordelen of/en rationalisatie, grotere efficiency Uitwisseling van technologie, toegang tot gespecialiseerde competenties Inlijven of blokkeren van concurrentie Ondervangen van door de overheid ingestelde handels- of investeringsbarrires Faciliteren van een eerste internationale expansie van onervaren bedrijven Uitnutten van voordelen van verticale integratie of het verenigen van complementaire bijdragen van partner in een waardeketen. Bijvoorbeeld het zetten van een standaard (DVD, VHS, WAP) Toegang tot nieuwe markten

Een samenwerkingsverband wordt niet alln gecreerd vanuit een economisch perspectief. De beslissing om te gaan samenwerken en de selectie van de samenwerkingstrategie, organisatievorm en partners is veelal niet een economisch, maar zeker ook een sociaal, psychologisch en emotioneel fenomeen. Samenwerkingsverbanden worden ook veelal beschreven in termen zoals vertrouwen, gezamenlijke visie en elkaar begrijpen. Hieronder wordt nader ingegaan op een groot aantal motieven vanuit verschillende invalshoeken:

4.2

Externe uitdagingen

Het grootste argument voor het aangaan van een samenwerkingsverband veelal het resultaat van een sterke externe stimulans of een verandering in de omgevingscondities. Hierdoor krijgt een organisatie een interne behoefte waardoor zij op zoek gaat naar een samenwerkingsverband die deze behoefte kan invullen.

13

Door toenemende globalisatie en regionalisatie van markten sinds midden 1980 en met het afnemen van handelsbarrires, heeft dit geleid tot een enorme groei van grensoverschrijdende allianties. De volgende externe factoren (Child, 1998) waren in de jaren negentig aanwezig waardoor er steeds meer allianties ontstonden:

Motieven voor samenwerking Extern Turbulence in world markets and high economic uncertainty The existence of economies of scale and/ or scope as competitive cost reducing agents The globalization of technology . Extern Fast technological change leading to ever-increasing investment requirements

The globalization or regionalization of a growing number of industries

Shortening product life cycles

Bijvoorbeeld om toegang te krijgen tot nieuwe markten is het vooral interessant om de kennis van de lokale partners te gebruiken om de markt te penetreren. De kennis, connecties en het imago van lokale partners maakt toegang op onbekend grondgebied eenvoudiger. Daarnaast eisen sommige regeringen dat buitenlandse bedrijven die op de markt komen een joint venture aangaan met een lokale partner. Er bestaan ook andere factoren/aanleidingen om een samenwerkingsverband aan te gaan maar deze zijn minder generaliseerbaar. We hebben het dan over interne motieven, deze zijn over het algemeen gerelateerd aan behaalde resources of onbalans en/of tekort in competenties als oorzaak van externe veranderingen

14

4.3

Interne motieven

Child (1998) stelt in zijn boek verschillende redenen voor om een strategische alliantie aan te gaan vanuit een intern perspectief:
Motieven voor samenwerking Intern To achieve economies of scale and of learning with ones partner To get access to the benefits of the other firms assets (technology, market access, capital, production capacity, products, or manpower) To reduce risk by sharing it, notably in terms of capital requirements, but also often in respect of research and development expenditure

. Intern

To create To help shape the opportunities through market-for example, to the medium of withdraw capacity in a alliances for the mature market. achievement of valuechain synergies.

Wederzijds afhankelijkheid van hulpbronnen Als een alliantie wordt gevormd, is dit meestal op basis van een wederzijdse afhankelijkheid van hulpbronnen (resource-dependency) perspectief. Dit perspectief wordt gezien als de key internal motivator. Hierbij hebben beide partners verschillende maar wel complementaire resources waardoor een concurrentievoordeel gecreerd kan worden. De aard van resource dependencies zijn natuurlijk bij sommige gevallen toevallig. Leren Volgens anderen is resource dependency niet de belangrijkste reden om een strategische alliantie aan te gaan. Zij stellen dat de motivatie meer betrekking heeft op het leveren van een bijdrage aan nieuwe ontwikkelingen die gemaakt worden in een markt. Hieruit maken zij op dat het leereffect de reden is om een samenwerkingsverband aan te gaan. Deze situatie komt vooral voor in complexe en uitbreidende organisaties, waar veel vraag is naar expertise en innovatie. Minder risicos Een andere factor die voordeel biedt aan een alliantie is risico spreiding. Deze optie staat natuurlijk tegenover de mogelijkheid van acquireren en zelf autonoom ontwikkelen. Het spreiden van financieel risico is een frequent geciteerde motivatie om een strategische alliantie aan te gaan. Verhogen snelheid marktintroductie Een ander motief voor samenwerking is de vraag naar snelheid in lancering van een product op de markt. Acht uit de tien cases geanalyseerd door Faulkner (1995) claimde dat speed to market een belangrijk aspect/motivatie was bij het aangaan van een alliantie.

15

Kostenverlaging De eventuele efficiency voordelen van de alliantievorm is een reden om te overwegen om een strategische alliantie aan te gaan. De efficiency criteria zitten gevangen in de transactiekostentheorie, deze zorgt ervoor dat organisaties een alliantievorm aangaan als blijkt dat dit een goedkopere optie is dan een andere vorm. Transactiekosten zijn in veel situaties een belangrijk criterium voor de keuze om een alliantievorm aan te gaan (met het oog op opportunistisch gedrag). Allianties hebben over het algemeen daarom het hoogste niveau van risico. Slechte huidige performance Voor een organisatie is het zeer interessant om een samenwerkingsverband aan te gaan als de huidige performance onder het niveau is. De alliantie heeft dan vaak betrekking op innovatieve R&D. Samenwerking als strategisch gedrag Wanneer een organisatie samenwerking als onderwerp van strategisch gedrag maakt zijn een aantal stappen noodzakelijk. De strategisch gedrag-benadering (Brentjens, 1992) concentreert zich op het verwerven van inzicht in de wijze waarop het strategisch gedrag van een onderneming haar positie ten opzichte van concurrenten kan benvloeden. Een ondernemer moet zich positioneren in een dynamische omgeving. Voor een goede positionering is het van belang dat een ondernemer inspeelt op de kansen en bedreigingen vanuit de omgeving. Samenwerking kan naast alleen opereren, een fusie of overname en het verkrijgen van middelen via de markt- een mogelijkheid zijn om een kans te benutten of een bedreiging te pareren. Een ondernemer zal overgaan tot samenwerking als de voordelen van samenwerking, ten opzichte van de andere mogelijkheden om in te spelen op de ontwikkelingen in de omgeving, groter zijn dan de nadelen. De ondernemer zal dus voor samenwerking kiezen als samenwerking leidt tot een betere concurrentiepositie dan bij niet-samenwerken het geval zou zijn. Mogelijke positieve effecten van samenwerking op de concurrentiepositie zijn: Schaalvoordelen; Leereffecten; Toegang tot kennis, vaardigheden of middelen; Risicoreductie en; Vermindering van de concurrentie. Mogelijke negatieve effecten zijn: Cordineren van de samenwerkingsactiviteiten; Uitholling van de concurrentiepositie; Ontstaan van een nadelige onderhandelingspositie en; Verlies aan vrijheidsgraden. Bovenstaande positieve effecten zijn daadwerkelijke voordelen van samenwerking ten op zichte van de andere mogelijkheden om in te spelen op de ontwikkelingen in de omgeving, indien een positief effect alleen door samenwerking kan worden behaald of een positief effect beter (bijvoorbeeld sneller of goedkoper) door samenwerking kan worden bereikt dan door alternatieve mogelijkheden. Net zoals geldt bij de positieve effecten zijn bovengenoemde negatieve effecten van samenwerking daadwerkelijke nadelen van samenwerking als zij in hogere mate of alleen bij samenwerking optreden.

16

5 Wat zijn succescriteria voor samenwerking


Er zijn heel veel descriptieve boeken over successen van samenwerking. Hieruit blijkt dat een succesvolle samenwerking niet eenvoudig en vanzelfsprekend is. Voor, tijdens en n het oprichten van een samenwerking moeten beide partijen werken aan de samenwerking. Er is ook sprake van veel falende allianties en samenwerkingsverbanden, Man (2000) spreekt over 70%, Child (1998) vermeld dat ongeveer 50% van de joint ventures mislukt, een percentage wat volgens hem overigens gelijk is aan mislukte fusies en overnames. Ondanks het feit dat uit de bovengenoemde literatuur niet blijkt hoe dit door de auteurs is vastgesteld, is een succesvolle samenwerking niet altijd vanzelfsprekend. Als zeer recent voorbeeld kan bijvoorbeeld het mislukken van P-direct, het samenwerkingsverband voor de salaris- en personeelsadministratie van de Rijksoverheid. Vandaar dat dit hoofdstuk veel aandacht krijgt. Een samenwerking is volgens Child succesvol als per fase van de levenscyclus van een samenwerkingsverband aandacht wordt besteed aan specifieke aspecten. Dit wordt hieronder schematisch weergegeven:

Een volwassen samenwerking


Van elkaar leren Gelijke resultaten Projectmanagement

Managen van een samenwerking


Kies de juiste structuur Investeer in relaties Rol van topmanagement Vertrouwen

De start van een samenwerking


Geworteld in de strategie Duidelijkheid Partnerselectie

In de hierna volgende paragrafen wordt ingegaan op de succesfactoren van deze drie onderdelen. Hierbij maak ik naast Child (1998) ook gebruik van de bevindingen van het onderzoek van Man (2000) waarbij de onderzoeksresultaten van het project Competing for partners 1999-2000 van het Nolan Norton Institute worden betrokken.

17

5.1
5.1.1

De start van een samenwerking


Juiste context, duidelijkheid en ken uw partner

Om de relatie te vestigen zijn een drietal elementen van belang. Als eerste dient samenwerking in de juiste context worden geplaatst. De samenwerkingsverbanden moeten in de strategie van de organisatie worden geworteld. De noodzaak moet absoluut duidelijk zijn en het (top)management moet te allen tijde overtuigend de noodzaak van de samenwerking kunnen uitleggen, en ondersteunen. De volgende handreikingen (Yoshino,1995) kunnen worden gegeven: 1. Ontkoppelen waardeketen los van elkaar zien en evalueren van elke waardeactiviteit, wat kunnen we uitbesteden 2. Opnieuw configureren eigen activiteiten bij moeder en dochter, overige bij allianties 3. Toepassen hefboomprincipe tussen eigen bedrijf en partner middelen komen vrij en doe je meer dan tevoren 4. Scheppen van een positie om op terug te vallen overgangsperiode, deels doorgaan met eigen productie 5. Openhouden strategische opties investeren in kernactiviteiten, bewaken samenhang tussen enerzijds ontwikkeling van opties voor de toekomst en anderzijds allianties Ten tweede dient de inhoud van de beoogde samenwerking duidelijk te zijn. De impact van de samenwerking moet voor iedereen duidelijk zijn. Daarnaast moet de samenwerking voor iedereen als logisch worden ervaren. Tenslotte moet de partnerselectie juist uitgevoerd worden. Stel zo duidelijk mogelijk uw eigen bijdrage aan de samenwerking vast. Wees zo specifiek mogelijk en definieer wat u verwacht van uw partner. Leer tenslotte uw partner goed kennen! Porter en Fuller hebben zes criteria gedentificeerd waarmee de geschiktheid van een potentile partner bepaald kan worden: 1. 2. 3. 4. De partner bezit een benodigde hulpbron of concurrentievoordeel; Noodzakelijke complementariteit of balans in de bijdrage van de partner; Vergelijkbare (internationale) strategische visie van de partner; Er moet een zo klein mogelijke kans zijn dat de partner een concurrent kan worden in de toekomst; 5. De partner heeft een preventieve waarde in vergelijking met rivalen; 6. De organisaties van beide partners zijn in hoge mate compatibel. Het is van belang dat beide partners niet volledig complementair zijn, maar elkaar echt nodig hebben. Als dit niet het geval is, dan is het zeer waarschijnlijk dat de partner met de minste behoefte hier achterkomt en deze macht gaat gebruiken. Dit zal uiteindelijk schadelijke effecten hebben voor de alliantie.

18

5.1.2

Maken kopen samenwerken matrix

Een bruikbare tool voor het bepalen van comptabiliteit is de maken - kopen samenwerken (MKS) matrix. Deze matrix helpt het management in het bepalen op welke wijze de diverse activiteiten het beste kunnen worden uitgevoerd. Competentie vergeleken met de beste in de markt
Hoog Gemiddeld Laag

Strategisch belang van de activiteit

Hoog Gemiddeld Laag

Samenwerken Samenwerken Kopen

Investeren en maken Samenwerken Kopen

Maken Maken Kopen

5.1.3

Strategische en culturele overeenkomsten

De selectie van partners is meestal op twee principes gebaseerd, namelijk overeenkomst in strategie en cultuur (strategic en cultural fit) (Child, 1998). De fundamentele kwestie die speelt bij het bepalen van strategische complementariteit is of de gezamenlijke waardeketen van de beide bedrijven het potentieel heeft om blijvende competitieve voordelen te brengen voor beide partners. Dit kan bepaald worden aan de hand van de bovenstaande MKS matrix en met de bekende Porters waardeketenbenadering. Als op basis van deze twee methoden niet bepaald kan worden of er competitief voordeel behaald kan worden in de samenwerking, dan lijkt het niet waarschijnlijk dat de samenwerking een erg groot succes zal zijn. Twee aspecten in de individuele waardeketens van de bedrijven kunnen de basis zijn voor succes van de samenwerking. Er moet complementariteit zijn in de bezittingen/ resources en er moeten potentile synergievoordelen te behalen zijn. Wanneer bedrijven significant verschillen in omvang qua omzet, resource etc ontstaat er een machtsonbalans tussen de bedrijven in de samenwerking. Succesvolle samenwerking tussen een heel groot en een heel klein bedrijf op lange termijn is vrij onwaarschijnlijk, hoewel dit wel kan leiden tot competitief voordeel en uiteindelijk tot de overname van de kleine speler door de grote. Een ander criterium voor strategische complementariteit is dat partners elkaars gebreken moeten kunnen compenseren op het gebied van hulpbronnen, vaardigheden of andere kwaliteiten. Een belangrijke voorwaarde voor het blijvende succes van de alliantie is dat de lange termijn visie van beide bedrijven niet conflicteert. Dit hoeft niet te betekenen dat beide visies met elkaar overeen dienen te komen, maar ze moeten elkaar in ieder geval niet tegenwerken. Resumerend, een goede strategische complementariteit is aannemelijker bij partners van gelijke grote of sterkte, met gelijke behoefte aan hulpbronnen en vaardigheden, en met congruente of niet conflicterende doelen. Bij culturele complementariteit is het van belang om te onderkennen dat het niet noodzakelijk is dat culturen van bedrijven gelijk zijn aan elkaar. Als dit zo zou zijn dan waren maar weinig allianties succesvol. Verschil in culturen levert namelijk enorm veel leermogelijkheden op voor beide partners in de samenwerking. Echter het is wel van belang voor het succes en de effectiviteit van de alliantie dat beide partners begrip hebben voor de culturele verschillen en bereid zijn tot het sluiten van compromissen omtrent cultuurproblemen.

19

5.2
5.2.1

Het managen van een samenwerking


Kies je juiste structuur en investeer in relaties

Het management van de samenwerking heeft een tweetal aspecten, enerzijds structuur en anderzijds de relatie (Man, 2000). Bij de structuuraspecten draait het om: 1. 2. 3. 4. Organiseer het samenwerkingsproces; Bouw leertijd in; Ga goed om met de verwachtingen door planning en procedures; Overschat het belang van exclusiviteit en vertrouwelijkheid niet, behalve bij relaties met concurrenten; 5. Stem uw management instrumentarium af op uw specifieke samenwerkingsverband; 6. Evalueer.

Bij de relatieaspecten van het management van samenwerking is van belang: 1. Houd rekening met persoonlijke relaties maar zorg dat commitment bij het partnership verder gaat dan een of twee hoofdpersonen en dat deze geworteld is in de organisatie; 2. Verwaarloos relaties nooit; 3. Wees bewust van informele regels; 4. Manage de balans tussen commitment en flexibiliteit; 5. Respecteer verschillen. Twee aspecten worden hierna nader belicht, als eerste de rol van het topmanagement, ten tweede de rol van vertrouwen bij samenwerkingsverbanden. 5.2.2 De rol van topmanagement bij samenwerkingsverbanden

De rol en het belang van het topmanagement is groot bij samenwerkingsverbanden (Yoshino, 1995). Zij behoeft niet het samenwerkingsproces te trekken maar dient op externe en interne vlakken een belangrijke rol te spelen. Ten aanzien van de externe (en mogelijke) samenwerkingspartner zijn de volgende activiteiten van belang: - stimuleren van wederkerigheid (geregelde bemoeienis, persoonlijke interesse); - het intensiveren van persoonlijke betrokkenheid op alle niveaus (persoonlijk belang, betrokkenheid); - stimuleren van betrokkenheid van de organisatie (participeren, aanmoedigen, nauw contract); - onderzoeken nieuwe strategische kansen (door onderling vertrouwen en persoonlijke belangstelling ook kansen voor exploreren van nieuwe samenwerkingsterreinen); - leiding geven aan de strategische evaluatie (nut, wenselijkheid, profijt); - het beindigen van allianties (afwegen strategische doelen en de taak van de alliantie).

