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rea: 12 - Economia do Trabalho

Classificao JEL: J08; J68; E24

COMBATE AO DESEMPREGO EM TEMPOS DE CRISES FINANCEIRAS: Uma proposta de inspirao minskyana Zoraide Bezerra Gomes

RESUMO Este trabalho parte da hiptese de que o programa empregador de ltima instncia (ELR) parece gerar melhores resultados do que as polticas monetrias e fiscais (PMFs) no combate ao desemprego involuntrio em momentos de crises financeiras, como a atual, pois absorveria instantaneamente a mo-de-obra demitida do setor privado, funcionando como um forte estabilizador fiscal automtico. Objetiva-se apresentar as limitaes das PMFs que as tornam ineficientes para combater o desemprego involuntrio em momentos de crises financeiras e as propriedades do ELR que o torna capaz de evitar o surgimento deste problema. A implantao do programa promoveria, entre outros benefcios, um maior amortecimento dos ciclos econmicos; uma total eliminao do desemprego involuntrio da economia; uma reduo significativa da precariedade da remunerao e das condies de trabalho; e uma maior estabilidade de preos. Palavras-chave: desemprego involuntrio; crises financeiras; empregador de ltima instncia.

ABSTRACT This paper parts from the hypothesis of that the employer of last resort (ELR) program seems to generate better results than the monetary and fiscal policies (PMFs) in fighting involuntary unemployment in times of financial crisis, as the current one, therefore it would instantaneously absorb the dismissed labor force of the private sector, acting as an powerful automatic fiscal stabilizer. It aims to present the limits of the PMFs that turn them inefficient to fight involuntary unemployment in times of financial crises and the properties of the ELR that turn it able to prevent the emergence of this problem. The implementation of the program would promote, among other benefits, a larger reduction of the economic cycles; a complete elimination of the involuntary unemployment from the economy; a meaningful reduction of the precariousness of the remuneration and of the work conditions; and a greater stability of prices. Key Words: involuntary unemployment; financial crisis; employer of last resort.

Mestranda do Depto. de Economia da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). E-mail: zoraidebg@uol.com.br. Agradeo pelo suporte tcnico e financeiro do Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq) e da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal do Ensino Superior (CAPES) e ao Prof. Andr Lus Cabral de Loureno, pelos seus valiosos comentrios e crticas. Todos os possveis erros cometidos neste trabalho so de minha inteira responsabilidade.

1 INTRODUO
O problema poltico desenvolver uma estratgia para o pleno emprego que no leve instabilidade, inflao e desemprego. O principal instrumento de tal poltica a criao de uma demanda infinitamente elstica por trabalho a um salrio de piso ou mnimo que no dependa das expectativas de longo e curto prazo dos negcios. Como somente o governo pode separar a oferta de emprego da lucratividade de contratar trabalhadores, a demanda infinitamente elstica de trabalho precisa ser criada pelo governo (MINSKY, 1986, p. 308).

Em 2008, segundo a Organizao Internacional do Trabalho (2009), os mercados financeiros mundiais entraram em crise devido ao colapso da bolha de habitao nos Estados Unidos, que provocou uma expressiva desacelerao do crescimento deste pas, levando recesso a maioria das economias capitalistas e aumentando significativamente o desemprego global. Esse cenrio de recesso mundial foi desencadeado, principalmente, pelo arrefecimento das importaes estadunidenses (e depois pela reduo do crescimento do comrcio internacional como um todo)1, pela reduo da confiana dos consumidores e dos investidores e pelo travamento do sistema de crdito, que provocou uma queda generalizada do consumo e do investimento e, portanto, uma reduo da demanda agregada e dos nveis de produo e emprego da maior parte das economias. Ainda de acordo com dados da Organizao Internacional do Trabalho (2009, p. 14), o crescimento econmico dos pases desenvolvidos e da Unio Europia sofreu em 2008 uma reduo de cerca de 1,2 pontos percentuais em relao a 2007, ficando em torno de 1,4% (o que equivale a menor taxa desde 2002), e a taxa de desemprego nesses pases aumentou 0,7 pontos percentuais em relao a 2007, ficando em torno de 6,4%. Esse aumento da taxa de desemprego contrasta com a tendncia decrescente verificada desde 2002. Perante esse quadro recessivo, os governos de vrios pases vm utilizando polticas econmicas monetrias e fiscais expansionistas com o objetivo de reconduzir as economias s suas taxas anteriores de crescimento e impedir, assim, o aumento da taxa de desemprego. Entretanto, diante dos resultados obtidos at o presente momento, parece que tais polticas esto demorando muito para surtirem seus efeitos. Apenas para ilustrar a gravidade do problema, dados da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (2009), apresentados no item 3, demonstram que, entre maro de 2008 e maro de 2009, a taxa de desemprego dos seus pases-membros aumentou em mdia 2 pontos percentuais. Nos Estados Unidos, a taxa de desemprego ficou bem acima dessa mdia: entre maro do ano passado e abril deste ano, a taxa aumentou 3,9 pontos percentuais. Na verdade, como se argumentar neste trabalho, as polticas monetrias e fiscais (PMFs) no parecem eficientes para combater o desemprego involuntrio em tempos de crises, pois, segundo Dornbusch, Fischer e Startz (2003, cap.8): a) apresentam defasagens; b) impossvel se calcular a escala correta em que devem ser empregadas e o tempo que elas demoraro para funcionar; c) ocorrem freqentemente choques (de demanda, de oferta, externos, etc.) inesperados na economia que alteram o seu ponto de equilbrio. Diante dessas limitaes das PMFs e partindo da premissa minskyana que considera impossvel eliminar a instabilidade financeira capitalista, possvel obter melhores resultados no combate ao desemprego involuntrio gerado por crises financeiras (como a atual) com a substituio dessas polticas pelo programa empregador de ltima instncia (ELR2)? A hiptese adotada neste trabalho que o ELR parece ser mais eficiente do que as PMFs no combate a este tipo de desemprego. A proposta do ELR, concebido inicialmente por Minsky (1986, cap. 13) e depois aprimorado por Wray (2003, cap. 6), que o Estado passe a oferecer permanentemente um
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De acordo com a Organizao Internacional do Trabalho (2009, p.9), a OCDE relatou que, no segundo trimestre de 2008, as importaes diminuram 1,4% nos pases do G7. ELR: do ingls, employer of last resort.

