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CAPITILO XVI LA DINAMICA DEL PODER POLITICO 1.- EL PODER DEL ESTADO SU ESTRUCTURA JURIDICA Y SUS FUNCIONES.

el poder poltico realiza una empresa; esa empresa es de gobierno; y el gobierno es de un grupo humano. cada uno de estos trminos tiene su importancia. decir que el poder poltico realiza una empresa significa que tiene un papel eminentemente activo, y que no solamente tiende a dirigir a un grupo ya constituido hacia el bien comn, sino que en ocasiones da lugar, con su actividad a la constitucin misma del grupo que antes no exista o exista muy rudimentariamente, como aconteci, por ejemplo en la edad media con los reinos nacionales de inglaterra francia y espaa. el poder poltico tiene una energa de empresa y a el se pueden aplicar las reglas bsicas de toda empresa humana. pero su empresa es de gobierno y esto quiere decir que ms de administrar bienes o servicios se dirige a encaminar hombres al cumplimiento de un fin tico y para ello promueve sentimientos de obediencia, respeto, amistad y conviccin. lo cual solo puede hacerse en un grupo humano, ya que a cosas o seres carentes de razn no se les manda ni se les persuade si no que se dispone de ellos segn la conveniencia. el poder poltico gobierna por la creacin continua del orden y del derecho. esta es quiz la caracterstica ms importante del poder poltico. cierto que por su naturaleza misma es libre de energa, dotada de superioridad. es libertad, espontaneidad, dinamismo, fuerza. pero libertad no quiere decir arbitrariedad, capricho, voluntarismo puro, sino la capacidad que tiene el individuo humano de adherirse espontneamente al orden. y est siempre dirigida a un fin moral, que es el bien por eso el poder poltico, para gobernar al grupo humano debe crear un orden, no solo material sino jurdico. el cual orden, sino desea perdurar largo tiempo debe basarse en los valores superiores de la justicia y el orden comn y obtener la conformidad de los sbditos por la persuasin y conviccin, ms que por la fuerza. el poder poltico como sabemos se superpone a los dems poderes sociales en virtud de su soberana, y dentro de la esfera propia de su competencia que es la del bien pblico temporal, se constituye en supremo, no sin grandes luchas histricas, ha llegado ese poder a la centralizacin y soberana, y a separarse de los poderes econmicos, religioso y militar. es en la actualidad - o aspira a serlo un poder de derecho, o sea un poder limitado moral y jurdicamente de tal suerte que este siempre obligado a cumplir sus funciones en el mbito que le es propio y a no salirse de esos limites. la conciencia del hombre libre de nuestros das, acostumbrado ya a un rgimen constitucional no acepta el simple poder de fuerza, dependiente del capricho de un tirano cualquiera.

la organizacin del poder del derecho no es fcil. supone una estructura complicada de frenos morales, de mecanismos de contencin jurdica y de limitaciones sociales. se distingue muy acertadamente dos elementos en el poder: 1 la autoridad y la competencia. 2 el poder de dominacin.

y en funcin de ellos nos da su definicin del poder de derecho: es aquel cuyos elementos internos estn de tal manera dispuestos que, subordinndose el poder de dominacin a la autoridad y a la competencia, resulta el poder dueo de s mismo y pueda as consagrarse a su funcin.

