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Poltica de habitaco social e o direito a moradia no Brasil

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X Coloquio Internacional de Geocrtica DIEZ AOS DE CAMBIOS EN EL MUNDO, EN LA GEOGRAFA Y EN LAS CIENCIAS SOCIALES, 1999-2008 Barcelona, 26 - 30 de mayo de 2008 Universidad de Barcelona

POLTICA DE HABITACO SOCIAL E O DIREITO A MORADIA NO BRASIL


Sheila Holz
Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul So Miguel do Oeste/Brasil sheilaholz@uol.com.br

Tatiana Villela de Andrade Monteiro


Universidade Estadual Paulista tativmonteiro@hotmail.com

Poltica de habitaco social e o direito a moradia no Brasil (Resumo) No incio do sculo XX, devido rpida industrializao, as cidades atraram grande parte da populao, porm, inexistiam polticas habitacionais que impedissem a formao de reas urbanas irregulares e ilegais. As reas ocupadas ilegalmente so expresses diretas da ausncia de polticas de habitao social. As polticas habitacionais propostas foram, em sua maioria, ineficazes devido a diversos fatores polticos, sociais, econmicos e culturais. O resultado desse processo que, atualmente, mais de 82% da populao brasileira urbana. O surgimento de polticas habitacionais realmente preocupadas em solucionar o alarmante problema recente, tendo sido implementado na Constituio Federal de 1988, e regulamentado pelo Estatuto da Cidade (2001), que regula o uso da propriedade urbana em prol do interesse coletivo e do equilbrio ambiental, sendo um instrumento inovador na poltica habitacional e importante ferramenta de regularizao fundiria. Prope-se aqui discutir esse percurso histrico e as conquistas atuais, ainda em curso no pas. Palavra chave: poltica de habitao social, direito moradia, regularizao fundiria. Habitation social policy and right to live in Brazil (Abstract) At the beginning of the twentieth century, due to rapid industrialization, the cities attracted a lot of population, however, inexisting housing policies lead to the irregular formation of urban areas. The areas occupied illegally also indicate lack of housing policies. Proposals of housing policies were rendered ineffective due to several factors like, political, social, economic and cultural. Currently, more than 82% of the Brazilian population is urban. The emergence of housing policies was of utmost necessity to resolve this alarming problem. And in lieu to this, the Federal Constitution of 1988 implemented a housing policy, which is regulated by the Estatuto da Cidade (2001). This policy helps in regulating the use of urban property in favour of collective interest and the environmental balance, and is used as a tool in innovative housing policies and is an important tool for regularisation of land. It is proposed here to discuss the achievements and historic journey today, still ongoing in the country.
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Key-word: political, social housing, the right to housing, land regularization. As ocupaes ilegais e irregulares esto presentes na maioria dos municpios brasileiros, escancarando uma triste realidade social: a da falta de moradia. Porm, o problema no apenas a falta de imveis para morar, mas tambm a ausncia da segurana posse, que por sua vez faz favorece a pssima qualidade com que so construdos os que existem, em especial nas reas ilegais. O acesso informal ao solo e conseqentemente moradia um dos maiores problemas das ltimas dcadas, fortemente agravado pela falta (intencional) de polticas habitacionais adequadas para atender a populao mais carente. Conforme Funes (2005) o principal agente da excluso territorial e da degradao ambiental a segregao espacial, que traz consigo uma lista interminvel de problemas sociais e econmicos, tendo como conseqncia a excluso e a desigualdade social que propicia a discriminao, o que gera menores oportunidades de emprego, dentre outros problemas, ocasionando assim uma perpetuao da pobreza e a ausncia do exerccio da cidadania. Os dados estatsticos do Banco Mundial informam que de 1 milho de moradias produzidas no Brasil, cerca de 700 mil so ilegais, o que comprova que a maior parte da produo habitacional no pas informal. Os dados destacados demonstram a tolerncia do setor pblico com essa ilegalidade, porque na legislao brasileira o registro do imvel constitutivo de propriedade, valendo mxima quem no registra no dono. Assim, uma das maiores implicaes desse processo refere-se insegurana jurdica perante moradia, que deixa a populao residente dessas reas numa situao de vulnerabilidade. Objetivando reverter esse quadro social, a Constituio Federal Brasileira de 1988 instituiu um captulo destinado Poltica Urbana, no qual a regularizao fundiria destacada, atravs da funo social da propriedade, como poltica de habitao social. No que toca ao direito moradia, este foi includo no art. 6[1] do texto constitucional, atravs da Emenda 26/2000. Obedecendo a determinao constitucional, houve a regulamentao do captulo referente Poltica Urbana, atravs da Lei 10.257/2001, chamada de Estatuto da Cidade, tornando assim o direito moradia mais vivel para os milhes de moradores da cidade ilegal, atravs de novas polticas de regularizao fundiria.

