De effecten van de gemeentelijke cultuurbeleidsplannen 2008-2013.

Eindrapport

De Peuter Bart & Pattyn Valérie Instituut voor de Overheid, K.U.Leuven september 2010

Inhoudstafel
Managementsamenvatting 1. Scope en methodiek van de evaluatie > 1.1. > 1.2. > 1.3. Evaluandum Doelstelling en evaluatievragen Uitvoering en begeleiding van de opdracht 11 23 23 23 25 25 26 27 31 32 32 32 33 34 34 37 39 44 46 46 48 48 53 59 63

> 1.4. Aanpak > 1.4.1. Reconstructie van de beleidslogica > 1.4.2. Websurvey bij gemeenten met een geïntegreerd gemeentelijk cultuurbeleidsplan 2008-2013 > 1.4.3. Focusgroepen en telefonische interviews met cultuurbeleidscoördinatoren > 1.4.4. Bijkomende documentenanalyse > 1.4.5. Schriftelijke bevraging bij centrumsteden > 1.5. > 1.6. 2. Analyse Leeswijzer

Doel en inhoud van het decreet > 2.1. > 2.2. > 2.3. > 2.4. Totstandkoming van het decreet Doel van het decreet Werking van het decreet Wijzigingen van het decreet

3.

Effecten van het geïntegreerd gemeentelijk cultuurbeleidsplan > 3.1. > 3.2. > > > > Beleidstheorie en evaluatievragen Opmaak van een geïntegreerd gemeentelijk cultuurbeleidsplan: een participatief en vlot proces? 3.2.1. Actoren en hun betrokkenheid 3.2.2. Ervaringen met de onderdelen van het plan 3.2.3. Planlast? 3.2.4. Globale appreciatie en verklaringen

|2|

> 3.3.

Het resultaat: een cultuurbeleidsplan als een geïntegreerd en strategisch werkinstrument? 68 > 3.3.1. Interne en externe afstemming 68 > 3.3.2. Een werkinstrument? 73

> 3.4. Betekenis van het plan voor het lokaal cultuurbeleid 80 > 3.4.1. Invloed op de uitvoering van beleid 80 > 3.4.2. Meer overleg en afstemming? 84 > 3.4.3. Beter en ander beleid? 87 > 3.4.4. De meerwaarde van een (apart) geïntegreerd cultuurbeleidsplan 92 > 3.4.5. Toekomstscenario: quid integratie van het cultuurbeleidsplan in het strategisch meerjarenplan van de gemeente? 97 > 3.5. 4. Conclusies 99 103 103 103 106 108 111 111 121 123 131 135 138 139 140 143 147 150 |3|

De rol van de cultuurbeleidscoördinator > 4.1. Profiel van de functie > 4.1.1. Achtergrond en ervaring > 4.1.2. Inschaling en tewerkstelling > 4.1.3. Positie in het organogram > 4.2. Reële vs. gewenste rol > 4.2.1. Zelfevaluatie takenpakket en tijdsbesteding > 4.2.2. Een (te) groot takenpakket in beweging > 4.2.3. Externe verwachtingen en samenwerkingsklimaat > 4.2.4. Personeelscapaciteit voor het cultuurbeleid > 4.3. Impact van de functie

5.

Het effect van de financiële stimuli > 5.1. > 5.2. > 5.3. > 5.4. Enveloppensubsidie voor de uitvoering van het cultuurbeleidsplan De 1-euro subsidie voor gemeenschapsvorming Belang en evolutie van subsidiëring via het decreet Besluit

6.

Interculturaliteit in de centrumsteden: what’s in a name?

> 6.1. Context en conceptualisering > 6.1.1. Actieplan Interculturaliseren > 6.1.2. Ministerieel besluit > 6.1.3. Interculturaliteit in de gemeentelijke geïntegreerde cultuurbeleidsplannen > 6.2. > > > > > > > 7.

150 150 153 153

De effecten van de formele verplichtingen m.b.t. interculturaliteit onderzocht: evolutie in aandacht? 155 6.2.1. Analysefocus en werkwijze 155 6.2.2. Interculturalisering binnen cultuuraanbod en cultuurparticipatie. 157 6.2.3. Interculturalisering op het vlak van personeel 162 6.2.4. Interculturalisering op het vlak van samenstelling van de beheersorganen van de bibliotheek en cultuurcentrum 164 6.2.5. Interculturalisering binnen de pool van vrijwilligers waar de stad beroep op doet in het kader van cultuurbeleid 166 6.2.6. Aandacht voor interculturalisering bij samenwerkingsverbanden 168 6.2.7. Balans: interculturaliteit in centrumsteden 170 174 178

Slotbeschouwingen

Beknopte bibliografie (excl. regelgeving)

|4|

Lijst tabellen
Tabel 1: Respons op websurvey per type actor ................................. 28 Tabel 2: Aantal gemeenten met geïntegreerd cultuurbeleidsplan 2008-2013 en respons naar groottecategorie ............................................ 30 Tabel 3: Verdeling van respondenten naar grootte van gemeenten ......... 30 Tabel 4: Lidmaatschap kerngroep voor de opmaak van het cultuurbeleidsplan .............................................................. 51 Tabel 5: Zelfinschatting betrokkenheid en lidmaatschap door schepenen, bibliothecarissen, directeuren CC en leden cultuurraad ................. 52 Tabel 6: Voorgeschreven structuur van een gemeentelijk cultuurbeleidsplan ..................................................................................... 53 Tabel 7: Beoordeling van de sturing van de planstructuur .................... 57 Tabel 8: Mate van koppeling tussen conclusies SWOT-analyse en beleidsdoelstellingen........................................................... 59 Tabel 9: Mate van ervaren planlast bij de opmaak van het cultuurbeleidsplan 2008-2013 ................................................ 59 Tabel 10: Mate van planlast uitgesplitst naar groottecategorieën van gemeenten ....................................................................... 60 Tabel 11: Globale beoordeling verloop planproces ............................. 63 Tabel 12: Oordeel overspanning legislatuur door planperiode ................ 68 Tabel 13: Werkwijze integratie bibliotheekplan ................................ 69 Tabel 14: Werkwijze integratie plan cultuurcentrum .......................... 71 Tabel 15: Mate van afstemming met het jeugdbeleidsplan ................... 71 Tabel 16: Het cultuurbeleidsplan als werkinstrument ......................... 73 Tabel 17: Het cultuurbeleidsplan als werkinstrument naargelang de actor 75 Tabel 18: Indicatorengebruik ter opvolging van het cultuurbeleidsplan .... 76 Tabel 19: Koppeling cultuurbeleidsplan en individuele dagelijkse werking 77 Tabel 20: Koppeling tussen actieplan en individuele dagelijkse werking ... 79 Tabel 21: Invloed van de uitvoering van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan op het beleid van de cultuurinstellingen ................................... 81 Tabel 22: Invloed van de uitvoering van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan op het beleid van de cultuurinstellingen, uitgesplitst naar gemeentegrootte ............................................................... 83 Tabel 23: Invloed van de uitvoering van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan op het beleid van de cultuurinstellingen, uitgesplitst naar type actor 84 Tabel 24: Overlegfrequentie bij de uitvoering van het huidige cultuurbeleidsplan in vergelijking met vroeger (2002-2007) ............ 85 Tabel 25: Mate van afstemming in de uitvoering CBP 2002-2007............. 85 Tabel 26: Mate van afstemming in de uitvoering van het geïntegreerd CBP 2008-2013 ........................................................................ 86 Tabel 27: Accentverschuivingen in het lokaal cultuurbeleid sinds 2000 .... 88 |5|

