Tercera Sesión: El Presupuesto Público

Curso: Profesor:

Administración y Finanzas Públicas José Luis Chicoma

PUCP, 2005

Estructura
• Primera Parte: Marco General
– Introducción, Principios Presupuestarios, Ciclos Presupuestarios

• Segunda Parte: Sistema Presupuestario Peruano
– Esquema General, Programación Presupuestaria, Recursos, Estructura, Sector Público, Fases, Cifras Presupuesto 2005, Problemas.

El Presupuesto Público- Introducción
• Elemento clave en la gestión pública. • Esencial para la consolidación democrática. • Representa las prioridades del país. • Detrás de cada uno de los aspectos de la gestión pública se encuentra el presupuesto. • Abarca distintos aspectos de la acción publica: los políticos, legales, de gestión y económicos.

El Presupuesto Público- Introducción
• Aspecto político prioridades. colectividad acuerda las

• Aspecto legal se aprueba por una ley y ejecución y control están sometidas también a normas jurídicas especificas. • Aspecto de Gestión cada aspecto de la Gestión Pública tiene reflejo en el presupuesto • Aspecto Económico importancia de ingresos y gastos públicos en la economía nacional.

El Presupuesto Público- Introducción
Reforma del Estado consta de 4 componentes: Dos componentes de naturaleza económico-político: delimitación del tamaño del Estado y redefinición de su papel regulador. Tercero de tipo económico-administrativo: gobernancia Cuarto de carácter político: gobernabilidad Presupuesto se ubica con más fuerza en el tercero

El Presupuesto Público- Introducción
• Documento que plasma la toma de decisiones colectivas y que recoge la totalidad de las políticas públicas. • Contempla dos facetas: ingresos y gastos. • En ambas debe expresarse la decisión ciudadana respecto de a que y como debe ser decidido en común y para qué.

El Presupuesto Público- Principios
• Con relación a los ingresos se plantean los principios de justicia, igualdad y progresividad. progresividad

• Con relación al gasto tenemos los principios de: equidad asignativa, eficiencia y economía.

Los Principios Presupuestarios
Los principios presupuestarios clásicos se pueden agrupar en : Principios Políticos Principios Contables Principios Económicos

Principios Políticos
• Tienen su origen en el modelo democrático parlamentario en el que surge el presupuesto clásico. • Tienen como objetivo final garantizar la toma de decisiones y el control presupuestario por parte del Parlamento como expresión de la soberanía popular.

Principios Políticos
• Competencia: Parlamento responsable de la toma de decisiones, Ejecutivo de la ejecución y el Parlamento del control. • Universalidad: Debe ingresos y los gastos. contener todos los

• Unidad: Los ingresos y gastos se deben presentar y aprobar en un único documento • Claridad: Deben definirse claramente los ingresos y los gastos

Principios Políticos
• Especialidad: Busca evitar que el gobierno realice una ejecución presupuestaria distinta a la deseada por el Parlamento.
– Especialidad Cualitativa – Especialidad Cuantitativa – Especial Temporal.

• Publicidad: Todas las fases del presupuestario deben ser públicas.

ciclo

Principios Contables
• Los principios contables pretenden, a través de la contabilidad (sistema de información), garantizar la aplicación de los principios políticos.

Principios Contables
• Principio de Presupuesto Bruto Todas las partidas de ingresos y gastos deben aparecer • Principio de Unidad de Caja Todos los ingresos y pagos se recogen en una sola cuenta • Principio de Especificación cualitativa y cuantitativa Especialización

• Principio de Ejercicio Cerrado Gastos deben llevarse a cabo en el ejercicio correspondiente.

Principios Económicos
• Limitación del Gasto Público Funciones que debe asumir el sector público. • Neutralidad Impositiva Impuestos que no distorsionen las elecciones de los individuos. • Equilibrio Anual del Presupuesto Ingresos ordinarios deben ser suficientes para hacer frente a los gastos . • Limitación de Endeudamiento Endeudamiento es aceptable para financiar inversiones.

El Ciclo Presupuestario
El ciclo presupuestario se divide en cuatro fases: Elaboración Aprobación Ejecución; y Control.