A Poltica Habitacional no Brasil e a formao das reas ilegais


Panorama geral Dentro do seu contexto histrico, a formao de reas ilegais no Brasil est diretamente relacionada ao processo excludente da urbanizao e da produo de habitao pelo Estado durante todo o sculo XX. O mercado imobilirio capitalista, os baixos salrios e a desigualdade social presente desde o incio da formao da sociedade brasileira, impossibilitaram o acesso moradia para grande parte da populao, que principalmente nas ltimas dcadas, vm sendo produto e produtor dos processos de periferizao, segregao, degradao ambiental, m qualidade de vida e violncia nas cidades. A histria mostra que a perpetuao da desigualdade no planejamento urbano agrava-se aps a aprovao da Lei 601/1850, que ficou conhecida como Lei de Terras. Ela passou a regular as terras devolutas e a aquisio de terras, determinando em seu artigo 1 que o nico meio para aquisio da propriedade de terras era a compra, deslegitimando, portanto, o acesso terra pela posse ou ocupao. Ajudando a agravar o problema, em 1888 acontece a abolio da escravatura. Os escravos libertos que no permaneceram nas reas rurais foram em busca de sobrevivncia nas cidades. Todo este quadro faz com que as cidades cresam com um flagrante despreparo em termos de polticas pblicas que atendessem essa populao,
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formando cidades desordenadas. Portanto, percebe-se que desde o incio do processo de construo das cidades e da sociedade brasileira, houve um descompasso entre o acesso moradia e o crescimento populacional. A primeira forma de reconhecimento das reas ilegais na cidade se d no sculo XIX, quando o olhar dos interessados pelo cenrio urbano do Brasil e da Europa descobre os cortios considerados foco de pobreza, habitat propcio violncia, epidemias e vcios. Porm, eram na verdade local de moradia de parcela carente da populao. Os cortios tambm so forma irregular de ocupao, sendo imveis que tm como principal caracterstica a precariedade das condies habitacionais que, em sua maioria, resultam em condies de vida e moradia subumanas (Saule Junior, 2004, p. 439). Com base no movimento europeu pela reforma urbana higienista, as cidades brasileiras iniciam a construo de grandes avenidas e implantao de saneamento bsico para a composio paisagstica a fim de atender aos interesses da burguesia do perodo industrial. O Estado, a partir do ano de 1856, comea a dificultar a construo de novas moradias populares no centro da cidade, posteriormente probe a sua construo, fechando-as, e em alguns casos, efetua a sua demolio. Essas reformas no criaram habitaes populares suficientes para abrigar a classe trabalhadora residente nos cortios, fazendo surgir outras formas de reas ilegais para abrigar essas famlias, iniciando a periferizao e favelizao. Como escreve Maricato (2001, p. 17) a populao excluda desse processo era expulsa para os morros e franjas da cidade. a partir da segunda metade do sculo XX que o processo de urbanizao brasileira cresce devido ao desenvolvimento industrial, precursor do xodo rural, agravando os problemas sociais, principalmente de moradia, e conseqentemente o crescimento das reas ilegais. Segundo Osrio (200?) no perodo de 194060 a populao brasileira passou de 41 milhes para 70 milhes de habitantes, com taxa de urbanizao aumentando de 31% para 45% fazendo crescer os assentamentos ilegais, que avanaram sobre as cidades, para dar moradia s pessoas de baixa renda. Foi nesta poca que surgiu o Sistema Financeiro de Habitao (SFH), institudo pela Lei 4.380/64, que objetivava a dinamizao da poltica de captao de recursos para financiar habitaes por meio das cadernetas de poupana e recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) atravs do Banco Nacional de Habitao (BNH). Para atender a demanda, o SFH foi dividido em dois ramos: um, direcionado s classes mdia e alta, gerido por agentes privados ligados construo civil, e o outro, voltado para a classe