Tabel 28: Evolutie in de aandacht voor doelgroepen, naar schaalgrootte van de gemeente, sinds 2000 ...................................................... 89 Tabel 29: Evolutie in de aandacht voor gemeenschapsvorming, naar schaalgrootte van de gemeente, sinds 2000................................ 90 Tabel 30: Evolutie in de aandacht voor erfgoed, naar schaalgrootte van de gemeente, sinds 2000 .......................................................... 91 Tabel 31: Appreciatie van integratie van het cultuurbeleidsplan in het algemeen meerjarenplan van de gemeente ................................ 97 Tabel 32: Eerdere functies op gemeentelijk vlak van cultuurbeleidscoördinatoren, bibliothecarissen en directeurencultuurcentrum ................................................................ 104 Tabel 33: Inschaling van cultuurbeleidscoördinatoren, bibliothecarissen en directeurs cultuurcentrum ................................................... 107 Tabel 34: Inschaling van cultuurbeleidscoördinatoren naargelang schaalgrootte van de gemeente ............................................. 107 Tabel 35: Tewerkstelling cultuurbeleidscoördinator naargelang schaalgrootte van de gemeente ............................................. 108 Tabel 36: Typering van de positie van de cultuurbeleidscoördinator in de gemeentelijke organisatie.................................................... 109 Tabel 37: Mate van tijdsbesteding aan communicatie en overleg tussen gemeentelijke cultuurinstanties naar schaalgrootte van gemeente ... 114 Tabel 38: Mate van inhoudelijk belang van communicatie en overleg tussen gemeentelijke cultuurinstanties naar schaalgrootte van gemeente ... 115 Tabel 39: Mate van inhoudelijk belang van het initiëren, ontwikkelen en coördineren van culturele manifestaties naar schaalgrootte van gemeente ....................................................................... 115 Tabel 40: Mate van inhoudelijk belang van het participeren in beleidsplanning binnen andere beleidssectoren naar schaalgrootte van gemeente ....................................................................... 118 Tabel 41: Mate van inhoudelijk belang van het voorbereiden van strategische planning naar schaalgrootte van gemeente ................ 118 Tabel 42: Zelfevaluatie haalbaarheid uitvoering compleet takenpakket door cultuurbeleidscoördinator en schaalgrootte van de gemeente ......... 122 Tabel 43: Typering van de samenwerking met schepen, bibliothecaris en directeur cultuurcentrum door cultuurbeleidscoördinatoren........... 129 Tabel 44: Typering van de samenwerking met de cultuurbeleidscoördinator door schepenen, bibliothecarissen en directeurs cultuurcentrum ..... 130 Tabel 45: Procentuele verdeling van gemeenten naargelang aantal personeel werkzaam rond cultuur in VTE en per niveau (A-E) ...................... 132 Tabel 46: Evolutie in personeel werkzaam rond cultuurbeleid sinds 2000 . 133 Tabel 47: Evolutie van personeel op A-niveau (in VTE) naar schaalgrootte van gemeente .................................................................. 134

|6|

Tabel 48: Evolutie van personeel op E-niveau (in VTE) naar schaalgrootte van gemeente .................................................................. 134 Tabel 49: Beoordeling van de relevantie van gemeenschapsvorming als thema voor de 1 euro per inwoner subsidie ............................... 142 Tabel 50: Beoordeling invulling concept gemeenschapsvorming ............ 143 Tabel 51: Evolutie van uitgaven voor de uitvoering van cultuurbeleid voor en na de instap in het decreet .................................................. 145 Tabel 52: Gevolgen voor het cultuurbeleid bij het wegvallen van de enveloppensubsidie ............................................................ 146 Tabel 53: Gevolgen voor het personeel in de cultuurdienst bij het wegvallen van de enveloppensubsidie ................................................... 147 Tabel 54: Voorbeelden van interculturalisering binnen het aanbod en cultuurparticipatie bij bibliotheken en cultuurcentra in centrumsteden .................................................................................... 158 Tabel 55: Samenwerkingsverbanden voor interculturalisering in centrumsteden ................................................................. 169

|7|

Lijst grafieken
Grafiek 1: Mate van betrokkenheid van lokale actoren bij de opmaak van het cultuurbeleidsplan, inschatting van de cultuurbeleidscoördinator ..... 49 Grafiek 2: Duidelijkheid van de richtlijnen omtrent de planonderdelen .... 55 Grafiek 3: Bruikbaarheid van de planonderdelen ............................... 56 Grafiek 4: Beoordeling van het procesverloop per planonderdeel op vlotheid ..................................................................................... 58 Grafiek 5: Koppeling cultuurbeleidsplan en individuele dagelijkse werking uitsplitst naar ambtelijke actor .............................................. 78 Grafiek 6: Koppeling actieplan en individuele dagelijkse werking uitsplitst naar ambtelijke actor .......................................................... 80 Grafiek 7: Accentverschuivingen in het lokaal cultuurbeleid sinds 2000 .... 89 Grafiek 8: Belang van beleidsinstrumenten ...................................... 91 Grafiek 9: Ervaring van cultuurbeleidscoördinatoren, bibliothecarissen en directeurs-cultuurcentrum in hun actuele functie ....................... 106 Grafiek 10: Takencluster algemene coördinatie van het cultuurbeleid: inschatting belangrijkheid en tijdsinvestering door CBC ................ 113 Grafiek 11: Takencluster beleidsvoorbereiding, -advisering en -planning: inschatting belangrijkheid en tijdsinvestering door CBC ................ 117 Grafiek 12: Takencluster operationele leiding: inschatting belangrijkheid en tijdsinvestering door CBC..................................................... 119 Grafiek 13: Takencluster dienstverlening en gemeenschapscentrum: inschatting belangrijkheid en tijdsinvestering door CBC ................ 120 Grafiek 14: Takencluster specifieke aspecten van het cultuurbeleid: inschatting belangrijkheid en tijdsinvestering door CBC ................ 121 Grafiek 15: Belang van mogelijke rollen van een cultuurbeleidscoördinator – perspectief andere gemeentelijke actoren ................................ 125 Grafiek 16: Invulling van rollen door de cultuurbeleidscoördinator in de praktijk – perspectief van andere gemeentelijke actoren .............. 126 Grafiek 17: Rollen van de cultuurbeleidscoördinator bekeken vanuit extern perspectief: wenselijkheid vs. werkelijkheid ............................. 127 Grafiek 18: Typering van de samenwerking met schepen, bibliothecaris en directeur cultuurcentrum door cultuurbeleidscoördinatoren........... 128 Grafiek 19: Typering van de samenwerking met de cultuurbeleidscoördinator door schepenen, bibliothecarissen en directeurs cultuurcentrum ..... 131 Grafiek 20: Mate van aandacht voor dimensies van gemeenschapsvorming via de 1-euro subsidie (op een schaal van 1 (zeer weinig aandacht) tot 5 (zeer sterke aandacht) ........................................................ 141

|8|

Dankwoord
Het evaluatieteam dankt alle respondenten uit de gemeenten voor hun gewaardeerde medewerking en input bij de verschillende bevragingsmomenten in het kader van dit onderzoek. Dank gaat ook uit naar dhr. Bart Caron voor een heldere en evenwichtige schets van de beweegredenen achter het decreet. Tevens danken we de leden van de stuurgroep voor hun waardevolle suggesties en constructieve feedback tijdens de begeleiding en opvolging van de studie: dhr. Geert Roelandts (Agentschap Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen, afdeling Volksontwikkeling en Lokaal Cultuurbeleid), mevr. Mia De Smedt en mevr. Katia De Vos (Agentschap Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen, team lokaal cultuurbeleid), mevr. Sofie Taghon (departement Cultuur, Sport, Jeugd en Media), mevr. Sandra Denis en mevr. Miek De Kepper (LOCUS), mevr. Hilde Plas (VVSG), dhr. Koen Claessens (Geel / Retie), dhr. Tom Thijsmans (Tessenderlo), dhr. Freek Rombouts (Kortenberg) en dhr. François Mille (Genk / Geel). Doorheen de diverse contacten mochten we bij alle actoren een sterke toewijding tot het lokale cultuurbeleid ervaren, wat dit onderzoek extra boeiend maakte. We danken ook collega’s Maaike Vandenhaute en Willem Joris voor de technische ondersteuning bij de survey.

|9|

|10|

Managementsamenvatting
Situering en doelstelling van het onderzoek Het decreet van 13 juli 2001 “houdende het stimuleren van een kwalitatief en integraal lokaal cultuurbeleid” heeft als doel gemeenten te stimuleren om te komen tot een kwalitatief en integraal cultuurbeleid. Artikel 75 van het decreet voorziet in een algemene evaluatie van de bereikte effecten op het lokaal cultuurbeleid. Dit rapport vormt de neerslag van een evaluatie conform deze decretale bepaling, in opdracht van het Vlaams Ministerie van Cultuur, Jeugd, Sport en Media. De evaluatie werd uitgevoerd door het Instituut voor de Overheid, K.U.Leuven. De hoofddoelstelling van deze opdracht was het evalueren van de effecten van de voorwaarden die gekoppeld zijn aan de enveloppensubsidie voor de gemeenten, in het bijzonder de aanstelling van een cultuurbeleidscoördinator en de opmaak en uitvoering van een lokaal cultuurbeleidsplan, alsook de effecten van de financiële stimuli (enveloppensubsidie en aanvullende subsidie voor gemeenschapsvorming) zelf die de Vlaamse overheid binnen het kader van dit decreet voorziet. Focus van het onderzoek Voor deze evaluatieopdracht formuleerde de opdrachtgever, ten behoeve van de net vermelde aandachtspunten, vraagstellingen die betrekking hebben op vier aandachtspunten: (1) planningsinstrumentarium, (2) de lokale beleidscapaciteit, (3) de financiële stimuli via het decreet en (4) het inhoudelijk aspect van interculturaliteit in de beleidsvoering. De centrale vraagstellingen werden als volgt geformuleerd: (1) Wat is de impact van de opmaak en de uitvoering van een cultuurbeleidsplan als instrument van strategische planning? (2) Wat is de impact van de aanstelling van de cultuurbeleidscoördinator als professionele expert van strategische planning in het lokale bestuur, naast de bibliothecaris en desgevallend de cultuurfunctionaris-directeur?

|11|

(3) Wat is het effect van de financiële stimuli die de Vlaamse overheid geeft binnen het kader van het decreet van 13 juli 2001 houdende het stimuleren van een kwalitatief en integraal lokaal cultuurbeleid? (4) Wat is het effect van de maatregel dat, in de gemeentelijke cultuurbeleidsplannen van de centrumsteden in de grootstedelijke en regionaalstedelijke gebieden1, bibliotheken en cultuurcentra moeten aantonen hoe interculturaliteit vorm krijgt in hun beleidsvoering?

