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Teora y prctica del enfoque del desarrollo local

TEORA Y PRCTICA DEL ENFOQUE DEL DESARROLLO LOCAL

Francisco Alburquerque Instituto de Economa y Geografa Consejo Superior de Investigaciones Cientficas c/. Pinar 25 (28006) Madrid

Este artculo forma parte de la consultora de capacitacin en Desarrollo territorial y gestin del territorio, promovida por la Unin Europea y realizada por el autor en La Serena, regin de Coquimbo, Chile, 24-30 de agosto de 2003.

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1. Introduccin A pesar de la recurrente alusin a la globalizacin en gran parte de los discursos y anlisis econmicos, la gran mayora de la produccin en Chile (y en el mundo en general) no tiene como destino final los mercados internacionales. Segn datos recientes del Banco Mundial, tan slo el 31,8% de la produccin interior bruta de Chile en el ao 2000 son exportaciones de bienes y servicios, o lo que es lo mismo, ms de las dos terceras partes de la produccin chilena se realiza en el mercado interno. En Amrica Latina y el Caribe el promedio del porcentaje de las exportaciones de bienes y servicios respecto a la produccin interior bruta es del 17,4% en ese ao (Cuadro 1), esto es, casi el 83% de la produccin latinoamericana tiene como destino mercados internos. Cuadro 1

EXPORTACIONES DE BIENES Y SERVICIOS EN PORCENTAJE DEL PRODUCTO INTERIOR BRUTO


Argentina 10,4% Bolivia 22,8% Brasil 8,2% Chile 34,6% Colombia 20,6% Ecuador 32,7% El Salvador 18,6% Guatemala 21,0% Honduras 36,4% Mxico 18,6% Nicaragua 24,9% Paraguay 33,2% Per 15,8% Uruguay 23,5% Venezuela 39,4% Promedio A. Latina y Caribe: 14,1%
Fuente: The Little Data Bank, Banco Mundial, 2002.

1990

9,8% 17,2% 10,6% 29,0% 18,6% 37,1% 25,1% 18,8% 42,6% 30,9% 34,6% 23,0% 14,8% 18,0% 21,6%
16,5%

1999

2000

10,8% 17,6% 10,9% 31,8% 21,9% 42,4% 27,6% 20,0% 42,3% 31,4% 40,2% 20,3% 16,0% 19,3% 29,4%
17,4%

PNB por habitante 7.460 $ 990 $ 3.580 $ 4.590 $ 2.020 $ 1.210 $ 2.000 $ 1.680 $ 860 $ 5.070 $ 400 $ 1.440 $ 2.080 $ 6.000 $ 4.310 $
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Asimismo, en promedio, el porcentaje que representan las exportaciones mundiales de bienes y servicios respecto al producto interior bruto es poco ms del 23%, lo que quiere decir que la gran mayora de la produccin mundial tiene lugar en mercados internos. Estos datos infraestiman, adems, la magnitud de la produccin mundial que realmente tiene lugar al interior de los diferentes pases, ya que se refieren slo a la parte de la misma que es efectuada mediante transacciones monetarias, lo cual deja
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fuera la produccin de autoconsumo, as como la produccin informal, entre otras prcticas que tienen una presencia destacada, sobre todo en los pases en desarrollo. Por otra parte, como puede apreciarse en el Cuadro 2, el indicador del producto interior bruto por habitante no guarda una relacin paralela con la magnitud de las exportaciones respecto al producto en un pas. Algunos de los pases ms desarrollados poseen porcentajes de las exportaciones respecto al producto interior bruto bastante reducidos, mientras los pases menos desarrollados muestran, por lo general, una alta dependencia de las exportaciones, sin que ello lleve consigo una mejora de los indicadores del producto por habitante. Esto contradice las recomendaciones habituales de poltica de desarrollo que provienen de los discursos predominantes, que insisten en la necesidad de las estrategias de insercin internacional, lo cual supone olvidar que los factores decisivos de los que depende el desarrollo no dependen tanto de alcanzar nichos de mercado internacionales como de la capacidad interior para lograr incorporar las innovaciones productivas y de gestin en el seno del tejido productivo y empresarial de los diferentes pases.

Cuadro 2: EXPORTACIONES DE BIENES Y SERVICIOS EN PORCENTAJE DEL PRODUCTO INTERIOR BRUTO 1990
Japn Estados Unidos Alemania Reino Unido Francia Italia Espaa

1999

2000
.. .. 33,4% 27,2% 28,7% 28,4% 29,9% .. 52,3% 47,9% 41,4% 44,0% 31,2%

10,4% 10,0% 9,7% 10,7% 28,8% 29,4% 24,0% 25,9% 21,2% 26,1% 19,7% 25,5% 16,1% 27,3% 23,2%

PNB por habitante 35.620 $ 34.100 $ 25.120 $ 24.430 $ 24.090 $ 20.160 $ 15.080 $ 5.170 $ 260 $ 340 $ 370 $ 1.160 $ 1.180 $
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Promedio mundial: 20,0%

Nigeria 43,4% 36,9% Gambia 59,9% 46,0% Mauritania 45,6% 38,6% Federacin Rusa 43,6% 42,2% Marruecos 26,5% 30,1%

Fuente: The Little Data Bank, Banco Mundial, 2002.

