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LA FUNCIN PARLAMENTARIA Y LA RELACIN LABORAL. Son los parlamentarios funcionarios pblicos sujetos a una relacin laboral?

Julio Enrique Haro Carranza, Abogado, Magster en Administracin del Trabajo y Relaciones Laborales, Doctor en Administracin, Secretario Tcnico de Comisiones en el Congreso de la Repblica del Per. Sumario 1.-Introduccin, 2. La funcin del congresistas y la jornada de tiempo completo, 3.- La funcin del congresista y sus implicancias laborales, 4.Por qu el ejercicio parlamentario no sera de naturaleza laboral?, 5.- La irrenunciabilidad y la no sujecin al mandato imperativo de la funcin parlamentaria, y La dependencia y subordinacin laboral, 6. Beneficios que se otorga segn el Reglamento del Congreso a los representantes de la Nacin, 7. Conclusiones. 1. Introduccin El presente ensayo trata sobre la naturaleza jurdica de la funcin parlamentaria relacionada con la naturaleza laboral y responde a una serie de interrogantes que se ha formulado la sociedad peruana respecto a los derechos laborales que les corresponderan a los representantes del primer poder del Estado. Esta discusin tuvo su clmax durante el cambio de la legislatura quinquenal cuando el propio legislativo pretendi pagar montos extraordinarios a sus miembros salientes por no haber gozado, segn ellos, de vacaciones durante los cinco aos del ejercicio congresal y que les corresponda como a cualquier trabajador. Debemos pues clarificar y definir fronteras y dejar establecido si la funcin parlamentaria tiene naturaleza laboral, si tiene naturaleza laboral especial o no tiene ningn tipo de relacin laboral que le permita gozar de derechos laborales que les corresponden a los trabajadores comunes. 2. La funcin de congresista y la jornada laboral de tiempo completo El artculo 92 de la Constitucin Poltica del Estado se refiere a la funcin de congresista de la siguiente manera: La funcin de congresista es de tiempo completo; le est prohibido desempear cualquier cargo o ejercer cualquier profesin u oficio, durante las horas de funcionamiento del Congreso ()

Al respecto es necesario considerar que el tiempo completo para la Constitucin, en su art. 251[1] y la Legislacin peruana es de 8 horas diarias y 48 horas semanales. Si literalmente interpretamos la Carta Magna los congresistas tendran que trabajar 8 horas diarias y 48 horas semanales lo cual no concuerda con el espritu del desarrollo de tan importante funcin pblica. El trmino le est prohibido desempear cualquier cargo o ejercer cualquier profesin u oficio, durante las horas de funcionamiento del Congreso ahonda mas el problema, ya que restringe innecesariamente al tiempo completo sujetndose a un horario que tambin es materia de discusin, nos preguntamos Cul es el horario de funcionamiento del Congreso? Ello nos recuerda el caso de una congresista que en periodos legislativo anteriores, mientras desempeaba su trabajo como tal realizaba labores totalmente diferentes a su funcin parlamentaria y sujeta a una excesiva exposicin meditica, bajo el argumento que lo realizaba en horas que no funcionaba el Congreso de la Repblica y fuera de su jornada de trabajo, ocasionando con ello una disminucin de la ya alicada imagen del Poder Legislativo. Por lo expuesto, el mencionado artculo ha sido calificado por diversos juristas como un artculo con redaccin impropia el cual debera ser modificado en la siguiente reforma constitucional. Al respecto, debemos indicar que los trabajos realizados para una reforma constitucional en la Legislatura 2001-2003 y que concluyo aprobado preliminarmente por el Legislativo2[2] , no ha considerado el trmino durante las horas de funcionamiento del Congreso. Exactamente dice lo siguiente: Artculo 142.- La funcin parlamentaria es de tiempo completo. En tal sentido los senadores y diputados estn prohibidos de: (...)