emprego bsico a todas as pessoas que estiverem aptas e dispostas a trabalhar a um salrio nominal pr-fixado (tal qual o salrio mnimo) e forme, assim, um estoque regulador de empregos para suprir a demanda por trabalhadores tanto do setor privado e quanto do setor pblico convencional. Alm de evitar um aumento do desemprego involuntrio em momentos de crises financeiras (gerando um maior amortecimento dos ciclos econmicos), o ELR, dentre outros benefcios, promoveria uma completa eliminao do desemprego involuntrio da economia, inclusive, do desemprego de ordem estrutural; uma reduo expressiva da precariedade da remunerao e das condies de trabalho; e uma maior estabilidade de preos. Segundo Loureno (2004), em alguns pases capitalistas, h formas limitadas de gerao de emprego em fases recessivas do ciclo econmico, algumas atravs de polticas macroeconmicas expansionistas, outras atravs dos prprios processos de organizao social e cultural, mas no existem polticas que estejam sendo implementadas com o intuito de conduzir as economias ao pleno emprego. O programa ELR, entretanto, diferentemente destas polticas, no objetiva combater o desemprego involuntrio somente em fases recessivas, mas permanentemente. Ademais, no pretende atribuir tal combate a aspectos culturais ou a similares, pois considera que isso no seria suficiente para eliminar o problema, pelo menos nos pases perifricos. Dentre as polticas atuais que mais se aproximam da proposta do ELR, esto o Jefes de 3 Hogar na Argentina, o India`s Maharashtra Employment Guarantee Scheme4 na ndia, e Promotion Nationale no Marrocos5. No entanto, na viso de Wray (2007A), as limitaes apresentadas por estas polticas impedem que elas venham a surtir os mesmos efeitos scioeconmicos que a proposta original do programa proporcionaria. Diante de tudo o que foi exposto, este trabalho objetiva apresentar as limitaes das PMFs que as tornam ineficientes para combater o desemprego involuntrio em momentos de crises financeiras, como a atual, bem como as propriedades do programa ELR que o torna capaz de evitar o surgimento deste problema. A fim de atender aos objetivos estabelecidos, realizou-se uma pesquisa exploratria, cujo principal delineamento foi, conforme Arretche (1998), a pesquisa de avaliao poltica, pois, a partir da anlise da concepo terica das PMFs e da poltica do ELR, procurou-se identificar qual delas seria mais eficiente no combate ao problema do desemprego involuntrio em momentos de crises. Como j ficou evidente, o mtodo bsico de anlise utilizado nesta avaliao foi o comparativo. Este artigo est estruturado em 4 itens, alm desta introduo: no item 2, mostra-se que a instabilidade financeira capitalista apontada por Minsky (1986) continua gerando crises econmicas; o item 3 avalia a eficincia das PMFs no combate ao desemprego involuntrio gerado por estas crises; ao se constatar que estas polticas apresentam significativas limitaes para combater este problema, no item 4, apresenta-se sucintamente o arcabouo conceitual e terico do ELR para mostrar porque esse programa parece gerar melhores resultados do que as PMFs neste combate; o item 5 contm as concluses deste trabalho.

2 A APLICABILIDADE DA TEORIA MINSKYANA DA INSTABILIDADE FINANCEIRA CRISE ECONMICA ATUAL Antes de se estudar a aplicabilidade da teoria minskyana da instabilidade financeira ao desenvolvimento da presente crise econmica, faz-se necessrio recapitular rapidamente alguns pontos fundamentais desta teoria.

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Vide Tcherneva e Wray (2005). Vide Wray (2007A). 5 Vide Jalal (2007).

Na viso de Minsky (1986, cap. 8 e 9), a instabilidade financeira, caracterstica intrnseca ao sistema capitalista, faz com que a economia oscile entre posies de financiamento robustas e frgeis e est vinculada ao grau de complexidade do sistema financeiro e importncia relativa dos fluxos de caixa na economia: os fluxos de renda, de patrimnio e de portflio. Os fluxos ligados renda tm origem no processo de produo (salrios e pagamentos de produtos finais e intermedirios); os relacionados ao patrimnio resultam da compra e venda de ttulos; e os vinculados ao portflio decorrem da compra e venda de ativos de capital. Uma economia na qual os fluxos relacionados renda predominam financeiramente robusta, enquanto uma economia em que as transaes de patrimnio e portflio prevalecem mais frgil e apresenta maior propenso a crises. Os fluxos de renda so a base para os demais fluxos de caixa. Se os fluxos de renda esperados por um agente financeiro so suficientes para cumprir todos os seus compromissos financeiros, ele est numa posio de financiamento hedge. Se em alguns momentos os seus fluxos de renda esperados no so suficientes para saldar suas dvidas e o agente precisa recorrer rolagem dessas dvidas at que possa sald-las inteiramente no futuro, a sua posio de financiamento especulativa. E, se o agente espera um endividamento crescente para saldar suas dvidas e juros at que seus fluxos de renda sejam suficientes para tanto, ele est numa posio Ponzi. Os agentes especulativos e Ponzi muitas vezes precisam se engajar em operaes de portflio (atravs da venda de aes) para cumprirem seus compromissos de pagamento, contribuindo para o aumento da fragilidade do sistema financeiro. Enquanto os agentes hedge no necessitam recorrer a tais operaes, pois tm fluxos de renda suficientes para saldarem suas dvidas, embora possam fazer isto como uma estratgia de negcios para adquirir ativos. Em termos gerais, o que define o grau de fragilidade financeira de uma economia a razo investimento / fundos internos (fundos oriundos da lucratividade) dos agentes. Quanto maior esta relao, maior ser a fragilidade do sistema financeiro. Evidentemente, tal razo significativamente menor para os hedge do que para os especulativos e Ponzi, visto que, genericamente, esses ltimos agentes precisam recorrer a fundos externos (obtidos atravs de emprstimos bancrios e de outros intermedirios financeiros ou via venda de ttulos e de aes) para financiarem seus investimentos, pois, no h em suas fontes internas recursos suficientes para isso. A relao investimento / fundos internos se altera conforme a oscilao da economia entre estruturas financeiramente robustas e frgeis. Oportunidades de lucro dentro de uma estrutura financeira robusta tornam o deslocamento da robustez para a fragilidade um fenmeno endgeno e isso caracteriza a instabilidade financeira, que ser tanto maior quanto maiores forem as possibilidades de inovaes no sistema financeiro e o grau de desregulamentao. A fase inicial do ciclo de expanso econmica comea num perodo de estabilidade, quando o grau de confiana dos agentes econmicos (produtivos e financeiros) na sua prpria capacidade de formar expectativas corretas sobre a sua lucratividade futura aumenta devido ao histrico de sucessos dessas previses nos perodos anteriores. Nessa fase, o financiamento hedge predomina e os riscos do emprestador e do tomador de crdito parecem bem pequenos. Esse aumento do grau de confiana dos agentes faz com que eles passem a atribuir cada vez menos importncia liquidez da moeda e aumentem crescentemente a sua demanda por ativos de capital mais ilquidos. O crescimento da demanda por bens de capital no mercado de aes provoca um aumento no preo desses ativos, aumentando a lucratividade dos investidores e, portanto, estimulando novos investimentos. Diante do aumento do grau de confiana e da adimplncia dos tomadores de crdito (devida situao favorvel vivenciada no processo de expanso econmica), o sistema financeiro opera como um desestabilizador endgeno, pois diminui suas margens de segurana na concesso de emprstimos e aumenta progressivamente a disponibilidade de crdito a agentes especulativos e Ponzi para realizao de novos investimentos, provocando um crescimento da relao investimento / fundos internos e, conseqentemente, induzindo um processo de fragilizao financeira.

