You are on page 1of 46

17

Procesos de reforma de los sistemas electorales: aprendizajes de la experiencia comparada

Rafael Lpez Pintor


fundacin inteRnacionaL de sistemas eLectoRaLes (ifes)

introduccin

Este trabajo aborda la reforma del sistema electoral desde una perspectiva comparada a la luz de los cambios polticos que tienen lugar en el mundo desde mediados los aos setenta del siglo xx, especialmente desde el fin de la Guerra Fra a fines de los ochenta. Hasta entonces, el nmero de pases con elecciones multipartidistas apenas pasaba la treintena y las reformas del sistema electoral haban tenido lugar en pases como Francia con la Quinta Repblica o Alemania tras la experiencia traumtica de Weimar. Los pases anglosajones y sus ms estables ex colonias como India o Ghana permanecieron en su tradicional sistema de mayora simple, as como los pases latinoamericanos en la representacin proporcional, cuando las elecciones eran posibles. Las preguntas que tratar de responder son tres: bajo qu condiciones se reforma un sistema electoral; qu factores empujan o frenan el proceso de reforma; y qu tipo de hechos marcan hitos en el proceso, ya sea como puntos de no retorno o como estancamiento al que no se le ve fin. La centralidad del sistema electoral como cuestin poltica En las ltimas cuatro dcadas las elecciones multipartidistas se han generalizado a medida que se pulverizaban los gobiernos militares y los sistemas de partido nico. Lo que no permite concluir que la
17

18

rafael lpez pintor

democracia se haya extendido como sistema de garanta de derechos polticos y sociales para todos, as como funcionamiento efectivo del estado de derecho. Sin embargo, podemos decir y no es poco que los niveles de movilizacin poltica y los mrgenes de libertad para el ejercicio de los derechos se han ampliado sin precedentes en la historia. De aqu que las reglas del juego para la eleccin de los gobernantes el sistema electoral se hayan convertido en una cuestin central a nivel global. Por primera vez en casi todo el mundo la eleccin de los gobernantes se realiza mediante voto universal, individual y secreto. Estas reglas del juego se hallan sometidas a mayor controversia e inestabilidad que nunca, aunque slo fuese por dos razones. Primera, el nmero de quienes se movilizan para votar alcanza a la inmensa mayor parte de la poblacin adulta. La estadstica comparada arroja entre 60% y 90% en democracias estables y emergentes, con la notable excepcin de los Estados Unidos de Amrica y Suiza entre las primeras, donde el voto apenas ronda el 50% (Lpez Pintor y Gratschew, 2000). Adems, esta nueva movilizacin poltica abarca a todos los sectores sociales de la poblacin. Aun en las democracias ms antiguas, hoy por primera vez el voto es realmente universal como consecuencia del desarrollo econmico, social y cultural en el mundo a partir de la dcada de 1950. El segundo factor que convierte en central al sistema electoral, aun en las democracias ms antiguas, es la acumulacin sin precedentes de riqueza por parte del Estado contemporneo, cualquiera sea el nivel de desarrollo del pas; desde los Estados de bienestar de los pases ms ricos y democrticos hasta los gobiernos depredadores en pases con recursos nacionales de altsimo valor (petrleo, gas natural, oro, piedras y maderas preciosas). Nunca antes el Estado tuvo en sus manos tanto dinero que gastar en tan corto tiempo, como es el ejercicio presupuestario, ni bajo mecanismos tan dbiles de fiscalizacin del gasto, pues mientras el presupuesto nacional ha crecido exponencialmente y su aplicacin se ha hecho enormemente compleja, los organismos fiscales, judiciales y de contralora se parecen todava demasiado a los del siglo xix en tamao, especializacin profesional y equipamiento tecnolgico. Estas circunstancias han elevado la cotizacin de los cargos de representacin popular y, paralelamente, sobreestimulado el instinto humano de dominacin poltica. No slo hay cada vez mayor nmero de personas que desean y pueden legalmente ser elegidas para los ms altos cargos pblicos, sino que tambin ha aumentado el nmero de gobernantes que, una vez electos, se resisten a abandonar el poder.

procesos de reforma de los sistemas electorales

19

Debo hacer aqu referencia a otro aspecto esencial relativo a la funcionalidad del sistema electoral y, por consecuencia, de las reformas del mismo. El sistema cumple una funcin principal que es poltica y otra tcnica, que es ancilar de la primera. La funcin poltica consiste en ayudar a acomodar en las urnas los conflictos o desajustes esenciales de la sociedad poniendo la prctica del sufragio en lnea con valores que en principio no son negociables. La funcin tcnica es de ingeniera electoral y consiste en proveer de mecanismos de traduccin del voto popular en posiciones de poder (asientos en asambleas y direccin del poder ejecutivo). Esta segunda funcin es la que mayor atencin recibe generalmente entre los analistas y profesionales de las elecciones, no as entre los polticos por poco que hablen de ello (la lucha por el poder se enfrenta con cuestiones de valor antes que tcnicas). La reforma electoral responde o debe responder a demandas de cambio para garantizar el cumplimiento o enfrentar el deterioro de aquellas dos funciones principales del sistema electoral. Medias verdades y miseria de la filosofa Una cautela es el aviso de que todo anlisis comparado implica el uso de medias verdades. Uno se ve forzado, por temor de la comparacin, a formular conclusiones genricas a las que pueden oponerse excepciones y, en todo caso, agregarse matices y condicionamientos. He aqu algunos ejemplos. Es bien sabido que las elecciones nacionales en Gran Bretaa se hacen bajo la frmula de mayora simple en distritos uninominales, pero no lo es tanto que a otros niveles subnacionales coexisten seis o siete frmulas diferentes de representacin poltica (municipalidades o asambleas de los antiguos reinos como Gales o Escocia). Por tanto, al citar el sistema de Westminster como prototipo de mayora simple estamos hablando solamente del sistema electoral nacional, que coexiste con otras muchas frmulas de representacin. Igualmente sucede en los Estados Unidos de Amrica, donde cada Estado tiene su propia legislacin electoral, no slo interna sino tambin para la eleccin del Presidente federal (en unos Estados los delegados o electores del colegio que elegir al Presidente son elegidos por mayora simple y en otros por representacin proporcional; y tambin en las elecciones primarias). La conclusin es que no se puede transmitir conocimiento comparado en forma concisa y simultneamente traer a colacin todas las variaciones que ofrece la realidad. Un segundo aviso es que, aparte de los hallazgos contenidos en la literatura, me apoyar especialmente en mi experiencia directa en

20

rafael lpez pintor

procesos de cambio poltico y reforma electoral en un gran nmero de pases durante los ltimos treinta aos. Por una parte, la literatura en materia comparada sobre reforma electoral es escasa y no incluye mucha informacin contrastada sobre experiencias que vienen teniendo lugar muy recientemente. Por otra, existe una disyuncin entre el mundo acadmico y el de los profesionales en la prctica electoral, lo que refuerza el rezago antes mencionado. Tal disyuncin entre el mundo del pensamiento y el de la accin es normal. Lo que no impide que la evolucin del conocimiento avance lentamente entre otras causas por falta de informacin sobre los hechos, que quienes son testigos directos de los mismos carecen ya sea de herramientas conceptuales para interpretarlos o de contactos con el mundo de la investigacin para transmitirlos. A este fenmeno lo he llamado, con cierta irona autocompasiva, miseria de la filosofa parafraseando por contraposicin a Boecio en El consuelo de la filosofa. Por el contrario, cabe resaltar que la literatura de pas sobre reformas electorales, especialmente desde la perspectiva jurdico-poltica, es casi tan abundante como las reformas mismas, dependiendo de pases y reas lingsticas del mundo. Aunque solamente se utilizarn materiales disponibles en ingls, espaol, alemn, francs, portugus e italiano (el orden sigue al volumen de lo que me parece est a mano para consultar), tomara aos sistematizar esta informacin y codificarla de forma que pudiera compararse a la luz de algunas hiptesis bsicas. Componentes esenciales o pilares clsicos del sistema electoral A efectos del trabajo, se adopta un concepto del sistema electoral como conjunto de elementos esenciales para articular y dar forma institucional a la representacin popular. Tales elementos constituyen slo una parte del cuerpo normativo regulador de las elecciones, en el que cabe incluir, junto a factores tradicionalmente resaltados por la literatura, otros tales como el tipo de administracin electoral que reglamenta y ejecuta la eleccin, el registro o padrn de electores, los mecanismos de equilibrio de gnero e inclusin de minoras tnico-lingsticas y el financiamiento de los partidos polticos y las campaas. En un sentido ms amplio, el concepto de sistema electoral equivale al de proceso electoral como conjunto de normas y prcticas atinentes a una eleccin, de principio a fin. Puede manejarse un concepto aun ms ambicioso de sistema electoral como ciclo electoral o el recorrido temporal, normativo y prctico entre las dife-

procesos de reforma de los sistemas electorales

21

rentes elecciones establecidas en el orden constitucional y legal de un rgimen democrtico. El concepto de ciclo electoral abarca todas las elecciones de un sistema y permite relacionarlas entre s y tambin con los otros elementos relevantes del sistema poltico, tales como la opinin pblica y sus vaivenes, el cambio de gobierno dentro de una misma legislatura, la influencia del resultado de elecciones de un determinado nivel sobre los de otras de nivel superior o inferior (por ejemplo, nacionales sobre locales o viceversa). Aqu se adopta el concepto ms restringido de sistema electoral, que se limita a los elementos esenciales y ms polticos del mismo: tanto los elementos clsicos de la literatura sobre democracias estables como los que se han redescubierto a medida que el nmero de pases con elecciones multipartidistas se ampliaba. La investigacin sobre efectos reales de la normativa electoral en el orden representativo, aunque escasa hasta los aos setenta del siglo pasado, lleg a demostrar sin lugar a dudas que los elementos del sistema electoral que ms afectan la representacin son y por este orden: la frmula, el distrito y el tipo de papeleta (Lijphart, 1994). Estn los otros elementos mencionados, que son igualmente esenciales, pero de los que slo se suelen ocupar los profesionales de la prctica electoral a partir de las ltimas dcadas. La frmula de representacin se enmarca, generalmente, en uno de estos tres grandes conjuntos: mayoritaria, proporcional o mixta. En Amrica Latina, para las asambleas, la tradicin es de representacin proporcional y en el Caribe anglosajn de representacin por mayora. Para la presidencia, la mayora a dos vueltas y sin reeleccin siguen siendo la regla. No obstante, los procesos de reforma han sido tambin regla en los ltimos aos y en la actualidad (Catn y otros, 2007: 227; Nohlen, 2007: 287; Nohlen y Rial, 1986; Zovatto, 2007: 134). El distrito puede ser nacional nico o subnacional. En Amrica Latina suelen ser las provincias o departamentos para las elecciones nacionales a las asambleas legislativas, pero cada vez ms se adopta un sistema mixto con una pequea lista nacional o compensatoria (Nohlen y otros, 2007). En distritos subnacionales, si son plurinominales, el tamao del distrito es la variable que ms afecta a la proporcionalidad, pudindose dividir en tres grandes categoras: pequeos con menos de cinco escaos o asientos en la asamblea, medianos con entre cinco y diez asientos y grandes con ms de diez. Conviene resaltar aqu que la regla o mtodo de reparto de los escaos (cuota Hare, Saint-Lague, DHondt, etctera) no es tan determinante de la proporcionalidad como lo es el tamao del distrito.

22

rafael lpez pintor

Cuadro 1 Sistemas electorales en Amrica Latina y el Caribe


Subregin y pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guayana Paraguay Per Surinam Uruguay Venezuela Anguilla Antigua Barbuda Antillas Holandesas Aruba Bahamas Barbados Belice Bermuda British Virgin Isl. Cayman Cuba Rgimen [Voto oblig.] Presidencial Presidencial Presidencial Presidencial [x] Presidencial Presidencial Presidencial Presidencial [x] Presidencial [x] Presidencial [x] Presidencial [x] Presidencial Presidencial [x] Presidencial Presidencial [x] Presidencial Parlamentario Presidencial [x] Presidencial Parlamentario Parlamentario Parlamentario Parlamentario Parlamentario Parlamentario Parlamentario Parlamentario Parlamentario Parlamentario Presidencial
CARibe

Frmula legislativa RP una lista RP dos listas RP dos listas RP dos listas Mixta MS y RP

Frmula presidencial M limitada 45% y 2 vueltas MA dos vueltas MA dos vueltas Mayora simple MS una vuelta M limitada 40% o 35% y 5 puntos del 2 Mayora simple M limitada 40% y 10 puntos del 2 MA una vuelta o decide el parlamento MA dos vueltas MA dos vueltas MA dos vueltas M limitada 40% y 10 puntos del 2 Mayora simple Mayora simple MA dos vueltas No procede MA dos vueltas Mayora simple No procede No procede No procede No procede No procede No procede No procede No procede No procede No procede No se elige

NoRte y CeNtRo AmRiCA

Mixta MS y RP
SudAmRiCA

RP una lista Mixta MS y RP RP una lista RP binominal RP una lista RP una lista RP una lista RP una lista RP dos listas RP una lista RP una lista Mixto MS-RP 3 listas MS uninominal MS uninominal RP una lista RP una lista MS uninominal MS uninominal MS uninominal MS uninominal Mixta MS y VB Voto Bloqueado MS a dos vueltas

procesos de reforma de los sistemas electorales

23
No procede No procede MS una vuelta MA dos vueltas No procede No procede No procede No procede MA dos vueltas

Dominica Granada Guayana Hait Montserrat San Vicente Santa Luca Trinidad Tobago Repblica Dominicana

Parlamentario Parlamentario Presidencial Presidencial Parlamentario Parlamentario Parlamentario Parlamentario Presidencial

MS uninominal MS uninominal RP una lista MS a dos vueltas MS a dos vueltas MS uninominal MS uninominal MS uninominal RP dos listas

Fuente: Elaboracin propia a partir de Nohlen, 2007 y Reynolds y otros, 2006. Siglas: RP representacin proporcional; M mayora; MS mayora simple; MA mayora absoluta; VB voto bloqueado. Revocatoria: Venezuela y Bolivia a todos los cargos; Ecuador y Panam a parlamentarios y municipales.

