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Integracin, equidad y desarrollo

Integracin, equidad y desarrollo

De la presente edicin: FLACSO, Sede Ecuador Pez N19-26 y Patria, Quito Ecuador Telf.: (593-2-) 2232030 Fax: (593-2) 2566139 www.flacso.org.ec ISBN: Diseo de portada e interiores: Antonio Mena Imprenta: RISPERGRAF Quito, Ecuador, 2005 1. edicin:junio, 2005

ndice

Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sergio Abreu e Lima Florencio ALCA - una sumatoria de visiones distintas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Renato Baumann Globalizacin, integracin y las relaciones Mercosur - Comunidad Andina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Luis Alberto Machado Amrica Latina y Brasil: desempeo reciente y desafos para su crecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Carlos Enrique F. Mussi Vulnerabilidad e inestabilidad de las economas latinoamericanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rafael Correa El desarrollo sostenible de la Cuenca Amaznica, Cmo aplicamos la economa de biodiversidad? . . . . . . . . . . . . . . . . Joseph Henry Vogel Del manejo de conflictos ambientales a la institucionalizacin de arreglos: el aporte de las teoras de la gobernanza . . . . . . . . . . . . . . Guillaume Fontaine

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Programa Zona Franca Verde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Svio Jos B. Mendona y Virgilio Viana El laberinto de lo social: el gobierno de Lula en el contexto de la evolucin poltica y econmica de Brasil en los ltimos aos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Andr Urani El trabajo y el reconocimiento de las necesidades: dos condiciones de un enfoque orientado a la equidad . . . . . . . . . . . . Claudia C. Danani Educacin y equidad en Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Clarissa Eckert Baeta Neves Educacin, equidad y bienestar en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . Carlos Larrea

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El paradigma de desarrollo y las reformas estructurales A partir de los aos setenta, frente a los evidentes problemas de las estrategias desarrollistas seguidas desde la post-guerra por la mayora de pases en vas de desarrollo y, particularmente, por Amrica Latina, un gran sector de la academia de los pases anglosajones y los organismos multilaterales de crdito empezaron a abogar por una mayor participacin del sistema de precios y del mercado internacional en el proceso de desarrollo. Esta visin se convirti en una opinin generalizada durante los aos ochenta, cuando la crisis de la deuda puso en evidencia el agotamiento del modelo de industrializacin sustitutiva de importaciones. De esta manera, desde finales de la dcada de los ochenta, y obedeciendo al llamado Consenso de Washington,1 los pases latinoamericanos comenzaron procesos de reformas estructurales basadas en el aperturismo, fomento del mecanismo de mercado y disminucin del rol del Estado en la economa.

* 1

Economista.Ph.D.Universidad San Francisco de Quito. Al nuevo consenso sobre la estrategia de desarrollo se lo llam el Consenso de Washington, debido a que sus principales racionalizadores y promotores fueron los organismos financieros multilaterales con sede en Washington, as como el Departamento del Tesoro de USA. Ver Williamson, 1990.

Correa, Rafael (2005). Vulnerabilidad e inestabilidad de las economas latinoamericanas. En Integracin, equidad y desarrollo, ed. Sergio Florencio [et al.], 97-108. Quito: Serie Foro FLACSO.

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Utilizando el ndice de reforma estructural -SPI, por su sigla en ingls- del Banco Interamericano de Desarrollo -BID- (ver Lora 1997), el Cuadro 1 muestra las rpidas y profundas reformas estructurales implementadas en Amrica Latina durante 1985-1995, as como la trayectoria y clasificacin de los distintos pases. El SPI es la media aritmtica de cinco ndices sectoriales que representan el nivel de liberalizacin comercial (TRADE), de neutralidad tributaria (TAX), de liberalizacin financiera (FIN), de privatizacin de empresas pblicas (PRIV) y de flexibilizacin laboral (LAB).2 En
2 A su vez, cada ndice sectorial es la media aritmtica de una o ms variables de poltica, cuyos valores estn normalizados con respecto a la peor y la mejor observacin de esa variable en toda la mues-