la autoridad asevera, es una energa espiritual de vida a una cierta calidad o valor de la voluntad y la inteligencia, y que permite a una elite politica a suminir la empresa del gobierno de un grupo, haciendose obedecer por los dems hombres en nombre del orden. de esta definicion resulta que entre el simpre poder politico y la autoridad, que es caracteristica del poder, de derecho, hay una diferencia cualitativa muy apreciable. el poder en s mismo es una libre energa espiritual. es una energa que se despliega no solo para conducir a la sociedad sino incluso para crearla, como ha acontecido histricamente en el nacimiento de muchos estados. su naturaleza es espiritual y cualitativa, y consiste esencialmente en una cualidad o valor de la voluntad, que difiere del simple poder de la voluntad (willensmacht, de que habla la doctrina alemana). supone cualidades morales verdaderas virtudes, en los gobernantes, y tambin competencia, en el sentido de cualidades especiales de inteligencia y penetracin que les permiten abarcar el conjunto y el detalle del problema poltico y darle una solucin adecuada. frente a la autoridad y la competencia se encuentra el poder de dominacion, que puede ser definido como un poder de la voluntad que se hace obedecer por la disposicion y el empleo de una fuerza de coaccion material. las anteriores deducciones, hechas en el terreno de la teoria politica, encuentran su confirmacin en el regimen constitucional de los pases democraticos. y ello le permite a hauriou llegar a la siguiente sorprendente afirmacin: en el poder ejecutivo es donde se encuentran la verdadera autoridad y el verdaderao poder de gobierno; el poder legislativo con su poder de dominacion no tiene mas oficio que controlar al poder ejecutivo.- esta aseveracion, aunque parece audz, y contraria el dogma de la omnipotencia del poder mayoritario y el de la supremaca de las asambleas, que son dogmas revolucionarios, est perfectamente fundada en el analisis de la naturaleza del poder del derecho, que supone siempre la subordinacin de lo cuan cuantitativo a lo cualitativo. el poder mayoritario, por su parte tiene tambien su origen mediato en dios, y se justifica desde un punto de vista inmediato, por la comunin politica- consenso de los ciudadanos que constituye la base dele estado. ese consenso se manifiesta en la vida pasifica de todos de todos los dias y, cuando las leyes lo sealan, por medio del sufragio. se constituye as el poder de dominacin del personal poltico que, como ya vimos antes, no tiene ms de un derecho de la participacin y de control. el poder de derecho se justifica, pues, por el origen de donde provienen sus dos elementos, minoritario y mayoritario, pero a dems por su estructura, que le da la posesin de s. insiste mucho hauriou en que el poder de derecho est de tal manera constituido que encuentra en s mismo en su estructura intima, su propio equilibrio. el poder de dominacin, en efecto, se subordina a la autoridad y a la competencia, el poder mayoritario al minoritario, y esto significa

que la pasin se subordina a la razn. y es el que tiene superioridad de inteligencia y voluntad es dueo de s, sabe dominarse a s mismo, y esta por ello en actitud de mandar a los dems. 2.- los organos del estado: caracteristicas; clasificacion. de lo que sabemos del estado, por nuestros anlisis en el campo de la teora poltica, podemos concluir con evidencia que el estado, siendo una persona moral y jurdica una institucin al servicio del bien publico temporal- no tiene una conciencia y una voluntad propias, como los individuos humanos, sino que llega al conocimiento de las cosas y toma sus decisiones a travs del conocimiento y de la voluntad de las fsicas que lo integran. y los actos y omisiones de estas personas, en la medida en que forman parte del estado- estn adscritas formalmente a l- se atribuyen al propio estado, le son impuntuales. en otras palabras, el estado tiene rganos que lo representan. el rgano del estado, en su estructura ms simple, consta de los elementos: uno objetivo: est constituido por un conjunto de atribuciones y poderes que la ley seala- una esfera de competencia. subjetivo: este no es sino la persona que ejercita esa competencia estatal reconocida por la ley. a este segundo elemento se le llama el titular del rgano. los rganos del estado moderno- un estado que ha alcanzado un grado de poder, amplitud y complejidad son mltiples y de muy diversa ndole. es til, pues, clasificarlos para conocerlos mejor. una de las mejores clasificaciones que se han hecho en la teora poltica es, sin duda, la de georg jellinek, en su gran obra teora general del estado. a elle nos referimos en los prrafos siguientes. los rganos inmediatos pueden ser individuos, como el rey en la monarqua absoluta, o el presidente de la repblica en un rgimen presidencialista, bien cuerpos colegiados, como los parlamento; e incluso asociaciones, como ocurre con las entidades federativas en su estado federal.

