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Capítulo 1

Políticas públicas sociais
Edite da Penha Cunha Eleonora Schettini M. Cunha

Um pouco de sua história

Até final do século 19 e início do século 20 prevaleciam as idéias liberais de um Estado mínimo que somente assegurasse a ordem e a propriedade, e do mercado, como regulador "natural" das relações sociais onde a posição ocupada pelo indivíduo na sociedade e suas relações eram percebidas conforme sua inserção no mercado. A questão social, decorrente do processo produtivo, expressava-se na exclusão das pessoas, tanto da própria produção quanto do usufruto de bens e serviços necessários à sua própria reprodução. A intensificação da questão social, após a crise econômica de 1929, e o desenvolvimento do capitalismo monopolista determinaram novas relações entre capital e trabalho e entre estes e o Estado, fazendo com que as elites econômicas admitissem os limites do mercado como regulador natural e resgatassem o papel do Estado como mediador civilizador, ou seja, com poderes políticos de interferência nas relações sociais. Nesse sentido pode-se entender a política social como estratégia de intervenção e regulação do Estado no que diz respeito à questão social. O Estado, ao tomar para si a responsabilidade pela formulação e execução das políticas econômica e social, tornou-se "arena de lutas por acesso à riqueza social" (Silva, 1997:189), uma vez que as políticas públicas envolvem conflitos de interesses entre camadas e classes sociais, e as

diretrizes. a ambiental. Portanto. Nesse sentido. a questão social foi agravada por diversos fatores: desemprego estrutural (inexistência de postos de trabalho suficientes para todas as pessoas em idade economicamente ativa). sendo expressão do compromisso público de atuação numa determinada área a longo prazo. É mediante as politicas públicas que são distribuídos ou redistribuídos bens e serviços sociais. mas sim à coisa pública. objetivos e normas. políticos e sociais. Pode-se assim entender a política pública como linha de ação coletiva que concretiza direitos sociais declarados e garantidos em lei. de caráter permanente e abrangente. 2000:59) Ao se pensar em política pública faz-se necessária a compreensão do termo público e sua dimensão. Pereira destaca que: 0 termo público. Por isso. embora as políticas públicas sejam reguladas e freqüentemente providas pelo Estado.respostas do Estado para essas questões podem atender a interesses de um em detrimento do interesse de outros. não é uma referência exclusiva ao Estado. que orientam a atuação do poder público em uma determinada área. Nesse processo. sob a égide de uma mesma lei e o apoio de uma comunidade de interesses. associado à política. escolhas e decisões privadas podendo (e devendo) ser controladas pelos cidadãos. assim. (Pereira. em que houve forte ajuste econômico na maioria dos países. o direito que as fundamenta é um direito coletivo e não individual. de todos. em resposta às demandas da sociedade. Nas últimas décadas do século 20. como muitos pensam. a política social é um tipo de política pública cuja expressão se dá através de um conjunto de princípios. 1994) Entre as diversas políticas públicas tais como a econômica. a conversão de decisões privadas em decisões e ações públicas. precarização das relações 12 . Muitas ações do Estado foram resultados dessas lutas. A política pública expressa. que afetam a todos. elas também englobam preferências. ou seja. destaca-se a participação de diversos movimentos que lutaram por garantia de direitos civis. As políticas públicas têm sido criadas como resposta do Estado às demandas que emergem da sociedade e do seu próprio interior. citada por Degennszajh. (Pereira. a de ciência e tecnologia e outras.