Aanpak van het onderzoek Voor de evaluatieopdracht werd gebruik gemaakt van een combinatie van ex post proces- en effectevaluatie; we kijken niet enkel terug op realisaties maar ook op ontwikkelingen evoluties die zich aftekenen en naar verklarende factoren daarvoor. Een eerste fase stond in het teken van de reconstructie van de beleidstheorie (of interventielogica) achter het decreet. Deze werd gebaseerd op documentenanalyse en gesprekken met bevoorrechte getuigen van de totstandkoming van het decreet. De geëxpliciteerde interventielogica diende als basis en referentiepunt om de implementatie van het decreet in gemeenten te evalueren en de vastgestelde effecten te beoordelen. De tweede fase stond in het teken van dataverzameling bij de lokale actoren werkzaam in het lokaal cultuurbeleid. Zij zijn immers het best geplaatst om effecten van het decreet op gemeentelijk vlak in te schatten en te duiden. Het evaluatieteam hanteerde een mix van kwantitatieve en kwalitatieve technieken voor dataverzameling om zowel in de breedte als in de diepte

1

Het betreft de Vlaamse Gemeenschapscommissie en de steden Antwerpen, Gent, Aalst, Brugge, Hasselt, Genk, Kortrijk, Leuven, Mechelen Oostende, Roeselare, Sint-Niklaas en Turnhout.

|12|

uitspraken te kunnen doen over de vooropgestelde evaluatievragen. Meer bepaald werd gebruik gemaakt van (i) een websurvey bij de cultuurbeleidscoördinator, bibliothecaris, c.q. directeur van het cultuurcentrum, de schepen bevoegd voor cultuur en de voorzitter (of een lid) van de cultuurraad in alle 2312 gemeenten die beschikken over een geïntegreerd gemeentelijk cultuurbeleidsplan 2008-2013, (ii) focusgroepen met cultuurbeleidscoördinatoren uit een selectie van (a) centrumsteden en gemeenten met een sterke demografisch mix van etnisch-culturele groepen, (b) gemeenten met een gemeenschapscentrum met eigen staf en (c) gemeenten met een gemeenschapscentrum zonder eigen staf, (iii) telefonische interviews met cultuurbeleidscoördinatoren van gemeenten met minder dan 10.000 inwoners, (iv) bijkomende documentenanalyse rond interculturaliteit en (v) een schriftelijke bevraging (via e-mail) bij de centrumsteden rond interculturaliteit. Resultaten en conclusies (1) Impact van de opmaak en uitvoering van het cultuurbeleidsplan In het proces van cultuurbeleidsplanning zijn heel wat actoren gemiddeld tot zeer sterk betrokken, waarbij de kern wordt gevormd door de ambtelijke sleutelactoren (cultuurbeleidscoördinator, bibliothecaris, c.q. directeur cultuurcentrum) samen met de schepen bevoegd voor cultuur. Er is geen significant verband tussen het patroon van betrokkenheid voor de verschillende actoren en de schaalgrootte van een gemeente. De mate van sturing van lokale cultuurbeleidsplanning vanuit de Vlaamse overheid wordt over het algemeen goed onthaald. De richtlijnen voor de planonderdelen zijn vrij duidelijk, met uitzondering voor het aspect interculturaliteit. Dit wijst op het ontbreken van een afgelijnde definitie van het begrip zelf. Wat de planonderdelen betreft, worden vooral de sterkte-zwakteanalyse, doelstellingformulering en het mappen van de

2

Op 1 januari 2010 beschikten 227 individuele gemeenten over een geïntegreerd cultuurbeleidsplan, alsook 2 samenwerkingsverbanden van telkens 2 gemeenten. Ook de Vlaamse Gemeenschapscommissie werd bevraagd.

|13|

ondersteuning van het cultureel werk door de gemeente als functioneel beschouwd. Sterk betrokken actoren geven aan dat het planproces algemeen tamelijk vlot is verlopen. Centrumsteden geven aan dat het luik interculturaliteit relatief het moeilijkste planonderdeel is. Het opmaken van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan impliceert een aanzienlijke mate van planlast die zich manifesteert in de voorbereiding en organisatie van overlegmomenten en interactieve processen en de verwerking en terugkoppeling van de resultaten. De planlastproblematiek stelt zich ongeacht de schaal van de gemeente. De voornaamste bevorderende factoren voor het planproces zijn ervaring met beleidsplanning en samenwerking, het inschakelen van thematische werkgroepen, politiek engagement en een beperkte maar evenwichtig samengestelde stuurgroep. Verder spelen ook de vaardigheden en skills van de sleutelactoren een belangrijke rol. Belemmerende factoren bij het planproces zijn krappe timing en capaciteit, verschillen in visie of onduidelijke concepten, het moeilijk los komen van de eigen setting of instelling en een gebrek aan politieke betrokkenheid. Ook het aantal actoren en de intensiteit of beperkte vertrouwdheid met participatieve processen worden als belemmerende factoren genoemd. Er bestaat tevens een ruime consensus dat het resultaat – een geïntegreerd cultuurbeleidsplan – de inspanning van het planproces waard is. In een meerderheid van de gemeenten werd gewerkt met thematische of overkoepelende doelstellingen waaronder de rol van de bibliotheek c.q. het cultuurcentrum werden vermeld, al verschillen de ambtelijke tenoren soms van mening over welke werkwijze het beleidsplan het best typeert. Wat betreft de integratie van de bibliotheek bestaat er relatief minder consensus op dit vlak in vergelijking met de integratie van het cultuurcentrum. Mogelijk heeft dit mede te maken met de aard van de opdracht van deze instellingen die meer of minder vlot binnen de contouren van het algemene cultuurbeleid kan worden geïntegreerd. In heel wat gemeenten vond ook afstemming plaats met andere lokale beleidsplannen, deels ingegeven door de aansporingen vanuit de regelgeving |14|

hierrond. Een ruime meerderheid van de actoren vindt méér afstemming in de toekomst wenselijk. Het beeld van het cultuurbeleidsplan als werkinstrument is gemengd. Dit gaat eerder op voor cultuurbeleidscoördinatoren in vergelijking met bibliothecarissen en directeuren van de cultuurcentra. Het actieplan wordt sneller als een werkinstrument beschouwd. Er is geen verband tussen het gebruik van het cultuurbeleidsplan en de schaalgrootte van de gemeente. Quasi alle respondenten geven aan dat het cultuurbeleidsplan doorwerkt in de praktijk en invloed heeft op het beleid van de cultuurinstellingen, zij het in verschillende gradaties. Ruim de helft geeft aan dat de invloed groot tot zeer groot is. Opnieuw onderkennen cultuurbeleidscoördinatoren relatief meer dan bibliothecarissen en directeuren van cultuurcentra deze invloed. Een mogelijke verklaring voor die verschillen in percepties ligt wellicht in de respectieve posities van deze actoren. Het geïntegreerd cultuurbeleidsplan zorgt ook voor beduidend meer afstemming in de uitvoering van het beleid dan voorheen ongeacht de grootte van de gemeente. Gemeenten waar de afstemming voorheen zeer beperkt was, lijken in dit opzicht zelfs een inhaalbeweging te hebben gemaakt. Het algemeen beeld is dat de meerwaarde van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan in het merendeel van de gemeenten doorweegt ten opzichte van mogelijke nadelen of risico’s. Voornaamste baten zijn terug te vinden in de toename van interne communicatie, overleg en samenwerking, het breder draagvlak voor cultuurbeleid, het hebben van een transparant en systematisch referentiekader voor beslissingen over opportuniteiten, en effecten van schaalvergroting naar beleidsinspanning en efficiëntiewinsten in de werking. Ook biedt het plan als gevalideerd beleidsdocument een hefboom naar het politieke niveau om engagement voor ambities vermeld in het plan te concretiseren. Nadelen of risico’s van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan worden gezien in te algemeen geformuleerde of te ambitieuze doelstellingen, een te sterke imperatieve reflex naar samenwerking, minder mogelijkheden voor de verschillende cultuurinstellingen om een eigen profilering te behouden en een vertraging bij de opstart van gemeenschappelijke acties en projecten. |15|

Sommigen zien ook nadelen op het vlak van onduidelijke taakafbakening wat op zijn beurt kan leiden tot een verlies aan eigenaarschap en/of aansturing. Het toekomstscenario waarbij het cultuurbeleidsplan op zijn beurt zou worden geïntegreerd in het strategisch meerjarenplan van de gemeente wordt algemeen positief onthaald. Toch worden ook hierbij mogelijke risico’s of randvoorwaarden geformuleerd met betrekking tot de zichtbaarheid en het gewicht van cultuur als beleidsdomein.

