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LA ESTRATEGIA PARA COMBATIR LA POBREZA EN CHILE.

PROGRAMAS, INSTITUCIONES Y RECURSOS*


DAGMAR RACZYNSKI

INTRODUCCION En este captulo se describen las polticas y programas para combatir la pobreza vigentes en Chile a partir de marzo de 1990, fecha en la cual se inicia el gobierno democrtico del presidente Aylwin, y se indican las enseanzas de poltica que pueden extraerse de su aplicacin. El captulo se subdivide en tres secciones. En la primera SC exponen los principales rasgos de la poltica social y los programas para combatir la pobreza vigentes en Chile, en el contexto de la estrategia econmica y social adoptada y en base a un diagnstico sobre las caractersticas y condicionantes de la pobreza. Se destacan asimismo los aspectos institucionales de las polticas sociales. En la seccin segunda se analizan tres programas especficos: el Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin Bsica (MECE bsica) del Ministerio de Educacin; el Programa de Capacitacin Laboral de Jvenes (Chile Joven) del Ministerio de Trabajo, y el Programa Entre Todos del Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS). El anlisis procura conocer qu se hace, por qu, cmo y con qu resultados e identificar los factores que
El trabajo se terntin de escribir a mediados de 1994y, por lo tanto, no incluye modificaciones a los programas de combate a la pobreza introducidas co posterioridad a esta fecha. El estudio cont co el aporte de muchas personas. En Chile, Andrea Butelmann apoy su disefio; Vivian Heyl y Mara Eliana Arntz, Mirtha Abraham y Mauricio Feli, y Nils Pazos sistematizaron los antecedentes y realizaron entrevistas en torno a tres programas sociales especficos: el Programa Entre Todos del FOSIS, el Programa de Calidad y Equidad en la Fducacin Bsica del Ministerio de Educacin y el Programa de Capacitacin Laboral de Jvenesdel Ministetio del Trabajo. Ren Cortzar, Marcela Ham, Clarisa Hardy, Fidel Miranda, Juan Jost Rivas y Claudia Serrano realizaron valiosos comentarios a una versin preliminar de este documento. En el contexto del proyecto regional patrocinado por el BID, las preguntas, sugerencias y comentarios de Mara Elisa Bernal y Carlos Herrn (DES, BID), Helena Ribe (Banco Mundial), Sonia Miriam Draibe (NEPP-UNICAMP, Brasil), Roberto Martnez y Oscar Libonatti (FIEL, Argentina), y Juan Diego Trejos (ADD-IICE, Costa Rica), ayudaron a estructurar y dar mayor claridad al texto.

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facilitan y las barreras que obstaculizan su ejecucin, extrayendo enseanzas con respecto a las modalidades de focalizacin, alternativas de gestin, y requisitos para el seguimiento y la evaluacin de los resultados. En la seccin tercera se sintetizan los principales resultados y se analizan sus implicaciones para el diseo y la ejecucin de una estrategia efectiva para combatir la pobreza. PANORAMA DE LAS POLITICAS SOCIALES Y DE LOS PROGRAMAS PARA COMBATIR LA POBREZA En esta seccin se realiza una caracterizacin de la estrategia para combatir la pobreza y de los principales programas sociales del gobierno del presidente Aylwin. El gobierno encar una poltica de crecimiento con equidad y una integracin efectiva entre lo econmico y lo social. Para entender el surgimiento de esta estrategia, sus prioridades y caractersticas, es importante remontarse brevemente a la historia de las polticas socialesen el pas. Las polticas sociales y la pobreza en Chile: antecedentes La historia de las polticas sociales en el pas muestra tres fases con orientaciones propias, pero tambin con importantes elementos de continuidad. En el Cuadro 5.1 se muestra una sntesiscomparativa de las mismas. Consolidacidnde un sistemaestataldepolticas sociales(1925-73) Desde comienzos del siglo hasta 1973se produjo una expansin gradual del gasto pblico social, de la cobertura de los programas de educacibn, salud y previsin social y de los beneficios otorgados a la poblacin. El Estado asumi un creciente papel en el financiamiento, la gestin y la provisin directa de estos servicios 0 programas. Operaba, adems, a traves de polticas dc empleo (salarios, condiciones laborales, sindicaliiacin y negociacin colectiva); de polfticas de fijacin o subsidio de los precios de los bienes y servicios bsicosque, se supona, eran consumidos por los sectoresde menores ingresos y, hacia el final del perodo, de polticas de apoyo a la organizacin vecinal y comunitaria urbana (promocin social) y a la organizacin campesina (sindicalizacin) y reformas estructurales que afectaron la tenencia de la tierra (reforma agraria)2.
1 Esta parte del estudio se basa en Raczynski (1992), Raczynski y Romaguera (1993) y Raczynski (1993). El ltimo trabajo citado fue elaborado para la Misin Piloto en Chile del Programa Reforma Social del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) e incorporado al captulo 1 del Informe Modernizar con todas. Hacia la integraci6n de lo social y lo econdmico en Chile, BID, enero de 1994. A partir de 1930 el pafs adopt una estrategia econmica de industrializacin sustitutiva de importaciones, se cerr al comercio internacional y desde el Estado se impulsaron polticas orientadas a consolidar la industria nacional y a expandir la demanda interna de productos manufacturados. La creciente intewenci6n del Estado en la economa incluy polticas de proteccin a la industria (aranceles a la importacin, subsidios, facilidades tributarias, precios favorables), programas de inversin en infraestructura y la gestin directa de actividades productivas y financieras.

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Cuadro 5.1. Sntesisdc la accin pblica en el mbito de las polticas sociales,1940-93

Decreciente

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La dinmica social y poltica de entonces, en la que los sectores medios, la burguesa industrial y los trabajadores urbanos, a travs de sus organizaciones y de los partidos pohticcs, presionaban sobre el Estado con demandas que los favorecieran, condujo a un sistema de polfticas sociales de cobertura crccientc, internamente fragmentado y estratificado. A lo largo de las dcadas hubo intentos por racionalizar el sistema y hacerlo ms eficiente. Dichos intentos tendieron a la integracin de las diversas instituciones que atendan a distintos scgmcntos sociales en entidades mayores, y significaron la creacin de aparatos pblicos de gran tamaiio, verticales y centralizados, que eran lentos en la toma de decisiones y su posterior aplicacin. Hacia 1960 cl sistema mostraba crecientes dificultades para responder a las necesidades y las demandas de la poblacin (dficit habitacional; demanda insatisfechaen materia de salud fuerza de trabajo marginada de la previsin social o que cotizaba irregularmente; inasistencia, repeticin de grados y desercin escolar, etc.). El gasto pblico creca y no siempre tuvo una contraparte en los ingresos, crendose desequilibrios presupuestarios que intensificaron las presiones inflacionarias presentes en la economa. Esta situacin se agudiz en 1972y 1973. A pesar de estas dificultades, en las seis primeras dcadas de este siglo el proceso de desarrollo econmico y la ampliacin del sistema de polticas sociales se tradujeron en importantes avances en los indicadores tradicionales de desarrollo humano. El pas fue dotado de una infraestructura de servicios sociales (aunque existan significativas disparidades en su distribucin regional) y se generb una demanda por tales servicios. Hacia 1970la tasa bruta de matrcula en la educacin bsica (sobre la poblacin dc 6 a 14 anos) era del 94 por ciento; la poblacin activa afiliada al sistema de previsin social alcanzaba al 70 por ciento; la cobertura de agua potable y alcantarillado en zonas urbanas era del 66 y del 31 por ciento, respectivamente. El 80 por ciento de los nacimientos contaba con atencin profesional en el momento del parto3. Durante estasseis dcadasel punto dc gravedad de la estructura social SCtraslad desde el mbito rural al urbano y en las ciudades se produjo una expansin de los estratos medios y populares, que se beneficiaron parcial y desigualmente de los frutos del desarrollo econmico y social. Algunos experimentaron procesos de movilidad social, otros cifraban esperanzas en la movilidad de los hijos a travs de la educacin. Las familias pobres lograron satisfacer algunas-aunque no todas- de sus necesidades bsicas. Hacia fines de los aos sesenta, la labor global del Estado en el mbito social era ligeramente progresiva. El 30 por ciento de las familias ms pobres captaba el 18 por ciento de los beneficios, mejorando su 7,6 por ciento de participacin en la distribucin original del ingreso (efecto neto de impuestos y tributos). Sin embargo, en todos los programas exista amplio espacio para conferir mayor progresividad a la distribucin de los beneficios (Foxley, Aninat y Arellano, 1981). Los programas ms progresivos eran los del sector de la salud y la educacin bsica.

Vase tambin CI Cuadro 5 A.1 del Anexo 1

I,A I?SIRAWGIA

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Restriccidndel gasto,focalizacin, privatizacin y descentralizacin, 1974-89 El gobierno militar que surgi con el golpe dc scpticmbrc de 1973 y permaneci ms de 16 aos en el poder, introdujo cambios radicales en la economa (liberalizacin, apertura externa, privatizacin), y tambin en el sistema de polticas sociales.Los cambios en este ltimo se orientaron a cinco direcciones principales: i) reduccin drstica de los recursos, que afect con particular intensidad a los sectores de la vivienda, la salud y la educacin y, dentro de stos, los componentes de inversin y remuneraciones;ii) transferencia de funciones de ejecucin y provisin de servicios al sector privado y desconcentracingeogrfica de los ministerios y servicios; iii) introduccin de mecanismos de mercado en la asignacin de recursos pblicos (subsidio a la demanda); iv) aplicacin de medidas concretas orientadas a reducir programas nominalmente universales y a focalizar los recursos fiscales cn los segmentosms pobres de la poblacin; v) desarrollo de programas sociales compensatorios de situaciones de pobreza extrema, y vi) debilitamiento del poder de los trabajadores y sindicatos y un estricto control de la expresin colectiva de las demandassociales. En el Cuadro 5.2 se resumen las principales reformas y medidas que afectaron a los sectores sociales entre 1974 y 1989. No corresponde en cstc trabajo hacer una evaluacin de estas reformas y medidas. No obstante, es importante registrar que rompieron inercias institucionales de larga data y colocaron tpicos nuevos en la agenda pblica: eficiencia en el uso de los recursos; descentralizacin; papel del Estado, complementariedad entre la accin pblica y privada, y focalizacin del gasto social. A ellas se agreg una elevacin en el manejo tcnico de las polticas sociales: diagnsticos,evaluaciones econmicasde programas, elaboracin de instrumentos de focalizacin, medicin de los beneficiarios efectivos del gasto social, del aprendizaje de objetivos educacionalesmnimos y del estadonutricionaf de nios menores de seis aos. Es importante sealar que la privatizacin de los scctorcs sociales cnfrcnt obstculos, de modo que al iniciarse los aos noventa, el Estado continuaba siendo responsable de gran parte de los servicios. Algo ms del 60 por ciento de la matrcula escolar permaneca cn manos fiscales (municipales) y el 90 por ciento contaba con financiamiento pblico. Entre cl 60 y el 65 por ciento de la poblacin reciba atencin del sistema pblico de salud, porcentaje slo algo inferior al que prevaleca hacia 1970. Los municipios asumieron importantes atribuciones en cl mbito social. Las reformas bsicamente desconcentraron actividades y delegaron su ejercicio al nivel local. Las autoridades locales eran designadas o semidesignadasy no estaban sujetas a procesos de escrutinio pblico. Ello, junto con la insuficiencia de recursos, la debilidad de los equipos humanos y los instrumentos de trabajo, y la ausencia de coordinacin entre las decisiones centrales que desde distintas instancias llegan al nivel local, reducan el potencial de los municipios para aportar al desarrollo local (Raczynski y Serrano, 1987; 1988). Durante los casi 17 aos de gobierno militar continuaron mejorando los indicadores tradicionales de desarrollo humano, a pesar de la presencia de dos

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Cuadro 5.2. Ejes ms importantes de las reformas en el mbito social bajo cl rgimen militar

Gasto pblico social (GES)

Reduccin del GPS del 20-25 por ciento del PGB en 1970a 15 por ciento en 1980 Educacin -Traslado de recursosdel nivel univenitario al bsicoy preescolar -Concentracin de recursosen la atencin primaria yen programasmaternoinfantiles Prdida de gratuidad de la atencin curativa en el Setvicio Nacional de Salud (SNS) Red social Desarrollo de una red social compensatoria - Dwaio de instrumentos para identificar la poblacin mspobre Regionalizacin incipiente de los ministerios - Creacin del Fondo Nacional de Desarrollo Regional Salud -Subdivisin del SNS en 26 Serviciosde Salud Regionales -Traspaso de la administracin .alos municipios

Focalizacin de los programassociales

Salud

l?.duacin, salud, red social Privatizacin Previsin social

- Creacin de un sistemaprivado de capitalizacin individual - Creacin de Instituciones Privadasde Salud Prwisional (ISAPRE) -Estmulos a la creacin de escuelas privadas subvencionadas Subcontratacin de setvicios al sector privado

Salud

ELlucac,n

FducacinI salud> vivienda Incorporacin de mecanismos de mercado en el funcionamiento del sector pblico Salud educacin

-Asignacin de rcw~sos segnatencin prestaday segnalumno atendido

Vivienda

Subsidio directo a la demanda - Liberalizacin del mercadode suelosurbano

Fuente:

Raczynskl(1993).

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recesionesprofundas con cadasdel PGB por habitante de 15 por ciento en 1975 y de 19 por ciento en 1983,elevadastasasde desempleoabierto que duplicaban o triplicaban los niveles histricos, una fuerte cada en el nivel de consumo del 60 por ciento ms pobre de los hogaresy un incremento significativo en la magnitud y la intensidad de la pobreza asociadaal ingreso familiar. El mejoramiento de los indicadores de desarrollo humano se explica, por un lado, por los logros y las inercias de programas de larga data, y por el otro, por los esfuerzos explcitos por perfeccionar los programas de salud y nutricin maternoinfantil y de focalizar los escasos recursos disponibles en los sectoresms pobres (Raczynski, 1987). Los esfuerzos del gobierno por responder a la cada de los ingresos de los hogares mediante programas de transferencia de ingreso altamente focalizados, no impidieron el incremento de la magnitud de la indigencia y pobreza. El porcentaje de hogares indigentes se elev de un 6 por ciento en 1969 a un 13 por ciento en 1987, y durante la crisis de 1982-83,el porcentaje alcanz al 30 por ciento. El porcentaje de hogarespobres se elev de un 17 por ciento en 1969a un 38 por ciento cn 19874. Vale decir, el impacto social de las polticas econmicasy las recesiones internacionales sobrepaslos beneficios de los programas sociales paliativos. Con la recuperacin de la economa en la segunda mitad de los anos ochenta se observ una reduccin de la magnitud de la indigencia y la pobreza. No obstante, en 1990 el 34 por ciento de los hogares eran pobres (un 12 por ciento corresponda a la categora de indigente), porcentajes que duplicaban los registrados veinte aos antes. Hacia 1990 los pobres eran ms que en las dos dcadasanteriores y tenan caractersticas diferentes: esperanzasdemogrficas de vida ms altas; ms aos de escolaridad que sus padres; mejor acceso a los servicios de agua, luz y alcantarillado, a los medios masivosde comunicacin, a servicios de salud, menor nmero de hijos por mujer, menor tamao familiar. Casi no existen diferencias en el acceso a la educacin bsica y a los programas de salud maternoinfantil segnnivel de ingreso de los hogares,(aunque existendiferencias significativas en la calidad de los servicios). Los pobres residen principalmente en zonas urbanas (si bien la pobreza en ingreso es algo ms severa en las zonas rurales)6 y son de origen urbano. En las
Hogares indigentes son aquellos cuyo ingreso familiar per cplta es igual o inferior al costo de una canasta hslca de alimentos (CBA) por persona, y pobres aquellos cuyo ingreso familrar per cpita es igual o inferior a 2 CBA si residen en zonas urbanas e igual o inferior a 1,75 CBA por persona si residen en zonas rurales. La medicin del ingreso famibar incorpora el valor de los subsidios monetarios que recibe el hogar. El nivel de ingreso del hogar incide fuertemente sobre el acceso a la educacin prehsica, medm y superior; a la pasibilidad de la poblacin adulta y de la tercera edad (no maternoinfantil) de satisfacer su demanda de salud; a la calidad de la vivienda, y a la disponibilidad de bienes que facilitan el trabajo domtstico (lavadora, refrigerador, etc.). Vanse los Cuadros 5.A.2, S.A.3 y 5.A.4 del Anexo 1. A nivel nacional, en 1990, la brecha de ingresos con respecto a la lnea de pobreza, es un poco ms alta en las zonas rurales que en las urbanas. El ndice que resume la distancia media que separa a cada hogar dc la lnea de pobreza como porcentaje de esta ltima, es de 13.7 en el medio rural y de 12,8 en el urbano. El ndice FGT que asigna una ponderacin mayor a los hogares cuyo nivel de ingreso se encuentra ms distante de la lnea de pobreza, es de 1,7 en las zonas rurales y de 6,9 en las urbanas (clculos del autor a partir de la encuesta CASEN de 1990); cabe

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ciudades, en particular las zonas metropolitanas, los pobres residen en lugares cada vez ms alejados del centro de la ciudad y de su lugar de trabajo, enfrentando una situacin dc creciente segregacinsocioespacial frente al resto de los estratos sociales. Consecuenciade ello y del proceso de desconcentracin y delegacin de responsabilidades sociales hacia los municipios, las caractersticas, recursos y oportunidades en el territorio local repercuten en mayor medida que en el pasado sobre la calidad de la vida de los sectorespobres. Ello indica la pertinencia de aplicar criterios de focalizacin territorial. Por otra parte, han ocurrido cambios en la organizacin social y territorial de los sectores pobres, en particular los urbanos. En reaccin a las crisis econmicas, las altas tasasde desempleo,la cada en los salarios, los hogares (sus integrantes) han desplegado mltiples acciones individuales y colectivas para enfrentar sus necesidadesms urgentes. La mujer desempefia en este mbito un papel preponderante. Estas conductas llevaron a una mayor diversidad en la organizacin popular, vecinal y comunitaria en reasde pobreza, realidad que se vio reforzada por la proliferacin de agentes, animadores, promotores, organizaciones religiosas y organismos no gubernamentales (ONG) que los apoyaron. Esta situacin abre nuevas oportunidades para la gestin de programas sociales, que permiten innovar en las relaciones pblico-privadas y hacen ms viables los procesosde participacin social. Una nueva estrategiasocial: integracinal desarrollo(1990-) En marzo de 1990,despusde ms de 16 anos de rgimen militar, asumeel gobierno democrtico el presidente Aylwin, inicindose una nueva fase en la poltica social del pas. El gobierno se propuso compatibilizar, dentro de una economa capitalista de libre mercado y en un marco de equilibrio macroeconmico, el crecimiento econmico de largo plazo basado en la empresa privada y la orientacin exportadora, con un mejoramiento de las condiciones distributivas y el combate contra la pobreza. Una de las tareas polticas ms importantes, que el gobierno logr ampliamente, fue compatibiliiar tres grandes desafos: lograr la confianza del empresariado nacional y de los inversionistas extranjeros; responder parcialmente y atenuar las justificadas demandas sociales, y mantener los equilibrios macroeconmicos. Con este propsito, el gobierno adopt una estrategia de concertacin poltica y social entre empresarios, trabajadores y partidos polfticos que asignabanfasis a la bsqueda de soluciones negociadasa los problemas del empleo, las remuneraciones y las condiciones laborales, por una parte, y por la otra, la identificacin conjunta de recursos (pblicos y privados, nacionales e internacionales) que pudieran ayudar a financiar las polticas sociales. En el primer alo de gobierno se logr aprobar la reforma

recordar que el valor de la lnea de pobreza es inferior para las zonas rurales, sepn se seal en la nota 4. Para una explicacin ms detallada sobre el ndice FGT vase Foster, Greer y Thorbecke, 1384.