1[1] Art. 25 Constitucin Poltica del Estado, la jornada ordinaria de trabajo es de ocho horas diarias o cuarenta y ocho horas semanales, como mximo (). 2[2] Memoria de la Comisin de Constitucin, Reglamento y Acusaciones Constitucionales. Periodo 2001 al 2003. Fondo Editorial del Congreso de la Repblica. P.142.

Marcial Rubio manifiesta que Otra ms razonable a nuestro juicio es considerar que el congresista est preferentemente dedicado a esta labor, de manera que si tiene que elegir entre un compromiso laboral de otra naturaleza y el trabajo del Congreso, debe optar por este ltimo 3[3]. El Reglamento del Congreso en su art. 18 desarrolla la norma constitucional de la siguiente manera: Exclusividad de la funcin. Art. 18.- La funcin de Congresista es de tiempo completo. Comprende los trabajos en las sesiones del Pleno, de la Comisin Permanente y de la Comisiones , as como en el Grupo Parlamentario y la atencin a los ciudadanos y las organizaciones sociales, y cualquier otro trabajo parlamentario, eventualmente, la asuncin de algn cargo en la Mesa Directiva o en el Consejo Directivo del Congreso. 3. La funcin del congresista y sus implicancias laborales El Reglamento del Congreso, que de acuerdo a la Constitucin Poltica, tiene fuerza de ley si le habra dado la calidad laboral a la funcin parlamentaria al establecer en su art. 21 su rgimen laboral y de seguridad social en los trminos que se indican a continuacin: Rgimen laboral y de seguridad social Art. 21.- los Congresistas son funcionarios pblicos al servicio de la Nacin. No estn comprendidos en la carrera administrativa, salvo en las disposiciones establecidas en el Decreto Legislativo 276, en los que les fuera aplicable. No pueden ejercer los derechos de sindicacin y huelga. Este primer prrafo concede la calidad de funcionarios pblicos a los seores parlamentarios pero nos preguntamos que es un funcionario pblico para la Constitucin y la legislacin peruana.

3[3] Rubio Correa Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993. Tomo IV. Edit. Pontificia Universidad Catlica del Per. Fondo Editorial 1999.Tomo IV. p.70.

La Constitucin Poltica del Estado en su art. 394[4] ha diferenciado a los funcionarios pblicos de los trabajadores publico o servidores como los denomina el Decreto legislativo 276. Otra diferencia establecida constitucionalmente en el art. 405[5] es respecto al derecho de la carrera administrativa, no contemplado para los funcionarios pblicos pero si para los servidores. Del punto de vista legislativo el Decreto Legislativo 2766[6], en su art. 2 repite en casi toda su extensin lo establecido en la norma constitucional respecto a la carrera administrativa; sin embargo, la Ley Marco del Empleo Publico7[7] determina que actividades o funciones desarrollan los funcionarios pblicos y establecen su clasificacin. As, el funcionario pblico es el que desarrolla funciones de preeminencia poltica, reconocida por norma expresa, que representan al Estado o a un sector de la poblacin, desarrollan polticas del Estado y/o dirigen organismos o entidades pblicas. Tambin ha considerado tres tipos de funcionarios pblicos: - De eleccin popular directa y universal o confianza poltica originaria, entre ellos podemos mencionar al Presidente de la Republica, Vicepresidente de la Repblica, Congresistas de la Repblica, presidentes y consejeros regionales, alcaldes y regidores. - De nombramiento y remocin regulados, entre los cuales podemos mencionar a : Magistrados del Tribunal Constitucional; Defensor del Pueblo; 4[4] Todos los funcionarios y trabajadores pblicos estn al servicio de la Nacin. El presidente de la Repblica tiene la ms alta jerarqua al servicio de la Nacin y, en ese orden, los representantes al Congreso, () 5[5] La ley regula el ingreso a la carrera administrativa, y los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores pblicos. No estn comprendidos en dicha carrera los funcionarios que desempean cargos polticos o de confianza. 6[6] Decreto Legislativo 276, ley de bases de la carrera administrativa y de remuneraciones del sector publico del 6 de marzo de 1984. 7[7] Ley 28175, Ley Marco del Empleo Pblico del 28 de enero del 2004.