El tipo de papeleta, aparte de la simple papeleta en distritos uninominales donde slo se marca un candidato entre unos pocos, es lo que ofrece al o la votante el modo de opcin que tiene en su decisin: votar por la lista de un partido entera (lista cerrada y bloqueada); votar por uno o varios candidatos de una lista con tantos candidatos como asientos a elegir en la asamblea (lista abierta) y, en el segundo caso, con posibilidad de opcin preferencial o incluso de cruzar candidatos de listas de diferentes partidos (panachage); votar slo por smbolos sin que aparezca el nombre de los candidatos y algunas modalidades ms. Al reencuentro de otros pilares del sistema Comenzamos con estos tres elementos porque son los que ms afectan la estructura de la representacin poltica, especialmente en las democracias estables que son aquellas sometidas hasta el momento a un anlisis emprico exhaustivo y sofisticado sobre cmo funcionan en realidad sus sistemas electorales. La investigacin sobre la cual se basan estas conclusiones abarc todas las democracias estables para todas sus elecciones generales desde el final de la Segunda Guerra Mundial hasta final de los aos setenta (Lijphart, 1994). Con el advenimiento de un ciclo expansivo sin precedentes de las elecciones multipartidistas, deben agregarse otros componentes del sistema electoral como determinantes esenciales de la representacin popular. La investigacin futura se encargar de consolidar o desechar las hiptesis de trabajo que aqu se formulan. Dichos componentes seran fundamentalmente tres, que tambin tuvieron una importancia

24

rafael lpez pintor

definitiva en la consolidacin histrica de las ms antiguas democracias. En primer lugar est el sistema de registro civil e identificacin de las personas, que las hace ciudadanas y ciudadanos, as como la formacin del padrn electoral. Se trata de identificar la estructura por funcionamiento del circuito institucional que comprende el registro civil (generalmente a nivel municipal), la cdula de identidad ciudadana ya existente en la mayor parte de los pases del mundo y el mecanismo de formacin del padrn electoral (automtico o por inscripcin los ciudadanos y ciudadanas y, en este caso, por una sola inscripcin o recurrente antes de cada eleccin; permanente o ad hoc por eleccin) (Lpez Pintor y Gratschew, 2002). Se trata en sustancia de aquellos instrumentos legales y organizativos mediante los que se construye el demos o cuerpo de electores. Esta problemtica en la formacin del demos es grave en muchsimos de los casi doscientos pases donde hoy se celebran elecciones con mayor o menor grado de pluralismo y eficacia democrtica. Y se hace aun ms complicada cuando se ofrece conectar registros civiles, censos de poblacin y padrones electorales; tres instituciones que poco tienen que ver entre s, tanto en su elaboracin como en sus usos. As pues, en formas diversas, se dificulta la identificacin ciudadana o el ingreso en el padrn electoral, ya por deficiencias administrativas y logsticas, ya por la torcida intencionalidad de las lites, excluyendo conscientemente de la participacin a sectores de la poblacin. Con independencia del problema de poblaciones desplazadas por conflictos blicos o catstrofes naturales, los problemas de exclusin decimonnicos en Occidente por razn de la propiedad, el sexo, la edad o el color de la piel (este ltimo en Estados Unidos hasta los aos setenta del siglo xx y en la Repblica Sudafricana hasta 1994), hoy han sido sustituidos por la ineficacia e incluso inexistencia de los registros civiles, la vulnerabilidad de la produccin y distribucin de las cdulas de identificacin ciudadana, la no puesta al da de los padrones electorales (con sus difuntos incluidos), etctera; prcticas que llevan a la exclusin, el doble voto o ambas cosas a la vez. En Amrica Latina, los pases del Cono Sur, a excepcin de Uruguay, padecieron estas debilidades hasta mediados del siglo xx. Y hoy da, al menos cuatro de los pases centroamericanos siguen constituyendo el rabo por desollar a este respecto (Tello Castro y otros, 2007; Urruty, 2007: 467). Menciono slo de pasada la problemtica compleja del voto en el extranjero con sus dimensiones filosfico-constitucionales, reglamentarias, logsticas, financieras y de relaciones internacionales entre

procesos de reforma de los sistemas electorales

25

Estados al menos tericamente soberanos (idea, 2007 y Navarro Fierro, 2002). La inscripcin de electores y el voto en el extranjero se ha realizado o realiza eficazmente (alta participacin), con unos costes financieros y polticos aceptables en un nmero limitado de pases (Estados Unidos); con eficacia y alto coste en otros (Espaa, Italia); con eficacia y bajo coste se realiz en Nicaragua en 1990, poniendo mesas de votacin en las fronteras con Honduras y Costa Rica; con escasa eficacia y bajo coste en algunos (Honduras, Per, Colombia); con altsimo coste y nula eficacia (Camboya 1992); con alto coste y poca eficacia (Mxico 2005, desplazados en Estados Unidos); con altsimo coste y gran eficacia en 2005 en Afganistn (desplazados en Pakistn a Irn) e Irak (desplazados en Irn, Siria, Lbano, Jordania y Egipto). En pases como Angola en 1992, Mozambique en 1994 y Liberia en 1997, proyectos similares existieron que nunca llegaron a aplicarse. Un segundo factor esencial del sistema es la independencia de las autoridades electorales respecto del gobierno y los partidos polticos. La modalidad institucional hoy generalizada es la Comisin Electoral Independiente, donde Amrica Latina fue pionera en el segundo cuarto del siglo xx con sus tribunales, consejos o comisiones electorales segn los pases, con excepciones como Argentina, Chile o Colombia, con un modelo mixto donde un organismo ejecuta mientras otro regula y supervisa. El reto actual, aun para las viejas comisiones electorales, es preservar o conseguir una independencia real respecto al poder ejecutivo y los partidos polticos a fin de garantizar elecciones libres y transparentes. Los mecanismos que pueden garantizar dicha independencia son esencialmente el mtodo de nombramiento y remocin de los miembros de la comisin, la formulacin y desembolso del presupuesto y la profesionalizacin de un cuerpo tcnico de funcionarios cuyo empleo es permanente y se obtiene y mantiene mediante reglas universales del servicio pblico (concurso de mritos, seguridad en el empleo, salario conocido, etctera). En Amrica Latina, la independencia de los organismos electorales se ve fundamentalmente amenazada por su vulnerabilidad presupuestaria (el poder ejecutivo decide cunto y cmo se desembolsa) y la presin de los partidos polticos sobre el nombramiento y la actuacin no slo de los magistrados, sino del personal tcnico (Lpez Pintor, 2000; idea, 2006; Jaramillo, 2007: 371; Merino y Baos, 2007: 437). Como ejemplos extraordinarios de organismos electorales independientes bajo condiciones polticas de dificultad extrema pueden mencionarse la Comisin Electoral de la India, sobre todo desde los

26

rafael lpez pintor

Cuadro 2 Calificacin de 197 pases segn su tipo de administracin electoral


el gobierno administra la eleccin (37 pases) Norteamrica y Europa Occidental Amrica Latina y El Caribe Asia y Pacfico Magreb y Oriente Medio Europa Central y del Este frica Norteamrica y Europa Occidental Amrica Latina y El Caribe Asia y Pacfico Magreb y Oriente Medio Europa Central y del Este frica Blgica, Dinamarca, Finlandia, Gibraltar, Guernsey, Luxemburgo, Irlanda, San Marino, Suiza, Estados Unidos Anguilla, Antigua-Barbuda, Antillas Holandesas, Granada, Islas Malvinas, Montserrat, Islas Turks y Caicos Irn, Islas Marshall, Micronesia, Nauru, Islas Pitcairn, Singapur, Tonga, Tuvalu, Vietnam Chipre, Jordania, Kwait, Lbano, Omn, Siria, Tnez Burundi, Congo, Seychelles, Santa Helena el gobierno administra la eleccin supervisado por una comisin (53 pases) Alemania, Austria, Espaa, Francia, Grecia, Holanda, Italia, Mnaco, Noruega, Portugal, Reino Unido, Suecia Argentina, Aruba, Belice, Bermuda, Cuba, Guayana, Jamaica, Islas Caimn, Islas Vrgenes Japn, Laos, Maldivas, Nueva Zelandia, Palau, Tokelau Argelia, Egipto, Israel, Marruecos, Turqua Albania, Croacia, Eslovaquia, Hungra, Repblica Checa, Rumania Benin, Burkina-Faso, Camern, Cabo Verde, Djibuti, Chad, Costa de Marfil, Gabn, Guinea-Conakri, Guinea Ecuatorial, Madagascar, Mauricio, Niger, Senegal, Zimbawe

Comisin electoral independiente con plenos poderes sobre la eleccin (107 pases) Norteamrica y Canad, Islandia, Malta Europa Occidental Barbados, Bahamas, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica, Amrica Latina Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, y El Caribe Paraguay, Per, Puerto Rico, Repblica Dominicana, Saint Kitts y Nevis, San Vicente, Santa Lucia, Surinm, Trinidad-Tobago, Uruguay, Venezuela Afganistn, Armenia, Australia, Azerbaiyn, Bangladesh, Butn, Camboya, Fiji, Hong Kong, India, Indonesia, Islas Salomn, Kazakistn, Kiribati, Kyrgyzstan, Asia y Pacfico Malasia, Mongolia, Nepal, Pakistn, Filipinas, Papua Nueva Guinea, Republica de Corea, Samoa, Sri Lanka, Tailandia, Taiwan, Tajikistn, Timor Este, Turkmensistn, Vanuatu Magreb y Oriente Irak, Yemen, Rivera Occidental/Gaza Medio Bosnia-Herzegovina, Bielorusia, Bulgaria, Eslovenia, Estonia, Georgia, Kosovo, Europa Central Letonia, Lituania, Macedonia, Moldova, Montenegro, Polonia, Rusia, Serbia, y del Este Ucrania Angola, Rep. frica Central, Comores, Eritrea, Etiopa, Gambia, Ghana, GuineaBissau, Kenia, Lesotho, Liberia, Malawi, Mal, Mauritania, Mozambique, Namibia, frica Ruanda, Rep.Democrtica Congo, Sao Tom, Sierra Leona, Somalia, Sudn, Rep. Surafricana, Swazilandia, Tanzania, Uganda, Zambia, Botswana,

procesos de reforma de los sistemas electorales

27

aos 1980; la Comisin Electoral de Ghana durante el gobierno del militar Rawlling, que saliera del poder por el voto popular; el Tribunal Electoral de Uruguay y la Secretara General de Elecciones de Chile en la dcada de 1980, cuando debieron enfrentarse a gobiernos militares que perdieron el plebiscito con el cual pretendan perpetuarse en el poder; la Comisin Electoral de Costa Rica en la crisis por la apretada eleccin del actual Presidente; o el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Federal de Elecciones de Mxico por razones similares al caso costarricense, aunque agravadas por el rechazo de los resultados de parte del perdedor hasta el da de hoy. Contrariamente, y como ejemplos deplorables, si no perversos de administraciones electorales que se dejaron manipular por el poder ejecutivo hasta el punto de provocar la revuelta popular que hizo caer al gobierno, cabe mencionar el Per en 1999 con la cada de Fujimori; Costa de Marfil y Serbia en este mismo ao, con el desenlace de un conflicto civil en el primer caso y la cada de Milosevic en el segundo; y Ucrania en el 2005. Todas ellas fueron elecciones robadas por una autoridad electoral al servicio del gobierno de turno, pero con un fatal desenlace para el mismo y, por ltimo, el triunfo de la voluntad popular. Tambin hay elecciones robadas que no condujeron a la cada de los gobiernos secuestradores del sufragio, ya fuese por la represin interna, por consideraciones geopolticas de la comunidad internacional o por ambos factores a la vez. Como ejemplos mejor documentados que conocidos pueden mencionarse Togo, Zimbabue y Marruecos desde hace aos, as como Etiopa en 2005. En otros muchos pases las elecciones no se roban, sino las gana quien gobierna mediante la manipulacin poltica y la represin (Bielorrusia, Kazakistn, Azerbaiyn, entre otros), siempre en presencia de una comisin electoral declarada legalmente independiente, pero que resulta ser mero instrumento del poder ejecutivo. Conexa a la gestin electoral se halla la temtica compleja y sensible de la financiacin de los partidos polticos y las campaas electorales. Dejo slo apuntado el problema como tocante a otro elemento axial el sistema electoral, cuya relevancia actual es universal, y por cierto lo es en Amrica Latina (Lpez Pintor y Fischer, 2006; Navarro Fierro, 2005; Zovatto, 2007: 744). Un tercer factor principal del sistema a considerar lo constituyen los mecanismos de equilibrio de gnero e inclusin de las minoras tnico-lingsticas. El problema no es slo de Amrica Latina, sino universal (Barreiro, 2007: 679). Las normas sobre cuotas y puestos reservados que garantizan la inclusin efectiva de las mujeres y las

