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Criterios para la

Inversión Social en
Educación

Arturo Miranda Blanco

Diciembre de 1996
Criterios para la inversión social en educación
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Índice
Presentación
I. Planteamiento del problema
II. Definición del problema
III. Identificación de las variables del problema
IV. Objetivos
4.1. Objetivo general
4.2. Objetivos específicos
V. Indicación de aspectos a ser definidos analíticamente
VI. Hipótesis
6.1. Hipótesis principal
6.2. Hipótesis específicas
VII. Variables de hipótesis de la hipótesis principal
VIII. Metodología
1. Marco Conceptual
1.1. Economía de la Educación
1.1.1. Definición
1.1.2. Teoría del capital humano
1.1.3. Crítica a la teoría del capital humano
1.1.4. Enfoque nacional de la Economía de la Educación
1.2. Financiamiento de la educación: ¿Gasto o inversión?
1.2.1. Necesidades de inversión en educación.
1.2.2. Posibles beneficios de la inversión en educación.
1.2.3. Consecuencias de la no inversión en educación.
1.3. Política económica versus política educativa.
2. Magnitud de la Inversión Pública en Educación
2.1. Instrumentos para medir la inversión en educación
2.1.1. Estructura programática
2.1.2. Antecedentes
2.1.3. Situación actual
2.1.4. Forma correcta del cálculo del gasto educativo público
2.2. Evolución Histórica de la Inversión educativa
2.3. Distribución por objeto del gasto
2.3.1. Objeto del gasto: sólo pago de planillas
2.3.2. Implicancias en el presupuesto de bienes y servicios
2.3.3. Ejecución del presupuesto del Sector Educación en Bienes y Servicios
2.4. Distribución por Niveles y Modalidades
2.4.1. Gasto por niveles y modalidades educativas
2.5. Distribución espacial
2.5.1. Distribución de la inversión en educación por departamentos
2.5.2. Aporte de las familias a nivel nacional
2.5.3. 2.5.4.El presupuesto educativo que ejecuta el Estado en Lima
Metropolitana
2.5.4. Aporte de las familias a nivel de Lima Metropolitana
3. Criterios Orientadores de la Inversión en Educación
3.1. Criterios Institucionales - Administrativos
3.1.1. Debilitamiento institucional del Ministerio de Educación
3.1.2. Herramientas para la planificación estratégica
3.2. Criterios de Calidad del Servicio
3.2.1. Factores que determinan la calidad del servicio educativo
3.2.2. Efectos en el rendimiento escolar
3.2.3. Financiamiento y calidad de la educación
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3.2.4. Materiales educativos como insumos más importantes


3.2.5. Gasto en materiales educativos en el período, 1981-1995.
3.2.6. Gasto educativo público y materiales educativos
3.2.7. Cálculo del presupuesto educativo como primera dificultad
3.2.8. Un antecedente a tomar en cuenta
3.2.9. Canasta de insumos educativos.
3.2.10. Un ejemplo ilustrativo.
3.2.11. ¿Racionalizar o incrementar el gasto?
3.2.12. Demanda efectiva de materiales educativos
3.2.13. Situación actual y perspectivas
3.3. Criterio de Equidad
3.3.1. Estrategia
3.3.2. Prioridades Regionales
3.3.3. Aportes al proyecto educativo nacional.
3.4. Criterios de Asignación Espacial
3.4.1. Política Social
3.4.2. Eficiencia Interna del Sistema
3.4.3. Políticas Combinadas
3.5. Criterios de Eficiencia y Efectividad
3.5.1. Eficiencia interna y externa de la educación
3.5.1.1. Enfoque costo - beneficio y retornos económicos de la
educación.
3.5.1.2. Objeciones al análisis costo - beneficio.
3.5.1.3. Análisis costo - efectividad: una forma diferente de medir la
eficiencia interna.
3.5.1.4. Indicadores de costo- efectividad.
Conclusiones
Recomendaciones
Bibliografía

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Presentación1

Desde que ingresamos a laborar a la Oficina Sectorial de Planificación de la sede central


del Ministerio de Educación y paralelamente a esto, iniciamos nuestros estudios de pre
grado en la Facultad de Ciencias Económicas de la UNMSM, consideramos como lo más
importante y pertinente para nuestro desarrollo profesional futuro, tratar de establecer - a
través del estudio y la investigación por cuenta propia - los nexos entre la Economía y la
Educación.

A lo largo de estos 15 años que llevamos adelante nuestro propósito, creemos que en algo
hemos avanzado. Los trabajos de investigación realizados por encargo de terceros, así
como algunos artículos escritos en revistas especializadas en educación, nos han permitido
tener claras algunas ideas respecto del tema, a la vez de establecer pistas que seguimos de
manera perseverante.

El trabajo de tesis que presentamos es resultado de nuestra experiencia profesional,


acumulada tanto en el Sector Público (Ministerio de Educación - Oficina Sectorial de
Planificación), como en el Sector Privado (ONGs), e intenta establecer algunos criterios para
la asignación del Gasto Educativo Público, así también para la evaluación de proyectos de
inversión en Educación.

El primer capítulo desarrollamos el marco conceptual , esto es, explicamos los principales
conceptos acerca de la Economía de la Educación, asimismo, abordamos la controversia
que existe entre la política económica y la política educativa. En el segundo capítulo,
revelamos la real dimensión de las variables económicas de la educación y, finalmente, en
el tercer capítulo, exponemos algunos criterios orientadores de la inversión pública en
educación, financiamiento y la calidad del servicio educativo, definimos la eficiencia
educativa y proponemos una forma diferente de medirla.

Para concluir este trabajo, incorporamos un acápite especial donde esbozamos algunas
conclusiones y recomendaciones que consideramos necesarias.

Por último, quisiera agradecer de manera muy especial al economista Luis Biondi Shaw
quien leyó nuestros borradores y nos sugirió la estructura del trabajo. Asimismo, a nuestro
asesor de tesis, economista Augusto Salcedo La Torre. Sus sugerencias contribuyeron a
clarificar nuestras ideas básicas en torno a las conclusiones del trabajo.

A pesar de estos valiosos aportes, los errores u omisiones que aún subsisten en el
desarrollo capitular, son de nuestra entera responsabilidad.

1
Este trabajo fue presentado por el autor a la Facultad de Ciencias Económicas de la UNMSM como tesis
para optar el título profesional de economista.

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I. Planteamiento del Problema

Hoy en día para nadie es un secreto la importancia vital que tienen los sistemas educativos
en apoyo al desarrollo económico y social de los países, fundamentalmente de los llamados
de "industrialización tardía".

Como todos sabemos, la educación se constituye en el pilar sobre el cual se sustentan los
demás potenciadores del desarrollo de los recursos humanos (DRH), es decir, salud y
nutrición; medio ambiente; empleo; y, la libertad política y económica2 .

Desde que Peter Draker y Michael Porter demostraron que las ventajas competitivas de una
nación no están más en los factores clásicos de la producción, como los recursos naturales
o la mano de obra barata, por ejemplo, sino en la calidad de la población, en los
conocimientos de la gente. La educación se ha inscrito en la agenda de los que
implementan las políticas de Estado en los diferentes países.

Queda claro, pues, que destinar recursos para el desarrollo humano, no es un gasto de
consumo, sino un gasto de inversión, en tanto que los beneficios resultantes del mismo
tienen un impacto positivo en las condiciones de vida de la población de un país.

En los últimos años, en el Perú, la inversión social y básicamente la inversión en educación


se ha visto impactada por los avatares de la política económica. El Gasto Educativo Público
ha visto oscilar su participación respecto del gasto del gobierno central y del producto bruto
interno.

El ritmo impuesto por la economía al destino de los recursos en educación ha suscitado una
situación de inestabilidad, que aumentado a la escasez han producido serios problemas en
la marcha de la función educativa. De la misma forma, no ha existido al interior del sector,
criterios de equidad que solucionen las desigualdades educativas, menos aún, criterios de
eficiencia y calidad.

II. Definición del Problema

A todo lo dicho en el acápite anterior, sólo cabe preguntarnos:

a) ¿Qué criterios han utilizado los gobiernos para asignar recursos a la educación?

b) ¿Existe equidad en la distribución espacial del Gasto Educativo Público por


departamentos?

c) ¿Hay eficiencia en la inversión social en educación?

d) ¿Responde la inversión a las necesidades de la función de producción educativa?

e) ¿Quién determina en qué invertir, para qué invertir y cuánto invertir?

f) ¿Quiénes deben invertir en educación?

Precisamente, el propósito de este trabajo de tesis se centra en absolver estas, y otras


interrogantes que surjan a lo largo de la investigación.

2
Jacques Hallak. Invertir en el futuro. Definir las prioridades educacionales en el mundo en desarrollo.
UNESCO/IIPE. París, 1991.
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III. Identificación de las Variables del Problema

La primera variable identificada es el gasto que realiza el Estado y la sociedad civil en la


educación, de la cual identificamos a su vez al Gasto Educativo Público y su desagregación
por niveles, modalidades y formas educativas, asimismo, por objeto del gasto y niveles
programáticos. Además de lo anterior, es necesario la construcción de indicadores de
equidad en la distribución del Gasto Educativo Público a nivel departamental, de eficiencia
del sistema educativo, de cobertura y de calidad del servicio educativo a cargo del Estado.

IV. Objetivos

4.1. Objetivo General

El trabajo que presentamos tiene como propósito fundamental establecer los criterios
utilizados por el Estado para la distribución de los recursos en educación. Si existen,
determinar, en lo posible, si se toma en cuenta criterios de calidad, equidad o eficiencia.

4.2. Objetivos Específicos

a) Estudiar la distribución espacial de los recursos destinados a la educación.


b) Determinar los efectos de la asignación del gasto por departamentos y sus efectos en el
producto educativo.
c) Evaluar la inversión en educación según objeto del gasto, fuentes de financiamiento y
niveles educativos.
d) Relacionar la distribución espacial del Gasto Educativo Público con las variables
educativas censales.
e) Analizar los criterios orientadores de la inversión en educación.

V. Indicación de Aspectos a ser Definidos Analíticamente

Definimos como Gasto Educativo Público al presupuesto que ejecuta el Estado para el logro
de los fines de todos los órganos y organismos del Sector Público Nacional que cumplen
alguna función educativa.

Para la desagregación espacial de esta variable se toma como unidad de análisis la división
política del país por departamentos. A este nivel, de manera análoga, se reproduce la
definición de Gasto Educativo Público.

Para el análisis de la variable eficiencia, se toma en cuenta como indicador, las tasas de
promoción, repetición y deserción a nivel de departamento.

En al identificación de las variables de resultado se toma en cuenta los datos del censo,
como son la tasa de analfabetismo, y promedio de años de estudio de la población.

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VI. Hipótesis

6.1. Hipótesis Principal

Los criterios que han orientado la distribución espacial de los recursos públicos en
educación no han tomado en cuenta las necesidades reales de la población en términos de
calidad, eficiencia y equidad.

6.2. Hipótesis Secundarias

a) La visión centralista de la educación no ha permitido una distribución equitativa de los


recursos.
b) Los planificadores de la educación a nivel central no han orientado la orientación
espacial del Gasto Educativo Público con criterios técnicos.
c) La inequidades educativas son producto de una deficiente asignación del gasto.
d) Los departamentos con mejores resultados educativos cuentan con mayores recursos
que el Estado destina a la educación.
e) En los departamentos con mayor "pobreza educativa" la asignación presupuestal del
Estado a la educación es menor.

VII. Variables de Hipótesis del la Hipótesis Principal

Podemos identificar como variable dependiente a la distribución espacial del Gasto


Educativo Público, en tanto que a través de sus indicadores es posible determinar su nivel
en cada departamento. De otro lado, proponemos como variables independientes a los
indicadores de eficiencia, calidad y equidad de la educación.

VIII. Metodología

El estudio abarcaría básicamente al Sector Público Nacional de debido a la falta de


información de la inversión privada en educación desagregada por departamento. El
análisis que se pretende es de tipo transversal, es decir, incluyendo un período de uno o
más años (1993-94).

La evidencia empírica estará basada en datos estadísticos de fuente secundaria. La


información económica - financiera de la educación pública se obtendrá del Ministerio de
Economía y Finanzas, del Ministerio de Educación y del Instituto Nacional de Estadística e
Informática, la información del gasto educativo de las familias de la ENNIV de 1994.
Asimismo, en información bibliográfica referida al tema.

Una vez cumplida la tarea de recolectar la información, se pasará a procesar, analizar e


interpretar los datos, para así demostrar la validez o invalidez de nuestras hipótesis.

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1. Marco Conceptual

1.1. Economía de la Educación

1.1.1. Definición

Esta rama relativamente nueva de la ciencia económica se define como parte integrante de
la economía política, y a la vez surge como una respuesta a los problemas fundamentales
de la dinámica económica acontecidos en los 60's.

Un análisis más preciso de la economía de la educación subyace de la necesidad de un


enfoque en un contexto social e histórico determinado, como lo fueron los Estados Unidos
de la post guerra.

Como es evidente, la economía de la educación y los diversos enfoques que se derivan de


la misma, se encuentran ligados a una determinada escuela del pensamiento económico
como es la teoría neoclásica del capital.

No está por demás definir a la economía de la educación como aquella disciplina derivada
de la teoría económica, que se ocupa del estudio del nexo existente entre el sistema
económico y el sistema educativo y de la influencia que tienen las variables económicas
sobre las variables educativas, así como la correspondencia que existe entre ellas.

1.1.2. Teoría del Capital Humano

Uno de los primeros conceptos formulados por la economía de la educación es el concepto


del "capital humano"; al respecto T.W. Schultz (Blaug M.:1972, 17) nos dice:

"Los trabajadores se han convertido en capitalistas, no por la difusión de las


acciones de las sociedades, como lo hubiera querido la tradición, sino por la
adquisición de conocimientos y habilidades que tienen un valor económico.
Estos conocimientos y habilidades son en gran parte producto de la
inversión y, junto con otras inversiones humanas explican principalmente la
superioridad productiva de los países técnicamente más avanzados".

Como podemos ver, el gasto en el recurso humano se eleva a la categoría de inversión y en


esa medida, éste se convierte en capital.

De la misma manera podremos ver el alcance y la esencia de estas inversiones si es que


las clasificamos en gastos de consumo que satisfacen las preferencias de los
consumidores; gastos que aumentan las capacidades humanas, o sea inversión; y por
último, los gastos que representan ambos efectos.

Mientras que cualquier aumento de la capacidad producido por la inversión humana se


convierte en una parte del agente humano y por tanto no puede ser objeto de venta, está
sin embargo "en relación al mercado" al afectar los sueldos y los salarios que puede
percibir este agente.

Esto soluciona en parte la dificultad de diferenciar el gasto de inversión en capital humano


de otros tipos de gasto. Al respecto la teoría del capital humano plantea el método por el
cual para calcular la inversión humana se observa más que su costo, su rendimiento.
Dicho de otra manera, el rendimiento resultante en los ingresos de los trabajadores
educados es el rendimiento de la inversión. Las diferentes actividades que tienden a
mejorar la capacidad humana pueden ser: los gastos en salud; la formación profesional no
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escolarizada; la educación formal y las migraciones en función de la oportunidad de


empleo.

El tipo de inversión que anima nuestro trabajo es el que hacen los diversos agentes
económicos en los diferentes niveles y/o modalidades educativas. La inversión en
educación está a cargo fundamentalmente de las familias y del Sector Gobierno. Por lo
tanto, es previsible que existan diferentes tipos de rendimiento de dicha inversión, es decir,
un producto social y un producto privado. M.J.Bowman (Blaug M.: 1972: 93-122) al
respecto opina:

"[..]puede decirse que el producto de la educación depende, en gran medida,


de la utilización de las aptitudes adquiridas por personas instruidas y que
esta utilización no está sino parcialmente ligada a la distribución de la
educación entre los miembros de la colectividad. El problema consiste en
evaluar el producto - social o privado - de la educación, se hace entonces,
evidentemente, más arduo; pero hay que subrayar, además, que el producto
social potencial de las inversiones en educación puede ser muy diferente del
producto efectivo."

Aquí se plantea que a la vez de existir un producto privado y social de la educación - el uno
diferente del otro - también existe un producto potencial y otro efectivo.

Este es un problema que se plantea - al menos eso pretende el autor - no con el afán de
refutar las tesis de Schultz sino por el contrario con el propósito de enriquecer el análisis
en la medida que ninguno de los dos pretenden alejarse del paradigma neoclásico.

Existen antecedentes de la teoría del capital humano, que si bien es cierto no llevan el
mismo nombre, enfocan el problema de la capacitación del recurso humano desde otra
perspectiva.

A raíz del primer plan quinquenal en la URSS, se plantea el mismo caso ya no desde el
lado de la oferta que es la óptica neoclásica, sino por el lado de la demanda, que es el
planteamiento de la planificación central llevada a cabo por la Unión Soviética hacia el año
1924.

S.Strumilin (Vayzey J.: 1968:, 28) hace un análisis en los siguientes términos:

"[..]en los países socialistas en donde no existe el capital privado ni, por
consiguiente las fluctuaciones de la coyuntura, un factor como el elevado
coeficiente de ganancia no puede proporcionar un instrumento bastante
exacto y objetivo para medir el rendimiento de las inversiones, sobre todo
porque se trata de gastar sumas procedentes del ahorro colectivo y es
preciso tener en cuenta el interés que representan estos gastos para la
sociedad entera[..]."

A diferencia del enfoque de Schultz, este análisis no considera el rendimiento una medida
veraz de las inversiones humanas, en razón del carácter socialista de la sociedad soviética,
puesto que en ésta prima - al menos teóricamente - el interés colectivo sobre el individual.
Por lo tanto, el autor concluye:

"[..] para medir el rendimiento total de una inversión determinada es


indispensable conocer el aumento de la productividad social del trabajo que
es consecuencia de ella, ya que este aumento no sólo eleva el coeficiente

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de ganancia de una empresa determinada, sino que reduce el costo de una


cierta clase de productos para toda la sociedad [..]."

Como puede verse este enfoque no invalida la posición de los teóricos de capital humano
sino que más bien - como lo decimos en un principio -, sitúa su enfoque en el contexto de
una formación económico - social diferente del capitalismo.

Cabe notar del análisis precedente la presencia, de las externalidades que genera la
inversión en educación también en las economías socialistas.

Como lo demuestra la historia, los antecesores a la formulación de la teoría del capital


humano como son: Ellis (1917); Strumilin (1924) y posteriormente Walsh (1935), situaron a
las inversiones educativas en el mismo plano que las inversiones en capital físico. Por lo
tanto, la importancia del análisis de Schultz no radica en el carácter innovador de sus
supuestos y procedimientos empírico - analíticos, ni tampoco en la validez de los
resultados obtenidos. Su aporte deriva más bien, de la forma en que defendió la noción de
inversión humana, abriendo así el camino para la creciente institucionalización de la
economía de la educación, ya que la mayoría de los autores que han tratado el problema
de los costos y los rendimientos educativos, han tenido que atribuir la tesis de la educación
como una inversión y por consiguiente, la teoría del capital humano que es la piedra
angular de la economía de la educación.

Como consecuencia de lo anterior cabe notar, que no existe una teoría económica de la
educación, sino más bien aproximaciones teórico metodológicas para el análisis de los
aspectos económicos de la educación, entre los cuales se encuentra la teoría del capital
humano.

Para validar empíricamente la teoría del capital humano existen un conjunto de


procedimientos técnico - metodológicos entre los cuales se encuentran: el enfoque de
correlaciones intertemporales que se caracteriza por estimar las relaciones globales
agregadas entre los recursos humanos y el PBI, a través del método del insumo producto.
Al respecto Schultz utiliza este método para probar sus principales hipótesis como son: que
el crecimiento económico de los Estados Unidos entre 1900 y 1956 se debía más a la
acumulación de riqueza humana, que al aumento del trabajo y el capital físico. Así como
que la inversión en capital humano explica la mayor parte del incremento de los ingresos
reales de los trabajadores.