Contralor General de la Repblica; Miembros del Jurado Nacional de Elecciones; Miembros del Consejo Nacional de la Magistratura; Titulares, presidente y miembros del Directorio de los rganos constitucionales; Titulares de las entidades pblicas con personalidad jurdica; Fiscal de la Nacin y fiscales supremos del Ministerio Pblico; Presidente de la Corte Suprema y vocales supremos; Rectores, vicerrectores y decanos de las Facultades de las universidades pblicas; Jefe y miembros del Consejo Directivo de los organismos reguladores; Vocales integrantes de los tribunales administrativos de las entidades pblicas y Aquellos establecidos por norma especial. - De libre nombramiento y remocin, llamado tambin confianza poltica derivada, ya que estos son designados por los funcionarios emanados de confianza poltica originaria. Entre ellos podemos mencionar a: Ministros de Estado; Viceministros; Secretarios generales de entidades del Poder Ejecutivo; Presidentes del directorio y secretarios o directores ejecutivos o de rango similar de los organismos pblicos descentralizados; Presidentes y miembros del directorio y gerencia general de las empresas del Estado en las cuales ste tiene participacin mayoritaria, as como de las empresas municipales; Gerentes generales de los gobiernos regionales y locales, y Aquellos establecidos por norma especial. De acuerdo al Ttulo Preliminar, art. III, esta norma se aplica al Poder legislativo con forme a la Constitucin y al reglamento del Congreso, y en su parte in fine considera que, en caso de funcionarios pblicos y empleados de confianza, estas norma se aplicar cuando corresponda segn la naturaleza de sus labores. Nos volvemos a preguntar Puede haber funcionarios pblicos sin que exista relacin laboral? La respuesta es positiva si nos basamos en inciso 3 del artculo 425 del Cdigo Penal que establece: Se consideran funcionarios o servidores: () 3.- Todo aquel que independientemente del rgimen laboral en que se encuentra mantiene vnculo laboral o contractual de cualquier naturaleza con entidades u organismos del Estado y que en virtud de ello ejerce funciones en dichas entidades u organismos.

Por otro lado, tambin debemos tener en cuenta lo establecido en el artculo 2 inciso a) numeral 1) de la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin8[8], que dice: a) Por funcionario Pblico se entender: 1) toda persona que ocupe un cargo legislativo, ejecutivo, administrativo o judicial de un Estado parte, ya sea designado o elegido, permanente o temporal, remunerado u honorario, sea cual sea la antigedad de esa persona en el cargo: (). Ejemplo de estos casos han sido los cargos de primeras damas de la Nacin, los directores del Fondo de Reconstruccin del Sur (FORSUR), que eran empresarios quienes no perciban remuneraciones pero si representaban a instituciones pblicas y manejaban fondos pblicos. En materia de seguridad social el segundo prrafo del artculo 21 del Reglamento del Congreso, establece que los congresistas: Tienen derecho a la seguridad social en materia de salud y pensiones. El perodo de ejercio ser considerado para el cmputo de servicios prestados al Estado conforme a los Decretos Leyes nms. 20530, 19990, 19846 y 21021, segn el rgimen al que pertenezca, y en base al derecho pensionario que tena al ingresar al Congreso.9[9] Respecto al derecho a la seguridad social en materia previsional y de salud el reglamento les ha otorgado el que corresponde a los regmenes laborales generales y dispone que mantengan el derecho pensionario que tenan antes de ser electos como congresistas. En esta materia nada los diferencia de los trabajadores del rgimen laboral comn o del rgimen laboral pblico. El Decreto Ley 20530 se refiere al rgimen pensionario denominado de la cdula viva, hoy cerrado por normas constitucionales y legales; el decreto 8[8] La Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin fue adoptada el 31 de octubre de 2003 en Nueva York, en el marco de la Asamblea General, y suscrita por el Per el 10 de diciembre de ese ao en la Conferencia Poltica de Alto Nivel realizada para el efecto en Mrida, Mxico. El Per es el duodcimo Estado que deposita su ratificacin. 9[9] (Prrafo modificado, Resolucin Legislativa del Congreso N 011-2001CR, publicada el 13 de octubre de 2001)