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La evidencia emprica es dejada de lado, pues, por un discurso predominante en el cual parece como si las actividades econmicas se agotaran con el comportamiento de las grandes empresas y el funcionamiento de los flujos financieros y comerciales a nivel internacional. Como podemos apreciar, ello no es as, y eso exige un tipo de poltica de desarrollo que no contemple nicamente a los grandes grupos y los principales flujos comerciales y financieros orientados hacia el exterior. Esta reflexin no tiene como finalidad, sin embargo, menospreciar la importancia de las exportaciones en cualquier estrategia de desarrollo nacional, sino subrayar las prioridades que siempre debe incorporar una estrategia de desarrollo en cualquier territorio. Asimismo, gran parte de la produccin es protagonizada por microempresas y pequeas empresas las cuales son, asimismo, responsables de gran parte del empleo y, consiguientemente, de la generacin de ingreso para amplios segmentos de la poblacin. Si se tiene en cuenta, adems, que dicho tejido de empresas se encuentra localizado de forma dispersa en los diferentes mbitos territoriales del pas, se deduce la importancia estratgica que tiene dicho segmento de microempresas y pequeas empresas desde el punto de vista econmico y social, as como para la difusin territorial del progreso tcnico. Como he sealado en alguna ocasin, en economa, lo pequeo, aunque no sea hermoso, es sin embargo- muy importante. Nos encontramos en una larga fase de transicin tecnolgica y reestructuracin econmica y social, en la cual las variables claves son, entre otras, la incorporacin de innovaciones en el tejido productivo de cada mbito territorial, as como la superior calificacin de los recursos humanos segn las necesidades locales existentes, la atencin a las caractersticas del medio ambiente local y la adaptacin institucional que requieren las nuevas formas de gestin en el conjunto de organizaciones existentes, ya sean privadas o pblicas. Como vemos, los procesos de cambio estructural ante estas exigencias requieren un planteamiento eficaz y eficiente de reestructuracin desde sus propios escenarios territoriales, ya que no pueden llevarse a cabo de forma abstracta. Las frmulas agregadas y centralistas no son eficaces para ello y no nicamente por una saludable negacin del funcionamiento verticalista o sectorial, sino por una cuestin de eficacia y eficiencia de gestin, segn se plantea por el nuevo paradigma de organizacin flexible que hoy sustituye a las formas de funcionamiento basadas en la produccin en serie.

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Como elemento adicional de confusin, en Amrica Latina el llamado Consenso de Washington concibi de manera extremadamente simplista las tareas del ajuste a las nuevas exigencias del cambio estructural, en la actual fase larga de reestructuracin tecnolgica, productiva y organizacional. Desde esta perspectiva, a partir de los organismos multilaterales con sede en la capital estadounidense, se postul en estas dcadas pasadas que gran parte de los obstculos al desarrollo tenderan a solucionarse a partir de los nuevos rasgos de funcionamiento de la nueva economa global, la mayor competencia generada por la apertura externa, la estabilidad de precios, la reduccin de la presencia del Estado y la privatizacin de las actividades econmicas y empresas pblicas. Esta concepcin vino a suponer un vaco o abandono de las polticas pblicas en la suposicin de que un Estado mnimo y las fuerzas libres del mercado seran elementos suficientes para crear condiciones de crecimiento de las inversiones productivas. Es importante recordar que ningn pas desarrollado sent histricamente sus bases de desarrollo con estrategias parecidas. As pues, la conviccin fundamentalista de los mentores de estas polticas de ajuste neoliberal vino a aadir importantes obstculos a las limitaciones del modelo primario exportador latinoamericano o a la crisis del patrn sustitutivo de importaciones que pretendi superar aquellas limitaciones histricas. En suma, el logro de la estabilidad macroeconmica, la orientacin hacia los mercados internacionales, la reduccin del papel de las Administraciones Pblicas y la privatizacin de actividades econmicas y empresas pblicas no han sido elementos suficientes para crear condiciones adecuadas de crecimiento de las inversiones productivas, ni para lograr la introduccin de las innovaciones tecnolgicas, de gestin y socioinstitucionales en el conjunto de los diferentes sistemas productivos locales de los pases menos desarrollados. Dicho tipo de ajuste estructural ha supuesto para los pases de Amrica Latina y El Caribe, desde la dcada de los ochenta, una pesada carga adicional a las dificultades ya existentes por el agotamiento del patrn de crecimiento econmico interno en dichos pases y la necesaria reconversin productiva a las mayores exigencias derivadas del cambio de paradigma tecnoeconmico y de gestin, y de la mayor apertura externa de las economas. As pues, la reduccin del cambio estructural a las dimensiones del ajuste externo y la estabilidad macroeconmica, dejando de lado la actuacin en los niveles microeconmico y territorial ha dificultado la incorporacin de polticas decisivas por
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parte de los gobiernos para una actuacin ms consistente ante la necesidad de impulsar los procesos de transformacin productiva con equidad. En su lugar, el tratamiento de la microempresa y la pequea empresa ha seguido visualizndose (y lo es an en gran medida) desde una perspectiva asistencial, a pesar de que dicho tejido de empresas constituye la inmensa mayora de la base empresarial existente en Amrica Latina y el Caribe, con una importancia decisiva desde el punto de vista del empleo y el ingreso de la poblacin (Cuadro 3).

Cuadro 3 MICRO Y PEQUEA EMPRESA EN AMRICA LATINA


PASES ARGENTINA BOLIVIA BRASIL COLOMBIA COSTA RICA CHILE MXICO NICARAGUA PANAM PER URUGUAY PROMEDIO 11 PASES: EMPRESAS NMERO DE SEGN NMERO EMPRESAS EMPLEO DE EMPLEADOS (% del total) (% del total) De 0 a 50 De 1 a 49 De 0 a 49 De 0 a 49 De 0 a 49 De 0 a 49 De 0 a 50 De 1 a 30 De 0 a 49 De 1 a 50 De 0 a 49 MIPES 96,5 99,5 94,0 95,9 96,0 97,1 94,7 99,6 91,5 95,8 97,9 96,2 47,0 80,5 37,4 66,4 43,3 74,4 50,8 73,9 37,6 40,2 64,4 56,5

Datos oficiales de mediados de los aos 90 sobre establecimientos empresariales formales, a excepcin de Argentina, Nicaragua, Panam y Per, que se refieren a establecimientos manufactureros