A relao investimento / fundos internos s no aumentaria se o lucro dos investidores se sustentasse maior que o investimento durante o perodo de expanso econmica. Como o lucro, alm de depender do tamanho do prprio investimento, funo positiva do consumo dos capitalistas e dos trabalhadores, do dficit do governo e do supervit no saldo de transaes correntes, ele s se sustentaria maior que o investimento, se a soma dessas variveis se sustentasse positiva. Caso contrrio, o lucro no seria suficiente para financiar a expanso do investimento e os agentes precisariam recorrer a um aumento do endividamento externo para tanto, levando economia ao processo de fragilizao. Vale salientar que, como a demanda por moeda se torna relativamente pequena, diante do aumento da demanda por ativos mais ilquidos, a taxa de juros se reduz e acaba gerando mais oportunidades de lucro no sistema financeiro e induzindo os agentes econmicos a assumirem posturas de financiamento cada vez mais arriscadas para comprarem novos bens de capital. importante destacar tambm que as inovaes e a desregulamentao no sistema financeiro contribuem significativamente para que o processo de fragilizao se d de forma mais rpida e intensa durante a expanso econmica, visto que elas tornam o crdito bastante acessvel a agentes especulativos e Ponzi, que apresentam risco de inadimplncia significativamente maior do que os agentes hedge. Entretanto, a reverso do ciclo econmico inevitvel quando o aumento do investimento implica em aumento do financiamento externo e ela pode ocorrer tanto endogenamente quanto por motivos exgenos. A reverso endgena ocorre devido ao aumento conseqente da taxa de juros em resposta ao crescimento da demanda por moeda provocado pelo prprio processo de fragilizao financeira, visto que os agentes especulativos e Ponzi precisam recorrer a emprstimos (crescentes, no caso dos Ponzi) para saldarem suas dvidas (o principal e, at mesmo, os juros). Esse aumento da taxa de juros pode levar muitos agentes econmicos inadimplncia de suas dvidas e a tentarem vender ttulos e aes (aumentando a oferta de ativos de capital) a fim de conseguirem recursos. Isso gera um aumento das margens de segurana por parte do sistema financeiro, reduzindo a disponibilidade de crdito, e provoca uma desvalorizao dos ativos de capital, desestimulando o investimento e causando uma reduo da demanda agregada e dos nveis de produo e emprego da economia. Como os agentes especulativos e Ponzi so significativamente sensveis a mudanas na taxa de juros, pois, dependem de fundos externos e precisam refinanciar freqentemente suas dvidas, quanto maior a proporo desses agentes em relao quantidade de agentes hedge, maior ser a fragilidade financeira da economia e a sua propenso a desenvolver crises financeiras. A reverso exgena do ciclo de expanso econmica se d pela ocorrncia de choques negativos na economia (de demanda, externos, financeiros, etc.) ou por mudanas na poltica econmica do governo no sentido de torn-las mais contracionistas. Se, diante de uma reverso do ciclo econmico, uma forte crise for instalada e o Estado, a fim de estabiliz-la devido aos seus impactos negativos sobre os nveis de produo e emprego for obrigado a salvar da falncia as instituies que a causaram, ele incentiva a crise financeira futura, pois sinaliza para estas instituies que elas no precisam se preocupar tanto com a questo das margens de segurana dos emprstimos, pois, se os tomadores de crdito no conseguirem saldar suas dvidas, o Estado estar sempre l para salv-las. E este mais um elemento que refora o grau de instabilidade da economia. No momento atual do capitalismo, de acordo com Kregel (2008), a crise econmica parece ter sido provocada por uma superestimao por parte das agncias de classificao de risco da capacidade de pagamento dos agentes subprime do sistema financeiro dos Estados Unidos os quais, por possurem dificuldades de comprovao de renda, tomavam emprstimos para aquisio de imveis oferecendo s instituies financeiras ou aos bancos o prprio imvel adquirido como contrapartida no caso de inadimplncia da dvida. As agncias de classificao de risco, ao avaliar o conjunto dos agentes financeiros (hedge, especulativos e Ponzi), consideraram que tais agentes, que em grande parte estavam conseguindo

