Universität Zürich Seminar Globalisierung und öffentlicher Sektor

Dr. Hartmut Egger Sommersemester 2007

Boeri, T., G. Hanson and B. McCormick (2002), Immigration Policy and the Welfare System: A Report for the Fondazione Rodolfo Debenedetti, Oxford University Press.

Zusammenfassung der Kapitel 12 und 13

Nico Luchsinger / Juni 2007

Kapitel 12: Fiscal Impacts of Immigration

Die Autoren diskutieren in diesem Kapitel den Einfluss von Immigration auf den öffentlichen Sektor, insbesondere auf den Sozialstaat der USA. Das Thema ist erst in den 1980er und 1990er Jahren debattiert worden – während der ersten grossen Immigrationswelle anfangs des 20. Jahrhunderts wahr der Sozialstaat schlicht inexistent, und bei seiner Entstehung in den 60er Jahren war der Anteil ausländischer Bevölkerung in den USA auf einem historischen Tief.

Bezüge von Sozialleistungen durch Immigranten

Die meisten akademischen Studien sind sich einig, dass Immigranten mehr Sozialleistungen beziehen als Einheimische. Diese Entwicklung ist relativ jung: Vor 1980 war es sogar weniger wahrscheinlich, dass Eingewanderte staatliche Unterstützung bezogen. Boeri, Hanson und McCormick erklären diesen Wandel mit drei Gründen.

Erstens: In der beobachteten Zeitperiode hat sich die Zusammensetzung der Immigranten bezüglich Herkunftsland und Ausbildungsgrad geändert. Dies wiederum gründet in einer Reihe von Gesetzesänderungen, welche eher arme und schlecht ausgebildete Einwanderer angezogen haben. Zweitens haben sich die einzelnen Einwanderergruppen mit der Zeit an das Sozialsystem gewöhnt und somit ihre Bezüge erhöht. Die Autoren vermuten, dass ethnische Netzwerke eine wichtige Rolle bei der Distribution von Informationen über

Unterstützungsleistungen. Diese Vermutung wird gestützt durch die Beobachtung, dass die Bezüge einer bestimmten ethnischen Gruppe von Immigranten ein gutes Mass zur Voraussage der Bezüge neuer Immigranten aus derselben Gruppe sind. Drittens hat der Anteil von 1

Universität Zürich Seminar Globalisierung und öffentlicher Sektor

Dr. Hartmut Egger Sommersemester 2007

Flüchtlingen an der Gesamtzahl der Immigranten weiter zugenommen. Flüchtlinge beziehen überdurchschnittlich viel staatliche Unterstützung, da sie meistens arm sind, im Durchschnitt älter als andere Immigranten und weil sie aus humanitären Gründen vom Zeitpunkt ihrer Einreise an bezugsberechtigt sind.

Die Sozialstaatsreform 1996 / 97

Boeri et al. sehen in den beiden Gesetzesreformen von 1996 und 1997 einen wesentlichen Einschnitt in das Sozialsystem der Vereinigten Staaten in Bezug auf die Immigranten. Vor 1996 hatten (legale) Immigranten dieselben Bezugsansprüche wie amerikanische

