1 Desafios de uma gesto pblica democrtica na integrao regional Luiz Eduardo W.

Wanderley1 e Raquel Raichelis2

Apresentao Este texto foi elaborado nas etapas iniciais do projeto temtico de pesquisa: Gesto pblica estratgica dos governos subnacionais, frente aos processos de insero internacional e integrao regional, que envolveu pesquisadores pertencentes aos quadros do CEDEC, PUC-SP, FUNDAP, UNESP e FGV, em 1999.3 A equipe da PUC-SP ficou responsvel pela anlise da presena da Sociedade Civil neste processo de integrao regional e, para tanto, desenvolveu reflexes sobre os conceitos de democracia, de pblico e de gesto pblica dos quais derivam as contribuies aqui publicadas.4 1. A construo do pblico: algumas referncias conceituais Um dos eixos conceituais, que foram objeto de problematizao e de anlises crticas no referido Projeto, referese idia de gesto pblica e do conceito de pblico disseminado no discurso e na prtica dos atores e organizaes sociais, que apontam a necessidade de proceder a uma reviso dos seus significados. H mltiplas e contraditrias concepes sobre o pblico que precisam ser levadas em conta, o que implica considerar necessariamente critrios de carter poltico e/ou valorativo. Analisar a gesto pblica frente aos processos de integrao regional implica conceber a gesto de aes pblicas como respostas a necessidades sociais que tm origem na sociedade e so incorporadas e processadas pelo Estado em suas diferentes esferas de poder (federal, estadual e municipal). Trata-se, assim, da formulao, implementao e gesto de polticas pblicas, concebidas como linhas de ao coletiva que concretizam direitos sociais, por meio dos quais so distribudos ou redistribudos bens e servios em resposta a demandas da coletividade (Potyara Pereira, 1996:130). Embora as polticas pblicas sejam de competncia do Estado, no so decises impositivas e injunes do governo para a sociedade, mas envolvem relaes de reciprocidade e antagonismo entre essas duas esferas. Portanto, mesmo considerando-se a primazia do Estado pela conduo das polticas pblicas, a participao ativa da sociedade civil nos processos de definio e controle da sua execuo fundamental para a consolidao da sua dimenso efetivamente pblica.
1

Socilogo. Livre Docente em Sociologia da Educao pela USP. Professor titular da PUC-SP. Ex-Reitor da PUC-SP (19841988). 2 Assistente Social. Doutora em Servio Social pela PUC-SP. Vice-Reitora Acadmica da PUC-SP. 3 A pesquisa desenvolveu um estudo do Mercosul nos governos subnacionais dos estados de So Paulo, Rio Grande do Sul e Santa Catarina. O projeto, financiado pela Fapesp, foi concludo em 2003 e os resultados sero publicados em trs livros, atualmente no prelo.
4

Estas idias seminais foram publicadas originalmente no livro Los Rostros del Mercosul el difcil camino de lo comercial

a lo societal (Gernimo de Sierra, org. Buenos Aires, CLACSO/ASDI, 2001), com o ttulo de Gesto pblica democrtica no contexto do Mercosul, agora retomado na presente Revista e acrescido de revises e ampliaes.

2 Para tanto, necessria a construo de uma nova noo de interesse pblico que: torne a gesto pblica mais permevel s demandas emergentes da sociedade; reduza a tendncia do Estado, do poder burocrtico e de agentes sociais privilegiados de monopolizar as esferas de deciso poltica. A conceituao de pblico tem larga tradio histrica que permite contrastar dois modelos cannicos: o espao pblico grego e o espao pblico moderno (Wanderley, 1996). As grandes linhas que marcam as transformaes estruturais da esfera pblica so estudadas por Habermas (1984) e no cabe aqui retoma-las. No entanto, desse perodo de longa durao, vale ressaltar uma dinmica crescente de interpenetrao do pblico pelo privado e vice-versa. Por um lado, tem havido a publicizao do privado, quer pela interveno dos poderes pblicos na regulao da economia, quer pelo aumento da interveno estatal em todos os domnios sociais, incluindo a regulao dos comportamentos dos indivduos. E por outro, uma privatizao do pblico, expressa pela apropriao privada dos recursos pblicos, pelos contratos coletivos entre organizaes sindicais, pelas coalizes partidrias etc. (Bobbio, 1985). Segundo Habermas (1984:167), a inter-relao dialtica das duas tendncias assinala a decadncia da dimenso pblica: (...) ela penetra esferas cada vez mais extensas da sociedade e, ao mesmo tempo, perde a sua funo poltica, ou seja, submeter os fatos tornados pblicos ao controle de um pblico crtico. No caso dos pases latino-americanos, a vasta literatura acumulada pelo pensamento poltico crtico aponta para a existncia de diferentes modalidades de combinao entre o estatal e o privado na formao e desenvolvimento do capitalismo no continente, expressando uma verdadeira simbiose entre o pblico e o privado na conformao dos Estados nacionais. O resultado a pouca presena de esfera pblica em que os diferentes interesses sociais pudessem estar representados no plano das decises polticas. O intenso processo de privatizao e de feudalizao dos Estados nacionais na Amrica Latina revela o processo de modernidade inconclusa, que associou continuamente patrimnio e poder, gerando a cultura de apropriao do pblico pelo privado (Jos de Sousa Martins, 1994). Em decorrncia, as concepes polares e reducionistas que opem Estado e mercado, Estado e sociedade, economia e poltica precisam ser revistas luz dos processos histricos por meio dos quais o estatal e o privado mesclaram-se de tal forma a impedir a consolidao da esfera pblica. Assim, na crise atual vivida pelos pases da Amrica Latina, imbricam-se novos e antigos problemas no equacionados, ameaando de eroso a frgil noo de pblico, que nem chegou efetivamente a constituir-se em patamares mais slidos. A construo da esfera pblica apresenta-se, assim, como um imenso desafio, tendo em vista a dissociao entre Nao e Estado, ou a Nao que no se reconhece no Estado.A constituio, na Amrica Latina, de Estados sem cidados implica que a existncia de um poder poltico central no correspondeu criao de uma nao, entendida como a construo de uma sociabilidade minimamente necessria para legitimar o exerccio deste poder. Esta a crise de governabilidade que temos enfrentado durante todo este sculo, com diferentes feies (Fleury, 1994:235). Nesses termos, a existncia da esfera pblica supe um movimento de publicizao das aes pblicas na direo da construo de uma nova institucionalidade que implica a criao de espaos pblicos, nos quais sujeitos sociais investidos de representatividade social possam disputar lugares de reconhecimento poltico de suas demandas. A publicizao configura assim, um processo que impregna o tecido social, direcionado pela correlao de foras polticas que se estabelece entre atores sociais e que permite mobilizar espaos de representao, interlocuo e negociao. Envolve, portanto, novas formas de articulao entre Estado e sociedade civil, em que interesses coletivos possam ser explicitados e confrontados.

