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FUNDAMENTOS La Auditoría General de la Nación (AGN) efectuó una auditoría de gestión en el ámbito del Ministerio de Planificación Federal, Inversión

Pública y Servicios, con el objeto de analizar el “Programa de Mejoramiento del Sistema Educativo (PROMSE) – Subprograma II ‘Expansión de la Infraestructura Escolar’”, parcialmente financiado con el préstamo 1345/OC-AR del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El período auditado fue el comprendido entre el 22/06/04 y el 31/12/08. Las tareas de campo se desarrollaron entre el 01/04/09 y el 20/11/09. El objetivo de la auditoría fue analizar si la ejecución fue eficiente, eficaz, económica, y si se cumplieron con los procedimientos vinculados. En el apartado “Alcance del trabajo de la Auditoría”, la AGN señala que: Al momento de efectuar los trabajos de campo sobre la muestra de la Provincia de Buenos Aires, no tuvo a disposición expedientes que garanticen la integridad de la documentación correspondiente a las Licitaciones Públicas auditadas, contándose con documentación no foliada. Asimismo, al momento de la inspección de las obras de las Provincias de Neuquén y Río Negro no contó con el “Libro de Notas de Pedido” y el “Libro de Órdenes de Servicio” correspondiente a cada obra. Por ello, la AGN señala que no ha podido determinar con claridad si los cambios observados obedecen a motivos fundados y si han sido consensuados entre la contratista y la inspección de obra. Por otro lado, la AGN señala que no se le han entregado y no consta que hayan sido implementadas durante las obras, las “Planillas de ejecución de Tareas”. La AGN realiza, entre otras, las siguientes observaciones:
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Análisis de la Gestión Física y Presupuestaria: Cronograma de Ejecución. Presentación e implementación de los Programas Operativos Anuales (POAs), criterios para su confección, cumplimiento y modificaciones: i) El Subprograma no cumplió con la emisión de los POAs anuales. Si bien el Subprograma nunca elaboró dichos Planes, cuenta con un sistema de desarrollo propio de planificación y control de gestión, no formalizado con el BID; ii) El Subprograma no cumplió con la emisión regular de los Informes Semestrales; sólo elevó el Informe Semestral del primer semestre de 2008, correspondiéndole elevar uno por cada semestre desde su inicio en el año 2004. La AGN observa que, si bien el

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Subprograma no dio cuenta regularmente de la ejecución de su gestión mediante la presentación de los Informes Semestrales, cuenta con un sistema de desarrollo propio de planificación y control de gestión, aunque no formalizado con el BID; iii) No hubo, en la etapa de diseño del Subprograma, suficiente precisión en el cálculo de la dimensión de los edificios escolares a ser construidos. Si bien la cantidad de metros cuadrados que se proyectaban construir al 31/12/2008 duplicaba la superficie originalmente planificada y esto fue acompañado de un incremento presupuestario del orden del 98,3% en dólares producto de las transferencias recibidas desde el Subprograma I, el objetivo de construcción de 700 escuelas mencionado en el Reglamento Operativo Particular (ROP) quedó inalterado. Ejecución del Subprograma y Endeudamiento Público. Impacto a nivel de comisiones de compromiso/de crédito: Se pagaron comisiones de compromiso excedentes por U$S 384.765,36 (68,7% de la proyección teórica). Análisis de Obra: Análisis de cumplimiento de procedimientos técnicoadministrativos y legales vinculados a obras sobre una muestra representativa de la provincia de Buenos Aires: i) La documentación suministrada se encuentra en cajas o carpetas que no conforman un expediente único, no está foliada, incluye documentación repetida, no respeta el orden cronológico y presenta documentación en fotocopia simple; ii) La AGN no observó la aplicación de un criterio operativo que establezca de modo unívoco qué documentación relativa a las licitaciones públicas debe ser organizada y resguardada por la UES o por la UEP (o sus dependencias) “de modo que reflejen adecuadamente las actividades ejecutadas”, a fin de asegurar la supervisión y auditoría; iii) La AGN no tuvo a la vista la documentación completa asociada a los procesos licitatorios analizados. Análisis de “Cumplimiento del Pliego” sobre obras inspeccionadas en las provincias de Neuquén, Río Negro y Buenos Aires: i) Para ninguna de las obras verificadas consta que se haya cumplido con la presentación de los “Planos Conforme a Obra” y los “Certificados de Aprobación de Instalaciones”. Estos documentos deben presentarse en la Municipalidad para obtener la aprobación, registración y certificación de que tanto la obra como las instalaciones cumplen con las normas exigidas; ii) Los “Manuales de Mantenimiento y Operación de Instalaciones Eléctricas y Mecánicas” no han sido entregados a las autoridades de ninguno de los establecimientos visitados; iii) Hay tareas especificadas en los pliegos que no fueron ejecutadas y cambios para los que no se ha provisto documentación respaldatoria.