de baixa renda, que era operado por agncias estatais, por meio de Companhias Estaduais e Municipais de Habitao. Porm, igual para os dois sistemas foi o autofinanciamento, sendo necessrio, portanto, que o adquirente provasse sua capacidade de pagamento. Esta forma de financiamento acabou por prejudicar as populaes com baixa renda, j que no conseguiam provar que seus ganhos suportariam o pagamento da dvida. Para, alm disso, tinha como poltica a remoo das ocupaes ilegais para as habitaes sociais. No contexto econmico pelo qual passava o Brasil, nos anos 80 e 90, com crises econmicas, arrocho salarial e perda do poder aquisitivo, as prestaes da relao contratual muitas vezes foram corrigidas em desacordo com o aumento salarial, o que gerou uma inadimplncia acentuada. O resultado o que SFH beneficiou muito mais as classes com renda mais elevada (acima de 8 salrios mnimos), do que aquelas de baixa renda (abaixo de 3 salrios mnimos). A expanso acelerada das reas ilegais na dcada de 1970 e 1980 se confunde com o colapso do sistema de crdito habitacional. As duas dcadas que marcaram a exploso da moradia subnormal classificao do IBGE[2] para residncias em reas irregulares, com imveis distribudos desordenadamente e sem acesso a servios bsicos coincidem com a extino do Banco Nacional de Habitao (BNH), em 1986, e o agravamento da crise econmica que obrigou grande parte da populao a continuar a instalar-se nas reas
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perifricas, insalubres, sem infra-estrutura e ilegais das cidades. Esse contnuo inchao do espao urbano pela populao rural e migratria na procura de melhor qualidade de vida e emprego levou o pas a ter dados de urbanizao superior aos ndices mundiais, superando os 80%, e problemas de ordem social e econmica entre os mais graves, sendo na poca o terceiro pior pas do mundo em distribuio de renda. (Grazia, 2001) O crescimento da cidade ilegal[3], na qual as famlias se apossam da terra sem compra nem ttulo de posse, passou a ser discutido como a mina de ouro do urbanismo, onde sem nenhum custo inicial por parte do poder pblico, fornecido um subsdio aos pauprrimos, procurando eximir a participao do Estado na produo de moradias. A especulao imobiliria corrente na realidade brasileira, onde ainda 1/3 dos espaos para construo mantm-se vagos na expectativa de valorizao, expulsando a populao de baixa renda para as reas ilegais, onde a especulao tambm j acontece. Estima-se que apenas 20% da populao que necessita de habitao tm possibilidade de pag-la e que os 80% restantes, alm da ausncia da renda, no apresentam o perfil para assumir os financiamentos existentes. (Davis, 2006) Os dados acerca da ilegalidade urbana no so precisos, mas Osrio (2004, p. 25) informa que em cidades como Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo e Fortaleza, estima-se que entre 20 e 22% da populao viva em favelas e Alfonsin (2006, p. 92) diz que no seria exagero afirmar que pelo menos 30 a 50% das famlias moradoras dos territrios urbanos brasileiros, em mdia, moram irregularmente (no Recife estima-se que este ndice se aproxime de 70% dos domiclios urbanos). Ainda, o site do Ministrio das Cidades informa que 6,6 milhes de famlias no possuem moradia, 11% dos domiclios urbanos no tm acesso ao sistema de abastecimento de gua potvel e quase 50% no esto ligados s redes coletoras de esgotamento sanitrio. Diante destes dados, tem-se que o Brasil , entre os pases da Amrica Latina, o mais atingido pela formao de reas ilegais, e que de acordo com dados da ONU possui 15% dos cerca de 1 bilho de favelados do planeta[4]. O crescimento desenfreado do espao urbano ilegal, a excluso social e o descaso do poder pblico frente s questes habitacionais, sobretudo na dcada de 1980-90, fizeram com que a questo urbana ressurgisse relacionada aos movimentos sociais de reivindicao por infra-estrutura e regularizao das reas ilegais, e esses movimentos culminaram num novo ordenamento constitucional. Embora