28

rafael lpez pintor

minoras en el sistema representativo son consideradas en Occidente como medidas de discriminacin positiva. Sin embargo, en muchos pases del mundo se trata de respuestas a demandas expresadas en forma violenta despus de quejas histricas que no llegaron a penetrar la costra elitista del sistema poltico. El caso ms reciente vivido por m mismo es el de las elecciones para una Asamblea Constituyente en Nepal, en abril de este ao: una monarqua sagrada hinduista con ms de setenta etnias y lenguas, cada una de ellas subdividida por el sistema de castas, y donde la etnia del 10% de la poblacin ha monopolizado el poder poltico por siglos. Tras diez aos de rebelin de un movimiento comunista denominado Maosta (hay otros partidos comunistas) se llega a un acuerdo poltico que, aparte de suprimir la monarqua, intenta la inclusin en el sistema de todos los grupos tnicos, ms all de las mujeres en general. La legislacin electoral establece un complejsimo sistema de cuotas y reservas que ha permitido que de 51 partidos concurrentes a las elecciones, 25 de ellos han obtenido representacin en la Asamblea y aun as quedaran 26 escaos de asignacin directa por el gobierno de gran coalicin y que supuestamente seran otorgados a aquellas minoras que no lograron entrar mediante el voto popular directo. Y la representacin de las mujeres, entre directamente electas y por cumplimiento de cuotas, asciende al 33% de una asamblea de 601 escaos. En general, sobre integracin de las minoras tnico-lingsticas, las experiencias recientes de frica del Sur y los Balcanes (Bosnia, Macedonia) revisten el mayor inters analtico y prctico, aparte de los grandes casos histricos como la India desde Ghandi y el orden constitucional de 1947. Otros casos como Kosovo, Afganistn, Irak, Lbano o Costa de Marfil estn an pendientes del veredicto histrico (Reilly y Reynolds, 1988; Harris, Reilly y Zovatto, 2001; Sisk, 1996). En Amrica Latina, se trata de viejos conflictos que quedan lejos de un aceptable acomodado en el sistema representativo (vila Ortiz, 2007: 693). En un artculo reciente resuma las medidas que normalmente se aplican en la legislacin constitucional y ordinaria as como la prctica electoral sobre integracin de minoras o al menos canalizacin legal del conflicto tnico-cultural por la va de las urnas con referencia especial a tres casos de diferente complejidad como Bosnia, Espaa y Nicaragua; y ejemplos relevantes de otros pases balcnicos, Oriente Medio, Amrica Latina y frica. Primero, las disposiciones constitucionales pueden establecer una federacin de repblicas con base tnica (Bosnia incluyendo adems una Presidencia federal tri-

procesos de reforma de los sistemas electorales

29

partita de base tnica, tal vez Irak y Nepal prximamente) o de provincias-regiones especiales (Qubec, Pas Vasco, Catalua). Segundo, acuerdos previos a las elecciones sobre reparto del poder, power-sharing (Repblica Sudafricana 1994) o estableciendo gobiernos de unidad nacional (Afganistn 2004, Irak 2006), la cohabitacin entre un Presidente y un Primer Ministro de los partidos mayoritario y minoritario respectivamente (Kosovo 2002). Tercero, la legislacin electoral puede incluir frmulas de representacin particularmente favorables frente a problemas tnicos, como es la representacin proporcional en distritos subnacionales como ha sido histricamente el caso en pases europeos, como Suiza, Holanda, Blgica y Espaa. En pases multitnicos de Amrica Latina especialmente Bolivia, Ecuador, Guatemala, Mxico, Nicaragua y Per las diferencias tnicas se suavizan electoralmente mediante la representacin proporcional en distritos provinciales o municipales. Pese a que se han producido movilizaciones polticas indgenas de envergadura en algunos pases (Chiapas en Mxico en los noventa, Ecuador en 2000, y hoy en Bolivia), es difcil encontrar partidos polticos con una base social exclusiva o esencialmente indgena. Los candidatos presidenciales casi siempre se dirigen en sus campaas a una audiencia nacional; lo que no es el caso en elecciones parlamentarias o municipales donde, candidatos y movimientos polticos locales pueden buscar el apoyo de la comunidad indgena (Guatemala es un ejemplo con sus movimientos cvicos en las elecciones locales). En frica sucede algo parecido con el uso de la representacin proporcional como mecanismo puente de las diferencias tnicas de forma que garantiza la representacin de grupos tnicos con fuerte base territorial mediante los distritos provinciales (Mozambique, Repblica Sudafricana). Tambin la representacin por mayora simple puede lograr el mismo efecto en distritos pequeos y tnicamente homogneos (Etiopa, Nigeria). En cuarto lugar, la frmula de representacin puede incluir cuotas y asientos reservados para mujeres y minoras tnicas; y las cuotas pueden aplicarse tanto a los resultados finales como a las candidaturas en las papeletas de votacin. Casi no hay pas en proceso de reforma donde no se tengan en cuenta estos problemas, ya de discriminacin positiva en el caso de las mujeres, ya de garanta de una mnima representacin de las minoras, aunque sea por el mecanismo extremo de los asientos reservados (kuchis en Afganistn, griegos en Albania, serbios y otros no albaneses en Kosovo, cristianos y samaritanos en Palestina).

30

rafael lpez pintor

Finalmente, las diferencias de gnero as como tnico-lingsticas tambin pueden aliviarse electoralmente mediante la composicin de los organismos y comisiones electorales, tanto a nivel nacional como subnacional, as como mediante algunos instrumentos del proceso de votacin, tales como el uso de lenguas minoritarias en los formularios de inscripcin en el padrn y las papeletas de votacin y en la informacin y educacin de los votantes. En cuanto a la composicin por gnero de las comisiones electorales, es raro encontrar hoy una comisin electoral donde no haya algunas mujeres entre la magistratura y ciertamente al nivel subnacional. Respecto a la composicin intertnica, as ha sucedido por disposicin legal o de facto en pases como Afganistn, Bosnia, Ecuador, Irak, Kosovo, Macedonia, Nepal, Nigeria y la Repblica Sudafricana. Y puede decirse que este hecho ha contribuido de manera positiva tanto para el equilibrio interno del funcionamiento de la autoridad electoral como para la confianza ciudadana en la misma (Lpez Pintor y Fischer, 2006).
cundo se modifica un sistema electoral? causas polticas y prcticas

En una primera y genrica proposicin puede sostenerse que el sistema electoral se modifica en funcin de cambios ms amplios en el sistema poltico, y que la frecuencia con que se producen las reformas electorales est en proporcin inversa a la estabilidad poltica del pas. No podra ser menos tratndose de las reglas del juego para el ejercicio del sufragio y la traduccin de votos en posiciones de poder poltico (ejecutivo, legislativo y a veces judicial como en Estados Unidos). Tradicionalmente se mantuvo la hiptesis de que las reformas electorales no sucedan con frecuencia (Lijphart, 1994), pues el referente emprico de las mismas eran las democracias estables a partir de la Segunda Guerra Mundial. Se trataba de una treintena de pases entre los cuales Chile, Uruguay y Costa Rica constituan los exponentes de Amrica Latina. Hoy, por el contrario, la reforma electoral constituye la regla, pues la inestabilidad es la lnea de flotacin de la mayora de las democracias emergentes. Mi segunda proposicin se refiere a la principal funcin poltica del sistema electoral, cual es el acomodo de los conflictos o desajustes principales de la sociedad a travs de las urnas. Un sistema electoral se reforma cuando los mecanismos de representacin poltica se ven forzados a responder a alguna o todas las demandas relacionadas

procesos de reforma de los sistemas electorales

31

con los desajustes o conflictos esenciales de una sociedad. Histricamente, estos conflictos son de integracin territorial del estado; de relaciones entre la religin y el poder poltico (el trono y el altar en Europa, Iglesia y Estado en Amrica Latina, religin y repblica secular en el sur de Asia y en la mayora de los pases islmicos, sobre todo pases rabes); de representacin de poblaciones con una determinada identidad tico-cultural-lingstica, a veces minoritaria; y en todas partes el conflicto de clase en una variedad de manifestaciones: el voto como la manifestacin democrtica de la lucha de clases, en palabras del ya clsico autor Lipset (1960). Tales seran las bases ms profundas del conflicto poltico que dan lugar a los sistemas de partidos y, en todo caso, a la estructuracin del voto popular (Lipset y Rokkan, 1967). A ellas debe agregarse hoy el equilibrio de gnero como la ms fresca demanda de la participacin poltica de la mujer (recordemos la anterior frontera de lucha por el sufragio hasta mediados del siglo xx), as como la inclusin de las minoras tnicolingsticas. A modo de acotacin dir que un indicador muy ilustrativo de la secuencia temporal en que estas diferentes demandas han ido tomando cuerpo y alcance internacional se encuentra en las declaraciones universales de derechos que han sido aprobadas por la Organizacin de las Naciones Unidas desde su nacimiento hasta el presente. Aparte de estas hiptesis generales aplicables a casi cualquier contexto de reforma, otras ms especficas deben encontrar respuesta a la cuestin que nos ocupa en al menos cinco diferentes contextos polticos: a) agotamiento o desgaste de la forma de representacin vigente para satisfacer las expectativas de la poblacin (Italia 1993, Francia en los aos cincuenta); b) cambios de rgimen relativamente pacficos: las denominadas transiciones a la democracia (Espaa 1977, Chile 1988); c) procesos de paz tras un conflicto armado civil o internacional: contexto de acuerdos de paz (El Salvador 1994, Camboya 1992); d) sistemas polticos cerrados o ingobernables (gran parte de las democracias emergentes en frica, los Balcanes, Europa y Asia Central); y e) inestabilidad poltica crnica, que constituye el tracto histrico o lnea de flotacin institucional de algunos viejos Estados-nacin como Argentina, Bolivia o Ecuador en Amrica Latina y la condicin frecuente de algunas democracias nuevas o renovadas (Polonia, Albania, Marruecos, Indonesia, Kenia). Como hiptesis gua para estos diferentes contextos cabe proponer la siguiente, relativa al vector o fuerza motriz de la reforma: el acuerdo de las lites bajo presin de la opinin pblica cuando la

32

rafael lpez pintor

frmula de representacin est agotada, as como en las transiciones a la democracia (estas ltimas con presencia frecuente del uso de la fuerza por ciertos actores); la intervencin internacional, armada con la mayor frecuencia, en la preparacin y ejecucin de acuerdos de paz; la voluntad ms o menos incontrolable del dirigente, partido o coalicin dominante en los entornos cerrados o ingobernables; y el arribo de un punto lgido en las crisis recurrentes de los sistemas con inestabilidad poltica crnica. Conviene aqu resumir las tendencias en materia de reforma electoral en el cambiante mundo de las actuales democracias. Primera, la frecuencia y recurrencia de la propia experiencia reformista, que ilustra tanto la expansin del modelo electoral multipartidista como la fragilidad de la nueva institucionalidad a fuerza de su propia frecuencia. Segunda, respecto a la frmula de representacin, la inclusin de elementos de representacin proporcional en sistemas mayoritarios (Nepal) o el paso a la pura representacin proporcional (Irak), pero sobre todo el establecimiento de una frmula mixta, como en Italia, Macedonia, Moldavia, Nueva Zelanda, Rumania, Repblica Sudafricana y Sierra Leona. Existen excepciones como Bolivia, Madagascar, Mxico y Venezuela, donde se pas de la representacin proporcional a un sistema mixto. Tercera, la tendencia hacia frmulas ms abiertas, desde sistemas tan cerrados como el voto bloqueado: Bermudas y Mongolia con mayora simple; Filipinas, Palestina y Tailandia con un sistema mixto; y Jordania con un raro voto singular no transferible (Reynolds y otros, 2005: 24; Lpez Pintor, Lijphart y Sone, 1985). Finalmente, el establecimiento del modelo de comisin electoral independiente como rgano gestor de los procesos electorales, si bien la consolidacin del modelo es precaria y dista mucho de navegar hacia buen puerto en la mayora de los casos (Lpez Pintor, 2000). En cuestiones de reforma, sigue siendo aplicable la recomendacin de analistas y profesionales de las elecciones en el sentido de que las leyes electorales no deben modificarse con demasiada frecuencia porque afectan a las reglas del juego y las modificaciones frecuentes trivializan el valor de dichas reglas y su legitimacin en el tiempo. Para evitarlo, se propone que los elementos esenciales del sistema electoral sean incluidos en las constituciones a fin de protegerlos de la voluntad del gobierno de turno y dificultar la reforma. O que la aprobacin de su reforma en ley quede protegida por la necesidad de una sper-mayora parlamentaria. Igualmente, a mayor abundamiento, se recomienda no hacer reformas electorales en

procesos de reforma de los sistemas electorales

33

tiempo cercano a la eleccin, ya que la reforma sera particularmente vulnerable a las pasiones polticas y los intereses partidarios del momento, impidindose el necesario sosiego para la discusin tcnica y el debate y aprobacin parlamentaria. Agotamiento de la frmula de representacin Se trata generalmente de situaciones en democracias estabilizadas durante largo tiempo, pero donde el sistema de partidos hace crisis o prcticamente se derrumba y la poblacin deja de sentirse representada por los gobernantes, ya como clase entera o como sectores ocupantes de las instituciones principales del momento. No es del todo correcto afirmar, como lo hace el mejor manual sobre sistemas electorales comparados, que el referndum de 1993 en Italia, que llev a un sistema electoral mixto de representacin mayoritaria y proporcional, marc el inicio de una serie de cambios significativos en los sistemas electorales en todo el mundo. Despus de constatar que en la mayora de los casos se trata de reformas secundarias, se afirma tambin incorrectamente que otros 26 pases siguieron el ejemplo de Italia embarcndose en procesos de reforma que alteraron completamente su sistema electoral (Reynolds y otros, 2005: 23). Subrayo estas dos afirmaciones de tan excelente manual porque distorsionan la realidad histrica de manera desconcertante. Ni las reformas electorales de la segunda mitad del siglo xx se iniciaron en la Italia de 1993, como acabamos de ver, ni creo que Italia haya servido de modelo en la prctica de otras reformas, entre las que figuran pases de culturas tan diferentes como Mongolia, Fiji, Bolivia, las Islas Bermudas o las Filipinas. Hablamos de pases como Francia en su paso a la Quinta Repblica con el General De Gaulle a finales de los aos cincuenta y las reformas electorales que le acompaaron (siendo uno de los sistemas que ms se han reformado): ciertamente Italia en 1993; Japn en los aos noventa cuando abandona la infrecuente formula del Voto Singular no Transferible (sntv) (Lpez Pintor, Lijphart y Sone, 1985: 154); la Venezuela de la Repblica Bolivariana en los aos noventa y hasta el da de hoy con el pasado referndum de 2008; la Colombia posterior al fin de la vigencia del Pacto de Benidorm que permitiera la alianza sostenida de conservadores y liberales hasta los aos ochenta; Israel en los aos noventa con la eleccin directa del Primer Ministro en un rgimen parlamentario; o el caso de Honduras a partir del 2004. Po-