com isso. O processo de redemocratização da sociedade brasileira levou à instalação da Assembléia Nacional Constituinte e à possibilidade de se estabelecer uma outra ordem social. aumento do salário real. entre elas: o corte de benefícios ou a introdução de medidas de flexibilização do acesso a eles. crescimento sustentado. alterações na organização familiar (grande número de famílias chefiadas por mulheres. As respostas políticas dos diversos países à questão social. e o desmonte da rede de proteção social antes mantida pelo Estado. trabalho sem carteira assinada. por exemplo) e no ciclo de vida (diminuição da taxa de mortalidade infantil e aumento da longevidade. ou seja. o que fez com que esses movimentos se articulassem para tentar inscrever na Carta Constitucional direitos sociais que pudessem ser traduzidos em deveres do Estado. tornando-as residuais e casuais. ampliação do emprego. desregulamentação de direitos conquistados etc). descentralização político-administrativa. participação e controle social. seguro desemprego. a reorganização da sociedade civil. citado por Silva. ao final da década de 1970 e início da década de 1980. gerando exclusão e simultânea inclusão marginal de grande parcela da população. a privatização de programas de bem-estar social. ou seja. embora diferenciadas. através de políticas públicas. em novas bases. No Brasil. melhor distribuição de renda. a maior seletividade (não se aplica a todos) e a focalização das políticas sociais (atendem aos mais pobres entre os pobres). os programas não são contínuos nem abrangentes e atingem pequenos grupos por determinado tempo. apresentam algumas medidas comuns. a crise decorrente do esgotamento do "milagre econômico". A política social brasileira da década de 1980 apresentava estratégia reformista. isentando o Estado da garantia dos mínimos sociais necessários à sobrevivência humana. ampliação do impacto redistributivo. através de diversos acontecimentos sociais.de trabalho (terceirização. por exemplo) e aprofundamento das desigualdades sociais. 1997: 63) 13 . (Fagnani. propiciou uma conjuntura socioeconómica favorável ao movimento da sociedade em direção à redemocratjzação e. revisão da legislação trabalhista e sindical. reforma agrária. redefinição do padrão regressivo de financiamento das políticas sociais: universalização do acesso.

destinadas a desresponsabilizar o Estado da proteção social. baseado no tripé previdência. 195. com amplas discussões e pactuações 14 . da seguridade social. como. a Constituição Brasileira de 1988. comissões. da assistência social. além das contribuições sociais de empregadores (folhas de salários. pois a partir da carta constitucional foi reconhecido o direito à proteção social devida pelo Estado como universal (a todo cidadão). por exemplo. que envolvia fortes medidas de contenção de gastos e diminuição crescente da cobertura no atendimento às necessidades sociais. fundos. a proteção social passa a ser incondicional. Foram regulamentadas as áreas da criança e do adolescente. encontrava-se na contramão do processo de reestruturação econômica e social que acontecia nos países de economia avançada. e para os segurados que se encontrarem em situação de vulnerabilidade circunstancial ou conjuntural. da saúde. A década de 1990 foi marcada pelos esforços e lutas dos setores progressistas da sociedade na regulamentação e implementação dos direitos sociais inscritos na Constituição. aqueles que não estão vinculados ao mercado. saúde e assistência social. faturamento e lucros). em momentos de calamidade pública. conferências etc). instituiu oficialmente o sistema de seguridade social no Brasil. Nesse período. de trabalhadores e de receitas de concursos e prognósticos (loterias). na verdade. reflexo da ampla mobilização social que a precedeu.Tal estratégia. em particular o direito à assistência social para os não-segurados. definiu seu financiamento por toda a sociedade através de recursos orçamentários da União. não dependendo mais de contribuições pessoais que caracterizavam o sistema até então vigente e inscreveu novos direitos sociais para a população. ou seja. dos estados e dos municípios. ainda que restrito a essas políticas. independentemente de contribuição prévia ao sistema. teve o mérito de romper com o formato contratual contributivo. Essa normatização teve grande importância no que diz respeito às políticas que integram o sistema. e estabeleceu estruturas organizativas de caráter democrático para seu funcionamento (conselhos. Esse sistema. da educação e da previdência social. transferindo parte de suas responsabilidades e ações para a sociedade civil e o mercado. e através do seu art.