(2) De impact van de cultuurbeleidscoördinator De introductie van de functie van cultuurbeleidscoördinator heeft bijgedragen tot de professionalisering van de beleidscapaciteit in gemeenten en tot een kwaliteitsvolle beleidsplanning. De cultuurbeleidscoördinator is vaak een actor met voorafgaande ervaring in het lokale bestuurslandschap. Dit geldt overigens ook voor bibliothecarissen en directeuren van cultuurcentra. Anders dan bij deze laatste actoren is de ervaring van cultuurbeleidscoördinatoren beperkter. Ruim een derde heeft een 7à8 jaar ervaring, terwijl een kwart maximaal 2 jaar ervaring heeft. De inschaling (op A- of B-niveau) van de cultuurbeleidscoördinator hangt significant samen met de schaal van de gemeente. Dit ligt in de lijn van de verwachtingen gelet op de bepalingen van het decreet zelf en het algemene personeelsbeleid binnen lokale besturen. In de lijn van de vrijheidsgraden die het decreet terzake laat, vertoont de positie van de cultuurbeleidscoördinator in het gemeentelijk organogram eveneens een divers beeld. Terwijl een kwart een zeer horizontale positie inneemt zonder operationele leiding, vervult meer de dan de helft wel een leidinggevende rol ten aanzien van de dienst cultuur en/of andere instellingen, al dan niet binnen een ruimere sector ‘vrije tijd’. Slechts zelden is men als cultuurbeleidscoördinator de enige ambtelijke cultuurprofessional naast de bibliothecaris. Ongeveer de helft is lid van het managementteam in diens gemeente. Cultuurbeleidscoördinatoren zelf geven over het algemeen aan dat een verticale inschaling betere sturingsmogelijkheden oplevert dan een horizontale inschaling. De |16|

doeltreffendheid van het functioneren van de cultuurbeleidscoördinator hangt vaak af van persoonlijke vaardigheden en andere lokale contextfactoren. Een structurele problematiek betreft echter de bandbreedte van het takenpakket. Terwijl het decreet vrij summier de kernopdrachten van de cultuurbeleidscoördinator omschrijft, geven de cultuurbeleidscoördinatoren aan dat ze een zeer breed takenpakket met veel inhoudelijk belangrijke maar tijdsintensieve opdrachten hebben. Ze geven ook aan dat ze het totaalpakket aan taken onvoldoende kunnen waarmaken in de praktijk en dit ongeacht de schaalgrootte van de gemeente. Het takenpakket blijkt ook voor driekwart van de cultuurbeleidscoördinatoren in beweging en het sterkst in de kleinste besturen. De evoluties zijn echter uiteenlopend: taakverzwaring, taakverbreding, meer leidinggevend, van uitvoering naar meer coördinatie of verlichting en beperking van de scope. De evoluties hangen samen met capaciteitsontwikkelingen maar ook met de verwachtingen vanwege andere lokale actoren binnen en buiten het lokale bestuur. Door hoge verwachtingen vanuit verschillende hoeken wordt de rol van de cultuurbeleidscoördinator vaak ‘opgeladen’ waardoor het takenpakket doorheen de tijd uitbreidt zonder dat de capaciteit van de cultuurbeleidscoördinator zelf en het ruimere cultuurpersoneel in de gemeente mee evolueert. Het decreet is erin geslaagd deze functie te laten verankeren in de gemeentelijke organisatie, maar de verworven legitimiteit werkt ook bepaalde neveneffecten in de hand waarbij de cultuurbeleidscoördinator wordt geconfronteerd met een brede reeks taken waarbij het geheel niet steeds even goed is afgebakend. Een en ander maakt ook dat een kerntaak zoals het opstellen van het cultuurbeleidsplan een aanzienlijke piekbelasting met zich meebrengt. Het inhoudelijk belang van bepaalde deeltaken in de ogen van de cultuurbeleidscoördinatoren hangt samen met de schaalgrootte van de gemeente. Het gaat daarbij om communicatie en overleg met andere gemeentelijke cultuurinstanties, het initiëren, ontwikkelingen en coördineren van culturele manifestaties, beleidsvoorbereiding, -advisering en –planning, participeren in beleidsplanning binnen andere beleidssectoren en het voorbereiden van strategische planning. |17|

Wat de onderlinge werkrelaties betreft tussen enerzijds de cultuurbeleidscoördinator en anderzijds de schepen, bibliothecaris en directeur van het cultuurcentrum, blijkt dat cultuurbeleidscoördinatoren deze typeren als informeel, stabiel, collegiaal en tamelijk vlot. Op de criteria duidelijkheid en tevredenheid wordt een gemiddelde score aangegeven. De visies op lokaal cultuurbeleid lopen eerder uiteen en dit geldt het sterkst in relatie tot de directeurs van het cultuurcentrum. Omgekeerd geven de andere lokale actoren de werkrelatie met de cultuurbeleidscoördinator een gelijkaardige beoordeling, zij het dat de criteria duidelijkheid en coherentie van visies nog iets lager scoren. Wat de ruimere personeelscapaciteit voor cultuurbeleid betreft (exclusief bibliotheek en erkend cultuurcentrum), blijkt een gemeente gemiddeld genomen over 1,2 VTE op A-niveau, 1 VTE op B-niveau en 1,6 VTE op Cniveau te beschikken. Er zijn echter belangrijke accenten; 38% van de gemeenten beschikt bijvoorbeeld niet over personeel werkzaam rond cultuur op A-niveau en slechts 19% beschikt over meer dan 1 VTE op Aniveau. Het personeel werkzaam rond cultuur is in de meeste gemeenten gestegen sinds 2000 (de aanloop naar het decreet) en elders status quo gebleven. Voor het A- en E-niveau hangt de evolutie significant samen met de schaalgrootte van de gemeente.

(3) Het effect van de financiële incentives: enveloppensubsidie en 1-euro per inwoner voor gemeenschapsvorming De financiële incentives via het decreet, in het bijzonder de enveloppensubsidie en de aanvullende 1 euro per inwoner subsidie voor gemeenschapsvorming, kennen, wat de basisprincipes en modaliteiten betreft, een vrij groot draagvlak. De enveloppensubsidie wordt meestal voor het grootste deel besteed aan personeel en in mindere mate aan de inhoudelijke uitvoering van het cultuurbeleidsplan. Een ruime meerderheid van de cultuurbeleidscoördinatoren vindt dit financieringskanaal een goed systeem. Kritische stemmen hebben betrekking op de harde drempel die het decreet hanteert in termen van het aantal inwoners (10.000) om het bedrag te bepalen waar een gemeente recht op heeft.