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tributaria que permiti expandir los recursos destinados a fines sociales; se firmo el denominado Acuerdo Marco, en el cual los trabajadores, los empresarios y el gobierno lograron en cuatro aos consecutivoscelebrar acuerdos sobre reajuste de las remuneraciones del sector pblico, del salario mnimo y de las pensiones, as como modificaciones en la legislacin laboral que introdujeron mayor equidad en el poder de negociacin de trabajadores y empleadores e intensificaron la fiscalizacin del cumplimiento de la legislacin laboral y previsional. La estrategia social del gobierno se integra a la econmica y las dos se complementan y necesitan. El crecimiento econmico sostenido, la creacin de nuevos empleos productivos y el control de la inflacin son componcntcs esenciales del combate contra la pobreza. El buen desempeo econmico es condicin indispensable para el logro de las metas de mayor equidad y reduccin de la pobreza. Por otro lado, las polticas socialesy de combate a la pobreza en la medida en que se traducen en inversin social y de capital humano, constituyen un aporte al crecimiento econmico. No obstante, se considera que el buen desempeo econmico no es suticiente para combatir la pobreza. Es indispensable contar con polticas especficas,focalizadas en los sectorespobres y los grupos vulnerables debidamente financiados y eficientes en su diseo y ejecucin. Prioridades de lus poliicas saches Las polticas sociales del perodo no son ms de lo mismo, sino que cambian las prioridades y los contenidos, se intenta perfeccionar la gestin y se crea un nuevo instrumento para el combate contra la pobreza. Desdelo asistenciala lo productivo Contrariamente al nfasis en dar ayuda (subsidios a los ms pobres), la poltica social busca proporcionar medios a los sectores pobres y vulncrablcs para que con su propio esfuerzo superen su situacin, y favorece el apoyo a grupos ms que a individuos o familias aisladas. Se asigna prioridad a la inversin en capital humano; al apoyo a las actividades productivas en pequea escala; a las medidas destinadas a mejorar la situacion laboral de los trabajadores, y a las actividades que fomentan la organizacin y la participacin social, en particular en las localidades ms pobres. La asistencia social individual corresponde a situaciones lmites, siendo la excepcin ms que la regla. Los temas delprograma social Los tpicos centrales son la calidad y la equidad de la educacin; la integracin laboral y social de los jvenes y de las mujcrcs; cl apoyo a la pequea y microempresa; el mejoramiento del hbitat y de los espacios comunitarios; cl incremento de la capacidad resolutiva de los servicios pblicos de salud, y el acceso a la justicia para los sectores pobres. En los cuatro primeros aspectos se

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disearon y pusieron en prctica programas, y en los ltimos se impulsaron estudios y estn definindose propuestas.
Un perfil ms complejo para la focalizacin

La focalizacin del gasto social, criterio prioritario en la poltica social del gobierno militar, adquiere un perfil ms complejo. Por una parte, se han ampliado los grupos destinatarios. A los sectores en situacin de extrema pobreza y el segmento maternoinfantil, se suman las mujeres, los jvenes, los pueblos indgenas, los adultos mayores y los discapacitados. Otro nuevo grupo destinatario son los microempresarios urbanos y rurales. Para los tres primeros grupos se crearon nuevas instituciones: el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), el Instituto Nacional de la Juventud (INJ) y la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI). Para todos ellos se iniciaron estudios de diagnstico sobre sus caractersticas y los procesos de discriminacin a los cuales estn sujetos y se definieron y ejecutaron programas especficos. Algunos programas abren espaciosy/o proveen herramientas a todos los integrantes del grupo, mientras que otros se orientan especficamente hacia los sectoresmspostergados. Por otra parte, se plantea que las decisiones de focalizacin (cuanto focalizar, hacia quines, cbmo y con qu instrumentos) dependen de los objetivos y fundamentos del programa. No es pertinente focalizar las prestaciones de la seguridad social que corresponden a dcrcchos adquiridos dc la poblacin o aquellas para las cuales sta ha realizado cotizaciones (beneficios del sistema de pensionesy prestacionesde salud). Tampoco corresponde focalizar los gastos de operacin de los servicios sociales bsicos que se ofrecen masivamente,en forma gratuita o subsidiada,para el bienestar de la poblacin en campos que presentan importantes externalidades como educacin y salud. Se considera que una adecuada operacin y cobertura de estos programas constituye un requisito para garantizar niveles mnimos de oportunidad a toda la poblacin. La focalizacin es necesaria en programas especialmente dirigidos a generar oportunidades para que los sectoresms postergados puedan superar las causas de la pobreza o la vulnerabilidad que los afecta, como en el caso dc programas de nutricin, capacitacin laboral, apoyo a pequeiros productores y programas de mejoramiento de la equidad de la educacin. Estos programas se vinculan a alguna vulnerabilidad especfica, como por ejemplo, los nios con riesgo de desnutricin, los preescolares cuyas madres trabajan, los microempresarios urbanos y rurales, los territorios con concentracin de pobreza y/o las actividades econmicas en declinacin, los barrios urbanos con escaso equipamiento o con viviendas en deterioro, las escuelas con bajos fndices de aprendizaje, etc. El criterio especfico para seleccionar los beneficiarios (ingreso, vivienda, desnutricin, aprendizaje, etc.), la unidad (individuo, familia, territorio, escuela, etc.) y el instrumento de focalizacin (ficha socioeconmica, mapa de pobreza, diseo autofocalizante, etc.) varan segn los propsitos y las prioridades del programa, cl problema que intenta superarsey los factores que lo

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condicionan, y de acuerdo con la capacidad institucional requerida para aplicar el instrumento. La focalizacin es indispensable en programas asistenciales de transferencia de ingresos o de bienes que aseguran condiciones mnimas de subsistencia a personas/hogares, tales como el subsidio nico familiar y las pensiones asistenciales. La unidad de focalizacin cn estos programas cs cl individuo yio hogar y el instrumento una ficha socioeconmica. Profundizacin del proceso de descentralizacin Por un lado, se avanz en el proceso de descentralizacin: creacin de los 13 gobiernos regionales, programando una dotacin de recursos creciente en el tiempo; democratizacin de las autoridades municipales; adopcin de medidas de fortalecimiento institucional a nivel local y regional. Por otro lado, las medidas adoptadas han sido ambiguas. Por ejemplo, se procur perfeccionar la descentraliiacin de la educacin y de la salud y, simultneamente, se enviaron al Parlamento proyectos que recentralizan la gestin de los recursos humanos en los dos sectores (Estatuto del Doccntc y de Atencin Primaria); se crearon los gobiernos regionales sin definirse detalladamente su papel y atribuciones; existe generacin democrtica de las autoridades municipales, pero falta claridad sobre canales y mecanismos de participacin. A pesar de las iniciativas de fortalecimiento institucional, los niveles regional y local del Estado continan careciendo de suficientes recursos humanos y monetarios, e instrumentos de trabajo (Raczynski, Vergara y Vergara, 1993). Estmulo a la colaboracin entre los sectorespblico y privado ONG

Se promovi una nueva articulacin entre el Estado y la sociedad civil. Se intensilic el traspaso de responsabilidades de diseo y aplicacin de programas hacia el sector privado, cntcndido en un sentido amplio: organismos no gubernamentales (ONG), organizaciones gremiales, sindicales y de la comunidad, as como la empresa privada. El Estado desempea un papel esencial en materia social, pero ste no requiere ejecutar las acciones directamente. Su papel es normar, estimular, supervisar y asegurar cl financiamiento de las polticas sociales y la asignacin equitativa de los recursos. Por lo tanto, determinados programas pueden ser diseados y ejecutados por instituciones privadas, con recursos pblicos obtcnidos a travs de licitaciones o subcontratacin directa. Un nuevo instrumento para combatir la pobreza: el Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS) La idea del FOSIS se concret en 1989 cn los equipos tccnicos encargados del tema de la pobreza en la elaboracin del Programa de Gobierno de la Conccrtacin. En ese momento se vislumbraban distintas posiciones en torno a las actividades del FOSIS. Algunos proponan la ejecucin centralizada de unos

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pocos programas sociales masivos, focalizados en los grupos ms pobres, de gran impacto y fuerte visibilidad social. Otros -y sta es la posicin que Prim& proponan una diversidad de programas descentralizados, complementarios a la poltica social sectorial, que respondieran a los problemas y necesidades dc sectores sociales especlicos, que estimularan la participacin activa y directa de los beneficiarios y gcncraran en los sectores ms postergados una capacidad autnoma de solucin de problemas. En 1990 se cre el FOSIS con el lin de impulsar esta modalidad para enfrentar el problema de la pobreza. El FOSIS naci como organismo pblico permanente dentro del Ministerio de Planificacin y Cooperacin. El FOSIS asumi el financiamiento, total o parcial, de programas cspcciales e innovadores dirigidos hacia sectores de pobreza. El FOSIS cs un instrumento complementario a la poltica social sectorial. El propsito es crear procesos sinrgicos con estas polticas y asegurar que los hogares ms pobres, las localidades ms postergadas o las actividades que generan escasos ingresos tengan acceso a los programas regulares del Estado y a los circuitos formales de la economa. El FOSIS no ejecuta directamente sus programas y proyectos, sino que llama a concurso y licitaciones pblicas en los que las organizaciones sociales, los organismos no gubernamentales, el sector privado y las municipalidades presentan propuestas; o suscriben convenios con instituciones estatales y aporta recursos para que los programas de stas se abran a los sectores ms pobres. Los proyectos que promueve el FOSIS son de inversin social y en ellos se espera que recojan iniciativas originadas en la base social, y que haya un aporte en recursos, trabajo o bienes de los propios beneficiarios y dc otros agentes. Las principales lneas programticas del FOSTS apoyan a la microempresa urbana, la economa campesina, la juventud popular, y la organizacin social y formacin de capacidades en localidades pobres. El presupuesto del FOSIS es reducido: en sus cuatro aos de existencia ha comprometido CH$ 100 millones, menos del 1 por ciento del gasto pblico social de cada ao7. Con estos recursos ha financiado ms de 5.200 proyectos, seleccionados entre ms de 12.000 propuestos por alrededor de 3.000 organizaciones. En los cuatro aos, los proyectos han movilizado, a su vez, cerca de US$ 130 millones adicionales a travs de aportes de los propios beneficiados, los ejecutores, bancos y fundaciones. El gasto pblico socid recursos y programas Como se seal, en los primeros meses de su ejercicio el gobierno de transicin democrtica logr la aprobacin parlamentaria de una reforma tributaria. Los nuevos recursos SCdestinaron a ampliar el presupuesto para fines sociales. Los prstamos multilaterales (Banco Mundial y BID, principalmente)
El presupuesto expandl $11.770 se dc millones en 1391 a $15.773 millones en 1993 (en moneda de 1993).

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tambin contribuyeron a incrementar el gasto social. Entre 1989y 1992,el gasto fiscal social, en moneda de valor real, se expandi un 20 por ciento. En relacin con los montos vigentes en 1989 los sectores ms beneficiados, con un aumento superior al 30 por ciento, fueron la salud y la vivienda. La educacin se expandi un 23 por ciento y previsin social un 12 por ciento. A pesar de esta expansin del gasto fiscal, en 1992 el gasto pblico social por habitante y como porcentaje del PIB fue inferior que en 1980y en 19708. En 1990-91 la asignacin del gasto asign prioridad a los problemas de arrastre de la dcada de 1980 relacionados con el nivel de las prestaciones monetarias (asistenciales y contributivas) y con la capacidad operativa de los sectores sociales: suplementacin de los recursos financieros dc la educacin y la salud municipalizada; incremento de recursos para los servicios regionales de vivienda y urbanismo; reajuste dc la subvencin escolar; turnos de atencin adicionales en la salud primaria, etc. En 1991-93 los recursos adicionales se orientaron a reforzar la inversin social (Crispi y Marcel, 1993). Tambin se observ un aumento dc los gastos administrativos, que corresponde en importante medida a nuevas tareas dc regulacin y a la creacin de nuevas instituciones: FOSIS, SERNAM e INJ. La revisin dc los principales programas sociales del perodo indica que hubo modificaciones respecto a lo que vena haciendo el gobierno militar. Se abordaron los nuevos temas del programa social (calidad de la educacin, capacitacin laboral, apoyo productivo) y se definieron acciones en favor de los nuevos grupos destinatarios, en particular las mujeres y los jvenes. Los programas sociales efectivamente adoptan un enfoque nuevo en el sentido de que buscan la organizacin y la participacin social; estimulan la colaboracin entre organismos pblicos e instituciones privadas y ONG; o mejoran las oportunidades y la calidad de la vida en territorios con concentracin dc pobreza. El catastro de programas revela una gran diversidad de iniciativas. La coordinacin entre programas es escasa,aun entre aquellos que se orientan a un mismo grupo destinatario o a un mismo territorio. Algunos programas se expresan en mltiples proyectos de pequea magnitud y corta duracin (que adoptan la modalidad de concursos). Los instrumentos de seguimiento de la gestin y de evaluacin de resultados son incipientes. Esta es una necesidad que SCobserva a nivel del gobierno y los ministerios, frente a la cual recin estn tomndose medidas. Por un lado, se han llevado a cabo actividades de planificacin estrategica y desarrollo de indicadores que permiten evaluar los resultados de la gestin en algunas instituciones, por ejemplo, el Instituto de Normalizacin Previsional y la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas. Por otro lado, en el diseo de los nuevosprogramas socialesse programan o anuncian estudios de evaluacin de resultados y del impacto.

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Vanse los Cuadros 5.A.5 y S.A.6 del Anexo 1, rcspectivamcntc. En el Anexo 2 se enumeran los prinapales programas scfialando las modificaciones introducidas en 1990-93.

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Varios de los nuevos programas se han diseado como programa piloto, partiendo del supuesto de que posteriormente van a ser asumidos por las municipalidades. Estas, sin embargo, carecen de equipos de trabajo idneos y de recursos, en particular cuando se trata dc comunas pobres. En el futuro ello podr constituir un cuello de botella que podra dificultar la continuidad de algunos programas. Por su parte, a nivel central existen trabas institucionales y dificultades de coordinacin que tienden a inhibir la creatividad local. Existe una tensin no resuelta entre un aparato pblico vinculado al cumplimiento de los procedimientos y marcado por rgidas divisiones y prcticas sectoriales, y los requerimientos de programas sociales articulados y ms integrados a nivel local. Esta tensin SC acenta por una falta de claridad en las funciones que corresponden a los distintos niveles del Estado (Raczynski, Vergara y Vergara, 1993). Existe una opinin generalizada que apunta a las deficiencias de la gestin pblica y a la urgencia de una modernizacin. Evolucin de la indigenciay la pobreza: 1990-92 Como se seal anteriormente, la magnitud de la indigencia y la pobreza cn ingreso familiar tuvo una evolucin positiva en la segunda mitad de los aos ochenta, que continu y se aceler en 1990-92. El porcentaje dc hogares pobres se redujo del 38 por ciento en 1987,al 34 por ciento en 1990y al 28 por ciento en 1992. La pobreza disminuy no slo en nmero sino tambin en intensidad, ya que los hogares pobres indigentes disminuyeron en mayor medida que los pobres no indigentes (Cuadro 5.A.7, Anexo 1). Por otro lado, los indicadores de desarrollo humano continan una trayectoria positiva. El componente de la poltica social que tiene un impacto directo y rpido sobre la situacin de ingreso de los hogares ms pobres es el de los subsidios monetarios (pensiones asistenciales,subsidio nico familiar, asignacin familiar, subsidio de cesanta). Los recursos que el Estado destin a estos programas se redujeron entre 1987-90y aumentaron entre 1990-92. Pero la mejora observada en los ingresos de los hogares ms pobres corresponde fundamentalmente a incrementos en el ingreso autnomo de los mismos (ingresos provenientes del trabajo y en menor medida de pensiones y jubilaciones no asistenciales). En 1987-90el ingreso autnomo mejor principalmente en los estratos de ingresos intermedios, mientras que en 1990-92 lo hizo en el estrato ms bajo (Cuadro 5.A.8, Anexo l), producto de un mercado de trabajo ms restringido (en 1993la tasa de desempleo abierto fluctu entre el 4 y el 5 por ciento), de medidas gubernamentales que mejoraron el salario mnimo y que reajustaron las pensiones y las asignacionesfamiliares de modo escalonado,y que intensificaron la fiscalizacin de las leyes laborales. No obstante estos resultados favorables, cerca de un 28 por ciento de los hogaresvive todava en situacin de pobreza. Es probable que la poblacin que ha logrado salir de la indigencia y la pobreza sea aquella que contaba con mayor potencial propio para hacerlo, y que en el futuro