3 A esfera pblica, da forma como a estamos concebendo, precisa ser construda e tecida nas relaes entre Estado e sociedade civil, e no interior dessas duas instncias de poder, no sentido de ultrapassar a dicotomia estatalprivado com a instaurao de uma esfera capaz de introduzir transformaes, nos mbitos estatizados e privados da vida social, resultando da um novo processo de interlocuo e deciso pblicas. Ou seja, cada vez mais o pblico no se reduz ao estatal, nem este capaz, pelo processo de privatizao que ocorre nesta esfera, de representar o interesse pblico. Por outro lado, o privado tambm no se reduz a esfera puramente mercantil, pois aglutina um variado nmero de sujeitos, movimentos e organizaes sociais, que atuam como mediadores polticos, quando vocalizam demandas coletivas que necessitam confluir para arenas pblicas de interlocuo, em que diferentes projetos possam ser debatidos e negociados, criando-se condies para a explicitao dos conflitos e viabilizao de consensos. Por meio da publicizao, criam-se assim possibilidades de superar a viso to arraigada no pensamento poltico que concebe Estado e sociedade como instituies polares envolvidas em um jogo de soma zero, em que apenas se vislumbram ganhadores ou perdedores. . Na observao de Diniz (1999:99): Segundo o paradigma tecnocrtico, amplamente dominante, a meta da eficcia da ao governamental, entendida em termos de maximizao da autonomia do crculo restrito que controla as decises, tendo em vista a consecuo dos resultados almejados, sobrepor-se-ia a todas as demais consideraes de natureza tica ou poltica. Questes como o universalismo de procedimentos, a publicidade das aes e dos critrios administrativos, a responsabilidade pblica dos decisores, os requisitos democrticos da consulta e da negociao ficariam em segundo plano, a despeito da amplitude dos interesses envolvidos. Reduz-se, assim, a viabilidade de conformao de esferas pblicas democrticas, por meio das quais a sociedade civil organizada possa penetrar a institucionalidade estatal, inserir suas demandas, interferir nos modos em que a coisa pblica gerida e administrada, e exercer o controle social sobre as decises que lhes dizem respeito. Assim, a expresso esfera pblica (utilizaremos indistintamente esfera e espao pblico com o mesmo sentido) aqui adotada num significado abrangente que engloba as relaes entre o econmico e o poltico, o estatal e o privado, o pblico no-estatal. A esfera pblica concebida como inerente democracia, cujo princpio organizativo est jungido liberdade de expresso, contendo dimenses polticas e culturais, espao aberto no qual se exprimem todos aqueles que se autorizam a falar publicamente. Cunill Grau (1998), em estudo sobre o pblico na tica das relaes entre o Estado e a sociedade, prope dois significados para a noo de pblico: um topogrfico e outro normativo. Em seu significado normativo, o conceito de pblico remete ao interesse de todos e ao reconhecimento do direito de todos participao na coisa pblica. Isso interpela a sociedade e no apenas o Estado. Em seu sentido topogrfico, o conceito de pblico considera os espaos em que ele pode ser realizado. Assim, indaga Cunill Grau: Onde so adotadas as decises que interessam a todos? A quem cabe produzir e proteger os bens pblicos?. Em outros termos, perguntamos: quem opera a universalizao da cidadania, dos direitos, deveres e obrigaes? A prpria sociedade civil que, na perspectiva neoliberal, reduzida a um conjunto de organizaes sociais, disseminando-se a imagem de uma sociedade auto-regulada atravs do mercado, que torna suprfluo e at indesejvel o Estado, conduzindo anulao da poltica?

4 Devemos considerar que a viso neoliberal, da forma como tem se expressado em vrios pases da Amrica Latina, reconhece e at estimula a auto-organizao da sociedade civil, mas acaba reforando a defesa de interesses particularistas, pulverizando a organizao de sujeitos polticos coletivos, e substituindo-os pela ao de grupos de presso ou lobbies, bloqueando, assim, a constituio de esferas pblicas como instncias mediadoras e globalizadoras da poltica. Ou o Estado autonomizado da sociedade e protegido das presses do jogo da poltica, para preservar a racionalidade burocrtica do reduzido crculo de decisores e anular os mecanismos de controle social? Essa viso, segundo Diniz, se levada s ltimas conseqncias, conduziria a reforma do Estado a um impasse terico, pois apontaria a incompatibilidade entre eficincia estatal e fortalecimento democrtico. como se a governabilidade das economias de mercado na era da globalizao e a plenitude democrtica obedecessem a lgicas antagnicas, a maximizao do primeiro tipo de objetivo implicando o sacrifcio do segundo (Diniz, 1999:100). Se as questes de universalizao da cidadania tradicionalmente remetem ao Estado, cada vez mais, pelas razes que vimos expondo, interpelam a sociedade, ainda mais no contexto atual de reforma do Estado, em que crescentemente so transferidas responsabilidades pblicas estatais para organizaes sociais, incluindo-se a o chamado terceiro setor. A perspectiva adotada , pois, que o conceito de pblico remete crescentemente tanto ao Estado quanto sociedade, em um mesmo movimento, simultaneamente complementar e contraditrio. Mas, como j observado, o pblico no um dado a priori, mas uma construo social, um resultado a ser alcanado na luta poltica democrtica. O Estado virtualmente considerado (...) como espao de realizao do pblico, mas s na medida em que represente a sociedade e possibilite que ela se desenvolva. Por outro lado, o pblico remete auto-realizao da sociedade e, portanto, aponta para a possibilidade de que as necessidades coletivas sejam autonomamente satisfeitas a partir da sociedade, mas sem que isto implique que o Estado abdique de suas responsabilidade. Assim, pois, por este enfoque, o n crtico a ser investigado o carter das relaes entre Estado e sociedade, com a sociedade no o Estado no papel de protagonista (Cunill Grau, op.cit., p.275). Considerando esse quadro, tanto o controle da sociedade organizada sobre o Estado quanto os espaos em que esse controle se realiza so peas chaves na constituio da esfera pblica, e supe a criao de uma cultura poltica que institua a alteridade, ou seja, a sociedade dotada de representao e protagonismo.

5 Vinculando a noo de pblico com a democracia e a cidadania, vale registrar a opinio de Souza (Betinho, 1995:3): O pblico o que nos permite hoje escapar desse dilema entre privado e estatal, entre mercado e Estado, entre o direito de uns poucos e o de todos. Nesse sentido, o pblico o espao da solidariedade, da igualdade, da participao, da diversidade, da liberdade. Enfim, o pblico a expresso da democracia aplicada ao conceito do que deve e pode ser universal. Mas tambm um modo de pensar a reorganizao da nossa sociedade marcada por esta dicotomia entre o privado e o estatal. No estamos propondo que no haja espaos privados, onde cada pessoa possa exercitar sua privacidade e defender seus direitos. Essa seria uma forma de totalitarismo do social sobre o pessoal, ou individual. Tambm no estamos propondo a eliminao do estatal, naquilo que s o Estado pode e deve se responsabilizar, como as questes de segurana, a garantia dos direitos, a proteo contra o abuso do privado sobre o pblico. Estamos propondo que o democrtico seja abrangente, que o pblico seja a forma democrtica de existir e equacionar os problemas de todos, em que a cidadania se realiza em toda sua universalidade. Para finalizar essas idias iniciais, vale um registro de novos conceitos que tem origem no contexto da reformulao social e poltica que est em andamento em vrios pases, e cuja traduo em portugus exige ainda uma adequao. o caso de empowerment, que os hispano-americanos j traduzem como empoderamiento, no sentido de resgate do poder poltico pela sociedade; de stakeholder, ou seja, de ator social que tem um interesse numa determinada deciso; de advocacy, que representa o original etimolgico de ad-vocare, de criar capacidade de voz e defesa a uma causa, a um grupo social; de accountability, ou seja, da responsabilizao dos representantes da sociedade em termos de prestao de contas; de devolution, recuperao da capacidade poltica de deciso pelas comunidades, como contraposio ao conceito de privatizao; tambm de entitlement, de self-reliance, e tantos outros. Alm do conceito-chave de governance, que envolve capacidade de governo do conjunto dos atores sociais, pblicos e privados, em que o conceito tradicional de governana, tal como existe no Aurlio, tem de ser reconstrudo (DOWBOR, 1999). 1.1. Linhas norteadoras da investigao Diante do exposto nesta primeira aproximao ao tema, destacamos as categorias que orientam a anlise do significado de pblico e de esfera pblica, como base estratgica para a investigao. Dentre os atributos centrais da esfera pblica referidos diretamente s relaes entre o Estado e a sociedade civil, delineamos os abaixo assinalados, considerados como um conjunto dinmico e articulado: . Visibilidade social, no sentido de que as aes governamentais e dos diferentes atores sociais devem expressar-se com transparncia, no apenas para os diretamente envolvidos, mas para todos os implicados nas decises polticas. Supe publicidade e fidedignidade das informaes que orientam as deliberaes nos espaos pblicos de representao. . Controle social, que significa o acesso aos processos que informam decises da sociedade poltica, viabilizando a participao da sociedade civil organizada na formulao e na reviso das regras que conduzem as negociaes e arbitragens sobre os interesses em jogo, alm da fiscalizao daquelas decises segundo critrios pactuados. . Representao de interesses coletivos, que implica a constituio de sujeitos polticos ativos, que se apresentam na cena pblica a partir da qualificao de demandas coletivas, em relao s quais exercem papel de mediadores.