Esquema General
Programación Macro Económica de Mediano y Largo Plazo
Marco Macroeconómico Multianual Presupuesto Anual

Prioridades Nacionales
Planes Operativos Planes Estratégicos Institucionales
Planes Estratégicos Multianuales: Nacional, Regionales, Locales y Sectoriales

Programación Presupuestaria
PROYECCIONES MACROECO. + POLÍTICA TRIBUTARIA Y ARANCELARIA
RATIO DEUDA PÚBLICA/PBI DECRECIENTE
FINANC. DEL DÉFICIT FISCAL Y PROYECCIÓN DE SERVICIO DE LA DEUDA

PROYECCIÓN DE INGRESOS

+
GASTO PÚBLICO

META DÉFICIT FISCAL

PRESUPUESTO PÚBLICO

Programación Presupuestaria
Gasto del Gobierno Nacional Gasto Corriente GASTO PÚBLIC O Gasto del Gobierno Regional Gasto de Capital Servicio de la deuda Gasto del Gobierno Local

Desempeño Macroeconómico Meta de Déficit Fiscal Presión Tributaria

Supuesto Macroeconómicos 2005

Recursos del Presupuesto Público
Ambito Local
Transferencias del Gobierno Nacional (FONCOMUN, Canon) Recursos de programas sociales Recursos propios

Ambito Regional

Transferencias del Gobierno Nacional Recursos de programas sociales transferidos al Gobierno Regional Recursos propios Ingresos corrientes: tributarios y no tributarios Contribuciones a fondos Recursos de endeudamiento interno y externo Recursos propios

Ambito Nacional

Estructura del Gasto Público
Los gastos públicos se estructuran siguiendo las siguientes clasificaciones: • Institucional: Entidades. • Funcional Programática: Funciones, programas y subprogramas. • Económica: Gasto corriente, gasto de capital y servicio de la deuda. • Geográfica: Ámbito geográfico donde está prevista la dotación presupuestal y la meta.

El Sector Público 2005
Entidades del Sector Público Nacional

Gobierno NACIONA L 116 Pliegos 252 UEs Ministerios Hospitales USEs Universidades US$ 10 510 MM

Gobierno REGIONA L 26 Pliegos 341 UEs 26 Gobiernos Regionales Direcciones Regionales US$ 2 332 MM

Gobierno LOCAL

FONAFE

ETEs

OTROS

1 829 Munici- 34 Empresas 117 Entidades palidades US$ 4 491 (Provinciales US$ 804 MM MM y Distritales) US$ 1 621 MM 15 Entidades nacionales US$ 418 MM 102 Entidades municipales US$ 386 MM

BCR SBS ESSALUD US$ 930 MM Beneficencias

Fases del Proceso Presupuestario
PRIORIDADES NACIONALES MARCO MACRO ECONOMICO I PROGRAMACION RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA V CONTROL IV EJECUCION II FORMULACION PLANES ESTRATEGICOS

SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO

III APROBACION

CONTROL

SIAF

Fase I: La Programación
PRIORIDADES NACIONALES MARCO MACRO ECONOMICO PLANES ESTRATEGICOS

I PROGRAMACION
RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA

SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO

-Proyecciones macroeconómicas -Límites de los créditos presupuestario.

Fase II: La Formulación
PRIORIDADES NACIONALES MARCO MACRO ECONOMICO ENTIDADES PUBLICAS RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA PLANES ESTRATEGICOS

II FORMULACION

SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO
CONTROL

-Estructura funcionalprogramática. -Metas en función de la escala de prioridades.

Dinámica Operativa del Presupuesto: 2 niveles
NIVEL INSTITUCIONAL NIVEL FUNCIONAL PROGRAMÁTIC O
FUNCIÓN Máxima agregación de las acciones del Estado (Misión y Propósitos) Lineamientos sectoriales e institucionales – Objetivos Generales Acciones orientadas al logro de Objetivos Parciales Unidades de asignación de recursos para lograr Objetivos Específicos

Categorías Presupuestarias

PLIEGOS PRESUPUESTARIO S

PROGRAMA

SUBPROGRAMAS

Asignación en el Presupuesto

ACTIVIDADES Y PROYECTOS

Fase III: La Aprobación
PRIORIDADES NACIONALES MARCO MACRO ECONOMICO PLANES ESTRATEGICOS

III APROBACION
RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA

SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO
CONTROL

- Anteproyectos sometidos a la aprobación del Consejo de Ministros y remitidos como proyectos de Ley por el Presidente de la República al Poder Legislativo.

