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Aportes de la Defensora del Pueblo a la Promocin de la tica Pblica en los Programas Sociales del Estado

Programa de tica Pblica, Prevencin de la Corrupcin y Polticas Pblicas

Defensora del Pueblo Jirn Ucayali N 388 Lima 1 - Per Telfono: (511) 311-0300 Fax: (511) 426-7889 E-mail: centrodeatencionvirtual@defensoria.gob.pe Internet: http:// www.defensoria.gob.pe Lnea gratuita: 0800-15170 Primera edicin: Lima, Per, mayo del 2011. 1000 ejemplares. Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2011-07038 El presente documento fue elaborado por un equipo del Programa de tica Pblica, Prevencin de la Corrupcin y Polticas Pblicas de la Defensora del Pueblo, adscrito a la Adjunta para la Prevencin de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad e integrado por los comisionados Marcia guila Salazar, Alison Hospina Papuico, Francisco Macedo Bravo, Jessie Trevejo Nez y Carlo Mario Velarde Bazn, la practicante Susana Chia Odar, la asistencia administrativa de July Armas Rojas, y bajo la direccin del doctor Rolando Luque Mogrovejo, Jefe del Programa y Adjunto para la Prevencin de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad. La edicin del texto estuvo a cargo de Mario Razzeto. Esta publicacin se ha realizado gracias al pueblo de los Estados Unidos de Amrica y mediante la Corporacin del Desafo del Milenio (MCC) y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).

ndice
Presentacin Qu son los programas sociales? Cul es la relacin existente entre corrupcin, programas sociales y pobreza? Clasificacin de los programas sociales en el per Los programas sociales habilitadores y sus vulnerabilidades frente a la corrupcin Programas sociales habilitadores con mayor nmero de quejas recibidas por la Defensora del Pueblo Vulnerabilidades de los programas sociales habilitadores Estudio de caso: vulnerabilidades y circunstancias riesgosas frente a la corrupcin en JUNTOS Mecanismos para reducir las vulnerabilidades de los programas habilitadores frente a la corrupcin Conclusiones Recomendaciones 21 28 31 14 10 13 8 6 7 5 5

Presentacin

Los programas sociales nacen bajo la premisa de resolver, prioritariamente, los problemas de los ciudadanos que se hallan en una situacin de vulnerabilidad debido a la pobreza, la pobreza extrema y la exclusin. Sin embargo, la corrupcin esto es, el mal uso del poder pblico en procura de obtener ventajas o beneficios indebidos podra obstaculizar la adecuada ejecucin de dichos programas al buscar el beneficio de una persona o grupo determinados en perjuicio del inters general.

Qu son los PROGRAMAS SOCIALES?


Son definidos como [el] conjunto estructurado de proyectos y actividades por el cual se transfieren recursos pblicos que se ejecutan en instituciones pblicas en el mbito nacional, regional y local. Responden a los lineamientos de poltica de Estado y estn orientados prioritariamente a resolver problemas de una poblacin en situacin de [] exclusin o pobreza [] .1
1

Definicin operativa contenida en el Reglamento de la Ley N 28540, Ley que crea el Registro

Unificado Regional de Beneficiarios de los Programas Sociales. El Reglamento fue aprobado por

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Cul es la relaCin existente entre COrruPCin, PrOGraMas sOCiales y POBreZa?


La pobreza es un obstculo para el desarrollo pleno de las personas, pues implica restricciones de acceso a bienes primarios, como aquellos contemplados por la canasta bsica alimentaria, o servicios pblicos bsicos, como la vivienda, el agua potable y el saneamiento. Una de las manifestaciones ms distintivas de la pobreza es la desnutricin crnica infantil, que afecta al desarrollo psquicofsico de los nios que la padecen. Segn un informe del Unicef y el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), el 27% de los nios y nias entre 0 y 5 aos sufre de esta limitacin.2 En las zonas rurales, sta llega al 33% y, en las urbanas, al 18%. En algunos departamentos, asciende, incluso, hasta el 49%. De acuerdo con el referido informe, el 32% de los nios y nias de 10 a 14 aos padece anemia.3

La pobreza y la extrema pobreza generan exclusin e impiden el ejercicio de diversos de derechos fundamentales. En razn de ello, los programas sociales, al orientar sus esfuerzos a la reduccin de la pobreza y la pobreza extrema, potencian la capacidad de las personas para que ejerzan sus derechos fundamentales. La Defensora del Pueblo, en su condicin de organismo

constitucionalmente autnomo responsable de defender los derechos constitucionales y fundamentales de las personas, ha adoptado la tesis de que los actos de corrupcin vulneran directa o indirectamente dichos derechos. Por ello, la institucin presta una especial atencin a la prevencin de la corrupcin respecto de aquellas manifestaciones del poder pblico orientadas a modificar las condiciones de vida y favorecer el ejercicio de los derechos de las personas que viven en situacin de pobreza y extrema pobreza: los programas sociales.
el Decreto Supremo N 002-2008-MIMDES del 6 de marzo del 2008.
2

Fondo de las Naciones Unidas para la Niez e Instituto Nacional de Estadstica e Informtica. UNICEF e INEI, Op.cit.; y Ruiz Bravo, Patricia, Patrn, Pepi y Quintanilla, Pablo (Comp). Desarrollo

Estado de la niez en el Per. Lima: UNICEF e INEI, 2008.