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la reduccin de la pobreza sea ms difcil y requiera un mayor grado de polticas especficas, como las que se han iniciado en los ltimos cuatro aos. Sntesis El gobierno que asumi el poder en marzo de 1990 formul una estrategia social explcita cuyos componcntcs fueron: disciplina fiscal y estabilidad del crecimiento; integracin y complementariedad cntrc lo econmico y lo social; concertacin de intereses; una reforma tributaria que aument la disponibilidad de recursos para fines sociales; un plan laboral que devolvio a los trabajadores parte de su poder negociador frente al cmprcsario; profundizacin del proceso de descentralizacin y de la delegacin de responsabilidades al sector privado y a organismos no gubernamentales, y polticas especficas que enfatizan la provisin de herramientas a los sectores pobres, la inversin en capital humano, la organizacin y la participacin social y el apoyo a proyectos productivos, y que dejan un margen (flexibilidad) en torno al contenido y diseo de proyectos especficos, en los que las decisiones las toman los propios beneficiarios u organismos intermedios que trabajan con ellos. La estrategia social se tradujo en programas e iniciativas concretas. Se logr aprobar una reforma tributaria que increment los recursos para fines sociales; se democratizaron los municipios; se innov en los programas sociales, y se crearon nuevas instituciones y nuevos instrumentos de poltica. Las decisiones no fueron improvisadas, sino que fueron preparadas con cuidado, partiendo de un diagnstico en torno a las caractersticas de los grupos destinatarios y los factores que contribuyen a su vulnerabilidad. En la seccin siguiente se evala la aplicacin de esta estrategia a travs del estudio de tres programas espccticos. ANALJSIS DE TRES PROGRAMAS ESPECIFICOS Los tres programas especficos que se analizan son: el Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin Bsica (MECE-Bsica) del Ministerio de Educacin; el Programa de Capacitacin Laboral de Jvenes (Chile Joven) del Ministerio del Trabajo, y el Programa Entre Todos del Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS). Los tres son programas nuevos cn cl sentido que no llevan ms de tres aos funcionando. Dos -Chile Joven y Entre Todos- son inditos en la larga historia de polticas sociales del pas. El MECE-Bsica tiene un precursor, pero con contenido muy diferente, en la reforma educacional de fines de los aos sesenta. Los tres son parte de la estrategia del gobierno para combatir la pobreza al intervenir sobre variables o procesos que la reproducen: elevar el nivel de aprendiiaje y superar las brechas sociales en cuanto a la calidad de la educacin; disminuir la exclusin laboral de los jvenes de escasos recursos; aumentar la voz, informacin y destrezas de las organizaciones sociales de localidades pobres para que participen en el diseo y en la ejecucin de los proyectos

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sociales que los benefician. Los tres programas se pusieron en marcha, superando dificultades iniciales, y han registrado importantes logros cn el corto plazo. El anlisis de cada programa se hizo en base a documentos oficiales, informes de trabajo y de avance, y de entrevistas con agentes involucrados en ellos. Para cada programa se hizo un bosquejo de sus objetivos, supuestos de diagnstico, lricas principales de accin, recursos, insercin institucional y caractersticas de la gestin; se recopilaron antecedentes sobre el proceso de ejecucin y se identificaron resultados, hasta donde fue posible hacerlo. A continuacin se sintetizan las principales comprobaciones respecto a cada programa, se destacan decisiones o situaciones que contribuyen a su xito y se sealan aspectosque son problemticos. Las enseanzasque arroja el anlisis de los tres programas son convergentesy se resumen ms adelante. El anlisis de los programas ilustra las tensiones que existen entre los programas innovadores y un aparato estatal marcado por el centralismo, la fragmentacin sectorial e inercias burocrticas, y muestra caminos para abrir espacios de cambio. Al mismo tiempo, contribuye a comprender un nuevo modelo de gestin de la poltica social, mostrando sus fortalezas y limitaciones. Los tres programas contribuyen al debate sobre polticas universalesy focalizadas y sobre opciones alternativas de focalizacin. En grado diverso, los tres muestran un enorme vaco: la ausencia o debilidad de criterios e instrumentos de seguimiento y evaluacin de resultados e impacto. Los tres programas ilustran la importancia de contar con diagnsticos socialesen torno a las caractersticasy los condicionantes del problema o situacin que se desea modificar, as como sobre el marco institucional dentro del cual deben operar.
El Programa de Mejoramiento (MECE-Bsica) de la Calidad y Equidad de la Educacin Bsica

El Programa MECE tiene una duracin de seis aos (1992-97)y cuenta con el apoyo linanciero del Banco Mundial. El financiamiento total para los seis aos es de US$ D3 millones, de los cuales el 70 por ciento corresponde al aporte del Banco Mundial y el resto a fondos del Presupuestode la Nacin. El programa incluye cuatro componentes: educacin bsica, educacin preescolar, fortalecimiento institucional y enseanza media. El componente MECE-Bsica, que es el que se analiza en este trabajo, es el principal en cuanto a sus recursos y su duracin, y en materia de escuelas, alumnos y profesores beneficiados. Su meta es llegar a todas las escuelasbsicassubvencionadas,que atienden al 90 por ciento de matrcula nacional.
Antecedentes e insumos del diseo del MECE-Bsica

Hacia 1989-90 exista consenso entre educadores, acadmicos y cl mundo poltico acerca de que el problema de la educacin bsica no era la cobertura sino la calidad y la equidad de sus procesos internos y resultados. En promedio,

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los alumnos manejan apenas un 55 por ciento de los objetivos educacionales mnimos para su nivel, existiendo una marcada brecha entre las escuelas municipales y particulares subvencionadaspor un lado y los colegios pagadospor el otro, segn lo verific la prueba SIMCE (Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin). Cuatro elementos se utilizan principalmente en el diseo del MECE. Por un lado, la acumulacin de experiencias, de estudios de diagnstico y de bsqueda de propuestas para la educacin chilena que durante la dcada de 1980 haban realizado educadores e investigadores sociales de centros acadmicos y ONG especializadosen el tema. Una parte de estosestudios analiz los insumos al proceso educativo y las prcticas pedaggicas prevalccicntcs, elaborando y probando innovaciones en estos aspectos. Otra parte se aboc a estudiar las consecuenciasque algunos componentes de la poltica educacional del gobierno militar -reduccin de recursos, traspaso de las escuelas a la administracin municipal, el mecanismo que vincula la asignacin de recursos a una escuelay la asistencia media de alumnos en el mes anterior- tuvo sobre la calidad y la equidad de la educacin. La experiencia recogida en el Programa de Mejoramiento de la Calidad de las Escuelas Bsicas de SectoresPobres (P-900) fue una experiencia piloto para el MECE-Bsica. El P-900, que SCinici en 1990,SCpropuso mejorar el nivel de aprendizaje en lectura, escritura y matemtica de los niiios en el primer ciclo de la enseanzabsica (19 a 4 grados) en escuelas de mayor riesgo educacional (bajo nivel en la prueba SIMCE) y ubicadas en sectores de bajo nivel socioeconmico. El programa abarc a 1.385escuelasbsicas(15 por ciento del total de las escuelas bsicas subvencionadas)con actividades dc reparacin de infraestructura, perfeccionamiento de profesores, distribucin de textos escolares,creacin de bibliotecas de aula, talleres de apoyo a nios con retraso escolar, atencin a escuelasuni- y bidocentes, con xitos reconocidos. Un tercer elemento fue una reflexin cuidadosa de la mejor alternativa para insertar el MECE dentro del Ministerio de Educacin. El diagnstico que de este ministerio, con cerca de 10.000 funcionarios, efectuaron los especialistas vinculados al MECE era poco aleccionador: su papel se reduca casi exclusivamente a tareas rutinarias de traspaso de recursos (subsidios escolares) hacia el nivel local y a la fiscalizacin del uso de stos;SCobservabauna ausencia de capacidad de diseo, planificacin y control de polticas y programas; los sistemasde informacin eran tecnolgicamente antiguos y no se retroalimentaban con la toma de decisiones; las prcticas rgidas y centralizadas cercenaban las iniciativas y los aportes de los niveles regional y provincial y de los propios

10 La prueba SIMCE mide el aprendizaje de objetivos mnimos de la educacin y, desde 1988, se aplica cada dos afios a alumnos de cuarto y octavo ao bsico de todos los establecimientos educacionales del pas. 11 Inicialmente se atendieron 900 escuelas (de ah su nombre). La evaluann de este programa ha sido positiva. La comparacin de resultados de la prueba SIMCE, antes y despus de la aplicacin del programa, indica que las escuelas que partiaparon en el P-900 elevaron sus puntajes en mayor medida que las escuelas que no participaron.

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establecimientos educacionales. El MECE necesitabadel ministerio para llegar a todas las escuelassubvencionadasdel pas y para asegurarla sustentabilidad en el tiempo de la inversin. Era indispensable incorporar al programa un componente de fortalecimiento institucional y crear una Unidad Coordinadora ad hoc, al ms alto nivel ministerial, que pudiera impulsar cambios en las prcticas ministeriales. Un cuarto elemento fue la colaboracin de tcnicos del Banco Mundial, que segn los entrevistados llevaron al diseo de un gran programa integrado para el sector de la educacin. MECE-Bsica: objetivos,metasy lneasde accih El MECE-Bsica se propone la mejora sistemtica cn amplitud, profundidad y relevancia, de los aprcndizajcs dc competenciasculturales de base; y la mejora progresiva de la distribucin social de tales aprendizajes segn orientaciones de igualdad de oportunidades y discriminacin positiva en favor de los grupos en situacin de riesgo educativo. El programa plantea que para mejorar la calidad de la educacin es necesario actuar sobre los insumos del proceso educativo y, adicionalmente, introducir innovaciones en las prcticas pedaggicas y en los procesos de comunicacin dentro de la escuela, y de sta con su entorno (comunidad, sector productivo, etc.). De las ocho lneas de accin que contempla el programa, cinco estn dirigidas a mejorar la provisin y la calidad de los insumos (textos, bibliotecas de aula, asistencia de salud, infraestructura, perfeccionamiento docente), y tres a introducir innovaciones en las prcticas pedaggicas. El objetivo de la lnea de descentralizacin pedaggica es generar un espacio institucional en la escuela para que el conjunto de los profesores, animado por los directivos, y abierto a los padres de familia y la comunidad, reflexionen colectivamente sobre su realidad, identificando y diagnosticando problemas, y elaborando propuestas de solucin. Este espacio se ordena en torno a la formulacin de un Proyecto de Mejoramiento Educativo (PME) y su ejecucin, si es aprobado. Se espera que la actividad en torno a los PME estimule la capacidad creativa del cuerpo docente, que ste se responsabilice de las prcticas pedaggicas que aplica, las actividades que desarrolla y los resultados que obtiene. La lnea de educacin rural acta en escuelas rurales incompletas, proporcionndoles medios e instrumentos pedaggicas que estimulen la articulacin de la cultura local con las dimensionesgenerales del conocimiento.
12 Un PME es un proyecto que se ejecuta en un lapso de 24 a 36 meses, con un monto limitado de recursos (el monto mximo vafa segn el nmero de alumnos matriculados en la escuela: para una escuela de 450 alumnos el monto es de CH$ Z.ooO.OC0).La meta es financiar S.ooOPME en seis aRos, llegando a ms del SOpor ciento de las casi B.ooOescuelas subvencionadas, asignando prioridad a aquellas de ms bajo rendimiento. Ejemplos de PME son: catastro de flora y fauna de la regin; diarios, radios y noticiarios escolares; actividades escolares de recuperacin y produccin de artesanas locales; talleres artsticos de expresin corporal, plstica o literaria; talleres de apoyo a nifios con retraso escolar; huertos y jardines escolares; pmposicin de nuevos modelos pedaggicos; elaborawk de materiales de ensezianza y aprendizaje.

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Las actividades en esta lnea incluyen la elaboracin de manuales de desarrollo curricular para esas cscuclas, preparacin de textos especiales, capacitacin de profesores y la transformacin de cinco escuelas en centros demostrativos de innovacin en la educacin rural. Informtica en la escuela representa un proyecto piloto que interconecla a un conjunto de escuelas entre s por medio de una red de microcomputadoras, y con universidades, centros de investigacin, oficinas ministcrialcs, cte. a nivel regional; dotndolas de programas de computacin de uso simple que posibiliten el correo electrnico y la transferencia de archivos entre las escuelas, y capacitando en el uso de la red a profesores, alumnos y otros usuarios.

MECE-Bsica: insercin institucionaly organkacin


El programa MECE forma parte del Ministerio de Educacin (MINEDUC), en el que SCcre una Unidad de Coordinacin y Ejecucin que depende directamente del ministro. El programa se ejecuta a travs de la organizacin regular del MINEDUC, y requiere la colaboracin de diversas entidades al nivel central, los departamentos provinciales de educacin, los municipios, los patrocinadores privados, directores de escuela y profesores. El MECE-Bsica tiene un coordinador y un responsable por cada una de sus ocho lfneas de accin, los que a su vez cuentan con un grupo de especialistas que disean, vigilan y evalan las acciones correspondientes. Este equipo central, integrado principalmente por especialistas sociales (no profesores), SC conform a partir de centros acadmicos y ONG especializados en temas de educacin y que desde antes de asumir la tarea del MECE haban colahorado en estudios dc diagnstico y bsqueda de propuestas para el sistema educacional chileno. El equipo no tena experiencia dc trabajo en cl sector pblico. La Unidad Coordinadora particip en el diseo del programa, su negociacin con el Banco Mundial y, posteriormente, dirigi la puesta en prctica del mismo. Se consolid de este modo un equipo homogneo familiarizado con la filosofa del programa. El equipo asumi su tarea con liderazgo y mstica. Al no estar incorporado a la estructura regular del ministerio, cont con una mayor flexibilidad y autonoma de funcionamiento. Parte de su tarea era romper rutinas cn cl ministerio y en las escuelas. La incorporacin de profesionales funcionarios del ministerio a la gestin del MECE habra dificultado esta tarea, ya que la lgica de los programas, los proyectos y las metas del MECE es divergente con la rutina ministerial marcada por la provisin de servicios homogneos y permanentes, siguiendo procedimientos claramente preestablecidos. NO obstante, el equipo y cl programa MECE eran parte del sector pblico y deban ajustarse a las normas y modalidades de operacin de ste (trmites de informacin y fiscalizacin de la Contralora Gcncral de la Repblica, proccdiientos de traspaso de fondos desde el Ministerio de Hacienda, etc.). Estas normas eran desconocidas por el equipo cuyo origen y formacin era no gubernamental. Los integrantes del equipo reconocen que el primer ao fuc de aprendizaje de la forma de proceder del Estado. Los integrantes del equipo

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coordinador aaden que el primer ao tambin fue de aprendizaje acerca de los prstamos del Banco Mundial, agregando que lo ms complicado fue la exigencia de licitaciones internacionales. El MECE es un programa centralizado en lo que se refiere a los recursos, los lineamientos tcnicos (propuesta del programa, propsitos, prioridades, lneas de accin, metas) y las normas generales (licitaciones, procedimientos); y descentralizado cn la cjccucin de algunas de suslneas de accin, en las que una parte de las decisionesdc carcter operativo es asumida por entidades regionales y provinciales y por los establecimientos escolares. La mayora de las lneas de accin del MECE-Bsica operan bajo la modalidad de concursos de proyectos o de licitaciones, en que las decisionesrespecto a qu financiar se toman en base a evaluacionestcnicas. A modo de ejemplo, en la lnea de textos, guas y material didctico, existen licitaciones para la presentacin de textos y materiales, seguidas de una evaluacin de expertos que deciden qu texto imprimir; en la lnea de mejoramiento de infraestructura, el nivel provincial determina los establecimientos que requieren apoyo en base a una encuesta realizada entre los mismos, los establecimientos seleccionados presentan proyectos de mejoramiento, los que se evalan y luego se licitan al sector privado para su ejecucin; en la lnea de descentralizacin pedaggica el programa llama a concurso de PME, etc. La ejecucin del MECE descansacn la estructura regular del Ministerio dc Educacin. El programa ha procurado hacer el mayor nmero de cosasposibles a travs de las instancias regulares del ministerio, apoyando en aquellos casosen que stas eran dbiles. Las unidades y los funcionarios del ministerio han debido asumir las tareas del MECE adems dc las tareas normales que ejercen. En el nivel central del ministerio, colaboran con el programa la Oficina de Evaluacin de Materiales (evaluacin de los textos, contacto con las editoriales, licitaciones para la compra de libros y materiales educativos), la Oficina de Planificacin y Presupuesto (decisiones sobre mejoramiento de la infraestructura), la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB) que ejecuta el programa de asistencia en salud, y el Centro de Perfeccionamiento, Experimentacin e Investigaciones Pedaggicas(CPEIP) en las actividades de perfeccionamiento de profesores. Hubo diicultades de articulacin y roces en esta colaboracin y delegacin de tareas, las que se han podido limar en parte. El Ministerio de Educacin se desconcentra hacia el nivel regional donde existe una Secretara Regional de Educacin a cargo de la planificacibn de actividades, la ejecucin presupuestaria y jurdica; y hacia el nivel provincial que es el encargado de la supervisin dc la actividad escolar en los establecimientos. Estos, a su vez, son administrados por agentes privados o municipales. En la cjccucin del Programa MECE-Bsica, los Departamentos Provinciales de Educacin desempean un papel fundamental. En estos niveles fue preciso proporcionar asesoramientoy capacitacin, y en particular, modificar el papel de los supervisores. Ellos lo cxprcsan as: debemosapoyar y orientar desde dentro, estar en el colegio, facilitar el desarrollo de actividades; es la gran diferencia con los supervisores anteriores, ah estbamosdesde fuera, fiscalizbamos. Aaden

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que enfrentan restricciones de tiempo para ejercer bien su nuevo papel derivado de una enorme cantidad de labores administrativas regulares del ministerio que deben cumplir y el elevado nmero de escuelasque deben supervisar. De los municipios se espera que faciliten la comunicacin interscctorial (educacin-salud) y los contactos con el entorno local (apoyo de empresarios, comercio, organizacin social, elc.). Se reconoce que los municipios, en general, no han desempeado un papel importante en cl MECE. Tambin se considera que la participacin de padres y apoderados ha sido dbil. Algunos entrevistados piensan que ello SCdebe fundamentalmente a la escasadifusin del programa en la comunidad. Los profesores y directores de escuela participan cn cl programa en tres dimensiones: son beneficiarios (reciben material, perfeccionamiento, orientacin); estn a cargo de tareas concretas (deteccin de problemas de salud en sus alumnos, uso de la biblioteca de aula), y contribuyen a las decisiones (formulacin y ejecucin de PME). Inicialmente, al nivel de las escuelasy los profesores, hubo desconfianza y resistencia a la descentralizacin pedaggica. No exista la tradicin de un trabajo colectivo dentro de la escuela. Los profesores vean un recargo de su jornada laboral, sin que mediara un incentivo econmico. Al mismo tiempo, los profesores expresabanescepticismo acerca de sus potencialidades. El espacio para un desarrollo exitoso de esta lnea que apelaba bsicamente a la buena voluntad de los docentes, pareca mnimo. Despus de dos concursos de PME es posible afirmar que la apelacin fue exitosa: hubo PME de calidad aceptable y se llenaron los cupos previstos (475 PME para el primer concurso y 806 para el segundo). Los directores de escuelay los docentes perciben que la experiencia de PME ha creado trabajo en equipo, elevado el compromiso del profesor y contribuido a una relacin ms fluida entre los profesores y de stos con la direccin.
MECE-Bsica: programus universales y focalizados