Por otra parte, la aplicacin irrestricta de procesos de apertura externa de las economas sin dotarse de razonables perodos de adaptacin (como se hace en las economas desarrolladas), ha supuesto la destruccin de gran parte del tejido empresarial preexistente, incrementando ms an los impactos recesivos y la inestabilidad social y poltica. De esta forma, la falta de atencin a las dimensiones microeconmica y territorial acaba afectando a la propia estabilidad macroeconmica. El enfoque del desarrollo local supone un planteamiento integral y menos simplificador sobre el funcionamiento de las economas. Dicha visin conduce a una estrategia que debe acompaar los esfuerzos del ajuste macroeconmico y el ajuste externo con actuaciones orientadas a lograr la introduccin de innovaciones tecnolgicas, de gestin y socioinstitucionales en el conjunto de los diferentes sistemas productivos
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locales y tejido de empresas existente. De ese modo se trata, en suma, de completar las exigencias del ajuste ante el cambio estructural de forma que incluya el conjunto de la economa y los actores reales, y no slo los actores financieros y los grupos de la nueva economa globalizada. La ausencia de polticas activas de promocin econmica en el nivel territorial ha impedido la generacin de entornos favorables a la incorporacin de innovaciones en las microempresas y pequeas empresas, sobre la base de la articulacin en red de las instituciones pblicas y privadas que tienen responsabilidades en el desarrollo econmico. La promocin del desarrollo econmico local necesita, pues, el fortalecimiento institucional para la cooperacin pblica y privada, como condicin necesaria para crear ambientes innovadores territoriales. Asimismo, como es conocido, la privatizacin, la apertura de mercados y la desregulacin de las economas, conducen a una creciente concentracin de capital en la esfera privada, ante lo cual es preciso reforzar la capacidad de los diferentes sistemas productivos locales, a fin de igualar las condiciones de competencia empresarial y regional, y para atender a los objetivos de cohesin social, al tiempo que se fomenta la productividad y competitividad de las microempresas y pequeas y medianas empresas, las cuales son decisivas en la generacin de empleo e ingreso para la poblacin. 2. Marco conceptual del desarrollo local El trmino desarrollo local es utilizado y entendido, a menudo, de forma ambigua, lo cual obliga a un esfuerzo previo de conceptualizacin, a fin de poder precisar, posteriormente, la utilidad del enfoque del desarrollo local en la prctica. A veces por desarrollo local se entiende exclusivamente el desarrollo de un nivel territorial inferior, como puede ser el desarrollo de un municipio o de una comarca (microregin). Otras veces se utiliza para resaltar el tipo de desarrollo endgeno que es resultado del aprovechamiento de los recursos locales de un determinado territorio. En otras ocasiones hay quien lo presenta como una forma alternativa al tipo de desarrollo concentrador y excluyente predominante, el cual se basa esencialmente en un enfoque vertical (de arriba-abajo) en la toma de decisiones. Todas estas formas de presentar el desarrollo local requieren matizaciones importantes:

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Desarrollo local no es nicamente desarrollo municipal. El sistema productivo local, que incluye entre otros elementos, el conjunto de relaciones y eslabonamientos productivos y comerciales relevantes para explicar la eficiencia productiva y competitividad de la base econmica de un determinado territorio, no tiene porqu coincidir con las fronteras o delimitaciones administrativas de un municipio o provincia.

Desarrollo local no es slo desarrollo endgeno. Muchas iniciativas de desarrollo local se basan tambin en el aprovechamiento de oportunidades de dinamismo exgeno. Lo importante es saber endogeneizar dichas oportunidades externas dentro de una estrategia de desarrollo decidida localmente.

El desarrollo local es un enfoque territorial y de abajo-arriba, pero debe buscar tambin intervenciones de los restantes niveles decisionales del Estado (provincia, regin y nivel central) que faciliten el logro de los objetivos de la estrategia de desarrollo local. Se precisa, pues, de una eficiente coordinacin de los diferentes niveles territoriales de las administraciones pblicas y de un contexto integrado coherente de las diferentes polticas de desarrollo entre esos niveles. Las decisiones de arriba-abajo son tambin importantes para el enfoque del desarrollo local.

Asimismo, hay que aadir que el desarrollo local no se limita exclusivamente al desarrollo econmico local. Se trata de un enfoque integrado en el cual deben considerarse igualmente los aspectos ambientales, culturales, sociales, institucionales y de desarrollo humano del mbito territorial respectivo.

En el tratamiento tradicional del desarrollo por parte de la economa convencional ste suele hacerse depender, a veces de forma casi exclusiva, de la existencia de recursos financieros. Sin embargo, pese a la importancia de la disponibilidad de recursos financieros lo cierto es que stos pueden dirigirse a aplicaciones no productivas. La disponibilidad de recursos financieros no es, pues, suficiente. La orientacin de los recursos financieros a la inversin productiva depende de otros factores bsicos. o El desarrollo depende siempre de la capacidad para introducir innovaciones al interior del tejido productivo local.
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El desarrollo depende del grado de articulacin existente al interior de la base socioeconmica local.

Se da as, frecuentemente, una confusin entre los trminos de desarrollosubdesarrollo, que aluden al grado de articulacin o desarticulacin interna de una determinada estructura socioeconmica, y las relaciones de autonoma-dependencia de dicha estructura frente al exterior, que son aspectos relacionados pero diferentes. En este sentido hay que recordar que la mejora de la relacin de intercambio comercial internacional para los pases subdesarrollados si bien beneficia a los grupos y agentes exportadores de dichos pases (los cuales son una minora en comparacin con la base campesina y el conjunto de productores primarios no exportadores) no supone un cambio de las condiciones de desarticulacin productiva interna en dichos pases, aspecto que caracteriza esencialmente al subdesarrollo en los mismos. La aproximacin tradicional al desarrollo es, adems, una visin muy macro y agregada, utilizando indicadores promedio que, generalmente, no dan perfecta cuenta de la heterogeneidad estructural de la realidad a la que aluden. Aunque en ocasiones se desciende a un anlisis sectorial ste es insuficiente. Las actividades econmicas y mxime en la fase actual de la economa del conocimiento- incorporan elementos procedentes de los diferentes sectores y son, por consiguiente, multisectoriales.