6 . Democratizao, que remete ampliao dos fruns de deciso poltica que, ampliando os condutos tradicionais de representao, permite incorporar novos sujeitos sociais como portadores de direitos legtimos. Implica a dialtica entre conflito e consenso, de modo que interesses divergentes possam ser qualificados e confrontados, derivando da o embate pblico capaz de gerar adeso em torno das posies hegemnicas. . Cultura pblica, que supe o enfrentamento do autoritarismo social e da "cultura privatista" de apropriao do pblico pelo privado, remetendo construo de mediaes scio-polticas dos interesses a serem reconhecidos, representados e negociados na cena visvel da esfera pblica. 2. Redefinies do Estado na tica da sociedade civil desafios da esfera pblica A defesa de um processo de publicizao crescente incide sobre o debate da natureza atual do Estado na formao econmico-social capitalista, bem como das suas funes especficas. Apenas para referenciar este instigante debate, trazemos luz algumas contribuies de estudiosos que enfatizam em suas anlises o foco do pblico, que vm adensar a reflexo sobre o chamado espao pblico no-estatal. Revisitando as idias trazidas ao Seminrio Internacional sobre Sociedade e Reforma do Estado (So Paulo, maro 1998), Sousa Santos (1998) faz uma anlise do relacionamento entre trs pilares da regulao social na modernidade ocidental, afirmando que (...) o princpio da comunidade consegue destronar a hegemonia que os outros dois pilares, o princpio do Estado e o princpio do Mercado partilharam at agora com diferentes pesos relativos em diferentes perodos. (pg. 06) Na ocasio, este autor relaciona o princpio da comunidade com o Terceiro Setor, para sugerir uma hiptese sobre a emergncia de uma nova concepo do Estado. Na linha de um Estado em parceria com a Sociedade Civil, ele diz: Do meu ponto de vista, estas transformaes so to profundas que, sob a mesma designao de Estado, est a emergir uma nova forma de organizao poltica mais vasta que o Estado, de que o Estado o articulador e que integra um conjunto hbrido de fluxos, redes e organizaes em que se combinam e interpenetram elementos estatais e no estatais, nacionais, locais e globais (p.13). Alis, boa parte da nova regulao social ocorre por subcontratao poltica com diferentes grupos e agentes em competio, veiculando diferentes concepes dos bens pblicos e do interesse geral (p.14), o que abre um campo para visualizar aspectos da reforma do Estado em andamento no Brasil e que veremos mais frente. O princpio da comunidade se rege pela lgica da reciprocidade, e o princpio do Estado se rege pela lgica da cidadania. Mas, o Estado no mais o garantidor do interesse geral, o Estado um interesse setorial sui generis, cuja especificidade consiste em assegurar as regras do jogo entre interesses setoriais. Enquanto sujeito poltico, o Estado passa a caracterizar-se mais pela sua emergncia do que pela sua coerncia. Da o ser adequado conceb-lo como novssimo movimento social (p.14). Na sua anlise sobre o estgio atual em que se encontra o debate e a efetivao da reforma do Estado, Sousa Santos identifica duas concepes opostas, que designa por Estado-empresrio e Estado-novssimo movimento social. No caso do Estado-empresrio, dominante na primeira fase de reforma do Estado, prope-se a mais estreita articulao entre o princpio do Estado e o princpio do mercado, com claro privilgio deste ltimo. Os objetivos podem ser resumidos pelas recomendaes de privatizar todas as atividades que no sejam exclusivas do Estado e submeter as aes da administrao pblica a critrios de eficincia, eficcia, criatividade,

7 competitividade e servio aos consumidores prprios do mundo empresarial. Emerge da a figura do cidadoconsumidor. Na segunda concepo, o Estado-novssimo-movimento social, a idia diretriz que diante do poderoso engrandecimento do mercado, tanto o princpio do Estado quanto o princpio da comunidade no podem isoladamente garantir a sustentabilidade de interdependncias no mercantis, sem as quais a vida em sociedade se converte numa forma de fascismo societal (idem, p.13). Nesta perspectiva, prope-se que na articulao entre Estado e comunidade, a primazia seja desta ltima. No entanto, esta suposta descentrao do Estado no conjunto da rede de articulaes, segundo o autor, significa no uma perda de fora do Estado, mas a mudana da qualidade desta fora. Em suas palavras: Se certo que o Estado perde o controle da regulao social, ganha o controle da metaregulao, ou seja, da seleo, coordenao, hierarquizao e regulao dos agentes no-estatais que, por subcontratao poltica, adquirem concesses do poder estatal. A natureza, o perfil e a orientao poltica do controle da meta-regulao so agora os objetos principais da luta poltica, a qual ocorre num espao pblico muito mais amplo que o espao pblico estatal, um espao pblico no-estatal de que o Estado apenas um componente ainda que um componente privilegiado. (idem, p.14, grifos nossos). Nessa nova configurao poltica, as lutas pela democratizao da esfera pblica ocorrem tanto pela democratizao da meta-regulao quanto pela democratizao interna dos agentes no-estatais da regulao. Outra contribuio para as reflexes sobre as transformaes do Estado contemporneo a perspectiva do Estado Rede proposta por Castells (1998). Estudando o local na era global, traz contribuies diretas para a anlise do Estado, em especial no mbito dos governos subnacionais. Afirma que h dificuldades para controlar os fluxos globais e que tanto os governos locais e regionais (estaduais) quanto o nacional se diferenciam, sobretudo, em termos de capacidade de interveno. Em suas palavras, as intervenes mais eficazes hoje so as que se produzem em rede e de forma coordenada. De grande interesse para os objetivos da nossa investigao, Castells postula que os governos subnacionais apresentam um maior potencial de flexibilidade para adaptar-se e negociar com os fluxos globais. Ademais, (...) pueden expresar mejor las identidades culturales de um territrio, establecer mas facilmente mecanismos de participacin e informacin, y generar movilizaciones simblicas comunitrias(p.09). Dissertando sobre a natureza do Estado, o autor comenta que est surgindo um novo tipo de Estado que redefine o Estado-Nao. El Estado que denomino Estado red se caracteriza por compartir la autoridad (o sea la capacidad institucional de imponer una decisin) a lo largo de una red de instituciones. Una red, por definicin, no tiene centro, sino nodos, de diferentes dimensiones y con relaciones inter-nodales que son frecuentemente asimetricas (p.11). Dessa rede institucional participam os estados-nao e instituies supra-nacionais, instituies regionais e locais, e instituies no governamentais. Este tipo de Estado parece ser el mas adecuado para procesar la complexidad creciente de relaciones entre lo global, lo nacional y lo local, la economia, la sociedad y la poltica, en la era de la informacin (p.11). O que assegura descentralizao e coordenao numa mesma organizao complexa. El Estado red es el Estado de la era de la informacin, la forma poltica que permite la gestin cotidiana de la tensin entre lo local y lo global (p.11). Castells enfatiza ainda que o grau de eficincia das administraes estatais, nas diferentes esferas de poder, depende sobretudo da sua capacidade para processar e difundir a informao e garantir que a deciso seja

8 compartilhada, lo qual implica capacidad tecnologica, recursos humanos adecuados y una estrucutura administrativa apta para asimilar este funcionamiento flexible de una geometria variable de la poltica (Castells, 1998:11). Para o autor a fora motriz da idia de Estado rede a difuso do poder dos centros para o poder de redes, exercido conjuntamente pelos diferentes atores parciais, porm autnomos em seus territrios e competncias, e sempre referidos ao entorno institucional composto de relaes horizontais e verticais. Desse processo emerge o Estado rede, que um novo tipo de Estado, que sem eliminar o Estado nao, o redefine, na medida em que compartilha sua competncia e capacidade de impor uma deciso rede de instituies envolvidas. Na mesma perspectiva, sugere-se que uma das redes fundamentais a das relaes intergovernamentais: os entes federativos precisam constituir mecanismos de parceria e cooperao para a realizao de suas polticas (Abrcio, 1998:5). Contudo, o papel desse novo Estado no funcionamento da rede interna e externa precisa ser melhor discutido, pois o que est em questo a estruturao de uma nova forma poltica do Estado. Como observa Castells, el estado, em sus distintos niveles, es el principal instrumento del que hoy por hoy disponen los ciudadanos para controlar la globalizacin em funcion de sus valores e intereses. Por ello, la adecuacion del instrumento, la administracion del estado, a las tareas complejas que requiere el extraordinario proceso de cambio social y tecnologico que vivimos, es la condicion previa a cualquier capacidade de intervencion estrategica publica, a cualquier reforma social (Castells, 1998:12). Por fim, o autor chama ateno para a necessidade de combinar oito princpios de funcionamento na administrao do Estado rede: O da subsidariedade, no qual a gesto administrativa deve ser descentralizada o mximo possvel, articulando instncias nacionais e supra-nacionais; O da flexibilidade na organizao e atuao da administrao; O da coordenao, que inclui formas de hierarquia nas quais se mantm as regras de subordinao democraticamente estabelecidas; O da participao cidad, que funciona mais eficazmente no mbito local; O da transparncia administrativa, que exige controles internos e externos; O da modernizao tecnolgica da administrao; O da transformao dos agentes administrativos, qualificando-os e remunerando-os adequadamente; O da retroalimentao na gesto, com avaliaes que corrijam erros.