El MECE-Bsica combina iniciativas universales(para todas las escuelasde educacin bsica subvencionadas por el Estado) c iniciativas focalizadas en escuelas situadas en localidades pobres o incompletas localizadas cn zonas rurales o con rendimiento bajo en la prueba SIMCE, o que tienen necesidades urgentes de reparacin. A travs de la focalizacin, el programa responde al desafo de la equidad y al requisito de una poltica diferenciada y de discriminacin positiva. La unidad de focahzacin y de intervencin es la escuela,unidad operativa bsica del proceso educativo, que es cl que se deseamodilicar. El instrumento de focahiacin para favorecer a las escuelascon mayor necesidad vara segn los objetivos que persiga determinada iniciativa: necesidades de infraestructura, ruralidad y nmero de profesores, niveles de aprendizaje. A vecesel instrumento se basa en informacin existente y de fcil manejo, como la ruralidad, o el numero de profesores. En otros casos, el programa recoge datos especficos como ocurre en la determinacin dc las ncccsidades de reparacin de los

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establecimientos, para lo cual se realiza una encuesta a nivel de las escuelas. Probablemente el criterio de focalizacin ms complejo est presente en los PME, en que el nivel central define cupos de proyectos en cada provincia, desglosadosen tres niveles de riesgo escolar, segnel puntajes que obtienen en la prueba SIMCE. Hay ms cupos para proyectos de escuelasde ms alto riesgo. Para lograr que efectivamentelas escuelasde mayor riesgo presenten proyectos y stos tengan calidad suficiente como para ser aprobados, el programa ha realizado actividades de difusin y capacitacin en la formulacin de los PME; define un mayor nmero de cupos para las escuelas con mayor riesgo educacional, y hace competir los PME de establecimientos de una misma provincia y de similar nivel de riesgo. Debe sealarse que sin la existencia de la prueba SIMCE hubiera sido difcil disear un programa nacional que focaliza una parte de sus actividades en las escuelas de bajo rendimiento. Los resultados de la prueba SIMCE, por un lado, facilitaron crear consenso acerca de que el problema prioritario de la educacin era el bajo nivel dc aprendizaje, y por otro, permitieron clasificar e identificar las escuelassegnel nivel de rendimiento. MECE-Bsica: avances, dif~ulfades y desafas Se logr poner en marcha el programa en todos sus componentesy lneas de accin. Se produjeron demoras y retrasos casi naturales en un programa innovador, cuyas causasse han ido superando. Existe una apreciacin bastante generalizada de que el MECE-bsica va en buen camino. El programa est difundindose, los agentes educacionales valoran sus acciones, las escuelas,los docentesy los directivos han dedicado tiempo y energfa a la elaboracin de PME; se cuenta con textos y guas pedaggicasespecficaspara zonas rurales, y a nivel de la estructura ministerial el programa ha adquirido aceptacin. Entre los elementos que explican estos logros pueden mencionarse los siguientes: i) un diagnstico inicial compartido entre expertos, polticos y la opinin pblica en general, en el sentido de que la calidad y la equidad de la educacin era la prioridad de la poltica educacional, ii) la opcin institucional -una unidad ad hoc inserta a nivel ms alto en el Ministerio de Educacin- y la calidad tcnico-profesional y, sobre todo, la mstica del equipo coordinador que asumi el programa como misin, con voluntad, sacrificio, fuerza y realismo, partiendo de un diagnstico no slo del problema educacional, sino que tambin del Ministerio como organizacin; iii) el apoyo financiero y tcnico del Banco Mundial, y iv) la informacin de la prueba SIMCE, que permiti focalizar parte de las actividades en las escuelasde bajo rendimiento. No se ha realizado una evaluacin del programa, y los anteccdentcs sobre las actividades y resultados del programa no se han sistematizado, aunque se ha programado una evaluacin para 1994. Los objetivos globales del programa son el mejoramiento de la calidad y la equidad de la educacin. El xito del MECE debera reflejarse en la prueba SIMCE, aunque en los resultados de la misma

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PARA COMBATIR

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gravitan factores ajenos al programa, internos y externos al sector educacional, que es importante controlar. Por otro lado, las lneas de accin del MECE-Bsica incluyen objetivos especficos distintos a la elevacin del nivel de aprendizaje. Por ejemplo, innovar en las prcticas pedaggicas,modificar los estilos de supervisin del ministerio, adecuar los programas y textos a las realidades locales o regionales, crear espacios de creacin colectiva en las escuelas, etc. Es preciso identificar indicadores apropiados para estosobjetivos. Por otro lado, se requiere conocer el impacto efectivo dc los PME en la escuelasy la sustentabilidad de los mismos. Qu sucede en las escuelas una vez que SCha concluido la ejecucin de un PME? Para responder a esta pregunta se requiere contar con instrumentos efectivos de seguimiento de ciertos aspectos clave, an no definidos, de la dinmica escolar. El tema de la evaluacin de resultados y el impacto es un desafo que debe ser abordado desde ya en este programa y en muchos otros en el pas. Una evaluacin del programa debera preguntar tambin sobre la recepcin que ha tenido dentro del ministerio, ya que es ste el que debe asegurar la continuidad del programa. Es viable que la estructura ministerial asuma el programa de modo regular sin que se desvirte su filosofa? Qu modernizaciones, qu cambios de organizacin y de funcionamiento requiere el aparato ministerial para asumir el programa? La colaboracin entre el MECE y las instancias regulares del ministerio y la conformacin de los equipos ministeriales, que con el cambio de gobierno de marzo 1994 signific movilidad desde el MECE hacia cargos de autoridad regulares del ministerio, augura una creciente incorporacin del programa en la estructura ministerial. La experiencia del programa indica que los profesores y los directores de escuela participan y colaboran no por decreto ni creando canales formales, ni a travs de incentivos econmicos, sino bsicamente apelando a la voluntad de los maestros, creyendo en su capacidad y creatividad y creando las condiciones para que aporten lo que es central a su papel: formular y ejecutar proyectos educativos.
El Programa de Capacitacin Laboral de Jvenes: Chile Joven

Este programa representa un esfuerzo especfico del Estado por mejorar las oportunidades de insercin laboral de jvenes de escasosrecursos que haban sufrido con particular intensidad situaciones de exclusin laboral en la primera mitad de los aos ochenta y que slo se incorporaba muy lentamente al empleo con el crecimiento de la economa a partir de 1986. El programa tiene una duracin prevista de cuatro aos (1991-94) en los cuales se capacitara a 100.000 jvenes y se realizara un conjunto de actividades de fortalecimiento de las instituciones pblicas y privadas que lo respaldan. El costo total estimado del programa para los cuatro anos es de US$ 80 millones, financiados por mitades por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el presupuesto nacional.

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Antecedentes diugnscico dioforma al programa y que Los estudios realizados por organismos acadmicos y ONG durante los aos ochenta sobre la realidad juvenil cn sectores pobres, entre otros aspectos, sealaban las dificultades y la fragilidad de su insercin laboral, la gran diversidad de jvenes en trminos de trayectorias educativas y expectativas de empleo, y la existencia de un segmento con especialesdificultades de insercin social que adems de capacitacin laboral requera apoyo a nivel de desarrollo personal (comunicaciones interpersonales, autoestima, habilidades sociales bsicas). En 1988 se constituy un grupo de trabajo que complet el diagnstico sobre la realidad laboral dc los jvenes y estudi sistemas y experiencias de capacitacin en otros pases. Adicionalmente, se estudiaron las debilidades y fortalezas del sistema de capacitacin vigente en Chile, que se haba configurado a partir de 197613. En ste, la ejecucin de cursos est en manos de organismos pblicos y privados de capacitacin, que compiten entre s por los recursos estatalesy de las empresas. El Estado asumeun papel normativo, de fiscalizacin y promocin de actividades de capacitacin. A partir de estos antecedentes se configuraron algunos criterios que deberan incorporarse a un programa nacional de capacitacin de jvenes en Chile: capacitar en oficios para los cuales existan oportunidades reales de trabajo, vinculando la capacitacin a un perodo de prctica laboral en empresas y dejando la definicin de los oficios en manos del mercado de la capacitacin; entregar la ejecucin de los cursos, a travs de llamados a licitacin, a los organismos pblicos y privados de capacitacin; responder a la heterogeneidad de la poblacin juvenil pobre con subprogramas diferentes; evitar dos efectos perversos con frecuencia presentes en programas de capacitacin juvenil: la desercin de los jvenes del sistema de educacin formal y la sustitucin dc la fuerza dc trabajo adulta ocupada por una poblacin juvenil recin calificada; e incorporar en el diseo del programa incentivos econmicos que premien los resultados. Las ideas acumuladas por el grupo se difundieron en talleres, seminarios y reuniones en crculos polfticos y acadmicos, contribuyendo a la construccin de un consenso acerca de la urgencia del programa, que qued incorporado como prioridad en el Programa de Gobierno de la Concertacin. Durante 1990,dentro del Ministerio de Hacienda y posteriormente en el Ministerio de Trabajo y Previsin Social, que es al que le corresponde definir polticas de capacitacin para el trabajo, se dise el programa y se negociaron con el BID su contenido, sus caractersticas y su financiamiento.

13 En 1976 sc promulg el Estatuto de Capacitacin y Empleo y SC cre cl Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE), dcpcndicntc del Mxusteo de Trabajo y Previsin Social. El SENCE reconoce, Inscribe y mantiene un registro de organismos privados y pblicos de capacitacin, y supervisa las acc,ones de capaatac~n que se llevan a cabo.

LA ESIWXMGIA

PARA COMBATIR

LA POBREZA

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Objetivosy lneosde accin La meta del programa es capacitar en un perodo de cuatro aBos(1991-94) a 100.000jvenes de escasosrecursos (pertenecientes al 40 por ciento ms pobre de los hogares), preferentemente entre los 1.5y los 24 aos de edad, excluidos del sistema de educacin formal diurno, bsico o medio, inactivos o subempleados. El universo de estosjvenes se estimabaen una cifra que Iluctuaba entre 120.000 y 200.000personas. El programa incluye tres componentes, siendo cl principal el de capacitacin. Progrumus de capacitacin. Tres son los subprogramas principales14. Dichos subprogramas tienen en comn la provisin a la poblacin juvenil pobre, en un plazo relativamente breve, de habilidades ersonales y laborales mnimas para desempear un oficio a nivel semicalificadop5 y se diferencian en cuanto a ; la insercin laboral de los jvenes despusde la experiencia con el programa y en las caractersticas personales de los jvenes a los cuales se dirigen. El subprograma Capacitacin y Experiencia Laboral en Empresa, el dc mayor recursos y cobertura, favorece la insercin en un empleo asalariado,mientras que el de Capacitacin para un Trabajo Independiente, como lo indica su nombre, favorece la insercin en una empresa familiar o cn un trabajo independiente. El subprograma de Formacin y Capacitacin se distingue de los dos anteriores porque se dirige a jvenes que se encuentran en una situacin de acentuada marginalidad social, por lo que asignaprioridad a las actividades de formacin (desarrollo personal) junto con actividades de capacitacin. Los tres programas tienen una duracin de alrededor de 420 horas, y la participacin en el programa es gratuita para los jvenes. Cada uno recibe un subsidio mensual que cubre algo ms que los gastos de colacin y transporte16. La prctica laboral es un componente cosustancial de los tres subprogramas. Dependiendo del subprograma, sta se realiza en una empresa, en un taller de autoempleo o en un taller simulado. El programa se propuso capacitar en oficios para los cuales existe una demanda efectiva. La decisin sobre cl oficio para el cual se capacita la toman los organismos de capacitacin (el mercado). Las basesde licitacin de cursos condicionan la elegibilidad de las propuestas a la presentacin dc cartas de compromiso de empresas dispuestas a orecer prcticas laborales. El supuesto

14 Hay un cuarto subprograma de Aprendizaje con Alternancia que tiene por objetivo crear una modalidad de aprendizaje dual adecuado a la realidad chilena. El mismo se termin de disear en 1993 y se inici en 1994. El joven se desempetiara como aprendiz en una empresa bajo la conduccin de un maestro gua. Paralelamente se le proveera capacitacin terica relacionada. 15 El trmino semicalificado es ambiguo en Chile en la medida en que el pas no cuenta con un sistema de certificacin de competencias. 16 Los jvenes inscritos cuentan adems con un seguro de accldentes personales financiado por el programa y contratado por el organismo de capacitacin. Ins entrevistados afirman que han encontrado dificultades cuando se ha tenido que utihzar este seguro.

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que subyace en ceta opcin de diseco es que el organismo de capacitacin antes de prescntah su propuesta contactar empresas,lo que generara cursos que se adecuan a lai ncccsidades del mercado laboral. La lnea de trabajo indcpcnduon?i:ciige la conexin de los beneficiarios a una institucin que los apoye en el entendido de que ello asegurar la viabilidad econmica de la actividad que emprendan los jvenes. Apoyo a organismos de cupacitacin. Este componente contempla tres actividades: i) asistencia tcnica para preparar propuestas de cursos a travs de consultores especialmente capacitados, asignando prioridad a los establecimientos de enseanza tcnico-profesional (ETP)17, los organismos de capacitacin que atienden zonas geogrficas donde existe una baja oferta de capacitacin, o aquellos que se proponen disear una oferta de cursos especfica para mujeres; ii) perfeccionamiento docente para profesores e instructores, y personal directivo y administrativo de los organismosde capacitacin a los cuales les han sido adjudicados cursos en materias de pedagoga (metodologas de enseanza-aprendizaje), administrativo-financieras y tecnolgicas; y iii) equipamiento tcnico para los organismos a los cuales les han sido adjudicados cursos. El programa financia el 20 por ciento del costo del equipamiento a travs de un sistema de arriendo con opcin de compra. Los organismos deben elaborar una propuesta, la que entra a concurso. Fortalecimiento institucional. Esta lnea tiene por objeto fortalecer las instituciones pblicas sobre las cuales el programa ejerce una fuerte demanda de esfuerzo adicional: el SENCE y las Olicinas Municipales de Colocacin (OMC). El SENCE es responsable de administrar la ejecucin de los subprogramas de Capacitacin y Experiencia Laboral en Empresa y Capacitacin para un Trabajo Independiente, y actividades de las lneas de apoyo a organismos de capacitacin (excluidas los ETP). El programa financia la capacitacin del personal para las nuevas tareas, y el diseo de un sistema de informacin computarizado -Infojoven- que registra, supervisa y realiza el seguimiento de los subprogramasy lneas de apoyo a su cargo. Las OMC, unidades administrativas dependientes de los municipios pero que dependen del SENCE en este aspecto tcnico, empezaron a funcionar en 1977 como servicio pblico gratuito de intermediacin laboral. Ticncn a su cargo la difusin del programa a nivel local, y la inscripcin y la orientacin de los posibles beneficiarios. Dada la debilidad tcnica de las OMC, el programa contempla capacitar cl personal, financiar el mejoramiento de la infraestructura y equipar con computadoras y programas a 58 OMC, localizadas en comunas con alta densidad de potenciales beneficiarios y en las cuales los municipios se comprometen a colaborar. En el mediano plazo se cspcra que este apoyo contribuya a crear una red de oficinas locales de intermediacin laboral.

LA ESTRATEGIA

PARA COMBATIR

LA POBRIZA

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Insercin insttiucbnul y organizacin El programa es centralizado en lo que respecta al diseo global y operacional, el financiamiento, la supervisin de actividades y las tareas de seguimiento y evaluacin. Para el diseo y la gestin del programa SCcre una Unidad Coordinadora del Programa (UCP), al ms alto nivel en el Ministerio de Trabajo y Previsin Social. La UCP est integrada por un ncleo pequeo de profesionales calificados -alrededor dc 23, ms el personal administrativo -provenientes del sector privado y de ONG. Este grupo asumi su tarea con dinamismo y lgica de sector privado, ejerciendo un control tcnico y financiero estricto. Para la ejecucin del programa, la UCP suscribi convenios con otros organismos pblicos, denominados subejecutores. Estos, dependiendo de la lnea de accin de que se trate, son el SENCE, el FOSIS y el MINEDUC. Su papel es administrar las actividades definidas por la UCP en los plazos previstos. El SENCE administra los subprogramas de Capacitacibn y Experiencia Laboral en Empresas y Trabajo Independiente, el FOSIS es el encargado del subprograma de Formacin y Capacitacin, y cl MINEDUC tiene a su cargo la lnea de apoyo de Perfeccionamiento del Personal Doccntc c interviene en la lnea de asistencia tcnica cuando se trata de ETP. Las entrevistas sealan que SChan suscitado tensiones entre el SENCE y la UCP, entre la UCP y el FOSIS y, a nivel regional, entre el FOSIS y cl SENCE. La ejecucin del programa se inici sin estar concluido el detalle del diseo operacional, lo que signific sucesivos cambios en la administracin del programa. Ello gener desconcierto en cl SENCE, que era el responsable legal dc lo que subejecuta. Por otro lado, se produjeron tcnsioncs entre la UCP y cl FOSIS, ya que el FOSIS reclama a la UCP falta de flexibilidad para adecuar las directrices del programa a las particularidades del grupo destinatario del Programa de Formacin y Capacitacin*. Los tres subejecutores son organismos centrales que cuentan con direcciones regionales. Cada subprograma funciona mediante licitaciones con. fechas y bases definidas por la UCP. Los subejecutores administran el proceso. La evaluacin y la seleccin dc las propuestas se realiza con participacin de la UCP y del subejecutor. El proceso de adjudicacin de cursos cs lento, aunque SC ha agilizado con el tiempo. Desde la decisin de realizar una licitacin hasta la iniciacin de un curso suelen pasar dc cuatro a seis meses, plazo indispcnsablc para los trmites requeridos: definicin de los llamados a licitacin, presentacin y recepcin de propuestas, evaluacin y seleccin de las mismas, firma del convenio, garantas de cumplimiento, informacin a la Contralora General de la Repblica, transferencia de recursos, etc. En algunos casos, estos plazos han implicado dificultades con los compromisos de prcticas laborales: cuando stas