20

Ten aanzien van de interne (eigen) organisatie zijn de volgende activiteiten van belang: - selectie alliantiemanager; - toekennen van middelen aan de alliantie; - creren gezamenlijk strategisch doel (vormgeven n overbrengen); - herziening beloningssystemen (nieuwe eisen want zij die in de alliantie werken zijn verantwoordelijk voor operaties waarover zij niet de volledige zeggenschap hebben), financile motivatieprikkel; - het op gang brengen van een cultuurverandering (bekendheid met bedrijfscultuur van totale onafhankelijkheid en zelfstandigheid, netwerk van procedures, beleidslijnen en gewoontes, niks-voor-ons syndroom, leren van een ander bevorderen). 5.2.3 Vertrouwen

De samenwerking tussen organisaties creert een wederzijdse afhankelijkheid tussen beide en daarom is vertrouwen nodig om de samenwerking succesvol te laten zijn (Child, 1998, Volberda, 2001). Vertrouwen betekent binnen samenwerkingsverbanden dat er voldoende vertrouwen aanwezig is in een partner om je zo te binden dat waardevolle kennis en andere resources worden gedeeld met die partner. Het risico bestaat dat de partner hier misbruik van kan gaan maken. Wederzijds vertrouwen moet ervoor zorgen dat de negatieve effecten die zich kunnen voordoen in een samenwerkingsverband, zoals beperkte rationaliteit (actoren kunnen niet alle handelingen overzien), het niet doen van specifieke investeringen in de alliantie en opportunisme weg te nemen weggenomen worden. Er zijn drie inzichten die relevant zijn om samenwerkingsverbanden te begrijpen. Ten eerste om vertrouwen te splitsen in drie kenmerken, namelijk calculeren, begrijpen en zich persoonlijk kunnen identificeren in de samenwerking. Ten tweede is de assumptie dat samenwerkingsverbanden zich ontwikkelen gedurende een tijdsperiode en dat in die ontwikkeling het vertrouwen kan worden vergroot. Ten derde de erkenning dat vertrouwen een sociaal fenomeen is. Hiermee wordt bedoeld dat het wordt versterkt wanneer de samenwerking plaatsvindt bij partners die cultureel gezien verwantschappen vertonen qua personeelsleden en kan worden ondersteund door normen en sancties die in beide ondernemingen als normaal worden beschouwd. De eerste twee inzichten zijn van belang bij samenwerkingsverbanden in het algemeen. De laatste heeft vooral betrekking op internationale samenwerkingsverbanden. De volgende elementen van vertrouwen en samenwerking zijn te herkennen: Fase van samenwerking De start van de samenwerking Kernelementen van vertrouwen Calculeren, wees bereid om met elkaar te werken Ondernemingen calculeren onder omstandigheden als: beperkte kennis, de potentile voordelen van samenwerken wegen zwaarder dan het risico dat de partner zijn verplichtingen niet zal nakomen. Deze vorm van vertrouwen komt vooral voor in de beginfase van een samenwerking. Het is elkaar aftasten en vooral op basis van contractuele afspraken de samenwerking aanvangen.

21

Fase van samenwerking Het managen van de samenwerking

Kernelementen van vertrouwen Wederzijds begrip, leer elkaar kennen Wanneer een alliantie is ontstaan en de implementatie hiervan van start is gegaan, zal er een groei plaatsvinden van de gedeelde informatie en de gezamenlijk ontwikkelde kennis, hierdoor moet het vertrouwen worden vergroot, omdat het de mogelijkheid biedt om de andere partner te begrijpen en zo kan ook min of meer worden voorspeld wat het gedrag van de partner zal zijn in bepaalde situaties. Verbinden; gezamenlijke identiteit Uiteindelijk door de ervaringen die de partners samen opdoen ervoor zorgen dat een gezamenlijke identiteit wordt gecreerd. De partners ontwikkelen vertrouwen door de herhaalde ervaring van het samenwerken, het maken van gezamenlijke besluiten en andere kontakten die het verbinden van de partners met elkaar bevorderen.

Een volwassen samenwerking

De potentile voordelen van het bevorderen van vertrouwen tussen partners en hun werknemers zijn aanzienlijk. Ze bieden de kans om dilemmas als het control vraagstuk, integratie en leren die inherent zijn aan het organiseren van een samenwerking op te lossen. Bij de controle van een samenwerking kan vertrouwen helpen bij het verminderen van de kosten die nodig zijn wanneer men de intenties van de andere partner betwijfeld. Het kan ervoor zorgen dat er gezamenlijke controle- en informatiesystemen worden ontwikkeld. Vertrouwen zorgt er ook voor dat zeer lastige barrires die zich tijdens de integratie, tussen de partners en het personeel, voordoen eenvoudiger kunnen worden doorbroken. De ontwikkeling van vertrouwen verbetert de condities die nodig zijn om een samenwerking te ontwikkelen waarbij de leerdoelen worden behaald. Door het vertrouwen gaan medewerkers makkelijker informatie en ideen delen. Deze inzichten zijn fundamenteel om samenwerkingsverbanden te begrijpen. Ze helpen ook mee om het beleid aan te passen, zodat er een omgeving gecreerd wordt waarbij vertrouwen een conditie is voor een effectieve samenwerking

5.3

Een volwassen samenwerking

De samenwerking zal uiteindelijk volwassen moeten worden. Om dit te stimuleren moet het duidelijk worden dat de samenwerkende organisaties van elkaar zijn gaan leren door bijvoorbeeld het ontwikkelen van nieuwe producten, het boeken van gezamenlijke verkoopsuccessen of het verbeteren van processen. Van belang is om dit ook aan de buitenwereld kenbaar te maken. Wanneer externe of interne omstandigheden veranderen moeten de partners in staat en bereid zijn om hierop in te spelen. Tenslotte is het van belang dat beide partijen het gevoel hebben dat er een balans is in het resultaat, evalueren is daarom noodzakelijk.

22

Het volwassen worden van het samenwerkingsverband noemt Man (2000) in zijn onderzoek upgrading. Hij geeft aan dat het samenwerkingsverband moet worden blijven gemanaged als een project. Ook is het van belang om als samenwerkingsverband vooruit te blijven denken en tezamen met de samenwerkende organisaties tijdig te anticiperen op bijvoorbeeld nieuwe ontwikkelingen. Bewustzijn van mogelijke rigiditeit die kan ontstaan in samenwerkingsverbanden en netwerken. Tenslotte dient men altijd voorbereid te zijn op beindiging van samenwerking. Hierover dienen vraf goede afspraken te worden gemaakt en tevens dient hier periodiek aandacht aan te worden besteed, ook hier is periodieke evaluatie daarom van belang.

5.4

Ter afsluiting

De hoofdstukken 3 (wat is samenwerking tussen organisaties), 4 (motieven) en 5 (succescriteria) hebben antwoord gegeven op de volgende vragen van de probleemstelling (hoofdstuk 2): Wat is samenwerking tussen organisaties? Welke motieven en welke vormen bestaan er? Wat zijn de succesfactoren bij samenwerking? In het volgende hoofdstuk zal vanuit een aantal perspectieven naar samenwerking worden gekeken. Op basis van deze perspectieven zullen een aantal normatieve vooronderstellingen voor succes worden herleid die in paragraf 7.5 concreet zullen worden uitgewerkt specifiek voor gemeenten. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de bevindingen zoals deze in dit hoofdstuk zijn opgenomen.

23

6 Perspectieven van samenwerking


6.1 Algemeen

Om het succes van samenwerkingsverbanden te kunnen beoordelen is het eerst van belang om vanuit verschillende perspectieven naar samenwerking te kijken. In dit onderzoek wordt samenwerking met name sterk belicht vanuit een bedrijfseconomische invalshoek. Echter dit is meer dan alleen naar kosten en opbrengsten kijken! Dit hoofdstuk behandelt de economische theorien rondom samenwerking. Veel mensen kennen strategisch management rondom de klassieke scholen zoals ontwerpen (SWOT modellen), plannen (programmeren, budgetteren), ondernemerschap (visie en leiderschap) en cultuur (waarden en ideologie). Sinds de jaren negentig zijn echter een aantal nieuwe scholen ontstaan. En hiervan is de boundery school (Volberda, 2001) De boundery school is ontstaan in de jaren tachtig. Het leidende principe van een verticaal gentegreerd bedrijf bleek in toenemende mate niet meer geschikt om een duurzaam competitief voordeel te behalen. De voordelen van schaalgrootte en controle verloren terrein aan de nadelen zoals bureaucratie en starheid/rigiditeit. Gecombineerd met de toenemende concurrentie, het vervagen van de grenzen van bedrijfstakken en onzekerheden leidde ertoe dat veel bedrijven zich gingen concentreren op hun kerncompetenties. Hierdoor gingen bedrijven minder zelf maken en meer uitbesteden. Daarnaast ontstond er een groei van de derde optie, naast zelf doen of uitbesteden, namelijk samenwerken. Het resultaat is een organisatie met vervagende grenzen (= bounderies). Binnen deze school wordt onderzoek gedaan naar vragen zoals wat zijn de voordelen en nadelen van zelf doen en uitbesteden?, wanneer is samenwerking te prefereren?, wat zijn de strategische implicaties van maken, kopen of samenwerken? en hoe manage en implementeer je deze strategien?. In dit onderzoek zullen een drietal perspectieven nader worden uitgewerkt. Als aanvulling zal eveneens het perspectief strategisch gedrag worden uitgewerkt.
Afhankelijk heid van hulpbronnen
Concentreren op kernvaardigheden

Transactiekosten
Streven naar efficiency

Samenwerking

Machtsafhankelijk perspectief
Reduceren van afhankelijkheid

Strategisch gedrag

24

De opbouw van iedere paragraaf is als volgt. Als eerste wordt het betreffende perspectief toegelicht, vervolgens zullen op basis van de literatuurstudie een aantal normatieve vooronderstellingen uit deze literatuur worden ontleend. Deze normatieve vooronderstellingen voor succes, gegeven het specifieke perspectief, worden in hoofdstuk 7 omgezet naar succescriteria voor samenwerking bij gemeenten. Hierna zullen deze succescriteria aan de praktijk worden getoetst.

6.2

Transactiekosten

Het transactiekosten perspectief (Baum, 2002, Volberda, 2001, Douma, 2002, Child, 1998) kijkt vanuit een economisch motief en begint met n van de grondvragen zoals waarom bestaan er eigenlijk organisaties, zoals productieondernemingen en handelsinstellingen?, waarom wordt niet alle economisch verkeer via transacties tussen zelfstandig ondernemende individuen op de markt geregeld? en waarom volstaat het niet dat alle economische verkeer via het prijsmechanisme op de markt verloopt?. Dit zijn de vragen die Coase in zijn beroemd geworden artikel uit 1937 The nature of the firm' stelde. Het antwoord was bedrieglijk eenvoudig: het prijsmechanisme kent kosten die gepaard gaan met het verrichten van transacties. Dit zijn de kosten voor het opsporen van de relevante prijzen, voor het onderhandelen en de contractspecificatie. Daarnaast is het onder bepaalde omstandigheden slecht, zo niet onmogelijk om tot een markttransactie te komen. In die gevallen vormt een organisatieverband als cordinatiemechanisme voor het tot stand brengen van economische handelingen het alternatief. De vraag of iets via een organisatie dan wel via de markt geregeld moet worden ('maken of kopen') is afhankelijk van de vergelijking van de kosten verbonden aan een markttransactie ( kopen ) met de kosten van een transactie in organisatieverband (maken). Anderen hebben dit inzicht verder uitgewerkt. Voortbordurend op het werk van Coase en dat van 'gedragseconomen' is een transactie-theoretisch raamwerk ontwikkeld. Hierin gaat men uit van de beperkte rationaliteit en het in beginsel opportunistisch karakter van economische actoren. Dat laatste speelt vooral een rol wanneer er slechts een beperkt aantal relevante actoren in het spel is (het zogenaamde 'kleine aantallen- probleem). Op basis van Williamsons raamwerk kunnen de markt en de organisatie in het perspectief van transactiekosten worden vergeleken. Bij deze vergelijking spelen drie kritieke factoren een rol: de onzekerheid en complexiteit van de transactie; de noodzaak tot het doen van transactiespecifieke investeringen; de frequentie van de transactie.

Onzekerheid en complexiteit ontstaan vooral in een onoverzichtelijke omgeving, waarin zich de beperkte rationaliteit van de actoren wreekt. Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van politieke instabiliteit, financile onzekerheden of technologische veranderingen. Hierdoor kan twijfel ontstaan over de vraag of de andere marktpartij het gewenste product wel in de juiste kwaliteit, de juiste hoeveelheden en tegen de juiste prijs kan leveren. Voor bepaalde - complexe - werkzaamheden kan het moeilijk zijn exact te omschrijven wat men van de andere partij verlangt. Dit is bijvoorbeeld het geval bij R&D-activiteiten of bij organisatieadvieswerk. Bij deze typen werkzaamheden kan de opdrachtgever vaak van te voren niet specificeren wat de gewenste uitkomst is.

25

Sommige transacties vergen specifieke investeringen. Zonder die investeringen kunnen zij niet tot stand komen. Anderzijds verliezen die investeringen zonder de transactie een substantieel gedeelte van hun waarde. Je moet hierbij denken aan machines die uitsluitend voor een bepaalde transactie nodig zijn, of aan menselijke vaardigheden die alleen voor bepaalde activiteiten van waarde zijn. Wanneer dit soort transactiespecifieke investeringen aan de orde zijn, zijn aanbieder en afnemer, koper en verkoper voor een langdurige periode tot elkaar veroordeeld. Immers uit elkaar gaan zou financieel verlies voor ten minste n van beide partijen impliceren. Beide factoren, complexiteit/onzekerheid en de noodzaak van transactiespecifieke investeringen, zijn in combinatie met de transactiefrequentie van belang voor de vraag of zaken voordeliger via de markt dan wel in organisatieverband geregeld worden. Dit geeft dan antwoord op de vraag of er voor bepaalde activiteiten een organisatie opgericht moet worden. Maar relevanter nog: het geeft inzicht in de vraag wat een bestaande organisatie nog zelf moet doen dan wel moet uitbesteden aan marktpartijen. Moet een autofabriek ook zelf motoren ontwikkelen en produceren of kan zij die beter van andere firma's betrekken? Het is duidelijk dat deze vraag gericht is op het zoeken naar de optimale grenzen van organisaties. Normatieve vooronderstellingen Op basis van bovenstaande zijn de volgende normatieve vooronderstellingen opgesteld: Het streven naar meer efficiency is een zeer belangrijk (strategisch) thema. Dit leidt namelijk tot een lagere kostprijs waaronder de verlaging van transactiekosten. De cordinatievorm met de minste kosten zal overleven; Indien er sprake is van veel transactiespecifieke investeringen en onzekerheid is het zelf doen/interne sturing te prefereren boven externe verzelfstandiging; Externe verzelfstandiging is te prefereren bij eenvoudige en gestandaardiseerde producten en diensten en naar mate er meer aanbieders zijn; Mogelijkheid tot schaalvoordelen leidt tot externe verzelfstandiging; Wanneer er sprake is van transactiespecifieke investeringen, is een langere contractsduur gewenst.

6.3

Machtsafhankelijk perspectief

Om voldoende winst en weerstand op te bouwen proberen organisaties hun omgeving te benvloeden (Baum, 2002, Volberda, 2001). En manier om dit te doen is het reduceren van de afhankelijkheid van externe factoren zoals andere organisaties. Organisaties proberen daarom controle te krijgen over de beschikbaarheid van middelen zoals geld en menskracht. Als een andere organisatie de hulpbronnen beheerst wordt geprobeerd de betreffende organisatie te beheersen of in een net van regelingen en overeenkomsten vast te leggen. Hiertoe bestaan zeer veel vormen (zie hierna), voor elke vorm van benvloeding wordt echter de vraag gesteld of de kosten van deze beheersing opwegen tegen de reductie van afhankelijkheid. Er zijn 3 factoren die deze afhankelijkheid (en dus indirect de mate van overleving) van een organisatie bepalen. Als eerste het belang van de hulpbron voor de overleving van de organisatie. Ten tweede de mate waarin een bepaalde groep binnen een organisatie de beschikking heeft over deze hulpbron(nen) en ten derde in welke mate er alternatieven voor de hulpbronnen bestaan.