organizados. Foi uma década marcada pelo conflito entre a expectativa da implementação de políticas públicas que concretizassem os direitos conquistados. 15 . enquanto os municípios. Formulando políticas públicas sociais 0 processo de formulação de uma política envolve a identificação dos diversos atores e dos diferentes interesses que permeiam a luta por inclusão de determinada questão na agenda pública e. a sua regulamentação como política pública. assegurados em lei. A Carta Constitucional de 1988 deu nova forma à organização do sistema federativo brasileiro. reconhecidos como entes federados autônomos. A descentralização dos poderes e das funções do Estado foi tema recorrente. 2000:61) e quanto à incorporação das vontades da sociedade nas decisões políticas movimentaram a Assembléia Constituinte e resultaram em dois princípios que fundamentaram o processo de descentralização: a democratização e a participação. fragmentadas. Os questionamentos desses atores quanto às características históricas das políticas sociais brasileiras (seletivas. lutaram pelo fim do regime autoritário e pela redemocratização da sociedade. posteriormente.entre diversos atores que. excludentes e setorizadas. Os movimentos sociais. foram atores sociais importantes na discussão e definição das novas formas de organização e gestão das políticas públicas. como sinônimo de democratização. Assim. que passou a assumir prioritariamente a coordenação das políticas públicas sociais. pode-se perceber a mobilização de grupos representantes da sociedade civil e do Estado que discutem e fundamentam suas argumentações. especialmente as políticas sociais. no sentido de regulamentar direitos sociais e formular uma política pública que expresse os interesses e as necessidades de todos os envolvidos. redefinindo o papel do governo federal. na década de 1980. que. representavam os segmentos sociais envolvidos. e as restrições políticas e econômicas impostas para sua implementação. conforme analisa Degennszajh.

Esse formato federativo previu a transferência de diversas atribuições. além de possibilitarem o exercício do controle público sobre a ação governamental. tratam os desiguais como iguais. ao puro formalismo. também tornam públicos os interesses dos que os compõem. O processo de redemocratização do Estado brasileiro consagrou a participação popular na gestão "da coisa pública" ao fundar as bases para a introdução de algumas experiências que contribuíram para a ampliação da esfera pública no país. prioridades e metas dos governos e funcionamento de seus sistemas administrativos. debatidas e tematizadas por atores sociais. bem como a autonomia de estados e municípios para definirem a organização e a gestão de suas políticas. Tais experiências alteraram significativamente a relação Estado/ sociedade na medida em que criaram novos canais de participação popular. Sendo esses conselhos instrumentos de expressão. Esses espaços. 16 . Tais definições. compatíveis com as demandas apresentadas pelo nível local. ou seja. Outro grande deâafio é transformar suas deliberações em ações do poder público. e à não-efetivação de transferências de recursos da União e dos estados para os municípios. que têm atuado na sua co-gestão. em alguns casos. que não considera as diferentes realidades apresentadas pelos estados e municípios. têm o desafio de discutir e deliberar sobre determinados temas. devido à forte tradição centralizadora do governo federal. responsabilidades e recursos da instância federal para os níveis estaduais e municipais de governo. ainda que importantes e de grande relevância para operar avanços significativos na área da administração pública. têm levado. como é o caso dos conselhos de políticas sociais. interferir na definição de ações. à tendência à padronização.assumiram a maior parte da responsabilidade de execução dessas políticas. entendida como arena na qual as questões que afetam o conjunto da sociedade são expressas. como a descentralização e democratização da implementação das políticas sociais. representação e participação popular. ou seja. buscando consensos e alianças que definam as agendas públicas que representam interesses coletivos.

sendo que quem recebe fica devendo um favor e se vê obrigado a retribuir a doação com serviços ou com votos. organizaram apressadamente seus sistemas locais de políticas setoriais. alguns poucos com manifesta preocupação em realizar uma gestão comprometida com resultados concretos que alterassem realmente o padrão de atendimento à população.Organizando sistemas locais de políticas sociais As diretrizes constitucionais introduziram o. social. 17 . Esse modelo requer a adoção de conceitos e práticas inovadoras. plano. A efetividade das ações desenvolvidas tem demandado dos órgãos gestores o aumento da sua capacidade técnica. A gestão social de uma política pode ser entendida como uma "ação gerencial que se desenvolve por meio da interação negociada entre o setor público e a sociedade civil" (Tenório. que são ações que transformam o direito em ajuda e doação. 1996). tradicionalmente clientelistas e assistencialistas. o aperfeiçoamento dos instrumentos de gestão (diagnóstico. o que pressupõe inter-relação constante entre o poder público. modelo de gestão baseado na descentralização político-administrativa. monitoramento e avaliação de resultados das ações e de impacto da política). para atender às determinações constitucionais. o aumento da capacidade de mobilizar os recursos públicos de maneira mais eficiente e o desenvolvimento de habilidades gerenciais que contribuam na viabilização das novas atribuições. na responsabilidade do Estado e na participação da população na formulação e no controle das ações de atenção à população em todos os níveis de governo. uma vez que esses enunciados não trazem em si força suficiente para uma transformação das práticas realizadas na área. em conformidade com as novas concepções que convergem interesses coletivos e ao atual modelo de gestão das políticas públicas sociais. Muitos»municípios. a formação e capacitação dos recursos humanos. sistema de informação. que possam lhe dar suporte técnico-político. os cidadãos e as organizações que os representam.