a Constituio Federal de 1988, na vertente democrtico-participativa, e o Estatuto da Cidade, aprovado no ano de 2001, tragam como referncias normativas a questo da regularizao fundiria, e tenham avanado no sentido de promover maiores instrumentos de regularizao fundiria e atender o direito fundamental a moradia, pode-se afirmar que, nesses anos que sucederam a sua aprovao, a efetivao desses instrumentos de ordenamento territorial ainda tmida. Portanto, a realidade brasileira que a excessiva valorizao agregada s reas centrais das cidades (que recebiam melhor tratamento urbanstico por parte dos governantes, sendo equipadas com saneamento bsico, iluminao pblica, pavimentao das ruas, etc.), fez com que os moradores mais necessitados no tivessem condies de adquirir imveis nestas reas. Desta maneira, a populao que tinha condies de pagar, morava na cidade formal, enquanto a populao desprovida de recursos financeiros habitava a cidade informal, concluindo-se que a ilegalidade subproduto da regulao tradicional e das violaes contra os direitos terra e moradia (Osrio, 2004, p. 28). Portanto, a regularizao fundiria passa a ser o objetivo da poltica habitacional social, lembrando que no Rio de Janeiro, por exemplo, tem 700 favelas. No h dinheiro pblico suficiente nem terra disponvel para fazer projectos urbansticos e habitacionais de qualidade. O Brasil no tem condies para produzir melhorias habitacionais verdadeiramente significativas, pelo que o esforo tem que inevitavelmente concentrar-se na urbanizao da rea, deixando comunidade a melhoria habitacional, pelo menos por enquanto. (Fernandes, 2005)
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Caracterizao das reas urbanas ilegais As reas ilegais so definidas por um estudo realizado pelo Instituto Polis[5], que as estruturou devido suas diversas formas encontradas no Brasil, em: a) reas loteadas e ainda no ocupadas: ocupaes realizadas em espaos anteriormente destinados a outros fins, como construo de ruas, reas verdes e equipamentos comunitrios ou, ainda, casas construdas sem respeitar a divisa dos lotes; b) reas alagadas: reas localizadas em aterramentos de manguezal ou charco; geralmente so terrenos de marinha ou da Unio em reas litorneas: c) reas de preservao ambiental: construes realizadas em margens de rios, mananciais ou em serras, restingas, dunas e mangues; d) reas de risco: moradias construdas em terrenos de alta declividade, sob redes de alta tenso, faixas de domnio de rodovias, gasodutos e troncos de distribuio de gua ou coleta de esgotos. As ocupaes ilegais so as que os possuidores no tm o ttulo de propriedade ou de posse do imvel. So ilegais posto que violam a lei, j que, a priori, no seria permitido ocupar lugar que no lhe pertence, sem vnculo jurdico para regularizar a situao, como o caso das locaes. Aqui, de um lado tem-se o morador, pobre e na maioria das vezes sem instruo, que no conhece seus direitos e que precisa de um lugar para morar. Do outro lado encontram-se os proprietrios dos imveis, titulares da propriedade, mas que no esto fazendo uso dela; em geral so bem informados e adotam todas as medidas jurdicas possveis para defender seu patrimnio. A luta pela sobrevivncia acaba sendo muito mais do que social e jurdica. J as ocupaes irregulares so as que no tem aprovao do Municpio para sua ocupao, ou seja, em geral no atende os padres urbansticos previstos nas leis de uso e parcelamento do solo urbano (Saule Junior, 1999). Estas ocupaes, tanto as ilegais quanto as irregulares, s tem aumentado, fazendo aumentar a desordem das cidades. Algumas das diversas formas de irregularidade podem ser caracterizadas pelas favelas, que podem estar instaladas tanto em reas pblicas como privadas, cortios, loteamentos clandestinos e/ou irregulares, construes sem habite-se, edifcios pblicos ou privados abandonados que acabam por abrigar moradores, e, tambm, no raro encontrar pessoas morando debaixo de pontes, viadutos ou na beira das estradas.