34

rafael lpez pintor

dran agregarse otros ejemplos de las mismas dcadas como Blgica en Europa o Botswana en el cono sur africano. Es comn a todos estos casos un desgaste considerable del sistema de partidos y del sistema de representacin. La demanda de reforma se torna generalizada, provocando o favoreciendo un cambio en las reglas del juego al que las lites polticas se muestran dispuestas, aun cuando slo fuere como recurso de supervivencia. La cuestin de si el cambio produce los efectos deseados sobre la dolencia que aquejaba al cuerpo poltico slo el tiempo se encarga de demostrarlo. Por ejemplo, Francia consigui mayor estabilidad gubernamental con el rgimen presidencialista de la Quinta Repblica y la sociedad japonesa parece sentirse mejor representada sin el sntv. Por el contrario, la inestabilidad de los gobiernos de coalicin en Italia e Israel ha continuado pese al nuevo sistema electoral. En cuanto a Colombia y Venezuela, el sistema de partidos tradicional (liberales y conservadores, democratacristianos y socialdemcratas respectivamente) se ha desintegrado por completo en la dcada de 1990. Sin embargo, sus gobiernos han seguido siendo estables, aun tratndose de dos pases cuyas condiciones estructurales econmicas, sociales y polticas tienen muy poco en comn. En Blgica la convivencia de los dos sectores nacionales (walones y flamencos) sigue siendo pacfica, si bien con altos costes financieros de la gestin pblica. En Botswana sigue gobernando el mismo partido desde la independencia, con una participacin electoral muy limitada, aunque sin duda ha mejorado la prctica del secreto del voto. El cundo en este tipo de reformas es difcil de predecir. Sin embargo, a posteriori no cabe duda que hay un punto de inflexin cuando la presin de sectores muy activos del electorado, los medios de comunicacin y las lites llevan a stas a concluir que el beneficio poltico de reformar puede ser superior al coste de mantener el statu quo. Merece aqu la pena comparar los casos de dos sistemas con similar cultura poltica y sistema electoral tradicional, donde la presin poltica popular, el peso de la tradicin o ambas cosas a la vez han llevado a resultados opuestos una vez planteada pblicamente la necesidad de reforma. En el Reino Unido, desde los aos setenta del siglo xx aparece una nueva opcin electoral a nivel nacional la Coalicin Liberal-Socialdemcrata que llega a obtener en algunas elecciones hasta el 27% del voto popular, aunque muy igualmente repartidos entre todas las circunscripciones uninominales del Reino. La frmula mayoritaria simple nunca lleg a darle, sin embargo, ms de una decena de diputados en los Comunes. Despus de cada

procesos de reforma de los sistemas electorales

35

eleccin se levantaban voces pidiendo una revisin del sistema electoral que evitara un vaco de representacin de tal envergadura. Se lleg incluso al punto de prometer por parte del candidato laborista Tony Blair, en su campaa electoral primera, que de ganar la mayora propondra a la Cmara la reforma del sistema electoral. Ganaron los laboristas y se mantienen en el gobierno hasta el da de hoy. Sin embargo, el nuevo primer ministro nunca ms habl de reformar el sistema electoral. Caso contrario fue el de Nueva Zelanda, que ante una situacin de distorsin similar a la del Reino Unido en la traduccin de votos en escaos (en 1978 y 1982 el partido con mayora parlamentaria no contaba con la mayora del voto popular), a principios de los aos noventa se llegan a convocar dos referndum para finalmente aprobar una frmula mixta de representacin mayoritaria en distritos uninominales y proporcional en lista nacional nica. Se trata de la misma frmula mixta de Alemania, donde el votante tiene dos votos, pero el resultado final es de estricta proporcionalidad, ya que la distribucin del voto nacional es la que prevalece a la hora de asignar tambin los escaos de los distritos uninominales (Reynolds y otros, 2005: 100). La presin de la opinin pblica, el establecimiento de una comisin nacional de investigacin en 1984 y finalmente la promesa electoral de un referndum por el Partido Nacional en 1990 consiguieron el cambio con una reforma que se estableci en 1996. Es evidente que tanto en el Reino Unido como en Nueva Zelanda la frmula mayoritaria estaba desgastada o superada por la realidad como mecanismo de traduccin del voto en escaos plenamente aceptable. En ambos casos se llega a hacer una propuesta de reforma al electorado por partidos que llegan a ganar la eleccin. Sin embargo, tal vez una mayor o ms sostenida presin de la opinin pblica, as como un menor peso de la tradicin cultural-poltica en Nueva Zelanda, hayan sido los factores ms determinantes de la reforma. Pese a resultar ajena la representacin proporcional, las lites debieron llegar a la conclusin de que los beneficios polticos de la reforma seran superiores a los costes de mantener el statu quo despus de ms de diez aos de debate pblico sobre el particular. Transiciones a la democracia Las transiciones a la democracia se producen en los aos setenta y ochenta del siglo xx en pases como la Grecia de los coroneles, el Portugal de Salazar, la Espaa de Franco, el Chile de Pinochet, el Mxico del pri, o el Brasil, Uruguay, Argentina y Corea del Sur de

36

rafael lpez pintor

los gobiernos militares. La naturaleza de las transiciones ha quedado muy bien documentada en la literatura acadmica de la poca (Lpez Pintor, 1982; Santamara, 1983; ODonnell y otros, 1986; Baloyra, 1987; Linz y Stepan, 1996). Se trataba de reformas pactadas con mayor o menor grado de negociacin entre gobierno autoritario y oposicin democrtica. Son los cambios que dispararon el concepto de tercera ola de democratizacin (Huntington, 1993) y que desafortunadamente para la teora y la prctica polticas llevaron a transportar el concepto de transicin a cualquier cambio poltico que desembocara en elecciones multipartidistas. Afortunadamente, algn estudioso ya declar la escasa o nula utilidad del paradigma de la transicin para entender procesos de ndole diferente a los de las dcadas mencionadas (Carothers, 2002). Por lo que se refiere a la reforma electoral de las transiciones, el cundo y causas de la misma varan mucho entre pases en funcin de la duracin del periodo de transicin hasta la celebracin de las primeras elecciones consideradas democrticas. Por ejemplo, entre la muerte de Franco y el decreto provisional que regul las primeras elecciones medi ao y medio. En Chile, la reforma es posterior al plebiscito de 1988 y se aplica ya para la eleccin presidencial de 1989 en la frmula clsica de dos vueltas. La rara frmula binominal para las cmaras queda tambin aprobada y se estrena en 1990. En Brasil, por el contrario, al final de los gobiernos militares en 1985 se retoman las frmulas establecidas en 1946: mayora simple para el Senado y representacin proporcional para la cmara en los 27 componentes de la federacin. La frmula presidencial a dos vueltas slo se cambia en 1997 permitiendo la reeleccin presidencial consecutiva por una sola vez. En Mxico, las reformas electorales para una mayor inclusin de la oposicin al pri fueron paulatinas y progresivas desde 1964, cuando se permite la existencia de ms de un partido, pero sobre todo desde 1979 (hasta 1997 el pri no perdi el control, tanto del ejecutivo como de las dos cmaras). Curiosamente, una vez disminuida la fuerza del pri, ha permanecido intacta la frmula presidencial de mayora simple a una vuelta. Las mayores reformas han sido en la frmula mixta en 1979 para la Cmara de Diputados, establecindose la frmula mixta y pasando de cien diputados por lista nacional de representacin proporcional entre 1979 y 1985 hasta doscientos en 1988 y establecindose un lmite al mximo de diputados que un partido poda obtener. Para el Senado, se ampli el nmero de senadores desde 64 en 1994 hasta 128 en 1997, cuando tambin se aplica la frmula mixta a la cmara baja. Nuevas y signifi-

procesos de reforma de los sistemas electorales

37

cativas reformas siguieron desde 1991 con el establecimiento del Instituto Federal Electoral (ife) y Tribunal Federal Electoral (trife) en la administracin de las elecciones que estaba en manos del Ministerio del Interior, as como cambios en la regla del mximo nmero de diputados obtenibles. Aun despus de la polmica eleccin del 2006 siguen las reformas electorales, pero el sistema poltico en su conjunto sigue manteniendo una considerable alta marca de estabilidad. El cundo en Mxico es un largo camino de ms de cuarenta aos, pero donde la marcha se concentra es en la docena de aos entre 1979 con la frmula mixta para la Cmara y 1991 con la introduccin del ife y trife. En dos palabras, el cundo y las causas de la reforma electoral en procesos de transicin corren en paralelo con el cundo y las causas de la transicin misma. Procesos de paz En otro lugar he acuado el concepto de elecciones de reconciliacin para analizar las que tienen lugar como parte de procesos de paz al final de conflictos civiles o internacionales tpicos de la posguerra fra (Lpez Pintor, 1997: 43). Se producen en distintas regiones del mundo tras la cada del Muro de Berln, por tomar un hito temporal bien conocido: Amrica Latina (Nicaragua 1990, El Salvador 1993, Guatemala 1995 y 1999, Hait 1988-1995); los Balcanes (BosniaHerzegovina 1996, Kosovo 2000-2002); frica (Angola 1992, Etiopa 1992, Lesotho 1993, Mozambique 1994, Liberia 1997, Sierra Leona 2002, Ruanda 2005, Repblica Popular del Congo 2006); Asia Central (Afganistn 2004-2005); Asia-Pacfico (Camboya 1993, Nepal 2008, Timor Este 2001); Oriente Medio (Palestina 1996). Elementos comunes a estas situaciones son los siguientes: a) existencia de un acuerdo de paz apoyado por la comunidad internacional: los llamados pases amigos, la onu u organizaciones internacionales regionales como la ecowas en frica; b) cese al fuego seguido de desmovilizacin de fuerzas, acantonamiento de beligerantes, desarme y eventual reintegracin en unas nicas fuerzas de seguridad; c) establecimiento de una misin internacional de paz normalmente onu con un componente electoral y que provee o coordina la asistencia tcnica para la celebracin de elecciones. Las he llamado de reconciliacin porque, ms que a generar una mayora gubernamental, tienen como fin principal situar a los antiguos beligerantes en la arena de las urnas para la resolucin de sus diferencias y ayudar a la reconstruccin nacional. Lo normal es que este tipo de

38
Cuadro 3 Normativa electoral y fecha de las elecciones
Pas y ao de las elecciones Nicaragua, 1990 El Salvador, 1994 Guatemala, 1999 Hait, 198895 Angola, 1992 Etiopa, 1992 Mozambique, 1994 Liberia, 1997 Sierra Leona, 2002 Camboya, 1993 Timor Este, 2001 BosniaHerzegovina, 1996 Kosovo, 200002 Rivera OccidentalGaza, 1996 Alcance del contenido electoral en los acuerdos de paz Escaso Escaso Escaso Escaso Escaso Amplio y detallado Amplio y detallado Escaso Amplio y detallado Amplio y detallado Amplio y detallado Fijan los acuerdos una fecha o plazo para las elecciones No. Se sigue un calendario constitucional No. Se sigue un calendario constitucional No. Se sigue un calendario constitucional No. Se sigue un calendario constitucional S S S S No. Se sigue un calendario constitucional Se deja abierto a decisin de ONU S

rafael lpez pintor

Fecha real de la eleccin vs. fecha originalmente establecida Se anticipa en un ao Se sigue el calendario constitucional Se sigue el calendario constitucional Se retrasa un poco a causa de crisis Se adelant un poco 8 meses de retraso 2 aos de retraso Varios aos de retraso 1 ao de retraso a causa de crisis 1 despus de los acuerdos y con 3 meses de retraso En la fecha originalmente fijada 3 meses de retraso 9 meses de retraso 2 aos y 3 meses de retraso

Ciclo electoral Presidencial, legislativa y local simultneamente Agenda separada: presidencial, legislativa y local Presidencial, legislativa y local simultneamente Agenda separada: presidencial, legislativa y local Presidencial y legislativa simultneamente Agenda separada: primero local, despus legislativa Presidencial y legislativa simultneamente Presidencial y legislativa simultneamente Presidencial y legislativa simultneamente Agenda separada: primero legislativa, despus local Agenda separada: primero legislativa, despus presidencial Presidencial y legislativa simultneas, locales separadas Primero local, despus legislativa Presidencial y legislativa simultneamente

Amplio y detallado Amplio y detallado Amplio y detallado

S S S

Fuente: Elaboracin propia con informacin de acuerdos de paz de 14 pases.