Ley 19990, se refiere al rgimen pensionario general de carcter pblico; el Decreto Ley 19846 se refiere al rgimen de pensiones policial militar; y finalmente el Decreto Ley 21021 se refiere a la creacin de la Caja de Pensiones Militar Policial. El tercer prrafo del mismo artculo seala: En forma adicional a los servicios de Seguridad Social en materia de salud a cargo del Estado, los Congresistas tienen derecho a la contratacin de seguros privados para ellos y sus familiares dependientes (cnyuges y parientes consanguneos en primer grado). Este prrafo del Reglamento otorga un derecho complementario a los parlamentarios respecto a un seguro privado para l y sus familiares en razn a su alta investidura y a los riesgos que ocasiona esta importante funcin poltica. 4.- Por qu el ejercicio parlamentario no sera de naturaleza laboral? De acuerdo con Guillermo Cabanellas10[10], eminente ius laboralista la naturaleza laboral, relacin de trabajo o contrato de trabajo es aquel que tiene por objeto la prestacin continuada de servicios privados y con carcter econmico y por el cual una de las partes da una remuneracin o recompensa a cambio de disfrutar o servirse, bajo su dependencia o direccin, de la actividad profesional de otro. Por lo antes mencionado tendramos que definir si la funcin parlamentaria tiene o no naturaleza laboral para lo cual tenemos que aplicar el test correspondiente para verificar si esta funcin poltica contiene los elementos bsicos de la relacin laboral como son: el servicio personal, la remuneracin, y la dependencia o subordinacin, tal como lo seala el artculo 4 del Texto nico Ordenado del Decreto Legislativo 728, aprobado por el Decreto Supremo 003-97-TR11[11].

10[10] CABANELLAS, Guillermo. Tratado de Derecho Laboral. Tomo II, p. 41 11[11] TUO del D.Leg. 728, D.S. 003-97-TR, artculo 4.- Elementos esenciales del contrato de trabajo. Plazo y formalidad. En toda prestacin personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado.

Con respecto a la prestacin personal este tiene que ser de carcter personal que en trminos latinos se expresa como intuito personae, para que la calificacin de la relacin jurdica, entre el que lo presta y el que lo recibe, se presuma como un contrato de trabajo. La prestacin personal como elemento esencial de la naturaleza laboral, se encuentra tambin relacionada con la exclusividad del servicio, es decir, el trabajador no puede prestarlo simultneamente a dos o ms empleadores en la misma jornada de trabajo. Ello coincide con lo establecido en el artculo 92 de la Constitucin respecto a la exclusividad de la funcin parlamentaria y con el artculo 18 del Reglamento, que adems de la exclusividad de la funcin parlamentaria establece que ella comprende los trabajos en las sesiones del Pleno, de la Comisin Permanente, y de las comisiones, as como en el Grupo Parlamentario y la atencin a los ciudadanos y las organizaciones sociales y cualquier otro trabajo parlamentario, eventualmente, la asuncin de algn cargo en la Mesa Directiva o en el Consejo directivo del Congreso. Estas funciones las tiene que realizar personalmente apoyado por sus asesores y asistentes. Con respecto al elemento esencial de naturaleza laboral denominado prestacin personal, la funcin parlamentaria coincide plenamente con l. Respecto al elemento remuneracin, debemos manifestar que la prestacin de servicios en un contrato de trabajo debe ser remunerada, es decir, es una obligacin ineludible del pago de una contraprestacin. La norma12[12] establece que Constituye remuneracin para todo efecto legal el ntegro de lo que el trabajador recibe por sus servicios, en dinero o en especie, cualesquiera sea la forma o denominacin que se le d, siempre que sea de su libre disposicin (). En el caso parlamentario el ingreso econmico de los representantes, dependiendo de los pases, se les denomina, dieta, retribucin, sueldo, asignacin o remuneracin, en el caso peruano se les aplica indistintamente estas dos ltimas denominaciones. En efecto, artculo 22 del Reglamento del Congreso establece lo siguiente: g. Art. 22.- Los congresistas tienen derecho a: () A contar con los servicios de personal, asesora y apoyo logstico para el desempeo de sus funciones. Los congresistas perciben una asignacin por el desempeo de la funcin congresal, la misma que no tienen carcter remunerativo. Dicha asignacin 12[12] T.U.O LFE, D. Supremo N 003-97-TR, Artculos: 6, 7 y 8