saldar suas dvidas na fase de expanso da economia (em que as taxas de juros estavam relativamente baixas, havia bastante disponibilidade de crdito e os preos dos ativos estavam aumentando), continuariam a sald-las quando houvesse um reajuste da taxa de juros ou ocorresse algum choque exgeno na economia. Diante da avaliao positiva por parte de tais agncias, o sistema financeiro aumentou seu grau de confiana nas expectativas de lucros futuros e diminuiu significativamente suas margens de segurana nos emprstimos, excedendo-se na concesso de crdito a agentes subprime. Entretanto, quando veio a subida endgena da taxa de juros, devido ao crescimento da demanda por moeda (para pagamento de dvidas contradas anteriormente), gerado pelo prprio processo de fragilizao financeira, muitos desses agentes no conseguiram mais saldar suas dvidas e perderam seus imveis hipotecados. Isto trouxe dois efeitos bastante negativos para a economia estadunidense: a) provocou uma desvalorizao desastrosa dos imveis de um modo geral no pas, pois os agentes, a fim de conseguirem recursos para pagar suas dvidas, passaram a vender seus ativos, engajando-se em operaes de portflio; b) fez com que as instituies financeiras e bancos ficassem bastante receosos de que os agentes econmicos no honrassem seus compromissos e aumentassem as suas margens de segurana e reduzissem expressivamente a concesso de crdito, havendo, inclusive, travamento do crdito interbancrio. Esta desvalorizao dos imveis associada ao travamento do crdito provocou uma reduo significativa do investimento estadunidense, reduzindo a demanda agregada e os nveis de produo e emprego da maior economia do mundo e contaminando (em graus diversos) a maioria das economias capitalistas. Como dito anteriormente, esta contaminao se deu, em princpio, devido diminuio das importaes estadunidenses, reduo da confiana dos consumidores e dos investidores e ao travamento do sistema crdito. Constata-se, portanto, que, a despeito de o processo recente de fragilizao financeira no ter ocorrido exatamente da mesma forma que o descrito por Minsky (1986), a sua hiptese de instabilidade financeira continua vlida, pois esta instabilidade continua fazendo com que a economia oscile entre posies de financiamento robustas e frgeis e est vinculada ao grau de complexidade do sistema financeiro e importncia relativa dos fluxos de caixa na economia Percebe-se, pois, que as conseqncias da instabilidade financeira sobre a atividade produtiva e o nvel de emprego da economia podem ser muito graves, visto que, quando o sistema financeiro entra em crise, o sistema produtivo contaminado por vrias vias como reduo da disponibilidade de crdito no sistema financeiro, reduo das expectativas de longo prazo dos investidores e diminuio da propenso a consumir das famlias e tambm entra em crise. E, enquanto essa crise no sanada, a sociedade e, evidentemente, a economia continuam a sentir os efeitos deletrios do desemprego e do subemprego. Via de regra, em momentos de crises econmicas, como a que se tem atualmente, os governos utilizam as PMFs com o objetivo de reconduzir as taxas de crescimento da produo e do emprego aos seus valores pr-crise e combater, assim, o desemprego involuntrio gerado. Ocorre que, como se pode perceber no item seguinte, nem o instrumental da poltica monetria nem o da poltica fiscal, quando funcionam, parecem eficientes para combater este problema em momentos de crises financeiras profundas.

3 A (IN)EFICINCIA DAS POLTICAS MONETRIAS E FISCAIS NO COMBATE AO DESEMPREGO CAUSADO POR CRISES FINANCEIRAS Segundo a Organizao Internacional do Trabalho (2009, p. 9), em outubro e novembro de 2008, os principais indicadores da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) registraram forte diminuio da atividade econmica nos seus pases-membros e, em

especial, no G7. Indicadores de pases como China, ndia e Rssia tambm demonstraram significativo declnio da atividade econmica. Desde que a presente crise se instalou, as taxas de desemprego da maioria dos pases da OCDE entraram numa trajetria de crescimento. De acordo com dados da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (2009), apresentados no grfico a seguir, a taxa de desemprego mdia dos seus pases-membros aumentou 2 pontos percentuais entre maro de 2008 e maro deste ano. Nos Estados Unidos, entre maro de 2008 e abril de 2009, a taxa de desemprego aumentou 3,9 pontos percentuais. Grfico 1: Taxa de desemprego nos pases da OCDE (Maro 2008 Maro 2009) (1)

Fonte: Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (2009). (1) Reino Unido (United Kingdom): Janeiro 2008 Janeiro 2009.

Como pode ser observado no Quadro 1, somente entre outubro de 2008 e maro de 2009, houve um aumento de 1,2 pontos percentuais na taxa de desemprego mdia dos pases- membros da OCDE (a taxa saltou de 6,4% para 7,6%). Em alguns pases, esse aumento da taxa de desemprego foi bem maior do que a mdia: nos Estados Unidos (onde a crise se originou), a taxa de desemprego saltou 2.3 pontos percentuais de outubro de 2008 para abril de 2009; na Irlanda, de outubro do ano passado at maro deste ano, saltou 3 pontos percentuais; na Espanha, nesse mesmo intervalo de tempo, o salto foi de 4.2 pontos percentuais. De acordo com a Organizao Internacional do Trabalho (2009, p. 10), em novembro de 2008, vrios pases decidiram reagir crise financeira atravs da adoo de pacotes de estmulo econmico. Entretanto, dada a magnitude da crise atual e o fato de que tais pacotes econmicos que envolvem uma combinao de PMFs demoram a surtir efeitos sobre a atividade produtiva e o emprego, o retorno aos padres de consumo pr-crise se dar muito lentamente e, enquanto isso, os altos ndices de desemprego e subemprego perduraro. Dentre as medidas de estmulo retomada da atividade econmica, esto as seguintes: a) resgate de instituies financeiras e bancos privados virtualmente falidos; b) aumento do investimento pbico em infra-estrutura; c) absoro pelo Estado de "dvidas txicas" do mercado de crdito privado; d) expressivas injees de moeda no sistema bancrio; e) corte das taxas de juros; f) corte nos impostos.