procesos de reforma de los sistemas electorales

39

elecciones vayan seguidas de gobiernos de unidad nacional, incluso pactados antes de la celebracin de las mismas. En cuanto a la legislacin electoral, cabe sealar que los acuerdos de paz con frecuencia dedican poca atencin al marco legal electoral, lo que se convierte en un problema agregado a la hora de organizar unas elecciones donde casi todo ha de negociarse a partir de cero. De catorce casos analizados en detalle, la mitad dedica escasa atencin a estos aspectos, comprendiendo Nicaragua, El Salvador, Guatemala, Hait, Angola, Liberia y Timor Este; mientras la otra mitad les presta detallada atencin, como son los casos de Etiopa, Mozambique, Sierra Leona, Camboya, Bosnia, Kosovo y Palestina (Lpez Pintor, 2005: 9; Kumar, 1998; Perelli, 2007: 35; von Hippel, 2000). Por otra parte, el paso desde los acuerdos a las normas electorales propiamente dichas implica un trabajo de adaptacin a las circunstancias posconflictivas, donde a veces la elaboracin legal y reglamentaria encuentra enormes dificultades de definicin y evaluacin de situacin por los distintos actores. Los problemas ms frecuentes son falta de capacidad tcnica por escasez o incompetencia de expertos propios o aun internacionales; aferramiento a prcticas electorales anteriores al conflicto, a veces sin mayores razones de peso que el hecho de haber existido; inseguridad en la anticipacin de los resultados que una determinada frmula puede producir; y siempre desconfianza poltica entre los negociadores. Cuenta Liberia, Lesotho, Nepal. Finalmente, el tiempo de la reforma electoral suele ser largo, interrumpido por razones diversas, con reformas agregadas a veces hasta la vspera electoral. Adicionalmente, las elecciones son postergadas con frecuencia respecto de la fecha originalmente sealada (en Nepal tres veces entre junio del 2007 y abril del 2008 en el marco de un acuerdo de paz firmado en el 2006). El cuadro 3 indica la elasticidad en la fecha de celebracin de estas elecciones. En resumen puede decirse que la reforma electoral relacionada con elecciones de reconciliacin tiene tres tiempos: la firma del acuerdo de paz, el primer desarrollo legislativo electoral y las eventuales adiciones al mismo. Sistemas cerrados o ingobernables Se trata de sistemas polticos donde no se produce ninguna mejora para la poblacin, independientemente de quien gobierne, haya o no alternancia en el poder. En estos sistemas se da un grave d-

40

rafael lpez pintor

ficit de gobernabilidad democrtica. Desafortunadamente, tal es la condicin de gran parte de los casi doscientos pases donde se celebran elecciones peridicas con mayor o menor grado de libertad y eficacia desde el final de la Guerra Fra. Se los ha denominado con diferentes calificativos siendo el menos peyorativo el de democracias electorales porque tambin es utilizado para democracias donde las elecciones funcionan normalmente. Bajo esta categora cabe incluir a los mltiples pases cuyas dbiles democracias son cerradas, ineficaces o corruptas o todo al mismo tiempo (Carothers, 2002; Ottaway, 2000 y 2003). Habra un primer grupo de pases donde gobierna un partido dominante que hace difcil o imposible el desarrollo de otros partidos menores mientras el lder del partido dominante se mantenga en el poder. Ejemplos notables seran Bielorrusia, Kazakistn, Azerbaijn, Tnez, Egipto, Etiopa, Mozambique o Timor Oriental. Un segundo grupo es el de aquellos pases donde existe alternancia en el gobierno, pero no se producen cambios significativos ni en la mejora de las instituciones democrticas ni en la vida cotidiana de la poblacin. Ejemplos de la que sera una larga lista: Hait, Nicaragua, Guatemala en Amrica Latina; en Asia, Filipinas, Bangladesh o Pakistn. En frica, Marruecos, Senegal o Kenia. En un tercer grupo de pases estaran aquellos donde el partido o grupo en el gobierno se caracteriza especialmente por su capacidad depredadora ms que por ninguna otra capacidad o inters en gobernar el pas. Este tercer conjunto de pases fcilmente se yuxtapone con cualquiera de los dos anteriores por cuanto la accin depredadora y la corrupcin suelen ir de la mano del gobierno autocrtico y del gobierno de lites cerradas. Ejemplos notables seran: Nigeria, la Liberia de Taylor, Nepal antes del 2006 y un buen nmero de pases de frica Central y Occidental, as como del Asia Central. En estos tres tipos de pases, el cundo y cmo de la reforma queda a placer de la voluntad del individuo o grupo dominante con diferencias de grado, dependiendo de las presiones o limitaciones impuestas por otros actores internos o internacionales. Por un lado, estn los partidos polticos menores o acompaantes y tambin partidos de oposicin con posibilidad de alternancia, empresarios e iglesias, puesto que apenas existe opinin pblica y medios de comunicacin independientes como portavoces de la misma. Por otro, estn los agentes relevantes de la comunidad internacional cuya capacidad de influencia depende de intereses geoestratgicos y econmicos: pases donantes individuales como los Estados Unidos, organismos inter-

procesos de reforma de los sistemas electorales

41

nacionales como la Unin Europea o Naciones Unidas y organizaciones como la oea, oua, ecowas, asean, etctera. Inestabilidad poltica crnica Finalmente estaran aquellos pases que padecen una inestabilidad poltica crnica. En estos pases, el cundo y cmo de la reforma electoral sigue el flujo y reflujo del sistema poltico. La reforma electoral puede ir unida a cualquier crisis en el manejo del poder para mantenerse o garantizar la sucesin en el mismo. Para ello se manipula el sistema de representacin como cualquier otro elemento del sistema poltico que resulte funcional a los propsitos del gobernante de turno. En este sentido, la reforma electoral puede anteceder o seguir a una crisis del sistema. Cuando adviene un gobierno democrtico se cambia la ley. Si ese gobierno pretende un cambio de rgimen como en Ecuador, Venezuela o Bolivia, se cambia la Constitucin y por supuesto la ley electoral para ponerla acorde con el nuevo rumbo de la poltica del pas. Todos estos cambios pueden durar poco tiempo, dado que la lnea de flotacin del sistema casi siempre es muy frgil. De los tres casos latinoamericanos mencionados, la mayor estabilidad y larga duracin de la Repblica Bolivariana de Venezuela parecen estar ms en funcin de la coalicin militar y el precio del petrleo que de una legitimidad en solidez creciente. El autcrata cambia las normas electorales cuando ha conseguido el poder para facilitar su continuidad y en todo caso su dominio sobre otros sectores de las lites. Hay ejemplos cercanos como stos: el rgimen de Fujimori antes del 2000 cuando termina vctima de sus propias manipulaciones del sistema. En frica, los casos de Zimbabue, Kenia y Tanzania son ilustrativos al respecto, para no mencionar a Egipto como caso extremo. Igualmente pueden encontrarse multitud de ejemplos de reformas electorales como consecuencia de una crisis del sistema de representacin. Uno muy cercano es la Nicaragua posterior al 2000 con el pacto entre Arnoldo Alemn y Daniel Ortega, que hasta hoy subsiste elevado a rango constitucional, mediante el cual dos partidos se reparten la ocupacin de las principales instituciones del Estado, rebajan hasta el 35 por ciento la mayora que permite la eleccin presidencial y deciden utilizar cualquier medio legal, alegal o ilegal para expulsar del sistema a los partidos menores antes de una eleccin, lo que con seriedad no exenta de uso inapropiado del

42

rafael lpez pintor

lenguaje suelen denominar inhibicin de un candidato. Como ejemplos de reformas electorales posteriores a la crisis del sistema de representacin pueden citarse Argelia en los 1990, de nuevo Egipto en los ltimos aos, Marruecos o Senegal. En estas situaciones la fortuna de los reformadores suele ser menor que cuando cambiaron las leyes recin llegados al poder, pues, siguiendo a Maquiavelo, nunca un gobierno es ms dbil que cuando se empieza a reformar. En algunas de las antiguas democracias hay mayor inestabilidad a causa de la crisis del sistema tradicional de partidos. Italia es el ejemplo clsico europeo, pero Canad ha cambiado el sistema de partidos en las ltimas dcadas varias veces. En Amrica Latina, los nicos pases donde perdura el sistema de partidos tradicional son Argentina con su zigzagueante y dominante peronismo y Honduras con liberales y nacionales. En la mayora de las nuevas democracias, la inestabilidad es la regla ms que la excepcin, aunque todava no se la puede calificar de crnica en la tan corta vida que llevan. Sin embargo, en la medida en que las instituciones democrticas no se van consolidando, todo lleva a concluir que la inestabilidad ser la regla ms que la excepcin en las prximas dcadas.
factores que facilitan o demoran la reforma; hechos que marcaron puntos de inflexin

El anlisis de estos factores es tarea ms compleja que identificar los tiempos y causas de la reforma. Razn principal, aparte de la escasez de investigacin, es que debe buscarse para cada uno de los componentes esenciales del sistema el racimo de factores que facilitan u obstaculizan su reforma. El ejercicio deber hacerse en cada uno de los cinco contextos polticos mencionados, desde las democracias estables y las transiciones a la democracia hasta los procesos de paz y los Estados crnicamente inestables o ingobernables. Dado que este ejercicio resulta inalcanzable en el marco limitado de este trabajo, me limitar a iniciar el ejercicio propuesto, no sin presentar un cuadro taxonmico que pudiera ser til en trabajos posteriores o discusiones de seminario. Este ejercicio de taller consistira en ir rellenando las casillas correspondientes para los diferentes pases objeto de anlisis. En este sentido, la adopcin de un marco regional (por ejemplo, Amrica del Sur, Asia Central, Oriente Medio) suele ser especialmente til por la mayor homogeneidad contextual social, cultural y poltica; lo que facilita una mayor penetracin interpretativa.

procesos de reforma de los sistemas electorales

43

Cuadro 4 Ejercicio taxonmico: factores que facilitan o demoran la reforma electoral


Contexto Componente del sistema Frmula Distrito Papeleta Padrn Administracin electoral Representacin de gnero Minoras
f facilitan; D demoran.

Agotamiento del sistema


f d

transicin a democracia
f d

Procesos de paz
f d

Sistema cerrado o ingobernable


f d

inestabilidad crnica
f d

Factores que facilitan u obstaculiza la reforma electoral en general Deben mencionarse al menos los siguientes: Quin lleva la reforma electoral a la agenda poltica del pas? El sistema electoral puede venir heredado de experiencias anteriores (Brasil, Mal, Malawi) o puede obedecer a una reforma originada por una variedad de actores: a) el sector reformista de un gobierno autoritario; b) la presin de la oposicin tanto de partidos como organizaciones de la sociedad civil (Honduras, Senegal); c) la confluencia de ambos por medios pacficos (Espaa, Chile, Colombia) o violentos (Ucrania, Serbia, Costa de Marfil); d) un poder internacional al fin de un conflicto (Camboya, Afganistn, cuando se corta el flujo de armas y fondos es ms fcil acceder a negociar); una comisin de expertos (Mauricio, Nueva Zelanda); e) el acuerdo de toda la clase poltica en proceso de desgaste (Italia); f) los medios de comunicacin casi siempre como transmisores de algn sector poltico o social importante (Reynolds y otros, 2005: 15). En general, cuanto ms poltico sean el o los actores que lideran la agenda, ms probable es que la reforma avance y, por el contrario, los actores externos al circuito poltico estricto es menos probable que hagan avanzar la reforma, a menos que puedan movilizar importantes sectores de las lites o amplios sectores de poblacin en manifestaciones pblicas u otros actos de gran visibilidad. Quines llevan el timn tcnico y poltico de la reforma una vez

44

rafael lpez pintor

que se decide entrar en la va reformadora? Se trata aqu del papel de las personalidades en el caso de los polticos en representacin de cada sector, especialmente cuando se trata de comisiones constitucionales, as como del personal tcnico asesor en materia legal. Las personalidades, la capacidad de comunicacin dentro y hacia fuera del propio grupo poltico y tcnico, la capacidad de conviccin son elementos de la mayor importancia una vez que la llama poltica para hacer aceptable la reforma deja paso al ms silencioso y fro espacio de las sedes de los partidos y las oficinas parlamentarias. La competencia tcnica disponible dentro de los partidos polticos y del gobierno para anticipar los resultados posibles de frmulas diferentes es importante y constituye un factor que puede tanto facilitar como demorar la reforma (ejemplos negativos de las frmulas inextricables de Albania 1992 o Ecuador 2007). El clima de opinin pblica normalmente expresado a travs de los medios y las manifestaciones pblicas sostenidas, colectivas o individuales de envergadura, es factor fundamental. Puede funcionar como elemento acelerador cuando resulta favorable a los cambios propuestos (Espaa), pero tambin como inhibidor de la reforma. Recordar que uno de los aspectos mejor investigados sobre las funciones de los medios es su funcin para determinar la agenda del pas. Parafraseando a los defensores de la codificacin jurdica napolenica, lo que no est en los medios no est en el mundo. La incertidumbre sobre los resultados prcticos de la reforma, tanto en el nmero de votos como en su traduccin en escaos u otras posiciones de poder, es igualmente destacable. Este factor demora las reformas sobre todo cuando las fuerzas polticas aparecen virtualmente empatadas en sucesivas elecciones y el ganador puede serlo por estrecho margen. Haber sido ganador de unas elecciones bajo determinada frmula no anima a reformarla. Cuando los principales partidos polticos han ganado y perdido elecciones bajo un mismo sistema (no slo la frmula) es difcil que acepten reformarlo, as tenga defectos muy visibles o genere descontento en sectores limitados del electorado. El tiempo poltico es fundamental como acelerador o freno de la reforma, dependiendo de los casos. A veces se intenta ganar tiempo para que se acerque el periodo electoral donde es desaconsejable realizar reformas en las reglas del juego, al menos as se practica en las democracias ms estables. Una vez que pasa la eleccin, la presin por la reforma puede ceder y sus oponentes descansar un poco. O quienes la defendieron antes de las elecciones sin creer en ella pue-

procesos de reforma de los sistemas electorales

45

den ahora olvidarse de este tema (caso de Blair en el Reino Unido). Por el contrario, sobre todo cuando existe un calendario electoral y hay reformas pendientes para poder realizar las elecciones (caso de los procesos de paz o las transiciones), el tiempo empuja hacia la reforma a medida que se acerca la fecha fijada para los comicios. De aqu que con frecuencia las elecciones se aplacen una y otra vez por no llegarse a un acuerdo entre las lites polticas sobre algunos puntos de la reforma (ver cuadro 3). El caso de Nepal es paradigmtico: se fijaron hasta tres fechas sucesivas para las elecciones constituyentes en el lapso temporal de casi un ao. El uso de la fuerza como elemento que juega en ambas direcciones es fundamentalmente relevante en procesos de paz, en las transiciones a la democracia y en los entornos inestables o minados por la ingobernabilidad y la corrupcin de la clase dirigente. No as en los dems entornos donde el sustituto de la fuerza es la presin pblica bsicamente. La presin internacional opera en sentido favorable a la reforma electoral en prcticamente todos los entornos de procesos de paz donde la comunidad internacional interviene activamente en la mediacin del proceso de paz y en su implementacin. En general, no es amada por los actores locales, que a su vez no se hubieran sentado a la mesa de negociacin ni depuesto las armas sin aquella presin e incluso intervencin internacional. Por otra parte, desean la presencia internacional porque les asegura el respeto del adversario y al menos parcialmente la reconstruccin nacional y, en todo caso, la supervivencia personal y de los crculos cercanos que se benefician de una ayuda frecuentemente tan generosa como mal aprovechada. Otro factor es el seguimiento o monitoreo del proceso por parte de organismos especializados de la sociedad civil y las secciones de investigacin de los medios de comunicacin, cuando existen. Sentirse observado, peridicamente interrogado, con exposicin meditica favorable o contraria son mecanismos que suelen funcionar para aligerar el proceso de reforma o para evitar que se desvirte la lnea reformista anunciada al pblico. Los ejemplos recientes de Palestina y Honduras son ilustrativos. Otro elemento que suele jugar un papel en dos direcciones es el escaso inters por el bien general o los objetivos nacionales entre los partidos y lderes polticos cuando de cambios electorales se trata. En esta materia, especialmente durante periodos preelectorales, los polticos profesionales se asemejan a animales en celo a la bsqueda del poder. Los objetivos generales cuentan poco frente a las oportu-