Por otra parte, la introduccin de innovaciones productivas internas, un aspecto crucial para el desarrollo econmico local, no depende exclusivamente del resultado de la investigacin y desarrollo en las grandes empresas, ni del grado de avance de la ciencia y tecnologa bsicas. Es evidente que estos factores tienen una influencia decisiva, pero entre la generacin de conocimientos cientficos bsicos y la investigacin aplicada para el desarrollo y la innovacin local (I+D+i) hay varias interfases decisivas y la introduccin de innovaciones depende esencialmente del grado de vinculacin con los usuarios ltimos de los conocimientos, esto es, los agentes productores. De ah la importancia de la intermediacin para establecer estos interfases ltimos entre conocimiento y actores productivos locales. La introduccin de innovaciones productivas incluye, adems, no slo las innovaciones tecnolgicas de producto o de proceso productivo, sino las innovaciones de gestin u organizacionales, as como las innovaciones sociales e institucionales. As pues, la introduccin de innovaciones requiere una estrategia territorial propia. No puede

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hacerse depender de la adquisicin de un paquete tecnolgico externo. La introduccin de innovaciones no depende tampoco del tamao de las empresas. Los sistemas locales de pequeas empresas pueden abordar, a travs de la cooperacin territorial de actores, una actividad decisiva para dicha introduccin de innovaciones en el sistema productivo local. En suma, desde este enfoque interactivo de la innovacin se insiste en que sta no depende slo de la financiacin en ciencia y tecnologa bsica. El incremento de actividades de I+D no es suficiente para la introduccin de innovaciones. Para que stas se produzcan es necesario que los usuarios se involucren en la adaptacin y utilizacin de los resultados de dichas actividades de I+D en los diferentes procesos productivos, a fin de generar I+D+i. Esto subraya la importancia de los sistemas territoriales de innovacin.

La visin agregada y sectorial del desarrollo no incorpora, pues, la dimensin del territorio como actor de desarrollo. Asimismo, la aproximacin territorial al desarrollo suele centrarse en los temas relativos a las diferencias de renta entre regiones y en los anlisis de convergencia o no de dichos niveles de renta entre regiones como resultado del tipo de crecimiento econmico predominante. Pero lo sustantivo es analizar la heterogeneidad estructural y el grado de desarticulacin productiva interna, aspectos que requieren indicadores sobre la capacidad de desarrollo local, ms que indicadores de resultado sobre variables ex-post. Este predominio del anlisis territorial segn la lgica de funcionamiento redistributiva o asistencial (territorios ms atrasados que deben ser ayudados por otros ms ricos) no centra, pues, los aspectos sustantivos del subdesarrollo local o regional. Asimismo, el enfoque del desarrollo local tiene en cuenta las exigencias que plantea el cambio estructural desde las formas de produccin fordistas hacia las formas de produccin basadas en la incorporacin de conocimientos sobre la segmentacin de mercados, calidad y diferenciacin de la oferta productiva y mejora de las redes territoriales de apoyo a la produccin y de cooperacin de actores pblicos y privados locales. En este sentido, el concepto de competitividad sistmica territorial insiste en que no compiten las empresas aisladas, sino el conjunto de eslabonamientos de las cadenas productivas, as como el territorio, en la medida que se dota del capital social e institucional favorable a la introduccin de innovaciones.

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El enfoque del desarrollo local toma, pues, como unidad de actuacin el territorio y no la empresa o el sector aislados. Esta aproximacin territorial es necesaria para contemplar tres de los temas decisivos del desarrollo: o o o La introduccin de innovaciones en los sistemas productivos locales. El diseo de los adecuados programas de formacin de recursos humanos segn las necesidades de cada contexto local. La referencia concreta a las caractersticas y limitaciones existentes en el medioambiente local, esto es, la incorporacin obligada de la sustentabilidad ambiental. Igualmente, este enfoque incluye una consideracin integrada de la funcionalidad entre lo rural y lo urbano, que en el planteamiento tradicional ha sido contemplada dentro de una visin supeditada del desarrollo agrario al desarrollo industrial y de servicios. Esta visin tradicional ha identificado desarrollo rural y desarrollo agrario. Sin embargo, el desarrollo del medio rural no puede pensarse de forma aislada al desarrollo del medio urbano. o Ambos conforman un conjunto de funciones econmicas y sociales relacionadas ya que el medio rural precisa de insumos, maquinaria, manufacturas y servicios suministrados desde el medio urbano. o o Igualmente, el medio rural necesita de los mercados urbanos para la venta de sus productos (alimentos y otros). De otro lado, el medio urbano precisa de los abastecimientos de recursos naturales (agua potable, materias primas, etc.) y otros bienes y servicios (residenciales, ocio y deporte, naturaleza, etc.) que se producen en el medio rural. o En la actualidad las zonas rurales son cada vez ms valoradas por razones ecolgicas, para despliegue de actividades al aire libre, mejora de la calidad residencial y estilo de vida, y conservacin del medio natural asegurador de la oferta de bienes y servicios ambientales. El enfoque del desarrollo local se aleja, pues, del nivel excesivamente agregado y abstracto de la economa convencional y determinados enfoques de la Economa del Desarrollo.

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o o

Se trata de un enfoque que toma como unidad de actuacin principal el territorio o mbito de una determinada comunidad local o comarcal. El enfoque se basa en la movilizacin y participacin de los actores territoriales, pblicos y privados, como protagonistas principales de las iniciativas y estrategia de desarrollo local.

Se refiere, pues, a actores y territorios reales y no slo alude a tendencias generales de carcter genrico, las cuales ayudan poco al diseo de polticas de actuacin en los diferentes mbitos territoriales.

Asimismo, este enfoque supone el abandono de las actitudes pasivas (dependientes de las subvenciones o ayuda externa), ya que se basa en la conviccin del esfuerzo y decisin propias para establecer y concertar localmente la estrategia de desarrollo a seguir.