Otra forma de cálculo del producto resultante de la inversión en capital humano es el


enfoque residual, por medio del cual se intenta vincular los movimientos totales de la
economía con los cambios en los factores de producción (capital físico y trabajo),
descubriendo un "tercer factor o residuo".

Por último, el enfoque de las tasas de retorno que consiste en comparar los ingresos
vitalicios de quienes han recibido más educación con los ingresos vitalicios de aquellos que
han recibido menos educación. La diferencia puede expresarse como un porcentaje anual
del tipo de rendimiento sobre estos.

Al respecto existen dos modalidades de tasas de retorno, una de las cuales mide los
rendimientos directos individuales (Gary S. Becker); y otra los retornos sociales directos
(M.Carnoy y G.Psacharopoulos).

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1.1.3. Crítica a la Teoría del Capital Humano

Esta acepción del capital más allá de herir las susceptibilidades de quienes en todo
momento negaron la posibilidad de comparar al hombre con un bien de capital, es decir,
con una máquina, estuvo basado en los postulados neoclásicos de libertad y racionalidad
individuales; obtención de beneficios marginales y la perfecta elasticidad de los mercados.
En consecuencia, se asume que los rendimientos individuales producidos por
determinados grados de educación generan, a su vez, beneficios sociales.

Al respecto existen algunas objeciones a estos planteamientos como que los gastos
directos en el hombre o su formación no son únicamente inversión sino consumo; así
como también que existe la imposibilidad objetiva de separar la parte de los gastos
correspondientes al consumo y aquella relativa a la inversión. De la misma manera es
imposible calcular el rendimiento real de cualquier incremento del gasto en educación, tanto
a nivel individual como social.

La utilización de un concepto de capital humano, entendido como mero "stock", invalida de


entrada, la analogía capital humano- capital físico, pues pasa por alto que los retornos
educativos son, en rigor, flujos de ingreso que se modifican con el paso del tiempo.
Asimismo, resulta difícil explicar el comportamiento humano en términos de inversión en
capital. De lo anterior faltaría considerar los rendimientos indirectos(no
monetarios)derivados de una mayor escolaridad de la población, y su incidencia en el
crecimiento económico y la estabilidad social.

Una última parte de esta crítica nos diría que el establecer una relación puramente causal
entre educación y PBI. En principio, parece aceptable asumir que las mayores inversiones
educativas podrían incrementar sustancialmente el PBI de un país. Pero también es un
hecho que un elevado PBI puede ser un factor determinante en el aumento del gasto
educativo global. El problema radica en determinar si el gasto educativo genera desarrollo
económico, o si, el desarrollo es condicionante de un mayor gasto educativo.

A pesar de las críticas precedentes se puede afirmar que las posiciones de Schultz y los
demás teóricos del capital humano, así como de algunos organismos internacionales
como la UNESCO más que significar un cambio en las problemáticas tradicionalmente
desarrolladas sentaron las bases para la institucionalización del concepto de capital
humano en el contexto socioeconómico de la sexta década de este siglo, como
describimos anteriormente.

1.1.4. Enfoque Nacional de la Economía de la Educación

Como es de suponerse al igual que el conjunto del pensamiento económico, la economía de


la educación llega a América Latina y más específicamente al Perú a través de los
organismos de cooperación técnica internacional; que sugieren, y en la mayoría de los
casos imponen sus ideas en cuanto a desarrollo económico y social se refiere.

Es así como la noción de capital humano y los supuestos sumamente restrictivos que
derivan de ella se trasladan de manera mecánica a estas latitudes, lo cual se hace evidente,
ya que en la segunda mitad de los 60' y la primera mitad de los 70' se potencia por parte
del Estado el gasto educativo en razón que el Sector Privado no es capaz de generar
dicha inversión. Es por tanto que el gasto educativo público hacia 1966 llegó a representar
el 5.2% del PBI. Fatalmente esta inversión no produjo - al menos no existe evidencia
empírica - crecimiento económico, es más la crisis económica que se inicia en la segunda
mitad de la década de los 70' producto del agotamiento del modelo de sustitución de
importaciones impide seguir incrementando el gasto educativo público. Como
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consecuencia de esta misma crisis el mercado de trabajo se contrae a tal punto de no poder
recibir los beneficios de un mayor acervo de conocimientos adquiridos por la población, a
pesar que la escolaridad mantiene una tendencia creciente, aún hasta nuestros días.

Considerando que la noción de capital humano no sólo promete un mayor crecimiento


económico como consecuencia de un mayor gasto educativo, sino que también el mismo
atribuye a la inversión en educación una supuesta capacidad de generar una distribución
del ingreso y de los empleos más equitativa. En contraposición a esto, en nuestro país
durante la década del 60' y parte del 70' la distribución de los ingresos provenientes del
trabajo se deterioró y los puestos de trabajo productivo (en los sectores primario y
secundario de la economía) fueron inestables.

Además de lo anterior, es evidente que la inversión en capital humano para nuestro caso,
no explica una mayor o menor remuneración, en la medida que ésta - como puede notarse -
no es igual a su productividad marginal ya que en los países dependientes como él
nuestro en casi todos los casos se sobre explota la fuerza de trabajo. A pesar de eso los
individuos con educación universitaria empleados en la administración pública durante el
Gobierno Militar en su primera fase recibieron en promedio salarios mayores a sus
productos marginales (Toledo A.:1977, 17).

La teoría del capital humano aplicada a nuestra realidad de ninguna manera explica las
diferencias de ingresos de los trabajadores, ya que no se da el supuesto de
homogeneidad del mercado de trabajo, en consecuencia esta teoría tiene una
aplicabilidad restringida quizás a nivel tan sólo de ejercicio académico.

Para concluir esta parte podemos decir que, la teoría del capital humano es cuestionada
en cuanto a su aplicabilidad a nuestra realidad, esto se basa no únicamente al
restringido alcance que este enfoque de la economía de la educación puede tener en
nuestra sociedad caracterizada por acentuadas heterogeneidades estructurales en su
economía, sino también por que ésta se deriva de un marco teórico ortodoxo, estático y
ahistórico, porque su principal preocupación se centra en las opciones de los ofertantes y
demandantes de fuerza de trabajo dentro de los parámetros de los ingresos individuales.

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1.2. Financiamiento de la Educación: ¿Gasto o Inversión?

Si bien es cierto existen fundamentos teóricos suficientes como para demostrar que la
educación no es un gasto sino una inversión, como hemos visto, la práctica nos demuestra
que el gobierno no lo considera así, en razón que al momento de definir prioridades en el
presupuesto público se le confiere a la educación poca rentabilidad, y a la hora de asignar
los recursos financieros a los diferentes sectores, tienen mayor importancia la defensa y el
pago de la deuda externa (Pacheco: 1992a).

Evidentemente, el Estado no es el único que financia las inversiones en educación. Las


familias, los empresarios y el Sector Externo - algunas veces - aportan al Sector Educativo.
Lo que sí se debe poner en claro es que el Estado a través del Ministerio de Educación
abarca aproximadamente el 85% de la oferta de servicios educativos. Asimismo, el 15%
restante es atendido por el Sector Educativo de gestión no estatal.

Ante tal panorama el gasto educativo público (GEP) puede ser considerado como variable
relevante para cualquier análisis de las inversiones educativas.

Es evidente que el GEP se vio influenciado por los avatares de la política económica; es
más, él mismo sufrió los impactos de las restricciones fiscales, consecuencia de los
problemas en la balanza de pagos(Pacheco: 1992), como veremos en el acápite 1.3..

De la observación de las cifras relativas al GEP podemos afirmar que a partir de 1966 (año
en el cual logra su nivel histórico más alto) su tendencia ha sido mas bien a la baja.

La crisis en la cual se debate el sistema educativo se debe a múltiples factores entre los
cuales se encuentra la carencia de recursos para financiar el proceso educativo.

Hecha la aclaración del caso nos surgen algunas preguntas: ¿Cuánto necesitamos para
recuperar los niveles óptimos de inversión en educación? ¿Cuáles serán sus beneficios?
¿Cuál será el costo de la no inversión?

1.2.1. Necesidades de Inversión en Educación

Si tomamos en cuenta que 1966 es el año en el que más se invirtió en educación y


supuestamente quisiéramos lograr ese mismo nivel, tan sólo tendríamos que multiplicar el
gasto unitario real por alumno (1979=100%) por las metas de atención (matrícula) para
cada año. Este ejercicio lo realizamos a lo largo del período 1966 - 1995 y así obtenemos la
inversión potencial u óptima. La diferencia entre la inversión potencial (óptima) y la inversión
real (GEP) sería otra de las brechas por cerrar en nuestra economía. Evidentemente que en
lo que a formación de recursos humanos se refiere, tan sólo tomamos un año de referencia
(1966) y de allí en adelante hacemos diferencias respecto de los que realmente pasó con
las finanzas educativas.

Respecto de la financiación de inversiones en educación, la CEPAL-UNESCO tiene una


propuesta, presentada en el título: "Educación y Conocimiento: Eje de la Transformación
Productiva con Equidad" (CEPAL/UNESCO: 1992). En este documento se plantea una
estrategia con los siguientes objetivos:

a) Cobertura universal de la educación básica.


b) Expansión de los programas de atención pre - escolar.
c) Reforzar la enseñanza de las aptitudes básicas en la escuela.
d) Programas de reforzamiento de las aptitudes básicas en adultos.

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Plantea financiar esta propuesta, según porcentajes del PBI, en los siguientes términos:
financiamiento público (Estado) 2.2%, financiamiento privado (empresas) 1.0% y, finalmente
Sector Externo 0.5%.

Como hemos visto existen dos formas de enfocar las necesidades de financiamiento de la
educación: una (propia) que se propone recuperar los niveles del GEP de 1966 y otra, que
se sustenta en porcentajes del PBI (CEPAL-UNESCO).

De la observación del cuadro 1 referentes a la primera propuesta (la propia) veremos que a
través de 30 años la diferencia entre la inversión real y la inversión potencial se ha ido
ahondando, es más, a partir de 1987 esta diferencia entre la inversión real y la inversión
potencial se ha hecho mucho más significativa. A partir de 1995 se calcula que la diferencia
entre la inversión real y la inversión potencial fue de US$ 2'700,946.

Respecto de la propuesta de la CEPAL podemos decir que la diferencia entre la inversión


real y la inversión potencial que deberían financiar el Estado, el Sector Privado y el Sector
Externo para lograr los objetivos de la estrategia, sería de US$ 794'114,000.

Ciertamente que para lograr los niveles óptimos de inversión se necesitaría en primer lugar
que el Estado destine la mayor cantidad de recursos para la educación, es decir, que
mediante el mecanismo de la tributación se distribuya de mejor manera los ingresos, para lo
cual - dado los bajos niveles de presión tributaria - se deberá recaudar mayores impuestos
de los agentes económicos con mayores recursos y de manera simultanea ampliar la base
tributaria. Este mecanismo permitiría elevar los montos destinados a financiar el proceso
educativo, lo que no es demagogia, en la medida que - a pesar del fundamentalismo
ultraliberal - el Estado es el responsable principal de la producción de los servicios sociales
llámese salud, educación, vivienda, etc.

1.2.2. Posibles Beneficios de la Inversión en Educación

De cerrarse la brecha entre la inversión real y la inversión potencial en educación, dentro de


un programa económico de largo plazo que no sacrifique el gasto social, traería como
consecuencia un incremento real de las potencialidades innatas del pueblo peruano de
crear y construir una economía basada en nuestras propias fuerzas e integrada
favorablemente a la economía mundial.

El incremento de la inversión en educación debe hacerse considerando también un cambio


en las políticas educativas respecto, tanto del curriculum, de la formación de los maestros,
como de una gestión educativa que privilegie la elevación de la calidad de la educación,
acorde con las necesidades de desarrollo económico y social del país.

1.2.3. Consecuencias de la No Inversión en Educación

De no realizarse esta inversión se desperdiciarían muchas oportunidades de generar


producción y por lo tanto ingresos. Además de esto, los costos de las futuras campañas de
alfabetización de los que hoy no van a la escuela serían altísimos, la deserción y la
repitencia escolar se agudizarían a tal punto de generar desperdicios incalculables en las
alicaídas arcas fiscales, los pocos maestros de calidad que aún quedan dejarían la escuela
pública en pos de actividades mejor remuneradas; en resumen, la educación pública
retrocedería a niveles, en cuanto a calidad y cantidad, comparados tan sólo con los que
existían en el Perú a comienzos del siglo XX.

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Criterios para la inversión social en educación
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Cuadro 1
Perú: Gasto Educativo Público Real y Potencial, 1966 - 1995
Valores a Precios de 1979
(Nuevos Soles)
Gasto Gasto Diferencia Matrícula
Educativo Educativo (B - A) (Pública)
Años Público Real Público
(A) Potencial (B)
1966 98.00 98.00 0.00 2'282,700
1967 97.26 104.50 7.24 2'434,100
1968 76.09 111.06 34.97 2'587,000
1969 77.36 114.62 37.26 2'669,800
1970 81.18 124.13 42.95 2'891,400
1971 81.51 130.10 48.59 3'030,500
1972 100.73 137.15 36.41 3'194,500
1973 102.10 147.09 44.99 3'426,200
1974 106.92 153.82 46.90 3'583,000
1975 105.49 163.02 57.52 3'797,100
1976 106.40 171.71 65.67 3'999,600
1977 98.53 177.74 79.21 4'140,000
1978 84.22 183.98 99.77 4'285,500
1979 76.47 185.37 108.89 4'317,700
1980 107.46 188.80 81.34 4'397,700
1981 116.52 206.59 90.07 4'812,027
1982 103.33 219.29 115.97 5'107,949
1983 91.80 220.91 129.11 5'145,676
1984 93.72 229.51 135.79 5'345,989
1985 89.20 235.07 145.86 5'475,409
1986 113.32 244.70 131.37 5'699,675
1987 142.33 251.23 108.90 5'851,864
1988 85.95 259.07 173.13 6'034,555
1989 77.34 267.61 190.27 6'233,436
1990 72.07 275.67 203.60 6'421,219
1991 74.66 274.52 199.86 6'394,252
1992 76.73 273.72 197.00 6'375,765
1993 90.06 279.38 189.31 6'507,488
1994 109.56 288.55 179.00 6'721,255
1995 96.90 293.20 196.30 6'829,466
Fuente: a) ME-OSPP/DIPP/UFIC - Aspectos Financieros de la Educación Peruana, 1960 - 1979.
b) ME - OA/DIAF - Balances de Comprobación, 1980 - 1988.
c) ME-OSPP/DIPP - Calendarios de Compromiso, 1989.
d) MEF-OFINE - Calendarios de Compromiso por Subprogramas y Programas, 1990 - 1995.
e) ME - UE - Estadísticas de varios años.

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Criterios para la inversión social en educación
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1.3. Política Económica versus Política Educativa

Es un hecho, sin embargo que, como pasamos a tratar, en los últimos años es la política
económica la que ha determinado la política educativa sin tomar en cuenta las apreciaciones
realizadas.

Generalmente entendemos por política económica a la acción del Estado sobre la economía
para el logro de determinados fines. Hasta allí todo es claro, empero, lo que anima nuestra
reflexión es la necesidad o no que las políticas económicas estén enmarcadas dentro de un
programa, máxime cuando la planificación hoy en día es considerada casi una "mala palabra"
por los hacedores de política económica.

De manera análoga en el Sector Educación se reproduce este comportamiento, la inexistencia


de un plan de largo plazo, de un proyecto educativo nacional, obliga a los responsables de la
política educativa a actuar en la coyuntura.

Nuestra curiosidad no va por las similitudes, sino por el contrario, por el lado de la sujeción de
las decisiones de política global en primer lugar, de política económica en segundo, y
finalmente de política educativa, esta última subordinada a las anteriores.

Durante 1993 fuimos testigos de excepción del conflicto generado a raíz de las diferencias
entre el ejecutivo y el Banco Mundial, respecto del destino y uso de los recursos, que vía
préstamo serían utilizados por el Sector Educación. La posición del ejecutivo es de continuar su
política de inversión en construcciones escolares3, preferentemente; el Banco Mundial sugiere
que dicha inversión debe efectuarse en el mejoramiento de la calidad de la educación
(curriculum, capacitación de docentes en ejercicio, textos escolares, etc.) y en el fortalecimiento
de la capacidad institucional del Ministerio del ramo para gestionar más eficientemente el
Sector.

La posición del Banco Mundial está sustentada en estudios de costo - efectividad realizados en
algunos países latinoamericanos. Según la evidencia empírica la inversión, por ejemplo, en
textos escolares sería más eficiente que la inversión en infraestructura. Entendiéndose por esto
que, la inversión en textos escolares sería una estrategia costo - efectiva más eficiente para
elevar la calidad de la educación.

Este criterio lo utiliza el Banco Mundial, de igual forma, para el financiamiento de proyectos
educativos en casi todos los países en vías de desarrollo.

Por otro lado, el gobierno utilizaría la inversión en locales escolares, más que con fines
educativos, con el afán de dinamizar la economía por el lado de la oferta. El Sector
Construcción y las industrias conexas (cemento, ladrillo, acero, etc.)se verían favorecidas por la
inversión estatal; esta medida sería a la vez una forma de atacar la resección. Lo que no nos
queda muy claro es, en que magnitud el volumen de inversión pública en locales escolares
sería lo suficientemente fuerte como para lograr esta dinamización.

Esta práctica por parte del gobierno no es nueva, en tanto que en los últimos años:

3
"El Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud (INFES) ha sido el
brazo ejecutor de esta política. Durante el año 1993 ha inaugurado 71 locales
escolares a nivel nacional; 63 de ellos corresponden al departamento de Lima y
ocho al resto del país. Para el año 1994, están en ejecución 72 en Lima y 43 en el
interior del país"(30 días en educación. EDAPROSPO. Feb, 1994)
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Criterios para la inversión social en educación
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"El gasto público estuvo en primera línea del listado de instrumentos posibles
empleados en la política económica de tipo arranque - freno y al interior de él, el
GEP sufrió impactos de las restricciones fiscales"(Pachucho: 199a, 5-15)

La administración anterior (1985 - 1990) utilizó el gasto la inversión en educación, o el más


comúnmente llamado educativo público (GEP) como un gasto compensatorio, puesto que
como puede apreciarse:

"Existen al parecer, dos buenas razones por las cuales los responsables de la
política económica optan por el GEP para dinamitar la actividad económica.

La primera, ligada a la cantidad de personal, plantea que en un contexto de recesión


donde las empresas resultan tener capacidad de planta ociosa, la inyección de liquidez
por unidad de empleo de un sector masivo, como la educación, permite reanimar el
mercado; y la segunda, que la distribución espacial de esta población permite reactivar
al mismo tiempo la producción y comercialización de muchos espacios geográficos lo
cual no se permite en otros sectores" (ILEE:1993)

Consecuentemente, el GEP fue herramienta de política económica de excelencia para reactivar


la demanda (más empleo e ingresos) dentro del marco conceptual del modelo heterodoxo, de
allí se explica como el Ministerio de Educación sirvió de "colchón del desempleo", en la medida
que el magisterio y el sector administrativo de la educación recibieron la mano de obra que no
pudo absorber el resto de la economía.