Staatsangehörige. Zudem war der Bund und nicht die Bundesstaaten letztlich zuständig für die Regelung und Finanzierung der Sozialleistungen an Immigranten. Die Gesetzesänderungen von 1996 und 1997 änderten diese Grundvoraussetzungen. Sie schlossen Immigranten, die nach August 1996 in die USA kamen, für die ersten 5 Jahre vom Bezug der meisten Sozialleistungen aus. Ob sie nach Ablauf dieser Frist bezugsberechtigt wurden, lag mit der Reform neu in der Kompetenz der Bundesstaaten. Die zweite Änderung betraf die Finanzierung der Sozialleistungen: Während die Bundesstaaten vorher unlimitierten Zugang zu den entsprechenden Fonds des Bundes hatten, erhielten sie für die Sozialleistungen nun nominal festgelegte Summen, für deren Verteilung sie selber zu sorgen hatten. Damit entstand ein Wettbewerb zwischen armen Amerikanern und Immigranten um Sozialleistungen. Boeri et al. stellen fest, dass ein Teil der Bezugseinschränkungen für Immigranten kurz nach der Einführung der Gesetze auf Bundesebene wieder rückgängig gemacht wurde. Viel wichtiger aber war, dass viele Bundesstaaten für die nicht mehr vom Bund zur Verfügung gestellten Sozialleistungen für Immigranten in die Bresche sprangen und die Leistungen mit eigenen Mitteln finanzierten. Interessanterweise war dies vor allem in Bundesstaaten mit hohem Anteil an Immigranten der Fall. Es kam in diesen Staaten also nicht, wie befürchtet, zu einem „race to the bottom“, in dem die Bundesstaaten durch Leistungskürzungen versuchten, ihren Anteil an Immigranten zu senken – im Gegenteil. Es ist möglich, dass dies im Zusammenhang mit dem grösseren politischen Einfluss steht, den Immigrantengruppen in diesen Staaten ausüben. So waren 1998 in Kalifornien, das sehr grosszügige Sozialleistungen für Immigranten hat, 14 Prozent der Wählerschaft hispanischer Herkunft. Boeri et al. spekulieren deshalb, dass Kalifornien eine Art „Magnetwirkung“ auf Immigranten haben könnte, die sich wegen der grosszügigen Sozialleistungen bevorzugt dort niederlassen. 2

Universität Zürich Seminar Globalisierung und öffentlicher Sektor

Dr. Hartmut Egger Sommersemester 2007

Kurzfristige Auswirkungen der Immigration auf den öffentlichen Sektor

Im nächsten Abschnitt stellen Boeri et al. die Frage, was für einen Effekt Immigration gesamthaft auf den öffentlichen Sektor hat – beziehungsweise, inwiefern Immigration die Steuerkosten für amerikanische Steuerzahler beeinflusst. Zu diesem Thema werden zwei für den US-Kongress im Jahr 1997 erstellte Studien zitiert, welche für das Jahr 1996 die durch Immigration zusätzlich verursachte Steuerlast pro amerikanischem Steuerzahler auf 116 bis 226 $ schätzen. Die Gründe dafür scheinen Unterschiede in Familienstrukturen und Einkommensniveau zu sein: Immigranten haben im Durchschnitt mehr Kinder, welche in öffentliche Schulen gehen, und ein tieferes Einkommen, weshalb sie mehr Sozialleistungen beziehen und weniger Steuern bezahlen. Im Weiteren variiert das Transferniveau signifikant zwischen den einzelnen Bundesstaaten, da die Staaten unterschiedliche demographische Strukturen und unterschiedliche Sozialleistungen haben. Auf Bundesebene fliessen die Transfers sogar in die andere Richtung, von den Immigranten zu den Amerikanern. Dies liegt daran, dass der Bund vor allem öffentliche Güter bereitstellt, deren Kosten mit zusätzlichen Immigranten nicht steigen (zum Beispiel Verteidigung). Die genaue Definition dieser öffentlichen Güter ist aber auch eines der vielen konzeptionellen Probleme, mit denen die Studien zu kämpfen haben.

Langfristige Auswirkungen der Immigration auf den öffentlichen Sektor

Wichtiger als die kurzfristige Analyse der Auswirkungen ist aber die langfristige, da Immigranten kurz nach ihrer Ankunft oft Transferbegünstigte sind, aber nach einigen Jahren gut zu Nettobeitragenden werden können. Dieselbe Studie aus dem Jahr 1997 versucht, den Langzeiteffekt von Immigration einzuschätzen. Das Grundszenario geht von einem Verhältnis von Staatsschulden und BIP aus und nimmt zudem an, dass neu ankommende Immigranten die gleichen Charakteristika aufweisen wie bereits anwesende, und dass die Geschwindigkeit der Assimilation an Einkommen und Familienstruktur der Amerikaner konstant bleibt. Für diese Voraussetzungen kommen die Autoren der Studie zum Schluss, dass der abdiskontierte Barwert des Effektes der Immigration positiv ist und stark über Zeit variiert. Der geschätzte Effekt von 100'000 zusätzlichen Immigranten pro Jahr mit durchschnittlichen Attributen wäre eine Steuerreduktion von weniger als einem Prozent. Das Resultat wird allerdings durch kleine Variationen in den Annahmen beeinflusst. 3