3

Humano y Libertades. Una aproximacin interdisciplinaria. Lima: PUCP, 2009. p. 151.

Defensora del Pueblo

CLASIFICACIN de los programas sociales en el Per4


Los programas sociales en el Per se agrupan en torno de tres ejes estratgicos: Eje 1: Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos fundamentales. El propsito fundamental de estos programas es desarrollar capacidades y habilidades en las personas pobres y extremadamente pobres. En vista de ello, brindan servicios de salud, alimentacin, nutricin, educacin, vivienda y acceso al agua potable. Asimismo, se destinan a promover la transparencia en la gestin pblica y la vigilancia ciudadana para fomentar su participacin en las decisiones polticas. Se les denomina programas sociales HABILITADORES, y constituyen el objeto de este estudio. Eje 2: Promocin de oportunidades y capacidades econmicas para las personas. Estos programas fomentan el ejercicio de los derechos laborales. Promueven la insercin laboral, las oportunidades empresariales, la legalizacin de la propiedad, el acceso al crdito, bienes y servicios, as como la infraestructura socioeconmica bsica caminos o puentes. Se trata de los programas sociales PROMOTORES. Eje 3: Establecimiento de una red de proteccin social. Estos programas operan frente a riesgos de origen natural sequas, terremotos, inundaciones, enfermedades, entre otros o generados por el ser humano desempleo, deterioro ambiental, guerra y otros supuestos. Se les llama programas sociales PROTECTORES.

Contralora General de la Repblica. Evaluacin de la gestin de los programas sociales desde

la perspectiva del controljulio 2007 a junio 2008. Informe Macro N 227-2009-CG/PSC-IM.

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Los programas sociales habilitadores y sus vulnerabilidades frente a la corrupcin

El presente estudio de la Defensora del Pueblo se centra en los programas sociales habilitadores por tres razones: la primera, porque inciden especialmente en la satisfaccin de derechos relacionados con la realizacin de proyectos de vida; la segunda, porque concentran el porcentaje ms representativo del presupuesto pblico destinado a programas sociales; y, la tercera, porque han sido objeto de un nmero significativo de quejas recibidas por la institucin con relacin a presuntos actos de corrupcin y otras faltas contra la tica pblica.

Defensora del Pueblo

Cuadro/grfico 1: Presupuesto Institucional asignado a los Programas Sociales del Eje 1 en el 2010

Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) 2010 de Programas Sociales del Eje 1 PIA 2010 N Sector/Pliego Programa (en millones de nuevos soles) 1 Vivienda 2 PCM 3 Mimdes 4 Minsa 5 Gobiernos Locales 6 Vivienda 7 Minedu 8 Vivienda 9 Gobiernos Locales 10 Mimdes Programa Techo Propio Programa de Movilizacin Nacional para la Alfabetizacin (PRONAMA) Programa de Mejoramiento Integral de Barrios y Pueblos Programa de Complementacin Alimentaria (PCA) Programa Nacional Wawa Wasi 77.5 4,145.4 128.0 123.2 300.1 230.0 Programa Agua para Todos (PAPT) Programa de Apoyo Directo a los ms Pobres (JUNTOS) Programa Integral Nutricional (de Nutricin) (PIN) Seguro Integral de Salud (SIS)** Programa Vaso de Leche** 606.3 464.2 363.0 1,227.6 625.5

Total del PIA 2010 asignado a Programas Sociales del Eje 1 Corresponde a la asignacin presupuestal **

Fuente: Oficios N 165-2010-EF/65.12 y N 836-2010-EF/76.19, remitidos por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) a la Defensora del Pueblo, en respuesta a los pedidos de informacin solicitados por medio de los Oficios N 007 y N 008-2010-DP/APCSG-PEPPCPP. Elaboracin: Defensora del Pueblo.

Cabe destacar que los programas sociales habilitadores generan un gasto mayor al 60% del total del presupuesto pblico asignado a los programas sociales: del total de 6 759.3 millones de nuevos soles,5 4 145.5 millones son destinados a programas habilitadores o del Eje 1.

Cifra obtenida del Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) del MEF.

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Programas sociales habilitadores con mayor nmero de quejas recibidas por la Defensora del Pueblo
Cuadro/grfico 2: Quejas recibidas por programas habilitadores (perodo 20092010)

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1. Fundadas (219)

2. Infundadas (133)

3. En trmite (80)

Elaboracin: Defensora del Pueblo.