Del análisis del proceso presupuestario en el Sector Educación se obtienen conclusiones


similares, fundamentalmente de la observación del ciclo presupuestario en su fase de
aprobación:

"En esta fase (aprobación) es fundamental la sustentación del proyecto de


presupuesto ante la Comisión Bicameral de Presupuesto, para lo cual debe
existir voluntad política y poder de convencimiento de parte del ministro de
educación (titular del pliego), que los objetivos que están detrás del proyecto de
presupuesto son los mejores para el país, y de otro lado, se debe contar con la
capacidad técnica de parte del personal del Sector para plasmar estos objetivos
en el presupuesto, de modo racional y conveniente.

Esto se ha cumplido en pocas oportunidades en la medida que, las presiones


de los sectores economía y defensa durante la última década siempre han
prevalecido frente a la poca o inexistente capacidad de negociación del Sector
Educación.

En este proceso de prioriza el presupuesto educativo como herramienta de


política económica (gasto y empleo). Esta situación ha permitido, entre otras
razones, que lo intrínseco al sector sea dejado de lado; en otras palabras se
relieva la política económica y se deja de lado la propuesta de política
educativa."(Ibib.)

Con mucho pesar observamos que la mayoría de los problemas se concentran en el corto
plazo y al margen de los objetivos de la educación que, evidentemente deben ser de largo
plazo. El "cortoplacismo" y la falta de continuidad en las políticas educativas son, entre otras
razones, las causas del deterioro de la calidad de la educación nacional.

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Criterios para la inversión social en educación
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A esta hora los consensos respecto del tema de la educación son prioritarios para evitar el
colapso de la escuela pública. En consecuencia, el proyecto educativo nacional es una
necesidad impostergable.

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Criterios para la inversión social en educación
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2. Magnitud de la Inversión Pública en Educación

2.1. Instrumentos para Medir la Inversión en Educación

A lo largo de los últimos años hemos llegado al convencimiento que existe una confusión
generalizada, respecto de lo que verdaderamente es el Gasto Educativo Público (GEP), puesto
que a la hora de poner en tela de juicio su real dimensión y hacer comparaciones con otros
agregados macroeconómicos surgen discrepancias - muchas veces -, insalvables.

En los setenta cuando en las dependencias del aparato estatal se potenciaron los órganos de
planificación, al interior de la administración central del Ministerio de Educación se empezó a
manejar un concepto de Gasto Educativo Público que algunos pensamos conserva actualidad,
por constituirse en unidad de análisis de las principales investigaciones que sobre aspectos
económico - financieros de la educación se han efectuado.

El propósito este capítulo es precisamente aclarar este concepto, para en adelante manejar
criterios homogéneos en el cálculo de este indicador.

2.1.1. La Estructura Programática4

El Presupuesto General de la República, así como la Cuenta General de la República, se


dividen en Volúmenes5 y Pliegos6, estos a su vez en Programas7, los programas en Sub
Programas8 y así hasta llegar a los niveles más desagregados como son las actividades y
proyectos. Cabe señalar que los sectores9 (educación, salud, trabajo, etc.) en la mayoría de los
casos se encuentran contenidos en varios volúmenes y pliegos.

Comúnmente ubicamos al Sector Educación a través del Ministerio respectivo, es decir, el


Ministerio de Educación, pero no reparamos que el mismo constituye únicamente un pliego. Por
lo tanto, es necesario tener una visión global del Sector Público Nacional para ubicar al Sector
Educación entre niveles programáticos que lo conforman.

Además de los anterior, existe el gasto educativo en otros sectores como: agricultura,
pesquería, salud, etc. que administran y financian parcialmente algunos centros educativos, y
adicionalmente - como veremos más adelante -, el Ministerio de la Presidencia, que cobra gran
importancia en lo que al gasto educativo se refiere a partir de 1993.

4
Es el conjunto de categorías o niveles divisorios sobre los cuales se estructura el presupuesto.
5
Es la división del Sector Público que agrupa a un conjunto de pliegos presupuestarios con
criterio de competencia funcional.
6
Es el elemento del presupuesto que nos permite identificar y conocer el presupuesto total de un
organismo o de una entidad del Sector Público.
7
El programa constituye el nivel base de asignación presupuestal y unidad de control para la Cuenta
General de la República. Es importante no sólo porque en él se realiza el proceso o ciclo presupuestario
sino también por que a través de él se recoge los objetivos y metas contenidos en los planes de corto
plazo, es decir, se produce la vinculación del plan con el presupuesto.
8
Cuando los programas contienen metas complejas pueden dividirse en subprogramas para facilitar su
ejecución, teniendo en cuenta sus características en términos de magnitud, complejidad de su función y
cobertura geográfica.
9
El sector es el elemento que reúne los presupuestos de los distintos organismos públicos que prestan
un mismo servicio público y cumplen funciones de naturaleza homogénea.
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Criterios para la inversión social en educación
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Cuadro 2
Estructura Programática del Sector Educación
Volumen Pliego Programa Sub programa
Gobierno Central Ministerio de Órganos USE's del
Educación centralizados Departamento de
Niveles y Lima y el Callao
modalidades
Regiones Gobiernos Servicios Niveles y
Regionales Educativos modalidades
Organismos Públicos INC, IPD, IGP, Institución
Descentralizados BNP,
CONCYTEC,etc.
Organismos Universidades Facultades
Descentralizados Públicas
Autónomos

Como se puede apreciar en el cuadro 2, en la actualidad el sector se encuentra incluido para


fines presupuestales en el volumen Gobierno Central. El Pliego Ministerio de Educación tiene
bajo su administración los recursos a nivel de programa de los órganos de ejecución
centralizados como son: Sede Central (SC), Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo de
la Educación (INIDE)10, Instituto Nacional de Teleducación (INTE), Escuela Nacional de Música
(ENM), Escuela Nacional de Bellas Artes(ENBA), Programa de Apoyo Social a la Educación
(PASE), Instituto Pedagógico Nacional de Monterrico (IPNM), y la Escuela Nacional Superior de
Folcklore "José María Arguedas" (ENSFJMA). Además los niveles y modalidades educativas
como: inicial primaria, secundaria, ocupacional, especial, superior no universitaria y la
administración, todo esto dividido en subprogramas que no son otra cosa que las USE's del
Departamento de Lima. El volumen Gobiernos Regionales contiene en cada uno de los pliegos
que la conforman (regiones) programas de educación, estos a su vez se dividen en
subprogramas que son los niveles y modalidades educativas. El volumen Organismos
Descentralizados Autónomos incluye a manera de pliegos a las universidades públicas y como
programas a cada facultad. Finalmente, el volumen Organismos Públicos Descentralizados
incluye a los pliegos: Instituto Peruano del Deporte (IPD), Instituto Nacional de Cultura (INC),
Instituto Geofísico del Perú(IGP), Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología(CONCYTEC), y a
la Biblioteca Nacional del Perú (BNP).

Hay que poner en claro que, además de lo descrito, existen en la actualidad pliegos y
programas en otros sectores que ejecutan gastos en educación este es el caso del Instituto
Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud (INFES) y el Instituto Nacional de Becas y
Crédito Educativo (INABEC) que pertenecen al Ministerio de la Presidencia.

2.1.2. Antecedentes

Después de la desaparición de los Organismos Regionales de Desarrollo (ORDES) a principios


de los ochenta y recuperado el régimen democrático, el Ministerio de Educación pasa,
nuevamente, a manejar de manera directa la planificación del sector y por ende los recursos.

La Constitución de 1979 que se pone en vigencia durante el gobierno de Belaúnde, trae


consigo la regionalización. Esta se concretiza en 1987 a través de la Ley de Bases11.

10
El INIDE funciona como órgano de ejecución centralizado del Ministerio de Educación hasta el año 1993,
que fue integrado a la Dirección Nacional de Investigación Educativa y Capacitación Docente.
11
Ley de Bases de la Regionalización (Ley 24560).
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Criterios para la inversión social en educación
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Durante el gobierno de García se inicia el proceso de regionalización, que se hace efectivo de


manera parcial en el Sector Educación entre los años 1989-1990. Recién en 1991 durante el
gobierno de Fujimori todas las regiones constituidas pasan a administrar directamente los
recursos del Sector Educación.

Históricamente el Ministerio de Educación a manejado directamente alrededor del 80% de los


recursos del sector y de manera indirecta, vía transferencias ya sean corrientes o de capital, el
restante 20%. Estas transferencias han sido dirigidas principalmente al Instituto Nacional de
Infraestructura Educativa (INIED hoy INFES) para la ejecución de gastos de capital, esto es, la
construcción de locales escolares, y a los otros Organismos Públicos Descentralizados, así
como a las universidades públicas.

A partir de la puesta en funcionamiento de los programas de educación en los gobiernos


regionales y el paso de algunos organismos públicos descentralizados al Ministerio de la
Presidencia, el ámbito de influencia del Ministerio de Educación se ha ido reduciendo y, como
consecuencia de esto, el poder de manejo del sector por parte del ministerio del ramo ha
perdido fuerza.

Por este motivo es que se afirma de manera categórica que el Ministro de Educación es el
"Ministro de Lima y Callao", en razón que su radio de acción se limita a estas jurisdicciones por
las razones arriba expuestas.

De allí que surge la discrepancia si calculamos la relación: gasto del Ministerio de Educación
versus gasto del Gobierno Central, o si adoptamos la relación: gasto del Sector Educación
versus gasto del Gobierno Central.

Las cifras nos demuestran que los gastos en educación de los otros sectores no han sido
significativos, por lo tanto, la presencia del Ministerio de Educación como cabeza del sector se
ha mantenido, por lo menos desde antes de la regionalización.

Como dijimos líneas atrás, desde 1990 parte de los recursos del Sector pasan a manos de los
gobiernos regionales, en la medida que las regiones, Arequipa, José Carlos Mariategui (Tacna,
Moquegua y Puno), Ucayali, Loreto, y Grau (Piura, Tumbes) empiezan a administrar
directamente su presupuesto educativo, mientras que los presupuestos de las demás regiones
quedan todavía bajo la tutela del Ministerio de Educación.

Recién en 1991 se incorporan al proceso de autonomía regional todas las regiones, excepto la
región Lima (departamento de Lima y Provincia Constitucional del Callao), que hasta la fecha
se conserva bajo la administración del Ministerio de Educación. Esto significa en términos de
gasto entre el 45% y 50% de los recursos del Sector. De la misma forma, pasan algunos
Organismos Públicos Descentralizados, entre ellas el INFES al Ministerio de la Presidencia.
Este gasto representa entre 3.5% y 4.0% del gasto total del Sector.

2.1.3. Situación Actual

Se calcula que en 1994 el Ministerio de Educación (ver cuadro 3) maneja de manera directa el
36.3% de los recursos del Sector, y de manera indirecta, es decir, vía transferencias, el 15.6%,
lo que hace un total de 51.1%. El restante 48.9% es administrado por los Gobiernos
Regionales y el Ministerio de la Presidencia.

A 1995 la estructura del gasto se modifica en desmedro del Ministerio de Educación que
desciende su participación respecto del gasto sectorial a 18.2%, mientras que los programas
educativos de las regiones incrementan su peso relativo a 62.9%. Las instituciones públicas

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Criterios para la inversión social en educación
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descentralizadas bajan a 0.44%, las universidades públicas a 10.39% y, finalmente, el sector


de la presidencia duplica su participación a 8.04%.

Cuadro 3
Perú: Gasto del Educativo Público por Volúmenes Presupuestales, 1990 - 1995
(En porcentajes)
Año/ 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Volumen
M.de Educ. 70.57 36.73 35.20 33.73 36.30 18.20
G.Regional 17.33 46.30 51.33 49.94 44.11 62.90
OPD 1.62 3.77 1.52 1.04 0.91 0.44
Universidad 10.21 12.99 11.31 11.75 14.64 10.39
Otro Sector 0.27 0.21 0.63 3.54 4.04 8.04
Fuente: MEF - OFINE / Calendarios de Compromiso por Subprogramas y Programas, 1990 - 1995.

Basados en el terco argumento de las cifras, queda demostrado de manera concreta la falta de
manejo presupuestal que sufre el titular del pliego. Ante tal evidencia resulta hasta cierto punto
comprensible la inmovilidad que en materia de política educativa afecta a las instancias
superiores de la administración, más todavía cuando en lo que va de este gobierno ya han sido
10 ministros los que han ocupado la cartera de educación.

Cabe acotar que no ha existido la voluntad política de defender los fueros del Sector, menos
fortalecerlo. Caso contrario es el Sector Agricultura (Vásquez:1994) que ha tenido la capacidad
de consolidarse y crecer, creando y fusionando sus organismos públicos descentralizados y
organismos descentralizados autónomos, así como transitando los linderos de su competencia
mediante proyectos especiales.

Dada la situación descrita ¿Cuál es la relación correcta para el análisis correcto? ¿Gasto del
Ministerio de Educación versus Gasto del Gobierno Central ? ó ¿Gasto del Sector Educación
versus Gasto del Gobierno Central?

2.1.4. Forma Correcta del Cálculo del Gasto Educativo Público

Como observamos en el cuadro 4, en 1989 la relación entre gasto del Ministerio de Educación
y el Gasto del Gobierno Central era de 14.97%, al año siguiente, en 1990 esta relación
desciende a 9.36%.

En 1991 el porcentaje del gasto del Ministerio de Educación respecto del gasto del Gobierno
Central vuelve a descender a 6.10% y de igual manera en 1992 a 5.62%. En el año 1993 esta
relación se situó en el orden del 5.63%. En el año 1994 la relación entre estas dos variables fue
de 4.05%, y por último para de 1995 fue de 2.63%.

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Criterios para la inversión social en educación
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Cuadro 4
Perú: Gasto Educativo Público como porcentaje
del Gasto del Gobierno Central, 1985 - 1995.
(en porcentajes)

Años Gasto del Sector Educación Gasto del Ministerio de Educación


respecto del Gasto del Gobierno respecto del Gasto del Gobierno
Central Central

1985 11.15 11.15


1986 14.16 14.16
1987 18.94 18.94
1988 16.07 16.07
1989 14.97 14.97
1990 13.27 9.36
1991 16.62 6.10
1992 15.96 5.62
1993 16.68 5.63
1994 18.81 4.05
1995 14.42 2.63
Fuente: a) ME - OA/DIAF - Balances de Comprobación, 1985 - 1988.
b) ME-OSPP/DIPP - Calendarios de Compromiso, 1989.
c) MEF-OFINE - Calendarios de Compromiso por Subprogramas y Programas, 1990 -
1995.
d) INEI - Estadísticas de varios años.

Es evidente, las cifras lo demuestran, que este indicador en 1995 logra niveles históricos más
bajos nunca alcanzados, fenómeno que obedece a la forma de cálculo. Dicho de otro modo, al
hecho de que se haya tomado en cuenta sólo el gasto del Ministerio de Educación y no el gasto
del sector.

Si efectuamos nuevamente este cálculo y tomamos en cuenta, también, el gasto en educación


que efectúan las regiones, y el gasto de las Instituciones Públicas Descentralizadas que
cumplen funciones educativas y que dependen del Ministerio de la Presidencia, veremos que la
magnitud de este indicador se modifica. En 1990 la relación entre gasto del Sector Educación y
el Gasto del Gobierno Central fue de 13.27%, de todas maneras bajo respecto a 1987
(18.94%). Para el año 1991 esta relación fue 16.62%, para 1992: 15.96%, para el año 1993:
16.68%, para 1994: 18.81, y finalmente, para 1995: 14.42%. Como vemos, existen diferencias
considerables entre una y otra medición, por tal motivo, la forma de cálculo se debe efectuar en
función de la finalidad del análisis.

Si se quisiera calcular el monto total de recursos que el Estado destina a la educación, la


relación correcta sería: gasto del Sector Educación versus gasto del Gobierno Central. De otro
lado, si se quiere averiguar cual es el volumen de recursos con que cuenta el Ministerio de
Educación para llevar adelante los objetivos de la política educativa, la relación correcta sería:
gasto del Ministerio de Educación versus gasto del Gobierno Central, en la medida que la
autoridad del titular del pliego, el Ministro de Educación, esta basada en el menor o mayor
manejo de recursos, por lo tanto, si nos ceñimos a lo que demuestran los montos asignados al
pliego Ministerio de Educación, es obvio que éste a ido perdiendo autoridad en lo que va de
este gobierno.

2.2. Evolución Histórica de la Inversión Educativa

Diversos estudios nos muestran que la inversión en educación en los últimos 30 años ha tenido
un comportamiento, en el tiempo, marcado por el ritmo de la economía en su conjunto.

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Criterios para la inversión social en educación
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La trayectoria cíclica de la inversión en educación es representada mediante el gasto educativo


público, el mismo que describe una tendencia procíclica respecto del Producto Bruto Interno.

Es importante remarcar, que en nuestro caso, tomamos como indicador de inversión pública en
educación al costo unitario corriente año/alumno, en la medida que éste mide con mayor
exactitud la intensidad y variaciones del comportamiento de esta inversión, en tanto que el
mismo, se define como el total de gastos de funcionamiento por el número de alumnos en
todos los niveles y modalidades educativas.

Como afirmamos en el capítulo primero, los sesenta marcaron un hito en lo que a inversión
pública en educación se refiere, a la vez que en esos años sé cerro un ciclo de "bonanza
financiera" difícil de superar en las actuales circunstancias.

Como sabemos el costo unitario corriente año/alumno real (1979=100%) logra su nivel histórico
más alto en 1966 (ver cuadro 5), año que coincide con el primer mandato del Arquitecto
Belaunde, de allí en adelante su deterioro se hace sostenido hasta 1971. Al año siguiente,
durante el gobierno militar, año 1972 en que se inicia la "Reforma de la Educación", el referido
indicador repunta pero sin recuperar los niveles de 1966. Un largo período de deterioro de las
finanzas educativas se precede hasta 1979. En 1980 al inicio del segundo período
gubernamental del Arquitecto Belaunde, el costo unitario experimenta recuperación sin llegar a
los niveles de 1972, y menos de 1966. Como observamos, el primer lustro de la década del
ochenta se caracteriza por un decremento sostenido de la inversión educativa. Durante 1986 y
1987 se vuelve ha experimentar una recuperación, para algunos ficticia, que tiene una caída
espectacular al siguiente año (1988) y no para hasta 1991, primer año del gobierno del
Ingeniero Fujimori. En el período 1992-1994 la inversión en educación medida a través del
costo unitario corriente año/alumno, ha tenido un incremento sostenido. A 1995 el costo unitario
corriente año/alumno había perdido el 71% de su valor real respecto de 1966.

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Arturo Miranda Blanco Pag. 24
Criterios para la inversión social en educación
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Cuadro 5
Perú: Costo Unitario Corriente Año/Alumno para el Sector Público, 1963 - 1995.
Valores a Valores a precios de 1979 Tasa de crecimiento
Años precios corrientes anual

1963 1.27 24.42 0.0


1964 1.40 24.14 -1.2
1965 1.97 29.85 23.7
1966 2.48 33.97 13.8
1967 2.52 31.11 -8.4
1968 2.50 26.04 -16.3
1969 2.58 24.81 -4.7
1970 2.25 20.23 -18.4
1971 2.39 20.08 -0.7
1972 3.31 25.80 28.5
1973 3.27 22.46 -12.9
1974 3.61 21.49 -4.3
1975 4.22 20.38 -5.2
1976 5.25 19.64 -3.6
1977 6.27 17.29 -12.0
1978 8.25 14.31 -17.2
1979 12.64 12.64 -11.7
1980 29.46 18.00 42.4
1981 46.00 16.43 -8.7
1982 69.60 14.83 -9.8
1983 120.46 12.38 -16.5
1984 246.18 11.88 -4.0
1985 615.96 11.12 -6.4
1986 1,148.63 11.99 7.8
1987 2,650.23 15.18 26.6
1988 11,892.61 9.34 -38.5
1989 289,966.59 8.64 -7.5
1990 17.63 8.42 -2.5
1991 79.80 8.08 -4.1
1992 145.07 9.06 12.2
1993 236.61 10.24 13.0
1994 313.85 11.16 9.0
1995 305.19 9.86 -11.7
Fuente: a) ME - OSPP - Aspectos Financieros de la Educación Peruana, 1960 - 1979.
b) ME - OA/DIAF - Balances de Comprobación, 1980 - 1988.
c) ME-OSPP/DIPP - Calendarios de Compromiso, 1989.
d) MEF-OFINE - Calendarios de Compromiso por Subprogramas y
Programas, 1990 - 1995.
e) ME - UE - Estadísticas de varios años.
Nota: De 1963 a 1989 los valores están expresados en Intis, de 1990 en adelante en
Nuevos Soles.