A funo social da propriedade


O conceito de propriedade tem sofrido profundas alteraes com o passar do tempo, bem como a compreenso dos homens em relao ao poder que exerciam sobre as coisas tambm foi alterada. Primeiro, a propriedade era compreendida em mbito estritamente individual, tendo o proprietrio liberdade absoluta para fazer o que desejasse com os seus bens, ou seja, tinha ele poder ilimitado no que se referia ao uso e gozo da propriedade, direito exercido sem preocupao ou interesse social e coletivo. Quando a relao entre o proprietrio e o bem deixou de ser vista como absoluta e passou a ser vista como uma relao entre um indivduo e a sociedade, tendo o proprietrio a obrigao de usar seu bem sem desrespeitar os direitos tidos como coletivos, iniciou-se a formulao da compreenso acerca da funo social da propriedade. Portanto, o conceito de propriedade altera-se com tempo e no , nem pode ser, considerado definitivo. Ele est sempre em consonncia com a sociedade que o cerca. No atual estgio que se encontra a humanidade, a propriedade, para ser juridicamente protegida, deve cumprir uma funo social. Neste sentido, importante
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a lio de Carlos Roberto Gonalves (2006, p. 206) de que [...] o conceito de propriedade, embora no aberto, h de ser necessariamente dinmico. Deve-se reconhecer, nesse passo, que a garantia constitucional da propriedade est submetida a um imenso processo de relativizao, sendo interpretada, fundamentalmente, de acordo com parmetros fixados pela legislao ordinria. Contudo, a propriedade no pode mais ser vista apenas como um direito civil (direito real), sendo seu contedo delineado pelo direito constitucional desde h muito tempo, seja para defini-la como um direito individual, seja para defini-la tambm como um direito social. Assim, a Constituio assegura o direito de propriedade e estabelece seu regime fundamental enquanto que o Direito Civil disciplina as relaes civis que se referem a ela. Como afirma Jos Afonso da Silva (2003, p. 281) a funcionalizao da propriedade um processo longo. Por isso que se diz que ela sempre teve uma funo social, sendo que ela se modifica conforme se modificam as relaes de produo, ou seja, as relaes sociais. Foi no sculo XVIII que a propriedade da terra passou a ser designada apenas por propriedade. Ela deixou de prover o alimento que sustentava o homem e passou a abrigar as fbricas que produziam mercadorias e rendiam lucros que eram novamente investidos. Para Mars (2003, p. 45) [...] o patrimnio privado deixa de ser uma utilidade para ser apenas um documento, um registro, uma abstrao, um direito. O aproveitamento da terra ganha, juridicamente, outros nomes, uso, usufruto, renda, assim como a ocupao fsica chamada de posse. A Terra deixa de ser terra e vira propriedade. Foi neste sentido que as Constituies passaram a proteger a propriedade, sendo assim, a acumulao de riquezas est protegida e ganha legitimidade. Jacques Tvola Alfonsin (2004) e Carlos Frederico Mars (2003) compartilham a sbia lio de que no o direito de propriedade quem deve cumprir uma funo social, mas sim o objeto, ou seja, a propriedade imvel e o seu uso. Portanto, o uso da terra pelo homem (que se transforma em direito de propriedade) que se relaciona com a funo social, j que o ttulo que o vincula a ela (propriedade) uma abstrao. Para Alfonsin (2004) a funo social da propriedade no est reduzida ao prolongamento do direito de propriedade, j que se refere ao efetivo uso dos bens e no sua titularidade jurdica, pois aquela independe de quem detenha o ttulo de propriedade. Desta forma, o novo pensamento beneficia aquele que utiliza o bem de forma a fazer valer sua funo social, e no aquele que, embora regularmente constitudo como proprietrio, no faa uso do imvel de forma que lhe aproveite melhor. Diante da viso adotada, a propriedade deixa de ser um direito absoluto, ilimitado e perptuo que tinha como base o direito de usar, fruir e abusar da coisa e passa a sofrer restries para que seu uso favorea a comunidade na qual se insere e deve ser exercido de forma consciente. Para Nelson Saule Junior (2004, p. 213) a funo social da propriedade o ncleo basilar da propriedade urbana