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Análisis de la “Ejecución de las Tareas” sobre obras inspeccionadas en las provincias de Neuquén, Río Negro y Buenos Aires: Todas las escuelas inspeccionadas presentan, dentro de un lapso relativamente breve desde su entrega provisoria o definitiva, fallas en la ejecución de algunas tareas y/o tareas incompletas. Análisis de la “Funcionalidad de los Proyectos” sobre obras inspeccionadas en las provincias de Neuquén, Río Negro y Buenos Aires: i) Las instalaciones complejas (ascensores, instalaciones de incendio con hidrantes, plantas de tratamiento cloacal, etc.) de algunos proyectos requieren de un mantenimiento específico no acorde con las posibilidades institucionales o jurisdiccionales; como consecuencia de esta situación, en general, ante un desperfecto el problema no es solucionado o bien no es solucionado de manera óptima con lo cual, los sistemas no funcionan o funcionan de manera incorrecta; ii) La optimización de la funcionalidad de los establecimientos escolares estuvo limitada por no contarse – durante la etapa de proyecto – con un procedimiento articulado de intercambio con sus usuarios finales; iii) No se tuvo debidamente en cuenta la terminación de los espacios exteriores de la escuela, los pliegos sólo prevén plantar algunos árboles, por lo que los espacios exteriores se observan deteriorados y con malezas; iv) En general los proyectos no contemplan sistemas que mitiguen el impacto del sol y del calor durante la época estival (parasoles y sistemas de acondicionamiento térmico); v) El diseño de los proyectos ubica las puertas con barrales antipánico en áreas de uso intensivo; por otra parte, no se contemplaron mecanismos apropiados de seguridad que permitan su instalación en instituciones en las que estas puertas son violentadas para ingresar al establecimiento; vi) En términos generales, en el diseño de los proyectos no se observa la estandarización de ciertas instalaciones y/o elementos de obra que son resueltos a criterio de cada jurisdicción lo cual, eventualmente, genera distintos niveles de calidad y prestación y supone una prescindencia de la experiencia acumulada por la gestión nacional del proyecto. Análisis de la “Calidad Exigida en los Pliegos” sobre obras inspeccionadas en las provincias de Neuquén, Río Negro y Buenos Aires: La calidad exigida para la carpintería exterior no responde al uso intensivo a la que está sometida. Análisis de Asignación y Reasignación Presupuestaria entre Jurisdicciones. Existencia y cumplimiento de procedimientos administrativos relativos a las asignaciones y reasignaciones entre jurisdicciones del presupuesto original, remanentes y excedentes: i) El ROP no da cuenta de las necesidades reales de infraestructura a nivel jurisdiccional; ii) A partir de las transferencias recibidas desde el Subprograma I, el Subprograma II contó con recursos excedentes. Al respecto de los procedimientos a aplicar en esos casos, la Secretaría de