46

rafael lpez pintor

nidades de ganar o perder poder a la vista de las opciones disponibles de reforma. Esta hiptesis se aplica tanto a las reformas de conjunto como a las de cualquiera de los elementos del sistema, como se ver ms adelante. Para resumir, factores que juegan tanto a favor como en contra de la reforma dependiendo de las circunstancias son: quin o quines llevan la reforma a la agenda poltica del pas; quines llevan el timn poltico y tcnico en la produccin legal de la reforma; la competencia tcnica; el uso de la fuerza; el tiempo poltico; el inters por el bien comn y los objetivos nacionales por parte de los partidos y los lderes polticos. Por otro lado, hay factores que slo retrasan las posibilidades de reforma, entre los ms importantes la incertidumbre sobre los resultados y el empate virtual entre las fuerzas polticas. Finalmente, hay factores, como son el clima de opinin pblica, el monitoreo de la reforma por agentes no partidistas y la presin internacional, que suelen jugar a favor del cambio en el sentido de reformas que establecen por primera vez o amplan el juego democrtico. Cuando la opinin pblica o la presin internacional se movilizan en contra de una reforma electoral, suele ser en casos de reformas excluyentes o de cierre del sistema democrtico. Factores que facilitan o demoran la reforma de componentes especficos del sistema electoral La reforma de la frmula de representacin es la que con mayor frecuencia acapara la atencin de la opinin pblica, de los polticos e incluso, desafortunadamente, de los acadmicos e investigadores. De hecho, su importancia relativa frente a otros elementos del sistema depende del contexto poltico del pas. Por ejemplo, donde el padrn electoral es significativamente excluyente de sectores de la poblacin en general o de minoras, qu tan democrtica es una eleccin que impide el sufragio de una buena parte de la ciudadana? O cuando la dificultad tcnica para el manejo de la papeleta por el votante genera grandes cantidades de votos nulos y blancos, porque as lo han querido las lites, cul es la calidad democrtica de dicha eleccin? Factores especialmente favorables al cambio de la frmula en sentido de hacerla ms incluyente y tambin contrarios a la opcin opuesta (cerrar el sistema) son la opinin pblica mediante la presin de masas, el monitoreo del proceso y los medios con su funcin de agenda (OGrady, Lpez Pintor y Stevens, 2005); la fuerza (Ale-

procesos de reforma de los sistemas electorales

47

mania 1949); la mayor parte de los acuerdos de paz (Liberia 1997, Nepal 2008); la competencia tcnica (Espaa 1977, Albania 1992); el timn de la reforma, sobre todo cuando sta es en mayor o menor grado concedida (Espaa 1977, Mxico entre 1964 y 1979). Factores de estancamineto o retraso de la reforma seran la incertidumbre sobre el resultado de la reforma y el empate virtual entre los principales partidos. En cuanto a los efectos de la presin internacional, incluso en procesos de paz con intervencin armada, dicha presin suele ser ms eficaz favoreciendo las reformas generales que incidiendo en los detalles de las mismas, incluida la frmula de representacin poltica (Los Balcanes 1999, Afganistn 2005, Nepal 2008). En cuanto al distrito electoral, una distincin relevante es si hay o no que hacer delimitacin de las fronteras del distrito como suele ser el caso de los distritos uninominales con representacin mayoritaria. En este caso, el factor ms importante para que la reforma se haga y sea justa es quin hace la delimitacin de los distritos (Ministerio del Interior, Instituto de Estadstica, una comisin nombrada ad hoc). Cuando se trata de una comisin de delimitacin, las claves son el sistema de formacin de dicha comisin y la capacidad de liderazgo independiente de las personas que la integran (miembros de los diversos partidos, jueces u otras personas no partidarias o una mezcla de todas stas). En los sistemas de representacin proporcional, el distrito electoral suele venir predeterminado por una circunscripcin territorial administrativa inamovible, generalmente las provincias, departamentos o estados. Es el caso de Amrica Latina en general que no del Caribe con representacin mayoritaria y regmenes parlamentarios. En los sistemas de representacin proporcional la cuestin sensible es el nmero de diputados o concejales que se asignan al distrito en funcin de su poblacin, su tradicin histrica o ambas cosas a la vez. Ya sabemos que cuanto mayor es el nmero de escaos la representacin resulta ms proporcional y viceversa. De aqu que un factor que juega en contra de aumentar el nmero de diputaciones sean las fuerzas polticas de base rural y de zonas poco pobladas, pues su representacin siempre se ver amenazada cuanto mayor sea la proporcionalidad entre nmero de escaos y tamao de la poblacin. As como el gerrymindering es un problema recurrente en los sistemas mayoritarios, especialmente en los Estados Unidos donde alcanza cotas que pocos analistas estaran dispuestos a justificar como buena prctica democrtica, en los de representacin proporcional el problema principal se presenta con mayor virulencia a la hora de disear el sistema electoral para luego

48

rafael lpez pintor

perder vigencia a medida que el nmero de escaos se sigue acomodando a los cambios de poblacin, como es la prctica general europea, latinoamericana y de muchas democracias emergentes. Puesto que generalmente se trata de tener en cuenta identidades histricas con base territorial por un lado, y por otro de dar satisfaccin a las demandas por mayor densidad de poblacin, es normal asignar un nmero fijo de diputados con independencia de la poblacin del distrito y el resto en funcin de los cambios demogrficos a la luz de los censos de poblacin sucesivos. En este ltimo punto puede surgir un nuevo factor adverso a la reforma ligado a intereses locales muy fuertes, incertidumbre sobre el efecto del cambio o simplemente voluntad de resistencia por parte de determinados partidos polticos. Se trata de no dar reconocimiento oficial al censo de poblacin a fin de no tener que modificar el nmero de escaos asignado a los distritos, sobre todo su disminucin en las reas rurales (Chile en los aos 1950-1960). Un caso aun ms extremo es la resistencia del gobierno a realizar un censo de poblacin a fin de demorar el cambio del tamao de los distritos, determinado en funcin de estimaciones de poblacin con frecuencia carentes de slido fundamento tcnico (es frecuente, aunque no slo en frica Subsahariana). Elecciones sin buenos censos de poblacin para ayudar en la asignacin de escaos a los distritos son ms la regla que la excepcin entre las nuevas democracias de todo el mundo. En cuanto al tipo de papeleta, la tensin ms frecuente se da entre tcnicos locales o internacionales por un lado, con propuestas de papeletas de fcil uso para el votante, y por otro el personal partidario dentro y fuera de las administraciones electorales que no muestra mayor preocupacin con las papeletas de complicado uso, pese a ser avisados de que la mayora de los votantes tendrn dificultad en manejarlas. El voto nulo y blanco puede alcanzar altas cotas y el coste de la papeleta puede ser exorbitante cuando adicionalmente se trata de utilizar material de alta seguridad, producido en pases ricos. Las bodegas de muchas comisiones electorales estn llenas de papeletas no utilizadas con los formatos ms diversos que uno imaginarse pueda, donde la realidad supera la imaginacin; unas veces por exceso de informacin e imgenes (Blgica, Afganistn y Honduras con papeletas de enorme tamao, repletas de nombres y fotografas de candidatos y donde a veces slo hay que marcar uno solo) y otras por defecto (Nepal 2008 o Etiopa 2006 con papeletas sin nombres de candidatos, o Liberia donde marcando sobre un solo smbolo se votaba en 1997 por un presidente, un parlamento bicameral y una

procesos de reforma de los sistemas electorales

49

constitucin). De dnde la escasa preocupacin de los polticos en tan importante asunto? Se trata de favorecer a su partido o a ellos mismos como candidatos individuales. Como sucede con el registro electoral, el poltico que conoce su electorado es receloso de cualquier cambio que pueda alterar las fronteras donde se siente seguro; o en otras palabras, no tiene inters en aumentar su nmero de votos. Una papeleta complicada favorece el voto nulo o blanco de nuevos electores mientras que la clientela tradicional es cuidadosamente instruida sobre la forma como debe votar, ya sea en visitas casa por casa o con otros programas especiales. Suele ser especialmente el caso en frmulas que slo requieren votar por uno o dos candidatos, aunque el distrito sea grande (voto nico no transferible en Afganistn o Jordania, voto preferencial como en Ecuador, lo mismo pero con cruces entre listas de partidos diferentes en Honduras). El mismo efecto protector de los ms fieles produce la papeleta con slo smbolos de un partido o candidato en electorados poco habituados al manejo de papel y el lpiz, categora que abarca a la mayor parte de las nuevas democracias alrededor del mundo. La temtica del padrn electoral es aun de ms relevancia democrtica que la forma de la papeleta de votacin por cuanto conlleva problemas de exclusin de electores, pues quienes se hallan inscritos al menos tuvieron alguna oportunidad de informarse sobre cmo votar. Se trata de un rea tcnicamente compleja y polticamente sensible en casi todos los sistemas por estar ligada con el sistema de registro civil (conversin de individuos en ciudadanos), la identificacin de las personas (documentacin que permite el trfico social del ciudadano o que hace efectiva la ciudadana) y la base de datos sobre la residencia de las personas (listas o padrones municipales de residentes ms que censos de poblacin estrictamente tales, que carece casi de uso electoral). La confusin conceptual sobre este particular se encuentra bastante generalizada, no slo entre los polticos, sino tambin entre el personal tcnico de las agencias de asistencia internacional y los profesionales locales. La tendencia actual es hacia un padrn electoral permanente y automticamente actualizado, cualquiera sea su base de entrada de datos, mediante el traslado de la informacin sobre nuevos electores, defunciones y desplazamientos. El padrn ad hoc para cada eleccin o realizacin de padrones cada un cierto nmero de aos va quedando atrs como prctica financieramente costosa e inadecuada desde el punto de vista de la calidad democrtica. Como factores que facilitan la reforma para el mantenimiento de

50

rafael lpez pintor

un padrn limpio y actualizado debe mencionarse en primer lugar la existencia de una base de identificacin de las personas eficaz y eficiente (registro civil e identificacin individual con mencin de residencia). Este factor suele estar ausente o sufre de deficiencias fundamentales en la mayor parte de los pases del mundo y pasar mucho tiempo para que se torne aceptable; no slo por escasez de recursos financieros, sino por motivos de ndole poltica que harn difcil el asentamiento permanente de poblaciones enteras y el buen gobierno con un servicio pblico tcnicamente capacitado y polticamente neutral. Un segundo factor es la opinin pblica en las democracias ms estables y la presin y ayuda internacional en las democracias nuevas o reestablecidas. En Canad, por ejemplo, slo hace pocos aos se estableci un registro electoral permanente que reemplazara la onerosa prctica de un nuevo padrn casa por casa antes de cada eleccin. Slo razones econmicas en tiempos de recortes fiscales permitieron al Jefe de la Comisin Electoral convencer al Parlamento de la bondad de un sistema de registro permanente. En cuanto a la presin internacional, la comunidad internacional suele estar presente y financiar padrones, que con frecuencia tienen altos costes. Sin embargo, a veces stos son de dudosa calidad y utilidad aun el da de las elecciones mismas (Camboya 1993, Afganistn 2005). La mayor resistencia a la reforma procede de los partidos y lderes polticos, con frecuencia por intermedio de las autoridades electorales que ellos mismos nombraron. El temor a los riesgos de incorporar nuevos electores en el sistema y sus potenciales demandas, la incertidumbre sobre la direccin del voto, y la inercia al cambio en lites tradicionales, todo ello lleva a prcticas malsanas como las siguientes: abrir la inscripcin de votantes por tan slo unos pocos das antes de cada eleccin (Argentina y Chile hasta los aos 1960); manipulacin y control partidario de los registros civiles municipales; interferencias de los partidos en la distribucin de cdulas de identidad y carns electorales (todo ello asegura la permanencia de clientelas bien establecidas); la no limpieza del padrn de muertos y no residentes (favorece el doble voto). En Amrica Latina, el muestrario ms completo de estas prcticas que fueron ms o menos usuales hasta la Segunda Guerra Mundial en muchas democracias se encuentra vivo en los pases centroamericanos, con excepcin de Costa Rica y Panam. La problemtica es similar en todos ellos as como los remedios que postulan analistas y profesionales de la gestin electoral democrtica. Sin embargo, la resistencia al cambio hasta ahora es persistente, pese a la oferta de generosas ayudas financieras de la