26

Het verminderen van afhankelijkheid kan bijvoorbeeld geschieden door het verkrijgen van de (eigendoms)rechten op diverse middelen door verticale integratie (toeleverancier overnemen), diversificatie (verwant bedrijf overnemen ter risicospreiding) en horizontale integratie (concurrent overnemen). Het verschil met de transactiekostentheorie ligt gelegen in het feit dat niet wordt gekeken naar efficiencyoverwegingen maar naar aspecten zoals machtsoverwegingen en reductie van onzekerheden. Daarom zijn ook informele verschijningsvormen naast direct eigendom zoals kartels, samenwerking, sociale normen en waarden en gezamenlijke directievoering uitingsvormen van resource dependence. Belang van dit perspectief is dat het onderkent dat niet alleen formele perspectieven op controle en eigendom zoals uit de transactietheorie veelal blijkt, noodzakelijk zijn. Minstens zo belangrijk zijn informele controlemechanismen en het verminderen van afhankelijkheid van de eigen organisatie. Je kan niet alles in contracten regelen, gegeven het feit dat er veelal sprake is van beperkte rationaliteit, actoren kunnen niet alles voorspellen/voorzien en schriftelijk vastleggen. Vertrouwen is heel belangrijk en vertrouwen kun je niet volledig met instrumenten waarborgen. Belangrijke afwegingen zijn; in hoeverre geeft de partner toegang tot en transparantie over haar unieke vaardigheid en in hoeverre zijn culturen bij de partners in overeenstemming met elkaar? De rol van het topmanagement is daarom van groot belang om vertrouwen te kweken, machtsverhoudingen goed in te schatten en onzekerheden te reduceren. Belangrijk is de mate van macht en invloed die het topmanagement heeft. Zoals uit de eerste alinea blijkt is de beheersing van vaardigheden en hulpbronnen van groot belang. Hiermee hangt tevens het vraagstuk rondom de macht binnen de organisatie. De macht van een organisatie en haar overleving hangen zoals gezegd samen met de afhankelijkheid van bronnen die in bezit zijn van andere organisaties. Voor het topmanagement zijn de bronnen die noodzakelijk zijn voor de overleving van de organisatie van groot belang en moeten goed beheerst worden. Formele regels, normen, cultuur, informele regels etc. zijn belangrijke bindmiddelen om deze vaardigheden te behouden en te exploreren (institutionaliseren). Ander belangrijk aspect bij deze theorie is het feit dat een toename van de bevoegdheden met betrekking tot een bepaald goed, zal leiden tot een verhoging van de efficiency indien het management, bestuurders of werknemers de winst van deze inspanning zou mogen toeigenen. Instrumenten zoals prestatieafhankelijke beloningen bevorderen de efficiency. Normatieve vooronderstellingen Op basis van bovenstaande zijn de volgende normatieve vooronderstellingen opgesteld: Het reduceren van de afhankelijkheid van externe factoren zoals andere organisaties leidt tot hogere winsten en efficiency; Wanneer individuele macht minder is dan de afhankelijkheid van een hulpbron, zoekt men coalitie om hun macht te vergroten; Binnen de keten waarin de organisatie functioneert zijn voldoende mogelijkheden tot het verkrijgen van eigendomsrechten; Het bestuur en topmanagement is capabel genoeg om vertrouwen te kweken, machtsverhoudingen goed in te schatten en onzekerheden/risicos te reduceren.

27

6.4

Afhankelijkheid van hulpbronnen

De theorie rondom de afhankelijkheid van hulpbronnen (resource based) stelt dat bedrijfsmiddelen zoals activa, personeel en producten en vaardigheden de basis zijn van een gezonde lange termijn strategie (Douma, 2002, Baum, 2002, Gazendam, 1999). De vooronderstelling is dat bedrijfsmiddelen en vaardigheden heterogeen zijn en dat daarom iedere organisatie haar eigen unieke karakter ontwikkeld met hieraan gekoppelde prestatieverschillen (meer of minder succesvol). Veelal is deze unieke vaardigheid onbewust en impliciet. In hoeverre past dit nu in het denken rondom samenwerken? De kern is dat iedere organisatie verschillende vaardigheden heeft en dat de (organisatorische) grenzen van een organisatie mede worden bepaald door wat een organisatie heel goed of slecht doet. Op basis van de vooronderstellingen van beperkte rationaliteit en cognitieve beperkingen zal een organisatie dat unieke sterktes en zwaktes heeft in haar productie vaardigheden, naar verwachting die activiteiten die complementair zijn aan haar unieke vaardigheden, intern organiseren. Door vooral beperkte rationaliteit en kennis/vaardighedenverschillen ontstaan vaak vele problemen bij samenwerking. Als eerste sluit beperkte rationaliteit perfecte en complete contracten veelal uit, daarnaast is de onbewuste en impliciete kennis veelal verbreid over vele actoren binnen een organisatie. Goede communicatie tussen de twee partners is daarom van groot belang, zelfs als beiden te goeder trouw handelen. Leden van de ene organisatie begrijpen vaak niet wat de andere organisatie van hen wil! Bij het resource based perspectief zijn organisaties beter dan de markt in staat specifieke kennis te combineren en te vermengen en af te stemmen op de vraag in de markt of bij de partner. Er ligt dus bij dit perspectief geen nadruk op aspecten om risicos rondom transacties te verlagen of beheersen, maar op de mate van onderlinge afhankelijkheid, mate waarin kennis door de organisatie circuleert en een consequente cordinatie onder onzekerheid. Is bij de transactiekostentheorie vaak expliciete verticale integratie de oplossing, bij de resource based benadering past veel meer de diversificatiestrategie. Normatieve vooronderstellingen Op basis van bovenstaande zijn de volgende normatieve vooronderstellingen opgesteld: Door het concentreren op je kernvaardigheden dien je de vaardigheden die complementair zijn aan je unieke kernvaardigheden intern te organiseren en de overige extern te organiseren. Op deze wijze ben je n efficinter en hou je concurrenten buiten je markt; Beperkte rationaliteit maakt het onmogelijk om perfecte contracten op te stellen, impliciete kennis is niet vast te leggen binnen een organisatie. Van groot belang is een hoge mate van onderlinge afhankelijkheid, de mate waarin kennis door de organisatie circuleert en een consequente cordinatie onder onzekerheid Samenwerking is succesvoller wanneer organisaties snelle toegang tot nieuwe vaardigheden of hulpbronnen nodig hebben. Samenwerkingspartners met een geringe of een bijna volledige technologische overlap passen beter bij elkaar. Dit is waarschijnlijk ook het geval wanneer specifieke personele of andere vaardigheden elkaar overlappen;

28

6.5

Strategisch gedrag

Organisaties vertonen de laatste jaren steeds meer strategisch gedrag (Brentjens, 1992, Child, 1998, Volberda, 2001, Korsten, 1993). Naast het afstemmen op de externe omgeving gaat strategie namelijk ook om het op peil houden en ontwikkelen van bekwaamheden die nodig zijn om strategische veranderingen te onderkennen en te realiseren. Strategisch gedrag is dus zowel extern als intern gericht. Strategisch gedrag is daarom niet alleen het voorbereiden en maken van strategische keuzes maar ook de vraag hoe die keuzen kunnen worden gemplementeerd. Wanneer een organisatie samenwerking als onderwerp van strategisch gedrag maakt zijn een aantal stappen noodzakelijk. De strategisch gedrag benadering concentreert zich op het verwerven van inzicht in de wijze waarop het strategisch gedrag van een onderneming haar positie ten opzichte van concurrenten kan benvloeden. Een ondernemer moet zich positioneren in een dynamische omgeving. Voor een goede positionering is het van belang dat de organisatie inspeelt op de kansen en bedreigingen vanuit de omgeving. Samenwerking kan naast alleen opereren, een fusie of overname en het verkrijgen van middelen via de markt- een mogelijkheid zijn om een kans te benutten of een bedreiging te pareren. Een organisatie zal overgaan tot samenwerking als de voordelen van samenwerking, ten opzichte van de andere mogelijkheden om in te spelen op de ontwikkelingen in de omgeving, groter zijn dan de nadelen. De organisatie zal dus voor samenwerking kiezen als samenwerking leidt tot een betere concurrentiepositie dan bij niet-samenwerken het geval zou zijn. Veelal wordt in dit geval het onderstaande proces van strategische planning in meer of in mindere mate gevolgd: Formuleren van doelen; Beoordelen van de omgeving; Beoordelen van de sterktes en zwaktes van de organisatie (SWOT); Formuleren van een strategie; Implementeren van de strategie; Evalueren van de gekozen strategie. Mogelijke positieve effecten van samenwerking op de concurrentiepositie zijn schaalvoordelen, leereffecten, toegang tot kennis, vaardigheden of middelen, risicoreductie en vermindering van de concurrentie. Mogelijke negatieve effecten zijn het cordineren van de samenwerkingsactiviteiten, de uitholling van de concurrentiepositie, het ontstaan van een nadelige onderhandelingspositie en het verlies aan vrijheidsgraden. Bovenstaande positieve effecten zijn daadwerkelijk voordelen van samenwerking ten opzichte van de andere mogelijkheden om in te spelen op de ontwikkelingen in de omgeving. Indien een positief effect alleen door samenwerking kan worden behaald of een positief effect beter (bijvoorbeeld sneller of goedkoper) door samenwerking kan worden bereikt dan door de alternatieve mogelijkheden. Net zoals geldt bij de positieve effecten zijn bovengenoemde negatieve effecten van samenwerking daadwerkelijk nadelen van samenwerking als zij in hogere mate of alleen bij samenwerking optreden.

29

Normatieve vooronderstellingen Op basis van bovenstaande zijn de volgende normatieve vooronderstellingen opgesteld: Een organisatie zal overgaan tot samenwerking wanneer de voordelen van samenwerking (waaronder een betere concurrentiepositie), ten opzichte van de andere mogelijkheden om in te spelen op de ontwikkelingen in de omgeving, groter zijn dan de nadelen. Voordelen zijn duidelijk identificeerbaar zoals schaalvoordelen, toegang tot kennis, vaardigheden of middelen, risicoreductie, verminderen van concurrentie. Het cordineren van de samenwerkingsactiviteiten moet opwegen tegen het zelfdoen. Er bestaat een noodzaak tot meer strategisch gedrag door een behoefte aan duidelijkere doelstellingen en beleidsrichtlijnen, afnemende winstgevendheid, veranderingen in externe wetgeving, veranderingen in organisatiestructuren, toenemende of afnemende omvang.

30

7 Hoe zit dat bij gemeenten?


7.1 Algemeen

De kern van het onderzoek is natuurlijk, wanneer is en wordt samenwerking bij gemeenten succesvol? Dit is een vraag waarover in de literatuur nog weinig is geschreven. Er is weinig tot geen systematisch onderzoek naar gemeentelijke samenwerking vanuit een bedrijfskundig oogpunt. Veel aandacht wordt in de literatuur besteed aan het bestuurlijke gezichtspunt. Elementen van die onderzoeken zijn: - het voorkomen van een vierde bestuurslaag; - handhaven van een lokale democratie; - vergroten bestuurskracht; - bestuursdichtheid van Nederland. De invalshoek van dit onderzoek is echter anders. Deze is vooral gebaseerd op het bedrijfseconomisch zo effectief mogelijk uitvoeren van een gemeentelijke samenwerking. In dit hoofdstuk wordt een belangrijk deel van de vragen zoals opgenomen in de probleemstelling beantwoord. Was in de vorige hoofdstukken de theorie gebaseerd op organisaties in het algemeen, in dit hoofdstuk worden de vragen specifiek beantwoord voor gemeenten. Het betreft hier dus de volgende onderzoeksvragen, waarbij tussen haakjes de corresponderende paragraaf is vermeld: Welke vormen van samenwerking bestaan er bij gemeenten? (7.3) Wat zijn de motieven voor samenwerking bij gemeenten? (7.4) Vanuit welke perspectieven kun je naar samenwerking bij gemeenten kijken en wat zijn op basis van de normatieve vooronderstellingen succescriteria voor samenwerking? (7.5) In hoofdstuk 8 worden vervolgens de in paragraaf 7.5 gedentificeerde succescriteria in de praktijk getoetst.

7.2

Thorbecke en regionaal bestuur

Het door Thorbecke ontworpen huis met zijn drie lagen van rijk, provincies en gemeenten is ongeveer anderhalve eeuw na oplevering qua hoofdstructuur gelijk gebleven (IPO, 2002). Op de gemeentelijke verdieping is het aantal vertrekken ruwweg gehalveerd, de omvang ervan is navenant toegenomen. De aard van de gemeentelijke bevoegdheden is drastisch veranderd. In zogenaamd gedeeld bestuur met het rijk leveren zij vooral de voorzieningen die de samenleving nodig heeft: onderwijs, zorg, huisvesting en openbare nuts- en welzijnsvoorzieningen De meest ingrijpende veranderingen binnen het huis van Thorbecke hebben plaatsgevonden in de trappenhuizen en op de gangen. Daar is het steeds drukker geworden. Gedeeld bestuur dwingt tot verticale cordinatie, overleg, afstemming en toezicht. De eigen dynamiek van de maatschappelijke ontwikkelingen pleegt zich weinig aan te trekken van de bestaande verdeling van administratieve competenties, noch van de geografische matrix voor het territoriale bestuur. Bestuurlijke drukte, volle vergaderzalen, overleg en onderhandelingen zijn daarvan het gevolg.

31

De externe omgeving waarin de Nederlandse staat moet opereren is ook drastisch veranderd. Hij moet handelen in de context van de Europese integratie, die institutioneel is uitgewerkt in de Europese Verdragen en die materieel heeft geresulteerd in een grotendeels voltooide interne markt en een economische en monetaire unie. Dat proces bepaalt in hoge mate de agenda voor het Nederlandse openbaar bestuur. Op het niveau van de gemeenten blijkt, afhankelijk van de omvang ervan qua inwonertal, de gemeentelijke schaal vaak niet congruent met de eisen die de burgers aan hun publieke voorzieningen stellen. Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden bij de uitoefening van deze typisch presterende functies, of in de heel grote gemeenten vormen van bestuurlijke decentralisatie, kunnen voor meer congruentie tussen taak en bestuurlijke schaal zorgen. Dergelijke oplossingen worden overal in West-Europa gezocht en gevonden, zonder dat zij aanleiding geven tot veranderingen in de bestuurlijke organisatiestructuur als zodanig. 7.2.2. Knelpunten op gemeentelijk niveau Er zijn enkele knelpunten op het gemeentelijke niveau. In de verstedelijkte gebieden moeten in de sfeer van planologie, infrastructuur, openbaar vervoer, educatieve, culturele en zorgvoorzieningen oplossingen worden gevonden voor problemen die het niveau van de afzonderlijke gemeenten te boven gaan. Dat noopt tot versterkte intergemeentelijke samenwerking, eventueel aangevuld met betrekkelijk lichte overkoepelende structuren. Een tweede knelpunt blijkt zich voor te doen op de immer veranderende grens van stad en open ruimte. Tot in het recente verleden is steeds getracht die grens scherp te trekken, waar de open ruimte in beginsel primair voor agrarische activiteiten gereserveerd bleef. Het laatste decennium is steeds meer onderkend dat de ommelanden mede ten dienste moesten staan van de behoeften van een groeiende stedelijke bevolking aan groen en recreatiemogelijkheden. Het derde knelpunt zit in de hoofdinfrastructuur en het daarbij behorende openbaar vervoer tussen de zich tot stedelijke netwerken aaneenknopende stedelijke gebieden. Omdat die infrastructuur de richting en dynamiek van de verstedelijking, als een vorm van ontwikkelingsplanologie, bepaalt, dient de regie daarover bven het niveau van deze stedelijke gebieden te worden gelegd. Dit probleem is acuut in de Randstad, het kondigt zich aan in de Brabantse stedenrij. Het laatste knelpunt, dat onlangs actueel is geworden, is de problematiek van het kwantitatieve en kwalitatieve waterbeheer, dat in hoog tempo een ruimtelijke dimensie krijgt. Dat moet worden gentegreerd met de andere bestemmingen en activiteiten die in de schaarse ruimte een plaats moeten vinden en wel op een schaal welke die van gemeente of stadsgewest ver te boven gaat. 7.2.2. Versterking regionaal bestuur Om het regionaal bestuur te versterken om aan bovenstaande knelpunten het hoofd te kunnen bieden zijn diverse initiatieven ontplooid. Als eerste is regiovorming in organieke zin zoals herindelingen, miniprovincies, stadsregios onderwerp van onderzoek en uitvoering geweest. Deze initiatieven blijken tot op heden maar weinig succesvol. Vele plannen zijn gekomen en gegaan maar werkelijk omvattende wijzigingen hebben nooit plaatsgevonden.

32

In hoeverre vorenstaande actueel is blijkt bijvoorbeeld uit het nieuwe concept liberaal manifest van de VVD (februari 2005) welke door een commissie onder leiding van Geert Dales is opgesteld. Hierin is bijvoorbeeld opgenomen:
Waar mogelijk vindt het openbare bestuur plaats op het niveau van gemeenten, tenzij overwegingen van doelmatigheid een hoger bestuurlijk niveau vragen. De overdadige bemoeienis van de rijks- en provinciale overheden met lokaal beleid moet worden bestreden en: De bestuurlijke dichtheid van Nederland is enorm. Deel het aantal inwoners door het totale aantal bestuurders en volksvertegenwoordigers en de conclusie kan geen andere zijn dan dat het er te veel zijn. Het is de hoogste tijd voor bestuurlijke verdunning, te beginnen op gemeentelijk niveau. Een van de middelen is verdergaande gemeentelijke herindeling. Een grotere schaal betekent grotere kansen op competente bestuurders en ambtenaren en minder noodzaak voor allerlei bovenlokale samenwerkingsverbanden die de bestuurlijke spaghetti alleen maar ingewikkelder maken.