Del total de quejas declaradas fundadas por la Defensora del Pueblo por presuntos actos de corrupcin y otras faltas contra la tica pblica en programas sociales (219), el programa que concentra el mayor nmero es el Programa Integral de Nutricin (107), seguido del Programa del Vaso de Leche (52) y los Programas de Complementacin Alimentaria (23). El cuarto programa ms quejado es el Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres (JUNTOS) (16), el quinto es el Seguro Integral de Salud (SIS) (13) y el sexto es el Programa Techo Propio (6). El Programa Nacional de Movilizacin por la Alfabetizacin (Pronama) y el Programa Integral de Mejoramiento de Barrios y Pueblos (Pimbp) solo registran una queja fundada, en tanto que el Programa Nacional Wawa Wasi y el Programa Agua para Todos no presentan ninguna.

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Cuadro/grfico 3: Quejas fundadas por programa habilitador (perodo 20092010)

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Elaboracin: Defensora del Pueblo.

En las 219 quejas declaradas fundadas, la Defensora del Pueblo encontr 230 presuntos actos de corrupcin y otras faltas contra la tica pblica. Entre ellas, 13 se vinculan con presuntos actos de corrupcin, 18 con casos de programas sociales que no brindan las prestaciones por responsabilidad de sus funcionarios o terceros encargados de su ejecucin, y 169 con casos en que no lo hacen porque el Estado no les provee insumos o no los cuida diligentemente. Asimismo, en 10 ocasiones, la Defensora del Pueblo detect cobros no previstos; en siete (7) registr exclusiones o suspensiones injustificadas y, asimismo, en otras siete (7), condicionamientos no previstos para las prestaciones. A la vez, se descubrieron cinco (5) casos de focalizacin irregular en programas sociales, y uno (1) en el que no se brind informacin pblica solicitada.

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Cuadro/grfico 4: Faltas ticas registradas en las quejas fundadas sobre programas habilitadores (perodo 20092010)

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Elaboracin: Defensora del Pueblo.

Los presuntos actos de corrupcin en los programas sociales habilitadores hallados en las quejas analizadas son 13. Cinco (5) se presentaron en JUNTOS, cuatro (4) en el Vaso de Leche, dos (2) en el Programa Integral de Nutricin, y uno (1) en el Pronama y, tambin, en los Programas de Complementacin Alimentaria. Advirtase la alta proporcin de casos de presunta corrupcin en JUNTOS: cinco (5) de un total de 13.

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Vulnerabilidades de los programas sociales habilitadores

Las vulnerabilidades de los programas sociales son los espacios o debilidades existentes en los procesos internos que permiten el potencial desarrollo de actos de corrupcin o su ocultamiento. Para la determinacin de las vulnerabilidades de los programas sociales del Eje 1, o habilitadores, se ha utilizado la ecuacin que formul Robert Klitgaard:6

coRRupcin

podeR Monoplico

discRecionalidad

Rendicin
de

cuentas

De acuerdo con esta ecuacin se ha verificado que los programas sociales habilitadores son vulnerables frente a la corrupcin en los siguientes supuestos: a. Cuando se delega una funcin administrativa en terceros inclusive beneficiarios intermedios de los programas y se carece de mecanismos de control adecuados. b. Cuando existe un nmero reducido de proveedores o los

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procedimientos permiten favorecer a escasos proveedores. c. Cuando se sigue utilizando mecanismos de control de reiterada ineficacia contra la corrupcin. d. Cuando los programas sociales carecen de adecuados mecanismos de informacin y comunicacin, o cuando los existentes son insuficientes para combatir el poder monoplico y la discrecionalidad, y para alentar la rendicin de cuentas.
6

Cf. Klitgaard, Robert. Controlling corruption. Berkeley y Los ngeles: University of California

Press, 1988.

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Estudio de caso: Vulnerabilidades y circunstancias riesgosas frente a la corrupcin en JUNTOS

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JUNTOS fue creado para promover el ejercicio de los derechos de las personas mediante la articulacin de la oferta de servicios en salud y nutricin, educacin e identidad. La estrategia para alcanzar su objetivo es triple:7 Transferir 100 nuevos soles cada mes y, posteriormente, 200 nuevos soles con periodicidad bimestral para las familias ms pobres de la poblacin, rural y urbana, con menores de 14 aos y mujeres embarazadas en los hogares de los distritos seleccionados. Mejorar el acceso y el uso de los servicios sociales que presta el Estado, especficamente los servicios de salud y nutricin, educacin e identidad. Promover localidades. Se ha identificado vulnerabilidades y circunstancias riesgosas para la ocurrencia de actos de corrupcin en los siguientes procesos del Programa
7

actividades

econmicas

en

estas

comunidades

Advirtase que JUNTOS es un programa habilitador que tiene, adems, componentes

promotores y protectores.