A criação e funcionamento dos sistemas locais das políticas públicas sociais representam a responsabilização dos governos municipais pela assistência à saúde. proteção à criança e ao adolescente.As ações na área social têm sido organizadas em sistemas descentralizados e participativos. prestadores de serviços e outros). entidades governamentais e não-governamentais. papéis e responsabilidades entre prestadores de serviços. no fortalecimento institucional das organizações que as compõem. serviços. educação. estratégias de ação. com vistas à qualidade dos serviços prestados e resolutividade dos sistemas com clara definição de mecanismos. seja na prestação de serviços ou na produção de bens. 18 . pela capacidade de promoverem trocas de experiências. pela inovação de processos e metodologias de trabalho. a ser prestada a todo cidadão no seu âmbito de jurisdição. que se vinculam em tomo de interesses comuns. na construção de pactos para execução dos planos de ação para atendimento aos usuários das políticas sociais. por meio das redes de serviços de atenção à população (saúde. seus respectivos conselhos e pelas entidades e organizações prestadoras de serviços. na responsabilidade do órgão gestor pelo exercício das funções de planejamento. criança e adolescente. Elas têm desempenhado importante papel político de transformação social pela capacidade de mobilização de ações coletivas dentro dos espaços públicos. usuários e gestores. estabelecendo vínculos horizontais de interdependência e complementariedade entre si. A organização dessa rede pressupõe a efetivação de parcerias entre governo e sociedade civil. pela representação de interesses da população. Essas redes têm demonstrado importância na captação e aplicação de recursos públicos e privados. constituídos por órgãos da administração pública. A gestão dos sistemas das políticas sociais implica numa relação de cooperação e complementariedade entre União. que compõem o que é chamado de "rede prestadora de serviços". ONGs. gestores. educação. assistência social e outras. Segundo Carvalho (1997:10-11) entende-se por rede a interconexão de agentes. e outras). coordenação. organização e avaliação das ações em estreita interação com os demais atores (conselhos. estados e municípios no desenvolvimento de ações compartilhadas com a sociedade civil. assistência social.

as regulamentações específicas de cada política determinaram sua organização em sistemas de co-gestão constituídos por conselhos. é preciso considerar a diversidade e a diferenciação apresentada pela realidade dos estados e municípios nos modelos de organização. ou seja.Ao se analisar a implementação desses sistemas. que trazem mudanças na concepção. a pactuaçâo e a construção de consensos que viabilizam a operacionalização dos sistemas. Sua estruturação e seu funcionamento possibilitam à sociedade civil organizada formar opinião sobre o desejo comum e inserir na agenda governamental demandas públicas para que sejam processadas e implementadas sob forma de políticas para a área social. são também responsáveis pela gestão. de gestão dos programas de cada área. estabelecem acordos e alianças. É responsabilidade e atribuição dos gestores a coordenação do sistema e a incorporação de práticas e mecanismos que permitam o planejamento. os conselhos exercem o controle público sobre as ações e decisões governamentais. nas atividades desenvolvidas. enfim. Nesse sentido. discutem projetos e os tornam públicos. administrativa e política dos gestores e dos diversos agentes que integram os sistemas. fundos e planos de gestão. atuam em espaços que permitem a negociação. discutidos e aprovados pelo Legislativo. Deve-se. monitoramento e avaliação dos resultados alcançados pelas ações e o impacto das políticas na melhoria da qualidade de vida dos usuários. definem as agendas públicas que representam interesses coletivos. deliberam sobre questões relacionadas ao que lhes é comum. paritários (têm representação do governo e da sociedade civil). nos recursos disponíveis e na capacidade gerencial. explicitam conflitos. uma vez que têm caráter deliberativo quanto à política e atuam no âmbito da esfera pública. bem como a estruturação das ações de enfrentamento da questão social. portanto. Os conselhos institucionalizam a participação da sociedade civil nos processos de formulação. Os conselhos de políticas criados por projetos de lei. implementação 19 . ou seja. no desenho institucional e nos modos de operação. considerar o quanto é importante que o processo de implementação dessas políticas seja acompanhado do desenvolvimento da capacidade técnica. Como canais de participação legalmente constituídos.