18 Estos son ejemplos de algunas de las tennones. Como sealan los entrevistados, las mismas son inevitables, tienen ciclos, se sumergen y vuelven a surgir en coynturas particulares. Lo importante es el manejo oportuno dc las mismas

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se concretan, las condiciones en la empresa que ofreci prcticas han cambiado. Esto ocurre especialmente en las prcticas laborales vinculadas a actividades de temporada. La transferencia de recursos del ministerio al organismo subejecutor y de ste al organismo dc capacitacin se efecta de acuerdo con el avance de los programas. Alrededor de un 25 por ciento de la transferencia est vinculado al cumplimiento de metas. En el caso del subprograma de capacitacin y experiencia laboral en empresas,el pago est ligado al nmero de alumnos que concluyen satisfactoriamente la parte lectiva y son puestos en prctica laboral. En cl caso del subprograma de capacitacin para el trabajo independiente, la meta que condiciona el pago es el nmero de alumnos que fmalizan la parte lectiva y que se ha vinculado con una institucin que pueda darle asistencia tcnica y crdito. En el subprograma a cargo del FOSIS, la forma de pago est vinculada al nmero de alumnos que concluye el curso y se incorpora a una prctica laboral protegida o en empresas. Debe destacarseque el programa SCapoya por un lado, en los organismos subejecutores, y por el otro, en el mercado de organismos de capacitacin. Son stos -entidades privadas con fines de lucro- los que concurren a las licitaciones y deciden dnde capacitar, en qu capacitar y cmo capacitar. Para tomar decisiones en estasmaterias, el programa obliga a los organismos de capacitacin a tomar contacto con empresas, ya que cada propuesta de curso debe incluir el compromiso de una o ms empresasde recibir a determinado nmero de jvenes en prctica laboral. Con el fin de estimular la colaboracin de las empresas y cl inters de los jvenes en el programa, ste realiz actividades de promocin y comercializacin a travs de los medios de comunicacin masiva, apelando a los partcipes: mensajes en la prensa escrita orientados preferentemente hacia los empresarios; por la radio dirigidos a los jvenes y por la televisin, a la opinin pblica en general. El contenido de los mensajes apuntaba a romper la percepcin prevaleciente en algunos sectores de que los jvenes constituyen un problema, reemplazndola por una imagen de los jvenes como oportunidad.
Criterios y mecanisnws defoca&acin del programa

El grupo destinatario del programa es la poblacin joven de escasos recursos excluida del sistema de educacin formal diurna de nivel bsico o medio, inactivos o subempleados. Para llegar a este grupo, el programa adopt un diseio autofocalizante, combinado con mecanismosde seleccin individual. Dos caractersticas del diseo promueven la autofocalizacin. Por un lado, el beneficio se define de tal modo que resulte atractivo a jvenes de escasos recursos cuyo hogar requiere con urgencia de su aporte. Ello se logra definiendo un perodo de capacitacin breve (alrededor de 420 horas) que habilita para el desempeo de un oficio a nivel semicalificado, y entregando a los jvenes un subsidio que cubre gastos asociados dc transporte y almuerzo mientras dura el programa. Por otro lado, se estableceque la puerta de entrada al programa es el

LA I?%WJEGIA

PARA COMBATIR

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municipio, especficamentelas OMC. La opcin de incorporar las OMC, a pesar de su reconocida debilidad tcnica, surge del convencimiento de que era necesario un lugar de inscripcin en una instancia local cercana al grupo destinatario. El municipio es reconocido como ejecutor dc programas sociales gubernamentales dirigidos hacia la pobreza, de modo que representabala puerta de entrada natural al programa. Las OMC inscriben a los jvenes en base a una ficha que contiene informacin sobre su situacin socioeconmica,sus interesesy motivaciones, y los orientan hacia las distintas opciones de calificacin, dentro del programa o en el caso de que no cumplan con los requisitos, a otras alternativas. Hay otro paso en la seleccin de beneficiarios que corresponde a la aceptacin efectiva en un curso. Los organismosde capacitacin que han ganado el financiamiento para la ejecucin de uno o ms cursos seleccionan sus alumnos entre los inscritos en las OMC. En este paso priman criterios relacionados con los niveles de instruccin requeridos en los cursos y, en el subprograma para el trabajo independiente la elegibilidad de los beneficiarios como sujetos de crdito y ayuda tcnica en los circuitos de apoyo existentes. Vale decir, entre los inscritos en una OMC, los organismos de capacitacin seleccionan a los jvenes ms aventajados. Este sesgo es inevitable, ya que parte de la transferencia de recursos al organismo de capacitacin se encuentra vinculada a indicadores de resultados; y no es grave cn la medida en que el subprograma de Formacin y capacitacin selecciona a los jvenes que quedan marginados de los otros dos subprogramas. Este subprograma ha utilizado distintas formas de seleccin de beneficiarios. Inicialmente, stos eran inscritos directamente por los organismos de capacitacin y en la seleccin de los cursos a financiarse se asignabaprioridad a organismos que trabajaran con el grupo objetivo del subprograma (por ejemplo, el Servicio Nacional del Menor (SENAME), entidades que se especializan en el trabajo con reos y encarcelados y otros similares). Posteriormente se exigi la inscripcin en una OMC y se incorpor la cxigcncia de que 10s organismos de capacitacin deban contratar los servicios de una asistente social profesional, quien debe certificar que los jvenes efectivamente se hallan en situacin de marginalidad social y dc carencia aguda de recursos. Para determinar esto, el FOSIS elabor un instrumento, que asigna prioridad a la seleccin de jvenes que son parte de un hogar con un nivel de ingreso familiar per cpita bajo e inestable, que tienen cargasfamiliares yio viven como allegados o en vivienda de calidad deficiente; y que evidencian alguna de las situaciones siguientes: atraso en el proceso de educacin obligatoria; sntomas de violencia intrafamihar en la familia de origen o abandono temprano del hogar por parte del joven; iniciacin temprana en el mundo del trabajo; baja autoimagen y ausencia de proyecto de vida; falta de participacin en grupos organizados formales o informales o pertenencia a grupos de riesgo (pandillas que muestren conductas socialmente rechazadas); consumo habitual de drogas y alcohol; falta de disponibilidad de redes de apoyo social (familiar, de amigos); inicio precoz en la vida sexual, o presencia de embarazosno deseados.

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Los estudios realizados sobre el programa muestran que los mecanismosde focalizacin operaron conforme a lo esperado en el subprograma de capacitacin para un empleo asalariado y en los ltimos llamados del de Formacin y Capacitacin (FOSIS). Las tres cuartas partes dc los participantes del primero pertenecen al 40 por ciento de los hogares de menor ingreso y ms del 95 por ciento a los tres estratos ms bajos (C3, D y E) en la clasificacin que siguen los estudios de comercializacin (en sta prima el criterio de caractersticas de la vivienda y del barrio en que se vive). En 1993los beneficiarios del subprograma de Formacin y Capacitacin mostrabanuna situacin de marginalidad social con mayor frecuencia que los beneficiarios de los otros programas de capacitacin (GREDES, 1993). Se desconoce cuntos jhvenes de escasosrecursos excluidos del sistema escolar no han logrado o querido acceder al programa y permanecen inactivos o desocupados.
Seguimiento y evaluucn del programa

De acuerdo con el contrato de prstamo suscrito con el BID, el programa est sujeto a informes peridicos de progreso, una evaluacin intermedia y una evaluacin ex post transcurridos cinco aos desde la finaliiacin del programa. La evaluacin intermedia, contratada directamente por el Banco, se realiz en octubre-noviembre de 1993, y es sumamente favorable, destacando la novedad del diseo del programa y la eficiencia en su ejecucibn. Los organismos subejecutoresregistran datos bsicos sobre la ejecucin del programa: caractersticas de los cursos, nmero y caractersticas de los alumnos inscritos y de los seleccionados,rendimiento, egresos,etc., informacin que est sistematizndose. El Infojoven, en proceso de ejecucin, contribuir a un procesamiento ms oportuno de estosantecedentes. Por otro lado, la UCP ha subcontratado estudios especficos de aspectos clave del programa que contribuirn a una evaluacin efectiva del mismo. Los tpicos, entre otros, son: resultados de la focalizacin; calidad y pertinencia de los cursos; percepcin y valoracin que los jvenes expresan sobre su experiencia en el programa; calidad de las actividades de fortalecimiento institucional; caractersticas de las empresas que participan en el programa dando oportunidades de prctica laboral. Otro aspecto adicional muy importante es que el programa est llevando a cabo un estudio de seguimiento de la insercin laboral de sus egresados y de un grupo de control con caractersticas iniciales similares.

19 De unacuarta unasexta a partede losjvenes ms de 24 aos de edad; losparticipantes tiene provienen de todas las regiones del pas, incluyendo localidades alejadas de la capital regional; el nivel de escolaridad promedio supera los diw aRos; los beneficiarios en general son desertores de la enseanza media o egresados de clla un experiencia laboral; la incorporacin de mujeres en el programa ha ido en aumento (35 por ciato cn cl primer llamado y 45 por ciento en cl segundo). Vase Cortzar (1993), Captulo V.

LA IiS1RAIEGIA

PARA COMBATIR

LA POBREZA

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El programa: avances,difkhdes

y desafws

El programa se puso en marcha y ha cumplido sus metas en lo que a capacitacin se refiere. Los antecedentes disponibles sobre los componentes de apoyo a organismos de capacitacin y de fortalecimiento institucional sugieren un avance ms lento. A pesar de los atrasos iniciales, propios de un programa nuevo, en tres arios se han adjudicado 3.650 cursos, beneficiando a 70.000 jvenes, o sea el 70 por ciento de la meta global prevista: 80 por ciento en el subprograma de Capacitacin y Experiencia Laboral en Empresa; 42 por ciento en el de Trabajo Independiente, y 58 por ciento en el de Formacin y Capacilacin. La distribucin regional de los cursos y beneficiarios muestra que se ha llegado a todas las regiones con una amplia gama de especialidades y oficios. El programa cuenta con una oferta regular de cursos, adjudicndose aproximadamente de un 25 a un 30 por ciento de sta. El rechazo obedece a restricciones de recursos (cupos en los llamados) ms que a una insuficiente calidad de las ofertas. Por otro lado, SC ha logrado la participacin de cerca de 5.000 empresas en el programa. Varios factores o circunstancias contribuyeron a estos resultados muy Cinco parecen haber sido fundamentales: i) un diagnstico positivos. relativamente preciso sobre cl proceso de exclusin laboral juvenil en los aos ochenta; ii) la prioridad que el programa tuvo para cl gobierno y en particular para el del Ministerio del Trabajo; iii) la calidad profesional y el trabajo serio y riguroso de la UCP; iv) cl apoyo a la ejecucin del programa por parte del SENCE, en especial las direcciones regionales, base a partir de la cual el programa logr extenderse a todo el pas, y v) la existencia de un mercado de capacitacin en expansin, con organismos de capacitacin que demostraron flexibilidad para ajustarse a los criterios y requerimientos del programa. La colaboracin de las empresas se vio estimulada por un clima nacional cn cl cual cl tema de la capacitacin laboral estuvo muy presente y un mercado de trabajo apretado con dificultades de contratacin de mano de obra en algunos rubros. Los tres subprogramas no avanzaron con un ritmo similar (en relacin a lo programado). El que ms avanz fue el de Capacitacin y Experiencia Laboral en Empresa. El subprograma dc Capacitacin para un Trabajo Independiente enfrent un escollo difcil de superar. En el primer llamado a licitacin SC constat que no haban casi entidades dispuestas a apoyar a estos jvenes con crdito y asistencia tcnica, requisito que se detina como indispensable para el cumplimiento de sus objetivos. Esta situacin llev a reorientar el subprograma al sector rural, en el que exista un organismo de Estado, el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), que accedi a recibir a los jvenes que haban completado exitosamente los cursos cn sus programas regulares de crdito y asistencia tcnica, No se conoce una evaluacin de la relacin de los organismos de capacitacin con el INDAP ni el resultado efectivo del apoyo que dicha institucin ha dado a los jvenes. Tampoco se conocen las caractersticas

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sociales bsicas de los jvenes beneficiados (sexo, edad, nivel socioeconmico, accesoala tierra, etc.). El subprograma de Formacin y Capacitacin se insert en una institucin nueva, el FOSIS, que estaba formando su propio equipo de trabajo y definiendo su labor. No contaba con una estructura regional de apoyo, lo que demorh la iniciacin del subprograma. A ello SCsum la falta de claridad inicial respecto a la definicin del grupo destinatario (situacin de marginalidad social) y, en consecuencia,de los mecanismospara llegar a l. Los avancesdel programa fueron ms lentos en los componentes de apoyo a organismos de capacitacin y de fortalecimiento institucional. Hacia junio de 1994 existe un 40 por ciento de oferta nueva de organismos de capacitacin que participan en el programazO,un 60 por ciento de los cuales son ETP. La lnea de subsidio al equipamiento de los organismosde capacitacin en su primer llamado a licitacin benefici a apenas ll organismos. El segundo llamado se hizo recin a fines de 1993.Entre los factores que influyeron negativamente en el desarrollo de este componente es posible identificar tres: el sistema previsto -arriendo con opcin de compra- es relativamente desconocido, y la modalidad de llamados a licitacin para cursos de corta duracin frena las decisiones de inversin de ms largo plazo; la existencia de un programa del MINEDUC que regalaba equipos a las ETP; y el monto relativamente bajo del incentivo (20 por ciento de subsidio) para la compra de equipos. Las tareas de fortalecimiento institucional tambin han estado a la zaga de lo programado. El apoyo a las OMC se inici tardamente por dificultades en el contacto y la respuesta de los municipios, lo que a su vez ha atrasado la instalacin de equipos de computacin en las oficinas. Las acciones de fortalecimiento del SENCE se han ido cumpliendo, pero la puesta en prctica de un sistema de informacin computarizado, Infojoven, que permite registrar y procesar informacin sobre los distintos subprogramasy lneas de apoyo a cargo del SENCE, facilitando las labores de supervisiny seguimiento, esta recin en su fase de ejecucin. El objetivo ltimo del programa es facilitar la integracin laboral y social de los jvenes. Los estudios subcontratados por la UCP permiten dar una respuesta positiva para el subprograma de Capacitacin y Experiencia Laboral en Empresa. Veintisis semanasdespusde linalizado el curso, un 60 por ciento de los egresados del primer llamado realizaba una actividad socialmente integrada, entendiendo por tal el desempeiio de un trabajo (54 por ciento) o el regreso al sistema escolar (7 por ciento)l. Es importante consignar que el perodo en el cual se ejecuta el programa coincide con una economa en expansin que crea empleos, lo que define un contexto altamente favorable a los resultados del programa. Afortunadamente, el estudio citado incluy un grupo de control de jvenes con caractersticas iniciales similares. En el grupo de control la tasa de
de 20 EI nmero organismos de capacitacin reconocidos por el SENCE se elev de 700 en 1990 a 1.700 en 1993. El programa ha adjudicado cursos a CCICB 300 organismos. dc 21 Un 29 por ciento corresponda a desocupados y el 10 por ciento restante a inactivos.

LA ESTRAT!3GIA

PARA COMBATIR

1.A POBREZA

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insercin social era diez puntos inferior que en los participantes del programa (Cortzar, 1993, p. 9.5-96). La informacin preliminar sobre los egresadosdel segundo llamado indica que estosresultados se mantienen22. Por otro lado, los estudios verifican que los jovenesvaloran positivamente la experiencia vivida (curso y prctica), confirman un clima de relaciones sociales positivas y el fortalecimiento de hbitos de responsabilidad, integracin social y proyeccin personal hacia el futuro. Los jvenes en el subprograma de Formacin y Capacitacin valoran positivamente el programa, se sienten considerados y logran elevar su autoestima (GREDES, 1993; Espinoza y Rivera, 1994). No se conoce la insercin laboral de estos jvenes. En las entrevistas, algunas opiniones expresan la necesidad de que continen en un segundo programa de capacitacin. El programa tena una duracin de cuatro anos. Es urgente completar los estudios de evaluacin y diagnosticar si es necesario continuarlo. Kul es en 1994 el tamao del universo de beneficiarios del programa? Xules son sus caractersticas? Por otro lado, es fundamental que la expcricncia del programa sea recogida e integrada a programas regulares de capacitacin y reconversin laboral. El tema sobrepasa los objetivos de este documento. No obstante, es posible sealar algunos puntos que el programa verifica y que son importantes: vincular la capacitacin en aula con una experiencia laboral en empresas;definir los oficios de acuerdo a la demanda del sector productivo (empresas); incorporar a la capacitacin materias bsicas de formacin personal (comunicacin y relaciones interpersonales, puntualidad y sentido de responsabilidad, etc.). Un insumo indispensable para un sistema nacional de capacitacin y reconversin laboral es el desarrollo de un sistema de certificacin de competencias que mida las destrezas adquiridas y que opere con estndares reconocidos en el mercado de trabajo. Esta es una tarea dc colaboracin pblico/privada que no resulta fcil, pero que es urgente para introducir una cierta racionalidad en el conjunto de las instancias de capacitacin que existen en el pas. Por otro lado, es importante completar el trabajo de fortalecimiento dc las OMC para que cfcctivamcntc SC conviertan en una instancia local de intermediacin laboral. El Programa Entre Todos del FOSIS El Programa Entre Todos es el eje de una de las cuatro lneas programaticas del FOSIS: la de Generacin de Capacidades en Localidades Pobres. Esta lnea es una de las ms importantes: posibilita el modelo de gestin que propicia el FOSIS. En este modelo, para acceder a los recursos fmancieros y tcnicos se requiere la existencia de un proyecto. Los ms pobres se encuentran

22 La informacin disponible indica que los cgrcsados cuentan con mayor frecuencia que el grupo de control con contrato de trabajo y prevnn social y que se insertan cn cmpresas ms grandes. El salario horario promedio es similar en ambos grupos.