Langs de functionele lijnen zou versterking van regionaal bestuur beter lukken, hier is in de afgelopen decennia uitgebreid inhoud aan gegeven. Het gevolg was wel dat elke sector (gezondheidszorg, onderwijs, politie, arbeidsvoorziening) zijn eigen regionale oplossing koos. Dit stelselmatig afwijken van de grondwettelijke hoofdstructuur (rijk, provincie, gemeente) heeft zijn prijs, want op het middenniveau is nu sprake van een hybride, onsamenhangende en ondoorzichtige bestuurlijke constellatie. Samenhangend regionaal bestuur is daardoor vrijwel niet mogelijk, gezien de geografische en functionele verbrokkeling op dat niveau.

7.3

Welke vormen van samenwerking zijn er bij gemeenten?

Samenwerking bij gemeenten is dus gewenst maar zeer zeker niet nieuw, er bestaan vele vormen en sommigen al zeer lang. De bekendste is samenwerking op basis van de Wet Gemeenteschappelijke Regelingen (WGR). Daarnaast zijn er ook andere samenwerkingsverbanden op basis van bijvoorbeeld bestuursakkoorden, convenanten en intentieverklaringen. Op basis van verzamelde literatuur (o.a. Bogt, 2004, BMC, 2005, Kadijk, 2004, Koenen, 2005, Water, 2003, Korsten, 2003, Buitenhek, 2004) is een inventarisatie gemaakt. Evenals in hoofdstuk 3 worden hieronder de verschillende genventariseerde vormen van samenwerking bij gemeenten weergegeven, in toenemende mate van afhankelijkheid:

33

Samenwerkingsvorm Herindeling Kaderwetgebieden Federatie gemeente Samen-en-toch-apart (SETA)model Gemeenschappelijke regeling (Wgr) Convenant en contracten Stichting

Bestuurscommissies

Mate van afhankelijkheid

Hieronder wordt iedere vorm kort toegelicht. Het SETA-model en de federatiegemeente worden uitgebreider beschreven aangezien deze modellen redelijk nieuw zijn. Convenant en contracten Veel gemeenten werken op basis van convenanten en contracten samen. Bij convenanten moet men bijvoorbeeld denken aan regiovisies zoals Assen Groningen en andere overkoepelende visie of strategische afstemming (bijvoorbeeld industrieterreinen). Het werken met contracten is ook veelal niet onbekend, bijvoorbeeld de administratie van de sociale dienst van een gemeente wordt uitgevoerd door een (veelal grotere) nabij gelegen gemeente. Veelal worden contracten opgesteld, gaan personeelsleden soms over en worden vergoedingen en prestaties over en weer afgesproken. Een laatst voorbeeld zijn de budgetcontracten die met veel (gesubsidieerde) welzijnsinstellingen worden afgesloten en waardoor voor middellange termijn (gemiddeld vier jaar) bepaald activiteiten of producten worden afgenomen zoals lokale welzijnszorg, kinderopvang etc. Bestuurscommissie Artikel 83 en 84 van de Gemeentewet scheppen de mogelijkheid om een bestuurscommissie in te stellen. Deze worden veelal gebruikt om bijvoorbeeld het openbaar primair onderwijs op afstand te zetten. Bestuurscommissies oefenen veelal bevoegdheden uit die de Raad of het College van Burgemeester en Wethouders hebben overgedragen. Dezen blijven echter altijd verantwoordelijk. Dit blijkt bijvoorbeeld ook uit het feit dat de financile gegevens van deze commissies moeten worden geconsolideerd in de begroting en jaarrekening van een gemeente. Stichting In tegenstelling tot een bestuurscommissie zijn bij een Stichting de bevoegdheden wel volledig gedragen en is het stichtingsbestuur verantwoordelijk. Stichtingen worden veelal gebruikt bij het verzelfstandigen van onderwijstaken, sociale diensten en andere sociale en welzijnstaken.

34

Samen-en-toch-apart (SETA)model Op 21 oktober 2002 heeft de Werkgroep De Kornuyten, op initiatief van de Open Universiteit Nederland en onder voorzitterschap van prof. dr. A.F.A. Korsten, het document Samen en toch apart (Korsten, 2003, Korsten, 2004, Wijnen, 2004, Zwan, 2003) gepubliceerd. Met dit document heeft de werkgroep als denkoefening de menukaart van het openbaar bestuur willen uitbreiden met een nieuw menu. Centrale gedachte van dit document is dat contracterende gemeenten met uitzondering van secretarie en griffie al hun ambtenaren (zowel beleidsvoorbereidende, uitvoerende als controlerende) samenbrengen en poolen in een gezamenlijk facilitair bedrijf. Het model gaat uit van in het in stand houden het zelfstandige gemeentebestuur aan de voorkant en het samenvoegen van de ambtelijke organisatie aan de achterkant. De basis voor het instellen van het facilitair bedrijf is formeel geregeld met een convenant tussen de betrokken gemeenten. Van bestuurlijke bevoegdheidsoverdracht is geen sprake. De gemeentebesturen blijven volledig autonoom. Ze delen slechts een ambtenarenpool waaruit op basis van opdrachten met eigen contracten voor een bepaalde periode ambtenaren worden ingehuurd. Ook dit model is gericht op het voorkomen van (grotere) kwetsbaarheid, de mogelijkheid om meer gekwalificeerde ambtenaren of vakspecialisten in dienst te nemen en voor ambtenaren mogelijk meer ruimte te bieden voor salaris- en loopbaanperspectief. De omvang van het financile voordeel wordt mede benvloed door het antwoord op de vraag of de deelnemende gemeenten op beleidsgebied (deels) willen harmoniseren dan wel hun eigen specifieke zelfstandigheid willen blijven handhaven en vervolgens in uitvoering geven. Ook hier geldt de beperking dat vergroting van de interne ambtelijke bestuurskracht wel mogelijk lijkt, maar geen antwoord geeft op die situatie waarin kleinere gemeenten te maken hebben met grotere buren die belangstellend over hun eigen gemeentegrens naar die kleinere buurman kijken. Een wezenlijke vraag betreft de aansturing van het gezamenlijke ambtelijke apparaat. Hier liggen een aantal (mogelijke) knelpunten, waarvoor in de praktijk nog geen werkbare oplossingen voorhanden zijn. De aard van deze nog op te lossen problematiek moet niet worden onderschat. In dit model wordt voorzien in een bestuurlijk overlegorgaan, bestaande uit een door de raad en het college van de deelnemende gemeenten uit hun midden aan te wijzen lid. In dit orgaan wordt het reilen en zeilen van het facilitair bedrijf besproken. Tegelijkertijd blijft er sprake van bestuurlijke aansturing door de burgemeester, individuele portefeuillehouders en het raadspresidium op de hun betreffende terreinen. Daartoe valt het overlegorgaan uiteen in suborganen; het burgemeestersoverleg, het portefeuillehoudersoverleg en het interbestuurlijk presidiumoverleg. Ook is er een ambtelijke overleggroep, bestaande uit de gemeentesecretarissen en de griffiers, die het managementteam van het facilitair bedrijf aanstuurt en de bestuurlijke overlegstructuur ondersteunt. De raden en de colleges stellen bestuursopdrachten vast als basis voor het inhuren van ambtenaren. Bovenstaande schets van de sturing in dit model roept het beeld van complexiteit op. Het levert in potentie een bron van conflicten op die zich in voorkomende gevallen moeilijk laten oplossen. Een ander risico betreft de balans tussen de verdeling van de kosten over de deelnemende gemeenten en de hoeveelheid afgenomen diensten. Wat te doen als een zeer actieve gemeente een bovenmatig beroep doet op (delen van) het facilitair bedrijf? Wat te doen als er voor bepaalde delen van het ambtelijk apparaat geen of te weinig werk voorhanden is? Wie betaalt dan de rekening?

35

In de verhouding met de gemeenten en de burger roept dit menu het risico op dat onduidelijk is, wie - de gemeentelijke organisatie of het facilitaire bedrijf? - de zaken ambtelijk voorbereid, of de gemeentebesturen dat product overnemen, welke zekerheden zij daaraan kunnen ontlenen, en wie bestuurlijk verantwoordelijk is voor dat facilitaire bedrijf. Dit nieuwe menu is weliswaar een uitbreiding van de bestuurlijke menukaart, maar de toegevoegde waarde daarvan ten opzichte van andere instrumenten of menus is nog onduidelijk en lijkt door zijn complexiteit en potentile conflicten niet aantrekkelijk. Er is op dit moment ook niet een situatie bekend waarin dit model daadwerkelijk wordt toegepast of waar voor deze uitwerking is gekozen. Federatie gemeente In zijn columns in Binnenlands Bestuur van 5 en 18 april 2002 heeft prof. mr. D.J. Elzinga de federatiegemeente gelanceerd als alternatief voor gedwongen herindeling van bovenaf. De handhaving van bestaande politieke gemeenschappen en politieke gemeenschapsvorming moet volgens hem voortaan prioriteit krijgen boven de doelmatigheid van bestuur in plaats van andersom, zoals bij een keuze voor herindeling volgens hem het geval is. In zijn federatiegemeente (Buitenhek, 2004, Wijnen, 2004, Zwan 2003) blijven de huidige gemeenten evenals bij vormen van Wgr-samenwerking of andersoortige samenwerking - bestaan. Zij gaan samen een federatieachtige constructie aan en vormen gezamenlijke diensten voor dat deel van het takenpakket, dat zij afzonderlijk niet meer kunnen behappen. Formele basis voor de instelling van die constructie zijn een federatieverordening, een federatieorgaan en een vaste federatieformule. De politiek-bestuurlijke aansturing van die diensten blijft bij de in de federatie opgenomen gemeenten. Naarmate de gemeenten via de gezamenlijke dienst meer hetzelfde beleid voeren, worden doelmatigheidsvoordelen behaald. Daarover moeten zij het dus in beginsel eens zien te worden. Lukt dat niet, dan is er een terugvaloptie: zo nodig voert de gezamenlijke dienst per gemeente een ander beleid uit. Elzinga verwacht dat de federatiegemeente de bestuurskracht van de afzonderlijke gemeenten aanzienlijk versterkt, terwijl de bestaande politieke gemeenschappen intact blijven. Zoals altijd kleven ook aan deze oplossing problemen. Zo valt te bezien of een gezamenlijke, maar meervoudig aangestuurde intergemeentelijke dienst echt doelmatigheidsvoordelen oplevert. Een federatieve dienst met mr bazen heeft eigenlijk gn baas of wordt zlf de baas over zijn bazen. Zon dienst gaat in de praktijk mogelijk al gauw zijn eigen weg znder doelmatigheidsvoordelen. Een federatieve dienst zal ook veel energie moeten steken in het bestuurlijk, ambtelijk en beleidsmatig op n lijn krijgen n houden van de individuele gemeenten. In de praktijk zal de gemeente die het mnste wil, het tempo en het beleid bepalen. Bovendien zal de federatie een mogelijkheid moeten hebben om politieke, inhoudelijke of financile meningsverschillen tussen buurgemeenten te overbruggen. Ook is onduidelijk hoe de lokale politieke gemeenschappen het bestuur en beleid van de federatiegemeente kunnen benvloeden. Welke vorm het federatief bestuur meer specifiek moet hebben en hoe dat federatieve niveau bestuurlijk in relatie tot de gemeenten zou moeten functioneren, blijft in de literatuur eveneens in het midden.

36

Voorwaarde voor het adequaat functioneren van een federatiegemeente in de praktijk is de instelling van een federatieorgaan, dat namens of ten behoeve van de individuele gemeenten politiek-bestuurlijke sturing geeft aan de gezamenlijke federatieve diensten en daarop bestuurlijk kan worden aangesproken. Zonder dat dit expliciet wordt, komt de federatiegemeente dan dicht tegen de kenmerken van een openbaar lichaam met eveneens een indirecte aansturing en getrapte verkiezingen aan te liggen. Dan ontstaat voor burgers en andere partners van gemeenten eveneens een bestuurlijke nevenstructuur, waarbij niet duidelijk is welke taken door de individuele gemeenten en welke door de federatie worden vervuld, hoe het staat met het kostenaspect van de samenwerking, de democratische verantwoording over het gevoerde beleid en de positie, vertegenwoordiging en afstemming van beleid in regionaal verband. De aan dit model deelnemende gemeenten blijven zelfstandig. Er zijn echter onderwerpen die zich lenen voor bundeling van krachten. Argumenten daarbij zijn: ambtelijke kwetsbaarheid, die nog eens vergroot wordt door het groeiend aantal rijksregelingen (sociale wetgeving, ruimtelijke ordening, milieuwetgeving). Het wordt daardoor steeds tijdrovender en lastiger voor de (met name de kleinere) gemeente haar taken nog naar behoren uit te voeren. Samenwerken kan in dit verband ook leiden tot minder meerkosten. Samenwerken moet leiden tot een betere kwaliteit, een efficintere dienstverlening en meer continuteit daarin. Op basis van te maken keuzes (waarbij iedere deelnemende gemeente zelf kan beslissen om al of niet mee te doen) worden per onderwerp de daarmee corresponderende delen van de respectievelijke gemeentelijke organisaties samengevoegd en in beheer gebracht in de ambtelijke organisatie van n der deelnemende gemeenten. In de vorm van samenwerking kan nog onderscheid worden gemaakt in het alleen maar uitvoeren van (per gemeente mogelijke verschillend) beleid, maar ook in volledig (inclusief beleidsmatig) samenwerken. In het laatste geval kan het te behalen kostenvoordeel nog (aanzienlijk) worden vergroot. Per onderwerp worden afspraken gemaakt over de te hanteren verdeelsleutel m.b.t. kostenverrekening. De basis voor samenwerken moet gelegen zijn in de nadrukkelijke wil daartoe (chemie). Daarnaast geldt dat er een zekere gelijkwaardigheid moet zijn tussen de deelnemende gemeenten, alsmede het hebben van gelijksoortige ambities en op te lossen problemen. Er moet ruimte zijn om in een voorkomend geval n der deelnemende gemeenten vrij te laten in deelname op een bepaald onderwerp. Er moet een cultuur zijn (of komen) waarin continu aandacht is voor de vraag: leent dit onderwerp zich voor samenwerken. Samenwerken is een proces dat zich in langere tijd moet ontwikkelen: begin met een behapbaar aantal onderwerpen waarmee relatief snel resultaat kan worden geboekt en bouw het op basis van draagkracht uit. Aan de federatievorming ligt een bestuursovereenkomst ten grondslag. Daarin leggen de deelnemende gemeenten hun autonomie vast en staat wie de leiding heeft over het project, wat de rechtspositie is van het personeel en hoe de mandaten geregeld zijn. Nog te regelen aandachtspunten die in de beschikbare bestuursovereenkomsten niet zijn uitgewerkt, zijn: verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid ingeval van zaken die in de ene gemeentelijke organisatie worden uitgevoerd ten behoeve van burgers uit n der andere deelnemende gemeenten.

37

Wet Gemeenschappelijke regeling, centrumgemeente De wet Gemeenschappelijke regeling (Wgr) maakt het mogelijk om samenwerkingsverbanden in te stellen voor de uitvoering van taken die om efficiencyredenen beter door gemeenten samen kunnen worden uitgevoerd. Er zijn diverse vormen (Wijnen 2004, Ministerie BZK, 2005). Bij de centrumconstructie (art 8 lid 3) worden bestuursorganen of ambtenaren van een centrumgemeente bevoegd verklaard om namens n of meer gemeenten de uitoefening van n of meer bevoegdheden aan te gaan. Deze constructie is in het bijzonder geschikt voor uitvoerende taken zoals het uitvoeren van het beheer en onderhoud van openbare ruimte, ophalen huisvuil of een gezamenlijke sociale recherche. In een centrumgemeentenconstructie is vooral het onderbrengen van feitelijke handelingen geschikt. Voor het overdragen van bestuurlijke bevoegdheden is een zelfstandig rechtspersoon, zoals hierna wordt beschreven, passender. Wet Gemeenschappelijke regeling, openbaar lichaam met zelfstandige rechtspersoonlijkheid Het openbare lichaam wordt het meest gebruikt bij de toepassing van de Wgr. Dit lichaam heeft een zelfstandige rechtspersoonlijkheid. Voorbeelden hiervan zijn: Instelling van een gezamenlijke regionale milieudienst die wordt belast met de vergunningverlening voor n of meer gemeentelijke milieutaken en of de handhaving ervan. Intergemeentelijk Sociale Diensten (ISD) voor de uitvoering van de Wet Werk en Bijstand en andere regelingen. Bijvoorbeeld de Sociale Dienst Noordwest Frysln te Franeker die al sinds vele jaren voor een groeiend aantal gemeenten de WWB en haar voorganger de Abw uitvoert. De sociale werkvoorzieningschappen die voor een aantal gemeenten de Wet Sociale Werkvoorziening uitvoeren. Als laatste voorbeeld het ambtelijk en bestuurlijk bundelen van de meldkamerfunctie van politie, brandweer en andere hulpverleningsdiensten (ambulances) in een gezamenlijke regeling. Overigens is deze vrijwillige samenwerking nooit vrijblijvend. De GR is een bijzonder soort publiekrechtelijke overeenkomst die verplicht tot naleving. Een deelnemende gemeente is verplicht tot het schadeloosstellen van de andere gemeenten bij uittreding. Kaderwetgebieden De kaderwet bestuur en verandering (kaderwet) is een bijzonder instrument. Oorspronkelijk bedoeld om voor de ontwikkeling richting stadsprovincies en later omgevormd tot een verplichte intergemeentelijke samenwerking in zeven gebieden in Nederland met een minimum takenpakket. In 2005 is de kaderwet vervangen door de Wgr-plus (Ministerie van BZK 2002) die een kader dient te bieden voor een samenhangende gebiedsgerichte aanpak waarbij de inspanningen van het Rijk en die van de decentrale overheden worden gebundeld. Dit wordt gedaan door de bestaande Wgr (zie hiervoor) op te waarderen met enkele artikelen tot Wgr-plus. De Wgr-plus is een bijzonder instrument, het beperkt namelijk de beleidsruimte van de afzonderlijke gemeenten. Kern is de bevoegdheid van provincies om Wgr-plusregios vast te stellen ten behoeve van een noodzakelijke meer verplichtende intergemeentelijke samenwerking tussen stad en steden en de omliggende gemeenten op de terreinen van wonen, werken, verkeer, vervoer en groen.