e o direito propriedade s pode ser protegido pelo Estado quando esta cumprir com sua funo social. O mesmo autor explica que o princpio da funo social da propriedade, como garantia de que o direito da propriedade urbana tenha uma destinao social, deve justamente ser o parmetro para identificar que funes a propriedade deve ter para que atenda s necessidades sociais existentes nas cidades. Funo esta que deve condicionar a necessidade e o interesse da pessoa proprietria, com as demandas, necessidades e interesses sociais da coletividade". (Saule Junior, 2004, p. 214) No Brasil, na Constituio Imperial de 1824 e a Constituio Republicana de 1891, a propriedade era tida como um direito individual, sem qualquer ateno para o seu interesse social, em outras palavras, era um direito individual, no um direito social. Ela era regulada como condio bsica inviolabilidade dos direitos
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civis e polticos, da liberdade e da segurana individual. A partir da Constituio de 1934 iniciou-se um novo conceito de propriedade, por previso do art. 113, o direito de propriedade no poderia ser exercido contra o interesse coletivo, idia esta que se contrapunha de propriedade como direito absoluto e inviolvel da pessoa humana que permanecia at ento, passando-se a compreend-la tambm sob o aspecto social, j que o direito tambm estava sendo visto sob o enfoque do Estado social. Assim, a Constituio de 1934 disps sobre o princpio da funo social da propriedade, princpio este que fora mantido nas Constituies de 1937 e 1946, sendo que na ltima constou tambm o direito propriedade dentre os direitos individuais, alm do social. A Constituio Federal de 1967 destacou o tema da funo social da propriedade, mantida inclusive na Emenda Constitucional de 1969, permanecendo o direito de propriedade sob os dois aspectos (social e individual). Na Constituio Federal de 1988 o direito propriedade foi garantido enquanto direito fundamental (art. 5, XXII), sendo um direito inviolvel e essencial ao ser humano, posto ao lado de outros direitos, como a vida, a liberdade, a segurana, etc. Mas tambm propriedade foi atribudo interesse social, pois o art. 5, XXIII prega que a propriedade atender a sua funo social, portanto, fica condicionada efetividade de sua funo social. No que se refere propriedade urbana, esta vem regulada na Constituio Federal em seu art. 182[6], que determina ser o Municpio, atravs do Plano Diretor, quem estabelece critrios para aplicao da funo social da propriedade urbana, ordenando a cidade de forma a garantir o bem-estar dos seus habitantes e seu desenvolvimento. O Estatuto da Cidade em seu art. 39 dispe que A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2 desta Lei. J o art. 2[7] do Estatuto da Cidade estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana a ser adotada pelos Municpios brasileiros quando da elaborao do plano diretor, respeitando a garantia de cidades sustentveis entendida como o direito terra urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes (Saule Junior, 2004, p. 216). Assim, pode-se afirmar que a moradia um direito fundamental que deve ser respeitado e atendido por meio da funo social da propriedade. Para fazer valer este direito de moradia digna os Municpios tm que, em seu plano diretor, regulamentar os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade de forma a promover habitao consoante o que dispe o art. 2, VI sem qualquer discriminao social, condio econmica, raa, cor, sexo ou idade. Para isso, podem os proprietrios de imveis que no esto destinados moradia serem induzidos a cumprir a funo social da propriedade, para no sofrerem sanses que lhes seriam desinteressantes. Para contribuir com a existncia de um meio urbano saudvel e para fazer cumprir a funo social da propriedade, os habitantes da cidade (proprietrios ou no de seus imveis) tm direito a uma moradia digna, e esta resulta do dever dos [...] proprietrios de solo urbano no utilizado, no edificado ou subutilizado, de compatibilizar o uso de seus imveis com as necessidades e demanda de moradias nas cidades, em especial, das populaes sem moradia digna, que vivem em nossas metrpoles. (Saule Junior, 2004, p. 216).