Quadro 1: Taxa de desemprego nos pases da OCDE (Outubro de 2008 Maro 2009)

Fonte: Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (2009). (1) Canada: April 2009 is 8.0 (2) United States: April 2009 is 8.9

No caso brasileiro, de acordo com dados do IPEADA (2009), a taxa de crescimento da ocupao na indstria, que era de 7,9% em setembro de 2008, entrou numa trajetria de decrescente e registrou valores negativos em maro e abril deste ano. Como ser argumentado mais frente, as limitaes que tornam as PMFs ineficientes para combater o desemprego involuntrio em momentos de crises financeiras esto relacionadas, principalmente, aos seguintes problemas: a) existncia de vrios tipos de defasagens; b) impossibilidade de se calcular a escala correta em que elas devem ser empregadas, bem como o tempo que elas demoraro para surtir efeito sobre os nveis de produo e emprego; c) ocorrncia de choques exgenos inesperados na economia. Antes de tudo, importante salientar que existem divergncias tericas entre economistas ortodoxos e heterodoxos acerca da capacidade das PMFs promoverem ou no uma retomada dos nveis de produo e emprego aos valores pr-crise. Alguns ortodoxos consideram que nem a

poltica monetria nem a fiscal devem ser utilizadas e outros defendem a utilizao da poltica monetria. Os heterodoxos defendem o uso da poltica fiscal ou o uso combinado de ambas as polticas. De acordo com Burda e Wyplosz (2001, cap. 16), os economistas ortodoxos monetaristas e novo-clssicos consideram que o governo no deve utilizar as PMFs para promover o retorno da economia aos seus nveis de produo e emprego de equilbrio, pois estas polticas apresentam significativas defasagens, sendo possvel que somente consigam surtir efeito sobre a economia quando os nveis de produo e emprego j tenham voltado aos seus valores de equilbrio pelas foras da suposta flexibilidade de preos e salrios. Os ortodoxos do novo consenso consideram que este processo de reequilbrio automtico ocorre lentamente e, por isso, defendem a utilizao da poltica monetria expansionista para promover uma retomada da atividade produtiva e do nvel de emprego da economia. A poltica fiscal no deveria ser utilizada, pois apresenta defasagens, visto que, alm do tempo de resposta das variveis macroeconmicas, enfrenta significativas barreiras burocrticas para poder ser implantada. Segundo Arestis e Sawyer (2004, cap. 8), o novo consenso considera que essas barreiras so tantas que fazem com que a poltica fiscal se torne pr-cclica, isto , a poltica demora tanto para ser implementada que a situao econmica pode se inverter (devido aos choques que ocorrem a todo tempo na economia) antes que ela comece a surtir seus efeitos. Em outras palavras, um choque favorvel pode fazer com que a economia saia de uma situao recessiva antes do tempo estimado e, nesse caso, se uma poltica fiscal expansionista tiver sido empregada anteriormente, ela se unir ao choque positivo superaquecendo a economia. Porm, parte dos heterodoxos argumenta que a poltica monetria no parece apropriada para promover uma retomada da atividade produtiva e do emprego, principalmente, em momentos de crise econmica, como a atual, pois, de acordo com Arestis e Sawyer (2004, cap. 7), mudanas na taxa de juros tm pouco efeito sobre o nvel de investimento da economia e, portanto, sobre a demanda agregada. Alis, estudos economtricos realizados por economistas da prpria ortodoxia (tais como Samuelson, Okun e Galbraith) durante a Grande Depresso dos anos 1930 quando a poltica monetria expansionista colocada em prtica pelo governo no conseguiu surtir efeitos sobre a economia mostraram que o investimento nos momentos de crise parece mesmo pouco sensvel a alteraes na taxa de juros, pois este depende tambm de outros fatores, como: a) mudanas nas expectativas de longo prazo, que ocorrem freqentemente na economia, alterando a eficincia marginal do capital genericamente, num contexto recessivo, o preo dos ativos de capital cai, reduzindo a lucratividade dos investidores, e as expectativas de longo prazo so contaminadas pelo pessimismo e pela incerteza, diminuindo a eficincia marginal do capital e desestimulando, portanto o investimento; b) mudanas significativas no grau de utilizao da capacidade produtiva, que, quando a economia est em recesso, baixo nessas circunstncias, uma reduo da taxa de juros no suficiente para estimular o investimento, pois existe uma capacidade ociosa expressiva. Alm disso, outro argumento utilizado pelos economistas heterodoxos em prol da utilizao da poltica fiscal que, num contexto de crise financeira em que os bancos e instituies financeiras fiquem receosos de emprestar devido ao aumento dos riscos de os devedores no cumprirem com os compromissos assumidos, o aumento na oferta de moeda promovido pelas autoridades monetrias para estabilizar a crise no repassado aos agentes financeiros e, portanto, no consegue promover uma retomada do investimento, da produo e do emprego. Se o governo decide agir diretamente atravs de redues na taxa de juros, quando esta j est num nvel considerado pouco compensatrio pelos bancos, o efeito sobre investimento, produo e emprego so novamente nulos, pois os bancos simplesmente no oferecem crdito a taxas de juros menores que a vigente. Com base na viso tobiniana, poderia se argumentar que, diante de uma situao de armadilha da liquidez, se a reduo da taxa de juros no capaz de aumentar o investimento de forma direta, ela poderia estimul-lo indiretamente, pois aumentaria a demanda por ativos de capital