38

Herindeling Laatste en meest vergaande vorm van samenwerking is de herindeling. Dit is te vergelijken met een fusie en overname waarbij twee of meer gemeenten geheel samen gaan en n Raad en College van Burgemeester en Wethouders krijgen. Ook worden de ambtelijke organisaties in elkaar geschoven. Het Rijk en de provincies kunnen een herindeling afdwingen. Uit ervaringen blijkt dat herindelingen maar beperkt succesvol zijn en dat het afronden van een herindeling zowel bestuurlijk als ambtelijk een langdurig en moeizaam proces is dat veel aandacht, tijd en geld wegzuigt van de problemen die juist door de herindeling opgelost zouden moeten worden (Wijnen, 2004).

7.4

Motieven van intergemeentelijke samenwerking

De motieven van intergemeentelijke samenwerking zijn genventariseerd op basis van de gevoerde gesprekken en onderzochte literatuur (BMC, 2005, Binnenlands Bestuur 2005, Franssens 2004, Water, 2003, Wijnen 2004). Ook hier is een indeling gemaakt naar externe en interne motieven. Als eerste de externe motieven:

Motieven voor samenwerking bij gemeenten - Extern Juridisering van het openbaar bestuur; Het onderbrengen door het Rijk van taken met grote importantie en grote (financile) verantwoordelijkheden bij gemeenten Toename van maatschappelijke eisen aan de gemeente Digitalisering van bestuur, beleid en uitvoering Dualisering van het gemeentelijk bestuurlijk bestel Multiculturalisering van de samenleving Veelheid van bovengemeentelijke vraagstukken en problemen

. Extern

Op basis van bovenstaande analyse kan gesteld worden dat een groot deel van de motieven niet overeenkomen met die zoals opgenomen in hoofdstuk 3. Wel blijkt dat er bij gemeenten eveneens een grote externe druk bestaat door veel veranderingen en ontwikkelingen.

39

De interne motieven stemmen wel grotendeels overeen met de inventarisatie van hoofdstuk 3, zoals hieronder is weergegeven:
Motieven voor samenwerking bij gemeenten - Intern Kwetsbaarheden in bestaande ambtelijke organisatie te ondervangen Verhogen van de kwaliteit van dienstverlening . Intern Bestuurskracht vergroten, behoud van eigen identiteit en gemeentelijke beleidvrijheid

Doelmatiger en efficinter werken door het samenbrengen en bundelen van ambtelijke capaciteit, kennis en kunde

Vergroting aantrekkelijkheid op de arbeidsmarkt door toename loopbaanmogelijkheden, Verlagen van de kosten, realiseren van grotere interne bezuinigingen arbeidsmarkt.

7.5
7.5.1.

Perspectieven van samenwerking bij gemeenten


Algemeen

In hoofdstuk 6 zijn vier verschillende perspectieven van samenwerking onderzocht. In dit hoofdstuk worden de hierbij gedentificeerde normatieve vooronderstellingen meer specifiek naar gemeenten uitgewerkt. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de bevindingen uit voorgaande hoofdstukken, aangezien daar soms bruikbare operationele handreikingen zijn gegeven die passen binnen de hier gehanteerde perspectieven. Uiteindelijk resulteerde dit in een vragenlijst zoals deze in bijlage 1 is opgenomen. Uiteraard is het eveneens van belang om te bekijken in hoeverre verschillende vormen van samenwerking (paragraaf 7.3) en motieven (7.4) bij gemeenten afwijken van hetgeen in hoofdstuk 3 en 4 bij private bedrijven is geconstateerd. Om met de verschillende vormen van samenwerking te beginnen. Hieruit blijkt dat de vorm van samenwerking tussen private en publieke organisaties qua terminologie sterk verschillend. Maar er is duidelijk een schaal te onderkennen van geringe mate van afhankelijkheid tot het volledig in elkaar opgaan, Dit laatste heet echter in het bedrijfsleden een overname of fusie en bij gemeenten een herindeling. Wat een belangrijk verschil is, is het feit dat vermogensregelingen (zie 3.2.2.) bij gemeenten volledig ontbreken. Dit is bij gemeenten niet mogelijk omdat zij geen aandelenvermogen kennen. Bij gemeenten is deze ultieme zeggenschap in de vorm van eigendom deels gecompenseerd door wettelijke mogelijkheden (bijvoorbeeld kaderwetgebieden). Bij het identificeren van succescriteria is het dus van belang om hiermee rekening te houden. De motieven van samenwerking tussen private en publieke organisatie zijn voor wat betreft interne motieven (vergelijk paragraaf 4.3 en 7.3) bijna gelijk. De externe motieven (vergelijk paragraaf 4.2 en 7.3) verschillen sterk. Voor dit onderzoek is dit echter niet

40

relevant. Van belang is te onderkennen dat bij zowel private als publieke organisaties een sterke externe stimulus bestaat die tot een behoefte tot samenwerking leidt. 7.5.2. Transactiekosten

Bij de transactiekosten theorie wordt spelen transactiespecifieke investeringen een belangrijke rol. Bij gemeenten worden transactiespecifieke investeringen toegespitst naar menselijk kapitaal (Soeters, 1992, Bestebreur, 2005). Uiteraard moeten gemeenten soms aanzienlijke investeringen doen in activa, bijvoorbeeld ICT systemen maar van groter belang is het hebben van menselijk kapitaal. Deze kan organisatiespecifiek zijn (bijvoorbeeld kennis van lokale politiek, lokale bedrijvigheid en economie, lokale culturele samenleving) tot niet organisatiespecifiek zoals het ophalen van vuilnis. De onzekerheid en complexiteit van transacties bij gemeenten is veelal gelegen in het feit dat de werkprestaties moeilijk objectief meetbaar of beoordeelbaar zijn. Als je deze twee factoren combineert dan kom je tot de volgende matrix: Menselijk kapitaal Niet organisatiespecifiek Spotmarket Primitief team

Beoordeelbaarheid Gemakkelijk Moeilijk

Organisatiespecifiek Bindende markt Relationeel team

Een voor de overheid relevant voorbeeld van een 'spot market' zijn de vuilnisophaaldiensten. Dit werk vergt geen organisatiespecifieke kwalificaties, elk milieubedrijf kan dat werk doen. Hoe het werk moet gebeuren, kan in een contract goed omschreven worden. Of het vervolgens goed gebeurt, kan probleemloos beoordeeld worden. Wanneer men gebruik kan maken van voldoende concurrentie op de markt (met andere woorden: er is geen 'kleine aantallen'- probleem), is er geen enkele reden om deze activiteit nog door een overheidsorganisatie te laten verrichten. Efficinter is het om dit werk uit te besteden. In dit verband wordt ook wel gesproken over 'inspectiegoederen'. Volstrekt tegengesteld hieraan is de werkrelatie die als 'relationeel team' te boek staat. Hierbij is sprake van organisatiespecifieke werkzaamheden. De kwaliteit van het werk is daarnaast noch van te voren goed te omschrijven noch achteraf goed vast te stellen. Of werk als goed beoordeeld wordt, is een kwestie van subjectieve voorkeur van de opdrachtgever. Deze voorkeur heeft mede te maken met het vertrouwen tussen opdrachtgever en dienstverlener en de reputatie van de laatste, het gaat hier dan ook om zogenaamde 'vertrouwensgoederen'. De functie van burgemeester voldoet, net zoals alle bestuurlijk gevoelige functies, aan deze criteria. Het werk is uitgesproken organisatiespecifiek; de vereiste kwalificaties moeten via langdurige 'training-on-the-job' of een gerichte loopbaan verworven worden. Inhuren van dergelijke functionarissen bij bureaus is inefficint. Dat zou vooraf onduidelijkheid over de kwaliteit van de geleverde mensen opleveren en vervolgens te lange inwerktijden als gevolg van het ontbreken van de vereiste overheidsspecifieke vaardigheden. De twee andere situaties zijn grensgevallen, waarbij het op voorhand niet zo goed te voorspellen is of die werkzaamheden door de overheid zelf gedaan moeten worden dan wel beter aan de markt overgelaten kunnen worden. In het primitieve team zijn er geen organisatiespecifieke vaardigheden aan de orde, maar is de beoordeelbaarheid van het werk moeilijk. Of het werk goed gedaan wordt, baseert de opdrachtgever op eerdere ervaringen met de desbetreffende leverancier; er is dan sprake van 'ervaringsgoederen'. In het algemeen gesproken gaat het hier om het werk van professionals, zoals automatiserings- of organisatieconsultants. Afhankelijk van de frequentie van de vraag

41

naar hun werkzaamheden kunnen zij ingehuurd dan wel in dienst genomen worden. In de bindende markt is het werk organisatiespecifiek, maar zijn de uitkomsten relatief gemakkelijk objectief te beoordelen. Voor zover het om samenwerking bij de overheid gaat is dit de meest onduidelijke categorie. Veel klassiek overheidswerk in de uitvoerende sfeer behoort hiertoe of bevindt zich op het grensvlak met het relationele team. Dat laatste maakt het moeilijk. Of iets behoort tot de bindende markt (met mogelijkheden tot samenwerking) dan wel tot het relationele team (waarbij samenwerking onmogelijk is), hangt af van de beoordeelbaarheid van het werk. Wanneer men er in slaagt de gewenste uitkomsten van het werk vooraf te specificeren en achteraf objectief goed te beoordelen, kan samenwerking in enigerlei vorm plaatsvinden. Bij veel overheidswerk is die beoordeelbaarheid nu echter juist het problematische punt. Is de uitvoering van de politietaak nu echt te beoordelen aan de hand van de aantallen verrichte surveillances en inbraakvoorlichtingen of - meer resultaatgericht - de aantallen uitgeschreven parkeerbonnen of opgeloste misdrijven? Het antwoord moet ontkennend luiden: onduidelijk blijft immers hoe de politie haar resultaten bereikt, via een schrikbewind op straat of op een manier die past bij de algemene beginselen van een democratisch rechtsstelsel? Onduidelijk is welke misdaden opgelost worden, de meest gemakkelijke en tegelijk ook de meest onbeduidende of juist de meer ingewikkelde gevallen? Hoe kunnen de resultaten van de politie beoordeeld worden als zij als beleidsdoelstelling heeft om extra aandacht aan minderheidsgroeperingen te besteden? Of de politie haar werk goed doet, kan niet of uiterst onvoldoende met behulp van beschrijvende resultaatindicatoren beoordeeld worden. Bovendien kan de politietaak niet aan de markt overgelaten worden, omdat de in een bestuurlijk gebied (bijv. gemeente) te verwachten monopolievorming bij de enige aanbieder van dit product echte marktwerking zonder meer al onmogelijk maakt. Dit zijn allemaal redenen waarom de politietaak zich niet leent voor verzelfstandiging. De politietaak behoort net zoals andere handhavingstaken tot de vertrouwensgoederen die niet aan een marktpartij moet worden overgelaten. Een ander voorbeeld - beheer van waterkwaliteit en -kwantiteit - kan tot een tegenovergestelde conclusie leiden. Hier is het immers wel mogelijk om resultaatindicatoren te definiren, die een adequate beoordeling van de prestaties van een op dit gebied opererende organisatie mogelijk maken. Waterkwantiteit is te beoordelen in kubieke meters beschikbare watervoorraad per gebieds- en tijdseenheid. Vereiste waterkwaliteit is in chemische elementen voor te schrijven n te beoordelen. Een langdurige contractrelatie tussen overheid en een marktpartij in een situatie vergelijkbaar met de tweede cel uit de hiervoor genoemde matrix zou hier denkbaar kunnen zijn. Succescriteria Op basis van de transactiekostentheorie zijn de volgende succescriteria voor samenwerking bij gemeenten gedentificeerd: Meer efficiency en lagere kostprijzen is voor een gemeente een zeer belangrijk strategisch thema Medewerkers hebben geen kennis van lokale politiek, bedrijvigheid, arbeidsmarkt, economie en samenleving nodig om hun werk te doen De activiteiten / werkprestatie van het samenwerkingsverband zijn goed en objectief meetbaar Omdat er voor de betreffende activiteit voldoende aanbieders zijn (concurrentie), wordt de activiteit uitbesteed

42

7.5.3.

Machtsafhankelijk perspectief

Bij gemeenten lijkt het onderhavige perspectief van groot belang. Soms is efficiency niet het belangrijkste motief maar is macht en reductie van onzekerheden minstens zo belangrijk om samenwerking te doen slagen. Uitputtende onderhandelingen over contracten, verordeningen, desintegratiekosten voorwaarden, toezichtstructuren, stemrechten etc. verbloemen niet dat elementen als vertrouwen en reductie van onzekerheden aan de basis van de samenwerking staan. Succescriteria Op basis van het machtsafhankelijk perspectief zijn de volgende succescriteria voor samenwerking bij gemeenten gedentificeerd: Het reduceren van de afhankelijkheid van externe factoren (omgevingsdynamiek, kennis, risicos, provincie, rijksoverheid) bij een gemeente is een belangrijk strategisch thema. Denk aan ontwikkelingen zoals WWB, WMO, handhaving, rampenbestijding/terrorisme, grondbeleid De activiteiten van het samenwerkingsverband en de hiermee samenhangende hulpbronnen zoals kennis, geld, materiele investeringen en personen zijn niet van cruciaal belang voor het voortbestaan van de gemeente Wanneer een gemeente sterk afhankelijkheid is van een hulpbron (kennis, geld, materiele investeringen en personen) dan zoekt men veelal een coalitie om hun macht te vergroten Het bestuur en topmanagement van de gemeenten en samenwerkingsverband heeft genvesteerd in het kweken van vertrouwen. Bijvoorbeeld door: het samenwerkingsproces goed te organiseren, voldoende leertijd in te bouwen. formele momenten voor evalueren en bijsturen (nut, wenselijkheid, profijt van het samenwerkingsverband) in te bouwen? Word door het topmanagement van de partners de betrokkenheid van de organisaties gestimuleerd (participeren, aanmoedigen, nauw contract) Het bestuur en topmanagement van de gemeenten en samenwerkingsverband heeft genvesteerd in het inschatten van macht: Wordt er goed omgegaan met de verwachtingen door planning en procedures? Is er rekening gehouden met het verbeteren en uitbouwen van persoonlijke relaties? Is er sprake van commitment, wederzijds vertrouwen en flexibiliteit bij de partners van het samenwerkingsverband? Gaat de commitment bij het partnership verder dan een of twee hoofdpersonen (bijvoorbeeld de wethouder en/of gemeentesecretaris) en is deze geworteld is in de gemeente? Is er genventariseerd en wordt er rekening gehouden met informele regels? Bestaat er begrip en worden verschillen gerespecteerd, hebben beide partners begrip voor de culturele verschillen en is men bereid tot het sluiten van compromissen omtrent cultuurproblemen Het bestuur en topmanagement van de gemeenten en samenwerkingsverband heeft genvesteerd in het reduceren van risicos. Is er rekening gehouden met mogelijkheden/formule voor het beindigen of transformeren van allianties (afwegen strategische doelen en de taak van de alliantie)? Is er overeenstemming over de structuur van het samenwerkingsverband en

43

de wijze waarop besluitvorm tot stand komt 7.5.4. Afhankelijkheid van hulpbronnen

Sommige samenwerkingsverbanden bij gemeenten worden genitieerd op basis van het bovenstaande perspectief. Wanneer bij een gemeente soms de kennis ontbreekt of men kan niet efficint organiseren, is het aantrekkelijk om te gaan samenwerken op het gebied van sociale zaken (Wet Werk en Bijstand (WWB) en Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO)), automatisering etc. Vaak gehoorde aandachtspunten zijn het behouden van de eigen bestuurlijke en gemeentelijke identiteit maar ook de angst om andermans problemen en (dossier)ellende over te nemen. In het bovenstaande perspectief wordt in de literatuur ook veel aandacht besteed aan het risico dat bijvoorbeeld een technologisch zwakke buitenlandse partner de samenwerking feitelijk alleen misbruikt om kennis op te doen en vervolgens haar eigen voordeel hiermee wil doen. Bij gemeenten is dit van zeer beperkt belang. Voor een succesvolle samenwerking bij gemeenten is in dit perspectief daarom van belang om de onderlinge afhankelijkheid te optimaliseren, de organisatie te laten leren en een goede cordinatie. Succescriteria Op basis van de afhankelijkheid van hulpbronnen perspectief zijn de succescriteria voor samenwerking bij gemeenten gedentificeerd: Het concentreren op je kernvaardigheden om te kunnen overleven of verbeteren is een belangrijk strategisch thema Geeft de samenwerkende partner een duidelijk kostenvoordeel? Passen de samenwerkingspartners op het gebied van personele of andere vaardigheden of technologie bij elkaar. Is er bij n van de partners een duidelijke kloof tussen bestaande en gewenste vaardigheden en het tijdspad dat nodig is om deze kloof te overbruggen is relatief kort? Er is voldoende nagedacht en zijn er maatregelen getroffen om de transitie van unieke vaardigheden mogelijk te maken. Indien unieke vaardigheiden niet overgedragen kunnen worden moet een proces van replicatie of imitatie geregeld zijn? Strategisch gedrag

7.5.5.