|18|

De aanvullende 1-euro subsidie voor gemeenschapsvorming wordt voornamelijk aangewend voor initiatieven gericht op het stimuleren van ontmoeting en betrokkenheid en het verbinden van gemeenschappen onderling, met de gemeente en met de culturele sector. Publieksverbreding en –vernieuwing worden relatief minder belangrijk geacht. Tweederde van de respondenten vindt gemeenschapsvorming een goed en relevant thema voor deze subsidie, terwijl een derde liever geen vast thema eraan gekoppeld ziet. Gemeenschapsvorming wordt als thema vrij ruim ingevuld door de Vlaamse overheid. Deze brede afbakening wordt door een relatieve meerderheid van respondenten als ideaal bestempeld, terwijl een vijfde voorstander is van een nog ruimere invulling. De subsidiëring van het decreet heeft een verschillend belang naargelang de grootte en startpositie van een gemeente. Voor kleinere gemeenten betekenen de middelen meer dan bij grotere gemeenten een bijdrage tot een kritische massa om een lokaal cultuurbeleid vorm te geven. In grotere gemeenten wordt het lokaal cultuurbeleid verder uitgebreid of uitgediept dankzij het decreet. Voor een aantal gemeenten betekende het decreet de start van een basisbeleid inzake cultuur. Voor andere gemeenten vormde het decreet een impuls om verder te gaan op de al ingeslagen weg en nog andere gemeenten hebben het decreet aangewend om een ver ontwikkeld beleid bijkomend te ondersteunen. De subsidiëring via het decreet heeft ook voor een multiplicatoreffect gezorgd: in bijna driekwart van de gemeenten worden nu meer tot veel meer middelen besteed aan cultuurbeleid in vergelijking met de periode vóór de instap in het decreet. In dit verband dient ook verwezen te worden naar het effect van de voorwaarden in het decreet gericht op de ondersteuning van het middenveld via lokale subsidiëring en infrastructuur. Het belang van de financiële incentives via het decreet en in het bijzonder de enveloppensubsidie en de 1-euro subsidie blijkt ook wanneer wordt gepeild naar het effect van een hypothetisch scenario waarbij de subsidies worden stopgezet. In de helft van de gemeenten zou het beleid deels worden herleid in termen van het aantal nagestreefde doelstellingen. In een derde van de gemeenten ziet men negatieve implicaties voor de cultuurdienst, in evenveel gemeenten verwacht men geen effect maar nog |19|

een ander derde van de respondenten kan de gevolgen moeilijk of niet inschatten. (4) Interculturaliteit bij bibliotheken en cultuurcentra van centrumsteden De afgelopen 5 jaar is er over het algemeen een toename in aandacht voor interculturaliteit in het lokaal cultuurbeleid in centrumsteden. We noteren deze aandachtstoename in eerste instantie wat betreft ‘cultuuraanbod en – participatie’. Ook in de beleidssporen ‘samenwerkingsverbanden’ en ‘beheersorganen’ en in mindere mate op het vlak van ‘personeel’ worden inspanningen geleverd voor een intercultureler beleid. Evenwel wordt niet steeds het verhoopte resultaat geboekt. Wat betreft het vrijwilligersbeleid is de balans eerder neutraal, aangezien vele centrumsteden geen expliciet vrijwilligersbeleid hebben uitgetekend. Streefcijfers worden amper gehanteerd. Over het algemeen blijkt de maatregel om interculturaliteit aan te tonen in het stedelijk cultuurbeleidsplan, zoals bepaald in het Actieplan Interculturaliseren en het ministerieel besluit bij het decreet, een beperkt netto-effect te hebben geressorteerd; vaak zijn lokale dynamieken en demografische realiteiten een belangrijkere drijfveer om dit thema aandacht te geven in het lokale beleid. Anderzijds blijken de maatregelen een complementaire stimulus te zijn. Het netto-effect blijkt sterker in die steden die in mindere mate een etnisch-culturele mix in hun bevolkingssamenstelling hebben. De vraag of de aansporingen en verplichtingen in het Actieplan en het MB van 13-2-2007 effect hebben geressorteerd, kan niet eenduidig positief of negatief worden beantwoord wanneer men de verschillende actieterreinen samen beschouwt. Dat de impact van de formele verplichtingen ten aanzien van centrumsteden moet worden genuanceerd valt ook af te leiden uit de bevinding dat aandacht voor doelgroepen meer aan bod komt in het cultuurbeleid van alle gemeenten, in vergelijking met de periode vóór 2000. Bij veel gemeenten kadert een interculturele werking eerder in een algemeen diversiteitsbeleid of doelgroepenbeleid, waarbij etnisch-culturele groepen één subentiteit vormen. Centrumsteden verbinden zich klaarblijkelijk liever niet tot het vastleggen van streefcijfers. Er worden immers heel wat contextfactoren waargenomen |20|

die de inspanningen in het kader van interculturaliseringsbeleid beïnvloeden. De aanpak m.b.t. interculturaliteit werd meermaals als een ‘trial and error’ strategie beschreven. Als hefboom naar een meer intercultureel lokaal cultuurbeleid wordt gewezen op de sleutelrol van het onderwijs. Vaak wordt ervaren dat naast een taalachterstand, personen van een etnisch-cultureel ‘andere’ origine, een achterstand ontwikkelen op het vlak van interesse voor diverse culturele producten. Leren kennen van kunsten en culturen wordt daarom als een noodzaak ervaren voor de ontwikkeling van een lokale interculturele cultuursector. Het bestaan van een sterk functionerende integratiedienst, of een dienst ‘internationale contacten’ wordt eveneens gezien als een bevorderende factor voor interculturaliteit in beleidsvoering. Meerdere integratiediensten beroepen zich op cultuur als methodiek voor het bevorderen van integratie tussen de aanwezige etnisch-cultureel diverse groeperingen in de stad in kwestie, wat successen blijkt af te werpen.

Algemeen is de conclusie uit deze studie dat het decreet houdende het stimuleren van een kwalitatief en integraal lokaal cultuurbeleid zonder twijfel een stempel heeft gedrukt op de evolutie van het gemeentelijk cultuurbeleid. Eén van de basisbetrachtingen achter dit decreet, namelijk een integraal cultuurbeleid doen ingang vinden c.q. versterken op gemeentelijk vlak, blijkt op basis van deze terugblik met een horizon van ongeveer 10 jaar, in grote mate gelukt te zijn. Cultuur staat in het merendeel van de gemeenten beleidsmatig op de agenda en is in het gemeentelijk organogram verankerd. Anderzijds hangt veel af van lokale contextfactoren op actor- en organisatieniveau. Bovendien zijn er nog blijvende aandachtspunten die in het bestek van deze studie minder centraal stonden, zoals de redenen om niet in het decreet in te stappen en de waardering van de rol van de gemeenschapscentra.

|21|

|22|

1. Scope en methodiek van de evaluatie
> 1.1.

Evaluandum

Het decreet van 13 juli 2001 “houdende het stimuleren van een kwalitatief en integraal lokaal cultuurbeleid” heeft als doel gemeenten te stimuleren om te komen tot een kwalitatief en integraal cultuurbeleid. Het voorziet in financiële ondersteuning via onder meer een enveloppensubsidie voor de uitvoering van het cultuurbeleidsplan en een aanvullende subsidie van één euro per inwoner voor de ondersteuning van initiatieven ter bevordering van gemeenschapsvorming. Om in aanmerking te komen voor de enveloppensubsidie tijdens de huidige bestuursperiode diende een gemeente aan een aantal voorwaarden te voldoen, waaronder het beschikken over een cultuurbeleidscoördinator en een door de gemeenteraad goedgekeurd en door de Vlaamse administratie aanvaard cultuurbeleidsplan voor de periode 2008-2013, ingediend voor 31 december 2007. Met het oog op subsidiëring van de bibliotheek en desgevallend cultuurcentrum dient het beleidsplan voor de bibliotheek en dat voor cultuurcentrum geïntegreerd te zijn in het cultuurbeleidsplan. cultuurbeleidsplannen 2008-2013 vormen de eerste generatie geïntegreerde cultuurbeleidsplannen. het het De van

Artikel 75 van het decreet voorziet in een algemene evaluatie van de bereikte effecten op het lokaal cultuurbeleid. Dit rapport vormt de neerslag van een evaluatie conform deze decretale bepaling, in opdracht van het Vlaams Ministerie van Cultuur, Jeugd, Sport en Media.

> 1.2.

Doelstelling en evaluatievragen

De hoofddoelstelling van deze opdracht was het evalueren van de effecten van de voorwaarden die gekoppeld zijn aan de enveloppensubsidie voor de gemeenten, in het bijzonder de aanstelling van een cultuurbeleidscoördinator en de opmaak en uitvoering van een lokaal

|23|

cultuurbeleidsplan, alsook de effecten van de financiële stimuli zelf die de Vlaamse overheid binnen het kader van het decreet van 31 juli 2001 verschaft. Voor deze evaluatieopdracht formuleerde de opdrachtgever, ten behoeve van de net vermelde aandachtspunten, vraagstellingen die betrekking hebben op vier aandachtspunten: (1) planningsinstrumentarium, (2) de lokale beleidscapaciteit, (3) de financiële stimuli via het decreet en (4) het inhoudelijk aspect van interculturaliteit in de beleidsvoering: (1) Het cultuurbeleidsplan Wat is de impact van de opmaak en de uitvoering van een cultuurbeleidsplan als instrument van strategische planning? Heeft het cultuurbeleidsplan het integrale denken in steden en gemeenten bevorderd? Heeft een dergelijk sectoraal plan meer impact dan een strategisch gemeentelijk meerjarenplan waarvan het cultuurbeleid een onderdeel zou kunnen uitmaken? Staat cultuurbeleid hoger op de politieke agenda? Geniet cultuur een groter draagvlak? (2) De cultuurbeleidscoördinator Wat is de impact van de aanstelling van de cultuurbeleidscoördinator als professionele expert van strategische planning in het lokale bestuur, naast de bibliothecaris en desgevallend de cultuurfunctionaris-directeur? (3) Financiële stimuli Wat is het effect van de financiële stimuli die de Vlaamse overheid geeft binnen het kader van het decreet van 13 juli 2001 houdende het stimuleren van een kwalitatief en integraal lokaal cultuurbeleid? Concreet: wat is het effect van de enveloppensubsidie voor personeel en werking en de één eurosubsidie voor de ondersteuning van initiatieven ter bevordering van gemeenschapsvorming? (4) Interculturaliteit Wat is het effect van de maatregel dat, in de gemeentelijke cultuurbeleidsplannen van de centrumsteden in de grootstedelijke en

|24|

regionaalstedelijke gebieden3, bibliotheken en cultuurcentra moeten aantonen hoe interculturaliteit vorm krijgt in hun beleidsvoering, welke acties daartoe worden opgezet en hoe deze acties gefaseerd zullen worden? Is er meer expliciete aandacht voor interculturaliteit?