El fenómeno observado durante el período de análisis nos hace pensar que una nueva crisis
económica, como algunos piensan, originada por una crisis de balanza de pagos, traería como
consecuencia un nuevo ciclo de deterioro de la inversión en educación con la consecuente
caída en los gastos en adquisición de material educativo, remuneraciones de los docentes y
personal administrativo. Como es de esperarse, esta crisis se expresaría de manera más
concreta en el deterioro de la calidad de la educación, fundamentalmente pública y en los
sectores de mayor "pobreza educativa" estructural.

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Arturo Miranda Blanco Pag. 25
Criterios para la inversión social en educación
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2.3. Distribución por Objeto del Gasto

2.3.1. Objeto del Gasto: Sólo Pago de Planillas

Si bien es cierto, el Ministerio de Educación maneja hoy menos recursos, esta situación a nivel
de Sector es más complicada.

Cuadro 6
Perú: Gasto Educativo Público por Asignaciones Genéricas, 1993
(En porcentajes)
Asignaciones 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Genéricas
Remuneraciones 43.99 34.57 28.11 18.02 15.22 13.59
Bienes 2.93 2.49 2.09 3.40 3.56 2.17
Servicios 1.02 1.27 1.30 1.46 2.59 1.74
Transferencias 33.12 38.25 49.07 57.00 55.65 62.27
Corrientes
Pensiones 16.05 14.49 13.48 9.42 7.82 8.12
Gastos de Capital 2.88 8.93 5.95 10.71 15.16 12.11
Fuente: MEF - OFINE /Calendarios de Compromiso, 1990 - 1995.

Como vemos en el cuadro 6, a 1995 el 83.98% del gasto esta destinado al pago de planillas de
trabajadores docentes y administrativos, tanto en actividad como cesantes (remuneraciones y
pensiones); tan sólo el 3.91% es destinado al pago de servicios y adquisición de bienes; y por
último, el Ministerio de Educación cuenta con sólo el 12.11% para gastos de capital ligados a
proyectos de inversión. En consecuencia, se puede decir que el Ministerio de Educación, así
como los Gobiernos Regionales en lo que educación de refiere, sólo se limitan al pago de
planillas. Más aún, no pueden modificar las escalas remunerativas, menos efectuar reajustes
de remuneraciones sin la autorización del Ministerio de Economía y Finanzas.

2.3.2. Implicancias en el Presupuesto de Bienes y Servicios

Como podemos ver los montos que obtiene el Sector Educación para la adquisición de bienes
y servicios son insuficientes, debido a los desequilibrios que produce el cálculo errado de estos
conceptos en épocas de alta inflación como las que sufrió el país.

Los requerimientos de los usuarios o unidades de consuno del sector educación (alumnos,
docentes, aulas y centros educativos) son innumerables y difícilmente mensurables.

En primer lugar, los niños y jóvenes que se incorporan al sistema educativo necesitan para su
desempeño material educativo, cosa que no les brinda la escuela, menos aún sus padres por
causa de la crisis económica. Asimismo, el docente debería contar con un material mínimo para
realizar su labor pedagógica, dado que por su bajo sueldo no puede adquirirlo el mismo. El
centro educativo necesita sino de la construcción de un local escolar aparente, de
mantenimiento o reparación del que ya tiene. Finalmente, el aula que es el ambiente en donde
se desarrolla la mayor parte del proceso de enseñanza y aprendizaje debe contar como mínimo
con un módulo de material didáctico.

Como vemos nada de esto existe en la mayoría de los centros educativos del país.

2.3.3. Ejecución del Presupuesto del Sector Educación en Bienes y


Servicios

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Arturo Miranda Blanco Pag. 26
Criterios para la inversión social en educación
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En el año 1995 de los S/. 3,000'022,752 que fue el presupuesto ejecutado del Sector
Educación, solamente se destinó a la adquisición de bienes S/.65'191,404, es decir, apenas el
2.2%. En lo que se refiere a servicios el gasto fue de S/.52'305,565 lo que representó
aproximadamente el 1.7% del mismo total. En conjunto el gasto en bienes y servicios tan sólo
fue un magro 3.9% del gasto ejecutado en educación en el año 1993; lo demás recursos en su
mayoría se destinaron al pago de planillas (remuneraciones transferencias y pensiones).

A nivel de Unidades de Servicios Educativos (USEs) la situación es dramática. La USE Nº11 de


San Juan de Miraflores ubicada en el denominado "cono sur" de Lima Metropolitana y que
agrupa, además del distrito del mismo nombre, a los distritos de Villa María del Triunfo y Villa el
Salvador, concentra una población matriculada en Educación Primaria de Menores de
aproximadamente 99,000estudiantes.

Cuadro 7
USE Nº 11 San Juan de Miraflores: Gasto Ejecutado en Educación Primaria por
Asignaciones Genéricas, 1990 - 1993
(En Nuevos Soles Corrientes)
Asignaciones 1990 1991 1992 1993 1994 1995
genéricas
Remuneraciones 679,666 1'906,477 2'840,775 3'237,250 3'149,370 1'939,135
Bienes 771 7,330 10,000 51,600 146,000 183,600
Servicios 4,862 42,685 73,000 118,371 282,600 505,000
Transferencias 317,874 1'275,515 3'550,072 7'691,050 12'759,589 10'312,855
Corrientes
Total 1'003,153 3'232,007 6'473,847 11'098,271 16'337,559 12'940,590
Fuente: ME- DIPP /Calendarios de Compromiso, 1990
MEF - OFINE/Calendarios de Compromiso Por Subprogramas y Programas, 1990 - 1995.

Como se puede apreciar en el cuadro 7, en esta jurisdicción educativa durante el año 1995 se
gastó en adquisición de bienes S/.183,600 y en pago de servicios S/.505,000. En conjunto
estas dos asignaciones tan sólo representaron el 5.3% del presupuesto ejecutado de la USE en
1995. Lo más grave de esta situación es que estos recursos tuvieron que ser distribuidos entre
los 107 centros educativos del nivel de Educación Primaria de Menores de los distritos de San
Juan de Miraflores, Villa María del Triunfo y Villa el Salvador, lo que hizo imposible una
distribución equitativa de estos recursos dado lo irrisorio de los montos asignados.

Para distribuir los recursos que vía presupuesto le da la USE a los Centros Educativos, el
director como responsable de la administración del mismo, hace los requerimientos a la USE
en función de las necesidades que cada docente le hace llegar (motas, tizas, láminas, etc.),
además de los materiales propios de la administración del centro (material de escritorio). El
director consolida los requerimientos y oficia a la USE. No es un secreto para nadie que, en la
mayoría de los casos, la administración de la USE se ve impedida de atender a todos los
centros educativos dado que los montos destinados a estos bienes son insuficientes.

Ante tal situación habría que preguntarnos ¿Cuál es el volumen de recursos que se necesita?

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Criterios para la inversión social en educación
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2.4. Distribución por Niveles y Modalidades

2.4.1. Gasto por Niveles y Modalidades Educativas

Es importante tener en cuenta que a 1995 (ver cuadro 8), el Gasto Educativo Público por
niveles y modalidades presenta la siguiente distribución: el 34.20% es destinado a nivel de
educación primaria; el 23.85% a la educación secundaria; el 7.08% a inicial; el 29.07 a la
administración; y, el 5.8% restante se destina a otras modalidades (especial, ocupacional y
superior no universitaria).

Cuadro 8
Perú: Gasto Educativo Público por Niveles y Modalidades Educativas, 1991 - 1995
(En porcentajes)
Niveles y 1991 1992 1993 1994 1995
Modalidades
Educación Inicial 6.75 6.63 6.75 6.93 7.08
Educación Primaria 33.92 33.46 34.49 33.50 34.20
Educación 24.28 24.21 24.72 23.89 23.85
Secundaria
Educación Superior 2.92 3.21 3.05 2.97 3.00
No Universitaria
Educación 1.36 1.32 1.33 1.30 1.23
Ocupacional
Educación Especial 0.81 0.82 0.80 0.82 0.78
Alfabetización 1.05 0.93 0.81 0.87 0.80
Extraescolar 0.01 0.00 0.00 0.00 0.01
Administración 28.91 29.42 28.05 29.73 29.07
Fuente: MEF - OFINE / Calendarios de Compromiso por Subprogramas y Programas, 1991 - 1995.

Por lo tanto, podemos afirmar que los niveles de inicial, primaria, secundaria y la administración
absorben el 94.2% del Gasto Educativo Público.

Adicionalmente, se puede agregar que el gasto en la modalidad de adultos en los niveles de


primaria y secundaria representan aproximadamente, el 2.4% y el 11.0%, respecto del gasto
en el nivel.

2.5. Distribución Espacial

2.5.1. Distribución de la Inversión en Educación por Departamentos

Las cifras consignadas en el cuadro 9 nos dicen que, si bien es cierto no existe un patrón
sistemático, la mayor inversión pública en educación se ubica, preferentemente en los
departamentos de mayor desarrollo relativo, y la menor, en los departamentos con indicadores
de pobreza más desfavorables, como veremos más adelante. En el lugar en que el Estado
invierte menos en educación, es el departamento Apurímac, donde el costo unitario corriente
mes/alumno para la educación primaria es de US$ 4.1, mientras que en el departamento que
más se invierte, Moquegua, este mismo indicador es de US$ 11.4, de lo cual se deduce que en
el departamento de Apurímac se invierte sólo el 36% de lo que en Moquegua. Esto nos da una
idea de las diferencias notables que existen entre los distintos ámbitos geográficos.

Las diferencias aludidas expresan una injustificable y reincidente inequidad en el propio sector
educativo estatal, es decir deferencias muy grandes al interior del ámbito de pobreza educativa.

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Arturo Miranda Blanco Pag. 28
Criterios para la inversión social en educación
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A lo anterior se suma la evidencia de que la mayoría de departamentos pobres se encuentren


debajo de la inversión promedio nacional que es de US$ 8.0. Un caso que merece especial
atención es el del departamento de Ayacucho. Como podemos ver la inversión en este lugar se
encuentra por encima del promedio nacional y se ubica inmediatamente después de los
departamentos más favorecidos, esto se explicaría por una política deliberada del gobierno de
favorecer su desarrollo, por los ya conocidos graves problemas que atravesó esta zona durante
los últimos años.

Caso contrario es el del Callao que a pesar de ubicarse en una zona urbana relativamente más
favorecida económica y socialmente hablando, la inversión del Estado en educación es baja.
Una posible explicación seria, que se ha logrado un acceso cercano al 100%, por tal motivo, no
existe demanda social por mejoramiento de la calidad en el nivel primario.

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Criterios para la inversión social en educación
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Cuadro 9
Perú: Indicadores de Inversión en Educación Pública,
pobreza económica y pobreza educativa, 1993-1994
Departamentos Costo unitario % de hogares % de ineficiencia % de Años de
corriente con del sistema personas escolaridad de
mes/alumno en necesidades educativo en el analfabetas, la
educación primaria básicas nivel primario,1993 1993 población,1993
US$, 1994 insatisfechas,
1993
Apurímac 4.1 82.5 35.8 36.9 4.6
Callao 5.1 31.6 12.1 3.0 9.8
Huánuco 5.8 76.4 32.1 24.7 5.3
Piura 6.7 67.5 21.6 16.3 6.4
San Martín 7.2 67.9 26.0 12.5 6.3
Lambayeque 7.2 43.9 16.3 11.0 7.5
Ucayali 7.3 69.2 27.5 9.6 7.1
La Libertad 7.3 47.7 19.4 13.0 7.3
Cusco 7.3 74.3 29.1 25.4 6.0
Cajamarca 7.4 73.6 28.0 27.2 4.6
Lima 7.6 31.8 12.4 4.2 9.8
Junín 7.7 63.0 20.8 13.4 7.4
Huancavelica 7.9 91.5 34.2 34.1 4.3
Ancash 8.3 61.9 27.1 21.1 6.3
Pasco 8.3 79.0 23.0 15.3 7.0
Ica 8.4 41.6 14.6 5.8 8.8
Amazonas 8.5 73.2 28.5 19.9 5.1
Arequipa 8.7 41.5 14.0 7.6 9.0
Loreto 8.7 74.2 30.4 10.8 6.6
Ayacucho 9.0 82.8 34.4 32.7 5.0
Puno 9.5 71.7 20.7 22.2 5.9
Madre de Dios 10.0 72.1 20.3 8.0 7.3
Tacna 10.4 36.7 11.3 7.4 8.8
Tumbes 10.9 59.0 15.6 6.6 7.7
Moquegua 11.4 48.6 13.3 8.8 8.3

Media 8.0 62.5 22.7 12.8 6.9


D.S. 1.6 16.9 7.6 9.6 1.6
C.V. (%) 20.5 27.0 33.4 60.3 22.8
Máximo 11.4 91.5 35.8 36.9 9.8
Mínimo 4.1 31.6 11.3 3.0 4.3
Rango 7.2 59.9 24.5 33.9 5.5

Fuente: INEI - Censo de 1993.


Ministerio de Educación. Unidad de Estadística Educativa - Censo Escolar 1993.
MEF-OFINE. Calendarios de Compromiso, 1994

Para ubicar los departamentos de mayor pobreza los clasificamos según el porcentaje de
hogares con necesidades básicas insatisfechas (NBI). Huancavelica observa un 91.5% de
hogares en esta situación, mientras que la inversión en educación, si bien es cierto, no es de
las más bajas, ésta se encuentra debajo del promedio nacional. El caso más dramático es el de
Apúrímac que teniendo un 82.5% de hogares con NBI la inversión en educación por parte del
Estado, como hemos visto, es la más baja (US$ 4.1). De otro lado, el departamento de Tacna
esta entre los menos desfavorecidos con un 36.7% de hogares con NBI, mientras que la
inversión (US$ 10.4) en educación se ubica entre las cinco más altas.

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Arturo Miranda Blanco Pag. 30
Criterios para la inversión social en educación
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La ineficiencia en el nivel de educación primaria se define como la suma de los porcentajes de


desaprobados y retirados que resultan de un ejercicio educativo anual. Al igual que en el caso
anterior, es el departamento de Apurímac en el que tiene la mayor ineficiencia con 35.8% de
alumnos que no logran la promoción al finalizar el año escolar, y de manera coincidente es el
lugar en donde el Estado invierte menos en educación pública. Caso contrario se da en el
departamento de Tacna, en este el porcentaje de ineficiencia es el más bajo con 11.3% de
desaprobados y retirados, mientras que la inversión en educación pública lo ubica entre los 3
departamentos más favorecidos con US$ 10.4.

Si revisamos nuevamente las cifras de inversión en educación pública y repetimos el análisis


precedente veremos que subsiste el fenómeno anterior, en otras palabras, la menor tasa de
analfabetismo se da en los departamentos donde la inversión educativa es más alta. En el
departamento de Apurímac se ubica el mayor porcentaje de analfabetos, el 35.7% de la
población manifiesta no saber leer y escribir, mientras que la inversión del Estado en
educación, como sabemos es la más baja, con tan sólo US$ 4.1 por alumno de educación
primaria. De manera contradictoria los cuatro primeros departamentos ubicados de acuerdo a
su mayor inversión en educación (Moquegua, Tacna, Tumbes y Madre de Dios) tienen
porcentajes de analfabetismo menores al 10%, muy por debajo del promedio nacional que es
de 12.8%.

Una forma de definir el nivel educativo de la población es a partir de los años de instrucción
promedio logrados. El departamento de Huancavelica es el que observa el menor nivel
educativo con 4.3 años, es decir, la población en promedio no ha logrado completar el nivel
primario, mientras que la inversión se encuentra alrededor del promedio con US$ 7.9. De otro
lado, en el Callao se da el mayor nivel de escolaridad con 9.8 años, casi completa la
secundaria y, coincidentemente, muestra el nivel de inversión segundo más bajo con US$ 5.1.
Los departamentos en los cuales el nivel de inversión es relativamente alto, Tacna y Moquegua
(US$ 10.4 y US$ 11.4) por ejemplo, tienen un nivel de escolaridad, también, alto (8.8 y 8.3
años). En Apurímac, que es el departamento menos favorecido por el presupuesto educativo,
como hemos visto, la población observa un nivel de escolaridad promedio de menos de 5 años,
el segundo más bajo del país.

Observamos del análisis anterior que existe algún nivel correlación entre inversión en
educación y niveles de pobreza tanto económica como educativa, en sentido inverso, es decir,
a mayor inversión educativa mayor pobreza económica (porcentaje de hogares con NBI), y
mayor pobreza educativa (ineficiencia del sistema educativo en la primaria, porcentaje de la
población en situación de analfabetismo y años de escolaridad de la población); y, a menor
inversión educativa mayor pobreza económica y educativa. En el primer caso podemos
mencionar a los departamentos de Apurímac y Huánuco que se encuentran por debajo del
cuartil inferior en lo que a inversión pública en educación se refiere, y observan indicadores de
pobreza económica y educativa desfavorables, y en el segundo, a Tacna y Moquegua, que se
encuentran por encima del cuartil superior de inversión educativa por departamentos, y denotan
indicadores relativamente menos desfavorables.

En contradicción a lo afirmado en el párrafo anterior, observamos departamentos pobres desde


el punto de vista económico y educativo, en los cuales la inversión del Estado esta por encima
del promedio nacional, como son Puno, Ayacucho (ya explicado) y Madre de Dios. Y el caso
contrario, baja inversión y mejor situación relativa en los que se refiere aspectos económicos y
educativos, como el Callao y Lima.

La lectura del coeficiente de variación (C.V.%) nos permite observar que la inversión se
distribuye más homogéneamente, esto es, menos de desigualmente, entre los departamentos
(20.5%) que los años de escolaridad de la población (22.8%), que el porcentaje de hogares con

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Arturo Miranda Blanco Pag. 31
Criterios para la inversión social en educación
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NBI (27.0%), que la ineficiencia del sistema educativo (33.4%), y más aún, que el
analfabetismo (60.3%).

Cuadro 10
Perú: Costo Unitario Corriente Año/Alumno Público, 1995
(En Nuevos Soles corrientes)
Niveles y modalidades Mes Año

Educación Inicial 35.48 425.7


Educación Primaria 21.69 260.3
Educación Secundaria 35.22 422.6
Educación Superior 39.40 473.3
Educación Especial 106.89 1,281.1
Educación Ocupacional 25.43 305.2
Fuente: Ministerio de Educación - Información estadística básica al 30-04-96.

Las cifras presentadas en el cuadro 10 no hacen sino reforzar los argumentos presentados
anteriormente, vemos que la inversión por alumno en educación primaria de menores para el
año 1995 es de S/.21.69, o lo que es lo mismo US$ 8.9, es decir, se incrementa en 11.3%
respecto de 1994, de lo cual se puede inferir que estos indicadores han sido construidos sobre
la base de los montos del presupuesto.

2.5.2. Aporte de las Familias a Nivel Nacional

Hay que tener en cuenta que si bien es cierto la inversión en educación pública a nivel nacional
se ha incrementado en el período 1990-1994, esta no hubiese llegado a los niveles de
eficiencia alcanzados sin el aporte de las familias, que de manera directa asumen los costos de
la manutención de sus hijos en las escuelas públicas, solventando los gastos en cuotas de las
APAFAS, uniformes y libros para sus hijos.