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A regularizao fundiria como Poltica de Habitao Social


Para compreender a regularizao fundiria como poltica de habitao social, necessrio analisar os dispositivos constitucionais que culminaram no surgimento do Estatuto da Cidade, que por sua vez disponibilizou aos Municpios instrumentos jurdicos e urbansticos para o combate s ilegalidades urbanas, exigindo o cumprimento da funo social da propriedade e garantir s populaes, sobretudo de baixa renda, o exerccio do direito fundamental moradia. A Constituio Federal de 1988 redefiniu a estrutura administrativa, distribuindo as competncias entre os entes federados, destacando-se primeiro que os Municpios foram alados categoria de ente federado pelo art. 18 da Constituio Federal de 1988, inovao esta que foi chamada de descentralizao administrativa, oportunidade em que passaram a ter responsabilidades em diversas reas, como educao, sade, agricultura e de maneira muito direta nas questes relativas ao urbanismo. Segundo o art. 21, inc. XX da Constituio Federal, compete Unio instituir diretrizes para a habitao, e, segundo o art. 23, competncia comum da Unio, Estados e Municpios a promoo e implementao de programas para construes de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico (inc. IX) bem como determina o combate s causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos (inc. X). Portanto, todos os programas habitacionais passam a ser desenvolvidos pelos entes federados em conjunto, ou pela adeso a um programa nacional. No captulo destinado ao tratamento Da Poltica Urbana, formado apenas pelos artigos 182 e 183, o constituinte tem a inteno de pr fim s desigualdades criadas pela poltica de urbanizao brasileira adotada at ento, na qual os interesses patrimoniais estavam superprotegidos, em especial pelo Cdigo Civil de 1916 (hoje revogado pelo Cdigo Civil de 2003). Atualmente, a propriedade regulamentada pelo Plano Diretor de cada Municpio, que lhe d forma, determinando as possibilidades de uso e ocupao, segundo critrios pr-estabelecidos pelo Estatuto da Cidade. Segundo Saule Junior (1999), antes da Constituio Federal de 1988 no existia meno ordem urbanstica no Brasil, de forma que o referido captulo destinado ao tema dispe sobre os princpios, responsabilidades e obrigaes do poder pblico e tambm acerca dos instrumentos jurdicos e urbansticos para conter os desgastes ambientais e acabar com as desigualdades sociais. No que se refere ao direito moradia, este foi includo no texto constitucional por fora da Emenda Constitucional n 26/2000, que alterou a redao original do art. 6 da Constituio Federal de 1988, o direito moradia foi incluindo no texto constitucional, sendo atribuindo a ele status de direito social, compromisso este assumido pelo Brasil por ser signatrio da Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948. Para regulamentar o captulo da poltica urbana, bem como assegurar formas de garantir o direito moradia, a Lei 10.257/2001, chamada de Estatuto da Cidade, fez surgir diversas formas de interveno do Poder Pblico sobre o patrimnio particular bem como sobre as prprias cidades. Para Saule Junior (2004, p. 209) o novo instrumento uma lei inovadora que abre possibilidades para o desenvolvimento de uma poltica urbana que considere tanto os aspectos urbanos quanto os sociais e polticos das nossas cidades. O Estatuto da Cidade regulamenta uma srie de instrumentos jurdicos e urbansticos, reafirmando o papel central do Plano Diretor como eixo principal da regulao urbanstica das cidades. Com o objetivo de garantir o pleno desenvolvimento das cidades e a funo social da propriedade urbana, permite aos Municpios a adoo de instrumentos para a urbanizao e a legalizao dos assentamentos, o combate especulao imobiliria, uma distribuio mais justa dos servios pblicos, a recuperao para a coletividade da valorizao imobiliria, solues planejadas e articuladas para os problemas das cidades e a participao
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da populao na formulao e execuo das polticas pblicas. Os principais instrumentos do Estatuto da Cidade a serem destacados so a regulamentao das sanes urbansticas e tributrias aos terrenos sub-utilizados e os instrumentos de regularizao fundiria, como o usucapio coletivo e a concesso de uso especial para fins de moradia. Portanto, a principal ferramenta que os Municpios dispem para atuarem contra a ilegalidade, o Plano Diretor, de implementao obrigatria para todas as cidades com mais de 20 mil habitantes, as localizadas nas regies metropolitanas (mesmo com menor nmero de moradores), aglomeraes urbanas, reas de interesse turstico e de impacto ambiental e para os casos em que o Municpio deseja combater a especulao imobiliria (um dos fatores propulsores da ocupao das reas informais no Brasil). O Plano Diretor pode combater a especulao imobiliria atravs do parcelamento, edificao ou utilizao compulsria, na qual o proprietrio