Fase III: La Aprobación
MEF
EL MINISTRO DE E yF SUSTENTA LA PROPUESTA DE INICIATIVA PRESUPUESTAL ANTE EL CM CASO CONTRARIO, EL PODER EJECUTIVO MEDIANTE DECRETO LEGISLATIVO PROMULGARÁ EL PROYECTO DE LEY

5a

1

5

DICTAMEN APROBADO (50% + 1 de Congresistas presentes) ES ENVIADO AL PODER EJECUTIVO

4
CONSEJO DE MINISTROS - CM
EL PRESIDENTE DEL CM Y EL MINISTRO DE ECONOMIA Y FINANZAS SUSTENTAN LA INICIATIVA PRESUPUESTAL ANTE EL CONGRESO DE LA REPUBLICA

DICTAMEN ES SUSTENTADO ANTE EL PLENO

2

DEBATE EN EL PLENO

COMISION DE PRESUPUESTO Y CUENTA GENERAL DE LA REPUBLICA

CONGRESO DE LA REPUBLICA CR

3

EVALUACION Y ANALISIS DETALLADO EN SESIONES PUBLICAS

Fase IV: La Ejecución
PRIORIDADES NACIONALES MARCO MACRO ECONOMICO PLANES ESTRATEGICOS

IV EJECUCION
RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA

ENTIDADES PUBLICAS

SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO
CONTROL

•Se perciben los ingresos y se atienden las obligaciones de gasto. •La Dirección Nacional de Presupuesto Público realiza el control presupuestal.

Fase V: Control
PRIORIDADES NACIONALES MARCO MACRO ECONOMICO PLANES ESTRATEGICOS

V CONTROL
RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA

ENTIDADES PUBLICAS

SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO
CONTROL

-La Contraloría General de la República y los Organos de Control Interno de las Entidades supervisan la legalidad -El Congreso de la República fiscaliza la ejecución presupuestaria.

Presupuesto del 2005 – Fuentes
(en millones de nuevos soles)

Presupuesto 2005 - Fuentes
En millones de nuevos soles

Presupuesto del 2005 – Usos
(Clasificación Económica - en millones de nuevos soles)

Principales Problemas
a) b) c) d) e) f) g) h) Asignación y Ejecución, Falta de Planificación Discrecionalidad en el Vice-ministerio de Hacienda Incertidumbre El proceso presupuestal no asegura el equilibrio fiscal Problemas de coordinación intrasectorial en el MEF Atomización y fragmentación de los pliegos y las unidades ejecutoras No hay evaluación de resultados ni de calidad No hay Políticas Financieras.

Principales Problemas
PROBLEMA
Asignación y ejecución: - No congruente con plan nacional o sectorial de desarrollo - Inercia - No existe fundamentación técnica -Congreso y Gabinete de Ministros no son contraparte

CONSECUENCIA
- Se arrastran errores de
asignación de años anteriores. -El gasto social no es priorizado -Se financian grandes obras con nula o negativa rentabilidad -Se potencia la improductividad e ineficiencia del gasto

.

PROPUESTAS

Establecer criterios técnicos estables, explícitos y transparentes para la asignación de recursos Tomar decisiones sobre la base de la planificación Fomentar análisis de costo-efectividad para priorizar recursos entre distintas alternativas de gasto

Principales Problemas
PROBLEMA
Discrecionalidad en el Viceministerio de Hacienda para reajustes, créditos suplementarios, etc.