Um dado fundamental na redefinio do Estado e aporte essencial para uma nova viso do pblico passa pelo social. Vrios estudos e declaraes de organismos internacionais, j antes e aps a crise originada pelas ondas especulativas, registram esse ponto crucial. Thurow (1992) alerta contra a hegemonia extremada do Mercado, dizendo que os mercados livres tambm tendem a produzir nveis de desigualdade nos salrios, que so politicamente incompatveis com o governo democrtico. Kliksberg (1996), ancorado em dados do PNUD, da UNICEF e da CEPAL, afirma que h uma demonstrao categrica de que melhorias nos indicadores econmicos no significam melhoria automtica na vida da gente, j que o desenvolvimento econmico no se translada mecanicamente populao. Enfocando a dcada dos anos

9 80, ele registra que mesmo coexistindo crescimento econmico e melhores equilbrios macroeconmicos houve uma deteriorao profunda na situao social das maiorias. Pode-se afirmar que as questes sociais ocasionadas pelos modos de produo e de desenvolvimento na Amrica Latina, gerando desigualdades sociais imensas e disparidades regionais agudas, com as seqelas de misria, pobreza, violncia entre outros, constituem um aguilho para o novo estado democrtico que se quer construir. A questo social pode ser considerada o juzo tico da democracia; sem a sua resoluo o pblico se esvanece e a democracia vira uma fico. 3. Esfera pblica no Brasil Nosso enfoque o de que a sociedade brasileira, em termos histricos e estruturais, vive de um modo singular as contradies entre o estatal e o privado, integrando e dissolvendo componentes tradicionais e modernos, nas quais a concepo republicana de pblico no atinge a sua maioridade. O pblico (no sentido de estatal) na histria brasileira foi marcado, como inmeros autores tm destacado, pela dominao oligrquica da troca como favor, base de um entranhado clientelismo. Por outro lado, at os dias de hoje, o pacto das oligarquias com as chamadas elites modernas vem assegurando a estabilidade do poder vigente. Numa simbiose tpica, persistem relaes de troca de favores polticos por benefcios econmicos e de favores econmicos por benefcios polticos. Mesclam-se o velho e o novo, sem rupturas radicais. Considerando as imensas desigualdades e injustias sociais predominantes no pas, questiona-se se possvel formatar uma esfera pblica tendo por balizamento a garantia dos direitos bsicos para todos. Acredita-se que sim, considerando-se as transformaes societrias observadas nas ltimas dcadas. Na sociedade em geral, pela confirmao e concretizao da nova cidadania assegurada na Carta Constitucional de 1988. Na sociedade poltica, pelas propostas de reforma do Estado, reforma poltica e refundao da Federao que, contudo, vm enfrentando enormes resistncias e sendo adiadas ou limitadas ao extremo. E principalmente pela mudana profunda da funo do fundo pblico na regulao econmica, que Oliveira (1990) chama de regulao truncada. Na sociedade civil, pela criao de espaos pblicos ampliados (como no oramento participativo), nos mltiplos fruns sobre os mais diversos temas (habitao, sade, direitos humanos, meio ambiente etc.), nos conselhos de polticas pblicas, legitimados pela Carta de 1988, nos quais se constroem relaes entre representantes governamentais e da sociedade civil, nos distintos movimentos sociais pela constituio de novos sujeitos sociais e implementao de novas formas de gesto pblica abertas participao popular, e de novas formas de negociao deles com os governos, colocando na agenda poltica demandas, reivindicaes, distribuio de recursos, responsabilidades dos atores envolvidos. Nas relaes de trabalho, com a criao das Cmaras Setoriais. No campo empresarial, com o fortalecimento do chamado Terceiro Setor. Na busca de caminhos, alguns dos quais j indicados, podem ser apontados alguns dos desafios a serem enfrentados no movimento de construo e consolidao da esfera pblica no Brasil. A democratizao simultnea da Sociedade Civil e do Estado. O que passa pela consolidao da democracia representativa, na sua dimenso poltico-institucional, mas que deve avanar para formas de democracia direta e semi-direta, e progressivamente atingir patamares superiores da democracia econmica e social. Se necessrio desmistificar a posio de que tudo deriva do Estado, preciso tambm vencer a satanizao do Estado, dando-lhe a primazia nas tarefas urgentes de um desenvolvimento humano e sustentvel. O equacionamento da questo social, entendida como a superao das desigualdades e injustias. O que significa a resoluo de questes originadas por problemas scio-econmicos (desemprego, subemprego, economia informal, pobreza etc.), por problemas scio-polticos (apatia, corrupo clientelismo,

10 autoritarismo, participao etc.) e por problemas scio-culturais (analfabetismo, diversidade cultural, respeito diferena, etnias, gnero etc.). O fortalecimento de espaos ampliados de participao social, como os Conselhos e Fruns, em todos os nveis de atuao, sob formas de organizao, representao e funcionamento que assegurem a sua democratizao e uma slida repartio de poder nas aes decisrias.

4. Estado e esfera pblica no Brasil desafios gesto publica democrtica Diferentes abordagens comprovam os descompassos e desajustes que incidem nas relaes entre a administrao pblica, a organizao poltica e a sociedade nacional, desde a formao do Estado brasileiro. Neste sentido, a gesto pblica estratgica afetada por processos histricos e estruturais, tais como, a modernizao conservadora, a recorrncia de surtos autoritrios, o clientelismo, a corrupo institucionalizada, um Estado precocemente atrofiado e multifacetado cujas ligaes com os interesses societais basicamente foram permeadas por duas orientaes - uma racional-legal e outra patrimonialista -, e uma mquina administrativa desigual e desequilibrada que se caracteriza pelas tenses e dissociaes entre a administrao direta e indireta. Uma das caractersticas bsicas do Estado brasileiro a ausncia de um efetivo controle social da tecnocracia toda poderosa e auto-suficiente que distancia, quando no ignora, a dinmica poltica. De certo modo, esta situao faz distanciar o Estado da sociedade e sancionar, cada vez mais, a prevalncia do Executivo dos demais poderes da Repblica. Fenmeno que permeia no s a esfera federal, mas as instncias dos Estados subnacionais (estadual e municipal). Nos anos 90, surge um novo surto de reformismo quantitativo. Cada vez mais, contudo, setores importantes da sociedade poltica e da sociedade civil tomam conscincia da necessidade de que a gesto pblica deve atingir, concomitantemente, a sociedade, o Estado e a poltica. Ademais da reforma dos aparelhos do Estado, em andamento, da reforma poltica que mantida em banho-maria, faz-se necessria a reforma do pacto federativo "(...) de modo a reduzir o conflito regional, dar acabamento descentralizao esboada pela Constituio de 1988 e devolver ao Executivo federal o papel de gestor no-burocrtico de programas e polticas, encarregado de planejar, implementar, acompanhar e avaliar o desempenho dos diversos entes pblicos" (Nogueira, 1996, p. 21). Pode-se afirmar que uma reforma do Estado e uma reforma da administrao so indissociveis, e que elas requerem uma profunda reviso da racionalidade imperante, das funes e prticas estatais, das instituies polticas, de um novo padro de relacionamento entre o Estado e a sociedade civil, e de uma nova tica pblica. Numa conjuntura em que o mote dominante o da desconstruo do Estado, o desafio est na reconstruo do Estado pela qual ele seja posto como eixo estruturante do processo democratizador, que tenha por norte o social e o pblico. A gesto pblica se concretiza tanto por parte dos governos subnacionais que, para isso, necessitam aperfeioar a sua gesto estratgica (compreendendo a capacidade de governo, a governana e a governabilidade, nos termos de Carlos Matus), objetivando atingir patamares crescentes de publicizao segundo os parmetros aqui delineados, quanto nas novas formas de parceria de gesto poltica (Offe, 1992). Para o caso brasileiro, no mbito dos governos nacional e subnacionais, a gesto pblica exige uma democratizao do Estado, um Estado para a sociedade civil o que significa um redesenho do Estado. No podemos, por exemplo, desconsiderar a face gerencial da crise atual. Ela aponta para o desempenho mais propriamente administrativo do Estado e sugere, fortemente, que algumas das dificuldades presentes podem ser enfrentadas com o que se costuma chamar de tecnologias de gesto, algo referido ao incremento de habilidades e conhecimentos tcnicos com os quais se pode melhorar a performance do aparato pblico. Mas o problema do