h.

no es pensionable ni homologable y est afecta al pago del Impuesto a la Renta13[13]. A una remuneracin adecuada sujeta al pago de los tributos de ley y a una compensacin por tiempo de servicios conforme a dicha remuneracin. Las remuneraciones de los Congresistas se publicarn en el diario oficial. Debemos recordar que el pago a los parlamentarios no siempre se le consider una prerrogativa ya que a inicios del parlamentarismo moderno este servicio se realizaba por honor y los pagos por la representacin eran muy especiales y espordicos. El que fuera experto en materia parlamentaria Pedro Planas14[14] expres que Los pagos permanentes fueron introducidos a principios del siglo XX para garantizar el acceso al parlamento, a dedicacin exclusiva a sectores de clase media y obrera, que necesitaban trabajar para mantener a su familia. El sueldo parlamentario fue concebido, por tanto, como un elemento de equidad, y democratizacin de la funcin parlamentaria. En efecto, en la actualidad casi la totalidad de los pases con sistemas parlamentarios otorgan beneficios econmicos a los representantes, no existiendo uniformidad en el nombre que les denomina. Lo que s es casi uniforme, es que se le otorga un beneficio econmico bsico o permanente y otro de carcter operativo o complementario. En un estudio preparado bajo el auspicio de la Unin Parlamentaria15[15], se le nombra al primero de ellos como honorarios parlamentarios, y al segundo como honorario parlamentario complementario. En otros pases denominan al primero remuneracin, asignacin, etc. Y al segundo como gastos operativos, gastos de representacin, indemnizacin de residencia, honorarios de funcin, dietas de estancia, dietas de viaje, etc.

13[13] Literal modificado, Resolucin Legislativa del Congreso N 003-2008CR, publicada el 7 de octubre de 2008. 14[14] PLANAS SILVA, Pedro. Derecho Parlamentario". Ediciones Forenses. P.127) 15[15] VAN DER HULST, Marc. El Mandato Parlamentario. Estudio Comparativo Mundial. Unin Interparlamentaria. Ginebra 2000. P. 30.

Por lo antes mencionado podemos expresar que la funcin parlamentaria, en el caso peruano, tambin cumple con este segundo elemento esencial de la relacin laboral. 5.- La dependencia y subordinacin laboral y la no sujecin al mandato imperativo de la funcin parlamentaria Dos de las caractersticas ms importantes de la funcin parlamentaria es la irrenunciabilidad y el no estar sujeto a mandato imperativo. La irrenunciabilidad que significa que el mandato parlamentario se extiende por el nmero de aos establecido en la Constitucin, prescindiendo de la voluntad de los electores y de los cambios de opinin que puedan producirse en el curso de una legislatura. En efecto, en el caso peruano, el mandato parlamentario se adquiere por la eleccin y se mantiene hasta la expiracin del perodo para el cual fue electo, excepto los casos de deceso, inhabilitacin o destitucin, tal como lo seala la Constitucin Poltica en su artculo 9516[16] y por el artculo 15 del Reglamento del Congreso17[17]. De otro lado, el parlamentario no es un simple mandatario que ha de actuar y votar en el Parlamento segn las instrucciones imperativas que le hayan sido dadas por sus electores. Por el contrario, el congresista elegido es libre de opinar, de decidir y de votar. Es decir, la funcin parlamentaria es libre, tal como lo seala CARR DE MALBERG 18[18] Se puede ver por estos 16[16] Constitucin Poltica, artculo 95.- El mandato legislativo es irrenunciable. Las sanciones disciplinarias que impone el Congreso al los representantes y que implican las suspensin de funciones no pueden exceder de ciento veinte das de legislatura. 17[17] Artculo 15 del Reglamento del Congreso. Irrenunciabilidad al cargo y vacancia. El cargo de Congresista es irrenunciable. Slo vaca por muerte, inhabilitacin fsica o mental permanente que impida ejercer la funcin y por inhabilitacin superior al perodo parlamentario o destitucin en aplicacin de lo que establece el Artculo 100 de la Constitucin Poltica. 18[18] CARR DE MALBERG, R. Teora General del Estado, Fondo de Cultura de Mjico, Segunda reimpresin, Mjico 2001, p. 929.http://books.google.com.pe/books?id=4e12e90bP7sC&printsec=frontco ver&hl=es&source=gbs_ge_summary_r&cad=0#v=onepage&q&f=false