procesos de reforma de los sistemas electorales

51

comunidad internacional, cuya presin est ms que justificada en una economa globalizada donde un registro civil eficaz y una identificacin ciudadana generalizada son condiciones indispensables para la buena gestin de los asuntos privados y pblicos, incluidas las elecciones. Cabe destacar que cuando las lites de los principales partidos estn de acuerdo en no favorecer la reforma del registro civil y electoral, de poco valen las presiones de la comunidad internacional, los medios de comunicacin o el monitoreo de los organismos de la sociedad civil. El Salvador o Nicaragua son casos ilustrativos al respecto (Tello Castro y otros, 2007). A veces encontramos el caso contrario de sobredisposicin del gobierno para cambiar el registro civil y el padrn electoral con el propsito no confesado de excluir de la ciudadana a algn sector amplio de la poblacin (caso de Camboya de consumarse una reforma que dejara a los ciudadanos de origen tnico vietnamita sin el nico documento de identidad a su disposicin, extendido por las Naciones Unidas en las vsperas de las elecciones posconflicto de 1983, tal vez la nica utilidad prctica, y no pequea, de un registro electoral costossimo pero que nunca lleg a ser utilizado en las elecciones). La reforma de la administracin electoral es uno de los temas estrella de los sistemas electorales desde el ltimo cuarto del siglo xx. El cuadro 1 refleja la direccin del cambio institucional en este mbito. El establecimiento de comisiones electorales independientes del gobierno y los partidos, permanentes y con personal profesional es la moda en la forma que no en la sustancia sobre la eficacia, neutralidad y limpieza con que se gestionan los procesos electorales en la mayor parte del mundo. Ya se mencionaron las fortalezas y debilidades de este tipo de institucin. La reforma en un sentido positivo consiste en garantizar o potenciar su independencia, profesionalidad y permanencia. Baste aqu sealar que el mayor enemigo de estas virtudes en una comisin electoral es el gobierno; por dos razones fundamentales. Primero, porque como poder ejecutivo intenta siempre tener influencia sobre los otros poderes del Estado y organismos autnomos. Segundo, porque no desea abandonar el poder en las prximas elecciones y har lo posible por influir de alguna manera en los gestores del proceso; normalmente, pero no slo, a travs del mecanismo presupuestario. En las democracias estables, esta influencia se ejerce con maneras sutiles e incluso no se ejerce en absoluto. En las democracias de nuevo cuo, apenas he encontrado una comisin electoral slidamente independiente frente al gobierno y

52

rafael lpez pintor

que adems tenga una buena ejecutoria profesional (con excepciones notables como Ghana desde los noventa, Mxico desde 1991, Palestina 2006 o Nepal 2008). Y en democracias antiguas pero restablecidas en la ltima oleada de democratizacin uno encuentra de todo, pero ms deficiencias que progresos con respecto al pasado. Lo ms comn es la influencia indebida de los partidos polticos y el control del gobierno, no tanto en virtud de que las autoridades electorales y su personal sean nombrados a iniciativa de los partidos (en s mismo el hecho no es negativo), sino porque no se establecen legalmente o en la prctica son evadidos los estndares de comportamiento neutral y profesional. De nuevo la referencia a algunos pases de Amrica Central se me hace inevitable, as como a Serbia, Kosovo, Ucrania, la mayor parte de los pases de Asia Central y del frica Subsahariana. Por el contrario, puede decirse que el mejor amigo de la reforma de la administracin electoral es la opinin pblica a travs de sus diferentes manifestaciones (los medios, las organizaciones no gubernamentales, las instituciones jurdicas profesionales, etctera). Son los que ms vigilan y critican las malas prcticas y, en consecuencia, quienes ms inters tienen en empujar la reforma. La inclusin de mecanismos de equilibrio de gnero en la representacin poltica se ha convertido en un hecho prcticamente comn a todas las democracias con independencia de su calidad en el ejercicio y garanta de los derechos y libertades. El fenmeno ocupa, aunque a mucha ms velocidad, aquel otro del pasado reciente sobre el voto femenino; iniciado a finales del siglo xix en Estados Unidos e Inglaterra y legalmente cerrado a mediados del siglo xx en Suiza. Las nuevas democracias nacen ya al menos con este vestido puesto. Baste mencionar la introduccin de cuotas femeninas en las listas y escaos reservados en las cmaras en casi todas las nuevas legislaciones electorales (entre las ltimas Afganistn, con casi un 20% de mujeres la cmara legislativa y Nepal con un 33% en la Constituyente, de las cuales la mayora fueron directamente elegidas por nmero suficiente de votos). Los factores ms favorables a estas reformas son dos. Primero el espritu de los tiempos, pues hoy da vergenza defender lo contrario cuando las mujeres se han liberado del trabajo exclusivo en el hogar, la falta de acceso a la educacin y las cargas biolgicamente ms onerosas de la maternidad. En segundo lugar, est el rol proactivo de las organizaciones en defensa de los derechos de la mujer en todo el mundo. Personalmente, he encontrado en todas partes organizaciones de mujeres sentndose a la mesa de negociacin con los partidos polticos y los legisladores, as como presionando a la

procesos de reforma de los sistemas electorales

53

comunidad internacional a la hora de redactar una ley electoral. Hay recuerdos del pasado reciente que me emocionan cada vez que los evoco: las mujeres activas de Yemen influyendo en la legislacin y la preparacin de las elecciones despus de las guerras civiles en los 1990; las mujeres de Irak tratando de abrirse una cuota en el camino al parlamento, que ciertamente consiguieron en 2005; o las mujeres de Nepal, bregando junto con las minoras ms pequeas, por ser incluidas en la ley electoral del 2008. Por tanto, las organizaciones de mujeres son determinantes en la consecucin de la representacin de gnero. Finalmente, como factor de retraso en materia de gnero e independiente del ambiente cultural general machista en las sociedades tradicionales, cabe mencionar la accin semioculta de los polticos a cargo de dar las ltimas pinceladas a los proyectos de ley, cuando el fragor de la batalla por el cambio ha cedido. Hablemos directamente de trampas legales y pondr el ejemplo de Kosovo en 2000. En un sistema de representacin proporcional se establece la inclusin de una cuota femenina con indicacin del puesto que las candidatas deben ocupar en la lista, alternndose con los varones. A ltima hora se agrega la regla del voto preferencial segn la cual los candidatos cuyos nombres estn marcados con el mayor nmero de votos dentro de cada lista son ganadores de los escaos a repartir. Casi ninguna mujer fue elegida. La inclusin del voto preferencial en una cultura machista por tradicin e islmica destruy automticamente el efecto de las cuotas femeninas en la lista, pues la mayora de los electores prefirieron marcar nombres de varones que de mujeres en la papeleta de votacin. Por fortuna, las protestas llevaron al cambio de la frmula para la siguiente eleccin, que sera de representacin proporcional en lista cerrada y bloqueada. La inclusin de las minoras tnico-cultural-lingsticas en el sistema representativo incluida la identificacin ciudadana y el registro electoral est sobre todo en funcin de la capacidad de presin de dichas minoras, sin excluir el uso de la violencia. Los ejemplos pueden multiplicarse desde el Reino Unido, Blgica o Espaa en el pasado siglo en Europa Occidental hasta Nicaragua, Guatemala, Afganistn o Nepal los ltimos aos, pasando por los Balcanes y frica del Sur en la dcada de los noventa. La primera transicin a la democracia sin intervencin del factor militar en el primer momento, Espaa, es difcil de entender sin tener en cuenta la presin de la minora vasca y la accin armada de eta, as como el efecto de las manifestaciones masivas en Catalua a favor del cambio (la famosa Dada catalana de 1976). En Afganistn (as como en Irak) todo son

54

rafael lpez pintor

minoras en un mosaico relativamente simple y polticamente articulado con brazo armado incluido. En Nicaragua, la resistencia de los miskitos y la accin armada de diversos grupos llev a la inclusin de cuotas en los aos noventa, sin que la cuestin de integracin de las minoras se encuentre plenamente resuelta hasta el da de hoy. En Nepal, el mosaico tiende al infinito estadstico con ms de setenta etnias y lenguas, cada una a su vez estratificada en castas. Baste indicar que, en el actual proceso de cambio, hasta las ms pequeas minoras tnicas se han movilizado algunas recesivas con slo varios centenares de personas formando una federacin, nefin, que no ha conseguido ningn escao de eleccin popular en la Constituyente, pero reclama y obtiene al menos diez de los 26 escaos reservados de designacin al arbitrio del gobierno. De los 53 partidos que concurrieron a las elecciones del pasado abril, 25 obtuvieron representacin directa en un sistema mixto de mayora y representacin proporcional. En Guatemala, por el contrario, con una menor aunque enorme variedad tnico-lingstica, las minoras indgenas apenas han conseguido algn escao en el parlamento, aunque les ha ido mejor a nivel municipal; sin cuotas ni medida alguna de discriminacin positiva. Como un segundo factor favorable est la presin internacional, sobre todo de Naciones Unidas y las organizaciones voluntarias de defensa de las minoras. Entre los factores de detencin o retroceso en las reformas para la inclusin de minoras hay que mencionar sobre todo la resistencia de las etnias dominantes en el sistema poltico (10% en Nepal, tal vez 15% en Sudfrica y 20% en Guatemala) sin excluir el uso de la fuerza an de nivel genocida (Guatemala en 1983 con Ros Montt, las matanzas de Ruanda en los aos noventa, el rgimen de apartheid hasta 1994). Hechos que marcaron puntos de inflexin No resulta fcil generalizar en este punto. Vale la pena, sin embargo, invocar la trada conceptual de Maquiavelo sobre los condicionantes del poder (necesidad, virtud y fortuna) operando en los diferentes contextos de cambio poltico a los que se ha hecho referencia anteriormente. Son elementos de necesidad los hechos consumados ante los cuales no queda ms remedio que adoptar una decisin que viene forzada por los mismos, guste o no guste a quien la toma. Se trata de situaciones que deben ser aceptadas por necesidad que no por el propio gusto. En primer lugar hay que mencionar el factor tiempo, con dos manifestaciones fundamentales como factores de necesidad. Pri-

procesos de reforma de los sistemas electorales

55

mero y con una reforma pendiente o estancada, el vencimiento del plazo dentro del que la Constitucin permite en muchos pases hacer reformas electorales. Si la reforma est iniciada hay que terminarla o dejarla para otra legislatura. Una segunda manifestacin del tiempo como necesidad es el plazo en el que se decidi convocar a elecciones en un acuerdo de paz bajo presin internacional (los procesos de paz e intervenciones militares anteriormente citadas). Con frecuencia este plazo no se cumple (cuadro 2), pero se trata generalmente de retrasos menores porque las elecciones siempre se acabaron celebrando. Un principio axial de la poltica internacional pacta sunt servanda suele cumplirse ms que ser infringido en este contexto electoral de reconciliacin. En segundo lugar, y en poltica electoral, ganar o perder en las urnas obliga a tomar determinadas decisiones; lo que no implica que se haga siempre honor a lo prometido una vez que se ha ganado (Tony Blair). Pero lo normal es que cuando se trata de compromisos entre las lites frente al pueblo se ceda ante la decisin popular. La prdida de plebiscitos en Uruguay, Chile y este ao en Venezuela, llevaron a reformas legales o a no hacerlas en este ltimo caso, de impacto electoral. En Nueva Zelanda se cambia la frmula de representacin tras ganar las elecciones el partido que haba prometido hacerlo. Como elementos de fortuna, tal vez el ms importante sea la desaparicin del gobernante que bloqueaba la reforma, ya sea por la muerte del tirano (Franco), la derrota militar y la intervencin armada en conflicto internacional (Alemania en 1949, Grecia de los coroneles, Argentina tras la guerra de las Malvinas, o la intervencin en los Balcanes, Hait, Afganistn e Irak). Elementos del factor virtud o capacidad poltica para obrar en la direccin que uno desea (esencia del concepto de poder siguiendo a Dahl) seran algunos como los siguientes. Primero, el uso organizado de la fuerza para llevar el proceso poltico en una u otra direccin (Taylor en Liberia 1997 forzando a la oposicin a aceptar treinta de la cmara por representacin proporcional contra la persistente demanda de 100% mayoritaria; fue la manera de que Taylor finalmente tuviera alguna oposicin en la cmara). Segundo, una decisin arriesgada del timonel de la reforma aun a riesgo de perder su posicin de poder (Surez legalizando al pc el Viernes Santo de 1977 tomando desprevenido a todo el mundo). Tercero, la firma de un acuerdo (o sin firmar) entre las principales fuerzas polticas (Espaa 1977, Italia 1993, Afganistn 2004, Nicaragua 1989, 2000; Nepal varios entre 2006 y 2008). Finalmente, manifestaciones sucesivas de

56

rafael lpez pintor

organismos de la sociedad civil que logran movilizar a buena parte de la poblacin contra la entera clase poltica (Honduras 2004).
conclusiones