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diez aos, el SPI promedio de la regin subi de 0.325 a 0.621. Los diagramas Box-and-Whisker (Grfico 1) muestran el comportamiento de cada rea de reforma. Las polticas ms liberales representadas en los diagramas por medianas ms altas y menor dispersin se dan en el comercio exterior (TRADE) y el sector financiero (FIN) latinoamericanos. Sin embargo, todas las reas de reforma muestran medianas substancialmente ms altas que en 1985, aunque la privatizacin de empresas pblicas (PRIV) y la flexibilizacin laboral (LAB) en 1995 todava exhiban niveles muy dispares entre los diferentes pases.
Grfico 1 Diagrama Box-and-Wishker de las Reformas Estructurales

Fuente: Correa 2004

tra de pases y aos. En consecuencia, cada ndice puede moverse en un rango de valores de 0 a 1 de manera tal que mientras ms cercano est a 1, ms neutral ser la poltica econmica del pas. De esta forma, el SPI y sus cinco componentes tratan de ser medidas del nivel de polticas de libre mercado. Ver Lora (1997).

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La confusin de medios con fines La estabilizacin de precios como fin ltimo de la poltica econmica de corto plazo Dada la inestabilidad de precios de los aos ochenta y los fundamentos de la nueva estrategia de desarrollo, la poltica econmica de corto plazo se orient a estabilizar los precios de la economa. De acuerdo al paradigma vigente, dicha estabilizacin constitua la condicin necesaria que luego el fundamentalismo la convirti en condicin prcticamente suficiente- para lograr el desarrollo, a travs de una adecuada asignacin de recursos por medio de los mercados nacionales e internacionales. Lamentablemente, este nfasis en el control inflacionario produjo una confusin de medios con fines, puesto que la minimizacin de la inflacin se convirti en el objetivo prioritario e incluso excluyente de la poltica econmica, postergando objetivos tales como crecimiento y generacin de empleo, y muchas veces sacrificando estos ltimos en funcin de la macro estabilizacin de precios. Por ejemplo, en el caso de la poltica monetaria, en toda Amrica Latina se establecieron bancos centrales autnomos de los gobiernos centrales y orientados exclusivamente al control de la inflacin.3 Sin embargo, no existe evidencia fuerte que relacione mayor independencia del banco central con mayores tasas de crecimiento. Por el contrario, bancos centrales dependientes de los gobiernos centrales y comprometidos con polticas de crecimiento jugaron un rol fundamental en el desarrollo de pases como Japn y Corea. Ms an, la prdida de gobernabilidad que produce un banco central totalmente autnomo del gobierno central -factor extremadamente importante en la realidad latinoamericana-, puede superar con creces, las supuestas ganancias de su mayor independencia. Un buen ejemplo de aquello es la descoordinacin mostrada por el Banco Central y el Gobierno Central del Ecuador para enfrentar la crisis financiera y monetaria de 1999.

Hasta los aos setenta, la misin fundamental de la Federal Reserve -FED-, el banco central de Estados Unidos, fue velar por la generacin de empleo y crecimiento econmico. Frente a las presiones inflacionarias vividas por la Guerra de Vietnam, y una vez superados los traumas de la Gran Depresin, es solamente a partir de los aos setenta que se incluye como un segundo objetivo fundamental el velar por la estabilidad de precios.