> 1.3.

Uitvoering en begeleiding van de opdracht

De evaluatieopdracht werd uitgevoerd door het Instituut voor de Overheid, K.U.Leuven, tussen januari en september 2010. Voor de begeleiding en opvolging werd een stuurgroep samengesteld met vertegenwoordigers van het Agentschap Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen, afdeling Volksontwikkeling en Lokaal Cultuurbeleid, de VVSG, LOCUS en enkele lokale besturen.

> 1.4.

Aanpak

Voor de evaluatieopdracht werd gebruik gemaakt van een combinatie van ex post proces- en effectevaluatie. Enerzijds vormde het proces van opmaak van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan het voorwerp. Anderzijds lag de focus op evoluties en veranderingen in de lokale beleidscapaciteit en de lokale beleidsvoering. Hierbij hadden we oog voor veranderingen die zich manifesteren in kwantitatieve of kwalitatieve termen. Doorlopend werd aandacht geschonken aan de link met het Vlaams ondersteuningsbeleid, met andere woorden naar de effecten van de voorwaarden en impulsen die het decreet lokaal cultuurbeleid aandraagt. Hierbij hadden we oog voor zowel de doelstellingen van het decreet als voor mogelijke neveneffecten.

3

Het betreft de Vlaamse Gemeenschapscommissie en de steden Antwerpen, Gent, Aalst, Brugge, Hasselt, Genk, Kortrijk, Leuven, Mechelen Oostende, Roeselare, Sint-Niklaas en Turnhout.

|25|

> 1.4.1. Reconstructie van de beleidslogica Een eerste fase stond in het teken van de reconstructie van de beleidstheorie (of interventielogica) achter het decreet. Dergelijke beleidstheorie is het geheel van assumpties die beleidsmakers hebben – impliciet of expliciet – over de probleemstelling en hoe het beleid verandering teweeg kan brengen en bepaalde effecten kan sorteren. Deze reconstructie werd enerzijds gebaseerd op documentenanalyse van onder meer het decreet en de memorie van toelichting (incl. latere decreetswijzigingen), het verslag van de bespreking in de parlementaire commissie, beleidsnota’s, uitvoeringsbesluit (incl. latere wijzigingen) en ministeriële besluiten. Anderzijds werden beleidsexperten binnen de Vlaamse overheid en ondersteunende netwerken geconsulteerd. Daartoe werd allereerst input verzameld via de startmeeting met de stuurgroep. Daarnaast werden bevoorrechte getuigen van de totstandkoming van het decreet uitgenodigd voor een gesprek; leden van de toenmalige bevoegde parlementaire commissie en van het kabinet van toenmalig minister bevoegd voor cultuur. Deze fase had tot doel de beweegredenen achter het decreet te expliciteren en in hun context te duiden, alsook de latere bijsturingen aan het decreet en de uitvoeringsmodaliteiten. Daarbij werd aandacht besteed aan de mechanismen volgens welke de maatregelen en beleidskeuzes vervat in het decreet verondersteld werden te werken, en de effecten die verwacht werden als gevolg van het decreet. Onze interesse ging hierbij eveneens naar eventuele dissensus tussen verschillende stakeholders over de genoemde componenten van de beleidstheorie. De geëxpliciteerde interventielogica diende als basis en referentiepunt om de implementatie van het decreet in gemeenten te evalueren en de vastgestelde effecten te beoordelen. In dat perspectief werden de evaluatievragen verder geoperationaliseerd en verfijnd met het oog op de volgende fasen van dataverzameling en –analyse Het zwaartepunt van de dataverzameling en –analyse voor deze opdracht lag inderdaad bij de lokale actoren werkzaam in het lokaal cultuurbeleid. Zij vormen immers de onmiddellijke doelgroep van het Vlaamse ondersteuningsbeleid vormgegeven door het decreet, terwijl de |26|

cultuurverenigingen en burgers van de gemeenten als de finale doelgroep van het lokale cultuurbeleid kunnen worden beschouwd. Het evaluatieteam hanteerde een mix van kwantitatieve en kwalitatieve technieken voor dataverzameling om zowel in de breedte als in de diepte uitspraken te kunnen doen over de vooropgestelde evaluatievragen. Meer bepaald werd gebruik gemaakt van (i) websurvey, (ii) focusgroepen, (iii) telefonische interviews, (iv) bijkomende documentenanalyse en (v) een schriftelijke bevraging (via e-mail). In wat volgt bespreken we kort elk van de gehanteerde technieken.

> 1.4.2. Websurvey bij gemeenten met een geïntegreerd

gemeentelijk cultuurbeleidsplan 2008-2013

Gebaseerd op de informatie verworven via gesprekken met bevoorrechte getuigen, en de documentanalyse werd een websurvey opgesteld, gericht aan de lokale beleidsmakers. De survey had als doel om een zo breed mogelijk zicht te krijgen op de ervaringen met het decreet op lokaal niveau en de doorwerking op de aspecten van beleidscapaciteit (personeel, afstemming), het verloop van het planproces, het geïntegreerd cultuurbeleidsplan als instrumenten, en de financiële middelen. De survey werd gericht aan alle gemeenten met een goedgekeurd cultuurbeleidsplan 2008-2013 (n = 231; stand van zaken op 1/1/2010). Met het oog op een accuraat en totaalbeeld werd besloten om de survey binnen deze gemeenten te richten aan verschillende types lokale beleidsactoren: (1) cultuurbeleidscoördinator; (2) bibliothecaris; (3) directeur van het cultuurcentrum (categorie A, B, C of grootstedelijk; indien van toepassing); (4) schepen bevoegd voor cultuur; (5) voorzitter (of lid) van de cultuurraad.

|27|

De contactgegevens werden bezorgd door de opdrachtgever voor de eerste drie actoren. De contactgegevens van de schepenen werden verzameld via een screening van de gemeentelijke websites. Voor de laatste categorie van respondenten (voorzitter of lid cultuurraad) werd aan de cultuurbeleidscoördinatoren gevraagd om de link naar de survey door te sturen aan de relevante persoon. Het evaluatieteam voorzag een gedeeltelijk gemeenschappelijke vragenlijst, aangevuld met een specifiek gedeelte op maat van het type actor. De vragenlijst bevatte een combinatie van open en gesloten vragen om maximaal informatierijke antwoorden te verzamelen. Deze werkwijze liet toe de verschillende perspectieven vanuit verschillende beleidsrollen en taakstellingen (politiek en ambtelijk) in de analyse te combineren en te vergelijken. De respondenten werd 4 weken de tijd gegeven om de vragenlijst in te vullen. Er werden tussentijds herinneringen verstuurd aan die personen die de vragenlijst nog niet (volledig) hadden ingevuld. Onderstaande tabel biedt een overzicht van de behaalde responsgraad per type actor. De eerste kolom verwijst naar het absolute aantal respondenten per type actor. De tweede kolom geeft het bereikte aandeel van de ‘populatie’ per type actor. Dit aandeel is berekend op het totaal van 231 gemeenten met een geïntegreerd cultuurbeleidsplan 2008-2013, behalve voor de categorie directeur cultuurcentrum; er zijn anno 2010 64 gemeenten met een gesubsidieerd cultuurcentrum van categorie A, B, C of grootstedelijk type. De laatste kolom geeft aan welk aandeel elke categorie van respondenten inneemt in het geheel van respondenten (n = 424). Tabel 1: Respons op websurvey per type actor
Actor Aantal (N) 153 130 31 60 50 424 Aandeel bereikt van doelgroep 66% 56% 48% 26% 22% 44% * Aandeel in totaal van respondenten 36% 31% 7% 14% 12% 100%