Torna-se difícil. para a grande maioria dos representantes da sociedade civil intervir e deliberar nesse processo. quanto na própria compreensão da peça orçamentária e dos instrumentos e processos de prestação de contas. que tem permanecido como uma "caixa-preta" que somente pode ser desvendada por tecnocratas e políticos. tanto no que diz respeito à legislação e procedimentos para inclusão das demandas da área no orçamento. sem passar pela apreciação dos conselhos a sua aplicação. não os transformando em instrumentos efetivos de gestão. como instrumentos de gestão. bem como na ampliação da participação da população na definição do montante dos recursos públicos para a área social e dos critérios de repasse dos mesmos para a rede prestadora de serviços à população. tanto no que diz respeito à capacitação dos conselheiros para a deliberação relacionada ao financiamento. mas são um problema para os que permanecem na cultura da administração pública tradicional. sem contudo substituírem o papel do gestor. além de ordenar a gestão da política de forma a lhe garantir recursos necessários. têm vantagens inequívocas para aqueles que assumem o compromisso com uma administração transparente. ficando à mercê do gestor a decisão sobre a destinação do mesmo. Um dos fatores que tem sido significativo para a baixa efetivação dos fundos é a pouca compreensão sobre o processo orçamentário e as normas de financiamento das políticas públicas sociais. iniciados por algumas gestões.e avaliação da política. devem ser ampliados. buscando tornar transparente e democrática a destinação e utilização dos recursos que as financiam. Assim. 20 . Os fundos. alguns desses fundos não movimentam nenhum recurso municipal. Os esforços para alteração desse quadro. As disposições legais sobre a forma de gestão dos recursos financeiros das políticas sociais a serem adotadas pelas três esferas de governo consideram tanto o aspecto da descentralização político-administrativa. muitos gestores municipais criaram fundos apenas para estarem aptos a receberem os recursos federais. a quem compete a implementação das políticas. 0 novo ordenamento relacionado à gestão das políticas sociais instituiu os fundos especiais como instrumentos de gestão financeira. como também a autonomia administrativa e a agilidade do processo decisório de cunho financeiro que o fundo possibilita. se não impossível. Conseqüentemente.

Quando apresentam a complementaridade das ações entre o poder público e a sociedade civil. estratégias de ação e metas. das reais possibilidades de as administrações assumirem a organização e condução dos sistemaè locais das políticas sociais integralmente. menos hierárquicos e mais horizontais. As exigências atuais quanto à gestão social apontam para a necessidade de renovação dos processos técnico-burocráticos. Algumas vezes os planos são elaborados em gabinetes ou por assessorias contratadas. não envolvendo os atores sociais da área e não expressando a realidade social e as possíveis estratégias de sua superação. sem a pactuação necessária para o efetivo funcionamento do sistema. Considerações finais De modo geral. vinculando repasse de recursos financeiros à organização dos sistemas locais. que habilita o município para o recebimento de recursos financeiros federais. tem-se observado que há pouca reflexão por parte dos poderes locais quanto à sua capacidade de gestão. seus princípios. tem-se dado a partir de uma política de indução do Governo Federal. administrativos e/ou financeiros. ou seja. que explicita a intenção política do governante para a gestão.O plano. Isso aponta para uma nova relação de parceria entre Estado e sociedade. descentralizados e participativos. Torna-se imprescindível a adoção de modelos de gestão flexíveis e participativos. É instrumento de planejamento estratégico essencial para o desenvolvimento da política. e capacidade propositiva 21 . tradicionalmente desenvolvidos no setor público. decisões e ações desenvolvidas. que envolvam participação dos usuários e demais interlocutores nas negociações. isso é. assim como as diretrizes para construção e fortalecimento do sistema local. o fazem formalmente. embora muitas vezes seja compreendido apenas como cumprimento formal de uma determinação legal. deve ser entendido como um pacto entre governo e sociedade. Observa-se ainda que a adesão dos municípios a esses modelos de gestão das políticas sociais. diretrizes. seja nos aspectos políticos. que supõe mudanças na cultura das instituições públicas e seus agentes. outro instrumento de gestão das políticas.