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JUNTOS:

afiliacin,

corresponsabilidades

en

saludnutricin

educacin, transferencia de incentivo monetario, as como suspensin del Programa. Se debe agregar que las circunstancias riesgosas son supuestos de hecho en los que se podra verificar la ocurrencia de actos de corrupcin en el marco de una condicin de vulnerabilidad.8

Proceso de afiliacin: vulnerabilidades y circunstancias riesgosas para la comisin de actos de corrupcin

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Para la identificacin de las circunstancias riesgosas se realiz un taller con tres alcaldes

distritales de la provincia libertea de Otuzco, 100 entrevistas con beneficiarios del programa en Ayacucho, Cusco, Junn, y La Libertad, 40 entrevistas con promotores de JUNTOS en ncash, Cusco, Junn, La Libertad y Pasco, siete (7) entrevistas con altos funcionarios del programa en Lima, dos (2) entrevistas con representantes de su Comit Nacional de Supervisin y Transparencia, y con la ex-secretaria tcnica de la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS). Asimismo, se efectuaron siete (7) entrevistas con expertos en la materia del sector pblico y de la sociedad civil. Todas ellas se llevaron a cabo en los meses de febrero y marzo del 2010. Las referidas herramientas cualitativas fueron contrastadas con dos bases de datos de incidencias, remitidas por el Comit Nacional de Supervisin y Transparencia de JUNTOS Matrices de incidencias crticas detectadas en las veeduras a los procesos y recojo de quejas que recogen quejas presentadas por beneficiarios en los aos 2009 y 2010, as como con las quejas de ciudadanos presentadas a la Defensora del Pueblo respecto de JUNTOS, declaradas fundadas, para (asimismo) los aos 2009 y 2010. De manera complementaria, se revis bibliografa sobre la materia.

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El proceso de afiliacin consiste en la determinacin de las personas que sern beneficiadas con JUNTOS. En dicho proceso se atraviesa tres etapas: la focalizacin personal del INEI identifica a las personas que deberan formar parte del programa en distritos pobres establecidos por el MEF, la validacin comunal en una asamblea, las autoridades comunales confirman que las personas identificadas estn en situacin de pobreza o pobreza extrema y la identificacin y afiliacin de hogares suscripcin de un compromiso de cumplimiento de las condicionalidades que impone JUNTOS para otorgar el beneficio. Cabe sealar diversas vulnerabilidades en el proceso de afiliacin. Con relacin a la focalizacin, existe un continuo reclamo de los representantes de muchos hogares situados en los distritos en los que interviene JUNTOS, quienes aseguran que no fueron censados. Al delegar funciones administrativas a terceros en este caso, funcionarios del INEI que prestan apoyo en el barrido censal sin que se cuente con mecanismos para controlar su accionar, se genera una vulnerabilidad en el proceso. En la validacin comunal, la delegacin de funciones en terceros en este caso, autoridades comunales, sin que existan mecanismos idneos de control, genera una vulnerabilidad. La investigacin de la Defensora del Pueblo detect una circunstancia riesgosa como consecuencia de la vulnerabilidad: puede ocurrir que ciertas personas, en funcin del poder poltico o social, logren ser incluidas en JUNTOS, pese a no reunir los requisitos establecidos por el programa. Se ha constatado, asimismo, una vulnerabilidad en el subproceso de identificacin y afiliacin de hogares, relativa a la insuficiencia de los mecanismos de informacin y comunicacin que pueden reducir el poder monoplico, la actuacin discrecional y sin rendicin de cuentas del personal de JUNTOS. Ello puede causar que los promotores del programa pacten con los usuarios en el momento de suscribir el acuerdo para simular el cumplimiento de las condicionalidades a cambio de alguna ventaja o beneficio indebido.

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Procesos operativos de corresponsabilidades en saludnutricin y educacin: vulnerabilidades y circunstancias riesgosas para la comisin de actos de corrupcin

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Los procesos operativos de corresponsabilidades en saludnutricin y educacin implican el cumplimiento de las obligaciones impuestas a los beneficiarios de JUNTOS y su posterior verificacin para aprobar que se otorgue el beneficio monetario. El estudio ha encontrado dos condiciones de vulnerabilidad: una se refiere a la delegacin de facultades en terceros, personal de salud y educacin, sin que se haya previsto los mecanismos de control adecuados; otra est relacionada con la utilizacin de mecanismos de control de reiterada ineficacia respecto de la labor de la supervisin que realizan los promotores de JUNTOS acerca del cumplimiento de condicionalidades.9 En el marco
9

Cada dos meses, los gestores de JUNTOS realizan visitas a los establecimientos de salud, as

como a las instituciones educativas para supervisar el adecuado desarrollo del proceso de verificacin de condicionalidades. V Manual de Operaciones del Programa Nacional de Apoyo

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de dichas vulnerabilidades, la Defensora del Pueblo detect las siguientes circunstancias riesgosas: La posibilidad de que el personal de los establecimientos de salud realice cobros indebidos y obtenga ventajas o beneficios por atender a los beneficiarios de JUNTOS. La opcin de que los docentes soliciten cuotas argumentando que el subsidio econmico debe destinarse a la institucin educativa. Promotores no informan a JUNTOS que un beneficiario dej de ser pobre. Acuerdos entre el personal de salud, docentes y promotores de JUNTOS para defraudar al beneficiario y obtener una ventaja o beneficio indebido.