Como parte fundamental de dicha estrategia local de desarrollo hay que crear condiciones favorables desde el punto de vista institucional, a fin de construir entornos territoriales facilitadores de la incorporacin de innovaciones y nuevos emprendimientos. Para ello hay que fomentar la cultura emprendedora local y la concertacin pblico-privada para el desarrollo local. En este sentido, hay que insistir en que el concepto de instituciones no se refiere nicamente a organizaciones, sino a redes, normas y reglas explcitas o implcitas de comportamiento humano en un territorio. La estrategia de desarrollo local debe orientarse, en suma, a asegurar mejores condiciones de vida de la poblacin local, tratando de centrarse fundamentalmente (aunque no siempre exclusivamente) en la mejor utilizacin de los recursos locales, a fin de promover nuevas empresas y puestos de trabajo locales. Para ello pueden utilizarse las oportunidades que ofrecen las nuevas tecnologas de la informacin, as como la reorganizacin de los procesos productivos locales segn la orientacin hacia los mercados. La construccin de una oferta territorial apropiada de servicios de apoyo a la produccin es parte esencial de dicha estrategia de desarrollo local. Los cambios en los procesos de acumulacin exigen tambin adaptaciones sociales, institucionales y polticas en los regmenes de regulacin. Esto supone que los cambios organizativos y de gestin propios del nuevo paradigma tecnoeconmico deben ser incorporados igualmente al conjunto de las Administraciones Pblicas, a fin de responder de manera adecuada a los cambios. El fortalecimiento de las administraciones locales y la asuncin por las mismas de las nuevas funciones de
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fomento del desarrollo econmico y la generacin de empleo hacen, pues, a la nueva gestin pblica local parte fundamental de los procesos de ajuste ante el actual cambio estructural. Hay que recordar que para incrementar la productividad y la competitividad de las empresas y los sistemas productivos locales es preciso asegurar la introduccin de innovaciones para mejorar los procesos productivos, impulsar la calidad y la diferenciacin de los productos y hacer ms eficiente la organizacin de las redes de empresas en los diferentes agrupamientos territoriales donde se encuentran. Se trata, en suma, de avanzar en la frontera de eficiencia tecnolgica y organizativa de los diferentes sistemas productivos locales. De este modo el territorio constituye un actor fundamental en el impulso de la competitividad y la creacin de entornos territoriales innovadores, junto con la capacidad de gestin empresarial son elementos fundamentales para el desarrollo econmico local. Esta conceptualizacin del cambio estructural o reestructuracin productiva constituye una forma novedosa de interpretar las transformaciones de los sistemas productivos locales, lo cual posee importantes implicaciones desde el punto de vista de las polticas de desarrollo. Desde la perspectiva del anlisis neoclsico las fuerzas del mercado son las que realizan los ajustes ptimos, de ah el nfasis en las polticas que favorecen la libre movilidad de capitales y comercio y la necesidad de eliminar las restricciones a la movilidad de los mismos. En la poltica econmica keynesiana se subraya la importancia de la actuacin desde la demanda, a fin de favorecer la redistribucin de factores productivos y de este modo inducir la deslocalizacin de empresas hacia zonas de menor grado de desarrollo. Sin embargo, desde el enfoque del desarrollo local se insiste en la necesidad de una actuacin consciente desde la oferta ya que la dinmica econmica derivada del libre mercado no tiende al equilibrio, debido a las restricciones existentes a la movilidad de los factores. De este modo se subraya que la introduccin de innovaciones tecnolgicas y el fomento de la capacidad empresarial y organizativa en los diferentes mbitos territoriales son variables estratgicas de la poltica de desarrollo local, la cual debe dirigir sus objetivos principales a fomentar el surgimiento y modernizacin de las empresas locales. Las autoridades locales son agentes importantes en los procesos de desarrollo local. Muchas veces son los lderes principales de las iniciativas de desarrollo local al impulsar en sus territorios la movilizacin y concertacin de actores para el desarrollo
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econmico y la creacin de empleo a nivel local. En otras ocasiones, son otros actores (organismos de cooperacin internacional, organizaciones no gubernamentales, entidades financieras de desarrollo, jvenes empresarios, etc.) los que inician los procesos de desarrollo local, aunque muy pronto se requiere la incorporacin activa de los gobiernos locales, los cuales permiten dotar a las iniciativas de desarrollo local del mayor grado de institucionalidad. En todo caso, la eleccin democrtica de las autoridades locales (municipales, provinciales, estaduales) ayuda a introducir una tensin bsica para la presentacin de programas y propuestas consistentes de desarrollo a favor de la ciudadana a la que se solicita el voto. Por ello, la descentralizacin, al permitir la autonoma de los niveles locales, puede constituir (siempre que se dote de recursos reales y trasferencia efectiva de competencias) una herramienta fundamental para el fomento del desarrollo local. El conjunto de elementos bsicos que definen las iniciativas de desarrollo econmico local puede representarse mediante la figura de un octgono, tal como se expone en el Grfico 1, el cual trata de mostrar las principales bases de sustentacin de las iniciativas de desarrollo local. La carencia o debilidad en alguno de estos componentes puede explicar la fragilidad de las iniciativas de desarrollo econmico local.

Grfico 1: Bases de sustentacin de las iniciativas de desarrollo local


8. Creacin de una institucionalidad para el desarrollo econmico local 6. Fomento de empresas locales y capacitacin de recursos humanos 4. Cooperacin pblico-privada INICIATIVAS DE DESARROLLO LOCAL 7. Coordinacin de programas e instrumentos de fomento 5. Elaboracin de una estrategia territorial de desarrollo 3. Existencia de equipos de liderazgo local 1. Movilizacin y participacin de actores locales

2. Actitud proactiva del gobierno local

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Como vemos, se resalta en primer lugar, la importancia de la movilizacin y participacin de los actores locales y la consiguiente construccin de capital social en el territorio correspondiente lo cual requiere, igualmente, el fomento de una cultura emprendedora local, alejada de la lgica del subsidio. Los rasgos de la cultura emprendedora local favorecen la construccin de espacios de cooperacin entre actores pblicos y privados en los planes y proyectos de desarrollo. Al mismo tiempo, una iniciativa de desarrollo local requiere tambin una actitud proactiva por parte de los gobiernos locales en relacin con el fomento productivo y la creacin de empleo, lo cual supone asumir nuevas funciones de la gestin pblica local ms all de los roles tradicionales como suministradores de servicios sociales, urbansticos o medioambientales. El registro de las historias locales y la conformacin de elementos culturales de identidad territorial constituyen una informacin fundamental para entender las relaciones que se cristalizan en el territorio, siendo su conocimiento imprescindible para cualquier estrategia de desarrollo local. Hay que insistir en que la identidad regional, as como el capital social, no deben ser entendidos como activos preexistentes en un territorio, resultado de una conjugacin de factores geogrficos o histricos anteriores, sino como activos intangibles que pueden ser construidos localmente mediante la generacin de espacios de concertacin y confianza entre actores para enfrentar los retos comunes. En este sentido, la participacin de los diferentes actores sociales en la discusin de los problemas locales colabora a este proceso de construccin de identidad territorial compartida y, en suma, a la construccin social de la regin. Junto a la importancia de los gobiernos locales como animadores, articuladores y catalizadores de la intervencin de los actores territoriales, hay que insistir tambin en su papel de liderazgo, a fin de desplegar un aprendizaje proactivo y emprendedor, combatiendo la cultura heredada del subsidio y la desconfianza y actitud pasiva de los actores locales. Los gobiernos locales son, en democracia, los ms legitimados para la convocatoria de los diferentes actores territoriales y la bsqueda de espacios de concertacin pblico-privada para el desarrollo econmico local. De ah la importancia de asumir su papel de liderazgo local para la animacin de dichos procesos de movilizacin y participacin de actores locales y de construir los equipos de liderazgo que aseguren la continuidad de las actuaciones.