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Por otro lado, la prioridad de la estabilizacin de precios tambin signific en la prctica, el abandono de una poltica fiscal orientada a mantener el pleno empleo de los recursos en la economa. Ms an, la poltica fiscal se convirti frecuentemente en pro-cclica, es decir que, en lugar de atenuar, agrava los episodios de recesin y desempleo, debido a la bsqueda de altos supervit fiscales, independientemente de la situacin del sector real de la economa, con lo que se controla demanda agregada, inflacin, as como se liberan recursos para servir la deuda pblica.4 Frecuentemente estas polticas fiscales se presentan como disciplinadas y prudentes, virtudes que inducen a pensar que solamente tienen beneficios, cuando, en realidad, representan altos costos en cuanto a crecimiento y empleo. Por ejemplo, para el caso del Ecuador, la OIT considera que liberando 400 millones de las cuentas fiscales, esto es, reduciendo el supervit primario -el resultado fiscal antes del servicio de la deuda- en alrededor de 1.5%, se podran generar de 40000 a 50000 empleos por ao (OIT, 2002:86). Paradjicamente, estas polticas fiscales han sido impulsadas e incluso impuestas por el Fondo Monetario Internacional, organismo creado en 1944 bajo la influencia de las ideas keynesianas y cuyo objetivo era precisamente relajar la restriccin financiera de los gobiernos nacionales para poder realizar una poltica anti-cclica y mantener estabilizado el nivel de demanda agregada global. Finalmente, estas polticas hooverianas -en referencia al Presidente Hoover, quien en los inicios de la gran depresin norteamericana de la dcada de los treinta, profundiz el problema con esta clase de polticas- puede agravar el problema fiscal en lugar de solucionarlo, ya que la contraccin de la economa reduce ingresos fiscales, y, de esta forma, se generan dficit endgenos, situacin que ocurri en Argentina (Rubini 2003, Keifman 2004) y que aparentemente ya est ocurriendo en Ecuador.

De hecho, en toda Amrica Latina se impusieron las llamadas leyes de disciplina fiscal. En Ecuador, dicha ley, llamada oficialmente Ley de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal, establece un crecimiento mximo anual, en trminos reales, del 3.5% del gasto pblico primario, independientemente de la situacin de la economa y de las necesidades del pas.

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Efectos de las polticas de corto plazo sobre la inversin y el crecimiento de largo plazo Los efectos negativos de estas polticas contractivas no slo son de corto plazo, sino que se mantienen en el tiempo. Por ejemplo, existe una asimetra entre la facilidad con que se pueden destruir empresas por equivocadas polticas, y la dificultad de crear nuevas empresas con las polticas acertadas. La propia estrategia de las empresas para enfrentar un entorno econmico adverso puede llevar a impactos de largo plazo, como por ejemplo, cuando se sacrifica presupuesto para capacitacin e investigacin. Adems, con destruccin de empresas y trabajadores desempleados es muy difcil que se produzcan dinmicas fundamentales para la competitividad como ncleos industriales y los procesos de aprender-haciendo. El resultado es entonces una menor productividad de los factores en el futuro, mayor incertidumbre como producto de la volatilidad del crecimiento, y, en consecuencia, menor inversin (Stiglitz, 1998).

Por qu persiste el dogma de la estabilizacin? En realidad, aunque detener una alta inflacin es necesario para el crecimiento, la minimizacin de la inflacin no provee ms crecimiento. Bruno y Easterly (1995) han estimado que inflaciones mayores al 40% afectan el crecimiento econmico, mientras que por debajo de ese umbral, no existe evidencia de que una menor inflacin est correlacionada con mayor crecimiento. Independientemente de si el umbral estimado es el correcto, estos resultados verifican la hiptesis de la asimetra, en cuanto a los impactos de la inflacin. Por otro lado, para popularizar la obsesin del control inflacionario, se ha vendido mucho la idea de que se trata del peor impuesto para los pobres. Esto puede ser cierto, siempre y cuando no haya las adecuadas compensaciones. Sin embargo, si lo que se quiere es ayudar a los pobres, existen mecanismos ms eficaces que polticas que destruyen el sector real de la economa y, finalmente, perjudican a esos mismos pobres que se dice defender. Para el caso ecuatoriano, Len y Vos (2000) presentan evidencia de que la pobreza aument durante perodos de alta inflacin y disminuy durante el perodo