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Educación informó que “ni la documentación del préstamo ni la del Consejo Federal vinculada a la distribución de estos fondos prevén formalización alguna (…)”, y que la resolución CFCyE Nº 177/02 –que trata la reasignación de remanentes entre jurisdicciones no fue reglamentada, “(…) quedando esa redistribución sujeta –básicamente al cumplimiento de las condiciones de elegibilidad”. Por su parte, al ser consultada la UES sobre el actor institucional al que, de acuerdo al ROP, se debían elevar propuestas para la revisión de la asignación inicial de los recursos financieros entre jurisdicciones, respondió que “no hay normativa específica”. No obstante, se toma nota de que - a partir de su experiencia – la UES ha identificado diversas variables (imposibilidad de que las provincias puedan afrontar mayores gastos corrientes en el presupuesto educativo de modo consistente con la dinámica de ejecución del Subprograma; ausencia de “Planes Maestros de Infraestructura Educativa” a nivel nacional o provinciales; etc.), que inciden sobre los criterios de asignación adoptados, aunque sin especificarse su ponderación en un procedimiento”; iii) En el caso de cuatro jurisdicciones (Santiago del Estero, Neuquén, San Luis y CABA) recibieron recursos por un monto inferior al estipulado en el ROP; las mermas observadas alcanzaron el 12%, 34%, 60% y 71%, respectivamente. La AGN destaca, sin embargo, que a partir de enero de 2006 el auditado adoptó criterios reorientadores, siendo las jurisdicciones las que priorizan, solicitan y envían los proyectos al Ministerio de Educación y de Planificación para su revisión, elegibilidad y ejecución de la obra de acuerdo al orden de llegada de los mismos. El Proyecto de Informe fue remitido al Programa 700 Escuelas mediante Nota Nº 48/2010 CSDP, con fecha 29/04/10, habiendo solicitado el organismo una prórroga para su contestación mediante Nota UES II 9397/10, la que fue otorgada. Mediante Nota UES II 9425/10, recibida el 03/06/10, el Programa remitió su descargo. Luego del análisis del descargo, la AGN procedió a: Efectuar correcciones menores relativas a la contextualización del impacto del Programa en el apartado “Aclaraciones Previas”; dejar sin efecto las observaciones y recomendaciones que fueron satisfactoriamente respondidas y explicadas y modificar aquellas que correspondía de acuerdo al descargo del auditado. Vale aclarar que las observaciones citadas previamente fueron mantenidas por la AGN luego de analizado el descargo enviado por el Programa 700 Escuelas. En función de las observaciones expuestas la AGN realizó una serie de recomendaciones con el fin de contribuir al cumplimiento de lo señalado por la Auditoría. Atento lo observado la AGN concluye:

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Respecto a la Economía, Eficiencia, Eficacia y Cumplimiento: a partir del análisis y considerando las dificultades de gestión y operativas impuestas por un diseño que establecía un objetivo específico en cantidad de escuelas no necesariamente consistente con las variables presupuestarias asociadas, puede concluirse que en términos generales se trata de un Subprograma de gran importancia, caracterizado por una gestión ejecutiva que ha sido eficaz en el cumplimiento de su objetivo de construir escuelas, lo que ha derivado en un significativo impacto social en diversas comunidades y económico, en el sentido de que los costos de las obras se han mantenido consistentes con la coyuntura económica propia del sector. En cuanto al grado de eficiencia – medido en términos de plazos – la AGN concluye que se ha visto afectado por las demoras en las tareas preliminares al efectivo inicio de las obras y por los plazos de ejecución de algunos casos. Si bien esta situación ha sido crítica durante los primeros años, la AGN considera que ha habido un proceso de aprendizaje por lo que el Subprograma ha mejorado progresivamente sus niveles de eficiencia; no obstante, las demoras en la gestión durante la etapa inicial del Subprograma han derivado en el pago de comisiones de compromiso excedentes. Otro de los aspectos considerados al referirse a la eficiencia ha sido el análisis de la funcionalidad de los establecimientos escolares en relación a la comunidad a la que sirven y al proyecto educativo; en este sentido se considera que su funcionalidad podría haber sido mayor de haberse definido un procedimiento articulado entre los proyectos y los usuarios finales de la obra. Por otra parte, la AGN informa que el cumplimiento de los aspectos legales y administrativos del Subprograma ha sido la dimensión en la que se han identificado las mayores debilidades; observándose un significativo nivel de informalidad y de carencia de documentación sobre la razonabilidad de los procedimientos de reasignación de recursos entre las jurisdicciones. Si bien el Subprograma cuenta con un sistema de desarrollo propio de planificación y seguimiento, no se ha formalizado la información que éste genera de forma de poder considerarla como sustituto de la documentación exigida en el contrato de Préstamo, a fin de realizar un adecuado control externo de la gestión. En el mismo sentido, la AGN observa que el Subprograma carece de un adecuado método de archivo de documentación asociada a procesos licitatorios. Actividad Crítica: Análisis de Gestión Física y Presupuestaria: El Subprograma no evidenció una adecuada planificación, ni cumplió con las normas relativas a la emisión del informe anual de programación y de los Informes Semestrales de control concomitante de la gestión. Si bien el Subprograma cuenta con