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Proceso operativo de transferencia de incentivo monetario: vulnerabilidades y circunstancias riesgosas para la comisin de actos de corrupcin

El proceso de pagos o transferencias econmicas a los beneficiarios es el ms vulnerable a la corrupcin en JUNTOS. Los pagos son efectuados

Directo a los ms Pobres (JUNTOS), aprobado por Resolucin de Direccin Ejecutiva N033-2010PCM/PNADP-DE.

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por el Banco de la Nacin y por empresas transportadoras que operan en las zonas donde la institucin financiera no tiene oficinas. Se verifica una vulnerabilidad en la escasez de informacin, que puede ocasionar, por ejemplo, que se pague a una persona que no cumpli con las condicionalidades. La principal vulnerabilidad, sin embargo, se encuentra en la delegacin de facultades en personal del Banco de la Nacin o de las empresas transportadoras, sin que se posean efectivas capacidades de control sobre su actuacin. Ella se manifiesta en circunstancias riesgosas como la posibilidad de que las transferencias econmicas no se concreten o se realicen parcialmente. Esto puede ocurrir cuando el beneficiario debe recibir el monto correspondiente a ms de un mes, o cuando desconoce el monto y valor de la moneda. Adems, existen casos de suplantacin y entrega de billetes falsos.

19 Proceso operativo de suspensin: vulnerabilidades y circunstancias riesgosas para la comisin de actos de corrupcin

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Para suspender a un beneficiario del programa se toma como base el incumplimiento de condicionalidades en un perodo de evaluacin de tres meses. Asimismo, en el proceso de suspensin es urgente el ptimo funcionamiento de mecanismos de informacin que publiciten las condiciones de una suspensin, especialmente el hecho de que, si el beneficiario es suspendido por tercera vez, queda separado definitivamente del Programa. Este es un momento particularmente sensible que insta a establecer una comunicacin fluida que combata el poder monoplico o discrecional que pueden tener los funcionarios pblicos al momento de decidir o levantar una suspensin. Esa es, precisamente, la circunstancia riesgosa detectada por la investigacin: la posibilidad de que promotores de JUNTOS arriben a acuerdos con beneficiarios para levantar sus suspensiones a cambio de ventajas o beneficios indebidos.

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Mecanismos para reducir las vulnerabilidades de los programas habilitadores frente a la corrupcin
Ante las vulnerabilidades de los programas sociales habilitadores y las circunstancias riesgosas de JUNTOS, la Defensora del Pueblo estima necesario que dichos programas comprendan ciertos elementos sustantivos en todas sus fases, los que se consignan a continuacin: 1. Fortalecimiento institucional para la gestin e implementacin articulada de los programas sociales (articulacin interinstitucional para atender los problemas de manera integral)

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Es necesario que las entidades que ejecutan los programas sociales acten de manera articulada o coordinada, que intercambien informacin de forma permanente, as como que todas sus intervenciones estn guiadas por el objetivo general de combatir la pobreza, la extrema pobreza y la exclusin. Con tal propsito es necesario contar con un ente rector o director de la poltica social del Estado. En el Per, la tarea ha sido asignada a la Comisin

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Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), integrada por los ministros de Agricultura; de la Mujer y Desarrollo Social; de la Produccin; Economa y Finanzas; Educacin; Justicia; Salud; Trabajo y Promocin del Empleo; Vivienda, Construccin y Saneamiento y otros ministros cuando su presidente as lo determine. La CIAS est encargada de dirigir, articular, coordinar y establecer los lineamientos de poltica y del gasto social, as como de supervisar su cumplimiento. Adems, plantea lineamientos de articulacin de carcter intersectorial e, inclusive, intergubernamental con vistas a ejecutar estrategias de lucha contra la pobreza. 2. Mecanismos de transparencia y acceso a la informacin

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La ciudadana tiene el derecho fundamental de acceder a informacin exacta sobre los objetivos y funcionamiento de los programas sociales as como a toda informacin pblica.

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La Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica establece exigencias mnimas respecto de la informacin que debe ser publicada por las entidades del Estado mediante sus portales de transparencia. Si bien esta ley implic un gran avance al obligar a las entidades pblicas a publicar informacin que no estaban acostumbradas a ofrecer, se deba entender como una base mnima. No solo es importante difundir la informacin, sino el modo en el cual se pone en conocimiento pblico. Por consiguiente, las entidades de la administracin estatal deben asegurar la claridad, el orden y la accesibilidad para el manejo de los datos que all se colocan, de forma tal que sea posible trabajar con ellos y realizar comparaciones, evaluaciones, etctera. La Defensora del Pueblo ha realizado una breve investigacin sobre la transparencia de los programas sociales habilitadores, basada en la revisin de sus sitios en la Internet. Cabe destacar que la mayora de dichos programas no cuenta con una pgina Web propia, sino que publican informacin en una seccin del portal de la entidad a la que pertenecen. ste es un primer punto a tomar en cuenta para medir la transparencia, pues una pgina Web propia le confiere ms autonoma al programa en la colocacin de contenidos y, sobre todo, brinda mayor acceso a la ciudadana. En el Cuadro 5, que se presenta a continuacin, el porcentaje que se ha obtenido corresponde al total de documentos publicados. En otras palabras, por cada gran rubro pgina Web, presupuesto, contrataciones y adquisiciones, personal, planificacin, informacin institucional se sometieron a revisin dos o ms documentos que deban ser publicados. La publicacin de todos los tems le confiere al rubro un valor del 100%, en tanto que el porcentaje de cumplimiento va disminuyendo en forma proporcional al nmero de documentos y/o informacin que no aparece en los sitios Web. El porcentaje total es el promedio obtenido considerando a todos los rubros.