11 Estado tem tambm uma face mais propriamente referida s suas estruturas, ao padro organizacional e cultura que tipifica suas instituies (...) H ainda, uma dimenso constitucional (...) que se traduz em reviso ou reforma da Constituio. E h, enfim, uma face imediatamente poltica, vinculada s capacidades societais, s filosofias e aos estilos de governo, s relaes Estado/sociedade, aos valores pblicos e democrticos, ao sentido da poltica e de suas instituies, dentre as quais o Estado.(Nogueira, 1999). No mbito da gesto poltica com parcerias entre governos e setores da sociedade civil, ela requer a democratizao da sociedade civil que assuma responsabilidades de carter pblico. Para indicar experincias nesse campo, o oramento participativo tem gerado contribuies democrticas de dupla mo, trazendo alteraes significativas quer nas aes estatais, quer nas aes dos setores sociais envolvidos (Pontual, 2000). Outra experincia de especial importncia tem sido a dos Conselhos representativos (tutelares e de outra natureza) que abarcam um amplo leque de atividades (Raichelis, 1998). Um movimento crescente compe o chamado Terceiro Setor, que atua em carter supletivo buscando a dinamizao de polticas pblicas nas reas de sua atuao, como por exemplo, no espao da escola pblica (Fundaes CENPEC, ORSA, AYRTON SENNA etc.), e algumas ONGs (Landim & Cotrim, 1996). Um segmento conhecido por suas implicaes no debate sobre essa temtica diz respeito s instituies de ensino particular que so denominadas de filantrpicas ou comunitrias, sem finalidades de lucro e que recebem recursos pblicos. 5 No mbito estrito da Sociedade Civil, surgem foras multiformes que agem no sentido do seu fortalecimento, ou face ao Estado ou face ao Mercado, ou a ambos. Por um lado, elas criam espaos de publicizao na busca de hegemonia entre si, em seus campos especficos de atuao e na opinio pblica, por meio da criao de grupos de presso para atingirem interesses setoriais (caso do Grupo Brasil6, objeto de estudo do projeto temtico) e de conseguir maior visibilidade nos meios de comunicao de massa. Por outro lado, constituem redes (de ONGs, associaes profissionais, sindicatos e centrais de empresrios e de trabalhadores, universidades etc.), com a inteno de alcanar uma maior integrao social e regional entre as instituies envolvidas e de se capacitarem para influir nas polticas dos Estados nacionais e do Mercosul, em especial. 5. Ampliao da esfera pblica brasileira No caso brasileiro, em alguns governos subnacionais, esto em andamento uma multiplicidade de experincias que incorporam organizaes da sociedade civil, como ONGs, movimentos populares, associaes de moradores, sindicatos, entidades empresariais, universidades, entidades sociais, cientficas e culturais, etc., em processos de produo e prestao de servios e de gesto de polticas e programas, nas quais tem-se ensaiado diferentes modalidades de controle socializado sobre as aes pblicas estatais. Tem ganhado notoriedade, inclusive em mbitos latino-americano e internacional, as experincias de oramento participativo levadas a cabo notadamente por administraes municipais, que expem, em espaos pblicos constitudos para tal fim, decises sobre as prioridades oramentrias a serem implementadas, possibilitando a constituio de uma pedagogia de participao cidad. Segundo Pontual (1999) e Kliksberg (1999:23), cerca de 70 municpios brasileiros esto comeando a realizar experincias de oramento participativo inspiradas na proposta original de Porto Alegre iniciada em 1989.

Questo que est em debate na agenda da poltica de educao superior e vem desencadeando ampla polmica a partir do projeto de lei denominado Programa Universidade para Todos (PROUNI), que acaba de ser enviado pelo Governo Federal ao Congresso Nacional. 6 Criado na Argentina em 1994 e contando com cerca de 200 empresas, seus objetivos so os de assessorar os empresrios, dirimir controvrsias e promover eventos de carter econmico-poltico-social-cultural.

12 Los resultados han sido sorpreendentes y han echado por tierra los vaticnios pessimistas augurados por algunos sectores, que vean como una heterodoxia inadisible la entrega de una cuestin tan tcnica y delicada como el presupuesto, a un proceso de participacin popular (Kliksberg, 1999:24). Pontual (1999:114-116), mesmo reconhecendo enormes limites para a sua implantao e consolidao, elenca os aspectos positivos engendrados pelas experincias de oramento participativo. Extraindo deles aqueles que dizem respeito mais diretamente aos objetivos deste projeto, destacamos alguns aspectos da sua contribuio. Para ele, a adoo do oramento participativo por parte da administrao pblica possibilita: maior transparncia administrativa e o abandono de prticas clientelistas; a desintermediao na aplicao dos recursos pblicos; a alocao de recursos pblicos passa a ser decidida a partir de critrios objetivos, pblicos e impessoais, definidos pelos prprios participantes do processo; maior eficincia e eficcia na gesto pblica, a partir de novas metodologias de administrao e planejamento que proporcionam um maior controle dos recursos e da coisa pblica e, tambm, um melhor aproveitamento dos escassos recursos governamentais; maior racionalidade no planejamento da ao governamental, potencializando a governabilidade dos governos locais, atravs da agregao de novos agentes polticos na negociao da ao governamental; incremento das exigncias de accountability (responsabilizao na prestao de contas), que passam a requerer das administraes pblicas uma reviso dos seus parmetros de governana; o exerccio de uma cidadania ativa; a prtica da democracia participativa, atravs da experimentao de novas formas de democracia direta e da reoxigenao da democracia representativa. No campo das relaes de trabalho, as cmaras setoriais tambm poderiam ser lembradas como uma experincia significativa de tentativa de estabelecimento de novas formas de gesto pblica favorecedoras da negociao e concertao entre governo, empresrios e trabalhadores, no mbito da definio de polticas econmicas setoriais. Ribeiro Guimares (1994) afirma que seu carter inovador est na orientao de um novo quadro de relaes entre Estado, capital e trabalho. As cmaras sinalizam que possvel um novo modelo de gesto do Estado, baseado na negociao das polticas pblicas (...) a troca da poltica sindical do conflito para o confronto propositivo -, representada pelas cmaras, no significa uma guinada de direo, mas sim um avano sobre a estratgia em vigor (...) a partir desta inovao, so possveis alguns desdobramentos de grande importncia. O mais evidente, neste momento, diz respeito (re)definio das regras do tipo de desenvolvimento industrial e econmico, que passem pela redistribuio dos ganhos e pelo estabelecimento de perspectivas de mdio e longo prazos. Dentro dessa possibilidade, o governo contar com um amplo mecanismo para implementar suas polticas, pois, como detentor da capacidade de fixar os parmetros da poltica econmica (juros, cmbio etc.), pode negociar em cada uma das cmaras os investimentos, as competitividades e o emprego, assumindo e cobrando compromissos dos demais atores (p. 18 e 19). No contexto da gesto pblica das polticas sociais, outra modalidade de articulao entre estatal e privado na direo do pblico tem sido a experincia dos conselhos de gesto das polticas pblicas, prtica que vem se desenvolvendo especialmente no mbito da poltica de seguridade social, nas reas da sade e da assistncia social, dos conselhos de direitos da criana e do adolescente, conselhos tutelares, conselhos de educao e outros como os de reforma urbana, poltica ambiental, etc. Muitos desses conselhos foram institudos nos mbitos federal, estadual e municipal. Esses conselhos que se organizam em diferentes setores, significam uma experincia em construo no que se refere a uma nova institucionalidade nas prticas de gesto pblica que buscam articular a ao organizada e compartilhada de atores da sociedade civil e do Estado (Raichelis, 1998). Outros atores importantes nesse campo so as organizaes no governamentais. Caracterizadas como organizaes privadas, formais, sem fins lucrativos, autogovernadas e com participao voluntria de membros,