diversos rasgos cuales son las caractersticas de la funcin de diputado. El no realiza un mandato que lo encadene, sino que ejerce una funcin libre. No expresa la voluntad de sus electores, sino que decide por s mismo y bajo su propia apreciacin. No habla ni vota en nombre y de parte de sus electores, sino que decide por si mismo y bajo su propia apreciacin. Segn la teora del Estado, los criterios de la representacin han evolucionado, desde los incipientes y antiguos modelos parlamentarios en la que se aplicaba el mandato imperativo de los diversos estamentos hacia los modernos criterios de representacin poltica, que han expulsado prcticamente cualquier influencia del mandato imperativo. As, en los Estudios Jurdicos Constitucionales19[19] se expresa Esta tcnica de representacin, que no es sino la propia de lo que se conoce como mandato imperativo, perdurar por varios siglos, siendo finalmente sustituida por el mandato representativo que supone una radical mutacin de los principios en que se asienta aquella. Asimismo, de acuerdo a un estudio realizado bajo el auspicio de la Unin Parlamentaria20[20] se estableci que despus de la cada del muro de Berln, muchos pases socialistas evolucionaron de sistemas polticos regidos por el mandato imperativo a regidos por el mandato representativo. Respecto al tercer elemento de la relacin laboral denominado dependencia y subordinacin si observamos notables diferencias con la funcin parlamentaria. Veamos: La dependencia y subordinacin es un criterio muy importante para determinar si existe una relacin laboral o contrato de trabajo y as poder diferenciarlo de otros tipos de contratos civiles en que no existe el elemento subordinacin o dependencia. La subordinacin consiste en la obligacin asumida por el trabajador de someterse a las rdenes o instrucciones del patrono. Existe tambin la

19[19] Estudio Jurdicos constitucionales Biblioteca Jurdica Universidad Autnoma de Mxico, 440.http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/3/1155/9.pdf

de

la p.

20[20] VAN DER HULST, Marc. El Mandato Parlamentario. Estudio Comparativo Mundial. Unin Interparlamentaria. Ginebra 2000.