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no mercado de aes visto que eles se tornariam mais rentveis que as aplicaes financeiras aumentando o seu preo e incentivando, portanto, novos investimentos. O problema que isto no parece factvel em contextos de crises financeiras geradas por exploses de bolhas especulativas, como as crises geradas pela quebra da bolsa de Nova York em 1929, da National Association of Securities Dealers Automated Quotations System (NASDAQ) em 2000 e pelo colapso atual do sistema de crdito imobilirio estadunidense. Em todos esses casos, a queda especulativa do preo das aes impediu que a reduo da taxa de juros provocasse um aumento da demanda por ativos de capital, gerando efeitos negativos sobre os nveis de investimento, produo e emprego. Vale salientar que, mesmo que os bancos resolvessem emprestar a uma taxa de juros menor, de acordo com Arestis e Sawyer (2004, cap. 8), os efeitos dessa poltica sobre o lado real da economia no seriam imediatos, pois a poltica monetria tambm apresenta defasagens (embora sejam menores do que as da poltica fiscal), conforme ser argumentado mais frente. Exposto este debate terico entre ortodoxos e heterodoxos acerca da utilizao e do funcionamento das PMFs em momentos de crises financeiras, parte-se agora para uma discusso acerca das limitaes prticas que impedem que essas polticas (mesmo que funcionem) sejam eficientes no combate ao desemprego involuntrio em momentos de crises financeiras. Uma primeira limitao que, de acordo com Dornbusch, Fischer e Startz (2003, cap.8), tanto a poltica fiscal quanto a poltica monetria apresentam significativas defasagens (as quais podem ser categorizadas como internas e externas), de modo que elas demoram a surtir efeito sobre produo e emprego. As defasagens internas esto relacionadas ao tempo necessrio para se colocar uma determinada poltica em prtica e se subdividem em defasagens de reconhecimento, de deciso e de implementao: a defasagem de reconhecimento se refere ao perodo de tempo que os formuladores de poltica demoram a perceber a necessidade de se tomar uma medida diante de um determinado problema econmico; a defasagem de deciso est relacionada ao tempo envolvido entre o reconhecimento da necessidade de tomar uma medida e a tomada efetiva da deciso; a defasagem de implementao aquela que ocorre entre a deciso de se empregar uma determinada poltica e a sua implantao. Segundo os mesmos autores, a defasagem de deciso e de implementao so relativamente curtas na poltica monetria. No entanto, tais defasagens so bem maiores na poltica fiscal, pois, o governo precisa criar uma legislao para a poltica que pretende implantar e esta legislao precisa ser analisada e aprovada pelo Legislativo o que ainda mais complicado se o mesmo for dividido em duas casas e houver necessidade de aprovao separada. As defasagens externas se referem ao tempo que a economia demora para sentir completamente os efeitos da implantao de uma determinada poltica econmica. Esses efeitos, normalmente, no so sentidos de uma s vez, mas, sim, distribuem-se ao longo do tempo, havendo a possibilidade de ocorrer apenas um pequeno efeito inicial e, somente, bem depois, o restante dos efeitos da poltica comeam a aparecer. Uma segunda limitao das PMFs no combate ao desemprego involuntrio em tempos de crise a incerteza dos formuladores de poltica quanto ao tamanho correto que elas devem possuir para proporcionarem uma retomada das taxas de crescimento da produo e emprego aos valores vigentes antes da instalao da crise e quanto ao tempo que elas demoraro para tanto. Dornbusch, Fischer e Startz (2003, p. 148-149) consideram que a incerteza quanto ao tamanho decorre do fato de que o governo no conhece os valores exatos dos multiplicadores da economia. Isto , os modelos economtricos utilizados pelos formuladores de polticas no captam perfeitamente os efeitos de alteraes na poltica econmica, pois o governo no conhece o modelo real da economia nem as expectativas das empresas e dos consumidores. Sachs e Larrain (1992, cap. 19) argumentam ainda que, mesmo que o governo conseguisse (por suposio) prever quais seriam os efeitos exatos da adoo de uma determinada poltica econmica, ele no consegue prever quanto tempo esses efeitos demorariam para ocorrer.

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E, por fim, uma terceira limitao das PMFs, tambm apontada por Dornbusch, Fischer e Startz (2003, cap.8) e por Sachs e Larrain (1992, p. 675), a possibilidade de ocorrncia de choques exgenos na economia (de demanda, de oferta, externos, etc.), os quais no podem ser captados no momento da escolha das polticas econmicas a serem empregadas diante de uma determinada situao. Tais choques ocorrem constantemente e de forma imprevisvel e, dependendo da sua intensidade, podem mudar completamente o rumo dos indicadores macroeconmicos. A ocorrncia de um choque exgeno (positivo, naturalmente) poderia fazer com que a economia passasse de uma fase recessiva para uma situao de superaquecimento. Se o governo estivesse utilizando uma poltica econmica monetria ou fiscal expansionista para combater a recesso inicial, esta poltica se tornaria pr-cclica depois do choque, reforando ainda mais o superaquecimento e podendo conduzir a economia a um processo de significativa instabilidade. Diante dos efeitos deletrios do aumento do desemprego involuntrio sobre a sociedade e a economia, bem como das limitaes das PMFs no combate a este problema em momentos de crises financeiras (como a que se tem atualmente), este trabalho apresenta como alternativa de poltica econmica um programa permanente de gerao de emprego direto por parte do Estado, que funcionaria com forte estabilizador fiscal automtico, ajudando a conter as grandes flutuaes cclicas inerentes ao capitalismo, conforme argumentao desenvolvida no item seguinte.

4 O ESTADO COMO EMPREGADOR DE LTIMA INSTNCIA: Uma alternativa de poltica econmica O programa ELR foi proposto inicialmente para o contexto da economia estadunidense por Minsky (1986), que, certamente, se inspirou na experincia bem sucedida dos programas de gerao de emprego direto por parte do Estado no perodo da Grande Depresso dos anos 1930. De acordo com Minsky (1986, p. 310), o New Deal, implantado sob o governo Roosevelt nos Estados Unidos, contava com trs programas (limitados) desse tipo: o Civilian Corporation Corps (CCC), o National Youth Administration (NYA) e o Works Progress Administration (WPA). Entretanto, na viso de Minsky (1986, cap. 13), tais programas precisariam sofrer reformas considerveis para que fossem transformados numa estratgia de pleno emprego6 com a dimenso do ELR: de modo geral, o Estado deveria passar a oferecer permanentemente um emprego bsico do setor pblico (EBSP) a todas as pessoas que se encontrassem aptas e dispostas a trabalhar a um salrio nominal pr-fixado, tal qual o salrio mnimo, denominando salrio bsico do setor pblico (SBSP). Assim, seria formado um estoque regulador de empregos, no qual os trabalhadores ficariam disponveis para contratao pelo setor privado ou mesmo pelo setor pblico convencional. Conforme a argumentao desenvolvida por Wray (2003, cap. 6), que aperfeioou posteriormente o ELR (tambm para o contexto estadunidense), quando o programa estivesse plenamente instalado na economia, evitaria o surgimento de desemprego involuntrio em momentos recessivos (provocados, por exemplo, por crises financeiras, como o caso atual), pois o seu estoque regulador de empregos oscilaria automtica e anticiclicamente, dando um significativo reforo ao funcionamento dos estabilizadores fiscais automticos e ajudando, portanto, a conter as grandes flutuaes cclicas to prejudiciais s economias capitalistas. Isto , quando a economia entrasse numa fase recessiva, os trabalhadores demitidos do setor privado entrariam no ELR, gerando um aumento automtico do gasto governamental, impedindo que a demanda agregada casse tanto e, desse modo, amortecendo a recesso; quando a economia entrasse numa fase expansiva, os trabalhadores do estoque regulador de empregos do programa

Entenda-se pleno emprego como sendo no a ausncia total de desemprego, mas a inexistncia de desemprego involuntrio na economia. O desemprego voluntrio e/ou o friccional poderiam continuar existindo (KEYNES, 1983, cap. 2).