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en un punto inicial de desventaja:no sabenhacer proyectos. Los que de manera ms urgente requieren los aportes del FOSIS son los que mayores dificultades presentan para acceder a los programas FOSIS. Entre Todos se propone romper esta barrera a travs de actividades promocionales de apoyo organizativo, educativo y de capacitacin. Su objetivo es generar capacidades para que los sectores pobres identifiquen colectivamente sus necesidades prioritarias y las satisfagan, asumiendo un papel protagnico en la formulacin, elaboracin y ejecucin de proyectos.
Diagnstico sobre la pobreza que subyace al Programa Entre Todosy concepto de hcalidad pobre

El programa tiene una visin geogrfica o territorial de la pobreza. A lo largo del pas, en sus regiones y comunas, en zonas urbanas y rurales, existen bolsones geogrficos de concentracin de la pobreza. Vivir la pobreza limita la posibilidad de acceder a recursos y oportunidades que permitiran superarla. Esta limitacin es ms intensa cuando la pobreza SCvive en un entorno pobre (localidad pobre). En estascircunstancias,no se dispone de informacin, la voz para expresar opiniones es dbil, como tambin las organizaciones sociales para expresar demandas colectivas. Al mismo tiempo, tambin son debiles los equipos tcnicos y profesionales, y la oferta de servicios y programas sociales es ms frgil. En consecuencia, es necesario identificar y caracterizar estos bolsones (localidades pobres) y actuar en ellos, mancomunando los esfuerzos y recursos pblicos y privados instalados o disponibles. El concepto de localidad pobre alude a la expresin espacial de la pobreza. El ncleo territorial bsico dc la divisin poltico-administrativa del pas es la comuna. Las 334 comunas, urbanas y rurales, son de tamao poblacional y geogrfico muy variable y en ellas residen hogares con condiciones de vida dismiles y que acceden en forma distinta a los servicios y recursos disponibles. Para identificar los bolsones de pobreza es necesario ir a un nivel de desagregacin geogrfica ms pequeo que la comuna. Es necesario identificar localidades pobres dentro de ellas. Las estadsticas regulares del pais se desagregan,con problemas crecientes de confiabilidad, hasta el nivel comunal, y por lo tanto no sirven para esta tarea. La alternativa, ideada por cl FOSIS, fue una encuesta entre las Secretaras Regionales de Planificacin y Coordinacin para que en colaboracin con los municipios y las gobernaciones en su territorio identificaran localidades pobres y las caracterizaran en cuanto a los factores que condicionan su situacin de pobreza, tamao demogrfico, actividad econmica predominante, y existencia y afiliacin a organizaciones sociales (Rayo, 1993). Las instrucciones de la encuesta indican que una localidad pobre representa a un grupo de personas que comparten un espacio fsico, una historia comn, problemticas y demandas sociales comunes y que mantienen una marcada interaccin primaria entre s. Aaden que una localidad debe tener lmites de poblacin que faciliten la capacidad de comprometer esfuerzos

LA FZXRATEGIA

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colectivos fundados en una identidad espacial reconocida y legitimada por sus habitantes y/u organizaciones y que, en general, no debera exceder de los 6.000, ni tener menos de 300 habitantes. La encuesta fue aplicada conforme a las capacidades y recursos disponibles en cada una de las regiones. Los resultados, por lo tanto, son en extremo hctcrogncos y slo pucdcn intcrprctarsc como informacin aproximativa sobre las propias localidades incluidas en cada regin. No se dispone de informacin censal II otra que permita estimar la localidades que siendo pobres fueron excluidas del catastro. No obstante estas dificultades, la encuesta ha constituido un buen punto de partida para la focalizacin del Programa Entre Todos. El catastro inicial registr 1.500 localidades pobres, y actualmente se trabaja con un listado de 2.423 localidades. El catastro tiene un sesgo rural y de ciudad pequea. La identificacin de bolsones de pobreza en las ciudades grandes, que es donde se concentra cl mayor nmero de pobres, requiere una mayor reflexin y una conceptualizacin distinta de localidad pobre. El Programa Entre Todos: objetivos y lneas de accin El programa ticnc tres objetivos: i) estimular la capacidad de organizacin y de iniciativa en las localidades pobres; ii) reforzar las capacidades promocionales existente en las regiones y coordinar los esfuerzos y recursos institucionales existentes y canalizarlos preferentemente a las localidades pobres, y iii) extraer de las experiencias concretas dc promocin a nivel de las localidades una metodologa promocional masificable, recientemente descentralizada y participativa, que se apoye en los recursos sociales, tcnicos y profesionales a nivel regional y local. El diseo del programa fue muy preciso en lo que respecta al primer objetivo y poco explcito con respecto a los otros dos. Para lograr el primer objetivo el programa define dos etapas sucesivas de intervencin social. En la primera el FOSIS y el gobierno regional deciden las localidades que sern intervenidas de entre aquellas identificadas como pobres; llaman a un concurso de antecedentes y deciden sobre los organismos promotores (OP) que se harn cargo del trabajo promocional, y contratan un Coordinador Regional de Promocin (CRP), que recibe capacitacin para su cargo. El CRP trabaja en coordinacin con las autoridades rcgionalcs y locales y con los organismos promotores y supervisa el trabajo en el terreno que stos realizan. Este se inicia con una invitacin amplia a participar a todas las organizaciones existentes en la localidad23, estimulando un proceso de conocimiento y articulacin entre ellas que culmina con la constitucin de una Coordinacin de Desarrollo Local (CDL). De ah en adelante el promotor trabaja con la CDL, dndole apoyo de organizacin, realizando con ella un diagrktico de problemas y estableciendo las

23 Si en la localidad no existieran organizaciones o si stas tuvieran un desarrollo precario, el organismo promotor debe fortalecer y apoyar la creacin de stas y9 en lo posible, constituirlas jurdicamente.

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DAGMAR

RACZYNSKI

necesidades prioritarias; traduciendo las prioridades en un listado de ideas o perfiles de proyectos; capacita en la elaboracin de un plan de accin y en la presentacin de proyectos. El trabajo de los promotores, programado inicialmente con una duracin de seis meses, ha debido extenderse a doce. Los procesos sociales que se desencadenan con la intervencin del promotor tienen tiempos dismiles y difciles de predecir. El FOSIS ha elaborado manuales y cartillas atractivas, pedaggicas y de fcil uso en apoyo del trabajo promocional. La segunda etapa se inici con un concurso de proyectos de desarrollo para localidades pobres. La CDL de una localidad con el apoyo del promotor, convierte uno o ms de los perliles en un proyecto concreto; decide quin va a ser el ejecutor del proyecto (puede ser la misma CDL u otra organizacin local, o un ejecutor externo), y lo presenta a concurso. El conjunto de los proyectos de una regin se somete a una evaluacin que, a diferencia de los otros concursos del FOSIS, tiene cierta flexibilidad en vistas al sentido pedaggico del programa: transferir experiencia en gestin de proyectos. Los proyectos bien evaluados se presentan al gobierno regional, que opta por algunos ajustndose al marco presupuestario del FOSIS en la regin y asegurando por lo menos un proyecto por cada localidad con proyectos prcscntes en la seleccin. Se firman los contratos y se inicia la ejecucin de los proyectos. Al finalizar la ejecucin del mismo, la CDL debe evaluar los logros y dificultades y discutir un plan de trabajo futuro que d continuidad a su papel de articulador de las capacidades y potencialidades de la localidad y de estmulo al desarrollo local. Modalidades de seguimiento y evaluacin del programa El FOSIS supervisa sus programas con pautas predcfmidas. En el caso del Programa Entre Todos, en la etapa de promocin, el CRP es responsable de un informe mensual sobre cl avance del trabajo en las localidades pobres de la regin, utilizando para ello informes que entregan los promotores sobre las localidades en las cuales trabajan. El informe solicita identificar y fundamentar logros y dificultades y sealar las medidas adoptadas para superar dificultades. Estos informes son entregados al nivel regional y central del FOSIS. Existe libertad para su formulacin y los informes deben ser preparados por la misma persona que est a cargo de la gestin del programa en la regin. En la ctapa de ejecucin de proyectos, la supervisin cs realizada por un agente externo -un profesional contratado para esta tarea- quien llena una pauta, la que debe ser visada por el CRP. No est clara la eficacia real de estos informes. Por un lado, una misma persona es responsable del proyecto y lo evala. Por otro, en el FOSIS regional y central se acumulan informes que no son procesados. La queja recurrente de los responsables del programa es la falta de tiempo disponible para ordenar y sistematizar el cmulo de informacin que se genera. Cabe sealar, no obstante, que motivados por el requerimiento de tener que llenar pautas mensuales o por otras razones, algunas regiones han organizado reuniones peridicas de anlisis del programa, convocando al conjunto de actores que

LA ESTRATEGIA

PARA COMBATIR

1.A PORRE7A

EN CHILE

participan en la promocin, en las que se intercambian experienciasexitosasy se abordan los problemas detectados, actividad altamente valorada por los participantes. Es poco lo que se conoce sobre los resultados del trabajo promociona1y de los proyectos que se ejecutan. La percepcin general es que la calidad del trabajo es dismil, que en las localidades se crean dinmicas sociales positivas, y que la vinculacin del Programa Entre Todos con la accin dc los municipios y dc otras instituciones pblicas (escuelas,consultorios, INDAP, etc.) en la localidad es dbil, si no inexistente. Tampoco se sabe mucho acerca de los proyectos. La mayora es de corta duracin, de cuatro a seis meses,y de bajo costo (alrededor de 2,5 millones). El 95 por ciento dc los proyectos aprobados pertenece a dos categoras: actividades de mejoramiento de la vivienda y cquipamicnto comunitario (letrinas, saneamiento de aguas, arreglo de viviendas, alumbrado, arreglos de vas de acceso, telfonos, sedes sociales, postas, bibliotecas, plazas, multicanchas) o actividades productivas (huertos de autoconsumo, almacenes comunitarios, panaderas e infraestructura asociada a la produccin), con una distribucin bastante equilibrada (51 y 45 por ciento, respectivamente). Los porcentajes varan notablemente entre las distintas regiones. No se sabe si la preferencia por uno u otro tipo de proyecto se relaciona con diferencias en los problemas que enfrentan las localidades pobres o si ms bien guarda relacin con un sesgo que proviene del trabajo promociona1 o del proceso de seleccin regional de los proyectos.
Desarrollo del programa en el tiempo

El programa ha tenido dos convocatorias:en el segundo semestrede 1991y de 1992,respectivamente. El programa SCha expandido en cuanto al nmero de las localidades cubiertas, los organismos promotores participantes, los promotores de terreno, los proyectos presentadosy seleccionados. Los recursos comprometidos por el FOSIS en el programa casi se han duplicado y los aportes de otras fuentes para la ejecucin de proyectos concretos se cuadruplicaron. Para 1994 la meta es expandir el programa a 700 localidades ms, con lo cual se abarcara alrededor de dos tercios de las localidades pobres identificadas. Entre la primera y la segunda convocatoria se increment la descentralizacin. En la primera convocatoria no existan todava los gobiernos regionales y las decisiones sobre qu localidades y quk proyectos beneliciar eran responsabilidad exclusiva del FOSIS. En 1992 se crearon los gobiernos regionales y las decisiones de inversin que se materializan en una regin especifica y cuyos efectos econmicos directos se concentran principalmente en ellas, pasan a ser responsabilidad de estos gobiernos. Tal es el caso de los programas FOSIS. La distribucin intrarregional de recursos del FOSIS y la asignacin especfica de recursos a proyectos, la determina el propio gobierno regional de acuerdo con sus prioridades. La intervencin del gobierno regional en la asignacin de recursos a proyectos especficos, responsabilidad que recae sobre el Consejo Regional, ha llevado -con distintos grados de intensidad de una

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regin a otra- a la incorporacion de consideraciones polticas partidistas en la seleccin de proyectos.

El Programa Entre Todos trabaja con las organizaciones sociales en localidades pobres transfiricndolcs capacidad de autodiagnstico, de determinacin de necesidadesprioritarias y de diseo de proyectos, y experiencia en gestin. El programa es clave para la filosofa que gufa las acciones del FOSIS, ya que apoya a los sectores pobres en los aspectos en los que son ms dbiles: informacin, calificacin y organizacin para proponer y gestionar soluciones a sus necesidadesy para influir sobre las decisiones que los afectan. La modalidad de focalizacin -unidades territoriales pequeiias con necesidadesy problemas comunesy una trama de relaciones socialesprimarias- permite apoyar a la poblacin en el entorno social en el cual se desenvuelvey considerar sus necesidadesdc modo ms integral y desde su propio punto de vista. El programa cumple con su objetivo inmediato: trabajar con las organizaciones sociales de localidades efectivamente pobres de todas la regiones del pas. Estas reciben apoyo promocional, constituyen CDL, claboran proyectos, reciben financiamiento y los ejecutan, adquiriendo experiencia en materia de gestibn. El programa ha crecido en el tiempo. En la primera convocatoria se atendi a 323 y en la segunda a 545 localidades. En 1994 se proyecta atender 700 ms. Tres factores o situaciones han sido fundamentales en este desarrollo del programa: i) la puesta en prctica del programa se inici en un momento en que el FOSIS, institucin creada en 1990, se hallaba relativamente consolidado y el equipo central concordaba en la importancia del programa, comparta su diseo y lo apoyaba con fuerza y decisin; ii) en el pas existe una red de ONG que han acumulado experiencia en metodologas de promocin social y que requieren con urgencia la colaboracin del gobierno para subsistir financieramente, situacin que facilit encontrar ejecutores adecuadospara el programa, en particular en la primera convocatoria, y iii) el programa se dise con rigurosidad y mucho detalle, con normas precisas cuyo cumplimiento se exige. No obstante, simultneamente posee flexibilidad para desarrollar formas y secuencias de trabajo que reconozcan e interpreten las distintas realidades locales, generando respuestasdiferenciadas. El diseo es a la vez preciso, reglamentado y flexible. A pesar de los logros inmediatos del programa, es importante sealar algunos aspectos crticos. En primer lugar, el programa se ha orientado a localidades pobres rurales no dispersas y ciudades menores. Ello parece ser consecuencia del proceso que se sigui para identificar las localidades pobres. No existe consenso en cuanto a la forma ms adecuada de definir e identificar localidades pobres en las ciudades grandes y de cmo encauzar el trabajo promociona1 en ellas (las localidades posiblemente sean de mayor tamao, con lazos ms dbiles de interaccin primaiia, con menor identidad espacial,etc.).

LA ESTRATIXiIA

PARA COMBATIR

LA POBREZA

EN CHILE

25.5

En segundo lugar, el Programa Entre Todos ha funcionado bien en lo que concierne el trabajo directo con las localidades pobres identificadas. El programa genera y/o fortalece nuevas dinmicas sociales, legtima el trabajo organizado, ayuda a superar conflictos del pasado y elimina cierta inercia y pasividad existente cn las localidades. No obstante, es prematuro prommciarsc sobre el impacto a mediano plazo dc los logros del programa. Entre los encargadosdel programa hay inquietud acerca dc la sustentabilidad de las dinmicas que se han generado. Los proyectos que se ejecutan son dc corta duracin y no est claro qu pasa en las localidades despus. Este es un punto centra1 que debera abordar la evaluacin del programa. Logra el programa, efectivamente, generar capacidades y abrir un espacio para que la comunidad participe, proponga y gestione iniciativas de desarrollo local? En qu medida los habitantes o las organizaciones han emprendido colectivamente tareas distintas al proyecto definido con ayuda del promotor? i,Qu sucedeen las localidades al rctirarsc cl apoyo que proporciona el Programa Entre Todos? iTiene el programa algn impacto en la relacin de los habitantes con el municipio y los servicios pblicos? En tercer lugar, Entre Todos se propona fortalecer y coordinar los recursos institucionales existentes en las regiones para que canalicen sus aportes hacia las localidades pobres, complementando esfuerzosy procurando dar una rcspucsta ms integral a las ncccsidades sentidas y favorecidas por la comunidad. En la prctica el programa dej este objetivo de lado y, salvo excepciones, oper aisladamente de la institucionalidad local y regional, restando potencialidad a sus propios esfuerzos. Los gobiernos regionales estaban recin formndose y los municipios son dbiles. Pero Entre Todos los requiere para dar continuidad a sus esfuerzos. No se abord de modo sistemtico el apoyo que los municipios podran dar al programa y ste a los municipios. Interioriiar al municipio y a los servicios sociales de asiento local (escuelas,consultorios de salud) y al naciente gobierno regional con las acciones, la fiosofa y la metodologa de trabajo del Programa Entre Todos, y coordinar y compatibilizar las acciones de ste con las acciones que ellos realizan es una importante tarea pendiente. La cxpcricncia del Programa Entre Todos representa un avance, que puede fracasar si las organizaciones sociales se encuentran con un municipio cerrado a sus prioridades y propuestas de solucin. Por otro lado, Entre Todos por s mismo difcilmente contribuye a combatir la pobreza. Requiere apertura, sintona y colaboracin de todas las instituciones pblicas que operan a nivel local. En cuarto lugar, la experiencia con Entre Todos ilustra una dificultad ms general de la poltica pblica. No existe informacin sobre el conjunto de programas y acciones con financiamiento pblico que se ejecutan ovan a ejecutar en un territorio (localidad, comuna, regin). Disponer de esta informacin es urgente si se ha optado por la dcscentraliiacin. El desafo no es slo de informacin, sino que de coordinacin entre programas. Los propios directivos del FOSIS reconocen que su institucin opera adicionando y no integrando sus lneas de accin. El problema se multiplica cuando se trata de instituciones pblicas diferentes. Estos vacos que se detectan a partir del anlisis del Programa Entre Todos evidencia tres situaciones problemticas generales: la

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UAGMAR

RACZYNSKI

falta de coordinacin en materia de inversin pblica; la inadecuacin del aparato estatal a los requerimientos de una poltica social descentralizada y la debilidad de los gobiernos regionales y locales, y la ausencia de un plan nacional integrado de programas para combatir la pobreza, dentro del cual las iniciativas como la del Programa Entre Todos se inserten a travs de una funcin especfica, como es la generacin de capacidades. En quinto lugar, la ejecucin del Programa Entre Todos descansa por completo en la disponibilidad y calidad de organismos promotores. El programa atrajo gran parte de los profesionales y tcnicos, con experiencia en el trabajo de promocin local existente en las regiones. Los encargadosdel programa indican que hubo un aumento cuantitativo de OP en las regiones, pero que el trabajo de los nuevos OP se ha mostrado insuficiente debido a la baja calificacin y escasa experiencia del personal en las tareas promocionales y, a veces, el desconocimiento dc la zona geogrfica y el sector social en el que se trabajar. Habra, entonces, un tope a la expansin del programa y su modelo de gestin, por la carencia en el nmero de intermediarios y en la solidez de su trabajo. El vnculo que el FOSIS establececon estasinstituciones es por un perodo limitado de tiempo, lo que se traduce en inestabilidad para la institucihn y, por ende, en dificultades para formar equipos dc trabajo slidos y calificados. A q$n le corresponde fortalecer las GNG y qu tipo de estrategia podra aplicarse? En sexto lugar, el programa ilustra las posibilidades de ampliar programas de carcter microsocial, transformndolos en una preocupacin nacional sin perder la especificidades locales. No obstante, ilustra con fuerza la necesidad de eectuar seguimientos rigurosos y de evaluar resultados e impactos. Este es un costo asociado, que es necesarioincurrir en cualquier programa. Para esta tarea es importante definir desde su inicio los indicadores que reflejan logros y otros que permitan detectar las debilidades e insuficiencias de los programas. Por ltimo, cl Programa Entre Todos se propona extraer de la experiencia de trabajo con las localidades una metodologa promociona1 masificable, descentralizada y participativa. Por un lado, el diserio del programa en s mismo constituye una experiencia metodolgica interesante y las cartillas y manuales claborados en el contexto del programa son de fcil adaptacin a otros programas y realidades. Por otro lado, se desconoce la calidad del trabajo promocional. Slo es posible alirmar que se ha logrado una metodologa promocional masiticable, descentralizada y participativa, siempre que sta logre evaluarse y se identifiquen los factores que la condicionan. El Programa Entre Todos, como la mayor parte de los programas sociales innovadores puestos en prctica en los ltimos cuatro aos, no cuenta con un esquema riguroso de cvaluacin.