Universität Zürich Seminar Globalisierung und öffentlicher Sektor

Dr. Hartmut Egger Sommersemester 2007

Die Studie beschreibt auch, welche Faktoren für den langfristigen Effekt der Immigration auf den öffentlichen Sektor entscheidend sind. Die wichtigsten Variablen sind Bildung und Alter: Am positivsten ist der Effekt von Immigranten, die im Alter zwischen 10 und 25 Jahren in die USA kommen, also nachdem sie zumindest einen Teil ihrer Ausbildung schon absolviert haben. Aus der Studie ist zudem ersichtlich, dass Immigranten mit einer höheren Ausbildung Nettobeitragende sind – zumindest wenn man ihre Nachkommen über die kommenden 300 Jahre miteinberechnet. Zudem prognostiziert die Studie, dass der bereits oben beschriebene Effekt von Nettogewinnen auf Bundes- und Nettoverlusten auf Staatesebene sich langfristig vergrössern wird.

Kapitel 13: The Political Economy of Immigration Policy

In diesem Kapitel untersuchen Boeri et al., welche Faktoren die Immigrationspolitik der USA formen. Dazu analysieren sie zuerst die Präferenzen der Bevölkerung, dann die Rolle, welche verschiedene Interessengruppen spielen, und zuletzt das Abstimmungsverhalten im USKongress.

Präferenzen in der Bevölkerung

Basierend auf Daten aus Wählerbefragungen über mehrere Jahre hinweg kommen Boeri et al. gleich zu Beginn des Kapitels auf die wichtigste Feststellung: Die amerikanische Bevölkerung unterstützt eine restriktivere Einwanderungspolitik. Die Aussage stützt sich auf die Antworten auf die Frage „Sind Sie der Meinung, dass die Anzahl der Immigranten in den USA erhöht, reduziert oder gleich belassen werden sollte?“, bei der in allen Befragungen zwischen 1992 und 2000 jeweils nur ca. 10 % der Wähler sich für eine Erhöhung aussprachen. Der Prozentsatz derjenigen, die eine Verringerung der Immigrantenzahl befürworteten, lag jeweils bei rund 50 %. Gleichzeitig sind fast 70 % der Amerikaner der Ansicht, dass Immigranten mit ihren unterschiedlichen Kulturen und Talenten der USA Vorteile bringen. Entscheidender für die restriktive Haltung einer Mehrheit der amerikanischen Bevölkerung dürfte aber die Einschätzung der Effekte von Immigranten auf den Arbeitsmarkt sein. So sagten rund zwei Drittel der Befragten in einer Umfrage aus dem Jahr 1992, es sei „wahrscheinlich“, dass hispanische oder asiatische Immigranten den Amerikanern Jobs streitig machen würden. Eine ebenso grosse Anzahl glaubt daran, dass durch Immigration die Nachfrage nach Sozialleistungen und damit auch die Steuern steigen werden. 4