Cuadro 11
Perú: Costo Anual por Alumno en Educación Primaria, 1994
(En US$)
Sector/ Público Privado
Agente

Familia 41.0 456.3

Estado 91.7 n.d.

Total 132.7 456.3

Fuente: GRADE/ENNIV 1994/MEF/ME.

La ENNIV de 1994 (ver cuadro 11) nos dice que el costo promedio anual de las familias a nivel
nacional en la educación primaria pública es de US$ 41.0 por alumno, si comparamos esta cifra
con lo que invierte el Estado por alumno/año que es de US$ 91.7 podemos afirmar que, del
costo total (familias y Estado), las familias aportan con un 31% y el Estado con 69%. Por otra
parte, el costo total en educación pública es sólo el 29% de lo que se gasta en educación
privada, en otras palabras, en educación privada se invierte 3.4 veces más que en educación
pública. Si vemos la inversión sólo por el lado de las familias éstas invierten 11.1 veces más en
educación privada que en educación pública.

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Arturo Miranda Blanco Pag. 32
Criterios para la inversión social en educación
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2.5.3. El Presupuesto Educativo que Ejecuta el Estado en Lima


Metropolitana

Lima Metropolitana merece nuestra especial atención, para tal efecto siguiendo el itinerario
analítico aplicado en el nivel nacional, y utilizando el criterio de jurisdicción educativa (Unidades
de Servicios Educativos - USEs), pasamos a ubicar las USEs en función al nivel de inversión
educativa alcanzado.

Las cifras del cuadro 12 nos dicen que el mayor costo unitario corriente mes/alumno para la
educación primaria, se ejecuta en las USEs ubicadas en Lima Centro, esto es, Breña, Jesús
María y Cercado, mientras que este mismo indicador es más bajo en el cono este (San Juan de
Lurigancho), y cono norte (Puente Piedra y San Martín de Porres).

La USE de Breña incluye, además del distrito del mismo nombre, a los distritos de San Miguel y
Pueblo Libre (Magdalena Vieja), como sabemos éstos albergan población de clase media y
media alta, y como es de esperarse tan sólo tienen un 11.4% de hogares con NBI, mientras
que la inversión en educación pública es la segunda más alta con US$ 10.2. El caso contrario
se observa en Puente Piedra, que teniendo el más alto porcentaje de hogares con NBI (59.5%),
tiene la segunda inversión pública en educación más baja de Lima Metropolitana (US$ 6.3).
Intentando el análisis desde otra perspectiva, apreciamos que en la USE de Puente Piedra
siendo la más pobre en función del porcentaje de hogares con NBI se invierte en educación
pública casi la mitad (56 %) de lo que se invierte en la USE de Breña.

La USE de San Juan de Lurigancho, a la sazón uno de los ámbitos educativos caracterizados
por su pobreza, en la medida que también se encuentra entre los de mayor porcentaje de
hogares con NBI, muestra un alto porcentaje de ineficiencia del sistema educativo en el nivel
primario, con un 11.3% de alumnos que no logran la aprobar el año escolar, el segundo más
alto conjuntamente con la USE del Agustino, mientras que la inversión del Estado en educación
es la más baja (US$ 5.9), tan sólo el 52% de lo que se invierte en la USE de Breña. Si bien es
cierto en la USE de El Agustino los niveles de inversión, en términos relativos, no son los más
bajos, se encuentra por encima del promedio de ineficiencia que observan las demás USEs.

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Criterios para la inversión social en educación
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Cuadro 12
Lima Metropolitana: Indicadores de Inversión en Educación Pública, Pobreza
Económica y Pobreza Educativa, 1993-1994
Unidades de Servicios Costo unitario % de hogares % de % de Años de
Educativos corriente con ineficiencia personas escolaridad
mes/alumno en necesidades del sistema analfabetas, de la
educación básicas educativo en 1993 población,
primaria US$, insatisfechas el nivel 1993
1994 1993 primario1987
San Juan de Lurigancho 5.9 41.2 11.3 6.6 9.2
Puente Piedra 6.3 59.5 8.6 8.0 9.1
San Martín de Porres 6.5 23.8 8.6 5.1 10.2
Ate-Vitarte 6.5 14.7 10.4 7.3 9.5
San Juan de Miraflores 6.6 43.2 11.1 7.0 9.0
Barranco 7.3 22.2 7.9 5.0 11.0
Comas 7.3 29.6 9.8 6.4 9.2
El Agustino 7.5 36.0 11.3 8.4 8.7
Lurín 8.2 52.5 11.7 8.7 8.8
Rímac 8.7 27.1 10.6 6.0 9.7
La Victoria 9.3 21.0 9.8 4.8 10.5
Surquillo 9.6 14.9 7.3 3.8 11.7
Cercado 9.8 20.7 8.9 4.8 10.4
Jesús María 10.2 7.0 8.2 3.2 11.9
Breña 11.3 11.4 5.8 3.5 11.5

Media 8.1 28.3 9.4 5.9 10.0


D.S. 1.6 14.8 1.6 1.7 1.1
C.V. (%) 19.9 52.2 17.5 28.9 10.5
Máximo 11.3 59.5 11.7 8.7 11.9
Mínimo 5.9 7.0 5.8 3.2 8.7
Rango 5.4 52.5 5.9 5.5 3.2

Fuente: INEI - Censo de 1993.


Ministerio de Educación Unidad de Estadística Educativa - Censo Escolar 1993.
MEF. OFINE. Calendarios de Compromiso, 1994.

Una forma de medir el avance del sistema educativo formal es a través de los porcentajes de
analfabetismo de la población, en ese sentido es en la USE de Jesús María donde existe el
menor porcentaje de personas en esta situación con respecto a Lima Metropolitana, mientras
que el nivel de inversión en educación pública alcanzado es el segundo más alto. Si bien es
cierto que el mayor porcentaje de personas que manifiestan no saber leer ni escribir se ubican
en la USE de Lurín, la inversión en educación en esta USE se coloca en el promedio, muy de
cerca en este indicador le sigue la USE de Puente Piedra, que sí tiene niveles de inversión
pública en educación muy bajos.

Otro indicador de cobertura educativa es los años de escolaridad que en promedio ha logrado
una población. La USE del El Agustino se sitúa en el último lugar con 8.7 años de escolaridad y
un nivel de inversión inferior al promedio, mientras que Jesús María que observa la inversión
segunda más alta tiene la escolaridad más alta, 11.9 años, lo que equivaldría a decir que, en
promedio, la población de vive en el ámbito de esta USE (Jesús María, Magdalena, San Isidro y
Lince) a alcanzado el nivel de educación superior.

En el caso de Lima Metropolitana a diferencia del nivel nacional la correlación inversa entre
inversión en educación, pobreza económica y pobreza educativa es más evidente, las USEs
ubicadas en los denominados conos este, norte y sur tienen niveles de inversión inferiores al

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Criterios para la inversión social en educación
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promedio que es de US$ 8.1 muestran indicadores de pobreza económica y educativa


desfavorables. El caso inverso se da en las USEs ubicadas en Lima Centro, que alcanzan
niveles de inversión en educación pública superiores al promedio, a la vez han logrado
indicadores de pobreza económica y educativa relativamente más favorables.

Al igual que en el nivel nacional el coeficiente de variación (C.V.%) nos permite observar que la
distribución de la inversión en Lima Metropolitana por cada USE es relativamente más
homogénea (19.9%), que el porcentaje de personas analfabetas (28.9%), y que el porcentaje
de hogares con NBI (52.2%). En este caso las diferencias entre la inversión en educación y la
pobreza económica, en lo que a homogeneidad de su distribución se refiere, demuestran de
manera elocuente la inequidad de la distribución de los recursos públicos a la educación. A
diferencia de lo anterior, la distribución de la inversión en Lima Metropolitana por cada USE es
relativamente menos homogénea (19.9%), que los años de escolaridad promedio logrados por
la población (10.5%), y que el porcentaje de ineficiencia del sistema educativo (17.5%).

El análisis precedente nos llevaría a concluir que los años de escolaridad logrados por la
población, o lo que es lo mismo, la acreditación, se han obtenido con poca inversión. Asimismo,
en términos de alumnos aprobados a fin del año escolar, existe eficiencia relativa con muy poca
inversión.

2.5.4. Aporte de las Familias a Nivel de Lima Metropolitana

De manera análoga al acápite precedente pasamos a efectuar un breve análisis del gasto
educativo de las familias en el ámbito de Lima Metropolitana a la luz de la información
proporcionada por la ENNIV de 1994.

Cuadro 13
Lima Metropolitana: Costo Anual por Alumno en Educación Primaria, 1994
(En US$)
Sector/ Público Privado
Agente
Familia 63.0 704.8

Estado 89.8 n.d.

Total 152.8 704.8

Fuente: GRADE/ENNIV 1994/MEF/ME.

Como afirmamos líneas atrás, el aporte de las familias es fundamental para el desarrollo de la
educación pública. Datos de la ENNIV 1994 (ver cuadro 13) para Lima Metropolitana nos
muestran que el costo promedio anual de las familias en la educación primaria pública es de
US$ 63.0 por alumno, si comparamos esta cifra con lo que invierte el Estado por alumno/año
que es de US$ 89.9 concluimos que, del costo total (familias y Estado), las familias aportan con
un 41% y el Estado con 59%. A diferencia del nivel nacional en Lima Metropolitana el aporte de
las familias a la educación pública es mayor. Por otra parte, el costo total en educación pública
es el 22% de lo que se gasta en educación privada, en otras palabras, en educación privada se
invierte 4.6 veces más que en educación pública. Si vemos la inversión sólo por el lado de las
familias éstas invierten 11.2 veces más en educación privada que en educación pública.

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Criterios para la inversión social en educación
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3. Criterios Orientadores de la Inversión en Educación

3.1. Criterios Institucionales - Administrativos

3.1.1. Debilitamiento Institucional del Ministerio de Educación

La pérdida de manejo presupuestal por parte del Ministerio de Educación a traído como
consecuencia, también, la pérdida de herramientas importantes para la planificación estratégica
a nivel de sector, como son: la información financiera que es de vital importancia para la
evaluación presupuestal, así también, la información sobre el volumen de metas, tanto de
atención (alumnos) como de ocupación (maestros y personal administrativo); datos que se
incluyen en los presupuestos analíticos de las USE's conformantes de los programas de
educación de las regiones. De otro lado, los canales de comunicación entre la Dirección de
Programación Presupuestaria del Ministerio de Educación (Sede central) y las regiones se han
roto definitivamente. Esto constituye una desventaja en la medida que la experiencia en el
manejo presupuestal no puede ser transmitida a las regiones por parte de los especialistas que
aún permanecen en la Sede Central del Ministerio de Educación.

Si bien es cierto el proceso de racionalización de personal en el Sector ha producido la pérdida


de gran parte de la "memoria institucional", esta situación se agrava producto de la
desarticulación entre la Administración Central y las regiones, motivo por el cual éstas negocian
su presupuesto directamente con el Ministerio de Economía y Finanzas, sin ningún tipo de
coordinación con el Ministerio de Educación.

Como dijimos anteriormente, el manejo de los recursos por parte del Ministerio de Educación
se ha limitado al gasto corriente (remuneraciones, bienes, servicios y transferencias corrientes),
básicamente al pago de planillas. Antes del año 1981, año de la creación del Instituto Nacional
de Infraestructura Educativa (INIED), el Ministerio de Educación manejaba directamente los
gastos de capital a través de la Dirección Nacional de Infraestructura.

El INIED en su condición de Organismo Público Descentralizado del Sector Educación


funcionó regularmente vía transferencias hasta su desactivación en 1993.

Al crearse en 1992 el Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud (INFES), pasan


parte de los gastos de infraestructura educativa (construcción de locales escolares y
adquisición de mobiliario escolar) a esta institución. Los recursos dejan de administrarse vía
transferencia del Ministerio de Educación definitivamente a partir de 1993, y es el Sector de la
Presidencia que toma estas responsabilidades, despojando de esta manera al Sector
Educación del control sobre los gastos de capital como fue hasta hace poco.

3.1.2. Herramientas para la Planificación Estratégica

Para que el Ministerio de Educación se constituya en el verdadero "Ministerio del Desarrollo"


debe recuperar a plenitud sus funciones. Dicho en otras palabras, su ámbito de influencia debe
abarcar todos los órganos y organismos del Sector Público que tengan que ver directa ó
indirectamente con la función educativa.

El caso concreto se da en la infraestructura educativa. Existe la evidencia que en este aspecto


no se planifica en absoluto, lo cual permite que se construyan locales escolares en zonas
inapropiadas, ya sea por la falta de servicios (luz, agua, medios de comunicación, etc.), o por
no existir presión de la demanda por servicio educativo (matrícula). El mismo caso se da en lo
que se refiere al mobiliario escolar y equipos de cómputo, que muchas veces se otorgan a
centros educativos que no cuentan con energía eléctrica.

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Criterios para la inversión social en educación
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Hemos mencionado la descoordinación entre la sede central del Ministerio de Educación y las
regiones. Esta situación perjudica el flujo de información estadística que es base para la toma
de decisiones a nivel central, y para la formulación de planes operativos sectoriales.

El Estado para llevar adelante una verdadera "revolución educativa" no solo debe asignar
mayores recursos al sector, sino fortalecerlo a través de la devolución de sus funciones y su
relación eficiente con las regiones, para que de esta manera, exista un Ministerio de Educación
Nacional y un Ministro de Educación que lidere la política del Sector.

De recuperar el Ministerio de Educación su rol protagónico, será posible potenciar los órganos
de planificación a nivel central, regional y de USE, a fin de modernizar el proceso de
planificación en base a conceptos de planificación estratégica.

Para implementar una política educativa eficaz es necesario que el Estado cuente con un
Ministerio de Educación pequeño pero eficiente, para tal efecto se debe contar con los medios
suficientes, no solo en lo que se refiere a recursos financieros sino también a recursos
organizacionales, es decir, el manejo pleno de todo el Sector.

3.2. Criterios de Calidad del Servicio

3.2.1. Factores que Determinan la Calidad del Servicio Educativo

Investigaciones recientes en el noroeste brasileño (Harbison y Hanusek:1993), han demostrado


que el aumento de la dotación de los materiales de enseñanza se paga por sí sólo, al elevar la
calidad de la educación y reducir la repetición.

La inversión en adquisición y distribución de textos, así como de capacitación de maestros en


ejercicio en nuevas metodologías, incrementó el costo unitario corriente. Por efectos de esta
nueva inversión se elevó la calidad de la educación, reduciéndose las tasas de repetición. Esto
trajo como consecuencia un ahorro en los costos de la repetición (desperdicio por ineficiencia).
Resultando, finalmente, la inversión inicial menor que el beneficio resultante de una mayor
eficiencia.

De la misma forma se ha analizado para cambios en las estrategias de enseñanza incluyendo


la promoción flexible; educación bilingüe; mayor tiempo a la tarea educativa; expansión de la
educación pre - escolar; salud en la escuela e intervenciones en nutrición; mejoramiento de la
gestión administrativa; e instalación y uso de sistemas de información para la gestión
administrativa.

Los resultados, expresados en índices de costo - efectividad, dan criterios para escoger en qué
medida cada una de estas acciones tendientes a reducir la repetición y elevar el rendimiento,
es menos costosa frente a una mayor eficiencia.

3.2.2. Efectos en el Rendimiento Escolar

Si bien no es posible tratar exhaustivamente este tema, hasta contar con los resultados de
un estudio sobre calidad de la educación, es conveniente plantear algunas hipótesis sobre
la influencia que el comportamiento del gasto educativo público ha tenido en el proceso
enseñanza - aprendizaje.

Para el efecto se tomará como referencia la revisión efectuada por Fuller (Fuller:1985) de
72 estudios realizados en países del tercer mundo sobre elementos de la calidad de la
escuela que influyen en el aprendizaje. Aún asumiendo las restricciones y observaciones
que el autor plantea, se considera que este trabajo constituye un buen punto de partida
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Arturo Miranda Blanco Pag. 37
Criterios para la inversión social en educación
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para efectos de este estudio, al presentar los resultados de un conjunto significativo de


investigaciones.

De este trabajo se desprende que los elementos consistentemente relacionados con el


aprendizaje son:

a) Gastos por alumno (tienen efecto en 6 de 11 casos analizados)


b) Materiales de enseñanza (tienen efecto en 17 de 25 casos analizados)
c) Bibliotecas escolares (tienen efecto en 15 de 18 casos analizados)
d) Formación docente a nivel superior (tienen efecto en 21 de 30 casos analizados)
e) Duración del programa de instrucción (tienen efecto en 11 de 13 casos analizados)
f) Clase social de los docentes (tienen efecto en 7 de 10 casos analizados)

Mientras que los no relacionados consistentemente son:

a) Tamaño del aula (no tiene efecto en 16 de 21 casos analizados)


b) Uso de laboratorios (no tiene efecto en 7 de 11 casos analizados)
c) Nivel de salario de docentes (no tiene efecto en 9 de 13 casos analizados)
d) Experiencia docente (no tiene efecto en 13 de 23 casos analizados)

Existen otros elementos con una fuerte consistencia pero que no han sido considerados
por el escaso número de casos estudiados, como los siguientes:

a) Dotación de carpetas (tiene efecto en 3 de 3 casos analizados)


b) Medios de instrucción (tiene efecto en 3 de 3 casos analizados)
c) Calidad de la construcción (tiene efecto en 2 de 2 casos analizados)
d) Programas de nutrición (tiene efecto en 5 de 5 casos analizados)
e) Capacitación de profesores en servicio (tiene efecto en 4 de 5 casos analizados)
f) Habilidad verbal del docente (tiene efecto en 2 de 2 casos analizados)
g) Frecuencia de trabajos para la casa (tiene efecto en 5 de 7 casos analizados)
h) Calidad del director (tiene efecto en 4 de 7 casos analizados)
i) Tiempo de preparación de clase (tiene efecto en 4 de 5 casos analizados)
j) Expectativas del docente sobre sus alumnos (tiene efecto en 3 de 3 casos
analizados)

En el mismo sentido pero con nula o escasa relación:

a) Gasto total de la escuela (no tiene efecto en 3 de 5 casos analizados)


b) Tamaño de la escuela (no tiene efecto en 5 de 9 casos analizados)
c) Porcentaje de docentes a tiempo completo (no tiene efecto en 1 de 2 casos analizados)
d) Puntualidad y asistencia del docente (no tiene efecto en 2 de 2 casos analizados)
e) Aprendizaje activo por estudiantes (no tiene efecto en 2 de 2 casos analizados)
f) Repetición de grado (no tiene efecto en 4 de 5 casos analizados)
g) Cambio de clases cada día (no tiene efecto en 2 de 3 casos analizados)

La influencia sobre el rendimiento del estudiante de los elementos especialmente citados en el


primer grupo, nos da una idea, en cuanto a lo sucedido en el pasado y a las posibilidades de
mejorar la asignación de los escasos recursos con que cuenta el sistema educativo,
trasladándolos de los elementos con menor efecto en el aprendizaje a los de mayor efecto.

De lo anterior se desprende que la disminución del gasto por alumno, al proveer una menor
dotación de recursos de calidad para el aprendizaje, ocasiona una baja en el nivel de
rendimiento de los alumnos.

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Criterios para la inversión social en educación
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Asimismo, la mayor disminución absoluta del nivel de gasto en bienes y servicios ha


ocasionado una menor asignación de materiales de enseñanza (textos y material de escritura)
y de escaso o nulo funcionamiento de bibliotecas escolares, perjudicando el nivel de
rendimiento.