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Cuadro/grfico 5: Nivel de transparencia de los programas sociales habilitadores de acuerdo con la revisin de sus sitios web
Programa Entidad Programas con pgina web/ sitio Web
PCM JUNTOS Agua para todos Techo Propio Mejorando Mi Pueblo Mejoramiento Integral de Mi Barrio La Calle de Mi Barrio PPAEU en Lima y el Callao Vaso de Leche Gobiernos Locales Complementacin alimentaria Wawa Wasi Mimdes Programa Integral de Nutricin Pronama SIS Pronasar y otros 100% 100% 100% 50% 0 0

ContrataPresupuesto ciones y Adquisiciones


100% 50% 0 100% 33.3% 0 60% 40% 0

InforPersonal Planificacin macin institucional


55% 33% 22%

% Nivel Transparencia
78% 43% 20%

V i v i e n d a

100%

11%

19%

Mejoramiento de Barrios y Pueblos

100%

17%

100%

17%

24

100%

22%

20%

100%

11%

19%

100%

100%

100%

22%

54%

100%

17%

Minedu Minsa

100% 100%

50% 100%

0 100%

33.3% 100%

40% 100%

55% 100%

46% 100%

Fuente: Revisin de sitios Web entre el 30 de agosto y el 30 de septiembre del 2010. Elaboracin: Defensora del Pueblo

Se debe destacar que solo el SIS cumple al 100% con publicar los documentos evaluados. No es coincidencia que sea uno de los pocos que cuenta con un portal propio en la Internet. Es menester relevar, a su vez, que el Programa del Vaso de Leche carece de un portal en la Internet que muestre cifras nacionales sobre su ejecucin.
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Por otro lado, existen otros elementos que deben ser publicados. Uno de ellos es el Registro nico de Beneficiarios, que recoge datos bsicos como nombres y apellidos completos, nmero de D.N.I., edad y lugar de residencia de las personas. La publicidad de tal registro es importante, pues permite verificar la adecuada afiliacin de los beneficiarios, conocer el nmero de beneficiarios que reciben atencin de los programas, identificar filtraciones indebidas y duplicidades en las prestaciones. Para lograr tales objetivos es necesario que el padrn de beneficiarios se mantenga actualizado. Sin embargo, es indispensable excluir de la publicidad a aquella informacin que pertenezca a la esfera ntima de los beneficiarios de los programas sociales y cuya eventual difusin pueda afectar su derecho fundamental a la identidad personal y familiar. 3. Mecanismos de control institucional

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Los mecanismos de control institucional internos y externos de los programas sociales habilitadores deben ser fortalecidos. Algunos de los mecanismos puestos en prctica son: a. Comisiones de tica. Son grupos de trabajo que se encargan de orientar, promover y vigilar el accionar de los funcionarios pblicos. El

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Comit Nacional de Supervisin y Transparencia de JUNTOS constituye un buen ejemplo de este tipo de comisin. b. Auditoras. Son operaciones que permiten encontrar problemas en la ejecucin de los fondos pblicos. Una auditora anual es indispensable para controlar los aspectos contables y el cumplimiento de los procedimientos. 4. Mecanismos de participacin, vigilancia ciudadana y rendicin de cuentas

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Permiten a la ciudadana controlar a sus autoridades y a otros ciudadanos que pueden ser disuadidos de cometer actos de corrupcin. Algunos mecanismos puestos en prctica en el Per son: a. Sistema de quejas y denuncias. Es una responsabilidad ciudadana no muy difundida an en nuestro pas. Cabe destacar el sistema de denuncias del SIS. b. Veeduras ciudadanas. Se trata de observar el desarrollo de las operaciones o actividades de una entidad. Son parte del Sistema Nacional de Control.

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c.

Encuestas y estudios. Por ejemplo, el Banco Mundial realiz un estudio, presentado en el 2010, en el que plantea recomendaciones para mejorar el proceso de compras del Programa del Vaso de Leche.

d.