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seriam demandados pelo setor privado, reduzindo automaticamente o gasto governamental, freando o aumento da demanda agregada e as presses inflacionrias oriundas do lado da demanda. importante mencionar que o ELR7 no impediria o surgimento de desemprego involuntrio apenas em momentos de crises econmicas. Na verdade, o programa eliminaria todo o desemprego involuntrio, at mesmo, o desemprego estrutural, garantindo que a economia estivesse a todo tempo em pleno emprego. Isto porque o Estado ofereceria permanentemente emprego a todas as pessoas aptas e dispostas a trabalhar ao SBSP. O ELR tambm geraria uma reduo significativa da precariedade da remunerao e das condies de trabalho, pois os empregadores seriam obrigados, pela presso da concorrncia, a manter os salrios com uma margem sobre o SBSP, e condies compensadoras de trabalho para no perderem seus empregados para o programa e para atrarem novos empregados. Ademais, o programa proporcionaria uma maior estabilidade de preos, pois a fixao do SBSP em termos nominais ajudaria a estabilizar os salrios dos demais trabalhadores da economia, como ser argumentado mais frente. Alm da preocupao prpria das economias perifricas com a restrio do balano de pagamentos, de acordo com Wray (2003, p. 147 e seguintes), existem trs preocupaes bsicas com relao implantao do ELR nas economias de modo geral: com a possibilidade de que o programa gere deteriorao da posio oramentria do governo, exploso da relao dvida pblica/PIB e/ou um processo inflacionrio. Entretanto, do ponto de vista terico, no parece haver motivos para tais preocupaes e, ao menos no contexto da economia estadunidense, as simulaes realizadas por Fullwiler (2005) demonstram que a implantao do ELR no geraria nenhum desses trs problemas. De acordo com tais simulaes, a relao dficit pblico/PIB flutuaria anticiclicamente ao redor de nveis bastante estveis e pouco superiores aos vigentes, isto , a posio oramentria do governo no seria deteriorada significativamente. A explicao terica para isto dada por Wray (2003): a) o gasto do governo com outros programas sociais seria reduzido; b) seria promovido um choque favorvel sobre a oferta agregada, pois os trabalhadores do programa seriam qualificados e passariam a produzir novos bens e servios, que poderiam ser vendidos, gerando receita governamental tanto direta quanto indiretamente atravs da arrecadao adicional de impostos; c) a arrecadao governamental aumentaria em funo do aumento do PIB real promovido pelo crescimento do gasto governamental. Nas condies estadunidenses, a razo dvida pblica/PIB no teria como explodir porque se supe que a taxa real de juros continuaria menor do que a taxa de crescimento do PIB real, tal como tem ocorrido historicamente no caso daquele pas. No caso dos demais pases, os autores que defendem a atuao do Estado como ELR para eliminar o desemprego estrutural da economia partem do pressuposto terico de que a taxa real de juros poderia ser controlada pelos governos e tambm permanecer abaixo da taxa de crescimento do PIB real. Evidncias empricas encontradas por Arestis e Sawyer (2004, cap. 7) dariam respaldo a essa pressuposio. As simulaes tambm demonstraram que no haveria gerao de um processo inflacionrio nos Estados Unidos devido implantao do programa. Certamente, isto tambm no aconteceria nos demais pases, porque, em primeiro lugar, o SBSP serviria de ncora para os demais salrios da economia, visto que os trabalhadores do setor privado obstinados por constantes aumentos salariais seriam demitidos e substitudos pelos do estoque regulador de empregos do ELR; em segundo lugar, porque a produtividade dos trabalhadores do programa seria mantida (e poderia at aumentar), ao contrrio do que ocorre com os desempregados, tornando a contratao menos onerosa, conforme a argumentao desenvolvida por Wray (2003). A preocupao com a restrio do balano de pagamentos, apontada por Thirlwall (2002), no caso dos pases perifricos vlida e, por isso, o ELR deveria ser implantado com cautela nesses pases, respeitando as suas especificidades scio-econmicas. Mas, vale salientar que qualquer poltica que incentive a acelerao do crescimento econmico em pases que exportam produtos
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Quando estivesse completamente instalado na economia.

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com elasticidade-renda relativamente baixa enfrenta este mesmo problema, pois tm como contrapartida uma acelerao do crescimento das importaes. Thirlwall (2002) argumenta que a taxa de crescimento das importaes que, certamente, iria aumentar em funo da expanso da demanda agregada gerada pela introduo do ELR s pode se manter maior que a das exportaes por tempo limitado e sob as seguintes condies: a) se o pas tiver um supervit prvio em transaes correntes e/ou; b) se o pas tomar emprstimos no exterior ou tiver reservas internacionais acumuladas para cobrir o dficit. Se nenhuma destas condies for atendida, seria necessria uma desvalorizao (em muitos casos, contnua) da taxa real de cmbio. Entretanto, esta poltica s funcionaria se, de fato, a desvalorizao cambial provocasse um aumento das exportaes e uma reduo das importaes. Vale salientar que a manuteno do crescimento econmico poderia no ser sustentvel se houvesse necessidade de uma poltica de desvalorizao contnua da taxa real de cmbio, pois esta poderia provocar efeitos colaterais significativos na economia: a) em pases cujos salrios no fossem perfeitamente indexados, haveria queda contnua dos salrios reais e, conseqentemente, concentrao contnua da renda; b) em pases com perfeita indexao de salrios, a despeito dos salrios reais no carem, a inflao se tornaria continuamente mais elevada. Desse modo, Thirlwall (2002) defende que a soluo definitiva para se evitar problemas de restrio do balano de pagamentos nos pases perifricos seria uma modificao da sua estrutura produtiva, isto , esses pases precisariam passar a produzir, tanto para o mercado interno quanto para exportao, produtos de elevado contedo tecnolgico, os quais tm sua demanda significativamente aumentada diante de aumentos de renda, e realizar polticas protecionistas, pelo menos, enquanto seu setor produtivo estivesse se reestruturando. Como essa questo da mudana da estrutura produtiva no pode ser resolvida num perodo de tempo relativamente curto, a soluo para se evitar que o ELR gere desequilbrios significativos no balano de pagamentos que a sua instalao se d de forma gradativa, respeitando a expanso da capacidade produtiva das economias, pois os conseqentes cortes que outros programas sociais sofreriam, certamente, no compensariam de forma integral o aumento de gastos que ele causaria. Diante de tudo o que foi exposto, no se pode negar que a implantao do ELR seria mais complicada nas demais economias (principalmente, nas mais perifricas) do que nos Estados Unidos, principalmente, por causa do problema da restrio externa, da importncia que a evoluo da taxa de cmbio nominal tem na dinmica da inflao desses pases, bem como da situao fiscal possivelmente menos favorvel. Porm, acredita-se que, se o programa for devidamente adaptado s especificidades scio-econmicas de cada pas e implantado de forma gradativa (conforme o crescimento da sua capacidade produtiva), no parece haver indcios de que provocaria deteriorao da posio oramentria do governo, exploso da relao dvida pblica/PIB, acelerao da inflao nem significativos desequilbrios no balano de pagamentos. 8 Wray (2007A, p. 39) considera que o programa poderia ser implantado com sucesso em pases em desenvolvimento numa escala razoavelmente ampla, como algo em torno de 1% do PIB. Na verdade, na viso de Wray (2007B, p. 130), quando questionado acerca da capacidade de um pas como o Brasil implantar um programa como o ELR: No h impedimentos tcnicos ou financeiros que justifiquem a no implementao de um programa de garantia de empregos. Os nicos empecilhos so polticos.