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Todo ello debe concretarse en la elaboracin de una estrategia territorial de desarrollo econmico local consensuada por los principales actores locales. En dicha estrategia el objetivo fundamental debe orientarse hacia la mayor utilizacin de los recursos endgenos y la diversificacin de la base productiva local mediante la incorporacin de innovaciones basadas en la calidad y la diferenciacin de los productos y procesos productivos, as como la incorporacin de innovaciones de gestin y las necesarias adaptaciones sociales e institucionales. Por otra parte, el fomento de las microempresas y pequeas empresas locales y la capacitacin de recursos humanos segn los requerimientos de innovacin del sistema productivo local son parte fundamental de las estrategias de desarrollo econmico local. Dentro de la oferta territorial de servicios a la produccin se incluye la capacitacin de recursos humanos segn los requerimientos existentes en los sistemas productivos locales, tanto para la modernizacin de las actividades productivas actuales como para incorporar aquellas otras actividades que ofrecen posibilidades viables en el futuro inmediato. Por eso es importante dotarse de la capacidad de observacin permanente de los requerimientos reales y potenciales del tejido local de empresas y de las caractersticas del mercado de trabajo local, actividad sta que puede ser llevada a cabo mediante la creacin de instancias tcnicas de apoyo en cada territorio, de forma consensuada entre los diferentes actores locales. 3. La estrategia de desarrollo local A veces una estrategia de desarrollo local puede iniciarse a partir de la coordinacin territorial de algunos programas e instrumentos de fomento sectoriales definidos desde el nivel central pero que deben ser ejecutados territorialmente. La eficiente coordinacin de los diferentes programas sectoriales de diseo centralista exige su orientacin por la demanda, esto es, por las necesidades que debe atender, las cuales deben ser identificadas y priorizadas por los actores locales. Este hecho es crucial, al requerir un verdadero reparto de funciones, competencias y, en definitiva, una distribucin de poder entre las distintas administraciones pblicas territoriales. Es aqu donde el avance de los procesos de descentralizacin en Amrica Latina en general, debe constituir un apoyo fundamental para el despliegue de iniciativas de desarrollo econmico local. Finalmente, las iniciativas de desarrollo econmico local deben institucionalizarse mediante los necesarios acuerdos de tipo poltico y social en los mbitos territoriales
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correspondientes. La bsqueda de pactos locales de carcter suprapartidario y con la mayor participacin posible de actores territoriales tiene como finalidad dotar a dichas iniciativas de los mayores niveles de certidumbre ante los posibles cambios polticos. La presencia del sector privado empresarial en la institucionalidad para el desarrollo local tiene tambin esa funcionalidad, a fin de evitar la incertidumbre provocada por los cambios de responsables polticos locales. Por su parte, la presencia de los responsables pblicos en dicha institucionalidad para el desarrollo local trata de dotar a todo el proceso de la suficiente perspectiva de medio y largo plazo, lo que no siempre se logra con la bsqueda de beneficios empresariales de corto plazo. Las disputas electorales y las diferencias partidarias no deberan interferir en el despliegue de las iniciativas de desarrollo econmico local concertadas por los diferentes actores sociales y econmicos. Para ello resulta necesario que entre la ingeniera institucional propia de estas iniciativas se incorpore la firma de pactos territoriales suprapartidarios a favor del desarrollo local. Las inversiones locales para el desarrollo, tangibles e intangibles, requieren tiempos ms largos de maduracin que los que encierran los ciclos electorales y polticos. De ah la necesidad de convocar a las fuerzas polticas y sociales locales a su involucramiento en estas iniciativas, a fin de que la legtima disputa electoral no interfiera las cuestiones sustantivas del desarrollo econmico local y la generacin de empleo. Lamentablemente, algunas de las instituciones de desarrollo econmico local son presentadas a veces como parte de las propuestas partidarias, lo cual las hace inviables en el medio y largo plazo. Entre las medidas que pueden ayudar a una maduracin de comportamientos polticos en este sentido, podra pensarse en la oportunidad de incorporar una oferta sustantiva de capacitacin para el desarrollo econmico local, fundamentalmente dirigida a fortalecer las Asociaciones de Municipalidades y capacitar a los responsables pblicos y formaciones sociales y polticas en general. El desarrollo econmico local exige, pues, una actuacin decidida desde las instancias pblicas territoriales, lo cual hace obligado incorporar dicha dimensin en los actuales programas de fortalecimiento de los gobiernos locales. La descentralizacin no puede limitarse nicamente a mejorar la capacidad de gestin eficiente de los recursos transferidos a los gobiernos locales y a los programas de modernizacin de la gestin municipal. Estas tareas son fundamentales, pero la modernizacin de las Administraciones Locales debe incorporar tambin la capacitacin en su nuevo papel
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como animadores y promotores del desarrollo econmico local, a fin de construir conjuntamente con los actores privados y el resto de la sociedad civil local, los necesarios entornos territoriales innovadores para el fomento productivo y desarrollo del tejido local de empresas. Slo as pueden las municipalidades colaborar en la generacin de riqueza y empleo productivo, superando su tradicional actuacin asistencial. Como se ha sealado, la presencia del gobierno municipal en las alianzas para el desarrollo econmico local es muy importante para garantizar una perspectiva de ms largo aliento que la que poseen los sectores empresariales privados, centrados en la bsqueda de ganancias. Entre los temas que las Administraciones Locales deben incorporar se encuentran la visin comn de desarrollo territorial concertada con los diferentes actores locales; el ordenamiento territorial y la planificacin urbana; la defensa y promocin del patrimonio histrico-cultural local; y la valorizacin del medio ambiente como un activo de desarrollo local. Por supuesto, como parte del esfuerzo de promocin del desarrollo econmico local, las municipalidades deben incorporar prcticas eficientes de funcionamiento como organizaciones, a fin de modernizar su gestin. Con tal propsito deben acometer programas de modernizacin administrativa y capacitar a su personal para fortalecer la gestin municipal. La dimensin estratgica y la concepcin integral de la planificacin municipal ayuda a visualizar el contexto en el que se inserta la ciudad, y permite incorporar una perspectiva intersectorial de los distintos problemas de la misma, superando la visin fsico-espacial y contemplando el hecho urbano como un hecho socioeconmico. A travs de la inversin en obras pblicas, las municipalidades incorporan valor econmico en la localidad y colaboran en la competitividad territorial de su base productiva local. Del mismo modo, los servicios urbanos que la municipalidad presta estn tambin vinculados a la competitividad econmica territorial ya que la calidad de dichos servicios incrementa los atractivos de la localidad para la inversin privada. De este modo, una de las principales funciones de las municipalidades es crear las condiciones necesarias de infraestructuras bsicas y servicios de desarrollo urbano para que el sector empresarial asuma su papel de productor y dinamizador de la economa local.