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1991-1997 en que se redujo la inflacin. Sin embargo, durante dicho perodo la inflacin promedio del pas fue 36% y, como los mismos autores sealan, la reduccin de la pobreza obedeci a mejoras salariales que permitieron recuperar el ingreso real de los trabajadores. Los verdaderos beneficiarios del dogma de la estabilizacin En realidad, una inflacin baja y adecuadamente anticipada, ni terica ni empricamente tiene grandes efectos sobre crecimiento o distribucin, ms an si existen las adecuadas compensaciones, como por ejemplo, ajustes salariales. Entonces, a qu o quines responden estas clases de poltica? Para contestar esta pregunta, es necesario sealar que existe solamente un costo proveniente de la inflacin, que es prcticamente imposible de evitar, incluso si se tiene una inflacin pequea y anticipada: la prdida de valor de los activos lquidos.5 De esta forma, es bsicamente el sector financiero de la economa, tenedor de activos lquidos en grandes cantidades, el que se descapitaliza con la inflacin, lo cual verifica nuevamente que la poltica econmica aplicada en Amrica Latina en las ltimas dcadas ha tenido como condicin de partida, bsicamente proteger al capital financiero, independientemente de los costos que esto cause en los dems agentes y en la economa en su conjunto. Como parte del dogma de la estabilidad, encontramos la estigmatizacin a todo aquel que disiente con sus postulados simplistas, de tal forma que solamente existen dos categoras de economistas: o amantes de la estabilidad, y, en consecuencia, supuestamente disciplinados y prudentes, o populistas, difuso trmino que sirve para encasillar a todo aquel que no est con el paradigma dominante. En realidad, cada vez existe ms evidencia sobre las costosas consecuencias de estas polticas en cuanto a empleo y crecimiento. Por ejemplo, CEPAL seala claramente que los desalentadores resultados econmicos obtenidos en Amrica Latina se deben a las polticas de gestin macroeconmica, basadas en un concepto de estabilidad restringido al control de la inflacin y del dficit pblico, en las que se ignoran las im5 Estrictamente hablando constituye un costo para los tenedores de activos lquidos, pero no una prdida neta para la sociedad, pues en realidad representa una transferencia de recursos hacia la autoridad central, en lo que se conoce como el impuesto inflacionario.

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portantes repercusiones para el sector real de la economa. (CEPAL, 2002:46-47). Finalmente, la versin ms extrema del dogma de la estabilidad, es, sin duda, la dolarizacin ecuatoriana. Un tipo de cambio fijo irreversible, en una economa abierta, pequea y de baja productividad, es claramente un disparate tcnico, que seguramente algn da controlar la inflacin, pero que terminar quebrando al sector real de la economa. Como acertadamente manifiesta Stiglitz, la dolarizacin controla inflacin... y nada ms!.

Hacia una verdadera estabilidad econmica Alcances de la verdadera estabilidad Los pases latinoamericanos deben superar la simpleza del control de la inflacin como sinnimo de estabilidad econmica. El concepto de estabilidad en economa es mucho ms amplio, e incorpora, al menos, la estabilidad del crecimiento y del empleo. Adems, la verdadera estabilidad econmica supone dos condiciones bsicas: que la situacin es deseable, y que la situacin es sostenible. En realidad, la mayora de estabilizaciones realizadas en Latinoamrica, no cumplen ninguna de estos dos requisitos, pues se basan en la disminucin del crecimiento, destruccin de empleo y deterioro de las condiciones sociales. Adems, frecuentemente, ni siquiera son sostenibles, entre otras cosas, porque las mismas reformas estructurales han dejado a las economas latinoamericanas, ms vulnerables a factores externos. En palabras de CEPAL, existe una mayor vulnerabilidad macroeconmica de los pases en desarrollo ante los choques externos, que contrasta, adems, con los menores y muy limitados instrumentos de que disponen para hacerles frente (CEPAL 2002:91). Por ejemplo, en el caso ecuatoriano, se ha promovido como xito la poltica econmica por la reduccin de la inflacin pese a que, adems de lo insostenible de la dolarizacin, el sector no petrolero del pas crece a un ritmo menor que el de la poblacin, y a que la tasa de desempleo abierto, no obstante la inmensa emigracin de los ltimos aos, es de dos dgitos.