los rganos inmediatos del estado admiten varias subdivisiones. hay, ante todo: rganos creadores: a estos toca dar nacimiento jurdico, por as decirlo, a otros rganos inmediatos, como ocurre con el congreso constituyente, despus de una revolucin; el cuerpo electoral en una democracia representativa, cuando se remuevan los poderes, como aparece cada seis aos en la repblica mexicana; o el colegio electoral en las monarquas electivas. rganos de creacin: la actividad de los rganos de creacin est limitada jurdicamente al acto de creacin. otra distincin, estrechamente emparentada con lo anterior, es la que divide los rganos en primarios y secundarios.

rganos secundarios: estos son los que se encuentran, con respecto a otro en una relacin orgnica y los representan de un modo inmediato, como ocurre con los parlamento respecto al pueblo que los ha elegido, o las regencias, en los regmenes monrquicos. rganos primarios: estos, en cambio, solo pueden manifestar su voluntad a travs del rgano secundario como es el caso del pueblo en las democracias, despus de realizadas las elecciones. es importante tambin la distincin que se puede hacer entre rganos simples y potenciados. en simple el que por su cualidad misma de individuo se ve llamado a ser titular de un rgano, como, por ejemplo, el presidente de la repblica francesa, norteamericana o mexicana; y potenciado aquel que por razn del oficio que desempea, resulta tambin parte de otro rgano estatal, como acontece en algunos pases en los que la cualidad del alcance o rector de universidad capacita al sujeto, ex-officio, para formar parte de las cortes o de un senado con representacin profesional. se dividen tambin los rganos inmediatos en sustantivos o independientes y en dependientes. rganos independientes: son aquellos que pueden exteriorizar una voluntad que tiene fuerza para obligar inmediatamente al estado y a sus sbditos; rganos dependientes: son aquellos que carecen de fuerza obligatoria. sin embargo, puede suceder que la voluntad de los rganos dependientes limiten la de los rganos independientes, de tal suerte que los actos de stos solo tengan pleno valor jurdico cuando cuenten con el consentimiento, previo o posterior de los primeros. hay otra distincin que puede hacerse entre rganos normales y extraordinarios: rganos normales: son aquellos que ejercitan sus funciones, dentro del orden constitucional ordinario, en un ambiente de paz, de un modo permanente y continuo. rganos extraordinarios: en cambio estos son los que solo entran en accin en circunstancias extraordinarias, como son las regencias, en los regmenes monrquicos, y los gobiernos provisionales, en las repblicas, o en cualquier estado despus de una revolucin. tanto unos como otros son rganos inmediatos, y usualmente son creados y previstos por la constitucin; pero estos fcilmente se convierten en rganos creadores cuando el orden jurdico total ha sido subvertido. los rganos mediatos admiten tambin subdivisiones, a la manera de los inmediatos. hay rganos independientes y dependientes, simples y de competencia mltiple. de especial importancia es la distincin entre rganos facultativos y necesarios, que corresponde a la organizacin del moderno estado de derecho. rganos facultativos: son los que puede crear, a su arbitrio, el jefe del estado; pero en nuestros das, esos rganos han restringido al mnimo. rganos necesarios: son rganos necesarios los que instituye el jefe del estado en cumplimiento de preceptos constitucionales y legales, como es el primer ministro o canciller en los gobiernos parlamentarios.

adems de las clasificaciones anteriores, que se deben a jellinek, la teora poltica suele hacer otras, basadas en distintos criterios. se habla as de rganos simples (individuales o burocrticos) y rganos colegiados, atendiendo a su constitucin intima; de rganos legislativos, jurisdiccionales y administrativo-ejecutivos, segn la materia y el contenido de su potestad; de rganos ordinarios y extraordinarios, de acuerdo con su duracin; de rganos centrales y locales. mirando el mbito espacial de su competencia.