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Con anterioridad se expuso grficamente el conjunto de elementos necesarios para crear o impulsar iniciativas de desarrollo local. Mediante el Grfico 2 se muestran ahora los mbitos principales de actuacin de las mismas.

Grfico 2: mbitos principales de actuacin de las iniciativas locales de desarrollo


8. Valorizacin del patrimonio natural y cultural 7. Vinculacin de entidades financieras y acceso al crdito 5. Formacin de recursos humanos DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA Y CREACIN DE NUEVAS EMPRESAS 6. Comercializacin de productos locales 4. Asistencia tcnica y asesora Sistema Territorial de I+D+i

3. Infraestructuras y equipamientos bsicos

2. Redes de cooperacin empresarial

1. Sistema de Informacin Territorial

La estrategia de desarrollo econmico local debe buscar, esencialmente, la diversificacin del sistema productivo y la creacin de nuevas empresas y empleo en el territorio, a partir de una valorizacin mayor de los recursos endgenos y el aprovechamiento de las oportunidades de dinamismo externo existentes. Dada la dificultad de contar con informacin apropiada sobre las diferentes capacidades y oportunidades de desarrollo local, resulta fundamental incorporar desde el principio un esfuerzo permanente por construir las bases de un Sistema de Informacin Territorial, el cual debe sealar los diferentes recursos locales existentes (humanos, productivos, sociales, ambientales, etc.), tanto aquellos de carcter cuantitativo como los cualitativos e intangibles. Ambos son importantes, como se ha sealado, en las iniciativas locales de desarrollo. Asimismo, junto a la informacin estratgica para el desarrollo local, es preciso ir incorporando, mediante las alianzas oportunas, la capacidad de asesora tcnica apropiada, as como la mayor vinculacin entre los requerimientos actuales y potenciales de los diferentes sistemas productivos locales y las entidades territoriales

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con capacidad para desplegar actividades de investigacin y desarrollo aplicados a la innovacin local. La construccin de redes de cooperacin empresarial a nivel territorial debe estimularse, mostrando la importancia de las mismas para mejorar las posiciones competitivas en los mercados. Para todo ello se precisa de la adecuada formacin de recursos humanos segn las necesidades identificadas en los diferentes mbitos territoriales. Las actividades de capacitacin deben estar, por tanto, guiadas por las necesidades de la demanda de innovacin de cada territorio y nunca definidas desde instancias alejadas o desde un enfoque de oferta. En todo caso, es necesario incorporar en los procesos productivos locales la orientacin segn la demanda existente en los mercados, tratando de que dicha informacin oriente los cambios necesarios en la produccin. Adicionalmente, la mejora de la comercializacin de los productos endgenos requerir alianzas y acuerdos entre emprendedores locales y entidades creadas al efecto, a fin de lograr retener el mayor valor agregado de la actividad productiva local. En ocasiones ello requiere ampliar o mejorar, igualmente, el diseo y orientacin de las infraestructuras y equipamientos bsicos, tantos los vinculados con la produccin como los ambientales, hidrulicos, energticos u otros. La mayora del tejido de empresas existente en los sistemas productivos locales est compuesto por microempresas y pequeas empresas. De ah la importancia de asegurar el acceso al crdito, sobre todo para operaciones a medio y largo plazo, as como el asesoramiento financiero para la elaboracin de los proyectos de inversin. En este sentido, el logro de alianzas con entidades financieras con presencia en el territorio, a fin de vincularlas en el despliegue de las iniciativas locales de desarrollo, constituye una cuestin crucial, as como la existencia de un marco fiscal favorable para las microempresas, pequeas y medianas empresas, y no la tradicional penalizacin que suele sufrir este tipo de empresas en el acceso al crdito. Por otra parte, la valorizacin del patrimonio natural y cultural constituye uno de los mbitos ms novedosos en las iniciativas locales de desarrollo, ya que ello supone una visin sobre el medio ambiente y el patrimonio cultural e histrico como activos de desarrollo. En efecto, la conservacin y puesta en valor del medio ambiente local y el patrimonio cultural permiten incorporar elementos de diferenciacin en los procesos productivos y productos locales, desplegando iniciativas consistentes con la
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produccin ecolgica, al tiempo que favorecen la identificacin en el territorio de una apuesta por la calidad. Como he sealado, la regulacin de la economa no es slo una cuestin que afecte a las decisiones de la administracin central del Estado y de las grandes empresas. Las administraciones locales no pueden limitarse a gestionar servicios pblicos y a corregir los impactos sociales y urbansticos derivados de las actuaciones econmicas. Tambin deben incorporar objetivos relacionados con el desarrollo econmico y la creacin de empleo local, dando relevancia a la competitividad y la difusin de innovaciones. Estas actuaciones deben promoverse conjuntamente con los actores privados territoriales en cada mbito local, y mediante formas flexibles de organizacin como son las agencias de desarrollo local o regional. Pero la complejidad de las diferencias estructurales en los distintos territorios no puede ser captada a travs del clsico anlisis de los datos estadsticos que muestran los resultados de la actividad regional o local a travs de la medicin del producto, el ingreso, el empleo o la pobreza, entre otras variables significativas. El anlisis comparativo de esos datos estadsticos ex-post no permite identificar la situacin concreta en cada territorio y, por consiguiente, no es posible elaborar directrices suficientes para la poltica de desarrollo. Es preciso, por tanto, trabajar con datos que muestren las capacidades de desarrollo existentes, a fin de determinar las circunstancias estructurales concretas de cada territorio y as poder sustentar una estrategia de desarrollo econmico local. Lo importante es entender el enfoque de la competitividad sistmica territorial ya que los territorios constituyen una matriz organizativa de las variables que deciden sobre la capacidad de enfrentar la reestructuracin productiva y el desarrollo local, como son: la introduccin de innovaciones en el sistema productivo local; la formacin de recursos humanos segn las necesidades detectadas en el sistema productivo local; la capacidad innovadora y emprendedora de las empresas locales; la flexibilidad de las organizaciones institucionales locales y el funcionamiento de redes locales de actores pblicos y privados dentro de una estrategia de desarrollo territorial. En definitiva, los importantes cambios en la esfera econmica propios de la actual fase de reestructuracin tecnolgica obligan a incorporar adaptaciones sociales e institucionales as como nuevas formas de regulacin, entre las cuales cabe citar las