Het wel of niet samenwerken bij gemeenten begint ook een vorm van strategisch gedrag te vertonen. Er is niet sprake van brandjes blussen door te weinig kennis en onvoldoende kwaliteit maar een steeds bredere afweging tussen wat is onze visie en strategie en hoe gaan we deze realiseren. Hiermee in het verlengde ligt ook de discussie rondom herindelen of zelfstandig blijven. Succescriteria Op basis van strategisch gedrag perspectief zijn de succescriteria voor samenwerking bij gemeenten gedentificeerd:

44

De gemeente vertoont steeds meer strategisch gedrag. Naast het afstemmen op de externe omgeving gaat strategie van de gemeente ook om het op peil houden en ontwikkelen van bekwaamheden die nodig zijn om strategische veranderingen te onderkennen en te realiseren Is er bij de partners een behoefte aan duidelijkere doelstellingen en beleidsrichtlijnen, afnemende winstgevendheid, veranderingen in externe wetgeving, veranderingen in organisatiestructuren, toenemende of afnemende omvang. Is de inhoud en de impact van de beoogde samenwerking voor iedereen binnen de gemeente duidelijk? Past gekozen partner (andere gemeente of bestaand samenwerkingsverband) bij de gemeente (culturele fit): Bezit de partner de benodigde resource of competitieve voordeel? Noodzakelijke complementariteit of balans in de bijdrage van de partner, hebben we elkaar cht nodig? Is de lange termijn strategische visie van de partner vergelijkbaar of in ieder geval niet conflicterend? Is er geen tot een zeer kleine kans dat de partner een concurrent kan worden in de toekomst? De organisaties van beide partners zijn in hoge mate compatibel?

45

8 Bevindingen vanuit de praktijk

8.1

Algemeen

Op basis van de in het vorige hoofdstuk uitgewerkte normatieve vooronderstellingen en de hiermee samenhangende vragenlijst (zie bijlage 1) zijn in de periode november 2005 tot en met januari 2006 interviews gehouden met een viertal sleutelfunctionarissen (zie bijlage 2) die intensief betrokken zijn geweest bij de vorming van intergemeentelijke sociale diensten (ISD). De keuze voor ISDs als onderwerp van mijn onderzoek ligt gelegen in het feit dat momenteel veel ISDs zijn of worden opgericht. De ervaringen op het gebied van samenwerking van de genterviewden zijn daarom veelal zeer recent. Op basis van de gekozen perspectieven (transactiekosten, machtsafhankelijk perspectief, afhankelijkheid van hulpbronnen en strategisch gedrag) wordt hieronder ingegaan op de bevindingen.

8.2

Transactiekosten

Efficiency en lagere kostprijzen, ondersteunend maar niet primair leidend Het thema meer efficiency en lagere kostprijzen is volgens de genterviewden bij veel gemeenten niet het belangrijkste thema geweest voor samenwerking op het gebied van ISDs. Leidende themas zijn veelal: - verbeteren kwaliteit van dienstverlening; - verbeteren klantproces en; - erkenning van het feit dat het succesvol bewerken van de lokale arbeidsmarkt de eigen gemeentegrenzen overstijgt. Wel is opvallend dat bij de vorming van de ISD die het langst bestaat (1997) verlaging van kosten wl het centrale thema was. Bijna alle genterviewden geven aan dat efficiency en lagere kostprijzen wel nadrukkelijk geadresseerd moet worden. Er bestaat altijd de verwachting dat samenwerken goedkoper is. Als je niet ingaat op mogelijkheden en onmogelijkheden kun je er van uitgaat dat je je huiswerk opnieuw moet doen en het vertrouwen geschaad is. Efficiency en lagere kostprijzen mogen dan wel niet de belangrijkste themas zijn, een aankomende samenwerking kan het makkelijkst mislukken als niet voldoende aandacht wordt besteed aan problemen die samenhangen met financin. Een voorbeeld is de overhead problematiek. Door het vertrek van medewerkers als gevolg van een samenwerking blijft de achterliggende organisatie achter met een veelal gelijkblijvende overhead (kantoorruimte, P&O, ICT) die over minder FTE kan worden verdeeld. Daarnaast wordt aan een pas opgerichte ISD in enkele gevallen een bezuiniging/taakstelling meegegeven, de genterviewden geven echter aan dit wel te kunnen realiseren. Bij de vorming van een ISD was tot met 2004 overigens veelal een fors financieel voordeel te behalen in de door het ministerie van sociale zaken toegekende budgetten voor de Wet Werk en Bijstand (WWB). In plaats van vijf individuele budgetten werd door de ISD n WWB budget verkregen die door een aantal factoren, waaronder het gezamenlijke inwonerstal, veelal veel hoger was dan van individuele gemeenten. Dit is in de loop van 2005 in het objectief verdeelmodel WWB van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gecorrigeerd. Genterviewden geven aan dat bovenstaande het proces bij College en Raad heeft geholpen (smeerolie).

46

Dit voordeel is echter nimmer als verkoopargument ingezet of als belangrijkste motief verkocht. Als de ISD op dit voordeel zou worden afgerekend doordat dit in de begroting structureel was opgenomen of nog erger, al als voordeel in de gemeentebegroting was opgenomen, had dit het samenwerkingsproces ernstig kunnen vertragen of zelfs kunnen laten mislukken. Kennis van de lokale politiek en samenleving is van ondergeschikt belang Genterviewden geven aan dat kennis van lokale politiek en samenleving van ondergeschikt belang is. Samenwerking is heel goed mogelijk zonder deze kennis. Bij ISDs is kennis van bovenlokale en gemeenteoverstijgend inzicht in de arbeidsmarkt en bedrijvigheid wel van belang maar dit is ook in te kopen of zelf op te bouwen. Daarnaast wordt aangegeven dat als besturen van de partnergemeenten dit argument zo belangrijk vinden, er juist op dat vlak in het verleden nimmer activiteiten zijn ontplooid. Het belang van bovenstaande stelling is in ieder geval bij ISDs (onverwacht?) van ondergeschikt belang geweest. Wel moet onderkend worden dat bijvoorbeeld wethouders wel genformeerd willen blijven over lokale, politiek relevante kwesties zoals probleemwijken. Dit heeft te maken met het feit dat bestuurders een deel van een hun sociale voelsprieten in het gemeentehuis niet meer tot hun beschikking hebben. Laten zien dat je het goed doet is van belang, maak je activiteiten meetbaar Alle genterviewden erkennen het belang van het zichtbaar maken van je activiteiten en werkprocessen. Het goed en objectief meetbaar maken van je prestaties is veelal moeilijk en per ISD verschillend. Bij de ene ligt de nadruk op werkvoorraden, bij de andere op ontwikkelingen in het klantenbestand, beheersing budgetten en succes van specifieke werkgelegenheidsprojecten. Overigens is de ervaring van de ISDs die langer bestaan dat de behoefte om inzicht in doelmatigheid en doeltreffendheid van het samenwerkingsverband in de loop van de tijd afneemt bij de deelnemende gemeenten. Het ontbreken van andere aanbieders/concurrenten belemmert samenwerking niet Gemeenten hebben een wettelijke taak om sociaal zwakkeren in de samenleving te ondersteunen en de WWB en andere regelingen uit te voeren. Hierdoor is er geen concurrentie / andere aanbieders. Dit belemmert samenwerking niet. Voor een aantal activiteiten van een sociale dienst wordt overigens zowel door gemeenten als samenwerkingsverbanden samengewerkt of worden werkzaamheden wel uitbesteed omdat er andere aanbieders zijn. Dit betreft bijvoorbeeld rentegratie activiteiten (dit kan de markt beter), schulphulpverlening (gemeentelijke kredietbanken) en sociale recherche. Het ontbreken van concurrentie en hiermee samenhangend mogelijk disfunctioneren, wordt waarschijnlijk niet herkent door de actieve participatie en overheersende zeggenschap van de partnergemeenten via het Algemeen en Dagelijks Bestuur. Er blijft invloed mogelijk aangezien het bestuur uit de wethouders van de gemeente bestaat en er sprake is van verlengd lokaal bestuur en democratie bij een Gemeenschappelijke Regeling (zie ook hoofdstuk 7.3).

47

8.3

Machtafhankelijk perpectief

Reduceren van de afhankelijkheid van externe factoren is een belangrijke driver tot samenwerking maar een samenwerkingsverband is vaak de vervolgstap Door bijna alle genterviewden wordt erkend dat het oppakken van nieuwe ontwikkelingen door de individuele gemeenten problematisch is. Op het gebied van ISDs zijn dit bijvoorbeeld ontwikkelingen rondom de WWB maar ook de Wet Maatschappelijke Opvang (WMO) en handhaving. Had men in het verleden per gemeenten half tot n fte voor beleidsontwikkeling rondom sociale zaken, nu veelal twee drie ftes voor een ISD van gemiddelde omvang. Hierdoor is men veel beter in staat om de vele nieuwe ontwikkelingen op te pakken en kwalitatief goed te implementeren. Een andere, door alle genterviewden genoemde, externe factor is de indeling in CWI gebieden. Sinds begin 2000 zijn de voormalig arbeidsbureaus opgeheven en opgegaan in CWIs (Centrum voor Werk en Inkomen). Bij deze ZBO (zelfstandig bestuursorgaan, uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Sociale Zaken) kunnen werkzoekenden terecht voor het vinden van een baan of het aanvragen van een WW of bijstanduitkering (WBB). Toentertijd is door de Minister gekozen om CWIs meer centraal te organiseren waardoor niet meer in iedere gemeente een CWI aanwezig is. Veelal bestaat een CWI gebied uit meerdere omliggende (kleinere) gemeenten, soms zelfs niet gehinderd door provinciegrenzen. Het CWI heeft 130 vestigingen (op circa 450 gemeenten) en heeft een sterke ketengerichte werkwijze waarbij andere partijen zoals gemeenten, UWV en uitzendbureaus worden betrokken. Vaak wordt geopteerd voor een Bedrijfsverzamelgebouw (BVG) waarbij al deze partijen ook fysiek gaan samenwerken. Opvallend is dat de CWI-indeling door sommige genterviewden als belangrijk motief en als eerste keuze voor samenwerkingspartners geldt. Blijkbaar is de ketenbenadering van het CWI succesvol en verbetert het de kwaliteit van dienstverlening. Ook wordt aangegeven dat de vestiging van een BVG in een kleine of middelgrote gemeente als een belangrijke economische impuls wordt gezien. Van het in dit hoofdstuk onderzochte perspectief (machtsafhankelijk) is het van belang om te vermelden dat genterviewden aangeven dat samenwerking veelal niet uit de lucht komt vallen. Vaak wordt er op uitvoerend niveau al enige tijd samengewerkt. Door alle genterviewden wordt samenwerking op het gebied van het uitwerken van het beleid rondom de WWB (sinds 2004, hiervoor de (n)ABW) genoemd. Daarnaast zijn er nog andere voorbeelden te noemen zoals het gezamenlijk aanbesteden van rentegratie activiteiten en gezamenlijke handhavingactiviteiten (waaronder sociale recherche). Er is op operationeel niveau dus veelal al samengewerkt. Dit schept vertrouwen en men verkrijgt inzicht in elkaars cultuur waardoor een volledige samenwerking eenvoudiger tot stand kan komen. Doordat activiteiten van het samenwerkingsverband niet cruciaal zijn voor het voortbestaan van de gemeenten, is samenwerking mogelijk. Is het vertrek van een sociale dienst, als uitvoerder van een van de kernactiviteiten van een gemeente, namelijk het beschermen van de sociaal zwakkeren, een belangrijk struikelblok? Volgens de genterviewden niet. Je moet uiteraard onderkennen dat er sprake kan zijn van uitholling van je eigen organisatie. En het feit dat het uitbesteden / samenwerken op het gebied van afvalinzameling en -verwerking logischer is aangezien dit een gestandaardiseerde activiteit is. Een loket bij de gemeente is veelal cruciaal (klantenbinding, korte reistijden voor bijstandsgerechtigde) maar mid- en backoffice activiteiten op het gebied van sociale zaken (administratieve verwerking, uitvoering werkgelegenheidsprojecten etc.) worden als niet-cruciaal voor het voortbestaan van de gemeente ervaren en zijn daardoor uit te besteden.

48

Het sterk afhankelijk zijn van unieke kennis, materile investeringen en enkele personen is vaak aanleiding om te gaan samenwerken De afhankelijkheid van hulpbronnen zoals unieke kennis, omvangrijke materile (ICT) investeringen en enkele personen is bij sommige gemeenten een belangrijke aanleiding om te gaan samenwerken. In enkele gevallen wordt de WWB genoemd. Bij deze wet wordt de gemeente uiteindelijk eindverantwoordelijk (ook beleidsmatig) en, in tegenstelling tot de (n)ABW, ook financieel zelfstandig. Men krijgt een jaarlijks vast budget, overschotten mogen (deels) worden behouden, tekorten moeten uit de eigen gemeentelijke begroting worden gedekt. Dit vereist meer kennis, meer inzicht en betere besturing en beheersing dan voorheen. Zoals eerder vermeld hebben de in het onderzoek betrokken gemeenten samengewerkt om gezamenlijk het beleid en de vele verordeningen etc. op te stellen. Gebrek aan kennis en of personele capaciteit (tijd) is blijkbaar bij alle gemeenten aan de orde geweest bij de invoering van de WWB. De afhankelijkheid van hierboven genoemde hulpbronnen en het effect op een succesvolle samenwerking is daarom wisselend. Bij een ISD, die gevormd is uit recentelijk heringedeelde gemeenten, bestond veelal de perceptie dat door de herindeling toch voldoende omvang aanwezig was om de afhankelijkheid van hulpbronnen op te vangen. Het benadrukken van andere kernpunten van samenwerking (kwaliteitsverbetering) is hierin van cruciaal belang geweest. Het kweken van vertrouwen door het bestuur en management is van cruciaal belang voor een geslaagde samenwerking Vertrouwen is volgens alle genterviewden van cruciaal belang voor een succesvolle samenwerking. Het proces moet goed georganiseerd worden. Door de genterviewden worden vele verschillende processen omschreven maar twee hoofdlijnen zijn duidelijk te onderkennen. Er bestaan namelijk TWEE processen. Het proces op strategisch en tactisch niveau (Gemeenteraad maar vooral College van burgemeester en wethouders en MT) en op operationeel niveau (medewerkers). Om met de moeilijkste te beginnen, het proces op strategisch en tactische niveau. Van groot belang is aandacht voor het College van B&W en MT. In alle gevallen is sprake van een projectstructuur waarbij in de stuurgroep als hoogste orgaan de wethouders (van de betreffende portefeuille) en een afgevaardigde van het MT van de gemeente (veelal de gemeentesecretaris) plaatsnemen. Betrokkenheid van wethouders wordt vaak als cruciaal ervaren. In n geval (bij grotere gemeenten) is er voor gekozen om wethouders juist niet in de stuurgroep op te nemen maar werden via een bestuurlijk overleg de wethouders wel genformeerd en stonden dus meer aan de zijlijn. Een duidelijk uitgangspunt / startpunt is eveneens cruciaal (fusiebesluit, startdocument etc.). Vervolgens is de stuurgroep verantwoordelijk voor de kaders en draagvlak. Hierbij moet ook de communicatie en besluitvorming door de Raad niet worden onderschat. Door 3 van de 5 genterviewden is zwaar genvesteerd in het winnen van het vertrouwen en informeren van de gemeenteraden. Bijkomend voordeel is het verkrijgen van inzicht in het optreden en legitimiteit van de wethouder bij de gemeenteraad. Vertragingen of mislukken van samenwerkingsverbanden hebben veelal hun oorzaak in dit proces. Illustratief is bijvoorbeeld het proces rondom de vorming van de langst bestaande ISD (1997). Deze samenwerking, genitieerd door enkele trekkers op het niveau van gemeentesecretarissen, draaide in eerste instantie om samenwerking van dertien gemeenten. Hoe verder het proces verliep, hoe meer afvallers er waren, uiteindelijk bleven er vijf gemeenten over die ook een vergaande samenwerking en vorming tot een ISD hebben doorgevoerd.