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Las nuevas fuentes de inestabilidad La inestabilidad econmica observada durante los aos ochenta fue fruto, bsicamente, de los desequilibrios causados en el sector externo y sector fiscal por la mala implementacin de los procesos industrializadores, as como por el servicio de la deuda externa, este ltimo exacerbado con la subida de las tasas de inters en 1982. Hoy, estas fuentes de inestabilidad, aunque siguen vigentes, han sido fuertemente atenuadas. Sin embargo, durante los noventa, han aparecido nuevas y graves fuentes de inestabilidad, las cuales se han traducido en recurrentes crisis monetarias y de balanza de pagos, y han afectado gravemente el crecimiento y la generacin de empleo de la regin. En la raz de estos problemas se encuentra la estrategia de desarrollo seguida, y, fundamentalmente, la liberalizacin financiera y la alta movilidad internacional de capitales que sta conlleva. Solamente las transacciones cambiarias en el mundo alcanzan 1.2 billones de dlares por da, es decir, cerca de 40 veces la produccin anual de un pas como Ecuador. Ante esta realidad, simplemente parece imposible para pases pequeos y en desarrollo tener -o al menos garantizar- estabilidad de precios, as como crecimiento o empleo, en un mundo de tan alta movilidad de capitales. Uniones monetarias latinoamericanas y reduccin de vulnerabilidad De hecho, la alta movilidad de capitales es una de las caractersticas ms criticada de la globalizacin econmica neoliberal, precisamente por la prdida de las polticas nacionales, as como por los grandes destrozos que la especulacin financiera internacional ha causado en los pases en desarrollo, crisis que frecuentemente no son consecuencia de acciones directas de los pases que las sufren, sino que son producto de lo que hacen o dejan de hacer los dems pases, y hasta del humor de los inversionistas internacionales. Ante esta situacin, bsicamente existen dos caminos. Si son deseables polticas soberanas y objetivos nacionales, el primero es, obviamente, reducir la movilidad de capitales.6 Por esta razn, muchos economistas, desde
6 Es necesario resaltar el hecho de si... son deseables, pues en los ltimos aos en Ecuador se ha impuesto el criterio de que mientras menos instrumentos y polticas se tengan, mejor. Aunque esta

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hace ya varios aos, vienen denunciando la necesidad de poner arena en los ejes de la carreta de la globalizacin, es decir, determinadas barreras -tales como el impuesto Tobin7- para disminuir la movilidad de capitales. Por supuesto, dada la orientacin de la globalizacin neoliberal, donde el inters que predomina no es el de los pases en desarrollo sino el del capital internacional, estas propuestas han sido largamente obviadas. Un segundo -aunque de ninguna manera excluyente- camino es, entonces, la necesidad de conformar bloques econmicos de mayor tamao que, a diferencia de los procesos de integracin intentados anteriormente en Latinoamrica -los cuales ponan nfasis en lo comercial-, se caractericen sobre todo por ser uniones monetarias, para as disminuir la vulnerabilidad de las economas nacionales frente a los embates del capital financiero especulativo. El tener una moneda comn exige la coincidencia de los ciclos econmicos, o, en su defecto, una alta movilidad laboral al interior de la unin monetaria, para que el ajuste a los episodios de desempleo o inflacin se realice, sin mayores costos por medio del sector real de la economa y, bsicamente, a travs del mercado laboral. En otras palabras, la renuncia a las monedas nacionales dentro de verdaderas uniones monetarias, debe ser compensada con la movilidad laboral al interior de la regin, lo cual exige cierto grado de integracin poltica. De esta forma, los imperativos econmicos y la necesidad de monedas y economas regionales, impondrn tambin en un futuro no muy lejano el surgimiento de nuevas unidades geopolticas. Conclusiones: hacia una nueva concepcin y estrategia de desarrollo No es correcto decir que Latinoamrica ha logrado la estabilizacin de las economas. A lo sumo, ha logrado contener la inflacin. Una verdadera estabilizacin econmica exige una poltica de corto plazo, tanto monetaria cuanto fiscal, que recupere nuevamente el objetivo de estabilizar el creciposicin intelectual no resiste ningn anlisis serio, una de sus consecuencias directas ha sido la dolarizacin oficial de la economa ecuatoriana. James Tobin gan el Premio Nbel de Economa en 1981, y desde hace ms de 20 aos viene proponiendo la necesidad de establecer un impuesto a los flujos internacionales de capitales. El impuesto Tobin no solo tendra efectos en cuanto a disminuir la volatilidad de dichos flujos, sino que la recaudacin generada podra servir para financiar proyectos de desarrollo.