Capacitacin y promocin de la tica. Las instituciones ejecutoras de programas sociales estn en la obligacin de difundir entre sus funcionarios y servidores los principios, deberes y prohibiciones del Cdigo de tica de la Funcin Pblica. Asimismo, es necesario que los programas sociales establezcan ms y mejores mecanismos de participacin para que los ciudadanos conozcan los detalles de su ejecucin y, de este modo, puedan intervenir activamente mediante sugerencias y acciones de fiscalizacin.

5.

Mecanismos participativos de monitoreo y evaluacin de las polticas

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a.

Monitoreo y evaluaciones internas. Un adecuado monitoreo permite que la institucin sea flexible a los cambios y las evaluaciones son tiles para resolver los problemas.

b. A.

Sistemas de informacin actualizados. Es recomendable contar con tecnologas que generen verdaderos sistemas de gestin de la informacin. Sobre los programas sociales y los derechos fundamentales

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CONCLUSIONES

1.

Los programas sociales son la expresin de la poltica social de Estado destinada a garantizar la vigencia de los derechos fundamentales de las personas pobres, extremadamente pobres y excluidas.

2. 3.

Los actos de corrupcin y otras faltas contra la tica pblica amenazan la vigencia de los derechos fundamentales. La Defensora del Pueblo ha elegido analizar los programas sociales habilitadores o del Eje 1: Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos fundamentales porque, a travs de ellos, se busca asegurar el ejercicio de una amplia gama de derechos fundamentales y debido a que concentran ms del 60% del presupuesto pblico destinado a programas sociales. Otra motivacin institucional para el estudio se encuentra en el significativo nmero de quejas recibidas por la Defensora del Pueblo en el perodo 2009 - 2010 relacionadas con casos de presunta corrupcin y otras faltas contra la tica pblica en los programas sociales habilitadores.

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B.

Sobre los programas sociales habilitadores y sus vulnerabilidades frente a actos de corrupcin

4.

Las vulnerabilidades comunes a los programas sociales habilitadores se producen cuando: Se delega una funcin administrativa en terceros inclusive beneficiarios intermedios de los programas y se carece de mecanismos de control adecuados. Existe un nmero reducido de proveedores o los procedimientos permiten favorecer a escasos proveedores. Se sigue utilizando mecanismos de control de reiterada ineficacia contra la corrupcin. Se carece de adecuados mecanismos de informacin y comunicacin, o los existentes son insuficientes para combatir el poder monoplico y la discrecionalidad, as como para alentar

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la rendicin de cuentas. C. Sobre el estudio de caso del Programa JUNTOS: Vulnerabilidades y circunstancias riesgosas para la comisin de actos de corrupcin 5. La Defensora del Pueblo estudi JUNTOS por la estrecha relacin que este programa guarda con el ejercicio de diversos derechos fundamentales, por su incidencia en la reduccin de la pobreza y la pobreza extrema, as como por concentrar la mayor cantidad de casos de presunta corrupcin en programas sociales de las quejas recibidas por la Defensora del Pueblo en el perodo 20092010. 6. En el proceso de afiliacin (en el subproceso de validacin comunal), la vulnerabilidad reside en la delegacin de funciones administrativas en terceros, sin control adecuado, y puede permitir que autoridades locales ejerzan presin y consigan que JUNTOS acoja como beneficiarios a personas que no forman parte de su poblacinobjetivo. 7. Asimismo, en el proceso de afiliacin, el subproceso tambin denominado afiliacin es vulnerable ante la insuficiencia de mecanismos de informacin que podra permitir, por ejemplo, acuerdos entre promotores y beneficiarios para simular el cumplimiento de condicionalidades a cambio de una ventaja o un beneficio indebido. 8. En el proceso de corresponsabilidades en saludnutricin, las vulnerabilidades se encuentran en la delegacin de funciones en terceros sin un control suficiente, as como en la utilizacin de mecanismos de control ineficaces. Ante ellas, las circunstancias riesgosas frente a la corrupcin son cobros indebidos por atenciones mdicas, la solicitud de cuotas u otras ventajas o beneficios tambin indebidas por parte de docentes, acuerdos de personal de salud o educacin para registrar atenciones de salud o asistencias a clase que no se han producido, adems de convenios fraudulentos entre promotores de JUNTOS y personal de salud o educacin para defraudar a los beneficiarios. 9. En el proceso de transferencia de dinero, la vulnerabilidad frente a la corrupcin se detect en la insuficiencia de los mecanismos de informacin y, fundamentalmente, en la delegacin de facultades en

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terceros, en este caso, representantes del Banco de la Nacin o de empresas transportadoras de dinero, sin contar con los mecanismos de control necesarios. Las circunstancias riesgosas seran que no se entregue el incentivo econmico, que se realicen pagos incompletos o que se haga llegar billetes falsos a los beneficiarios. 10. En el proceso de suspensin, la vulnerabilidad frente a la corrupcin se puede observar en la insuficiencia de los mecanismos de informacin, y se podra reflejar en actos corruptos como acuerdos para no suspender a un beneficiario de JUNTOS, a cambio de una ventaja o beneficio indebido. D. Sobre los mecanismos para combatir la vulnerabilidad de los programas sociales frente a la comisin de actos de corrupcin 11. La Defensora del Pueblo concluye que se necesitan las siguientes medidas:

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11.1. Fortalecer la articulacin interinstitucional de los programas sociales. Es necesaria la actuacin protagnica de la CIAS, dotada de plenas facultades. 11.2. Profundizar el desarrollo de mecanismos de transparencia y acceso a la informacin. Publicitar los registros de beneficiarios de los programas sociales en tanto no se vulnere el derecho a la intimidad personal y familiar. 11.3. Continuar desarrollando mecanismos de control institucionales como las comisiones de tica y las auditoras. El rol de la Contralora General y del Sistema Nacional de Control es fundamental en la tarea de prevencin de la corrupcin. 11.4. Continuar implementando los mecanismos de participacin, vigilancia ciudadana y rendicin de cuentas, as como los sistemas de quejas y denuncias, las veeduras y las encuestas, adems de los estudios para la prevencin de la corrupcin. 11.5. Implementar actualizados. mecanismos participativos de monitoreo y evaluacin de polticas, que incluyan sistemas de informacin

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RECOMENDACIONES

AL CONTRALOR GENERAL DE LA REPBLICA 1. Fortalecer la capacidad operativa de los rganos del Sistema Nacional de Control para realizar el control gubernamental sobre los procesos de los programas sociales habilitadores en los que se han determinado vulnerabilidades y circunstancias riesgosas frente a la corrupcin.

A LA PRESIDENTA DEL CONSEJO DE MINISTROS 2. Adoptar las medidas tendentes a asegurar una adecuada articulacin interinstitucional e intergubernamental para la implementacin de los programas sociales y fortalecer las capacidades de la CIAS. Asimismo, disear e implementar sistemas informticos para una mejor comunicacin interinstitucional y una transmisin efectiva de datos entre los programas sociales habilitadores.

A LA PRESIDENTA DEL CONSEJO DE MINISTROS; A LA MINISTRA DE LA MUJER Y DESARROLLO SOCIAL; AL MINISTRO DE SALUD; AL MINISTRO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIN Y SANEAMIENTO; A LOS ALCALDES DE TODAS LAS MUNICIPALIDADES DEL PAS. 3. Profundizar en el desarrollo de mecanismos que favorezcan la transparencia, el acceso a la informacin pblica y la vigilancia ciudadana. Crear, cuando no lo hubiesen hecho, sitios Web autnomos para cada programa social. Publicitar la informacin del Registro nico de Beneficiarios de los Programas Sociales, salvaguardando el derecho a la intimidad personal y familiar. Fortalecer los mecanismos de control internos y externos sobre los programas sociales habilitadores. Incentivar la formulacin de sistemas de quejas y denuncias e implementar mecanismos de proteccin para informantes, testigos y personas perjudicadas. Capacitar a sus funcionarios y servidores en los contenidos del Cdigo de tica de la Funcin Pblica.

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4. 5.

6. 7.

8.

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AL PRESIDENTE DEL CONSEJO DIRECTIVO DEL PROGRAMA NACIONAL DE APOYO DIRECTO A LOS MS POBRES (JUNTOS) 9. En el proceso de afiliacin:

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Que en las asambleas de validacin comunal, participen representantes del Sistema Nacional de Control y de los Comits Locales de Supervisin y Transparencia del programa y que, tras la realizacin de las asambleas, los promotores de JUNTOS certifiquen que las personas incluidas pertenezcan al grupo de beneficiarios pre-establecido. 10. Que la suscripcin de los acuerdos de afiliacin se realice en presencia de los miembros de las comunidades y, de ser posible, que asistan miembros del Sistema Nacional de Control y de los Comits Locales de Supervisin y Transparencia de JUNTOS. 11. Que se brinde mayor informacin a los beneficiarios respecto de las obligaciones que imponen las corresponsabilidades. 12. Que se incrementen las capacidades institucionales para que los promotores del programa realicen una supervisin ms constante al personal de salud y educacin que incluyan la realizacin de supervisiones de manera inopinada. Se insta a involucrar en la tarea a los miembros de los Comits Locales de Supervisin y Transparencia y a representantes del Sistema Nacional de Control. Asimismo, se recomienda fortalecer los vnculos con las organizaciones de base para que los beneficiarios puedan denunciar o presentar, a travs de stas, quejas sobre actuaciones reidas con la tica pblica, y que sean puestas en conocimiento del Programa mediante el contacto interinstitucional En el proceso de transferencia de incentivo monetario:

13. Que representantes del Sistema Nacional de Control, promotores de JUNTOS y representantes de los Comits Locales de Supervisin y Transparencia acompaen las operaciones de pago. Asimismo, se recomienda fortalecer los vnculos con organizaciones de base para que canalicen las denuncias o quejas de sus miembros. En el proceso de suspensin del Programa

14. Involucrar a los miembros de los Comits Locales de Supervisin y Transparencia, as como a las organizaciones de base para asegurar su adecuado desarrollo.
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