subordinacin econmica que consiste en la necesidad que tiene el trabajador de una remuneracin para su subsistencia y la de su familia. Respecto a la funcin parlamentaria observamos ningn tipo de subordinacin hacia una autoridad o hacia un empleador, a no ser una subordinacin jurdica a la Constitucin y a la Ley. En consecuencia, en la actualidad la representacin es incompatible con una relacin de naturaleza contractual entre electores y elegidos: no existe un contrato entre unos y otros. Todo lo cual reafirma la libertad de los parlamentarios. Es, precisamente, esa libertad de los parlamentarios, esa negacin al mandato imperativo lo que justifica los estatutos especiales de estos funcionarios pblicos en casi todos los pases del mundo. Un estatuto compuesto de privilegios y cargas dirigidas a garantizar el libre ejercicio del mandato y a protegerlo contra las posibles presiones que podran comprometer su independencia. En el caso peruano, la no sujecin al mandato imperativo lo observamos en el artculo 93 de la Constitucin Poltica, el mismo que reza: Los congresistas representan a la Nacin. No estn sujetos a mandato imperativo ni a interpelacin. No son responsables ante autoridad ni rgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones. (). El artculo constitucional, en su prrafo mencionado le da pues total independencia al congresista peruano, por lo que no le debe obediencia a ninguna autoridad ni siquiera a sus votantes. Desde que los congresistas representan a la Nacin y no a una regin, departamento o provincia alguna que pueda imponerle sus propios criterios en la toma de decisiones, el representante no est sujeto al mandato imperativo. 6.- Beneficios que se otorga segn el Reglamento del Congreso a los representantes de la Nacin El Reglamento parlamentario es un acto normativo dictado por el Parlamento por expresa disposicin de la Constitucin poltica, mediante el cual este autorregula su estructura, organizacin y funcionamiento, as como el estatuto jurdico de sus miembros, entre ellos sus derechos y obligaciones, bajo el principio de autonoma normativa y divisin de poderes. Despus de

la Constitucin, la principal fuente del derecho parlamentario es su Reglamento. El principio de autonoma normativa es considerado por Prez Serrano21[21] como un caso de prescripcin autonmica, definido como la facultad de toda asamblea poltica deliberante y representativa, de otorgarse su propio reglamento interno, mediante una resolucin aprobada por la misma asamblea. Es frecuente que todas las constituciones establezcan una reserva de reglamento parlamentario a favor del poder autnomo del parlamento que elimine cualquier injerencia normativa de instancias ajenas al mismo, a fin de dotar al reglamento de un autntico carcter constituyente que por su misin de organizador del supremo rgano legislativo le corresponde, como bien lo resaltan De Esteban y Lpez de Guerra (1982: 75). En consecuencia es legtimo que el propio Congreso a travs de su reglamento establezca cuales son los derechos sociales que le otorga a sus integrantes, toda vez que no corresponden los derechos del rgimen laboral comn ni los del rgimen laboral pblico, porque como hemos visto, la funcin congresal o parlamentaria no es de naturaleza laboral. Los principales beneficios o derechos en materia social, otorgados por el Reglamento del Congreso lo podemos observar en el siguiente cuadro: Principales beneficios sociales de los congresistas considerados en el Reglamento (Per)

Beneficios sociales 1. Remuneracin

Base normativa Literal g) del artculo 22 del Reglamento del Congreso 2. Compensacin por tiempo de Literal g) del artculo 22 del Reglamento servicio del Congreso 3. Asignacin por desempeo Literal f) del artculo 22 del Reglamento congresal del Congreso 4. Seguridad social en salud Segundo prrafo del artculo 21 del Reglamento del Congreso 5. Seguro social en pensiones Segundo prrafo del artculo 21 del 21[21] Prez Serrano, N. La Constitucin espaola. Antecedentes, textos, comentarios. Madrid: Ed. Revista de Derecho Privado, 1932

6. Seguro privado para l y sus familiares directos 7. Licencia con goce de haber

Reglamento del Congreso Tercer prrafo del artculo 21 del Reglamento del Congreso Literal i) del artculo 22 del Reglamento del Congreso