CONSECUENCIA
- Los sectores no tienen control
real sobre las reasignaciones interpliegos sobretodo cuando exceden el techo presupuestal del pliego - No se explican los criterios de reasignación ni al gabinete ni al Congreso

PROPUESTAS
Establecer criterios técnicos estables, explícitos y transparentes para la ejecución de recursos Separar responsabilidades de formulación y ejecución del presupuesto dentro del MEF: planificación y programación a cargo del Viceministerio de Economía y ejecución a cargo de DNPP Otorgar mayor prerrogativa de los Ministros sobre las reasignaciones de recursos inter e intra pliegos de subsector

Principales Problemas
PROBLEMA
Incertidumbre - En los procesos de calendarización - Sobre el monto a ser efectivamente desembolsado

CONSECUENCIA
Los ejecutores tienen sobre saltos de asignación que generan enormes sobrecostos constructivos y moras.(diferencias entre el PIA y el PIM)

PROPUESTAS
Contar con un presupuesto mínimo garantizado dentro del PIA, con la posibilidad de reasignaciones por encima de él

Principales Problemas
PROBLEMA CONSECUENCIA
Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal se ha incumplido.

Proceso presupuestal no asegura equilibrio Fiscal.

PROPUESTAS
Darle carácter constitucional para asegurar su cumplimiento y credibilidad Conformar un pacto fiscal que la sustente

Principales Problemas
PROBLEMA CONSECUENCIA
- Los procesos presupuestales

Problemas de coordinación intrasectorial en el MEF ·

predominan sobre los de planificación y programación - Autorizaciones de desembolsos y de calendario no son consistentes generando confusión. - El plan operativo de un año no corresponde con los requerimientos de la programación multianual.

PROPUESTAS
Promover la planificación estratégica e introducir mejores sistemas de programación

Principales Problemas
PROBLEMA CONSECUENCIA
-Se descentra el planeamiento -Se pierde de vista la responsabilidad funcional - No existe corresponsabilidad entre niveles y entre unidades Públicas. - No existe consistencia entre los pliegos de un mismo sector

Atomización y fragmentación - 146 pliegos - 559 unidades ejecutoras

PROPUESTAS
Nueva estructura programática: reducir número de pliegos y reagruparlos bajo el sector correspondiente Elaborar plan de desarrollo sectorial para que pliegos guarden consistencia con él y entre sí

Principales Problemas
PROBLEMA
No hay evaluación de resultados o calidad / no hay políticas financieras

CONSECUENCIA
- No hay incentivos al ahorro - Se financian proyectos y actividades de baja calidad - Se evalúan solamente procesos

PROPUESTAS
Desarrollar planificación estratégica Implementar sistemas de: evaluación del desempeño, convenios de gestión, indicadores estratégicos de gestión Desarrollar sistemas de auditoría que focalicen resultados Implementar sistemas de rendición de cuentas

Principales Problemas
PROBLEMA
Déficit de Recursos Humanos capacitados y motivados en el Sector Público.

CONSECUENCIA

-Problemas de gestión y manejo en las instituciones públicas.

PROPUESTAS
Desarrollar el capital humano (desde educación y salud, hasta capacitación) Establecer una Carrera Pública.

Reflexiones Finales
Superar la inercia y la ausencia de planificación Evaluar usos alternativos de los recursos a partir de criterios de costo-efectividad. Utilizar criterios técnicos estables, explícitos y transparentes para limitar la discrecionalidad de la asignación y ejecución. Implementar mecanismos de rendición de cuentas que permitan identificar la eficiencia en la asignación y ejecución del gasto en cada entidad pública. Implementar un esquema de auditoría enfocado en resultados. Formular indicadores estratégicos para detectar la presencia de problemas en el manejo presupuestario y que induzcan a su corrección.

Preguntas

Marco Normativo
• Ley de Gestión Presupuestaria del Estado • Ley de Presupuesto del Sector Público • Ley de Equilibrio Financiero • Ley de Endeudamiento del Sector Público • Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal • Ley de Acceso Ciudadano a Información sobre Finanzas Públicas

Marco Normativo
• Directiva para la programación y formulación de los presupuestos institucionales del Sector Público • Directiva para la aprobación, ejecución y control del proceso presupuestario del Sector Público • Directiva para la formulación de los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales y los Planes Estratégicos Institucionales • Directiva para el cierre y conciliación del presupuesto del sector público • Directiva para la evaluación presupuestaria institucional del sector público • La Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública

El Sistema Nacional de Presupuesto:
Gestión Presupuestaria
PLANEACION PRINCIPALES Y FUNCIONES • Planear y dirigir la formulación, ejecución y SUPERVISION evaluación del Presupuesto Público. • Emitir opinión en materia presupuestal. ORIENTACION Y COORDINACION • Llevar adelante la ejecución del PRINCIPALES presupuesto autorizado FUNCIONES orientándolo al cumplimiento de las metas programadas en las actividades y proyectos. • Coordinar con la DNPP las pautas a seguir en materia presupuestal.