Ao estudar a aplicabilidade do ELR ao Brasil, pelo menos do ponto de vista terico, Gomes e Loureno (2008, p. 18) no encontraram evidncias de impedimentos decisivos implantao do ELR no pas desde que ele sofresse algumas adaptaes e fosse implantado gradativamente, conforme o crescimento da capacidade produtiva e a conseqente reduo de gastos do governo com outros programas sociais. Se o ELR fosse implantado no Brasil, seria necessrio, por exemplo: a) estabelecer que os trabalhadores do programa prestariam servios exclusivamente ao governo federal para evitar que os governos deixassem de contratar seus empregados convencionais; b) instituir uma idade mnima para se trabalhar no programa, para que as famlias no retirassem suas crianas da escola e colocassem-nas para trabalhar; c) no comear a implantao em reas que possussem uma densidade populacional muito elevada para no intensificar o processo migratrio; d) dar maior nfase qualificao profissional.

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5 CONCLUSO O presente trabalho ao partir da premissa minskyana de que a instabilidade financeira capitalista induz os agentes econmicos a oscilarem entre posies de financiamento robustas e frgeis, provocando o surgimento de crises econmicas (como a atual) realizou, inicialmente, uma avaliao da eficincia das PMFs no combate ao aumento do desemprego involuntrio em momentos de crises. Ao se constatar que essas polticas possuem significativas limitaes que as impedem de combater esse problema com eficincia, props-se a implantao de um programa permanente de gerao de emprego direto por parte do Estado para combater o desemprego involuntrio da economia (seja ele gerado por crises ou por motivos estruturais). Trata-se do programa ELR, elaborado por Minsky (1986, cap. 13) e aperfeioado por Wray (2003, cap. 6) para o contexto estadunidense. A presente crise econmica, que, segundo Kregel (2008), comeou no setor imobilirio estadunidense, devido a uma superestimao por parte de agncias de classificao de risco da capacidade de pagamento dos agentes subprime, contaminou os demais setores econmicos daquele pas, reduzindo significativamente a atividade produtiva e o emprego, via expressiva reduo da disponibilidade de crdito e da confiana dos investidores e consumidores. Ao entrarem em recesso, os Estados Unidos reduziram sua demanda no comrcio internacional, contaminando a maior parte das economias capitalistas cuja confiana de seus investidores e consumidores tambm foi reduzida e seu sistema de crdito tambm ficou travado aumentando significativamente o problema do desemprego involuntrio no mundo. As PMFs postas em prtica diante do quadro recessivo instalado no tm obtido muito xito no combate ao desemprego involuntrio gerado pela crise. Em termos concretos, praticamente impossvel para os governos definir o tamanho correto que tais polticas devem ter para promoverem uma retomada das taxas de crescimento da produo e do emprego aos seus valores pr-crise e, mesmo que (por suposio) eles consigam realizar tal estimao, essas polticas demoram a surtir efeitos, pois apresentam significativas defasagens, que tambm no podem ser calculadas. Alm disso, durante a formulao das PMFs, no possvel prever a ocorrncia de choques exgenos na economia, os quais mudam freqentemente seu ponto de equilbrio. Nessas circunstncias, enquanto as foras polticas esperam que elas funcionem, a sociedade (e a prpria economia) continua a amargar os efeitos deletrios do aumento do desemprego involuntrio e do subemprego. Diante das limitaes das PMFs, apresentou-se o arcabouo conceitual e terico do ELR a fim de mostrar que este programa parece gerar melhores resultados do que elas no combate ao desemprego involuntrio em momentos de crises financeiras, pois absorveria instantaneamente a mo-de-obra demitida do setor privado, provocando um aumento automtico do gasto do governo, evitando, portanto, uma queda mais acentuada da demanda agregada e amortecendo a recesso. Embora seja mais complicado implantar o ELR em economias perifricas, Wray (2007B) considera que no existem empecilhos tcnicos nem financeiros que impeam a sua implantao. Acredita-se que, se o programa for devidamente adaptado s especificidades scio-econmicas de cada pas e implantado de forma gradativa, no geraria maiores transtornos aos seus indicadores de estabilidade econmica. Conclui-se, pois, que, dadas as dificuldades que as PMFs enfrentam para combater o aumento do desemprego involuntrio em tempos de crises, a hiptese adotada no presente trabalho, de que o ELR parece ser mais eficiente do que as PMFs no combate a este tipo de desemprego, demonstra-se verdadeira, visto que o estoque regulador de empregos do programa absorveria instantaneamente a mo-de-obra demitida do setor privado, funcionando como um forte estabilizador fiscal automtico e proporcionando um maior amortecimento dos ciclos econmicos. Diante das caractersticas do ELR, percebe-se que este no um programa que visa apenas amenizar as conseqncias do aumento do desemprego em momentos de crises econmicas enquanto as PMFs postas em prtica pelos governos para promover uma retomada da atividade

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produtiva e do emprego no fazem efeito. Trata-se de uma proposta de poltica econmica que objetiva resolver definitivamente a questo do desemprego involuntrio.

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