24 El programa, y el FOSIS en general, enfrenta escasez de recursos humanos debidamente calificados para la realizacin de un conjunto de tareas: evaluacin tcnica de proyectos, supervisin de programas y evaluacin de resultados. Parecera existir una inadecuacin entre la formacin que provee el sistema de educacin superior y las necesidades del pas.

LA ESIXATEGIA

PARA COMBATIR

LA POBREZA

I3N CHILE

2.57

CONCLUSIONES.

ENSEANZAS Y RECOMENDACIONES

DE POLITICA

La conclusin principal que se desprende del trabajo es que Chile cuenta con una estrategia social coherente y elaborada, que se ha traducido en decisiones polticas y econmicas que la respaldan y en programas sociales innovadores congruentes con ella. No obstante, dicha estrategia se diluye en el proceso dc ejecucin. Lo que se observa es un conjunto dc programas exitosos en sus objetivos inmediatos y de amplia cobertura (los tres analizados), pero que no convergen en su efecto sobre la pobreza. Falta un Plan Nacional en cl cual los diferentes programas se inserten con una funcin especfica, y una autoridad efectiva con capacidad poltica para poner en marcha voluntades y lograr una coordinacin y complementacin entre ellos. En esta perspectiva, la constitucin en mayo de 1994 del Comit Interministerial Social y de la Comisin Nacional de Superacin de la Pobreza son un paso favorable, siempre que asuman sus tareas con liderazgo, coordinen su accin y demuestren capacidad poltica para encauzar voluntades, articular programas existentes y poner cn marcha otros nuevos, a nivel nacional yen particular a nivel regional y local. El combate contra la pobreza reviste prioridad en la estrategia social del gobierno, pero la poltica social no se reduce a combatir la pobreza y este combate no es responsabilidad slo de la poltica social. Los elementos que conforman la estrategia para combatir la pobreza son: buen desempeo econmico (crecimiento sostenido, creacin de empleos productivos, equilibrio fiscal) combinado con polticas socialesespecficas,con componentes universales y focalizados, que abran oportunidades a los sectores pobres para integrarse al desarrollo. Estas polfticas asignan prioridad a la inversin en capital humano (calidad de la educacin, capacitacin laboral de jvenes, servicios bsicos de salud), al apoyo a las unidades productivas de pequea escala (microcmprcsas urbanas y rurales) y actividades que signifiquen traspasar a los sectores pobres informacin, calificacin y organizacin para proponer y gestionar soluciones a sus necesidades. Las polticas asistencialesde transferencia de ingreso, alimentos y otros bienes, indispensablespara situacioneslmites de subsistencia,constituyen la excepcibn ms que el cjc del combate contra la pobreza. El objetivo principal de los programas es proporcionar herramientas a los sectores pobres para que con su propio esfuerzo salgan de la pobreza y accedan a los programas regulares del Estado, a los circuitos formales de la economa y de la sociedad. La estrategia social opta por una profundizacin de la descentralizacin y por un nuevo modelo de relacin entre el Estado y la sociedad civil. Ello se traduce en programas cuyas lneas de accin se disean a nivel central y que son ejecutados por un ente descentralizado del Estado o por el sector privado (ONG, organizaciones sociales y gremiales, universidades, sector comercial, establecimientos educacionales,etc.). Dependiendo del programa y de las lneas de accin especficas, hay espacio para la iniciativa y cl aporte creativo a nivel descentralizado y privado. La ejecucin de los programas se apoya en concursos y licitaciones pblicas en los que los diversos agentescompiten con proyectos, los

2.58

DAGMAR

RACZYNSKI

que son sometidos a evaluaciones tcnicas y se seleccionan de acuerdo con su calidad y su pertinencia. Factores que facilitaron la articulacin de la estrategia social La estrategia social del gobierno del presidente Aylwin ha sido posible por una acumulacin de circunstancias particulares del pas. Entre otras, pueden sealarselas sinuientes: La colockm del tema de la pobreza en el programa pblico y en la campaa presidencial de 1989,lo que cre un consensonacional en torno a la urgencia del problema. La experiencia chilena de 1970-73(y, posteriormente, la de algunos pases vecinos) que evidenci los peligros -presiones inflacionarias, estancamiento de la economa, incremento de los ndices de pobreza al cabo de uno o dos aos- de las polticas populistas y de un manejo econmico que no respeta las restricciones fiscales. La larga tradicin dc polticas sociales en Chile, gracias a la cual el aparato pblico mostraba una fuerte orientacin social, con un gasto pblico social significativo, con programas socialesde cobertura amplia y con acumulacin de experiencias. Los resultados dc la poltica social asistencial (red social) del gobierno militar, que demostr que un pas debe disponer de una red social para situaciones y perodos de crisis, pero tambin que sta no constituye un instrumento para combatir la pobreza, y que difundi y legitim en el mundo poltico y acadmico y en la opinin pblica en general el tema de la focalizacin del gasto social. Las reformas y medidas de descentralizacin y privatizacin del gobierno militar que eliminaron inercias de larga data y abrieron la discusin a temas nuevos como el papel del Estado, la colaboracin entre los sectorespblico y privado, la desccntraliiacin, la eficiencia en el uso de los recursos, la relacin entre polticas universalesy focalizadas. Una marcada elevacin en el nivel tcnico del manejo de la poltica social en los arios setentay ochenta. Cambios en las caractersticas de los sectores pobres, en particular mayor diversidad en las organizaciones sociales y la proliferacin de ONG, organismos de la Iglesia, etc., que las apoyan. La aplicacin de la estrategia Los programas sociales vigentes muestran una diversidad de iniciativas nuevas que asignan prioridad a la inversin en capital humano, al apoyo productivo y la organizacin y la participacin social. Estos programas e iniciativas, innovadoras respecto a lo que SCvena haciendo, se pusieron en marcha y, en lo que concierne a los tres programas especificos analiiados, han logrado sus metas de corto plazo. No obstante, no est claro el impacto de los

LA JSTRATJZGIA

PARA COMBATIR

LA POBREZA

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programas y su sustentabilidad en el tiempo. Esta conclusin se aplica, en particular, al Programa Entre Todos. La pobreza representa una situacin econmica y sociocultural compleja y con condicionantes mltiples. Su combate requiere el aporte complementario, y con frecuencia simultaneo, de varios programas. Lo que se observa es que las lfneas de accin operan de modo segmentado,y rara vez se coordinan entre s. Existe una yuxtaposicin o adicin de iniciativas, las que difcilmente maduraran en ausencia de otras iniciativas. La falta de articulacin del Programa Entre Todos con otros programas del FOSIS, y de stos con los municipios, es un ejemplo dc esta situacin. El MECE-bsico incluye ocho lneas de accin, pero la puesta en prctica de algunasde ellas (perfeccionamiento, por ejemplo) ha ido a la zaga de las otras. Lo mismo ocurri en la lnea de salud escolar, en que la articulacibn entre los dos sectoresfue compleja. Se han observado avances en el proceso de descentralizacin, pero cl camino por recorrer es an largo. Es indispensable fortalecer los gobiernos regionales y el sistema municipal. Al mismo tiempo, urge aclarar y poner en prctica una redefmicin de las funciones que, en un modelo descentralizado, corresponden al gobierno central (nacional). Descentralizar no significa debilitar al gobierno central, sino que exige un centro fuerte en tareas que son parcialmente distintas a las del pasado. Los tres programas que se analizaron se pusieron en marcha y tuvieron resultados positivos en el corto plazo porque cada uno tuvo un centro fuerte que lo impuls. Por otro lado, suponan una vinculacin con el municipio, la que en los tres casosfue difcil. El nuevo modelo de relacin entre el Estado y la sociedad civil propicia la colaboracin entre los sectorespblico y privado y la participacin social, siendo muy distinto al modelo estatal, centralizado y paternalista, que histricamente se ha aplicado en Chile. El nuevo modelo opera a travs de concursosy licitaciones pblicas y funciona cn la medida en que exista un mercado de ONG, de organismos de capacitacin y de escuelas con inters y flexibilidad para participar, y suficientemente consolidado para proveer servicios dc calidad. En los programas que analizamos existan estos organismos intermedios. La expansin del Programa Entre Todos se ve limitada actualmente por la escasezde organismos promotores slidos, en particular en las localidades ms pobres. Los proyectos, cursos y otras tareas que se licitan, en gcncral, son de corta duracin. Esta realidad significa incertidumbre para los organismos intermedios (en especial las ONG) y dificulta que acumulen experiencia y formen equipos dc trabajo idneos y estables. Por otro lado, la multiplicacin de concursos puede significar la ausenciadc continuidad de programas para un segmentosocial o una rea geogrfica. El estudio muestra que existe una inadecuacin entre el modelo de gestin que se consolid a lo largo de este siglo -centralizado, dividido sectorialmente, programas homogneos y estandarizados, nfasis en los procedimientos y la programacin de las acciones y cn la fiscalizacin de los mismos- y los requerimientos que impone un sistemadescentralizado, que asignaprioridad a la colaboracin entre los sectores pblico y privado y la participacin social, que

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abre las puertas para programas geogrfica y socialmente diferenciados, que favorece la innovacin y asigna nfasis a los resultados. Los tres programas estudiados ilustran las limitaciones que impone este aparato. Pero, por otro lado, muestran que la existencia del mismo facilita la cobertura territorial de los programas. Hay instituciones distribuidas a lo largo del territorio que pueden colaborar (departamentos provinciales de educacin, escuelas, direcciones regionales del SENCE), que funcionan con relativa autonoma de los vaivenesy clientelismos polticos y que estn libres de conductas generalizadas de corrupcin. Factores que han influido en el xito a corto plazo de los tres programas Los tres programas SCpusieron en marcha, registraron avancesimportantes y lograron sus objetivos de corto plazo. El MECE y Chile Joven trabajaron en colaboracin con el aparato estatal y lograron introducir cambios en las prcticas habituales y modificar la lgica de accin de algunos departamentos u oficinas. Entre los factores que posibilitaron este desarrollo pueden mencionarse los siguientes: Los dos programas revestan prioridad cn el programa de gobierno y los temas que abordaban constituan urgencias nacionales reconocidas en los diferentes mbitos socialesy todo el espectro de los partidos polticos. El diseo y la gestin se encomend a una Unidad Coordinadora, que se insert al ms alto nivel en los Ministerios de Educacihn y Trabajo, respectivamente, contando con el apoyo permanente del ministro y el subsecretario; en ambos casos,la Unidad Coordinadora estaba constituida por un equipo dinmico y relativamente pequeo de profesionales que provenan del sector privado, el mundo acadmico y de ONG, convencido de la urgencia y la bondad de su programa, y con claridad sobre su filosofa, objetivos y propsitos. La Unidad Coordinadora elabor el diseo del programa y particip en la negociacin del mismo con el Banco Mundial y el BID, respectivamente; estos organismoscontribuyeron al diseo del programa e impusieron requisitos mnimos de seguimiento y evaluacin, al mismo tiempo que proporcionaron recursos econmicos. La excelencia tcnica del diseo del programa y su apoyo en un trabajo previo de diagnostico tanto sobre el problema que se quera solucionar como sobre las fortalezas y debilidades del marco institucional dentro del cual el programa deba operar. La transparencia y la eficiencia con la cual se puso en practica el programa. La disponibilidad de direcciones provinciales y regionales, segn el caso, que pudieron encargarse dc algunas de las tareas asegurando la presencia del programa en todo el pas. La situacin del Programa Entre Todos es parcialmente diferente. El programa naci en el FOSIS, institucin nueva que se cre a fines de 1990como instrumento complcmcntario de la poltica sectorial para encarar el problema de

LA J?..STRK~I5IA

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la pobreza. El FOSIS es una unidad permanente, dentro de un ministerio cuya funcin es planificar y coordinar; no realiza tareas de cjccucin, maneja pocos recursos, y es relativamente dbil frente a los ministerios tcnicos sectoriales, los dc coordinacin poltica y el financiero. Al crearse, la misin y las lneas de accin del FOSIS no SCencontraban claramente definidas. Su primera tarea fue definir su papel y prioridades y legitimar su accin cn cl ministerio del cual forma parte y frente a los otros ministerios con los cuales necesariamente deba colaborar. El equipo profesional del FO.%, igual que la Unidad Coordinadora en los dos programas, desempe un papel fundamental. El equipo era relativamente pequeo, provena del sector privado, principalmente dc ONG, desconoca inicialmente los procedimientos del sector pblico, pero logr poner en marcha el Fondo y ser aceptado como interlocutor vlido en el sector pblico y reconocido en la sociedad, como agcntc del Estado preocupado por solucionar los problemas de la pobreza. El diseo del Programa Entre Todos cristaliz en 1991, promovido por un subgrupo dentro del FOSIS que haba trabajado en proyectos y actividades de promocin social desde el mundo de las ONG. El programa recogi esta experiencia e intenl masificarla. El programa muestra logros en el trabajo promocional, pero no logr vnculos con los municipios. Ello se debi principalmente a la ausencia de un diseo especfico para trabajar con ellos. Ninguno de los programas fue improvisado, y tampoco el equipo profesional que particip en cada uno de ellos: hubo trabajo de preparacin tcnica, estudios y reflexin conjunta. Cada programa parte de un diagnstico inicial vlido y una explicitacin de los supuestos con respecto a la pobreza en los cuales se sustenta; una formulacin clara de los objetivos y una operacionalizacin de la mayora de ellos en lneas de accin concretas, metas y tiempos (en aquellos objetivos en los cuales esto no se hizo el programa no funcion); una detinicin concreta del o los grupos destinatarios y una identificacin del camino para llegar a ellos. Hubo tambin una reflexin y decisin sobre la insercin institucional ms adecuada para el programa, una identificacin de los agentes que intervienen en la ejecucin y, si era necesario, el diseo de medidas complementarias de refuerzo institucional, capacitacin y mejoramiento dc los sistemas de informacin. Cada programa tuvo un linanciamiento comprometido, con plazos determinados, anuales si era nacional y dc ms largo plazo si contaba adems con financiamiento internacional. En este aspecto, el Programa Entre Todos trabaja con una incertidumbre mucho mayor que los otros dos programas, ya que el FOSIS anualmente discute su presupuesto detallado por lneas de trabajo, con el Ministerio de Planificacin y el de Hacienda. El Programa Entre Todos se propone crear organizacin, capacitar, modificar procesos sociales, lo que es siempre lento y no necesariamente se adecua a los plazos de la programacin presupuestaria del pas. Un componente esencial de un buen diseo cs la programacin dcsdc cl principio de un sistema riguroso de seguimiento y evaluacin de resultados e

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impacto con indicadores concretos de resultados esperados en cada etapa y del impacto del programa en el mediano y largo plazo. Este componente est prcticamente ausente en el MECE-Bsica y en el Programa Entre Todos. El programa de Capacitacin de Jvenes ha incorporado estudios especficos de evaluacin dc resultados e impacto, entre los que sobresale un estudio de seguimiento, con grupo de control de los jvenes egresadosdel programa. Si los programas se conciben como parte de un plan de combate contra la pobreza es fundamental conocer el impacto que tienen sobre sta. En este sentido, nuevamente se observa ausencia de criterios e instrumentos de evaluacin y surge un problema fundamental relativo a la conceptualizacin y la medicin de la pobreza. En Chile la pobreza se ha conceptualizado y medido fundamentalmente con un enfoque de carencias, poniendo atencin en las brechas que falta cubrir (lnea de pobreza, insatisfaccin de necesidadesbsicas). La pobreza ademstiene un aspecto sociocultural y psicosocial que se manifiesta en actitudes, conductas y formas de interaccin social que facilitan u obstaculizan una integracin ms plena a la sociedad. Rcsuha indispensable incorporar esta dimensin en la evaluacin del impacto de los programas, adems de los indicadores que revelan la situacin material de los hogares y las personas. El Programa Chile Joven cs el nico que ha hecho algunos intentos en este sentido. Otro elemento que debera estar presente en el discio de los programas es la identificacin de otros programas que pudieran incidir o conflictuar al que se est diseando, punto en el cual se hace indispensable reforzar la informacin especfica entre sectoresy sobre programas y la articulacihn entre ellos.
Polticas universales y focalizadas

La realidad de los programas sociales en Chile y la de los tres programas especficos analizados indica que es peligroso plantear de modo simplista la focalizacin del gasto social y de oponer las polticas universalesy las focalizadas. Tambin es inadecuado suponer que el instrumento de focalizacin ms eficiente es una ficha socioeconmica que se aplica a personas o hogares. La decisiones en estos temas dependen de los objetivos y del grupo destinatario de los programas sociales. La unidad (individuo, hogar, actividad productiva, escuela, rea territorial) y cl instrumento apropiado de focalizacin (ficha social, mapa de pobreza, diseo autofocalizante) dependen de las caractersticas del programa, de la informacin disponible, de la capacidad institucional y, aunque no se toc en este trabajo, del costo administrativo de focalizar y la magnitud del problema que el programa aborda (mientras ms extenso,ms difcil resulta focaliar). En Chile se plantea explcitamente que no corresponde focalizar las prestaciones de la previsin social que representan derechos adquiridos de la poblacin y para las cuales sta realiza cotizaciones. Tampoco corresponde focalizar los gastos de operacin dc los servicios sociales bsicos que se ofrecen masivamente de forma gratuita o subsidiada en materia de educacin y salud. La cobertura universal de estosprogramas constituye un requisito para garantizar un nivel mnimo de oportunidades para toda la poblacin. No obstante, dentro de

LA ESTRATEGIA

PARA COMBATIR

LA PORRETA

EN CHILE

263

estos servicios pueden y deben haber programas especficos focalizados en los grupos ms vulnerables o los servicios ms postergados. El MECE-Bsica ilustra bien esta combinacin de programas universales y focalizados, que tambin ocurren en el sector de la salud y la nutricin (Raczynski, 1993). La focalizacin tiene que estar presente en los programas dirigidos a generar oportunidades para que los sectores ms postergados superen las causas de la pobreza o la vulnerabilidad que los afecta, as como en los programas sociales asistenciales. La unidad y las modalidades de focalizacin necesariamente varan entre los distintos programas. Los programas analizados ilustran las modalidades alternativas de focalizacin: diseo autofocalizante (Capacitacin Laboral de Jvenes), focalizacin territorial (Entre Todos) y escuelassegn nivel de aprendizaje de alumnos. Sealan tambin que un requisito indispensable de cualquier instrumento de focalizacin es la disponibilidad de informacin adecuada para conocer el tamao del grupo destinatario y para saber cmo acccdcr a l.
Colaboracin entre los sectores pblico y privado y ta descentralizacin del Estado

La experiencia chilena indica que es posible y favorable desarrollar programas nacionales de cobertura amplia con la colaboracin creativa del sector privado en la ejecucin del programa, an del sector privado con fines de lucro. Para que esto funcione efectivamcntc se requiere contar con un mercado de capacitacin (Programa de Capacitacin Laboral de Jvenes) o un mercado de ONG con experiencia en tareas promocionales en sectores pobres (Entre Todos). Si estosmercados no existen o son muy pequeos, surgen tropiezos en la ejecucin del programa, como lo ilustra la segunda fase del Programa Entre Todos. Es importante que en el contexto de un programa se reflexione sobre la necesidad y las alternativas para expandir y consolidar los mercados de ejecutores privados. Por otro lado, los tres programas ponen de relieve las dificultades de coordinacin y articulacin cntrc reparticiones pblicas, debido a ambigedades en la definicin de funciones, a intereses corporativos, a desconfianzas,a falta dc informacin y otros aspectos similares. Aclarar competencias y atribuciones y normar responsabilidades son tareas urgentes para la ejecucin exitosa de un programa innovador. Al mismo tiempo, el diseo de un nuevo programa debe ser riguroso y flexible. Es importante elaborar un perfil de programa con sus rasgos centrales, para luego ir negociando sus caractersticasconcretas con los distintos agentes y partcipes, pblicos y privados, de modo de involucrarlos y comprometerlos en el programa y sus resultados.