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un sistema de desarrollo propio de planificación y seguimiento, la no formalización con el BID de la información que éste genera incide sobre las posibilidades de seguimiento y control externo. Esta situación adquiere particular relevancia toda vez que tanto las metas como los plazos y los recursos originalmente previstos, fueron sustancialmente modificados, lo que determinó el pago de excedentes sobre las comisiones de compromiso proyectadas, incrementando los servicios de la deuda pública. En su descargo, el auditado señala la responsabilidad de las provincias en el resguardo de dicha documentación. Análisis de Obra: i) Archivos (provincia de Buenos Aires): La falta de un sistema de archivo que resguarde la documentación en un todo de acuerdo con lo establecido en la legislación para la tramitación de expedientes, eleva el riesgo de que se carezca de toda la información asociada y constituye un indicio de falta de formalidad en la propia tramitación de licitaciones. La falta de precisiones y formalidad en el sistema de archivo de documentación asociada a procesos licitatorios redunda en general en un inadecuado reflejo de las actividades ejecutadas, lo que dificulta el control. La responsabilidad por el adecuado archivo y resguardo documental recae en primera instancia sobre la UES; si bien la UES retiene responsabilidades, delega esta facultad en el Sub-Área de Mesa de Entradas y Archivo, el área de Contrataciones y Adquisiciones tiene la responsabilidad de asegurar que su propia documentación se encuentre debidamente registrada, sistematizada, archivada y resguardada. Asimismo, las UOL (UEJ ó UEP) son responsables por organizar y resguardar documentos, antecedentes y registros que reflejen adecuadamente las actividades ejecutadas en las Jurisdicción; ii) Ejecución de Obras (provincias de Neuquén, Río Negro y Florencio Varela): Para ninguna de las obras verificadas consta que se haya cumplido con la presentación de los “Planos Conforme a Obra” y los “Certificados de Aprobación de Instalaciones”, ni que se hayan entregado a las autoridades de ninguno de los establecimientos visitados los “Manuales de Mantenimiento” y “Operación de Instalaciones Eléctricas y Mecánicas”. También se ha determinado que hay tareas especificadas en los pliegos que no fueron ejecutadas o fueron reemplazadas por otras, no habiendo la AGN tenido a la vista documentación de sustento; iii) Fallas en la Construcción (provincias de Neuquén, Río Negro y Florencio Varela): En cuanto a su terminación, las obras vistas se encuentran concluidas, con un correcto nivel de terminaciones y ejecutadas de acuerdo a las normas de construcción vigentes. De todas maneras se ha comprobado que las escuelas inspeccionadas presentan fallas en la ejecución de algunas tareas o tareas incompletas y se ha observado que los establecimientos en los que se realizaron instalaciones complejas no cuentan con personal calificado que permita un adecuado mantenimiento; iv) Funcionalidad (provincias de

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Neuquén, Río Negro y Florencio Varela): Se considera que podría ser beneficioso ajustar ciertas áreas o ítems de los proyectos para mejorar el funcionamiento general de los establecimientos y adecuarlos al uso diario. Análisis de Asignación y Reasignación Presupuestaria entre Jurisdicciones: El diseño del Subprograma no contempló procedimientos específicos para la asignación (y reasignación) de recursos presupuestarios entre las Jurisdicciones, lo cual exigió que la gestión del Subprograma desarrollara sus propios criterios y adoptara decisiones, generalmente sin la adecuada documentación respaldatoria. En cuanto a la distribución de presupuesto entre las distintas jurisdicciones, el Subprograma contó con una asignación inicial orientada a asegurar la equidad en la distribución de los fondos pero que no necesariamente refleja el eventual déficit de infraestructura. En combinación con las diferentes capacidades jurisdiccionales para sostener operativamente nuevas instituciones escolares y demoras entre otros factores, en el caso de cuatro jurisdicciones se generaron diferencias entre lo asignado y lo aplicado. Cabe señalar que ni la normativa ni los reglamentos del Subprograma contemplan procedimientos a aplicar en el caso de reasignación presupuestaria, asignación de excedentes o asignación de adicionales, dejando un amplio espacio para la aplicación de criterios específicos; en virtud de esta situación, la UES debió aplicar criterios de distribución acuerdo a las necesidades de la demanda, pero sin documentación respaldatoria sobre sus decisiones, ni elevando a la UCPyPFE propuestas correctivas al respecto.

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