Cultuurbeleidscoördinator Bibliothecaris Directeur cultuurcentrum Schepen Voorzitter / lid cultuurraad Totaal (*) gemiddelde

|28|

De hoogste responsgraad werd dus bereikt bij de cultuurbeleidscoördinatoren en deze bedraagt 67%, terwijl 57% van de bibliothecarissen uit de target gemeenten deelnam en bijna de helft van de directeuren van de erkende cultuurcentra (categorie A, B, C of grootstedelijk). De respons bij de ambtelijke actoren ligt beduidend hoger dan bij de politieke actoren (schepenen) en de leden van cultuurraad. Er dient opgemerkt te worden dat niet alle respondenten de vragenlijst voltooid hebben. De lengte van de survey kan hierin grotendeels als verklarende factor worden aangebracht. Daarom fluctueert ook de respons naargelang de vraag. In de tekst wordt telkens het relevante aantal respondenten (“n = … ”) vermeld. Andere redenen meegedeeld aan het evaluatieteam voor het afbreken van de survey of voor non-respons zijn tijdsgebrek van de geënquêteerde personen of het feit dat men pas recent zijn/haar functie heeft opgenomen en daardoor zichzelf niet goed geplaatst achtte om accuraat terug te kijken op het planproces en/of de evolutie van het gevoerde beleid in de gemeente in te schatten. Specifieke contextfactoren werden eveneens aangehaald, zoals in het geval van de gemeenten binnen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest waarbij werd gewezen op de specificiteit van de lokale context voor het cultuurbeleid. Ongeacht deze variabiliteit in responsgraad tussen types van actoren, is het niettemin belangrijk te vermelden dat 90% van de 231 gemeenten met een geïntegreerd cultuurbeleidsplan vertegenwoordigd zijn in de surveyresultaten; voor het merendeel van deze gemeenten namen inderdaad één of meerdere van de onderscheiden actoren deel aan de survey. Dit wordt weergegeven in volgende tabel. De eerste kolom bevat het totaal aantal gemeenten per groottecategorie (Vlaams Gewest en Brussels Hoofdstedelijk Gewest samengeteld). De tweede kolom geeft per groottecategorie aan hoeveel gemeenten een (aanvaard) geïntegreerd cultuurbeleidsplan 2008-2013 hebben (in absoluut aantal en percentage). De laatste kolom geeft, opnieuw per groottecategorie, aan hoeveel gemeenten met een geïntegreerd cultuurbeleidsplan (2008-2013) bereikt werden met de survey (d.w.z. minimaal één type actor uit deze gemeenten nam deel aan de survey).

|29|

Uit de cijfers wordt duidelijk dat voornamelijk in de groep van de kleinste gemeenten nog een ruim aantal geen aanvaard geïntegreerd cultuurbeleidsplan 2008-2013 heeft; slechts bij de helft (51%) is dat het geval. Wellicht speelt hier onder andere een generiek probleem van bestuurskracht en capaciteit om dergelijke beleidsplannen op te maken. Anderzijds kreeg de survey een respons uit het merendeel van de gemeenten die over een geïntegreerd cultuurbeleidsplan 2008-2013 beschikken: het aandeel van vertegenwoordigde gemeenten varieert van 84% tot 96% naargelang de groottecategorie. Tabel 2: Aantal gemeenten met geïntegreerd cultuurbeleidsplan 20082013 en respons naar groottecategorie
Gemeentegrootte (aantal inwoners) Aantal gemeenten Aantal gemeenten met geïntegreerd CBP 2008-2013 (doelgroep survey) (N) (%) 45 51% 62 75% 35 67% 40 85% 49 88% 231 71% Aandeel van gemeenten met geïntegreerd CBP bereikt met survey (N) 42 52 30 36 47 207 (%) 93% 84% 86% 90% 96% 90%

0 – 9.999 10.000 – 14.999 15.000 – 19.999 20.000 – 20.999 ≥ 30.000 Totaal

(N) 89 83 52 47 56 327 (*)

(*) 308 gemeenten in het Vlaams Gewest en 19 gemeenten in het Brussel Hoofdstedelijk Gewest.

De volgende tabel toont de verdeling van respondenten naar grootteklassen van gemeenten (in termen van het aantal inwoners). Tabel 3: Verdeling van respondenten naar grootte van gemeenten
Gemeentegrootte (aantal inwoners) 0 – 9.999 10.000 – 14.999 15.000 – 19.999 20.000 – 20.999 ≥ 30.000 Totaal Aantal respondenten (N) 80 106 58 74 106 424 Aandeel in totaal van respondenten 19% 25% 14% 17% 25% 100% Cumulatief aandeel van respondenten 19% 44% 58% 75% 100%

|30|

> 1.4.3. Focusgroepen en telefonische interviews met

cultuurbeleidscoördinatoren

De surveyresultaten leverden rijke inzichten op, maar een aantal vragen en topics behoefden nog verdere verheldering en duiding. Daarom werd besloten om aansluitend focusgroepen te organiseren, die de gelegenheid boden bepaalde resultaten of commentaren uit de websurvey diepgaander te analyseren. Tevens konden op deze wijze eerste analyseresultaten worden gevalideerd of aangescherpt. Gezien de focus van de evaluatie en hun centrale positie in het lokale cultuurlandschap, werden de cultuurbeleidscoördinatoren als gesprekspartners voor de focusgroepen uitgenodigd. In overleg met de stuurgroep werden focusgroepen afgebakend op basis van volgende parameters: (a) schaalgrootte van de gemeente; (b) lokale context relevant voor een beleid rond interculturaliteit en (c) de aanof afwezigheid van een eigen staf voor het gemeenschapscentrum. Op basis hiervan werden 4 focusgroepen vooropgesteld met een selectie van: (1) centrumsteden, aangevuld met andere grote gemeenten met een grote aanwezigheid van etnisch-culturele groepen; (2) gemeenten waarbij het gemeenschapscentrum over een eigen staf beschikt; (3) gemeenten waarbij het gemeenschapscentrum niet over een eigen staf beschikt; (4) de kleinste gemeenten (< 10.000 inwoners). De samenstelling van focusgroep (1) werd ingegeven door de onderzoeksvraag in deze evaluatieopdracht die zich toespitst op het thema ‘interculturaliteit’. Aangezien de aanwezigheid van etnisch-culturele groepen zich niet geografisch beperkt tot centrumsteden (cf. infra: hoofdstuk 6), werd het relevant geacht eveneens gemeenten te laten aansluiten die een relatief grote etnisch-culturele diversiteit kennen op hun grondgebied maar geen centrumstad zijn. In overleg met de stuurgroep werd een pool van relevante gemeenten per focusgroep bepaald. Per focusgroep werd een tiental gemeenten uitgenodigd. Finaal namen 5 gemeenten deel aan focusgroep (1); 6 aan focusgroep (2) en 6 aan focusgroep (3). Omwille van praktische redenen |31|

werd de focusgroep met de kleinste gemeenten vervangen door telefonische interviews. In alle focusgroepen en telefonische interviews werd gewerkt met een semigestructureerde vragenlijst die aansloot bij de vier centrale vraagstellingen van de studie. In focusgroep (1) werd echter extra aandacht besteed aan het thema interculturaliteit.

> 1.4.4. Bijkomende documentenanalyse Naast de eerder aangehaalde documenten werden bijkomende geschreven bronnen geraadpleegd met betrekking tot het thema interculturaliteit in het gemeentelijk beleid, waaronder cultuurbeleidsplannen en actieplannen van centrumsteden, het Actieplan Interculturaliseren, het cijferboek van de Vlaamse administratie, trendnota’s van LOCUS, e.a.

> 1.4.5. Schriftelijke bevraging bij centrumsteden In aanvulling op focusgroep (1) werd in het kader van de vraagstelling rond interculturaliteit een schriftelijke bevraging via e-mail georganiseerd en gericht naar de centrumsteden. De bevraging focuste op de diverse aspecten van een integrale interculturele beleidsvoering, zoals geïdentificeerd in het Actieplan Interculturaliseren. Een respons van 8 centrumsteden werd hierop bereikt. De steden werden verzocht –indien relevant- een onderscheid te maken tussen de twee centrale culturele instellingen: de bibliotheek en cultuurcentrum. De vragenlijst werd gericht aan de cultuurbeleidscoördinatoren van de centrumsteden, maar werd in meerdere gevallen door deze laatsten doorgestuurd aan de bibliothecaris en/of directeur van het cultuurcentrum.

> 1.5.