Como conclusiones principales de este trabajo deben destacarse las siguientes, no todas ellas concurrentes con la escasa literatura sobre el particular; no tanto porque la contradigan, sino por defecto o vacos en el enfoque y alcance sustantivo de la misma. Primero, la reforma responde a demandas de cambios para garantizar el cumplimiento o enfrentar el deterioro de las dos funciones principales del sistema electoral: una primordial funcin poltica de acomodar en las urnas los conflictos o desajustes esenciales de la sociedad, poniendo la prctica del sufragio en lnea con valores que en principio no son negociables; y otra funcin tcnica o de ingeniera electoral mediante mecanismos de traduccin del voto popular en posiciones de poder (asientos en asambleas y direccin del poder ejecutivo). Esta segunda funcin es la que mayor atencin recibe generalmente entre los analistas y profesionales de las elecciones; no as entre los polticos pese a que hablen poco de ello (la lucha por el poder se enfrenta con cuestiones de valor antes que tcnicas). Segundo, ampliando lo que normalmente sostiene la literatura acadmica y para-acadmica sobre sistemas electorales, los elementos esenciales del sistema no son tres sino siete u ocho, segn separemos entre ellos la financiacin de la poltica como factor esencial en s mismo dentro de la legislacin electoral, que por cierto en la mayora de los pases apenas se ocupa de este asunto: frmula, distrito, papeleta, padrn de electores, administracin electoral, mecanismos de representacin de gnero y de representacin de minoras tnico-cultural-lingsticas. La temtica de las nuevas tecnologas de la informacin quedara subsumida en la administracin electoral. Tercero, el sistema electoral se modifica en funcin de cambios ms amplios en el sistema poltico y en el sentido de que la frecuencia de las reformas est en proporcin inversa a la estabilidad poltica del pas. El cundo y porqu se modifica un sistema electoral tiene que ver con la principal funcin poltica del mismo o su capacidad de acomodacin de los conflictos o desajustes centrales a travs de las urnas. Cuarto, aparte de las hiptesis aplicables en casi cualquier contexto de reforma, otras ms especficas tratan de dar respuesta a las

procesos de reforma de los sistemas electorales

57

cuestiones antes planteadas en cinco contextos polticos diferentes: agotamiento o desgaste de la forma de representacin y gobierno (Italia, Francia); transiciones ms o menos pacficas a la democracia (Espaa, Chile); procesos de paz (El Salvador, Bosnia); sistemas cerrados o ingobernables; e inestabilidad poltica crnica (Ecuador, Bolivia). Quinto, las mayores tensiones, conflictos abiertos y atascos en reforma electoral se producen cuando de cambiar se trata alguno de los siguientes elementos del sistema: frmula de representacin, tipo y tamao del distrito, tipo de papeleta, el padrn electoral o alguna de sus bases como pueden ser los registros civiles y la identificacin ciudadana, la financiacin de la poltica y la representacin de minoras. Por el contrario, la representacin de gnero cada vez menos es objeto de controversia y resistencia. Y el cambio de modelo de administracin electoral hacia las llamadas comisiones independientes no ofrece demasiada resistencia en la medida en que todos los contendientes principales participen en las mismas (cosa muy diferente es su consolidacin como autntica administracin profesional e independiente). Sexto, entre los factores relevantes en la dinmica de la reforma pueden identificarse algunos que juegan tanto a favor como en contra de la misma dependiendo de las circunstancias: quin o quines llevan la reforma a la agenda poltica del pas; quienes llevan el timn poltico y tcnico de la reforma legal; la competencia tcnica; el uso de la fuerza; el tiempo poltico; el inters por el bien comn entre los partidos y lderes polticos. Por otro lado, hay factores que slo retrasan las posibilidades de reforma, tales como la incertidumbre sobre los resultados y el empate virtual entre las fuerzas polticas principales. Finalmente, hay factores, como son el clima de opinin pblica, el monitoreo de la reforma por agentes no partidistas y la presin internacional que suelen jugar a favor del cambio cuando se establecen por primera vez o ampla el juego democrtico. Sptimo, al tratar de hechos que constituyeron puntos de inflexin en el proceso de reforma, los he clasificado siguiendo la triada maquiavlica sobre condicionantes del poder (necesit, virt e fortuna) operando en los diferentes contextos de cambio referidos anteriormente. Entre los elementos de necesidad o hechos consumados ante los cuales no queda ms remedio que seguir un determinado camino est el tiempo como vencimiento del plazo constitucional o convenido para terminar la reforma, as como vencimiento del plazo fijado para celebrar elecciones en un acuerdo de paz bajo presin internacional. Un segundo hecho de inflexin es el resultado electoral

58

rafael lpez pintor

cuando ganar o perder en las urnas obliga a tomar determinadas decisiones, ya sea iniciando la reforma prometida por el ganador, ya sea dejando para otro momento el asunto entre los perdedores. Como elementos de fortuna, tal vez el ms importante sea la desaparicin del gobernante que bloqueaba la reforma, ya sea por su deceso o una derrota militar. En cuanto a elementos de virtud o capacidad para obrar en la direccin que uno desea, estaran el uso de la fuerza, la toma de una decisin arriesgada por el timonel de la reforma, la firma de un acuerdo entre las fuerzas polticas, y la presin y movilizacin de organizaciones de la sociedad civil contra los adversarios de la reforma o la entera clase poltica. Finalmente, las nuevas fronteras y retos para la reforma electoral son: a) establecimiento de mecanismos que garanticen la verdadera independencia, profesionalismo y neutralidad de los organismos electorales; b) regulacin adecuada y control eficaz del financiamiento de la poltica electoral (el reto en esta materia es universal en cuanto a financiacin de los partidos y las campaas electorales); c) aplicacin de las nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin al proceso electoral y la paralela bsqueda de garantas tecnolgicas sobre el secreto del voto, el escrutinio, la transmisin y anuncio de resultados (voto electrnico, escrutinio en computadora, transmisin de resultados escaneados y anuncio automatizado de los mismos).
Referencias

vila Ortiz, Ral. (2007). Representacin de las minoras tnicas. En Dieter Nohlen y otros (comp.), Tratado de Derecho Electoral Comparado de Amrica Latina (pp. 693-708). Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Baloyra, Enrique (editor). (1987). Comparing new democracies: Transition and consolidation in mediterranean Europe and the southern Cone. Londres: Westview Press. Barreiro, Line. (2007). Representacin poltica de las mujeres. En Dieter Nohlen y otros (comp.), Tratado de Derecho Electoral Comparado de Amrica Latina (pp. 679-92). Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Boneo, Horacio y Manuel Carrillo. (2007). La observacin (internacional y nacional) de las elecciones. En Dieter Nohlen y otros, (comp.) Tratado de Derecho Electoral Comparado de Amrica Latina (pp. 1072-1109). Mxico: Fondo de Cultura Econmica.

procesos de reforma de los sistemas electorales

59

Carothers, Thomas. (2002). The end of the transition paradigm. Journal of Democracy, 13 (1): 5-21. Catn, Matthias y otros (2007). La legislacin electoral. Bases legales, estatus, mecanismos de reforma. En Dieter Nohlen y otros, (comp.), Tratado de Derecho Electoral Comparado de Amrica Latina (pp. 108-123). Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Fernndez, Mario y Jos Thompson. (2007). El voto obligatorio. En Dieter Nohlen y otros (comp.), Tratado de Derecho Electoral Comparado de Amrica Latina (pp. 253-265). Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Harris, Peter, Ben Reilly y Daniel Zovatto (editores). (2001). Democracia y conflictos profundamente arraigados: Opciones para la negociacin. Estocolmo: International idea. Huntington, Samuel. (1993). The third wave: Democratization in the late twentieth century. Oklahoma: University of Oklahoma Press. idea Internacional. (2006). Electoral management design: The international idea handbook. Estocolmo: International idea. . (2007). Voting from abroad: The international idea handbook. Estocolmo: International idea. Jaramillo, Juan (2007). Los rganos electorales supremos. En Dieter Nohlen y otros (comp.), Tratado de Derecho Electoral Comparado de Amrica Latina (pp. 371-436). Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Kumar, Krishna (editor.). (1998). Postconflict elections, democratization and international assistance. Boulder: Lynne Rienner. Lijphart, Arend. (editor). (1994). Electoral systems and party systems. A study of twenty-seven democracies 1945-1990. Oxford: Oxford University Press. Linz, Juan y Alfred Stepan. (1996). Problems of democratization and consolidation: Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe. The Johns Hopkins University Press. Lipset, Seymour. (1987). El hombre poltico: Las bases sociales de la poltica. Madrid: Tecnos. Lipset, Seymour y Stein Rokkan. (1967). Party systems and voter alignments. Nueva York: Free Press. Lpez Pintor, Rafael. (1982) La opinin pblica espaola del franquismo a la democracia. Madrid: Centro de Investigaciones Sociolgicas. . (1987) Mass and elite perspectives in the process of transition to democracy. (1987). En Enrique A. Baloyra (editor), Comparing new democracies: Transition and consolidation in Mediterranean Europe and the Southern Cone (pp. 79-106). Londres: Westview Press.

60

rafael lpez pintor

. (1997). Reconciliation elections: A Post-Cold War experience. En Kumar, K. (editor), Rebuilding societies after civil war. Critical roles for international assistance (pp. 43-63). Boulder: Lynne Rienner. . (1999).Challenges for electoral authorities in new democracies. Electoral Insight, 1 (2): 2-6. . (2000). Electoral Management Bodies as Institutions of Governance. Nueva York: undp. . (2005). Postconflict elections and democratization: An experience review. Washington: usaid. . (2006). Post-conflict elections and ethnic divides: measures to encourage participation Electoral Insight. Lpez Pintor, Rafael, Arend Lijphart y Yasunori Sone. (1985). The limited vote and single non-trensferable vote: Lessons from the Japanese and Spanish examples. En Bernard Grofman and Arend Lijphart (editores), Electoral laws and their political consequences (pp.154-70). Nueva York: Agathon Press. Lpez Pintor, Rafael, Arend Lijphart y otros. (1990). The political consequences of electoral laws, 1945-85. The American Political Science Review, 84 (2): 481-96. Lpez Pintor, Rafael y Mara Gratschew (editores). (2002). Voter turnout since 1945. A global report. Estocolmo: International idea. Lpez Pintor, Rafael y Jeff Fisher. (2006). Getting to the core. A Global survey on the cost of registration and elections. Nueva York: undp. Merino, Mauricio y Marco Antonio Baos. (2007). El servicio electoral profesional. En Dieter Nohlen y otros (comp.), Tratado de Derecho Electoral Comparado de Amrica Latina (pp. 437-62). Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Navarro Fierro, Carlos. (2005). Regmenes de financiamiento y fiscalizacin y garantas de equidad de la contienda electoral. Estudio comparado de 19 pases de Amrica Latina. Mxico: ife. . (2002). Estudio comparado sobre el voto en el extranjero. Mxico: ife. Nohlen, Dieter. (2007). La reeleccin. En Dieter Nohlen y otros (comp.), Diccionario de derecho electoral comparado de Amrica Latina (pp. 287-93). Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Nohlen, Dieter y otros. (comp.). (2007). Diccionario de derecho electoral comparado de Amrica Latina. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Nohlen, Dieter y Juan Rial (editores). (1986). Reforma electoral. Posible o deseable. Montevideo. ODonnell, Guillermo y otros (editores). (1986). Transitions from au-

procesos de reforma de los sistemas electorales

61

thoritarian rule. Comparative perspective. Baltimore: The Johns Hopkins University Press. OGrady, Paul, Rafael Lopez Pintor y Mark Stevens (editores). (2005). Promoting and Defending democracy. The work of domestic election observers groups around the world. Estocolmo: eu-Needs Network. Ottaway, Marina. (2000). Social movements, professionalization of reform, and democracy in Africa. En Marina Ottaway y Thomas Carothers (editores), Funding virtue: Civil society, aid and democracy promotion (p. 80). Washington: Carnegie Endowment for International Peace. . (2003). Democracy challenged: The rise of semi-authoritarianism. Washington: Carnegie Endowment for International Peace. Perelli, Carina. (2007). The paradoxes of elections and transitions: When is a nation ready for elections?. En Richard W. Soudriette y Juliana Geran Pilon (editores), Every vote counts. The role of elections in building democracy (pp. 35-46). Nueva York: University Press of America. Reilly, Ben y Andrew Reynolds (editores). (1998). Electoral systems and conflict in divided societies. Washington: National Academy Press. Reynolds, Andrew y otros (editores). (2005). Electoral system design: The new international idea handbook. Estocolmo: International idea. Santamara, Julin (editor). (1983). Transicin a la democracia en el sur de Europa y Amrica Latina. Madrid: Centro de Investigaciones Sociolgicas. Sisk, Timothy D. (1996). Power sharing and international mediation in ethnic conflicts. Washington: Carnegie Corporation of New York. Tello Castro, Ana Mara y otros. (2007). Proyecto de estudio comparado sobre las reformas al sistema de registro civil e identificacin de las personas en Colombia, El Salvador,Nicaragua y Panam. Managua: ifes. Tuesta Soldevilla, Fernando. (2007). El voto electrnico. En Dieter Nohlen y otros (comp.), Diccionario de derecho electoral comparado de Amrica Latina (pp. 952-74). Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Urruty, Carlos A. (2007). Los registros electorales. En Dieter Nohlen y otros (comp.), Tratado de Derecho Electoral Comparado de Amrica Latina (pp.467-86). Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Valverde, Ricardo. (2007). La publicacin de los resultados electorales y la proclamacin de los candidatos electos. En Dieter Nohlen y

62

rafael lpez pintor

otros (comp.), Tratado de Derecho Electoral Comparado de Amrica Latina ( pp. 1110-40). Mxico: Fondo de Cultura Econmica. von Hippel, Karin. (editor). (2000). Democracy by force: US military intervention in the Post-Cold War World. Cambridge: Cambridge University Press. Zovatto, Daniel. (2007). El financiamiento electoral: subvenciones y gastos. En Dieter Nohlen y otros (comp.), Tratado de Derecho Electoral Comparado de Amrica Latina (pp.744-95).Mxico: Fondo de Cultura Econmica. . (2007). Las instituciones de democracia directa. En Dieter Nohlen y otros (comp.), Tratado de Derecho Electoral Comparado de Amrica Latina (pp.134-161). Mxico: Fondo de Cultura Econmica.