Fuente: Reglamento del Congreso de la Repblica del Per Sin embargo, en determinados periodos de tiempo los beneficios econmicos de los seores congresistas se incrementaron a travs de acuerdos de Mesa Directiva y/o de Consejo Directivo. Entre ellos podemos mencionar a los homologados al derecho vacacional, bonificacin vacacional, gratificaciones, escolaridad, gastos de instalacin, entre otros, subsistiendo en la actualidad algunos de ellos. Consideramos que, teniendo en cuenta lo establecido en el artculo 94 de la Constitucin Poltica22[22], respecto a la autonoma normativa, el Congreso deber estudiar y establecer los derechos que les deben corresponder a cada uno de sus miembros para que apruebe considerarlos en el Estatuto parlamentario del Reglamento del Congreso y as proscribir todas las dudas y murmuraciones sobre beneficios legtimos e ilegtimos de los congresistas que lo nico que hacen es daar, aun ms, la imagen del Congreso de la Repblica. 7.- Conclusiones Culminado el presente ensayo podemos sacar las siguientes conclusiones: A. Existe una indefinicin sobre la naturaleza jurdica de la funcin parlamentaria relacionada con los beneficios sociales y econmicos que poseen y que se encuentran relacionadas con la relacin laboral.

22[22] Artculo 94 de la Constitucin Poltica. El Congreso elabora y aprueba su Reglamento, que tiene fuerza de ley; elige a sus representantes en la Comisin Permanente y en las dems comisiones; establece la organizacin y las atribuciones de los grupos parlamentarios; gobierna su economa; sanciona su presupuesto; nombra y remueve a sus funcionarios y empleados, y les otorga los beneficios que les corresponden de acuerdo a ley.

B. Esta indefinicin se presenta con mayor notoriedad cuando se pretende realizar pagos que reemplazan a beneficios laborales no considerados en el Reglamento del Congreso, que son exigidos por los parlamentarios por considerar que le corresponde como a cualquier trabajador. C. La Constitucin Poltica ha establecido que la funcin de congresista es de tiempo completo y ha establecido, en la prctica un horario en el que funciona el Congreso. Normativa impropia que debe rectificarse con la reforma constitucional. D. El Reglamento del Congreso en su artculo 21, le ha otorgado naturaleza laboral al considerarlos funcionarios pblicos, no considerados en la carrera administrativa y no pudiendo ejercer los derechos de sindicacin y huelga. E. Puede haber en la realidad peruana funcionarios pblicos que no tengan relacin laboral, sino de otra naturaleza, as lo explica el Cdigo Penal y la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin. F. La funcin parlamentaria no tendra la naturaleza laboral porque all no se presentan los tres elementos esenciales de la relacin laboral que son: el servicio personal, la remuneracin y la subordinacin y la dependencia. En este ltimo caso porque se proscribe el mandato imperativo por lo que no se observa un patrn o un empleador que le d instrucciones. G. Los pagos econmicos a los parlamentarios han evolucionado desde una casi inexistencia o reembolsos por viajes en los das en que se reunan los congresos a pagos de carcter permanentes a partir del siglo XX para permitir el acceso al parlamento, a dedicacin a sectores de clase media y obrera, que necesitaban trabajar para mantener a su familia. H. El elemento subordinacin o dependencia no se observa en la funcin parlamentaria porque no existe ningn tipo de subordinacin hacia una autoridad o hacia un empleador, a no ser a una subordinacin jurdica a la Constitucin y a la Ley, debido a la aplicacin del principio de no sujecin al mandato imperativo. I. El artculo 93 de la Constitucin Poltica, le da total independencia al congresista peruano, por lo que no le debe obediencia a ninguna autoridad ni siquiera a sus votantes. Desde que los congresistas representan a la Nacin y no a una regin, departamento o provincia alguna que pueda imponerle sus propios criterios en la toma de decisiones, el representante no est sujeto al mandato imperativo.

J. Las principales reacciones en contra del Parlamento por parte de la ciudadana ocurre cuando se otorgan beneficios que no se encuentran considerados en el Reglamento y que son dispuestos por normas de menor jerarqua so pretexto que corresponden a los parlamentarios porque ellos tambin son trabajadores. K. El Congreso en aplicacin del principio de autonoma normativa debera sincerar los beneficios econmicos y sociales que le deben alcanzar a los seores congresistas, que pueden ser mayores o menores del rgimen laboral general, para que les puedan permitir desarrollar sus altas funciones con comodidad y seguridad, realizando las modificaciones pertinentes en el Estatuto parlamentario del Reglamento del Congreso.