3.- las funciones tipicas del estado moderno.

vistas, en trminos generales, las estructuras fundamentales del estado, sus rganos, veamos ahora como funcionan. es indudable que, despus de una evolucin histrica multisecular, el estado de derecho contemporneo ha llegado a adquirir una serie de funciones tpicas, que derivan de su fin esencial, y que no pueden dejar de existir so pena de dejar incumplido ese fin e incluso de desaparecer el estado en s mismo. el estado es responsable del orden, la justicia y el bien comn de la sociedad que le esta encomendada. para ello, debe crear y mantener al da un ordenamiento jurdico justo y eficaz: legislar; proveer, por medio de decretos y servicios pblicos, a la atencin de las necesidades de la colectividad: administrar; y resolver pacficamente y conforme a derecho, los conflictos de intereses que puedan surgir y declarar cual es la norma aplicable en caso de duda; juzgar; y todo ello dentro de esa tarea compleja, multifactica, que reviste ora una forma ora otra, que es el arte de gobernar. esta distincin entre las funciones del estado es muy antigua. ya aristteles, en sus obras polticas, haca ver como el buen gobierno de la comunidad- a semejanza de lo ocurrido en atenas en el siglo de pericles- peda que la tarea de dar leyes, de administrar y de juzgar estuviera a cargo de diversas perdonas instituciones. y lo mismo opinaron polibio y cicern. pero esta distincin se ocurri frecuentemente en la edad media, y de un modo especial en las menarquas absolutas de la poca moderna, de las cuales fue prototipo la francesa. fue un mrito del constitucionalismo ingles del siglo xvii, en la lucha contra el poder de los reyes, el haber puesto nuevamente de relieve, mediante la obra de john locke, la necesidad de la divisin de poderes. y en la revolucin de 1688 obtuvo un triunfo decisivo al hacer aceptar a los nuevos reyes de la casa de orange- guillermo y mara- el bill of rights, por el cual se comprometan a no lesionar los derechos de sus sbditos sin ley previamente aprobada por el parlamento y sin concederles las garantas del debido proceso legal. de la inglaterra del siglo xviii embebida en la doctrina lockiana, tom ms tarde montesquieu la inspiracin y los materiales para redactar su celebre obra el espritu de las leyes (1748). en ella pondero las ventajas y beneficios, que para evitar los abusos del poder, se derivaban de la separacin de los poderes fundamentales del estado. esa separacin, a su modo de ver, impeda que un poder excediera los lmites de su competencia en perjuicio de otros o de los sbditos. enunci as sus teoras acerca del equilibrio entre los rganos fundamentales, y de los frenos y

contrapeso, por los cuales pona de relieve las aplicaciones ms importantes del principio de la separacin de poderes.

4.- breve nalisis de cada una de las funciones del estado.

analizando ahora, brevemente cada una de las funciones del estado, diremos que la funcin legislativa es la que tiene por objeto dictar, modificar y remover las leyes que rigen el pas. su misin es crear el derecho positivo y cuidar mediante las necesarias modificaciones de que est siempre al da o sea, que responda a las necesidades reales de la poblacin. se dice que esta funcin es materialmente legislativa cuando lo que de ella emanan son verdaderas leyes, esto es, normas que establecen situaciones jurdicas generales, permanentes y abstractas, para toda la poblacin o para sectores considerables de ella- obreros, campesinos, banqueros, comerciantes, industriales, militares; y formalmente legislativa, cuando la actividad de que se trata la realizan los rganos especialmente previstos por la constitucin para tal fin. de acuerdo con los datos que nos proporciona el derecho constitucional comparado, podemos reducir a tres esquemas fundamentales los sistemas relativos al rgano que lleva a cabo la funcin legislativa: 1.- en los regmenes democrticos constitucionales, ya revistan la forma monrquica o la republicana, es el parlamento o congreso el que dicta las leyes y el jefe del estado el que las sanciona. as como ocurre en la mayora de los pases, incluyendo a mxico. 2.- en otros pases, la funcin legislativa se atribuye exclusivamente al parlamento, sin intervencin del jefe, del estado o del pueblo. 3.- en algunos pases en fin, es el parlamento el que dicta las leyes pero se acude subsidiariamente al referndum popular, cuando ser trata de leyes constitucionales y financieras, para que estas tengan plena validez y vigencia. el cuerpo electoral toma tambin parte activa en el proceso legislativo mediante la iniciativa popular. esto acontece, en especial, en suiza. ntimamente ligada con la cuestin anterior est la de la iniciativa y formacin de las leyes. hay diversos sistemas al respecto, segn el rgimen constitucional de los diferentes estados. pero podemos considerar como tpico de un estado federal representativo el de la constitucin mexicana de 1917, conforme a la cual el derecho de iniciar leyes o decretos compete: 1. al presidente de la repblica. 2. a los diputados y senadores al congreso de la unin. 3. a las legislaturas de los estados. de acuerdo a los datos que nos proporciona el derecho constitucional comparado, podemos reducir a tres esquemas fundamentales los sistemas relativos al rgano que lleva cabo la funcin legislativa: 1. en los regmenes democrticos constitucionales, ya revistan la forma monrquica o la repblica, es el parlamento o congreso en el que dicta las leyes y el jefe del estado el que las sanciona. as ocurre en la mayora de los pases, incluyendo a mexico.