Universität Zürich Seminar Globalisierung und öffentlicher Sektor

Dr. Hartmut Egger Sommersemester 2007

Ausgehend von den Resultaten früherer Kapitel, die darauf hinweisen, dass die Gesamteffekte der Immigration zwar meistens klein sind, aber oft einen grossen Umverteilungseffekt haben, stellen Boeri et al. die Frage, welche Bevölkerungsgruppen aus welchen Gründen eine restriktive Haltung vertreten. Unter den aktuellen Immigrationsgesetzen, die für einen Zustrom an eher schlecht ausgebildeten Immigranten sorgen, gäbe es zum Beispiel theoretische Gründe für die Vermutung, dass Immigration den schlecht ausgebildeten Amerikanern schadet, während sie gut ausgebildete Amerikaner besser stellt. (Boeri et al. weisen aber auch darauf hin, dass die empirische Evidenz in dieser Hinsicht unklar ist.) Trotzdem lässt sich die Vermutung aufstellen, dass schlecht ausgebildete Amerikaner eine restriktivere Haltung in der Immigrationspolitik haben als gut ausgebildete. Mit den bereits eingangs des Kapitels zitierten Daten aus den Wählerbefragungen haben Boeri et al. den Einfluss von Lohn und Ausbildung auf die Haltung gegenüber Immigranten untersucht. Dabei hat sich herausgestellt, dass eine Erhöhung sowohl von Lohn als auch von Ausbildung in Jahren die Wahrscheinlichkeit einer restriktiven Haltung gegenüber Immigranten deutlich senkt, wenn für andere Charakteristika wie Geschlecht, Ethnie und politische Ideologie kontrolliert wird. Diese Resultate, so befinden die Autoren, seien angesichts der Ergebnisse aus früheren Kapiteln, die höchsten einen kleinen Effekt von Immigration auf die Löhne von schlecht ausgebildeten Amerikanern festgestellt haben, auf den ersten Blick erstaunlich. Trotzdem seien die Wahrnehmung der Befragten und die tatsächlichen Auswirkungen nicht notwendigerweise inkonsistent. Erstens sei selbst bei kleinen negativen Effekten eine negative Haltung gegenüber Immigration nachvollziehbar. Zweitens vermuten die Autoren, dass die Haltung auch von Erwartungen geprägt wird, dass sich der Effekt in der Zukunft vergrössern könnte. Das theoretische Modell sagt auch voraus, dass der durch Immigranten hervorgerufene Lohndruck in den Gebieten mit der höchsten Konzentration an Immigranten am stärksten ist. Die Analyse der Daten zeigt allerdings, dass Amerikaner, die in Gebieten mit vielen Immigranten leben, keine restriktivere Haltung haben.

Im weiteren untersuchen Boeri et al. den Einfluss von nicht-ökonomischen Faktoren auf die Präferenzbildung der Bevölkerung. Dabei stellt sich heraus, dass Afroamerikaner sowie Immigranten und Kinder von Immigranten jeweils eine etwa 10 Prozent tiefere Wahrscheinlichkeit haben, eine restriktivere Einwanderungspolitik zu unterstützen. Eine Korrelation ergibt sich auch zwischen politischer Ideologie und der Haltung gegenüber Einwanderung: Amerikaner, die sich selbst als konservativ beschreiben, favorisieren eine 5

Universität Zürich Seminar Globalisierung und öffentlicher Sektor

Dr. Hartmut Egger Sommersemester 2007

restriktivere Politik gegenüber Immigranten. Boeri et al. führen dies darauf zurück, dass Konservative tiefe Staatsausgaben präferieren und der Immigration wegen ihrem Effekt auf die Sozialkosten skeptisch gegenüberstehen. Es muss allerdings darauf hingewiesen werden, dass solche politische Selbstbeschreibungen in einer Studie problematisch sind, da die Befragten unter „konservativ“ und „liberal“ unterschiedliche Dinge verstehen können. Zuletzt finden die Autoren auch eine Korrelation zwischen einer liberalen Haltung gegenüber Immigration und der Toleranz der Befragten (z.B. gegenüber Personen mit anderen moralischen Standards).

Zuletzt untersuchen Boeri et al. die Präferenzen amerikanischer Firmen. Sie stellen dabei fest, dass Firmen meistens eine liberale Haltung gegenüber Immigration einnehmen. Dies gilt nicht nur für Firmen, die auf billige und saisonale Arbeitskräfte angewiesen sind und stark von der Immigration profitieren, sondern auch für diejenigen, die Bedarf an gut ausgebildeten Mitarbeitern haben und konsequenterweise eine stärkere Selektion aufgrund des Ausbildungsniveaus bei Immigranten fordern. Viele Firmen haben aber noch keinen wirklichen Engpass bei der Suche nach Arbeitskräften erlebt und haben deshalb eine indifferente Haltung gegenüber Immigration.