13 pelo menos do corpo diretor, elas atuam em inmeras atividades: mediaes e assessorias nos campos educacional, poltico, tcnico, legal, informacional e similares; articulaes entre a sociedade civil e o Estado; apoio material, de servios, de construo de conhecimento (pesquisa) e de solidariedade a causas humanitrias e de respeito ao meio ambiente; formao de redes entre experincias semelhantes, organizaes e movimentos afins ou complementares; e outras atividades no campo da cidadania (Scherer-Warren, 1994). As ONGs se organizam em mltiplas redes, como as temticas (a mais expressiva foi a da Eco/92 no Rio de Janeiro), de informaes (as ligadas aos direitos humanos tiveram e tm um papel importante na Amrica Latina), de reflexes. Estruturam-se, ainda, em fruns e associaes (no Brasil, temos a Associao Brasileira de ONGs a ABONG). Sob diferentes ngulos possvel reconhecer a importncia dessas novas estratgias de gesto pblica, o que no quer dizer que se desenvolvam sem dificuldades e ambigidades. A considerao de tais experincias e as possibilidades de extrapolao e multiplicao para outros campos da ao governamental, pode nos auxiliar a superar concepes polares, que ora enfatizam o plo das virtualidades expressas pela sociedade civil, ora funcionam como satanizao do Estado. Em todas essas experincias, os temas relacionados ao controle social so objeto de problematizao. Questes como visibilidade, publicidade e transparncia das aes, dos recursos pblicos e das decises polticas, fidedignidade e difuso das informaes, no apenas para os grupos diretamente envolvidos, constituio de novos sujeitos polticos, seu acesso esfera pblica por meio da legitimidade e representatividade da participao, ampliao e democratizao dos fruns de deciso poltica, instituio de uma cultura pblica que supere o poder burocrtico do Estado, o autoritarismo social e a cultura privatista de apropriao do pblico pelo privado, so alguns dos mais importantes temas que emergem quando se trata da construo da esfera pblica. Por outro lado, discutir a democratizao das decises polticas no mbito da gesto pblica sem considerar a economia e as relaes de poder, significa permanecer no plano formal, despojando a democracia de contedo histrico. Sobretudo na Amrica Latina, e em especial no Brasil, onde os nveis de desigualdade e de excluso social se aprofundam, em um contexto legal-institucional que conta hoje com amplo dispositivo de normas legais que definem mecanismos de participao e controle social. Um tema central no movimento de democratizao diz respeito, portanto, questo social, entendida de forma ampla na sua relao com os processos de produo e reproduo social responsveis pelas desigualdades, subordinaes e excluses entre naes, regies, classes, etnias, gnero. Portanto, as possibilidades de publicizao dos processos de integrao regional remetem aos problemas de integrao social existentes no interior de cada pas. 6. Perspectivas de uma esfera pblica no Mercosul Neste ponto, podem-se estabelecer trs hipteses que valem para a realidade mais ampla e para o estudo aqui pretendido. A primeira a de que quanto maior for a esfera pblica democrtica em cada Estado membro, maior ser a possibilidade de uma integrao regional abrangente. Em outras palavras, se houver uma maior integrao entre Estado e Sociedade Civil, nos termos anteriormente postos, a tendncia ser a de que as demandas dos povos envolvidos e dos agentes sociais mais participantes propiciem o surgimento de mecanismos e de uma dinmica

14 mais democrtica no Mercosul em seu conjunto, gerando um processo que v alm do mercado comum em curso para a constituio de parcerias efetivas e slidas em outros campos. Exemplos positivos nesse sentido podem ser encontrados na mobilizao feita pelas centrais sindicais nacionais e mesmo regionais, reivindicando sua presena nos organismos constitutivos do Mercosul que, apesar de todas as dificuldades conhecidas, tiveram algum sucesso. Como tambm no caso da atuao de alguns partidos polticos que exigiram um maior comprometimento de seus governos na consolidao da integrao almejada. Exemplos negativos tm sido o de certos setores empresariais no interior de seus pases pressionando por maior protecionismo, bem como o de um nacionalismo estreito que defende que a populao s compre produtos nacionais, ou que pe obstculos integrao dos imigrantes, o que tem gerado diversos conflitos. A segunda hiptese a de que quanto maior for o processo de publicizao existente nas instituies e diretrizes do Mercosul, maior a possibilidade de avanar em conquistas pblicas nos Estados membros. A hiptese sugere que na medida em que se fortaleam as instncias ora existentes e se possa progredir para instncias supranacionais com poder de influenciar as decises nacionais sobre determinados assuntos como o caso da Unio Europia , esse processo poder criar constrangimentos fortes que afetem a soberania nacional no sentido de uma maior democratizao. O exemplo mais prximo e explcito aconteceu com o Paraguai, no momento em que os governos dos demais pases coordenaram uma tomada de posio propondo eventuais represlias, no caso de se instalar uma instabilidade poltica no democrtica naquele pas. Uma terceira hiptese que pode ser aventada a que sem avanos slidos nos processos de incluso social surgiro instabilidades na dinmica de construo democrtica, como j possvel constatar observando a situao poltica de alguns pases do continente. No caso dessa pesquisa, o exame do carter das relaes entre Estado e sociedade na conduo de polticas de integrao regional, sob a tica da presena de atores da sociedade civil na definio da agenda poltica e nas decises estratgicas a ela concernentes, considerando o quadro complexo das questes levantadas, elucidou alguns dos desafios relativos incorporao da dimenso internacional e latino-americana na gesto pblica estratgica de governos subnacionais. Determinadas iniciativas em curso na Regio indicam que h um movimento crescente de discusso e de participao ativa de mltiplos setores sociais da sociedade civil, na construo da integrao regional pretendida. Inicialmente, pode ser destacado o Movimento pela Integrao dos povos do Cone Sul da Amrica Latina, que rene entidades sindicais, populares, de pesquisa e de assessoria. Mantendo uma posio crtica ao Mercosul, entendido apenas como mercado comercial, e buscando uma integrao mais completa das sociedades envolvidas. No campo da democracia defendem que ela se faa do local e nacional para o subregional, compatibilizando mecanismos de participao popular com instituies representativas. Ademais, que haja uma democratizao do Estado submetendo-o ao monitoramento e controle da sociedade civil organizada (Declarao de Porto Alegre, apud Arruda, 1992:78-79). Contando com a participao de representantes das centrais sindicais dos pases componentes e lutando por consolidar alianas regionais e mesmo internacionais, iniciou-se um processo de desenvolvimento de um Programa Comum de Formao para o Mercosul, otimizando a utilizao da infra-estrutura das centrais e socializando as experincias metodolgicas e temticas (Seminrio, 1995). Nos congressos das centrais sindicais e reunies importantes com referncias diretas ao Mercosul, inmeros pontos de fortalecimento da gesto pblica so elaborados. Um instrumento sugestivo tm sido as Cartas das Centrais aos Presidentes dos Pases do Mercosul. Citando objetivos enunciados no Tratado de Assuno acelerar os processos de desenvolvimento com justia social --, os signatrios comentam que ele no est sendo cumprido na atual mecnica de funcionamento. Dentre as propostas apresentadas, afirma-se que necessrio a