La mayoría de las investigaciones realizadas otorgan a la dotación de materiales una alta


relación con el rendimiento, sin embargo en el Perú es uno de los componentes del gasto que
mayor deterioro absoluto ha sufrido, como se presenta en este estudio.

3.2.3. Financiamiento y Calidad de la Educación

Si tomamos como hipótesis de trabajo la afirmación casi generalizada, de que el deterioro de la


calidad de la educación se debe, entre otras razones, al poco interés que en materia
presupuestal le asigna el gobierno al Sector Educación (ILEE:1993), habría que preguntarse
¿cual es el nivel de recursos necesario para lograr una educación de calidad? ¿Cómo
determinarlo?

Si bien es cierto no tenemos las respuestas, podemos dar algunas pistas, y a partir de allí, una
vez identificadas las carencias, tener una imagen global de las necesidades de insumos
educativos necesarios para lograr la educación de calidad que los niños y jóvenes merecen, y
la comunidad entera reclama.

Se puede apreciar en la práctica presupuestal del sector público nacional, que el presupuesto
del sector educación se calcula por el lado de la oferta, es decir, según un techo que fija el
Ministerio de Economía y Finanzas (Miranda: 1992), en base a la estimación de los ingresos
del tesoro público, sin considerar las necesidades reales del sector.

Nuestro propósito es realizar el ejercicio de manera inversa, estimando el gasto por el lado de
los agentes educativos (alumnos, docentes, centros educativos y aulas). A este enfoque lo
denominaremos de demanda.

3.2.4. Materiales Educativos como Insumos más Importantes

Si asumimos que el sector educación a pesar de ser considerado un sector social, comparte
algunas características con el sector productivo podemos afirmar que el mismo al igual que
cualquier proceso productivo tiene insumos y productos propios. Estos últimos son difíciles de
medir, pero no más que los innumerables servicios cuya producción no es estadísticamente
mensurable, como son la electricidad o la prestación de servicios gubernamentales. Aún así el
INEI y algunas empresas privadas plantean metodologías particulares para cada caso, con el
propósito de estimar el valor de su producción. En dichas metodologías como es de esperarse
se plantean supuestos, que si bien es cierto son discutibles, no son materia de nuestro trabajo.

La dificultad antes señalada se presenta, como hemos dicho por el lado del producto más no
por el lado de los costos de producción.

Los insumos que intervienen en el proceso de producción de los servicios educativos (proceso
de enseñanza - aprendizaje en la escuela) son fácilmente medibles e identificables.

El proceso de producción del servicio educativo genera necesidades de insumos como son: el
recurso humano, en este caso nos referimos al personal docente y al personal administrativo
que labora en los centros y programas educativos. Asimismo a los bienes, como son los
materiales educativos de corta y mediana fungibilidad (de uno a cinco años); los servicios que
comprenden principalmente los pagos de tarifas y tasas de servicio público. De otro lado se
encuentra la infraestructura escolar que son los locales escolares que albergan a los centros
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Criterios para la inversión social en educación
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educativos. Generalmente éstos se confunden o se utilizan como sinónimos. Y el mobiliario


escolar que son los pupitres, pizarras, carpetas y demás bienes de uso duradero.

Una combinación eficiente es estos insumos educativos nos llevará al logro de los objetivos y
metas que el servicio educativo se propone: un servicio educativo de calidad.

Cabe aclarar que para facilitar el análisis nos hemos visto en la necesidad de hacer la analogía
entre proceso productivo y proceso educativo, lo que no es lo mismo decir que la escuela sea
una fábrica ni mucho menos, en la medida que la educación abarca dimensiones que van más
allá de lo puramente económico.

Dentro de la variedad de insumos educativos presentada, evidentemente, en una situación de


escasez de recursos, hay que aplicar algún criterio de priorización. Para tal efecto nos
ubicamos en la óptica de aquellos que afirman que el material educativo, es decir, útiles
escolares, textos, material didáctico, etc. son más eficientes para elevar la calidad de la
educación, que cualquier otro insumo, lo que no quiere decir que, la infraestructura escolar
(construcción de locales escolares), la capacitación docente, la teleducación, etc. no sean
importantes.

3.2.5. Gasto en Materiales Educativos en el Período 1981 - 1995

El gasto unitario en bienes alumno/año para el nivel de Educación Primaria de Menores a nivel
nacional en términos reales (valores a precios de 1979), ha tenido un comportamiento errático
durante el período 1981 - 1993 (ver cuadro 14). Después de llegar a su punto más alto en el
año 1983 ha mantenido una tendencia más bien decreciente, salvo en el año 1988 que
recuperó los niveles de alcanzados en 1984. Este indicador a perdido considerablemente su
capacidad adquisitiva a tal punto que en 1995 tan sólo representa el 30.3% de su valor de
1985, en otras palabras, ha perdido el 69.7% de su capacidad adquisitiva, a pesar de haberse
incrementado en 1995 respecto de 1994 en 29.8%.

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Criterios para la inversión social en educación
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Cuadro 14
Perú: gasto unitario corriente año/alumno en bienes para la educación primaria de
menores, 1981 - 1995
Años Valores a Valores Matrícula Costo unitario Tasa de
precios corrientes precios (Pública) precios 1979(*) crecimiento
de 1979 anual
1981 408 146 2'913,092 50.04 0.00
1982 475 101 3'044,290 33.25 -33.56
1983 2,332 240 3'088,281 77.59 133.37
1984 3,752 181 3'160,993 57.29 -26.17
1985 7,726 140 3'199,053 43.61 -23.87
1986 11,947 125 3'260,853 38.25 -12.30
1987 10,040 57 3'318,443 17.33 -54.70
1988 249,880 196 3'378,339 58.09 235.24
1989 1'188,175 35 3'440,926 10.28 -82.29
1990 145,382 69 3'495,454 19.87 93.20
1991 634,123 64 3'469,558 18.50 -6.88
1992 955,465 60 3'456,391 17.27 -6.64
1993 2'318,750 100 3'554,864 28.23 63.45
1994 1'851,023 66 3'633,584 18.12 -35.83
1995 2'686,300 87 3'689,331 23.52 29.82
Fuente: a) ME - OA/DIAF - Balances de Comprobación, 1981 - 1988.
b) ME-OSPP/DIPP - Calendarios de Compromiso, 1989.
c) MEF-OFINE - Calendarios de Compromiso por Subprogramas y Programas, 1990 -
1995.
d) ME - UE - Estadísticas de varios años.
Nota : Los valores están multiplicados por un millón

Históricamente los montos asignados a la adquisición de bienes, por lo menos en la última


década, han sido insuficientes, y en todo caso, si hubo alguna distribución de libros fue
esporádica y lamentablemente con propósitos diferentes a los objetivos de la educación.

3.2.6. Gasto Educativo Público y Materiales Educativos

A pesar de nuestra insistencia en el tema todavía no encontramos una explicación satisfactoria


respecto del rumbo de la educación peruana, menos aún cuando damos una mirada al manejo
del gasto educativo público y su asignación según destino.

La forma como se formula el presupuesto del sector educación es producto de una


metodología de larga data. Sus consecuencias saltan a la vista, en la medida que para nada se
toma en consideración las particularidades de la función educativa, ya que los montos
asignados apenas cubren de manera precaria el pago de planillas del personal activo y
cesante, tanto docente como administrativo.

Como es de esperarse el gasto en bienes y servicios es ínfimo, apenas cubre las necesidades
de material de escritorio para la administración de las Unidades de Servicios Educativos
(USEs).

3.2.7. Cálculo del Presupuesto Educativo como Primera Dificultad

Desde los años 1983 - 1984 se ha venido aplicando a nivel del Sector Publico Nacional una
metodología uniforme para el cálculo del presupuesto en las asignaciones (partidas) de bienes
y servicios, la misma que arrastra imperfecciones, en tanto que toma como base el año 1982.

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Criterios para la inversión social en educación
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En el caso del sector educación, ésta se vio afectado por la poca flexibilidad de las normas
presupuestales, las mismas que no contemplan las particularidades propias de la función
educativa tanto más si se quiere elevar la calidad del servicio.

De manera concreta el cálculo del presupuesto de bienes y servicios se hace simplemente


aplicando al presupuesto del año anterior una hipótesis económica que supuestamente refleje
el incremento de los precios del año siguiente. La estimación de los rubros de bienes y
servicios debe considerar - según las Directivas para la Formulación del Presupuesto - la
atención mínima promedio que tendrán estos gastos en el año siguiente, considerando las
variaciones de precios previstas para dicho período.

A manera de ejemplo se puede decir que en el año 1987 se planteó como hipótesis económica
un incremento de precios del 24%, y al final de año este indicador fue de 114.5%, de igual
forma en el año 1989 la hipótesis de incremento de precios fijada fue de 82% y la inflación
acumulada del año fue de 2,775.3%.

Como lo demuestran las cifras la inflación superó largamente las hipótesis económicas que en
su oportunidad fueron fijadas por el Ministerio de Economía y Finanzas.

Para justificar estas hipótesis económicas tan poco realistas se sostiene que el presupuesto del
año siguiente debe ser inferior en términos reales al presupuesto en ejecución, de manera que
se pueda tener un margen suficiente como para afrontar el crecimiento de las necesidades de
servicios gubernamentales en años siguientes.

3.2.8. Un Antecedente a Tomar en Cuenta

Entre octubre de 1990 y julio de 1991 se realizó en el Perú como parte de un proyecto de la
Secretaría Ejecutiva del Convenio Andrés Bello (SECAB) una investigación diagnóstica acerca
de las necesidades de material educativo para la educación primaria de menores.

El aludido proyecto además de levantar información referente al estado de la dotación, hizo el


cálculo de las necesidades de material educativo en base a la elaboración de "canastas" según
tipo de usuario (alumnos, maestro, centro educativo y aula) subdividiendo esta "canasta" por
grupos de consumo, es decir, cuadernería y papelería, material didáctico, textos y útiles
escolares. Asimismo, se determinaron tres niveles de demanda, demanda real (estado de la
dotación), demanda efectiva que considera que las necesidades de material educativo son
satisfechas para la población matriculada en el nivel respectivo, y demanda potencial que
incluye a toda la población en el intervalo de edad que corresponde al nivel de educación
primaria de menores. Podemos agregar que la canasta de materiales educativos para el
alumno fue calculada para cada grado.

La unidad de análisis adoptada para este estudio fue la de canasta de materiales educativos,
en analogía a las canastas de consumo que se utilizan para el cálculo del índice de precios al
consumidor. Este concepto - salvo mejor parecer - es un buen referente para determinar el
volumen de recursos que necesita la escuela pública para su mejor desempeño.

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Criterios para la inversión social en educación
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3.2.9. Canasta de Insumos Educativos12

Es convención afirmar que para que un estudiante se desempeñe mínimamente en la escuela


necesita material educativo (textos, cuadernos, útiles escolares, etc.) además de un
suplemento alimenticio (desayuno escolar)que subsane las deficiencias nutricionales que
podrían traer del hogar.

Cuadro 15
Demanda de Insumos Educativos según Usuarios del Sistema
Alumnos Material educativo: textos, cuadernería y
papelería, útiles escolares.
Nutrición: desayuno escolar.
Salud: atención básica y medicinas.
Movilidad: pasajes.

Maestros Ingresos: sueldos y salarios


Capacitación: profesionalización,
actualización, capacitación y
complementación.
Material educativo: guías y útiles de
escritorio.

Aulas Mobiliario y equipo: carpetas, pupitres y


pizarras.
Material didáctico: ayudas, láminas y
material auxiliar.

Centros Educativos Infraestructura escolar: construcciones.


Infraestructura sanitaria: instalaciones de
agua y desagüe.
Centro de recursos para el aprendizaje:
bibliotecas y/o centro de documentación,
Elaboración: propia.

El maestro como es ya sabido tiene que recuperar el poder adquisitivo que a lo largo de los
últimos años ha perdido, como producto del proceso inflacionario, así también necesita de
material educativo básico para desarrollar su labor pedagógica. No podemos dejar de
mencionar el hecho de que la mayor parte de los docentes en ejercicio necesitan de cursos de
profesionalización, y no sólo eso, sino también de complementación pedagógica, así como de
especialización. Los centros educativos (que no es lo mismo que los locales escolares)
requieren de infraestructura física, sanitaria y deportiva. Una de las carencias más importantes
es la que se refiere al centro de recursos para el aprendizaje13 o de bibliotecas mínimas. El
aula, que es el ambiente en el cual el alumno pasa la mayor parte del día, carece de mobiliario
y equipo así como de material didáctico propio.

Hacer un cálculo en términos monetarios (Nuevos Soles o dólares) de todas estas necesidades
es una tarea ardua y compleja, en la medida que se tienen que plantear algunos supuestos, a
falta de datos reales, o en todo caso utilizar una muestra para conocer el estado de la dotación

12
Lo que en adelante se describe puede apreciarse en el cuadro 15.
13
"Espacio institucional dentro del cual cada comunidad educativa produce, utiliza y evalúa recursos y
metodologías renovadoras con el objetivo de lograr un aprendizaje de calidad que modifique
paulatinamente la propia institución y sus practicas cotidianas."
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Arturo Miranda Blanco Pag. 43
Criterios para la inversión social en educación
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de los recursos con que actualmente cuentan los agentes educativos. Es a partir de este
inventario que se podrá elaborar canastas mínimas o módulos básicos considerando una
situación de escasez de recursos, según grupos de consumo predeterminados, y su
clasificación económica (bienes corrientes y bienes de capital).

El pivote sobre el cual se calcularían las necesidades del sistema serían los alumnos.

La demanda de insumos educativos puede ser clasificada en dos niveles:


a) Demanda efectiva: tomando en cuenta la matrícula en un año dado.

b) Demanda potencial: suponiendo que el total de la población en edad escolar se


encuentra incorporada al sistema, es decir, con una tasa de escolarización del
100%.

Este análisis puede realizarse para un nivel o modalidad específico, como para toda la
población escolar.

3.2.10. Un Ejemplo Ilustrativo

Cuantificados los resultados alcanzados en la investigación (Proyecto de Materiales Educativos


para la Educación Básica - SECAB), arrojan que el estado de la dotación (demanda real) de
materiales educativos a 1990 ascendía a US$ 20'256,470 (ver cuadro 16) distribuidos según
grupos de consumo(ver cuadro 10) en: textos (68.4%), cuadernería y papelería (7.0%), útiles
escolares (13.1%) y material didáctico (11.5%); y, por usuarios del sistema (ver cuadro
11):alumnos(79.9%), maestros(4.3%) y centros educativos (15.8%).

La demanda efectiva fue de US$ 71'282,061 distribuida según grupos de consumo en: textos
(56.9%), cuadernería y papelería (18.6%), útiles escolares (23.7%) y material didáctico (0.7%);
y, por usuarios del sistema: alumnos(77.5%), maestros(4.4%), centros educativos (18.0%) y
aulas (0.2%).

Cuadro 16
Perú: Estado de la Dotación, Demanda Efectiva y Potencial de Materiales Educativos
para la Educación Primaria de Menores Según Grupos de Consumo, 1990.
(En US$)
Grupos de consumo Demanda Demanda Estado de la
potencial efectiva dotación
Textos 49'355,192 40'590,368 13'863,926
Cuadernería y papelería 15'980,491 13'261,839 1'420,293
Utiles escolares 20'440,611 16'904,441 2'651,952
Material didáctico 634,475 525,413 2'320,299
Total 86'410,769 71'282,061 20'256,470
Fuente : Proyecto de materiales educativos para la educación básica. Perú.

La demanda potencial ascendía a US$ 86'410,769 y estaba distribuida según grupos de


consumo en: textos (57.1%), cuadernería y papelería (18.5%), útiles escolares (23.7%) y
material didáctico (0.7%); y, por usuarios del sistema: alumnos (77.8%), maestros (4.1%),
centros educativos (17.9%) y aulas (0.2%).

Como puede observarse en el cuadro 17, la estructura de consumo varía muy poco a nivel de
usuarios del sistema. En lo que se refiere a tipos de demanda se aprecia diferencias notables
en la dotación de materiales, respecto de la demanda efectiva y la demanda potencial.

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Criterios para la inversión social en educación
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La brecha entre la demanda real (estado de la dotación) y la demanda efectiva es de US$ 50


millones, y la brecha entre la demanda efectiva y la demanda potencial US$ 15 millones.
Las cifras presentadas nos dan una idea aproximada de las necesidades de inversión que
requiere el sistema educativo para llevar adelante, y en las condiciones mínimas
indispensables el proceso educativo.

La investigación aludida presenta la situación de los materiales educativos al año 1990 - 1991,
lo cual nos hace suponer que a la fecha las diferencias entre la demanda real y la demanda
potencial podrían haberse ahondado.

Cuadro 17
Perú: Estado de la Dotación, Demanda Efectiva y Potencial de Materiales Educativos
para la Educación Primaria de Menores Según Usuarios del Sistema, 1990.
(En US$)
Usuarios del sistema Demanda Demanda Estado de la
potencial efectiva dotación
Alumnos 67'258,065 55'217,044 16'185,238
Maestros 3'561,257 3'121,010 867,780
Centros educativos 15'442,818 12'821,987 3'203,452
Aulas 148,629 122,020
Total 86'410,769 71'282,061 20'256,470
Fuente : Proyecto de materiales educativos para la educación básica. Perú.

De ahora en adelante se nos plantea el reto de formular un presupuesto educativo por el lado
de la demanda, mejor dicho, tomando, en cuenta las reales necesidades del sistema y no
sujetándonos a los que mezquinamente otorga el gobierno central al sector educativo.

Volviendo al ejemplo anterior, si calculamos la brecha entre la demanda real de materiales


educativos y la demanda potencial, vendría a ser US$ 66 millones, que es lo que
mensualmente se paga por concepto de servicio de la deuda externa.

La asignación genérica bienes se subdivide en diferentes asignaciones específicas, entre las


cuales están los materiales de enseñanza, la misma se afecta para la adquisición de materiales
educativos. Asumiendo que esta asignación específica agote todo lo que concierne a bienes,
es decir, que con este dinero sólo se adquiera materiales educativos, ésta sería aún
insuficiente.

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Criterios para la inversión social en educación
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Cuadro 18
USE Nº 11 San Juan de Miraflores: Gasto Unitario Año/Alumno en Adquisición de
Bienes, 1990 - 1995
Años Gasto en Matrícula Gasto Gasto
Bienes S/. unitario S/. unitario US$
1990 771 93,107 0.01 0.04
1991 7,330 92,230 0.08 0.10
1992 10,000 88,433 0.11 0.09
1993 51,600 90,680 0.57 0.29
1994 146,000 96,127 1.52 0.69
1995 183,600 99,011 1.85 0.82
Elaboración: Propia

Si retomamos el ejemplo de la USE Nº11 de San Juan de Miraflores (cuadro 18) y dividimos los
S/.183,600 Nuevos Soles entre los 99,011 alumnos matriculados en Educación Primaria de
Menores nos daría S/.0.82 que son aproximadamente 0.36 US$, y si lo comparamos con los
10.46 US$ que es el costo actualizado promedio de la canasta de materiales educativos
(MAECAB) en 1995, nos daría que con lo que le asigna el presupuesto a la USE tan sólo se
cubriría el 3.44% de dicha canasta, a propósito de esta evidencia cabría la interrogante ¿Cómo
financiar este déficit?

3.2.11. ¿Racionalizar o Incrementar el Gasto?

Como podemos ver, el problema no se soluciona solamente racionalizando el gasto, sino


fundamentalmente aumentándolo, puesto que no podemos de ninguna manera "desvestir un
santo para vestir a otro". Así también, se debe buscar la forma de romper con las rigideces en
lo que a la formulación del presupuesto se refiere, e intentar formular un presupuesto "por el
lado de la demanda", o lo que es lo mismo calculando las reales necesidades del sistema para
lograr una verdadera calidad de la educación.