49

Oorzaken van de verloop zijn volgens genterviewden het (te) laat werken aan vertrouwen, beperkt informeren van raden (tweemaal een bijeenkomst), sterke orintatie op geld/financin en het niet eens kunnen worden over vormkwesties zoals een gezamenlijk backoffice of een ISD. Het proces op operationeel niveau is veelal op een uniforme wijze ingestoken. Er is gewerkt met veel werkgroepen (tot wel veertien) met de volgende kenmerken: - sterke proces orintatie; - in werkgroepen geen management maar wel (externe) procesbegeleiders; - procesinrichting n -beschrijving; - veel vrijheid, medewerkers moeten hun eigen toekomst vormgeven, verantwoordelijk voor beleid n implementatie; - nimmer rechtstreeks ingrijpen door management en/of stuurgroep, afstemming middels afstemmingsoverleg; - de aanpak met het meeste draagvlak is belangrijker dan bijvoorbeeld efficiency. Voorbeelden van werkgroepen zijn organisatieopzet, huisvesting, beleidharmonisatie, bestuurlijke en juridische vormgeving, Hoogwaardig Handhaven, werkprocessen, P&O, financin, communicatie, ICT, WWB beleid, OR en klantenraden. De betrokkenheid van medewerkers vanuit verschillende organisaties wordt gestimuleerd door het organiseren van enkele formele bijeenkomsten (aftrap), feest bij de start en zo spoedig mogelijk fysiek n gezamenlijk onderkomen/werkplek te hebben. Het inschatten van macht door bestuur en topmanagement is belangrijk maar veelal ongestructureerd Zoals in de vorige paragraaf al is beschreven is naast vertrouwen ook macht een belangrijk punt van aandacht. Is het bouwen aan vertrouwen veelal gestructureerd opgepakt middels een projectstructuur, het inschatten van macht wordt door de genterviewden als lastig ervaren. Het opstellen van een gedetailleerd projectplan en -planning ondervangt dit niet. De mate van inzet, energie en draagvlak van gemeentesecretarissen en wethouders moet op individueel niveau ingeschat en geadresseerd worden. Een discussie over het feit of personeel van een gemeente verlofuren moet opnemen voor het bijwonen van een gezamenlijke ISD activiteit (bijvoorbeeld voor het bijwonen van een bijeenkomst/workshop over cultuur in het kader van de samenwerking) is een impliciet signaal over onvrede over het proces of het eindproduct. Ook aandacht voor controllers en beleidsmedewerkers van de deelnemende gemeenten is belangrijk aangezien zij veelal door de wethouders om adviezen worden gevraagd. Ook het dualisme heeft dit perspectief sterk benvloed. Door n van de genterviewden wordt aangegeven dat bij de vorming van de ISD in 1997 onder het monistische stelsel de bestuurders een duidelijker andere rol hadden. Onder het dualisme is het inschatten van macht en het informeren en aansturen van Raad, College en medewerkers van groter belang geworden. Inzicht in de mate van invloed en macht van de wethouder bij de Raad is ook cruciaal belang. Bij vorming van het samenwerkingsverband wordt rekening gehouden met het reduceren van risicos bijvoorbeeld rondom uittreding In alle gevallen is bij de vorming van het samenwerkingsverband nagedacht over een regeling voor het beindigen van het samenwerkingsverband, inclusief een financile formule. Dit wordt veelal ook als logisch ervaren omdat bij het oprichten van een gemeenteschappelijke regeling (GR) er wettelijke voorwaarden rondom uittreding bestaan. Hierbij worden tegelijkertijd in de regeling de uitgangspunten rondom besluitvorming vastgelegd.

50

8.4

Afhankelijkheid van hulpbronnen

Indien het concentreren op je kernvaardigheden om op deze wijze beter te kunnen functioneren een belangrijk thema is, dan is samenwerking succesvoller Bij de meeste genterviewden wordt aangegeven dat het concentreren op je kernvaardigheden bij gemeenten (nog) niet een strategisch thema is. Dit heeft daarom ook geen effect gehad op de vorming van het samenwerkingsverband. Echter, in n geval is hier wel sprake van. Uit een in 2004 uitgevoerde provinciale evaluatie rondom bestuurlijke slagkracht bleken deze gemeenten relatief laag te scoren en was n van de aanbevelingen van de provincie om meer te gaan samenwerken. Als uitvloeisel hiervan is toen vanuit een aantal gemeenten duidelijk nagedacht over activiteiten die je wel en niet moet blijven doen. Door de genterviewde wordt onderkend dat dit de vorming van het samenwerkingsverband sterk heeft geholpen, op strategisch niveau was draagvlak voor samenwerking. Een duidelijk kostenvoordeel door samenwerking is prettig maar niet leidend voor een succesvolle samenwerking Zie ook hetgeen in het hoofdstuk transactiekosten is opgenomen. Niet leidend maar wel prettig als je voordelen kan laten zien. Veelal in eerste instantie niet mogelijk omdat je al het personeel van de oude sociale dienst van de gemeente moet overnemen maar vaak is in de toekomst een bezuiniging veelal mogelijk (minder ftes). Daarnaast wordt vaak in projectplannen melding gemaakt van inkoopvoordelen maar de genterviewden geven aan dat juist op dit aspect (bijvoorbeeld inkoop rentegratie trajecten, vraagafhankelijk vervoer) al werd samengewerkt. Een kloof tussen bestaande en gewenste vaardigheden en tijdsdruk om deze te overbruggen leidt tot meer samenwerking Alle genterviewden verklaren dat er grote kwaliteitsverschillen waren tussen de samenwerkingspartners. Een aantal gemeenten hadden hun sociale zaken goed op orde en waren in staat om de WWB te implementeren. Anderen hadden problemen op gebieden zoals kwaliteit van dienstverlening, personele invulling, niet voldoen aan ministerile rechtmatigheidseisen (geen goedkeurende accountantsverklaring bij de jaarverantwoordingen (n)ABW) en ontoereikende staf/beleid. De WWB (ingaande 2004) leidde tot de benodigde tijdsdruk om de samenwerking te doen slagen. Wanneer personeel en technologie bij elkaar passen, wordt sneller samengewerkt. Deze stelling wordt breed gedragen door de genterviewden. Binnen het proces sociale zaken is ICT (clint volgsysteem, beheren clintgegevens en betalen van uitkeringen) prominent aanwezig. In vier van de vijf gevallen waren deze systemen gelijk of compatibel. In n geval niet, de (moeizame) conversie was zeker in de beginfase van het samenwerkingsverband risicovol en koste zeer veel tijd. Om als eerste wapenfeit al een deel van uitkering niet op tijd te betalen is wel zeer vervelend voor de toekomst van en het vertrouwen in het samenwerkingsverband. Daarnaast moet onderkenc worden dat personeel van sociale diensten veelal goed bij elkaar past. Binnen een gemeente neemt een sociale dienst veelal een zelfstandige positie in met een soms afwijkende cultuur ten opzichte van de rest van de gemeente. Veelal is door de gemeenten nagedacht over het overdragen van unieke kennis, het effect van het verdwijnen van die kennis wordt pas na enige tijd dit duidelijk Het effect van het verdwijnen van unieke kennis rondom sociale zaken is bij bijna alle genterviewden onderwerp van discussie geweest. De gekozen oplossingen zijn ook divers.

51

Bij enkele gemeenten is gekozen om het strategische beleid bij de gemeenten te houden. Hierdoor blijft bijvoorbeeld een beleidsmedewerker achter of wordt deze opgeleid om dit erbij te doen. In theorie blijft de gemeente kennis, ervaring en invloed houden en is het in staat om bijvoorbeeld de WMO meer vorm te geven. Overigens is het maar de vraag wat nu de werkelijke invloed en kennis is in vergelijking met macht, omvang en kennis van de ISD. De ervaring is dat een alleenstaande beleidsmedewerker op dit gebied zelfstandig ook niet veel activiteiten kan ontplooien. Andere samenwerkingsverbanden zijn gevormd rondom het principe dat alle kennis bij de ISD wordt ondergebracht. Er blijven geen beleidsmedewerkers achter bij de partnergemeenten. Dit heeft in het verleden nimmer tot problemen geleid indien de ISD naar behoren presteerde. Wel blijkt nu een probleem te ontstaan bij de implementatie van de WMO. Gemeenten erkennen dat ze dit niet zelfstandig kunnen doen. Veelal wordt nu een trekkende rol van de ISD of andere samenwerkingsorgaan (bijvoorbeeld Regioraden) verwacht.

8.5

Strategisch gedrag

Gemeenten vertonen weinig strategisch gedrag, invloed op samenwerking is gering De genterviewden geven aan dat op een enkele uitzondering na zij geen (formele) strategische visie hebben aangetroffen met uitgewerkte strategische opties zoals innoveren, samenwerken of verbeteren. Zoals ook in het vorige hoofdstuk is vermeld is in n onderzocht geval door de in 2004 uitgevoerde provinciale evaluatie rondom bestuurlijke slagkracht, door de partnergemeenten nagedacht over activiteiten die je wel en niet moet blijven doen. Door de genterviewde wordt onderkend dat dit de vorming van het samenwerkingsverband heeft geholpen, op strategisch niveau was draagvlak voor samenwerking. De strategische visie had een positieve invloed op de vorming van het samenwerkingsverband. Afnemende winstgevendheid, veranderingen in externe wetgeving en andere externe ontwikkelingen zijn drivers tot meer samenwerking Zie wat is vermeld in het hoofdstuk machtsafhankelijk perspectief. Wanneer inhoud en impact van de beoogde samenwerking duidelijk is, ondersteund dit een succesvolle samenwerking De genterviewden geven aan dat door het gekozen proces en projectstructuur de inhoud en impact van de samenwerking voor iedereen binnen de beoogde partnergemeenten duidelijk was (Raad, College, MT en medewerkers). In een enkel geval was dit niet zo, bij de vorming van de ISD in 1997 was zoals eerder vermeld de invloed op het niveau van de gemeentesecretarissen zeer sterk. Zij trokken veelal zelfstandig het proces en het lijkt erop dat de inhoud en impact van de samenwerking bij hun duidelijk was (en aldaar ook veel draagvlak en consensus) maar dat bij Colleges en Raden dit mogelijk niet het geval was. Wanneer er sprake is van een culturele fit dan ondersteunt dit een succesvolle samenwerking De culturele fit is in gn van de samenwerkingsverbanden vergeten. Bij de start van het proces tot vorming van het samenwerkingsverband is in bijna alle gevallen (extern) onderzoek gedaan naar culturele verschillen. Binnen een gemeente neemt een sociale dienst veelal een zelfstandige positie in met een soms afwijkende cultuur ten opzichte van de rest van de gemeente. Uiteraard zijn er altijd kleine verschillen maar veelal oplosbaar. Slecht n genterviewde geeft aan dat er bij het personeel vanuit n van de partnergemeenten een instelling bestaat van ISD is de oplossing van anderen, het oplossen van dit probleem lijkt een langdurige kwestie.

52

9 Conclusies en aanbevelingen
In het onderstaande schema zijn de bevindingen van het onderzoek nogmaals kort samengevat.
Indien het concentreren op je kernvaardigheden een belangrijk thema is, dan is samenwerking succesvoller Een duidelijk kostenvoordeel door samenwerking is prettig maar niet bepalend Een kloof tussen bestaande en gewenste vaardigheden en tijdsdruk leidt tot meer samenwerking Wanneer personeel en technologie bij elkaar passen, wordt sneller samengewerkt. Veelal is nagedacht over het overdragen van kennis, het effect wordt pas na enige tijd duidelijk Reduceren van de afhankelijk is een belangrijke driver. Vaak wordt er al informeel samengewerkt De activiteiten van het samenwerkingsverband zijn niet cruciaal voor het voortbestaan van de gemeente. Het sterk afhankelijk zijn van unieke kennis, materiele investeringen en enkele personen is vaak aanleiding om te gaan samenwerken Het kweken van vertrouwen is van cruciaal belang voor een geslaagde samenwerking

Samenwerking

Het inschatten van macht is belangrijk maar veelal ongestructureerd Hou rekening met het reduceren van risicos bijvoorbeeld rondom uittreding Gemeenten vertonen weinig strategisch gedrag, invloed op samenwerking is gering

Efficiency en lagere kostprijzen als smeerolie maar niet primair leidend Kennis van de lokale politiek en samenleving is van ondergeschikt belang Het laten zien dat je het goed doet is van belang, maak je activiteiten meetbaar Het ontbreken van andere aanbieders/concurrenten belemmert samenwerking niet

Afnemende winstgevendheid, veranderingen in externe wetgeving en andere externe ontwikkelingen zijn drivers tot meer samenwerking Wanneer inhoud en impact van de beoogd samenwerking duidelijk is, ondersteund dit een succesvolle samenwerking Wanneer er sprake is van een culturele fit dan ondersteund dit een succesvolle samenwerking

Opvallend in dit onderzoek is het feit dat het perspectief transactiekosten niet het leidende perspectief bij samenwerkingsverbanden bij gemeenten is gebleken. Kwaliteit en beter kunnen reageren op externe ontwikkelingen zijn belangrijker dan lagere kosten en meer efficiency. Ook blijkt kennis van lokale politiek en samenleving niet van cruciaal belang voor een samenwerking. Wel moet bij het opzetten van een samenwerkingsverband aandacht worden besteed aan het feit dat het samenwerkingsverband als voelspriet en vooruitgeschoven post voor bestuurders van belang is. Het machtafhankelijke perspectief is zeer belangrijk bij samenwerkingsverbanden. Externe factoren zijn veelal zeer leidend (vergelijk de CWI-indeling). Ook valt op dat bij succesvolle samenwerkingsverbanden veelal al eerder informeel werd samengewerkt. Samenwerking is op die plekken blijkbaar succesvol en kan als aanknopingspunt dienen voor een strategische overweging en keuze tot samenwerking. Andersom kan natuurlijk ook, als een gemeente op bepaalde gebieden samenwerking wenst, kan als eerste gestart worden met enkele informele projecten of afstemmingen. Ook blijkt de afhankelijkheid van unieke kennis, omvangrijke investeringen en afhankelijkheid van enkele personen een belangrijke driver om te gaan samenwerken.

53

Van cruciaal belang is het kweken van vertrouwen. Op operationeel niveau door een goede projectstructuur met (veel) werkgroepen. Belangrijk uitgangspunt is dat medewerkers hun eigen toekomst kunnen vorm geven. Veel moeilijker vorm te geven is het vertrouwen op strategisch en tactisch niveau (College van B&W, Raad en topmanagement). Investeren in communicatie (met o.a. de Raad) is cruciaal, evenals het opnemen van wethouders in de stuurgroep bij kleinere gemeenten. Het concentreren op je kernvaardigheden (afhankelijkheid van hulpbronnen) is bij veel gemeenten nog niet een strategisch thema. Slechts in n geval bleek naar aanleiding van een evaluatie rondom bestuurlijke slagkracht samenwerking op een aantal gebieden wenselijk. Door de genterviewde wordt onderkend dat dit de vorming van het samenwerkingsverband sterk heeft geholpen, op strategisch niveau was draagvlak voor samenwerking. Andere elementen van dit perspectief worden door de genterviewden veelal bevestigd. Tijdsdruk en een kloof tussen gewenste en werkelijke situatie is een belangrijk element, de invoering van de WWB is bij de vorming van intergemeentelijke sociale diensten een belangrijke factor geweest. Hetzelfde geldt voor overeenkomsten in personeel n ICT. Gemeenten vertonen nog weinig strategisch gedrag volgens de genterviewden, het effect op een succesvolle samenwerking is hierdoor niet vast te stellen. Uiteraard wordt door iedere genterviewde gewerkt aan het duidelijk maken van de inhoud en impact van de samenwerking, ook de culturele fit tussen de organisaties is nimmer vergeten. De genterviewden geven echter aan dat op een enkele uitzondering na geen (formele) strategische visie hebben aangetroffen met uitgewerkte strategische opties zoals innoveren, samenwerken of verbeteren. Op basis van de vele en soms sterk dwingende externe en interne motieven, de beschikbare vormen van samenwerking en de bevindingen van het onderzoek is vooral het strategische gedrag van gemeenten nog sterk te verbeteren. Door de waardeketen van een gemeente te ontkoppelen, per (waarde)activiteit te beoordelen en te beslissen tot zelf doen (innoveren en procesverbetering) of uitbesteding of samenwerking zoeken is het mogelijk om de effectiviteit en efficiency van kleine en middelgrote gemeenten, zowel bestuurlijk als op het gebied van bedrijfsvoering nog sterk te verbeteren.