Ao implementar essa reforma. O projeto de reforma do Estado define que. como saúde. contrariando o princípio da universalização do acesso e dificultando a institucionalização das políticas. Tal abordagem não considera o aspecto económico-político. considera três fatores. a crise do modo de intervenção e a crise da forma burocrática de administrar. educação. estão sendo feitas alterações que restringem a sua ação e ampliam as iniciativas privadas. por exemplo. O Brasil segue a tendência mundial no que diz respeito à seguridade social.da sociedade civil. Assim. 22 . abordando a crise como urna questão administrativa a ser resolvida pela redistribuição de funções. características que precisam ser desenvolvidas na área social. enquanto os serviços públicos passam a atender os pobres. Isso tem levado o Estado brasileiro a se retrair em muitas de suas responsabilidades quanto às políticas sociais. Raczynski (1999: 197) considera a focalização como uma das tendências emergentes nas políticas sociais na América Latina. Sua opção tem sido por programas seletivos e focalizados em demandas pontuais. que se instala a partir da década de 1970. ou seja. "a desqualificação e o esvaziamento da vertente não contratual e distributiva do sistema. acompanhados de uma forte valorização do esquema de seguro" (Pereira. A abordagem social-liberal sobre a crise do Estado no Brasil. cujas marcas do clientelismo e do paternalismo são muito profundas e cristalizadas para serem dirimidas em curto período de tempo. A implementação e consolidação das políticas sociais se dão num momento em que o Estado brasileiro entra em crise e passa a ser questionado como obstaculizador do desenvolvimento. cultura. Quanto a isso. ele deve passar a desempenhar papel regulador. segurança e outras. definição de papéis e instalação de competências. principalmente no âmbito federal. a transferência para a sociedade da competência para realizar atividades que não são consideradas exclusivas do Estado. que são: a crise fiscal. observa-se um movimento contrário ao da garantia incondicional de direitos à proteção social pública em dCireção ao que Yazbek denomina de "refilantropização da questão social". fiscalizador e incentivador das atividades do mercado. ou seja. 1998: 65). como. de executor de políticas públicas. prevalece a oferta de bens e serviços pela iniciativa privada para os que podem adquiri-los.

ou seja. dando-lhe um caráter residual. Brasília. polarizando a sociedade entre pobres que são atendidos pelo setor público e ricos atendidos pelo setor privado. Numa sociedade como a brasileira. à participação social e às novas relações entre Estado. Adverte que programas focalizados devem ser implementados como complementos a programas universais. à execução de programas de base local. 23 . 1988. Elaine R. In: . 2000. à privatização. Revista Brasileira de Ciências Sociais. esfera pública e deliberation. Principais abordagens teóricas da política social e da cidadania. p. Constituição da República Federativa do Brasil. A política social não tem se constituído como prioridade de governo. Marta T. 4. mercado e sociedade. Capacitação em serviço social e política social. 1999. comprometendo seus resultados e empurrando as classes médias para a compra dos serviços no mercado. Políticas sociais no Brasil: descentralização em um Estado Federativo. 76-87. 1999: 192). 14. 40. o que veio confirmar o que Draibe. Brasília: UnB/ CEAD. ficando a reboque da política econômica. Seus usuários passaram a ser as parcelas mais pauperizadas da população. em que o desenvolvimento econômico e social tem se dado combinando ilhas de riqueza cercadas por oceanos de pobreza. n. v. jun. o restrito financiamento destinado a elas. S . E a predominância dos mesmos pode gerar efeitos políticos não desejados. Teoria democrática. apontava como uma possível tendência: a assistencialização das políticas. o papel do Estado na organização e financiamento de serviços sociais.associada à descentralização. ainda no início da década de 90. 14. BRASÍL Constituição (1988). Bibliografia AVRITZER. ARRETCHE. v. prestados por redes de atenção e proteção social. BEHRING. n. é de suma importância para garantia dasriecessidadesde sobrevivência de ampla parcela da população. módulo 3. com altos índices de exclusão e profundas disparidades regionais. DF: Senado. Metapolítica. Leonardo. pois disso depende sua eficiência e efetividade (Raczynski.