15 elaborao de polticas sociais, de proteo e promoo de emprego e capacitao profissional, bem como tratamento dos problemas trabalhistas e sociais sob a tica da solidariedade e fortalecimento dos atores sociais, estabelecendo mbitos de participao e negociao de solues de conflitos existentes. O que implica na reviso das estruturas em funcionamento (Carta, 1992). O setor empresarial no tem apresentado uma estratgia organizada e se realiza mais em funo de suas potencialidades individuais, predominando uma lgica setorial e no a concretizao de polticas gerais. Digo, com certa ironia, que o Mercosul aconteceu apesar dos empresrios, porque o empresariado brasileiro teve pouqussima participao nesse processo. O Mercosul sempre foi visto pelo empresariado como um projeto estratgico, um capricho do governo, poltico e no como algo que lhes interessasse diretamente (Teixeira da Costa, 2002:19). Na opinio deste empresrio, o Mercosul passa a ser significativo para o empresariado brasileiro quando a Argentina inicia o processo de conversibilidade, que tornou as exportaes brasileiras extremamente competitivas. Convm citar, tambm, o papel exercido por algumas federaes, alocadas em So Paulo (FIESP, por exemplo) e nos estados do sul do pas, que tm tentado uma coordenao, porm ainda precria. Vale lembrar da Associao de Empresas Brasileiras para a Integrao do Mercosul, do Conselho de Empresrios da Amrica Latina CEAL, e iniciativas patrocinadas pelo Centro Brasileiro de Relaes Internacionais CEBRI. Um destaque cabe presena do chamado Grupo Brasil, criado em 1994, que rene cerca de 200 empresas, responsveis pela gerao de 11 mil empregos na Argentina. Tendo por objetivos assessorar os empresrios, dirimir controvrsias, promover eventos de carter econmico-poltico-social-cultural, articulou-se com o BNDES para concesso de crdito financiando as empresas brasileiras com investimentos na Argentina, e argentinas que j possuem investimentos no Brasil. No que tange ao segmento dos trabalhadores, inicialmente foi definido um apoio crtico ao Mercosul. Dada a sua heterogeneidade, em cada pas, por sua histrica particular e derivada das aceleradas mudanas em curso nas ltimas dcadas no capitalismo em geral, com os processos de diviso social do trabalho, globalizao, avanos tecnolgicos, predominncia financeira etc., as Centrais Sindicais fortaleceram a sua articulao por meio da Coordenadora de Centrais Sindicais do Cone Sul CCSCS. Uma pesquisa destacou vrias razes impeditivas de uma presena mais ativa, quais sejam: amplitude de suas propostas, desvinculao de suas demandas da agenda negociadora dos governos, concentrao dos trabalhos em temas tcnicos e a prpria fragilidade do movimento sindical, bem como a disparidade entre os interesses de cada Central para formular objetivos comuns, porque vezes o benefcio de uma delas significava fortes perdas para as demais (Pasquariello Mariano, 2001:269). O reconhecimento formal da participao desse segmento deu-se com o estabelecimento do Foro Consultivo Econmico e Social FCES no qual, apesar do limite consultivo, tem propiciado um dilogo entre os atores envolvidos. Na esfera universitria, alm do intercmbio de docentes e discentes, estimulado em parte por convnios entre instncias educacionais dos governos, surgem parcerias mais sistemticas entre instituies universitrias, redes de universidades, projetos de pesquisa interpases. Na rea do ensino superior, alm da organizao de vrias frentes de colaborao mtua, com presena de professores e de estudantes nas instituies dos pases membros em cursos interinstitucionais, muitas disciplinas procuram dar uma viso sobre a Amrica Latina e o Mercosul e amplia-se a procura de livros publicados nas lnguas maternas. Tambm no mbito das profisses universitrias, observa-se importante mobilizao de algumas categorias profissionais que buscam articulaes que permitam a livre circulao de profissionais pelos pases integrantes do Mercosul. Derivam da demandas emergentes, relacionadas s necessidades de redimensionamento do mercado de trabalho e de criao de parmetros mnimos comuns relacionados formao e ao exerccio profissional nesses pases. Esse processo tambm vem produzindo novas instncias organizativas e declaraes pblicas dos compromissos assumidos. A ttulo de exemplo, mencionamos o Comit Mercosur de Organizaciones Profesionales de Trabajo Social o Servicio Social, que em 12/04/97 elaborou a Declaracin de La Plata: el Servicio Social en la

16 consolidacin del compromiso democratico en el Mercosur. Nesse evento, que reuniu organizaes profissionais do Brasil, Uruguai e Argentina, objetivou-se a ampliao do escopo meramente comercial presente na proposta de criao do Mercosul, pela introduo da discusso sobre uma alternativa para o desenvolvimento integral dos povos, com a participao da sociedade civil. No mbito cultural, se no h uma coordenao de polticas culturais, algumas iniciativas tm mostrado as potencialidades existentes para uma integrao mais efetiva. O documento importante para a integrao cultural do Mercosul o Protocolo de Integrao Cultural (CMC 11/1996). O Protocolo reconhece que a cultura constitui um elemento primordial dos processos de integrao, estabelece que os estados-parte se comprometem a promover a cooperao e o intercmbio entre suas respectivas instituies e agentes culturais (artigo 1), priorizando as aes culturais que expressem as tradies histricas, os valores comuns e as diversidades dos pases membros do Mercosul (artigo 2). Uma iniciativa diz respeito ao aumento expressivo de cursos de lngua espanhola no Brasil, e a recproca verdadeira para a lngua portuguesa nos demais pases (caso da Argentina), ainda que com menos vigor nos demais pases. Na rea artstica, o intercmbio de artistas de teatro, cinema, dana tem se intensificado. Ainda que no haja uma ateno maior s indstrias audiovisuais, existem iniciativas do tipo: tratamento aduaneiro especial para produtos culturais (GMC 122/96); bolsas para jovens artistas; programa de intercmbio de jovens escritores; mostras itinerantes de fotografia; edies co-financiadas de escritores relevantes do Bloco; estabelecimento da Casa do Mercosul Cultural em Colnia, Uruguai; iniciativas relacionadas com a preservao do patrimnio histrico comum. Todas essas intervenes formuladas pela representao de setores sociais representativos para o fortalecimento institucional do Mercosul possuem um amplo desdobramento social e poltico, e buscam estimular a ampliao da esfera pblica no mbito da cooperao e da integrao regional. Representam, assim, propostas da sociedade civil que visam garantir uma dimenso scio-cultural e uma perspectiva democrtica integrao regional, apoiadas na criao de novos fruns e organismos de gesto pblica do Mercosul, abertos participao da sociedade em suas decises. Bibliografia ARRUDA, Marcos et alii. 1992. Mercosul ou a integrao dos povos do Cone Sul? Rio de Janeiro, PACS/FASE/UFRJ, mimeo. ABRUCIO, Fernando Luiz & FERREIRA COSTA, Valeriano Mendes. 1998. Reforma do Estado e o contexto federativo brasileiro. Pesquisas N 12, . So Paulo, Fundao Konrad Adenauer Stiftung. BOBBIO, Norberto. 1987. Estado, governo, sociedade para uma teoria geral da Poltica. Rio de Janeiro, Paz e Terra. BRAGA, Douglas Gerson. 1998. Conflitos, eficincia e democracia na gesto pblica. Rio de Janeiro, Fiocruz. BRESSER PEREIRA, Luis Carlos, CUNILL GRAU, Nria (orgs.). 1999. O pblico no-estatal na reforma do Estado. Rio de janeiro, Editora Fundao Getlio Vargas. CASTELLS, Manuel. 1998. Hacia el Estado Red? Globalizacin econmica e instituciones polticas en la era de la informacin. Seminrio Sociedade e a Reforma do Estado. So Paulo, MARE, mimeo. ____________. 1999. A Sociedade em Rede. Rio de Janeiro, Paz e terra. CASTELO, Iara Regina et alii (orgs.).1997. Fronteiras na Amrica Latina: espaos em transformao. Porto Alegre-RS. Ed. Universidade UFRGS/Fundao de Economia e Estatstica. CLEMENTI, Hebe (org.).1996. La dimensin cultural Del Mercosul. Buenos Aires, Centro de Estdios Avanzados de la Universidad de Buenos Aires. CUNILL GRAU, Nria. 1998. Repensando o pblico atravs da sociedade novas formas de gesto pblica e representao social. Rio de Janeiro: Revan; Braslia, DF: ENAP. DAGNINO, Evelina. Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo Paz e Terra, 2002.