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mayores funciones que corresponde a las administraciones locales y regionales dentro de la administracin pblica. Con ello se trata de avanzar desde el tradicional enfoque basado en las polticas regionales para la correccin de los desequilibrios territoriales, a otro enfoque que pone su nfasis principal en cmo impulsar las capacidades de desarrollo local en cada mbito territorial. Este cambio desde la esfera distributiva a la esfera productiva local en cada regin o mbito territorial supone, en esencia, el abandono de la lgica del subsidio por el impulso de actuaciones emprendedoras locales. Ello no implica la eliminacin de las actuaciones compensatorias, pero ellas quedan nicamente como elemento adicional o de emergencia, no como principal eje de polticas. Por otra parte, en el mbito de la poltica econmica se constata crecientemente la limitacin de las polticas sectoriales, ya que lo importante es el grado en que los diferentes procesos incorporan innovaciones tecnolgicas y organizativas, en suma, componentes de informacin estratgica o conocimiento. La clsica distincin sectorial entre primario, secundario y terciario no recoge las circunstancias de los procesos econmicos reales, los cuales incorporan componentes de los diferentes sectores. Por ello es preciso incorporar un anlisis en trminos de clusters o agrupamientos territoriales de empresas alrededor de determinados segmentos productivos relevantes ya que no compiten los sectores o pases de forma agregada ni las empresas aisladas, sino los territorios y las redes construidas alrededor de los respectivos agrupamientos de empresas. El enfoque territorial permite, pues, dar a cada situacin concreta un tratamiento adecuado segn sus recursos, circunstancias y capacidades potenciales de desarrollo. Desde esta perspectiva, la poltica de desarrollo local es, por consiguiente, un planteamiento ms flexible en la gestin pblica ante los problemas derivados de la reestructuracin productiva y la necesidad de adaptarse a las nuevas exigencias en los distintos territorios. Supone, tambin, una forma de encarar los problemas del desempleo, abandonando la anterior visin que haca depender la generacin de empleo de las polticas de crecimiento econmico sin tener en cuenta los efectos destructores netos de empleo de la incorporacin de tecnologas intensivas en capital. Las polticas activas de empleo requieren igualmente un planteamiento territorial proactivo propio.

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Como se aprecia, las estrategias de desarrollo local incorporan objetivos econmicos y sociales, pero dando prioridad al logro del desarrollo econmico local, diferencindose de las propuestas o enfoques asistencialistas. Por ello se insiste en la introduccin, adaptacin y difusin de innovaciones en los sistemas productivos locales, as como en el fomento de la capacidad empresarial local, a fin de promover la creacin de nuevas empresas. Igualmente, las estrategias de desarrollo local deben incorporar entre sus prioridades la promocin de empleo, en especial entre los grupos ms desfavorecidos como son los colectivos de pobres, mujeres, jvenes o discapacitados, entre otros. La mejora de la calidad de vida se enfoca, pues, desde una estrategia bsica de promocin del desarrollo econmico y el empleo local, junto a actuaciones complementarias focalizadas hacia los grupos sociales con mayores dificultades de insercin social. Como se ha sealado, entre los objetivos especficos de la estrategia de desarrollo econmico local se encuentran las acciones orientadas a aumentar la eficiencia productiva y competitividad del sistema productivo local. Entre las acciones encaminadas a aumentar la productividad se cuentan la difusin de las innovaciones por el tejido productivo e institucional locales; el incremento de la calificacin de los recursos humanos; y la mejora en la dotacin de las infraestructuras bsicas. Por su parte, las acciones dirigidas a incrementar la competitividad tratan de asegurar el acceso a la informacin empresarial estratgica sobre mercados, productos y tecnologas; potenciar las redes de comercializacin de los productos locales; ampliar sus mercados; asegurar los servicios posventa a los clientes; fortalecer las redes de actores locales, pblicos y privados; y alentar la cultura emprendedora local. Hay que insistir en que la prioridad dada en las estrategias de desarrollo local a la mayor utilizacin de los recursos endgenos no anula la bsqueda de oportunidades derivadas del contexto externo. Algunas iniciativas de desarrollo econmico local se basan precisamente en saber aprovechar dichas oportunidades de dinamismo exgeno estableciendo, por ejemplo, redes de subcontratacin de empresas locales con las grandes empresas localizadas en el territorio, o aprovechando el dinamismo derivado de la proximidad a ejes importantes de circulacin de personas o mercancas entre grandes ncleos urbanos. Lo importante es endogeneizar dichas oportunidades de dinamismo externo mediante una estrategia de desarrollo econmico local. Asimismo, el proceso de planificacin para el desarrollo local debe ser participativo, esto es, llevado a cabo por los actores locales, que son quienes deben tomar las
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decisiones fundamentales. Los equipos tcnicos que trabajen en la preparacin del plan deben servir para facilitar la documentacin adecuada o la realizacin de los talleres de participacin estratgica de actores locales. De este modo, en la gestin de la estrategia de desarrollo local es necesario asegurar la participacin de los agentes interesados y afectados por los proyectos. Para ello es preciso mantener viva la movilizacin y participacin de los actores locales, impulsando y consolidando alianzas, acuerdos y redes de cooperacin entre actores territoriales.

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