DNPP
Pliegos Presupuestarios
Poderes del estado Ministerios Gobiernos Regionales Gobiernos Locales Instituciones Públicas Universidades

GESTION

EJECUCION Y EVALUACION

Estructura Económica del Gasto Público
A. CATEGORÍAS DEL GASTO Gastos Corrientes Gastos de Capital Servicio de la Deuda Personal y Obligaciones Sociales Obligaciones Previsionales Bienes y Servicios Inversiones Intereses de la Deuda Amortización de la Deuda Aplicaciones Directas y Transferencias Según clasificador de los Gastos Públicos

B. GRUPO GENERICO DE GASTOS

C. MODALIDADES DE APLICACIÓN D. ESPECÍFICAS DEL GASTO

Cobertura Institucional
pr og to men e Incr o esiv r

2004-2005
Entidades de Tratamiento Empresarial – ETES (Reguladoras, Supervisoras) Gobiernos Locales (transferencias) Ministerios, Gobiernos Regionales, Instituciones Públicas, Universidades, ONP, Otros Poderes del Estado, Organismos Autónomos (excepto BCRP, SBS, ESSALUD)

2003

2002
Ministerios, CTARs, Instituciones Públicas, Universidades, ONP, Otros Poderes del Estado, Organismos Autónomos (excepto BCRP, SBS, ESSALUD) PIA 35 772

Gobiernos Locales (transferencias) Ministerios, Gobiernos Regionales, Instituciones Públicas, Universidades, ONP, Otros Poderes del Estado, Organismos Autónomos (excepto BCRP, SBS, ESSALUD)

44 516 (*)

44 115 / 49 117

Cronograma para la Programación y Formulación
Fecha 10 - 25 may Actividad Revisión Directivas de Programación y Formulación Presupuestal para los diferentes niveles de gobierno Revisión Estructura Funcional Programática Responsables DNPP 18 - 30 may DNPP

18 - 30 may 25 - 31 may

Revisión de Aplicativos Informáticos y Manuales del Usuario Compatibilización del Ppto con MMM y Revisión Asignación MEF (Techos)

DNPP DNPP – Ministros DNPP DNPP Consejo

01 - 05 jun 02 - 09 jun

Entrega Asignación MEF (Techos) Capacitación, Directivas y Aplicativos Informáticos a los Pliegos Presupuestarios

10 - 30 jun 01 – 25 jul 25 jun-05 jul 27 julio

Reuniones internas entes formuladores Reuniones de cpoordinación DNPP-Pliegos Revisión información remitida por los pliegos Recepción de información de Gobiernos Locales Revisión de Información Gobiernos Locales Revisión proyecto de presupuesto de los diferentes niveles de gobierno, integración de la información, preparación exposición motivos, discusiones en Consejo de Ministros y otros

Pliegos DNPP – pliegos DNPP DNPP Gob. Loc. DNPP - Alta Dirección MEF-Consejo de Ministros

01 - 10 ago 11 - 29 ago

30 agosto

Presentación proyecto de presupuesto al Congreso de la República

Poder Ejecutivo

Cronograma para la Aprobación
Fecha 30 agosto Actividad Responsables

Presentación proyecto de presupuesto al Congreso de Poder Ejecutivo la República

1ra semana Sustentación del Proyecto de Presupuesto ante el Presidente del Setiembre Pleno del Congreso de la República Consejo de Ministros y Ministro de Economía y Finanzas. Set-Nov Sustentación del Proyecto de Presupuesto por Ministros y autoridades responsables ante Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República Discusión del Proyecto de Ley Normativo Pliegos Presupeustarios DNPP Pleno Congreso 50

4ta semana Discusión y Aprobación del Presupuesto

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