17 DINIZ, Eli. 1997. Crise, reforma do Estado e governabilidade. Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas. ________. Globalizao, democracia e reforma do Estado: paradoxos e alternativas analticas. In: MELO RICO, E. & RAICHELIS, R (orgs.). 1999. Gesto social: uma questo em debate.So Paulo, IEE/Educ, p. 91-103. DOWBOR, Ladislau. 1999. A gesto social em busca de paradigmas. In: MELO RICO, E. RAICHELIS, R. (orgs.). Gesto social: uma questo em debate. So Paulo, IEE/EDUC. FISCH, Tnia (org.). Poder local governo e cidadania. Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas, 1993. FLEURY, Snia, 1994. Estado sem cidados: seguridade social na Amrica Latina. Rio de Janeiro, Fiocruz, . GALPERIN, Hernan.1998. Las industrias culturales en los acuerdos de integracin regional: el caso Del NAFTA, la EU y el MERCOSUR. Brasilia, UNESCO. HABERMAS, JURGEN. 1984. Mudana estrutural da esfera pblica. Rio de Janeiro, Tempo Brasileiro. KLIKSBERG, BERNARDO. 1999. Capital social y cultura claves olvidadas del desarrollo. Washington. INDES/BID, agosto, mimeo. __________, (org.). 1996. El rediseo Del Estado uma perspectiva Internacional. Mxico, Fondo de Cultura Econmica/ENAP, 1996. LANDER, Edgardo. 1999. Limites atuais do potencial democratizador da esfera pblica no-estatal. IN: BRESSER PEREIRA,L.C.& CUNILL GRAU,N(orgs.). O pblico no-estatal na reforma do estado. Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas. MARE, 1995. Plano Diretor da Reforma do Estado. Braslia, D.F. MARTINS, JOS DE SOUSA. 1994. O poder do atraso: ensaios de sociologia da histria lenta. So Paulo, Hucitec. NOGUEIRA, Marco Aurlio. 1996. A crise da gesto pblica: do reformismo quantitativo a um caminho qualitativo de reforma do Estado. In: VV.AA. Desafios da gesto pblica paulista. So Paulo, Cadernos Fundap, Fundap, ___________, Um Estado para a sociedade civil. In: Melo Rico, E. & Raichelis, R. (orgs.), 1999. Gesto social: uma questo em debate. So Paulo, IEE/EDUC. OFFE, Claus. 1992. La gestin poltica. Madrid, Centro de Publicaciones Ministerio deTrabajo y Seguridad Social. OLIVEIRA, FRANCISCO DE. 1990. Os protagonistas do drama: Estado e sociedade no Brasil. In: LARANJEIRA, SNIA (org.). Classes e movimentos sociais na Amrica Latina. So Paulo, Hucitec. PASQUARIELLO MARIANO, Karina L. 2001. A atuao da Comisso Parlamentar Conjunta e do Subgrupo de Trabalho-10 no Marcosul. Tese de doutorado. Campinas, Unicamp, Instituto de Filosofia e Cincias Humanas. PINTO LYRA, Rubens (org.). 1996. A nova esfera pblica da cidadania. Joo Pessoa, Editora Universitria/UFPB, 1996. PONTUAL, Pedro. 2000. O processo educativo no oramento participativo: aprendizados dos atores da Sociedade Civil e do Estado. Tese de doutorado em Educao: Histria e Filosofia da Educao. So Paulo, PUCSP. POTYARA, A. P. PEREIRA.1996. A assistncia social na perspetiva dos direitos: crtica aos padres dominantes de proteo aos pobres no Brasil. Braslia, Thesaurus. RAICHELIS, Raquel, 1998. Esfera pblica e Conselhos de Assistncia Social: caminhos da construo democrtica. So Paulo, Cortez. RAICHELIS, Raquel e WANDERLEY, Luiz Eduardo W.1998. Publicizao, Conselhos e Reforma do Estado. Seminrio Internacional Reestruturao e Reforma do Estado: o Brasil e a Amrica Latina no processo de globalizao. So Paulo, FIA/FEA/USP. ___________________________________________. 2001. Gesto pblica democrtica no contexto do Mercosul. In. Sierra, Gernimo de (org.). Los Rostros Del Mercosur el difcil camino de lo comercial a lo societal. Buenos Aires, CLACSO/Asdi, pp.155-178. RIBEIRO GUIMARES, Ivan Gonalves.1994. Cmaras setoriais: histrico, constituio e perspectivas. So Paulo em Perspectiva v. 8/n. 3/jul.-set.. So Paulo, Seade.

18 SCHERER-WARREN, Ilse.1993. Redes de movimentos sociais. So Paulo, Loyola. ____________. 1994. Organizaes no-governamentais na Amrica Latina seu papel na construo civil. So Paulo em perspectiva V. 8/N.3/, ,jul.-set, So Paulo, Seade. SIERRA, Genimo de (org.). 2001. Los Rostros del Mercosur el difcil camino de lo comercial a lo societal. Buenos Aires, CLACSO/ASDI. SOUSA , Herbert de. 1995. Em nome do bem pblico. Folha S.Paulo, 28/06. SOUSA SANTOS, Boaventura. 1998. A reiveno solidria e participativa do Estado. Seminrio internacional Sociedade e a Reforma do Estado, So Paulo, MARE, mimeo. TEIXEIRA DA COSTA, Roberto. 2002. O empresariado brasileiro e o Mercosul. Cadernos CEDEC No. 71. So Paulo, CEDEC/PUC-SP. VIGEVANI, Tullo e VEIGA, Joo Paulo, 1991. Mercosul e os interesses polticos e sociais. So Paulo em perspectiva Vol.5, N.3, jul.-set. So Paulo,SEADE. ____________ e WANDERLEY, L. E. et alii (orgs.). A dimenso internacional e os governos subnacionais. So Paulo, EDUC/EDUSC/UDINESP, 2004. WANDERLEY, Luiz Eduardo W. 1996. Rumos da ordem pblica no Brasil: a construo do pblico. So Paulo em perspectiva.V.10/N 4/out.-dez. So Paulo, Seade. ___________, 1999. Desafios da sociedade civil brasileira em seu relacionamento dialtico com o Estado e o Mercado. In: MELO RICO, Elizabeth e RAICHELIS, Raquel (orgs.). Gesto social uma questo em debate. So Paulo, IEE/EDUC. *** Resumo: Este artigo analisa os limites e as possibilidades de desenvolvimento da esfera pblica democrtica no mbito do Mercosul, que supere a mera relao de mercado comum e de trocas comerciais entre os pases que integram o bloco. Para isso, so discutidas as concepes de democracia e de gesto pblica, na perspectiva de superar a polarizao estatal/privado e apontar o pblico como possibilidade social de construo democrtica e de universalizao de direitos. Trata das tentativas recentes de estabelecimento de novas relaes entre Estado e sociedade civil, voltadas construo e ampliao da esfera pblica democrtica no Brasil. Destaca que os processos de integrao regional somente podero ganhar dimenses sociais, polticas e culturais mais abrangentes se houver a ampliao da esfera pblica democrtica no mbito interno de cada pas, que enfrente decisivamente a questo social e os desafios de incluso social de suas populaes. Palavras-chave: pblico, Estado, sociedade civil, esfera pblica, gesto democrtica, integrao regional. Abstract: This article analyzes the limits and possibilities of development of the democratic public sphere in Mercosur, beyond the relation based only on common market and commercial exchanges among the countries that compose the trading block. To this end, the conceptions of democracy and public management are discussed, in the perspective of overcoming the state/private opposition and pointing out the public as a social option for democratic development and universalization of rights. The article discusses the recent attempts to establish new relations between state and civil society, aimed at building and enhancing the Brazilian democratic public sphere. It also emphasizes that the processes of regional integration will only be able to obtain broader social, political and cultural dimensions if it is followed by the strengthening of the democratic public sphere in the domestic level in each of the countries. Also, it is critical that this process positively confronts the social issue and the challenges of social inclusion of their populations. Keywords: public, state, civil society, public sphere, democratic management, regional integration.