Aggregation der Präferenzen in den politischen Prozess

Nach der Untersuchung der individuellen Präferenzen von Bevölkerung und Firmen untersuchen Boeri et al. nun die Aggregation dieser Präferenzen durch das politische System. Dabei greifen sie auf das in der Literatur viel diskutierte Problem des „kollektiven Handelns“ (collective action) zurück: Individuen können meistens nur dann den politischen Prozess beeinflussen, wenn sie sich mit Gleichgesinnten zu Interessengruppen zusammenschliessen. Das Produkt dieser Interessengruppen – der politische Druck – ist aber ein öffentliches Gut, von dem alle Gleichgesinnten profitieren, unabhängig davon, ob sie sich in der Interessengruppe engagieren oder nicht: Es entsteht ein klassisches Trittbrettfahrer-Problem. Deshalb haben Interessengruppen am meisten Erfolg, wenn sie klein sind, der Nutzen konzentriert ist und die Kosten, um die Aktivität der Mitglieder zu überwachen, tief sind. Im weiteren können Interessengruppen, welche diese Bedingungen nicht erfüllen, selektiven Nutzen als Anreiz für ihre Mitglieder schaffen. Der selektive Nutzen muss dabei nicht direkt mit dem eigentlichen Ziel der politischen Einflussnahme verknüpft sein.

6

Universität Zürich Seminar Globalisierung und öffentlicher Sektor

Dr. Hartmut Egger Sommersemester 2007

Mit diesem theoretischen Konzept erklären Boeri et al. den Erfolg der drei wichtigsten Interessengruppen in der amerikanischen Immigrationspolitik. Da sind zuallererst die Firmen, welche Immigranten beschäftigen. Als Gruppe mit wenigen Mitgliedern und grossen ökonomischen Interessen sind die Organisationskosten sehr tief. Zudem haben die Firmen nicht nur in Bezug auf Immigration, sondern auf eine Reihe von anderen politischen Themen ähnliche Interessen, was den Organisationsanreiz weiter erhöht. Im weiteren waren auch Immigrantengruppen sowie afroamerikanische und Bürgerrechtsgruppen erfolgreich im Lobbying für eine ihren Interessen entsprechende Immigrationspolitik. Diese Gruppen sind zwar wesentlich grösser als die Firmengruppe und haben diffusere Interessen. Sie sind aber meistens zu ganz anderen Zwecken organisiert worden (z. B. soziale Zwecke, Kontaktnetze) und haben erst in einem zweiten Schritt eine Lobbying-Kapazität entwickelt. Sie sind also das klassische Beispiel für Interessengruppen, die ihren Mitgliedern selektive Anreize bieten und damit das öffentliche Gut Lobbying sozusagen als Nebenprodukt bereitstellen können. Boeri et al. ziehen aus dieser Analyse das Fazit, dass die Präferenzen der Bevölkerung beim Lobbying der Interessengruppen verzerrt wiedergegeben werden, da alle drei erwähnten Gruppen eine liberalere Haltung gegenüber Einwanderung vertreten als der Durchschnitt der Bevölkerung. Das heisst aber noch nicht, dass die amerikanische Einwanderungspolitik zu liberal für die Präferenzen der Bevölkerung ist: Die Entscheidungsträger, in diesem Fall die Kongressabgeordneten, werden bei ihrer strategischen Entscheidung auch die Präferenzen von nicht organisierten Bevölkerungsgruppen berücksichtigen, wenn diese in ihrem Distrikt einen grossen Teil der Wählerschaft stellen. Die Autoren untersuchen diesen Sachverhalt anhand mehrerer Kongressabstimmungen. Die erste Abstimmung aus dem Jahr 1996 betraf das so genannte „Chrysler Amendment“, das vorschlug, die Gesetzgebung in bezug auf legale und illegale Immigration zu trennen. Damit war die Abstimmung kritisch im Hinblick auf weitere Verschärfungen des Einwanderungsrechts – die Annahme der Gesetzesänderung machte weitere Restriktionen schwierig. Boeri et al. werten eine Zustimmung für den Vorschlag deshalb als Zustimmung für eine liberale Einwanderungspolitik, ein Nein für eine restriktive Einwanderungspolitik. Boeri et al. haben den Einfluss folgender Faktoren untersucht: • •

Anteil an Immigranten: Wie bereits vorher gezeigt, haben Immigranten eine tendenziell liberalere Haltung gegenüber Immigration. Anteil an Afroamerikanern: Abgeordnete aus Distrikten mit hohem Anteil an afroamerikanischer Bevölkerung sollten eine liberalere Haltung vertreten.