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miento y mantener el pleno empleo de la economa, situando la macro estabilizacin de precios como un medio para lograr objetivos deseables, y no como un fin en s mismo. Sin embargo, tambin es imprescindible controlar las nuevas fuentes de inestabilidad econmica, bsicamente la movilidad de capitales, para lo cual, en el mediano y largo plazo ser ineludible la conformacin de bloques econmicos de mayor tamao que se caractericen sobre todo por ser uniones monetarias. Es claro que todo esto implicara cambiar la estrategia y nocin del desarrollo, pues se trata de recuperar polticas econmicas soberanas en funcin de verdaderos proyectos nacionales, e impedir que las economas y el bien comn estn sujetos al arbitrio de la entelequia del mercado.

Bibliografa Bruno, Michael; William, Easterly. 1995. Inflation Crisis and Long-Run Growth. Documento de Trabajo Nro. 1517 del Banco Mundial. Washington D.C. - EEUU. CEPAL. 2002. Globalizacin y desarrollo. Comisin Econmica para Amrica Latina. Santiago de Chile. Correa, Rafael. 2004. La vulnerabilidad de la economa ecuatoriana: hacia una mejor poltica econmica para la generacin de empleo, reduccin de la pobreza y desigualdad. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Quito - Ecuador. Keifman, Sal. 2004. Auge y derrumbe de la convertibilidad argentina: lecciones para el Ecuador. Revista Iconos No. 18, FLACSO. Quito Ecuador. Len, Mauricio y Rob Vos. 2000. La pobreza urbana en el Ecuador 19881998: mitos y realidades. Estudios e Informes del SIISE No. 2. Quito: Ediciones Abya-Yala. Lora, Eduardo. 1997. Una dcada de reformas estructurales en Amrica Latina: Qu se ha reformado y cmo medirlo. IDB Working Papers, No. 348. Washington D.C. OIT. 2002. Ecuador. Empleo y proteccin social en Ecuador: propuestas de la OIT. Segunda Edicin. Quito: OIT.

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Rubini, Hctor. 2003. Evaluacin del plan de convertibilidad de la Repblica Argentina (1991-2002) . Ponencia presentada en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Quito. Febrero. Stiglitz, Joseph. 1998. More Instruments and Broader Goals: Moving Toward the Post Washington Consensus. WIDER Annual Lectures #2. http://www.wider.unu.edu/publications/publications.htm WIDER, Helsinky-Finlandia. Tobin, James. 1998. Can National Currencies Survive? Paper prepared for the Annual World Bank. Conference Development Economics. Washington, D.C. Williamson, John. 1990. What Does Washington Mean by Policy Reform? En Latin American Adjustment: How Much Has Happened? J. Williamson, editor. Institute for International Economics. Washington, DC.