54

10

Literatuur

Baum, J.A.C., The Blackwell Companion to Organizations, Blackwell Publishers Ltd., Oxford, 2002 Bestebreur, T., De prijs van verzelfstandiging, in Binnenlands Bestuur, 4 februari 2005 Binnenlands Bestuur, Bollenstreek tracht zelfstandigheid te behouden, gemeenten zoeken samenwerkingsvorm, blz 17, 28 oktober 2005 Binnenlands Bestuur, De voordelen van een ambtelijke fusie, beter salaris en meer mobiliteit, blz. 21, 8 april 2005 Brentjens, N.B. (1992), Samenwerking in de detailhandel: een koppeling tussen theorie en praktijk, afstudeerscriptie, sectie Organisatie van de Onderneming, vakgroep Bedrijfseconomie, Katholieke Universiteit Brabant. Bogt, H.J. ter., Verzelfstandiging van overheidsorganisaties, theorie en praktijk, in Bestuurskunde, 2-18, jaargang 8 nummer 1, 1999 Buitenhek & van Doorn Consultancy i.s.m. prof. mr. D.J. Elzinga, Intergemeentelijke ambtelijke samenwerking, de krachten gebundeld, Buitenhek & van Doorn Consultancy, Nijkerk, 2004 Bestuurs- en managementconsultants (BMC), Samenwerking tussen gemeenten, 2005 (www.bmc.info) Chambre, P.E., de la, e.a., Ontmythologiseren van shared services binnen de krijgsmacht, in: Overheidsmanagement: 4-7, januari 2005 Child, J., Faulkner, D., Strategy of co-operation, managing alliances, networks and joint ventures, Oxford University Press, 1998 Douma, S., Schreuder, H., Economic approaches to organizations, Prentice Hall, 2002 Franssens, F., project samenwerking op et terrain van sociale zaken door de gemeenten Leek, Marum en Noordenveld en Planning en organisatie van implementatietraject ISD van de gemeenten Leek, Marum en Noordenveld per 1 januari 2005, mei 2004 Gazendam, H.W.M., Homburg, V.M.F., Efficintie en verzelfstandiging, economische en politieke efficiency als verklaring voor verzelfstandigingen, in Bestuurskunde, 19-27, jaargang 8 nummer 1, 1999 Geval, J., Jonge, J. de, Bezuinigen door samenwerking, een innovatieve aanpak, in: Overheidsmanagement, 266-269, oktober 2004 Hiemstra, J, Het besturen van grote gemeenten, vier varianten en een toekomstperspectief, Samson, Alphen aan den Rijn, 1999 IPO, adhoc Interprovinciaal Overleg adviescommissie regionaal bestuur in Nederland, Op schaal gewogen, regionaal bestuur in Nederland in de 21ste eeuw, IPO, publicatienummer 182, Den Haag, 2002

55

Kadijk, J.H., Schaap, L., Samengaan of samenwerken, lessen van Frankrijk en Duitsland, in: Overheidsmanagement, 156-159, juni 2004 Koenen, S., Kwestie van vertrouwen, het model Ten Boer, in: Binnenlands Bestuur, 29-31, 9 september 2005 Kickert, W.J.M., Nol, N.P., Sorber, A., Verzelfstandiging van overheidsdiensten, in: Bestuurskunde, 8-21, jaargang 1, nummer 1 1992. Korsten, A.F.A., Braak, H.J.M., ter, Spijker, W.J.H. van t, Strategisch beleid en management bij de overheid, is er een benvloedbare toekomst?, in: Bestuurskunde, 8-22, jaargang 2, nummer 1, 1993 Korsten, A.F.A., Operationele samenwerking tussen gemeenten, SETA als vorm van shared services, in: Overheidsmanagement, 160-163, juni 2004 Korsten, prof. dr. A.F.A. c.s., Samen en toch apart, naar een facilitair bedrijf van gemeenteambtenaren voor contracterende gemeenten als vorm van vernieuwing, Open Universiteit Nederland, Heerlen, 2003 Leeuwarder courant, Herindeling gemeenten niet aan orde, 29 november 2005 Man, dr. H de, Methoden en technieken van bedrijfswetenschappelijk onderzoek, Open Universiteit Nederland, Heerlen, 2001 Man, A.P de, Zee, H. van der, e.a., Sucesvol samenwerken: over strategische samenwerking in het netwerktijdperk, Prentice Hall, 2000 Matthijsse, R., Wagenaar, R., Shared services: synergie tussen organisatie en informatie, in: Overheidsmanagement 8-10, januari 2005 Ministerie van Binnenlandse Zaken, brief van de Minister van Binnenlands zaken aan de tweede kamer der Staten-Generaal, Uitbreiding van de Wet Gemeenschappelijke regelingen (Wgr-plus), Den Haag, 20 december 2002 (www.bzk.nl) Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, voortgangsrapportage een andere overheid, Den Haag, 20 december 2004, te vinden op www.bzk.nl Ministerie van Binnenlandse Zaken, brief en bijbehorende notitie van de Minister van Binnenlands zaken aan de tweede kamer der Staten-Generaal, Verbetering van democratische controle intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, Den Haag, 13 oktober 2005 (www.bzk.nl) Osborn D., Gaebler T., Reinventing government, Addisson Wesley reading, 1992 Soeters, J.M.L.M., Verzelfstandiging als organisatie-economische vraagstuk, in Bestuurskunde, 22-32 jaargang 1, nummer 1, 1992 Schrijfgroep gemeenteraden Bergschenhoek, Berkel en Rodenrijs en Bleiswijk, Meer kwaliteit kan, Een visie op de varianten voor de bestuurlijke toekomst van de gemeenten Bergschenhoek, Berkel en Rodenrijs en Bleiswijk, Amersfoort, 2003 Teunisse, P.B.W., Kiewiet, M. de, Boshove, H., De gezonde ondernemende gemeente, de bedrijfsvoering van gemeenten in 2010, VNG uitgeverij, Den Haag, 2005

56

Unie van waterschappen, Waterschappen zoeken fiscale partners, op weg naar samenwerking bij heffing en invordering van waterschapsbelastingen, Unie van Waterschappen, rapport van de ad hoc Unie werkgroep samenwerking belastingen, november 2005 (www.uvw.nl) Volberda, H.W., Elfring, T., Rethinking Strategy, SAGE Publications, London, 2001 Vliet, H.T. van., Samenwerking tussen gemeenten en waterschappen bij lokale lastenheffing, in: Overheidsmanagement, 82-86, maart 2004 Water, J.C. van de, Privatiseren is een kwestie van zakelijk en vooruitziend contracten, in: B&G magazine, 32-35, september 2003 Werff, A. van der, Niemand gediend bij zinloze discussies, Leeuwarder Courant, 10 januari 2006 Wijnen, A.P.A., Ambtelijke samenwerking als alternatief voor gemeentelijke herindeling, in: Overheidsmanagement, 100-104, april 2004 Yoshino, M., Srinivasa Rangan, U., Strategic alliances: an entrepreneurial approach to globalization, Harvard Business School Press, Boston, 1995 Zwan, P., van der, Minder meerkosten in samenwerkingsgemeente, in: VNG-magazine, 21, 5 september 2003

57

Bijlagen
1. Vragenlijst 2. Genterviewde personen

58

1. Vragenlijst Vragenlijst effectiviteit van samenwerking, succescriteria


Deze vragenlijst is opgezet om de normatieve vooronderstellingen van het voorgaande hoofdstuk te toetsen.

Leidraad introductie
Voorstellen/ kennismaken. Uitleggen doelstelling van het onderzoek. Uitleggen dat vanuit 4 perspectieven de genterviewde wordt gevraagd aan de hand van stellingen vanuit zijn of haar praktijksituatie toe te lichten en aan te geven of dit volgens de genterviewde een succesfactor is voor een geslaagde samenwerking. De vragen zijn als stellingen verwoord: o Indien de genterviewde de stelling beargumenteerd onderschrijft dan is de stelling en normatieve vooronderstelling bevestigd; o Indien de genterviewde de stelling beargumenteerd afwijst dan is de stelling en de normatieve vooronderstelling niet bevestigd. Van belang is het om de genterviewden te laten toelichten aan de hand van zijn of haar samenwerkingsverband in hoeverre de stelling in zijn/haar ogen de samenwerking wel of niet succesvol maakt. Genterviewde geeft een toelichting op de samenwerkingsverbanden waar hij of zij bij betrokken is (als leiding van het samenwerkingsverband, als klant etc.). Attentiepunten: o Hoe lang bestaat het samenwerkingsverband; o Rechtsvorm, organisatievorm; o Taakgebied, activiteiten; o Omvang personeel, kosten en baten; o Beschrijving van de relatie, overlegstructuren en verbanden tussen het samenwerkingsverband en de gemeente(n). Vooraf tijdsduur van het gesprek en het interview bespreken (circa 1-1,5 uur)

Transactiekosten
1. Meer efficiency en lagere kostprijzen is voor een gemeente een zeer belangrijk strategisch thema. Uitgangspunt bij transactiekosten theorie is dat de cordinatievorm met de minste kosten zal overleven, gemeenten zullen daarom gaan samenwerken of uitbesteden. Zijn bovenstaande geen belangrijke strategische themas dan zal veelal een andere cordinatievorm gekozen worden. 2. Medewerkers hebben geen kennis van lokale politiek, bedrijvigheid, arbeidsmarkt, economie en samenleving nodig om hun werk te doen. Waneer veel organisatie specifieke human capital noodzakelijk is (bijvoorbeeld beleidsmedewerkers) zal een gemeente de activiteit zelf blijven doen, indien dit niet het geval is (vuilnis ophalen) dan zal men gaan samenwerken of uitbesteden.

59

3. De activiteiten / werkprestatie van het samenwerkingsverband zijn goed en objectief meetbaar Wanneer de activiteit eenvoudig beoordeelbaar is, ligt het voor de hand om de activiteit uit te besteden. 4. Omdat er voor de betreffende activiteit voldoende aanbieders zijn (concurrentie), wordt de activiteit uitbesteed Wanneer er onvoldoende aanbieders zijn (small-numbers probleem), is uitbesteden niet aantrekkelijk gegeven de afhankelijkheid die je hiermee creert.

Machtsafhankelijk perspectief (resource dependence)


1. Het reduceren van de afhankelijkheid van externe factoren (omgevingsdynamiek, kennis, risicos, provincie, rijksoverheid) bij een gemeente is een belangrijk strategisch thema. Denk aan ontwikkelingen zoals WWB, WMO, handhaving, rampenbestijding/terrorisme, grondbeleid. Het reduceren van afhankelijkheid zal leiden tot meer efficiency omdat een organisatie dan haar omgeving kan benvloeden/controleren in plaats van toekijken. Samenwerking kan hierbij helpen. 2. De activiteiten van het samenwerkingsverband en de hiermee samenhangende hulpbronnen zoals kennis, geld, materiele investeringen en personen zijn niet van cruciaal belang voor het voortbestaan van de gemeente. De activiteiten en hiermee samenhangende hulpbronnen die van cruciaal belang zijn voor het overleven van een gemeente (core competence) worden veelal in huis gehouden om maximale macht over deze activiteiten te behouden. 3. Wanneer een gemeente sterk afhankelijkheid is van een hulpbron (kennis, geld, materiele investeringen en personen) dan zoekt men veelal een coalitie om hun macht te vergroten Indien de beheersing van vaardigheden en hulpbronnen onvoldoende is, ligt samenwerking/coalitie vormen voor de hand. 4. Het bestuur en topmanagement van de gemeenten en het samenwerkingsverband heeft genvesteerd in het kweken van vertrouwen. Bijvoorbeeld door: a. het samenwerkingsproces goed te organiseren; b. voldoende leertijd in te bouwen; c. formele momenten voor evalueren en bijsturen (nut, wenselijkheid, profijt van het samenwerkingsverband) in te bouwen? d. Word door het topmanagement van de partners de betrokkenheid van de organisaties gestimuleerd (participeren, aanmoedigen, nauw contract)? Niet alleen formele perspectieven op controle en eigendom zijn van belang. Je kan niet alles in contracten regelen gegeven het feit dat er veelal sprake is van beperkte rationaliteit, actoren kunnen niet alles voorspellen/voorzien en schriftelijk vastleggen. Vertrouwen is heel belangrijk en trust cannot be instrumentalized.

60

5. Het bestuur en topmanagement van de gemeenten en het samenwerkingsverband heeft genvesteerd in het inschatten van macht: a. Wordt er goed omgegaan met de verwachtingen door planning en procedures? b. Is er rekening gehouden met het verbeteren en uitbouwen van persoonlijke relaties? c. Is er sprake van commitment, wederzijds vertrouwen en flexibiliteit bij de partners van het samenwerkingsverband? d. Gaat de commitment bij het partnership verder dan n of twee hoofdpersonen (bijvoorbeeld de wethouder en/of gemeentesecretaris) en is deze geworteld in de gemeente? e. Is er genventariseerd en wordt er rekening gehouden met informele regels? f. Bestaat er begrip en worden verschillen gerespecteerd, hebben beide partners begrip voor de culturele verschillen en is men bereid tot het sluiten van compromissen omtrent cultuurproblemen? Niet alleen formele perspectieven op controle en eigendom zijn van belang, informele controlemechanismen zijn ook zeer belangrijk. Belangrijk is de mate van macht en invloed het topmanagement heeft. Zoals eerder gesteld is de beheersing van vaardigheden en hulpbronnen van groot belang. Hiermee hangt tevens samen het vraagstuk rondom de macht binnen de organisatie. De macht van een organisatie en haar overleving hangen zoals gezegd samen met de afhankelijkheid van bronnen die in bezit zijn van andere organisaties. Voor het topmanagement zijn de bronnen die noodzakelijk zijn voor de overleving van de organisatie van groot belang en moeten goed beheerst worden. Formele regels, normen, cultuur, informele regels etc. zijn belangrijke bindmiddelen om deze vaardigheden te behouden en te exploreren (institutionaliseren). 6. Het bestuur en topmanagement van de gemeenten en het samenwerkingsverband heeft genvesteerd in het reduceren van risicos. a. Is er rekening gehouden met mogelijkheden/formule voor het beindigen of transformeren van allianties (afwegen strategische doelen en de taak van de alliantie)? b. Is er overeenstemming over de structuur van het samenwerkingsverband en de wijze waarop besluitvorming tot stand komt? Omdat zowel gemeenten als samenwerkingsverbanden belang hebben bij het reduceren van risicos is een open discussie over risicos en hiermee samenhangende aspecten van belang voor een succesvolle samenwerking

Resource-based perspectief
1. Het concentreren op je kernvaardigheden om op deze wijze beter te kunnen functioneren en overleven is een belangrijk strategisch thema binnen een gemeente Door het concentreren op je kernvaardigheden dien je de vaardigheden die complementair zijn aan je unieke kernvaardigheden intern te organiseren en de overige extern te organiseren. Op deze wijze ben je efficinter. 2. Geeft de samenwerkende partner een duidelijk kostenvoordeel? Samenwerking is succesvoller als kostenvoordelen kunnen worden behaald.

61

3. Is er bij n van de partners een duidelijke kloof tussen bestaande en gewenste vaardigheden (kennis, personeel, materile investeringen) en is het tijdspad dat nodig is om deze kloof te overbruggen relatief kort? Samenwerking is succesvoller wanneer organisaties snelle toegang tot nieuwe vaardigheden of hulpbronnen nodig hebben. 4. Passen de samenwerkingspartners op het gebied van personele of andere vaardigheden of technologie bij elkaar. Samenwerkingspartners met een geringe of een bijna volledige technologische overlap passen beter bij elkaar. Dit is waarschijnlijk ook het geval wanneer specifieke personele of andere vaardigheden elkaar overlappen. 5. Is er bij n van de partners nagedacht over het overdragen van unieke kennis en de effecten van het verdwijnen van die kennis? Er is voldoende nagedacht/maatregelen getroffen om de transitie van unieke vaardigheden mogelijk te maken (level of mobility). Indien unieke vaardigheiden niet overgedragen kunnen worden moet een proces van replicatie of imitatie geregeld zijn?

Strategisch gedrag
1. De gemeente vertoont steeds meer strategisch gedrag. Naast het afstemmen op de externe omgeving gaat strategie van de gemeente ook om het op peil houden en ontwikkelen van bekwaamheden die nodig zijn om strategische veranderingen te onderkennen en te realiseren Indien een gemeente heeft nagedacht over strategische keuzen en de implementatie van samenwerking vergroot dit de kans op een succesvolle samenwerking 2. Is er bij de partners een behoefte aan duidelijkere doelstellingen en beleidsrichtlijnen, afnemende winstgevendheid, veranderingen in externe wetgeving, veranderingen in organisatiestructuren, toenemende of afnemende omvang. Er bestaat een noodzaak tot meer strategisch gedrag bij een behoefte aan duidelijkere doelstellingen en beleidsrichtlijnen, afnemende winstgevendheid, veranderingen in externe wetgeving, veranderingen in organisatiestructuren, toenemende of afnemende omvang 3. Is de inhoud en de impact van de beoogde samenwerking voor iedereen binnen de gemeente duidelijk? Indien samenwerking voldoende is verankerd in de strategie van een gemeente zal deze een grotere kans van slagen hebben. Er is dan beter inzicht in de voor- en nadelen en andere opties 4. Past gekozen partner (andere gemeente of bestaand samenwerkingsverband) bij de gemeente (culturele fit)? - Bezit de partner de benodigde resource of competitive advantage? - Noodzakelijke complementariteit of balans in de bijdrage van de partner, hebben we elkaar cht nodig? - Is de lange termijn strategische visie van de partner vergelijkbaar of in ieder geval niet conflicterend? - Is er geen tot een zeer kleine kans dat de partner een concurrent kan worden in de toekomst? - De organisaties van beide partners zijn in hoge mate compatibel? Een hogere culturele fit leidt tot een succesvollere samenwerking.

62

2. Genterviewde personen
Mevrouw drs. M. Fransen werkzaam bij BANS adviesdiensten. Als projectleider vanuit gemeente Marum verantwoordelijk voor invoering ISD MarumLeek-Noordenveld directeur van de ISD van de gemeenten Assen, Tynaarlo en Aa en Hunze

De heer A. Schonewille

De heren R. Dijkstra en H.Jillings Hoofd financin respectievelijk hoofd dienstverlening ISD NoardWest Fryslan De heer S.S.E. Osinga directeur ISD ZW Frysln

63