264

DAGMAR

RACZYNSKI

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
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LA ESl.RATEGIA

PARA COMBATIR

LA POBREZA

EN CHILE

265

PAZOS, N. (1994), Programa nacional de capacitacin laboral de jvenes, Documento preparado para el Proyecto del BID Estrategias pura Combatir la Pobreza en Amnca Latina, Estudio Nacional en Chile, CIEPLAN (enero). Mimeo. RACZYNSKI, D. (1993), Programas de salud y nutricin para madres y nios de escasos recursos. Ensefianzas de la experiencia de Chile: 1950-90. Documento preparado para El Seminario Focalia&% de programas de salud y nutricidn para las madres y los nios de e.scapos recus(~s, IDE-Banco Mundial y OPS, (junio). (199% Polticas sociales en Chile. Origen, transformaciones y perspectivas, CIEPLAN, Informe Fase 1 del Proyecto Social Policies for the Urhan Peor in the Southem Corte of Latin America. Welfare Refonn in a Democratic Conten, coordinado por cl Hclcn Kellogg Institute of Intemational Relations, Universityof Notrc Dame, (enero), Sanbago. Mtmeo. (1991), Descentralizacin y polticas sociales:lecciones de la experiencia chilena y tareas pendientes. Coleccin Estudios CIEPLAN NQ 31 (mano), Santiago. (1987), Poltica social, pobreza y grupos vulnerables: la infancia en Chile, en: G. A. Cornia, R. Jolly y 1. Stewart (comps.). Ajuste con rostro humano. Siglo XX1 de Espana Editores y UNICI!F. RACZYNSKI, D. Y ROMAGUERA, P. (1993), Chile: Poverty, Adjustment and Social Policies in the 8Os, Versin revisada de ponencia presentada al Seminario Confionting the Chnllenges of Poverty and Inequaiity in Latin Americo, julio 16 y 17, 1992. The Brookings Institution and Interame& Dialogue, Vashington D.C. RACZYNSKI. D. Y SERRANO. C. (19881. Planificacin oara el desarrollo local? La exoeriencia dc alg&s municipios en Santiagb. C~Jecci6nEstudios CIEPLAN Nc 24 (junio). Santiago. (19X7), Administracin y gestin local. La experiencia dc algunos municipios en Santiago. Coleccin Estudios CIEPLAN NQ22 (dicicmhre). Santiago. RACZYNSKI, D., VERGARA, C. Y VERGARA, P. (1993), Polticas sociales: prioridades de investigacin y necesidades de capacitacin en Chile, Notas T&ticaF N 156 (diciembre). CIEPLAN, Santiago. RAYO, G. (1993), Indicadores sociales sobre pobreza y focalizacin sectorial. Serie Documento de . Trabajo FO& NQ 2 (julio). Santiago SCIIKOLNI& M. (1991), Evolucin de las polticas sociales en Chile 1920-1991, Documentus so. cioles (agosto). Ministerio de Planificacin y Coordinacibn. Repblica de Chile, Santiago. IORCHE,i (1987), Distribuir el ingreso para satisfacer las neiesidades btisicas, en: p. Larran (ed.). Desor~oJJoecondmico en democracia. Santiago: Ediciones Universidad Catlica de Chile. VERGARA, P. (1990), Pollticas hacia Ju extremupohreza en Chile, 1973-88, Santiago: Hacso.

ANEXO 1 Cuadro 5.A.l. Poblacin e indicadores de desarrollo humano


Taw de Tasa de nototidad fecmdidod b anolfabetim (Yo mpoblacin mayor Poblacin urbana a que accede ll

Poblncidn

Taso de mondidad

I?qxranza de vi& al nllcer

MUj.ZS

(6)
1920 1930 1940 1952 1958 1960 1962 1964 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 3.730 52 60 68 30.5 2.50 200 170 129 117 120 109 104 8; 73 65 57 B 24 28 19 19 16

(x 1 OO) habitantes (7)

(8)

Agua potable i%) (lOi

Alcanttillado UI)

51,9 53,8 55,3 57,6

SS,7 58,7 61,0 63,s 28,7 26,4 27,4 21:3 2; 22;2 23,s 22,2 22,l 23,3 23,3

2::
5,3 4P 386 2,9

16,4 49,2 61,7 66,5 67,9 69,2 20 8,9 91:4 23,4 21,8 31,l 22 51:5 67,4 56,3 70,o 72,9 77,2 so,9 Nacional de

75 10.510 10.816 11.145 11.519 11.919 12.327 12.748 13.173 717 2: 82 6:l 6.3 $9

ll,0

fQ0 63,9 67,8 68,0

66.5
70,6 74,6 75,o

2,8
2,7

w:3

Fuentes: Banco Central de Chile, Ind~odores Econ6micar y Sociales 196&1988, Santiago, 1989; Arellano, Polincas Sociales, p. 24; Instituto Estadsticas @NE), Anuario de Demopjfu, distintos aos; INE-CELADE, Chile proyecciones depoblacin. a Segn informacin censal. b Promedio de Iw quinquenios correspondientes: 50-55, X-60, etc.

LA ESTRATEGIA

PARA COMBATIR

IA POBREZA EN CHILL!

267

Cuadro 5.A.Z. Situacin de ingreso y accesode los hogares a servicios de salud y de educacin, en zonasurbanasy rurale?
Pobre Bajo LP Sobre LP Vulnerable No vulnerable TOlOl

Salud: porcentaje de la poblacin que tuvo atencin en los lttmos 3 meses Control preventivob Urbana Rural 10,6 12,7 10,3 12,l 10,7 ll,9 65 ll,6 9-3

10,X

93

Consulta por enfermedad o accidente Urbana Rural 9,3 824 10,3 7,3 93 g,4 %7 83 ll,0 9,3 10,s g,7

Atencin odontolgica Urbana Rural 79

526

93 5,7

ll,0

12,l 7,2

17,4 9,g

13,9 78

Examen de laboratorio, ecografa o radiogratia Urbana Rural

24
3,7

3,4 3,O

w 336

3,5 390

4,7 336

4,l 3,5

Fducactn bsica: porcentsje de hogares con algn nio entre 6 y 14 aos en la situacin que se seala Desercin: algn nio que no ha completado la enseanza bsica y no asiste a ella Urbana Kural 5,3 21,8 4,3 17,o 38 14,4 3,O 12,3

2J
10,o

14,4

-72

Desercin o retraso para la edad en la ensetianza bsica: algn nio que ha desertado la enseanza bsica oque se encuentra atrasado para la edad Urbano Rural 31,7 461 21,9 43,2 18,6 35,9 17,3 32,0 ll,4 32,2 17,3 x,1

Fuente: Elaboracin del autora partir de la Encuesta CASEN dc-1990. a Sc definen cinco estratos de ingreso. El estrato indigente incluye todos los hogares cuya ingreso familiar per cpita cs inferior al valor de una canasta bsica de alimentos y et estrato no pobre ni vulnerable incluye aqullos cuyo ingreso es superiora 1,25 veces la lnea de pobreza. b El 53 por ciento de los controles preventivos corresponde a nios menores de 6 ahos, un 20 por ciento a mujeres en edad de procrear y un 70 por ciento a la poblacin igual o mayor de 50 ailos. c Porcentaje sobre el total de hogares con nios entre 6 y 14 anos.

268

DAGMAR RACZYNSKI

Cuadro L4.3. Caractersticasde la vivienda, estrato de ingreso

y zona urbana y rural


Zona urbana
Materialidad Magnitud Diferencia Saneamiento Magnitud Diferencia Disponibilidad Magnitud Diferencia Hacinamiento Magnitud Diferencia de la deficiencia (%) segn estrato de ingresob de la deficiencia (%) segn estrato de ingresob de agua caliente y ducha o tina de la deficiencia (%) segn estrato de ingresob (ms de 3 personas por pieza) de la deficiencia (%) segn estrato de ingresob 10,7 24,Y-6,0 399 ll,&1,5 2Y,l SY,5-17,5 3,Y 14,2-0,7

Zona rural
23,5 35,4-18,3 63,0 lY,2-54,5 80.1 Y4,4-71,2

62
17,6-l,Y

Fuente: Encuesta CASEN 1990. a Porcentaje de hogares en situacin deficiente. Materialidad: se refiere a material de construccin y la calidad de recursos, techo y piso; y saneamiento a origen y disponibilidad de agua potable, tlpo de sistema de eliminacin de excretasy disponibilidad de energia eltctrica. b Se registra porcentaje en situacin deficiente que corresponde al estrato indigente y estrato no pobre ni vulnerable, respectivamente. El estrato indigente incluye todos los hogares cuyo ingreso familiar per cpita es inferior al valor de una canastabsica de alimentos y el estrato no pobre ni vulnerable incluye a aqullos cuyo ingreso es superior a 1,25vecesla lnea de pobreza.

LA EXRATEGIA PARA COMBATIR LA POBREZA EN CHILE

269

Cuadro S.A.4 Equipamiento del hogar y estrato de ingreso, segnzona urbana y rural
Zona urbana No disponibilidad de: Televisor blanco/negro o color Porcentaje que no disponea Diferencia segn estrato de ingresob
Radio cassette

Zona rural

10,8 24,8-6,9
22,2 40,0-16,3 41,2 77,2-26,3 50,9 80,6-38,6 79,0 96,7-69,2 83,9 97,6-76,4

38,l 56,4-32,l 26,l 36.7-21,s 18,4 93,7-68,6 86,6 94,8-80,s wg 96,7-82,3 99js,,7

Porcentaje que no disponea Diferencia segn estrato de ingresob


Refrigerador

Porcentaje que no disponea Diferencia segn estrato de ingresob


Lavadora

Porcentaje que no dispone Diferencia segn estrato de ingresob


Automvil

Porcentaje que no dispones Diferencia segn estrato de ingresob


Video

Porcentaje no dispone que


Diferencia segn estrato de ingresob

Fuente: Encuesta CASEN1990 P Porcentaje hogares no dispone bien. de que del b Porcentaje hogaresindigentes no disponedel bien y porcentaje hogares pobresni de que de no vulnerables no lo posee.. estratoindigenteincluyelos hogares que El cuyoingresofamiliar per cpitaesinferior al valor de unacanasta bsica alimentos el estratono pobreni vulnerablea de y aqullos cuyoingresoessuperiora 1,25 veces lneade pobreza. la

Cuadro 54.5. Expansin del gasto fiscal con fines socialesentre 1989y 1992

(En millones de pesosde 1992)


1989 Funciones sociales Salud Vivienda 1.685.413 267.178 135.031 340.556 139.288 125.961 1992 2.020.072 351.110 176.114 199249 334.971 84.148 4 1.083 78.090 32.854 32.688 Aumento (%) 19,9 31,5 30,4

Previsibn

803.359

902.155
418.551 172.142 158.649

98.796

12,3
22,9 23,6 SO

Educacin Otros social


Justicia y seguridad

Fuente: Ministerio de Hacienda,Direccinde Presupuestos, Gastosfinanciados la Reforma con Tributaria, documento trabajo,mayode 1993. de

Cuadro 54.6

Gasto pblico social per cpita, 1970-93 (CHS de 1992 y porcentajes)

1970

39503 3154.5 24.967 26.693 31.171 32.797 35.886 35.033 36.384 36.753 31.125 30.088 29.858 28.087 27.601 26.956 26.275 24.717 27.220 31.602 31.774

21.601 18.712 14.498 13.543 14.650 :5:95: 17.789 16.152 16.941 13.479 14.241 13.745 13.428 18.213 20.849 20.614 19.361 22.440 26.535 29.149

81.735 48.684 49.543 48.592 5%i 74.852 77.898 90.509 104.281 %.735 %.398 88.243 85.1% 60.811 6134.6 61.983 62.095 63.532 68.181 73.114

16.578

910 1.159

160.328 :;::2::

57,l 48,8 55,3 57,0 60,6 5697 SS,4 59,8 60,7 59,0

21,7 17,6 18,3 15,9 17,4 16,0 15,6 17,0 18,5 22,4 21,l 21,3 19,8 18,4 16,7 15,2 14,o 14,0 14,s

:::fE 9.064
10.181 9.517 ll.881 11.809 Si 6.785 7.925 :0:1;: 8.493 11.120 10.418 10.237 11.971 :::1:

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986

z27 1.830 1.562 1.903 1.924 1.588 1.232 1.872 1.640 1.573 1.649 16.260 13.383 10.747 10.391 ll.268 13.010 15.087

99.238

113.861 % 144.453 lS6.318 167.401 tE% 144.296 138.546

642

63,s 61,6 60,O

619 6311
2:: 654 n.d.

Fuentes: (1) 1970-86: Mabel Cabezas, Revisin metodol6gica y estadstica del gasto social en Chile, 1970-86, Noras Tknicm NQ 114, CIEPLAN, mayo de 1988; y Jorge Mushall, El gasto pblico en Chile, 1969-79, Coleccin de Esn<dios CIEPLANS, junio 1981; (2) 1987-93: Jaime Crispi y Mario Marcel, Aspectos cuantitativos de la poltica social en Chile 1987-93, versin mimeografiada, 1993, sobre la base de antecedentes de la Direccin de Presupuestos (1993) y Boletn del Banco Central, vanos nmeros. Ambas fuentes presentan discrepancias importantes, en particular en los componentes sectoriales del gasto (salud, seguridad social y otros), por lo que no se empalm la serie 1970-86 con la serie 1987-93. nd No disponible. a Gasto total excluye pago intereses de la deuda. b Presupuestado.

LA ESTRAmGIA

PARA COMBATIR

LA POBREZA

EN CHILE

271

Cuadro

5A.7.

Evolucin

de la pobreza,

1987-92

1987 Miles Miles de personas y porcentqjes Total pobres Pobres indigentes Pobres no indigentes No pobres Total poblacin Miles de hogares y porcentajes Total pobres Pobres indigentes Pobres no indigentes No pobres Total poblacin x497,9 2.073,s 3.424,4 6.829,2 12.327,1 1.101,4 390,s 710,6 1.789,4 2.890,8 (%) Miles

1990 (%) Miles

1992 f%J 32,7 9,O 23,7 67,3 100,o 27,7 7,3 20,4 72,3 100,O

44,6 5.203,O 16,8 1.170,4 27,8 3.412,6 55,4 7.772,l 100,O 12.975,1 38,l 13,5 2436 61,9 100,O 1.104,7 370,o 734,7 2.097,3 3.202,O

40,l 4.369,7 13,8 1.199,9 26,3 3.169,7 59,9 8.993,3 loO, 13.363,O 34,s ll,6 22,9 65,s lW,O 934,l 247,7 6X6,4 1.438,1 3.372,2

Fuente: MIDEPLAN, Evolucin de los ingresos de los hogares y de la pobreza regional: 19X7-1992, versin mimeografiada, 25 de agosto de 1993 y CEPAL (1993), recuadros 1 y 2.

Cuadro

5A.8.

Ingresos

autnomos

y subsidios

monetariosa

(Variacin

porcentual

segn quintiles

de ingreso)
1990-92

1987.90 Quintiles 1 ms pobre II III Iv V ms rico Total 12,6 19,6 19,s 15,3 ll,0 13,6 Subsidios monetarios -34,7 -26,l -32,l -36,9 42,4 -33,6 Toral 436 16,7 17,6 14,3 10,7 12,5 hgl.30 aut6nomo 2&3 18,8 16,8 16,9 17,9 18,O

Subsidios monetmios 797 10,3 894 2,7 -20,3 4,7

Total 26,l 18,4 16,6 16,7 17,8 17,8

Fuente: MIDEPLAN, Evolucin de los ingresos de los hogares y de la pobreza regional: 1987-1992, versin mimeografiada, 25 de agosto de 1993. e A nivel nacional en cada afro ms del 97 pr ciento de los ingresos de los hogares son autnomos. En el quintil ms pobre este porcentaje pasa del 54 por ciento en 1987, al 89 en 1990 y al 99 por ciento en 1992.

ANEXO 2 Cuadro L4.9. Principales programas socialesorientados a los sectorespobres (1990-93)

c; Iw

(Contma en la prxima pgina)

(Contina en la prxima pgina)