notificado pela Prefeitura indicando um prazo para que a rea seja utilizada ou construda; IPTU progressivo no tempo, ou seja, no sendo cumprida a notificao, a Prefeitura aplicar um IPTU maior a cada ano pelo prazo mximo de cinco anos seguidos; desapropriao com pagamento em ttulo da dvida pblica, ou seja, se o proprietrio ainda se recusar a dar uma utilidade ao imvel, a Prefeitura poder desapropri-lo. A democratizao do acesso terra, atravs da regularizao fundiria, deve vir expressa no Plano Diretor pela delimitao das ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social), reas ocupadas por populao de baixa renda (favelas, ribeirinhos, morro, loteamentos irregulares e clandestinos) que precisam ser urbanizadas e regularizadas, a partir do estabelecimento de normas especiais para cada situao. Inclui tambm reas vazias ou mal aproveitadas que podem ser destinadas habitao de interesse social. Deve tambm realizar a delimitao de reas necessrias para garantir o direito moradia, para a implantao de escolas, postos de sade, rea de tratamento de esgoto, rea de lazer, reas verdes, para a proteo de reas de interesse ambiental ou histrico, cultural ou paisagstico. O maior desafio da poltica de habitao social brasileira atuar diretamente contra a ilegalidade urbana, por meio da regularizao fundiria. Para Betnia Alfonsin (2006, p. 100) [...] a regularizao fundiria uma interveno que, para se realizar efetiva e satisfatoriamente, deve abranger um trabalho jurdico, urbanstico, fsico e social. Se alguma destas dimenses esquecida ou negligenciada, no se atingem plenamente os objetivos do processo. Convm lembrar que muitos municpios brasileiros adotaram, mesmo antes do Estatuto da Cidade, medidas de regularizao fundiria, porm, apenas com a implementao da nova lei que puderam atuar com maior eficincia, posto que ela que lhes permite uma possibilidade maior de atuao para intervir nas questes ilegais e irregulares. Portanto, dentro da nova viso acerca das questes relativas moradia, entende-se que a poltica de habitao social no est vinculada apenas com a casa, mas sim com a mobilidade e transporte coletivo, infra-estrutura, saneamento e acesso ao solo urbano por meio da regularizao fundiria, prioritrio populao de baixa renda, atravs da melhoria de habitabilidade dos ncleos e a concesso de ttulos de uso ou propriedade.

Concluso
A Constituio Federal de 1988 trs no seu corpo legislativo um captulo que trata da Poltica Urbana, onde possibilita a regularizao fundiria. Assim, reconhece a falncia da poltica habitacional brasileira adotada at ento, uma vez que deixa implcita em sua redao a compreenso de que milhares de famlias
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autoconstruram sua moradias em terrenos vazios, que no lhes pertenciam, ocupados a fim de exercer o mais elementar dos direitos humanos: a moradia. Diante da crescente ilegalidade urbana, atingindo em especial a populao mais carente, a Constituio impe que as trs esferas do poder ajam conjuntamente para buscar a soluo do problema. O Estatuto da Cidade posteriormente criado para regulamentar as determinaes impostas e permitir que os Municpios implantem os instrumentos de regularizao. Tendo em conta que esta realidade atinge milhes de brasileiros e que estes j esto ocupando um espao urbano e que no h possibilidade de construo de novas casas para todos que vivem em situao precria e ilegal, a regularizao fundiria passa a ser o centro dos programas habitacionais sociais, onde ocorre a legalizao urbanstica e jurdica das ocupaes, garantindo os preceitos constitucionais da funo social da propriedade e direito fundamental moradia.

Notas
[1] Art. 6. So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio. [2] IBGE Instituto Brasileiro de Gegrafia e Estatstica. [3] Cidade ilegal tornou-se o termo usado na literatura acadmica brasileira para se referir s reas da cidade onde esto localizadas ocupaes onde os moradores no tem ttulo para a posse do imvel. [4] Dados divulgados no documento O desafio das favelas Relatrio Global sobre a moradia humana, em outubro de 2003, elaborado pelo Programa das Naes Unidas para Assentamentos Humanos (UM-HABITAT). [5] Manual de Regularizao Fundiria, disponvel em www.polis.org.br. [6] Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. 1. O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. 2. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. 3. As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em dinheiro. 4. facultado ao poder pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I parcelamento ou edificao compulsrios; II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais. [7] Art. 2o A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: (...) XIV regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de
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normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais;

Bibliografia
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