A nivel nacional el monto asignado para la adquisición de bienes para la Educación Primaria de
Menores fue de S/. 2'686,300 que distribuidos entre los alumnos matriculados en el nivel, que
fueron 3'632,150 da como resultado - bajo la hipótesis de que todos los recursos se destinan a
la adquisición de material educativo - un gasto unitario por alumno/año de S/.0.74 para 1995.
De haber sido distribuido este monto de manera igualitaria a cada alumno apenas hubiese
alcanzado para distribuir un lápiz por niño para que haga uso de este los nueve meses que
dura el año escolar.

3.2.12. Demanda Efectiva de Materiales Educativos

En el marco del proyecto MAECAB, como dijimos líneas atrás, se construyó una canasta de
materiales educativos que sirvió como base para el cálculo de las necesidades de materiales
educativos para la educación básica.

Para la estimación de la Demanda Efectiva de Materiales Educativos para la Educación


Primaria de Menores de manera gruesa, actualizamos a precios de 1995 la canasta elaborada
por el proyecto MAECAB en 1991, seguidamente multiplicamos el precio actualizado de las
canastas por el número de alumnos en cada grado.

Cuadro 19
Perú: Estimación de la Demanda Efectiva de Materiales Educativos para la Educación
Primaria de Menores, 1995

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Criterios para la inversión social en educación
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Conceptos Canasta Canasta Canasta


MAECAB MAECAB MAECAB Matrícula Costo Total
1991 1991 1995
(En S/.) (En US$) (En S/.)
(En S/.) (En US$)
Promedio 8.17 10.46 47.23
1ºgrado 4.21 5.40 24.35 859,304 20'923,553 9'299,357
2ºgrado 7.74 9.92 144.77 675,333 30'231,900 13'436,400
3ºgrado 8.20 10.51 147.43 605,648 28'723,718 12'766,097
4ºgrado 8.84 11.33 151.13 540,435 27'631,359 12'280,604
5ºgrado 10.00 12.82 157.84 504,565 29'182,576 12'970,034
6ºgrado 10.00 12.82 157.84 446,865 25'845,376 11'486,834
Total 3'632,150 162'538,4828 72'239,325
Fuente: SECAB - Proyecto de Materiales Educativos para la Educación Básica - Perú, 1990.
Elaboración: Propia

Como podemos ver en el cuadro 19, si quisiéramos dotar de materiales educativos a los
3'632,150 alumnos matriculados en Educación Primaria de Menores en el año 1995, el Estado
tendría que hacer un desembolso de 72'239,325 US$. Esto significaría un aumento de
aproximadamente el 6.2% en el presupuesto de gastos de operación (gasto corriente), como es
de suponerse, haciendo la salvedad que con este incremento sólo se cubrirían las necesidades
de material educativo para la educación primaria de menores, que a la postre significó el 53.2%
de la matrícula total en el sector público para el año 1995.

3.2.13. Perspectivas

El proceso de ajuste iniciado en agosto de 1990 tuvo impacto directo en el sector educativo,
fundamentalmente en las áreas de menor desarrollo como son las zonas rurales y urbano
marginales.

Volviendo al ejemplo de la USE Nº11 de San Juan de Miraflores, el programa de estabilización


se dejó sentir en esta jurisdicción, a través de la evolución de la matrícula, principalmente en la
Educación Primaria de Menores. Las escuelas de gestión pública vieron decrecer su matrícula
entre los años 1990 - 1992 en 5%, producto del deterioro de la calidad del servicio educativo, y
afirmamos esto ante el incremento de la matricula de más del 10% anual entre los años 1990-
1993 en las escuelas de gestión privada. Las condiciones materiales de la escuela pública se
vieron afectadas en la medida que no contaron con el más mínimo apoyo de parte de las
instancias superiores de la administración educativa.

Durante el período aludido el presupuesto de la USE Nº11 para la adquisición de bienes fue
inferior al 1.5% del total, lo que trajo como consecuencia que los padres de familia tengan que
asumir los gastos que el Estado no pudo hacerse cargo.

En tal sentido, como consecuencia de este estado de cosas hubo una pérdida de la mal
llamada "gratuidad de la educación", es más, los padres de familia prefirieron matricular a sus
hijos en escuelas privadas en busca de un mejor servicio, a pesar de que estas escuelas
cobran pensiones de enseñanza "mínimas" y no son garantía de calidad. Un indicador de la
situación de pobreza de las escuelas del "cono sur", es el gasto en bienes que dividido por la
matrícula del nivel respectivo nos da el gasto unitario año/alumno. Este indicador en 1990
resultó S/.0.01, lo que significa que, si este monto se hubiese gastado íntegramente en la
adquisición de material educativo, sólo hubiese alcanzado para comprar a cada niño un pliego
de papel cuadriculado tamaño carta para que realice sus tareas de un día en su asignatura de
matemáticas.

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Criterios para la inversión social en educación
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A pesar que este subsidio entre los años 1990 - 1995 se incrementó notablemente en términos
reales, este no llega a cubrir las expectativas de una mayor calidad, en tanto que su aporte no
es significativo ya que en 1995 apenas llegaba a 0.82 US$.

Las perspectivas de crecimiento de nuestra economía son favorables, por lo tanto es de


esperarse que la recaudación fiscal aumente, esto pondría a disposición del Sector Educación
recursos que deberían a ser utilizados para adquirir materiales educativos.

Para implementar un programa de dotación de materiales educativos se necesita contar con


una voluntad política lo suficientemente fuerte como para superponer los objetivos de política
educativa encima de cualquier otro interés. La decisión de llevar adelante un proyecto de esta
naturaleza requiere el convencimiento por parte de las autoridades de que el dotar de material
educativo al alumno en primer lugar, luego al maestro, al aula y al centro educativo, será el
primer paso para lograr una verdadera calidad de la educación.

Lo anterior implica hacer un ejercicio de planeamiento estratégico y potenciar los órganos de


planificación que operan al interior de las diferentes dependencias del Ministerio de Educación,
para que éstas una vez modernizado su enfoque de planificación coadyuven a la
implementación de un programa de materiales educativos para el largo y mediano plazo. Esto
significa dejar de trabajar en la coyuntura y tener una perspectiva más amplia de los problemas
de la educación.

La actual política del gobierno de construir locales escolares es un esfuerzo importante para el
mejoramiento de la calidad de la educación, pero no es suficiente, en el corto plazo esta
inversión en infraestructura va a generar gasto operativo, es decir, pago de servicios y tarifas
públicas; costos de mantenimiento y reparación, además de uno que otro bien de consumo
duradero. De allí que consideramos importante hacer una priorización en la asignación de
recursos estatales.

3.3. Criterio de Equidad

3.3.1. Estrategia

No es difícil demostrar el estado de carencia de material educativo que sufren nuestros niños,
basta la simple observación de algunos de los centros educativos que funcionan en las zonas
urbanas marginales de Lima Metropolitana, y constatar la ausencia casi total de material
didáctico, textos y demás útiles escolares.

Ante tal evidencia sumada a la imposibilidad financiera por parte del Estado para solucionar el
problema, cabe formular una estrategia que combine la priorización del material más importante
desde el punto de vista pedagógico como son los textos, y su distribución en las zonas más
deprimidas del país.

Al respecto los diagnósticos de la situación, así como las estrategias de adquisición y


distribución ya han sido elaboradas, sólo merecen una rápida revisión y actualización para
ponerse en ejecución14.

14
Para corroborar esta afirmación se puede consultar la siguiente bibliografía:
Ministerio de Educación. Acuerdo SECAB-GTZ(1991). Proyecto de Materiales Educativos para la
Educación Básica, Lima-Perú.
Ministerio de Educación (1992)Proyecto de Adquisición de Textos y Guías Pedagógicas. PER-91-020
(documento de trabajo).
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Criterios para la inversión social en educación
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Como lo demuestran las cifras la inversión en materiales educativos elevaría el costo unitario
alumno/año, pero se prevé que ésta reduciría la repitencia y abandono del aula por parte de los
niños a causa del bajo rendimiento o la desmotivación.

La elevación de la calidad del servicio producto de esta inversión reducirá los costos por
egresado, lo que traerá como consecuencia la recuperación de la inversión efectuada a través
de la disminución de los costos unitarios.

Sería demasiado sencillo solucionar el problema si es que sólo bastara con obtener recursos
del presupuesto público, un sistema de adquisición y distribución eficiente facilitaría el logro de
este objetivo.

Para el efecto no sería conveniente que el Ministerio de Educación asuma la responsabilidad


logística del proyecto, su labor debe limitarse a la supervisión y fiscalización de empresas
privadas que se encarguen de la adquisición del material educativo, su almacenamiento y
distribución a los diferentes puntos del país. Aún así creemos que sería difícil desde el punto de
vista logístico y financiero llegar a toda la población escolar, habría que hacerlo de manera
progresiva, llegando en primer lugar a los puntos geográficos de mayor "pobreza
educativa"(Chiroque: 1990).

La primera idea que nos viene a la mente es elaborar un "mapa" de la situación educativa del
país, o en su defecto utilizar datos ya existentes. Estimamos que se debe combinar los dos
criterios en tanto que, no es difícil determinar el grado de "pobreza educativa" por
departamentos, basta una mirada a los datos de analfabetismo del último censo, y así
determinar los departamentos de mayor y menor "pobreza educativa". El problema no termina
allí, la heterogeneidad socioeconómica y cultural de nuestro país marca diferencias aún al
interior de cada departamento o provincia, en ese sentido se deben establecer criterios que
consideren, por ejemplo: zona urbana, rural o urbano marginal, asimismo tener en cuenta que a
pesar que el proceso de pacificación se encuentra en marcha, existen algunos lugares en
donde el acceso todavía reviste algún peligro.

3.3.2. Prioridades regionales

El ordenamiento de las prioridades de atención a los niños, en los que se refiere a necesidades
de material educativo, tomando en cuenta el mayor o menor grado de "pobreza educativa",
puede considerarse como un criterio de política social lo que no supone la imposibilidad de
aplicar otros criterios como son el de calidad y/o eficiencia.

Una forma de combinar los criterios de calidad y eficiencia es obteniendo datos del rendimiento
de los alumnos a través de pruebas estandarizadas (con lo cual se puede tener una idea de
calidad), y por otro lado comparando estos resultados con los costos, para así obtener índice
de eficiencia15 y de costo por unidad de logro16 que nos permitan establecer criterios de
eficiencia y de calidad a nivel local y regional. La combinación de estos dos criterios nos
permitirá garantizar la equidad de cualquier plan de dotación de materiales educativos que se
aplique.

3.3.3. Aportes al Proyecto Educativo Nacional

15
El índice de eficiencia mide la efectividad (rendimiento de los alumnos) frente a los costos, y se
expresa mediante el puntaje de efectividad obtenido por unidad monetaria invertida.
16
El costo por unidad de logro resulta de la comparación de los costos con la efectividad (rendimiento
de los alumnos). Se ilustra como las unidades monetarias invertidas por cada punto de efectividad
obtenido.
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Criterios para la inversión social en educación
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Como puede verse una alternativa sería dejar de pagar durante un mes el servicio de la deuda
externa, para solucionar el problema de carencia de materiales educativos en la educación
primaria de menores a nivel de sector público (que es casi la mitad de la matrícula total), de
todo un año.

No basta con decir que el gasto educativo público (GEP) es insuficiente, para lograr una
educación de calidad es indispensable probar esta afirmación.

Si bien es cierto existe un gran desperdicio de recursos por ineficiencia del sistema (altas tasas
de repitencia y deserción), con lograr una promoción del 100% no se solucionan los problemas
financieros de la educación en el corto plazo, ya que el desperdicio no es una causa sino el
efecto del abandono en que se encuentra la escuela pública.

La inversión en insumos educativos elevaría el costo unitario en el corto plazo, pero reduciría la
repetición y elevaría la calidad del servicio educativo en el mediano plazo. El ahorro en el
desperdicio escolar (producto de ésta inversión) reduciría los costos unitarios por egresado.
Este ahorro superaría con creces la inversión inicial y los beneficios se verían con nitidez en el
largo plazo expresados en una mayor eficiencia en el gasto, es decir, una mejor asignación de
recursos.

Como es de suponerse, es imprescindible una estrategia que combine los gastos más
eficientes con las prioridades. Esto sería fácil de realizar, si previamente se elabora un análisis
de costo - efectividad de cada uno de los insumos educativos y se prioriza la inversión en base
a los índices de eficiencia obtenidos.

3.4. Criterios de Asignación Espacial

3.4.1. Política Social

Ante una situación de escasez de recursos, es una práctica común por parte de los organismos
de planificación de los sectores sociales a cargo del Estado (educación, salud, trabajo, etc.)
asignar los recursos priorizando a la población ubicada en los lugares de mayor pobreza
relativa. Para verificar la aplicación de este criterio utilizaremos indicadores que midan el grado
de "pobreza educativa" por departamentos y los compararemos con los niveles de inversión
alcanzados.

3.4.2. Eficiencia Interna del Sistema

Para la distribución espacial de los recursos del Estado a la educación puede ser utilizado,
también, el criterio de eficiencia, para tal efecto es necesario hacer algunas precisiones
respecto de lo que significa eficiencia para la educación, y que indicadores son los más
apropiados para este tipo de análisis.

Cuando hablamos de eficiencia, generalmente nos referimos a la eficiencia interna educativa, la


cual está ligada al producto y a la productividad que se da al interior del sistema. El grado de
eficiencia de un sistema educativo se define a través de las tasas de promoción, repitencia y
deserción medidos versus la matrícula. A esto se le denomina productividad educativa. De otro
lado, la eficiencia interna puede ser medida, también, en términos de producto o número de
egresados por período escolar.

Cuando se hace alusión a la eficiencia externa este concepto se liga principalmente con el
mercado, en la medida que a la educación se le da un significado económico, ya que se
relaciona aumento del acervo de conocimientos con incremento de la productividad del trabajo
(mayor producción con igual número de horas trabajadas) y en consecuencia con sus ingresos
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Criterios para la inversión social en educación
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(sueldos y salarios). Vale decir, un sistema educativo es más eficiente en tanto logre el
aumento del nivel de vida de la población educada medida a través de sus ingresos
monetarios.

En resumen, la eficiencia interna mide los productos educativos no monetarios que se dan al
interior del sistema. La eficiencia externa mide el producto monetario de la educación que se da
fuera del sistema, es decir, en el mercado de trabajo.

3.4.3. Políticas Combinadas

El proyecto de mejoramiento de la calidad de la educación primaria (MECEP), que esta


llevando adelante el Ministerio de Educación debe tomar en cuenta la actual distribución
espacial del gasto educativo público, además de los indicadores de "pobreza educativa" y de
eficiencia interna del sistema; para que los beneficios del proyecto en ejecución se distribuyan
equitativamente. No tomar en cuenta estos dos criterios, el de política social y/o el de eficiencia,
sería un grave error, en la medida que habría el peligro de reproducir la actual situación de
inequidad en la distribución de los recursos destinados a la educación pública; que hoy sufren
los departamentos más pobres del país. De ser así, el aludido proyecto lograría efectos
favorables sólo en los lugares donde tradicionalmente se han concentrado los recursos.

Los beneficios que otorga una mayor educación, pese a su baja calidad, ha favorecido a unas
regiones geográficas más que otras. Para tener una idea más clara al respecto se hace
necesario contar con indicadores de eficiencia más finos.

Las pruebas estandarizadas de rendimiento de los alumnos pueden ser medida de efectividad
o eficacia del sistema educativo, de otro lado, el cálculo de los costos reales del proceso
educativo es tarea previa para evaluar la capacidad de los agentes para financiar una
educación de calidad.

Estos indicadores, si bien es cierto, son considerados indicadores de calidad, puede ser,
también, utilizados para medida de eficiencia interna del sistema educativo.

La simple comparación de los costos frente a la efectividad del sistema educativo nos daría un
indicador de eficiencia, que calculado a nivel de departamental se constituiría en un instrumento
importante para la distribución espacial de los recursos del Sector Educación. Asimismo, la
disponibilidad de información censal en niveles más desagregados, permitiría complementar el
criterio de eficiencia aplicado a nivel de departamental, con la utilización del criterio de política
social a nivel provincial y distrital.

Lo anterior implica un previo fortalecimiento de las áreas de planificación del Ministerio de


Educación, tanto a nivel central como regional y subregional, para que de esta manera la
evaluación de la eficiencia del sistema educativo se constituya en una práctica, y coadyuve al
mejoramiento de la calidad del servicio educativo.

3.5. Criterios de Eficiencia y Efectividad

3.5.1. Eficiencia Interna y Externa de la Educación

Cuando hablamos de eficiencia, en el sistema educativo formal, generalmente la relacionamos


con las tasas de promoción, repitencia, deserción, y con el número de egresados de una
cohorte17 según nivel. Estos indicadores describen la productividad y el producto que se da al

17
Es el grupo de personas que participan en la misma actividad o acontecimiento en un período de tiempo
determinado. Una cohorte grado - año se refiere a los niños de la misma edad que ingresan al mismo
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Criterios para la inversión social en educación
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interior del sistema. Por otro lado, la eficiencia externa son los beneficios económicos de la
educación que se generan fuera del sistema, es decir en el mercado de trabajo.

En resumen, la eficiencia interna mide los productos educativos no monetarios generados al


interior del sistema. La eficiencia externa, de igual modo, el beneficio monetario que se produce
fuera del sistema.

3.5.1.1. Enfoque Costo - Beneficio y Retornos Económicos de la Educación

Tradicionalmente se ha utilizado el análisis costo - beneficio para medir la rentabilidad de la


educación a través de las tasas de retorno (Rodríguez:1993), entendiéndose como el
incremento de los ingresos netos de un determinado número de años con relación al nivel
anterior, o el incremento en los ingresos netos por cada año adicional de instrucción.

Esta forma de medir la eficiencia externa de la educación nos explica en qué grado, una mayor
o menor cantidad de años de escolaridad determinan el nivel de ingresos de los individuos.

Las tasas de retorno de la educación pueden ser sociales o privadas, según sea el caso.

El cálculo de las tasas de retorno de la educación surge como necesidad de explicar el hecho
de que la educación eleva la productividad del factor trabajo, y en consecuencia sus ingresos
medidos en sueldos y salarios.

Lo anterior subyace al concepto de "capital humano" (Blaug M.:1972) el cual define que los
conocimientos y habilidades adquiridos por el individuo a través del tiempo se constituyen en
una forma de capital, que no es lo mismo que el acervo de capital físico, ni la cantidad de
trabajo medida en horas/hombre.

Es precisamente - según los teóricos de la llamada "economía de la educación" - el mayor


caudal de capital humano, la razón principal de la superioridad de las economías desarrolladas.

grado en un año determinado (Glosario de términos para el procesamiento de información


estadística/Ministerio de Educación - UNICEF, 1992).
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Criterios para la inversión social en educación
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3.5.1.2. Objeciones al Análisis Costo - Beneficio

Ante tales argumentos ¿Cómo es que, a pesar de haber incrementado considerablemente


nuestro "capital humano" no hemos logrado el desarrollo económico esperado?.

Al respecto Aldo Solari(Corvalán: 1990) ensaya una explicación:

"(...) la educación sólo puede tener influencia sobre la ocupación y el ingreso


que obtiene una persona cuando se trata de una variable que se distribuye
diferencialmente. Si nadie tuviera educación o si todos tuvieran la misma, la
distribución diferencial de ocupaciones, ingresos y recompensas en general se
explicaría por otros factores. Las sociedades muy poco diferenciadas, donde la
educación formal no existe o casi no existe representan el primer extremo; las
sociedades altamente desarrolladas y muy diferenciadas, el otro. La correlación
entre educación y ocupación tenderá a ser nula si el nivel de desarrollo es bajo.
Luego crecerá hasta llegar a un máximo a partir del cual debe disminuir.
Representada gráficamente, la relación debería asumir la forma de una curva de
campana."