7

Universität Zürich Seminar Globalisierung und öffentlicher Sektor

Dr. Hartmut Egger Sommersemester 2007

Wirtschaftsstruktur: Abgeordnete aus Distrikten mit verarbeitender Industrie oder Landwirtschaft, die viele Immigranten beschäftigen, sollten ebenfalls eine liberalere Haltung vertreten.

Gewerkschaftlicher Organisationsgrad: Die Gewerkschaften in den USA haben ihre Haltung gegenüber Immigration im Laufe der 90er Jahre geändert. Während sie der beschäftigungsbasierten Immigration immer noch ablehnend gegenüber stehen, unterstützen die meisten inzwischen eine liberale Haltung bei der familienbasierten Immigration. Der Grund dafür liegt darin, dass die Mitgliederbasis vieler Gewerkschaften inzwischen einen hohen Anteil an Immigranten aufweist.

Schlecht ausgebildete Arbeitnehmer: Da sich diese Gruppe von Immigration stark bedroht fühlt, ist zu erwarten, dass eine hohe Konzentration in einem Distrikt zu einer restriktiveren Haltung im Kongress führt.

Politischer Konservatismus: Wie bereits vorher gezeigt, haben konservative Wähler wegen ihrer Präferenz für tiefe Staatsausgaben eine restriktive Haltung gegenüber Immigration – insbesondere gegenüber familienbasierter Immigration und Zugang von Immigranten zu Sozialleistungen.

Die Analyse des Abstimmungsverhalten über das „Chrysler amendment“ gemäss den oben aufgeführten Faktoren ergibt, dass ein hoher Anteil an Immigranten, Afroamerikanern und Gewerkschaftsmitgliedern die Wahrscheinlichkeit, dass ein Kongressmitglied für die Vorlage stimmte, erhöhte. Abgeordnete aus Distrikten mit mehr schlecht ausgebildeten Arbeitnehmern und konservativen Wählern hatten demgegenüber eine tiefere Wahrscheinlichkeit, für die Vorlage zu stimmen. Keinen signifikanten Einfluss hatte die Wirtschaftsstruktur – egal ob sie mit der Anzahl Beschäftigten in der verarbeitenden Industrie oder in der Landwirtschaft gemessen wurde. Die Analyse zeigt im Weiteren, dass die politische Ideologie das Abstimmungsverhalten auch dann beeinflusst, wenn ein konsistenteres Mass dafür verwendet wird als bei den Wählerbefragungen. Der Konservatismus wird hier anhand eines Index gemessen, der sich auf früheres Abstimmungsverhalten der Kongressabgeordneten stützt. Boeri et al. analysieren nun weitere Abstimmungen über Immigrationsthemen mit leicht anderem Themenfokus. Bei einer Abstimmung über eine Vorlage, die es den Bundesstaaten erlaubte, illegale Immigranten vom Zugang zu öffentlichen Schulen auszuschliessen, zeigt sich dasselbe Muster wie bei der Abstimmung über das „Chrysler amendment“. Der Effekt des Konservatismus ist hier, kaum überraschend, noch grösser. 8

Universität Zürich Seminar Globalisierung und öffentlicher Sektor

Dr. Hartmut Egger Sommersemester 2007

Ein anderes Bild ergibt sich allerdings bei der Analyse von Abstimmungen über beschäftigungsbasierte Immigration. Bei der Analyse einer Abstimmung über eine Vorlage, welche Beschränkungen bei der Ersetzung von amerikanischen Arbeitnehmern durch eingewanderte vornehmen wollte, vertraten Abgeordnete aus Distrikten mit hohem Immigrantenanteil zwar immer noch eine liberalere Haltung. Die Anzahl der

Gewerkschaftsmitglieder führte nun aber – im Gegensatz zu vorher – zu einem restriktiveren Abstimmungsverhalten, während Konservatismus zu einer weniger restriktiven Haltung führt.

9

Master your semester with Scribd & The New York Times

Special offer for students: Only $4.99/month.

Master your semester with Scribd & The New York Times

Cancel anytime.