2. en otros pases, la funcin legislativa de atribuye exclusivamente al parlamento, sin intervencin del jefe del estado o del pueblo. 3. en algunos pases en fin, es el parlamento el que dicta las leyes, pero se acude subsidiariamente al referndum popular, cuando se trata de leyes constitucionales financieras, para que estas tengan plena validez y vigencia. el cuerpo electoral toma tambin parte activa en el proceso legislativo mediante la iniciativa popular. esto acontece, en especial, en suiza. se distingue en general la funcin legislativa en constituyente y ordinaria. la primera es aquella que tiende a crear y definir la competencia de los rganos inmediatos o constitucionales del estado, especialmente en las circunstancias ms graves de la vida de un pas ya sea despus se una revolucin que ha subvertido el orden existente o de un cambio decisivo en las corrientes de opinin publica. la segunda, en cambio, es aquella que actua normalmente dentro del orden jurdico creado por la constitucin y su misin es dar las leyes y decretos relativos a la organizacin y funcionamiento del estado ya constituido. as, por ejemplo un cdigo civil, un cdigo penal, un cdigo de comercio, una ley del trabajo o una ley del impuesto sobre la renta. segn esto pueden distinguirse claramente en los estados modernos un poder constituyente, creador de la constitucin (pinsese en la asamblea o congreso constituyente que en los aos de 1916 y 1917 se reuni en la ciudad de quertaro, mxico para expedir la constitucin poltica de los estados unidos mexicanos de 5 de febrero de 1917), y una serie de poderes constituidos. entre estos ltimos se encuentra, naturalmente el orden legislativo ordinario, este- en los estados que siguen la tradicin constitucional norteamericana- est subordinado a la constitucin es suprema, es la super-ley, est por encima de todos los poderes constituidos. a este sistema de intangibilidad de la constitucin por parte los poderes constituidos se le da el nombre de constitucin rgida. va casi siempre unido a la forma escrita de la constitucin, y es el sistema que existe en os estados unidos de norteamrica, en mxico, y en los pases que siguen el patrn constitucional norteamericano. por el contrario, en pases que tienen una tradicin jurdica diferente, tales como inglaterrapas de common law, derecho consuetudinario- el parlamento tiene facultades indiscriminadas para modificar las leyes ordinarias o las constitucionales. en tal caso se dice que la constitucin es flexible. la prctica constitucional inglesa recibi, en cierto modo, la sancin filosfico-poltica de rousseau, quien sostuvo en el contrato social que, por radicar la soberana en el cuerpo legislativo, este poda actuar ilimitadamente en la creacin, modificacin y abrogacin de las leyes. otros pases, en los que practica una democracia ms directa, como suiza, admiten modificaciones constitucionales por medio de referndum. tales son, pues, los principales aspectos de la funcin legislativa en los estados de derecho contemporneos. para completar la visin, vale la pena mencionar el caso de la funcin legislativa ejercida por los titulares del poder ejecutivo. se trata, ciertamente, de una funcin materialmente legislativa, por cuanto se expiden verdaderas leyes, decretos y reglamentos, aunque formalmente no sea, por prevenir rganos que de suyo, dentro de la constitucin- y del estricto, principio de la divisin de poderes no tienen a su cargo esa misma funcin. esta situacin se da en la gran mayora de los estados de nuestros das en una triple hiptesis:

1. el ejercicio de la llamada facultad reglamentaria, por la cual el ejecutivo, por medio de la expedicin de reglamentos, desciende a la ejecucin prctica de las normas generales dictadas por el poder legislativo. 2. las leyes, con eficacia formal de tales que el ejecutivo expide en los intervalos de las sesiones de las cmaras, basndose en una delegacin, explicita o implcita, de los rganos legislativos. 3. los decretos-leyes expedidos por el ejecutivo, fuera de una delegacin normal del legislativo, en casos de suma urgencia o de perturbacin grave de la paz y del orden constitucional. en cualquiera de estas hiptesis, estamos en presencia de verdaderas normas legislativas en un sentido material emanadas de un poder que no es el indicado para legislar, y por lo tanto, de una ruptura o excepcin al principio de la separacin de poderes. sin embargo esa excepcin ha llegado a formar parte de la vida normal de los estados, aun cuando en algunos de ellos a llegado a ser, en ocasiones, una prctica abusiva que a tenido que ser enmendada. este fenmeno jurdico poltico de la prctica legislativa por parte de los rganos del poder ejecutivo en notoriamente heterodoxo para la doctrina roussoniana de la supremaca absoluta de la asamblea legislativa y la de montesquieu de la estricta separacin o divisin de los poderes pblicos. la funcin administrativa, por su parte pertenece formalmente al poder ejecutivo, aunque materialmente puede ser ejercida por los dems poderes del estado. se trata de una funcin muy rica y compleja que rehye el ser tratada de un modo unitario. agrupa, en efecto dos funciones claramente distintas, que corresponden a la doble tarea del poder pblico: el gobierno de los hombres y la administracin de las cosa. hay, pues, una funcin especficamente administrativa o administrativa en sentido estricto, y otra especficamente poltica o de gobierno. la primera se caracteriza, dentro de la teora del estado, por el conjunto de actividades por medio de las cuales el estado provee ya sea autoritariamente, ya sea en actitud de servicio a la satisfaccin de las necesidades pblicas. es el instrumento pragmtico, eficaz de que se vale para la realizacin inmediata del bien pblico temporal, con sus tres requerimientos fundamentales: el establecimiento del orden y la paz por la justicia la coordinacin de las actividades de los particulares. y la ayuda a la iniciativa privada y su eventual suplencia cuando esta falte o sea deficiente. a cada uno de estos requerimientos corresponde una categora de servicios administrativos. y es propio de ellos, como de toda la funcin administrativa en general, el ajustarse a las leyes previamente establecidas y de exacta aplicacin en el caso. la funcin administrativa es realizada por una serie de rganos escalonados, o sea, trabados entre s en una unidad orgnica de acuerdo con el principio de obediencia jerrquica. hay entre ellos relaciones de coordinacin o de subordinacin, segn lo determinen las leyes.

se distinguen tambin en la administracin los rganos centralizados y los rganos descentralizados. su origen de mayor o menor vinculacin con el estado y las funciones pblicas lo determinan las leyes respectivas, que deben acatar, en todo momento, la supremaca de la constitucin. es interesante citar asimismo el rgimen de directorio, caracterstico de suiza. en l el presidente de la repblica, jefe del estado, no tiene ms misin que presidir el consejo federal, a quien corresponde el poder ejecutivo. este consejo federal es electo por el consejo nacional y el consejo de los estados, que son las dos cmaras que integran la asamblea federal. la funcin jurisdiccional del estado se trata de una de las funciones ms importantes de la agrupacin estatal, pues su misin pues su funcin esencial es resolver con base en la ley, las controversias o conflictos de intereses que se susciten entre los particulares o entre estos y las autoridades publicas. a los jueces toca interpretar las leyes, aplicarlas a los casos concretos y darles eficacia, mediante la actuacin coactiva de las sentencias. sin la funcin jurisdiccional desapareca prcticamente el estado y seria sustituido por la anarqua y el caos, en el que el ms fuerte impondra su ley al ms dbil. en el moderno estado de derecho, la funcin jurisdiccional adquiere multiples formas. segn la naturaleza de los intereses en conflicto, se dan procesos en el orden civil, mercantil, penal, administrativo, fiscal, laboral, agrario.