Según esto la razón principal por la cual no se da la relación causal directa entre incremento del
capital humano (i.e. mayor grado de escolaridad y mayor cobertura de la educación formal) y el
incremento de la ocupación y de los ingresos, es precisamente nuestra condición de país
subdesarrollado.

En economías como las nuestra caracterizadas por acentuadas heterogeneidades


estructurales y escasa o casi nula integración sectorial, las imperfecciones en el mercado de
trabajo no permiten, por la segmentación de los mismos (diferentes remuneraciones en cada
uno de los segmentos), una relación funcional directa entre educación, empleo e ingresos.

Otra respuesta podría ser, que los beneficios de la educación no se dieron, ya que la educación
que impartió el Estado fue de muy mala calidad, y por tanto, no pudo ser factor determinante
del incremento de la productividad de los trabajadores peruanos18. Este argumento se
desbarata fácilmente al comprobar la alta productividad de nuestros conacionales que laboran
en el exterior.

Cabe resaltar, además, que los ingresos de los asalariados no son, de ninguna manera, iguales
a su productividad marginal, ya que en nuestros países existe "mano de obra barata" (léase
sobreexplotada) en casi todos los sectores de la economía.

Ante tales argumentos no podemos esperar mucho de un análisis costo - beneficio de la


educación como medida de eficiencia externa. Lo importante sería poner nuestra atención más
en lo que se genera al interior del proceso educativo, y realizar un análisis de eficiencia interna
en perspectiva de encontrar caminos para el mejoramiento de la calidad de la educación.

18
Es por ese motivo que el gobierno de Fujimori plantea una nueva forma de gestión y financiamiento de
la educación pública. Para tal efecto promulga los Decretos Leyes: 26011, 26012 y 26013.
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3.5.1.3. Análisis Costo - Efectividad: una Forma Diferente de Medir la Eficiencia


Interna

El cálculo de la eficiencia interna aparentemente es menos complicada si nos sujetamos a lo


que convencionalmente se conoce como tal. Como vemos, las tasas de promoción, repitencia
y deserción parecerían no ser buenos indicadores de la calidad del servicio educativo, a pesar
de que algunos afirman que el desperdicio en los sistemas educativos latinoamericanos podría
ser causa y/o efecto del deterioro de la calidad de la educación que se imparte en estos
países19.

Otra forma de medir la eficiencia interna de la educación es comparando los costos con los
rendimientos o el nivel de logro de los objetivos por parte de los alumnos. A este enfoque se le
denomina de costo - efectividad.

Una de las objeciones al enfoque de costo - beneficio es que los costos se generan al interior
del sistema educativo, mientras que los beneficios (ingresos medidos en sueldos y salarios),
se obtienen en el ámbito de la empresa, por lo tanto no son comparables(Briones: 1985). Por el
contrario en el análisis costo - efectividad, tanto los costos como los productos se generan al
interior del sistema educativo.

3.5.1.4. Indicadores de Costo - Efectividad

Como dijimos anteriormente, la efectividad (eficacia) de un proyecto educativo se mide por


medio de sus logros. El nivel de logro obtenido frente a una medida estándar es un buen índice
de efectividad. Esto generalmente se obtiene con pruebas de rendimiento aplicadas a una
muestra de la población escolar que se quiere examinar.

Al respecto Chile cuenta con relativa experiencia. Desde hace diez años el Ministerio de
Educación de ese país, aplica pruebas estandarizadas en el marco del Sistema Nacional de
Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE).

En el Perú la última vez que se realizó una prueba de esta naturaleza fue en el año 198120, de
allí en adelante no se ha vuelto a repetir esta experiencia.

Si bien es cierto que obtener indicadores de calidad (eficacia o efectividad) es en cierta medida
complicado, la obtención de indicadores de costo es relativamente fácil, en la medida que
existen algunos estudios al respecto (ILEE: 1993).

Una vez obtenidos los indicadores tanto de eficacia como de costo, el cálculo de los
indicadores de costo - efectividad se efectúa con relativa facilidad.
El primero es el índice de eficiencia, que se expresa por el número de puntos de efectividad
obtenidos por unidad monetaria invertida (Ejemplo: 20 puntos por dólar).

El segundo indicador es el costo por unidad de logro. Este mide la cantidad de unidades
monetarias invertidas por punto de efectividad obtenida (Ejemplo: 20 dólares por punto).

19
"(..) la elevada repetición que se presenta en América Latina refleja un aprendizaje inadecuado, según
lo definen los profesores, lo cual se debe a la baja calidad de los insumos que entregados al sistema. Al
mismo tiempo la escasa repetición o la falta de la misma no es evidencia suficiente del funcionamiento
eficiente del sistema educativo, ya que no garantiza el que se esté aprendiendo. Además, no existe una
relación simple entre la repetición y el bajo rendimiento ya que puede variar de un lugar a otro y en el
transcurso del tiempo". Schiefelbein y Wolff .-- EN: Boletín OREALC Nº30 (1993).
20
Ministerio de Educación/Diagnóstico del rendimiento académico de los educandos del sexto grado de
EBR. Lima- Perú, 1981. El estudio fue basado en la aplicación de pruebas a una muestra de 1,600
estudiantes a nivel nacional..
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Otro indicador de costo - efectividad, cuando se trata de proyectos educativos que implican
innovación, es la eficiencia relativa del gasto, que compara los costos de un proyecto respecto
de los costos sistémicos. Esto se hace con el propósito de calcular el costo que implicaría la
generalización de una experiencia innovadora. Una limitación de este indicador es que no
incorpora la posibilidad de calcular economías de escala, tan sólo nos da un orden de
magnitud.

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Conclusiones

Antes de enumerar las conclusiones de nuestra investigación queremos presentar algunos de


los principales argumentos que lo sustentan.

En 1995 la brecha entre Gasto Educativo Público Potencial y el Gasto Educativo Público Real
fue de US$ 2,700 millones, o lo que es lo mismo, para lograr los niveles de inversión pública en
educación de 1966 en 1995, habría que multiplicar la inversión del Estado en Educación por
tres. En este mismo año el Ministerio de Educación manejaba a nivel central casi un quinto de
los recursos (18.20%) dejando el resto bajo la administración de los Gobiernos Regionales,
Instituciones Públicas Descentralizadas, Universidades Públicas y otros sectores. Es decir, el
gasto del Sector Educación representó el 14.42% del Gasto de Gobierno Central y el gasto del
Ministerio tan sólo el 2.63%.

Si bien es cierto la descentralización es un instrumento que podría contribuir a atenuar las


desigualdades educativas, la falta de manejo presupuestal de parte del Ministerio de Educación
resulta perjudicial para la efectividad de las políticas educativas.

El costo unitario corriente año/alumno promedio para la educación primaria, (indicador de


inversión educativa) representaba en 1995 el 29% de su valor de 1966. En otras palabras, en
las últimas tres décadas la inversión pública en educación a perdido el 71% de valor real. De
otro lado, el gasto en adquisición de bienes fue el 2.17% del total y en servicios el 1.74%. El
resto, esto es, el 96.09% fue gasto en conceptos remunerativos (remuneraciones,
transferencias corrientes y pensiones).

El nivel educativo que participa con el mayor peso en el gasto educativo público es el de
primaria con 34.20%. Es por ese motivo representativo del total. Este sumado al nivel
secundario (23.85%) y al de educación inicial (7.08%) hacen en total un 65.13% del
presupuesto ejecutado en educación.

Lo anteriormente descrito es resultado de la crisis económica, por un lado, y por otro, del
descuido que en materia financiera mostraron los diferentes gobiernos ante la educación
pública. Por lo tanto, podemos decir a manera de conclusión general que:

Los escasos recursos públicos destinados a la educación se han venido


distribuyendo entre las regiones, departamentos, provincias y otras
jurisdicciones educativas sin tomar en cuenta criterios fundamentales
como son el de calidad, eficiencia y equidad.

No se ha tomado en cuenta el criterio de calidad, en tanto que el presupuesto de bienes que


podría ser destinado a la adquisición de material educativo para mejorar los aprendizajes en la
escuela, históricamente ha sido inferior al 4% del gasto educativo público. Tampoco se ha
tomado en cuenta el criterio de eficiencia en la medida que el mayor desperdicio por
desaprobación y abandono ha ido de la mano con la menor inversión por departamento. No ha
existido criterio de equidad puesto que, de la misma forma, las regiones más pobres a
recibido también, menor inversión.

A continuación presentamos algunas estadísticas que sirven de evidencia empírica para


sustentar nuestras conclusiones específicas.

1) La inequidad se hace explícita en tanto que el departamento más pobre en términos de


inversión es Apurímac, con un costo unitario corriente mes/alumno promedio para la
educación primaria de US$ 4.1, mientras que el departamento menos pobre es

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Moquegua con US$ 11.4. Lo que significa que en Moquegua el Estado invierte en
educación primaria casi tres veces más (2.78 veces) que en Apurímac.

El departamento con más alto porcentaje de Necesidades Básicas Insatisfechas es


Huancavelica con 91.5% a la vez que observa una inversión de US$ 7.9 (cifra por
debajo del promedio nacional que es de US$ 8.0).

2) En lo que a eficiencia se refiere, el departamento de Apurímac, también, es el más


ineficiente en tanto que un 35.8% de alumnos matriculados no logran la promoción de
grado en educación primaria, lo que quiere decir que de los US$ 4.1 que se asigna
mensualmente a cada alumno de primaria se desperdicia aproximadamente US$ 1.5.

3) De la misma forma, Apurímac es el departamento tiene la más alta tasa de


analfabetismo con 35.7% de personas que manifiestan no saber leer ni escribir.

4) El departamento de Huancavelica es el que muestra el menor grado de escolaridad de


su población con 4.3 años promedio aprobados.

5) A diferencia de los casos anteriores, el departamento de Tacna es el ámbito


educativo que tiene menor porcentaje de hogares con necesidades básicas
insatisfechas (36.7%) después de Lima y Callao, sin embargo es el tercero con más
alta inversión en educación (US$ 10.4).

4) Tacna también es el departamento que presenta el menor porcentaje de


desaprobados y retirados con 11.3%, es decir, el que mayor eficiencia educativa
observa.

5) El departamento de Tumbes se encuentra entre los cinco primeros con más baja
tasa de analfabetismo. El 6.6% de su población dice no saber leer ni escribir,
mientras tanto es el segundo con más alta inversión educativa con US$ 10.9.

6) Entre los cinco departamentos con más alta tasa de escolaridad se encuentra el
departamento de Tacna con 8.8 años promedio de estudio de su población, lo que
significa que en promedio los tacneños llegan a cursar en tercer año de secundaria.

7) El análisis precedente aplicado al ámbito de Lima Metropolitana arroja, al igual que


el nivel nacional, una relación funcional inversa entre pobreza económica y/o
educativa e inversión en educación a nivel de Unidades de Servicios Educativos, lo
que nos hace pensar que este mismo ejercicio aplicado a nivel provincial lograría
resultados más evidentes.

8) El aporte de las familias es fundamental en el financiamiento de la educación, en la


medida que de los US$ 132.7 que es costo anual por alumno en educación primaria
para el sector público (1994), el Estado aporta US$ 91.7 (69%) y las familias US$
41.0 (31%). A nivel de Lima Metropolitana este costo es de US$ 152.8, de los cuales
US$ 63.0 (41%) corresponde a las familias, y US$ 89.9 (59%) al Estado.

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Recomendaciones

Las recomendaciones que resultan del presente trabajo se refieren fundamentalmente a la


toma de conciencia por parte de los economistas de la importancia de trabajar los temas
educativos. Asimismo, de generar una corriente de opinión que saque a luz y discuta los
temas relacionados a la Economía de la educación.

Las recomendaciones a la cuales nos referimos, pretendemos sean mucho más que
simples enunciados, si no más bien líneas directrices sobre las cuales se deba seguir
desarrollando el trabajo que ahora presentamos; trabajo que evidentemente - al menos
para nosotros - no concluirá con la presente entrega.

Recomendaciones Generales

En cuanto a la importancia de la Economía de la Educación:

1) Crear dentro de la Facultad de Economía de la UNMSM el curso de Economía de la


Educación.

2) Sugerir al Colegio de Economistas del Perú y a las facultades de economía realizar


eventos para difundir la importancia de la Economía de la Educación.

3) Exigir al gobierno coherencia en su línea política e implementar un programa


de inversiones dirigido al sector educación.

Recomendaciones Específicas

1) Una alternativa, para financiar parte de la inversión en educación, sería dejar de


pagar durante un mes el servicio de la deuda externa, y así solucionar el problema
de carencia de materiales educativos en la educación primaria de menores a nivel
de sector público (que es casi la mitad de la matrícula total), de todo un año.

2) Es imprescindible una estrategia que combine los gastos más eficientes con las
prioridades. Esto sería fácil de realizar , si previamente se elabora un análisis de
costo - efectividad de cada uno de los insumos educativos y se prioriza la inversión
en base a los índices de eficiencia obtenidos.

3) Ante la situación que atraviesa la educación nacional hacemos un llamado a todos


los involucrados en el tema de la educación, para que cada cual desde su óptica
especializada contribuya al proyecto educativo nacional, que en estas horas de crisis
tanta falta hace, porque hasta hoy no hemos determinado un norte que oriente al
sistema educativo y lo adecue a las exigencias actuales del país.

4) Ciertamente que para lograr los niveles óptimos de inversión se necesitaría en


primer lugar que el Estado destine la mayor cantidad de recursos para la educación,
es decir, que mediante el mecanismo de la tributación se distribuya de mejor manera
los ingresos, para lo cual - dado los bajos niveles de presión tributaria - se deberá
recaudar mayores impuestos de los agentes económicos con mayores recursos.
Este mecanismo permitiría elevar los montos destinados a financiar el proceso
educativo, lo que no es demagogia, en la medida que - a pesar del fundamentalismo
ultraliberal - el Estado es el responsable principal de la producción de los servicios
sociales llámese salud, educación, vivienda, etc.

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Criterios para la inversión social en educación
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5) El incremento de la inversión en educación debe hacerse considerando también un


cambio en las políticas educativas respecto, tanto del curriculum, de la formación de
los maestros, como de una gestión educativa que privilegie la elevación de la calidad
de la educación, acorde con las necesidades de desarrollo económico y social del
país.

6) Para que el Ministerio de Educación se constituya en el verdadero "Ministerio del


Desarrollo" debe recuperar a plenitud sus funciones. Dicho en otras palabras, su
ámbito de influencia debe abarcar todos los órganos y organismos del Sector
Público que tengan que ver directa ó indirectamente con la función educativa.

7) El caso concreto se da en la infraestructura educativa. Existe la evidencia que en


este aspecto no se planifica en absoluto, lo cual permite que se construyan locales
escolares en zonas inapropiadas, ya sea por la falta de servicios (luz, agua, medios
de comunicación, etc.), o por no existir presión de la demanda por servicio educativo
(matrícula). El mismo caso se da en lo que se refiere al mobiliario escolar y equipos
de cómputo, que muchas veces se otorgan a centros educativos que no cuentan
con energía eléctrica.

8) El Estado para llevar adelante una verdadera "revolución educativa" no solo debe
asignar mayores recursos al sector, sino fortalecerlo a través de la devolución de
sus funciones y su relación eficiente con las regiones, para que de esta manera,
exista un Ministerio de Educación Nacional y un Ministro de Educación que lidere la
política del Sector.

9) Para implementar una política educativa eficaz es necesario que el Estado cuente
con un Ministerio de Educación pequeño pero eficiente, para tal efecto se debe
contar con los medios suficientes, no solo en lo que se refiere a recursos financieros
sino también a recursos organizacionales, es decir, el manejo pleno de todo el
Sector.

10) El proyecto de mejoramiento de la calidad de la educación primaria (MECEP), que


esta llevando adelante el Ministerio de Educación debe tomar en cuenta la actual
distribución espacial del gasto educativo público, además de los indicadores de
"pobreza educativa" y de eficiencia interna del sistema; para que los beneficios del
proyecto en ejecución se distribuyan equitativamente. No tomar en cuenta estos dos
criterios, el de política social y/o el de eficiencia, sería un grave error, en la medida
que habría el peligro de reproducir la actual situación de inequidad en la distribución
de los recursos destinados a la educación pública; que hoy sufren los
departamentos más pobres del país. De ser así, el aludido proyecto lograría efectos
favorables sólo en los lugares donde tradicionalmente se han concentrado los
recursos.

11) La simple comparación de los costos frente a la efectividad del sistema educativo
nos daría un indicador de eficiencia, que calculado a nivel de departamental se
constituiría en un instrumento importante para la distribución espacial de los
recursos del Sector Educación. Asimismo, la disponibilidad de información censal en
niveles más desagregados, permitiría complementar el criterio de eficiencia aplicado
a nivel departamental, con la utilización del criterio de política social a nivel provincial
y distrital.

12) Lo anterior implica un previo fortalecimiento de las áreas de planificación del


Ministerio de Educación, tanto a nivel central como regional y subregional, para que

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Criterios para la inversión social en educación
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de esta manera la evaluación de la eficiencia del sistema educativo se constituya en


una práctica, y coadyuve al mejoramiento de la calidad del servicio educativo.

13) No es, pues, pecar de reiterativos. La insistencia en la necesidad de formular un


"Proyecto Educativo Nacional" que recoja las reales aspiraciones de grandes
sectores de la población respecto de la educación es prerequisito para superar los
males que aquejan a la educación nacional.

14) Recomendar a las ONGs que trabajan en el campo de la educación, asumir el


concepto de canasta escolar y difundirlo.

15) Sugerir al gobierno orientar los recursos de la cooperación técnica internacional


hacia el financiamiento de los materiales educativos, tanto a la producción como al
consumo.

16) Comprometer al Gobierno, que a medida que se eleve la presión tributaria se


destine estos nuevos ingresos a financiar los materiales educativos, por lo menos
de los centros educativos y sus respectivas aulas.

17) Crear dentro del Ministerio de Educación una Unidad de Planificación de Materiales
Educativos, para que así, planificadores, economistas, especialistas en curriculum
y educadores formulen planes específicos para solucionar las carencias de
material educativo a nivel del sector público y que a la vez, estos planes sean
referenciales para el sector privado.

18) Aprovechar las ventajas comparativas a nivel sub regional (grupo andino) en favor
de la producción y el consumo de materiales educativos.

19) De la misma manera, la oportunidad que se presenta a raíz de la regionalización


con la consiguiente descentralización administrativa, debe ser aprovechada por las
direcciones regionales de educación para la producción y el consumo de
materiales educativos propios de la región.

20) Convocar al sector privado para concertar en torno a proyectos de inversión


conjuntos (sector manufactura y sector educación), para la producción de
material educativo de calidad y a precios accesibles a las mayorías.

21) Dentro de los componentes de la canasta de materiales educativos para el alumno,


priorizar la adquisición de textos, en la medida que los mismos son de más difícil
accesibilidad a los estudiantes con menos recursos.

22) En la misma medida atacar frontalmente el problema de la repitencia y la deserción


escolar, ya que este fenómeno suscita duplicación en los costos unitarios y por lo
tanto, el desperdicio de los escasos recursos con que cuenta la escuela pública.

23) Fomentar la participación de las organizaciones populares principalmente de las


áreas rural y urbano marginal, para que con el apoyo del Estado, los organismos de
cooperación técnica internacional así como de las ONGs, enfrentar de manera
organizada la carencia de material educativo de los alumnos, maestros, aulas y
centros educativos.

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Criterios para la inversión social en educación
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