Analyse

De verwerking van de informatie vergaard via de verschillende bevragingen (websurvey, focusgroepen, telefonische interviews en schriftelijke enquête) |32|

stond in het teken van het formuleren van antwoorden op de evaluatievragen, waarbij deels evoluties werden gereconstrueerd en deels verklarende factoren werden verkend. In het kader hiervan werden voor verschillende aspecten ook verbanden met de functie van de respondent en/of de schaalgrootte van de gemeente statistisch getest op significantie. Waar relevant worden het bestaan of het ontbreken van dergelijke verbanden aangegeven doorheen het rapport.

> 1.6.

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt de aanloop naar en de inhoud van het decreet toegelicht, alsook de beleidstheorie achter het decreet geduid. In de daarop volgende hoofdstukken rapporteren we de bevindingen met betrekking tot de vier centrale evaluatievragen: de impact van het cultuurbeleidsplan (hoofdstuk 3), de cultuurbeleidscoördinator (hoofdstuk 4), de financiële incentives (hoofdstuk 5) en het luik interculturaliteit (hoofdstuk 6). Hoofdstuk 7 ten slotte is gewijd aan een aantal overkoepelende slotbeschouwingen waarbij we inzoomen op de verwezenlijkingen van het decreet en aandachtspunten voor de Vlaamse overheid.

|33|

2. Doel en inhoud van het decreet
> 2.1.

Totstandkoming van het decreet

Het decreet “houdende het stimuleren van een kwalitatief en integraal cultuurbeleid” werd goedgekeurd op 13 juli 2001 en trad in werking vanaf 1 januari 2002. Het was niet het eerste decreet gericht op cultuurbeleid in de lokale beleidscontext. Er bestonden immers op dat moment al een hele tijd decreten met betrekking tot de openbare bibliotheek (1978)4, de erkenning en de subsidiëring van culturele centra (1991)5 en de organisatie van het overleg en inspraak in het gemeentelijk cultuurbeleid (1991)6. Het was de intentie om met het nieuwe decreet de bestaande en verschillende sectorale inspanningen te integreren. Dit blijkt ook uit de benaming en titulatuur in het decreet. De keuze voor een (nieuw) decreet was deels uit technische overwegingen ingegeven gelet op de al bestaande decreten en uitvoeringsbesluiten. Anderzijds was die keuze gestoeld op de overtuiging dat een beleidspraktijk die al enige vastheid heeft verworven, het meest gebaat is met een decretale onderbouwing. Beleidsmatig bracht een probleemanalyse specifieke aandachtspunten naar voor. Het gemeentelijk cultuurbeleid was tot dan nog nooit op integrale wijze benaderd vanuit de centrale overheid, in tegenstelling tot andere, belendende beleidsterreinen zoals jeugdwerk en sport. De vaststelling was dat de aandacht voor cultuurbeleid in gemeenten over de jaren heen was gestegen, maar niet gelijkmatig tussen de gemeenten onderling. De regulering omtrent advisering van het lokale cultuurbeleid had in veel gemeenten een meerwaarde gecreëerd, maar tegelijk bleek in heel wat gemeenten de structuur voor advisering verstard en niet mee geëvolueerd

4

5

6

Decreet van 19 juni 1978 betreffende het Nederlandstalige openbare bibliotheekwerk, gewijzigd bij de decreten van 21 december 1988, 21 december 1990 en 10 november 1993. Decreet van 24 juli 1991 betreffende de erkenning en de subsidiëring van de Nederlandstalige culturele centra die het culturele leven in de Vlaamse Gemeenschap bevorderen, gewijzigd bij de decreten van 18 december 1992, 22 december 1993, 8 juli 1996, 20 december 1996, 19 december 1997 en 22 december 2000. Decreet van 24 juli 1991 houdende organisatie van het overleg en de inspraak in het gemeentelijk cultuurbeleid, gewijzigd bij het decreet van 27 januari 1993.

|34|

met de noden. Gelijkaardige gemeenten vertoonden vaak zeer grote verschillen in aandacht voor cultuurbeleid. Te veel sectorale (verkokerde) regelgeving binnen het domein cultuur werd gezien als één van de oorzaken daarvan. Wat de bibliotheek betreft speelden meerdere issues. De verouderde regelgeving van 1978 voorzag in een zeer sterk gedetailleerde normering, die allicht dienstig was geweest om bepaalde evoluties sindsdien te bewerkstellingen in het bibliotheeklandschap. Twintig jaar later werd echter vastgesteld dat de stringente regelgeving vaak eerder contraproductief werkte en als betuttelend werd ervaren. Bibliotheken hadden een sprong gemaakt op het vlak van gekwalificeerd personeel, financiële ondersteuning en collecties waardoor de regelmassa kon worden afgebouwd. De openbare bibliotheek stond echter anno 2000 ook voor nieuwe uitdagingen; technologische ontwikkelingen stelden deze lokale instelling voor nieuwe keuzes en vragen op het vlak van dienstverlening naar de gebruiker, de aard en ontsluiting van het aanbod. Samenwerking werd gezien als één van de sleutels om dergelijke uitdagingen aan te gaan. Wat de cultuurcentra betreft, werd vastgesteld dat de sterke groei in aantal niet planmatig was gebeurd. Een ongelijke spreiding van centra in combinatie met de groei en beperkte middelen, leidde in 1998 tot een erkenningenstop in afwachting van nieuwe regelgeving. Er werd een nood gevoeld aan een meer gedifferentieerde subsidiëring en een groter evenwicht tussen kwantitatieve en inhoudelijk normen. De veranderingen in het cultureel landschap en de herdefiniëring van de rol van de steden noopten volgens de decreetgever tot een herziening van de regelgeving en een bijsturing van de opdrachten van de cultuurcentra. De beleidskeuze achter het nieuwe decreet was om binnen grote velden van het domein cultuurbeleid bundelend, integrerend te werken. In aanloop naar het decreet werden nochtans ook andere technische pistes overwogen. Eén ervan was te werken in de richting van een upgrade van de drie bestaande decreten: bibliotheekwerk, cultuurcentra en cultuurraden. Omwille van de zonet geschetste redenen en argumenten werd de nood aangevoeld om grondig te sleutelen, ook al waren de twee eerstgenoemde decreten al herhaaldelijk aangepast. Uiteindelijk werd de piste van aparte decreten verlaten, ten voordele van een bundelende, integrerende |35|

benadering. Dit wordt ook onderstreept in de memorie van toelichting bij het decreet. Het concept van een meer geïntegreerd cultuurbeleid kwam niet uit de lucht vallen. Het werd eerder ontwikkeld in overleg met lokale besturen en lokale bevoorrechte getuigen zoals cultuurfunctionarissen, schepenen, bibliothecarissen. Op het moment dat het concept beleidsmatig via het kabinet van toenmalig minister bevoegd voor cultuur, Bert Anciaux, werd gelanceerd, in aanloop naar het nieuwe decreet, was het dus de facto al voorbereid of gegroeid vanuit het lokale veld. Met de nuance dat hét lokale veld niet bestaat; gemeenten, cultuurcentra, bibliotheken en hun leidinggevende actoren hadden en hebben hun specifieke aandachtspunten en belangen, die niet vanzelfsprekend samen sporen. Het draagvlak voor het concept van een geïntegreerd lokaal cultuurbeleid was het grootst bij de lokale besturen en ook de bibliotheekwereld kon zich in grote mate vinden in het idee. Ook de administratie bleek snel gewonnen voor dergelijke aanpak. Minder draagvlak bestond er destijds bij de cultuurcentra. Dit heeft te maken met de historiek waarbij structurele en ‘culturele’ aspecten spelen. Cultuurcentra hebben zich als eerste professionele sector kunnen ontwikkelen, waarbij ze verticaal werden aangestuurd. Organisatorisch konden ze via de VZW formule binnen of buiten de gemeentelijke structuur (en invloedsfeer) blijven, waardoor vaak een eigen visie en autonomie was gegroeid. Vanuit die positie is het aannemelijk dat cultuurcentra het concept van geïntegreerd lokaal cultuurbeleid relatief sterker als een verandering en mogelijk bedreigend percipieerden ten aanzien van hun verworven en vertrouwde positie. Daarnaast had ook de aangekondigde beleidswijziging op het vlak van erkenning van cultuurcentra vanuit het decreet zeker een impact op het draagvlak bij deze deelsector (cf. infra). In de aanloop van het decreet is er veel overleg gepleegd met de verschillende stakeholders, waarbij kabinet en administratie als trekker hebben gefungeerd. Dit gebeurde in een context waarin een afgebakend instrumentarium om dergelijke interactiemomenten te regisseren niet was uitgewerkt. Formats varieerden van overleg, over publieke sessies tot en met internetplatforms ‘avant la lettre’ (Interview B. Caron, 2010).

|36|

Vanuit het kabinet werd een discussienota opgesteld, die ook de basis vormde voor reflectie en debat in het parlement. Daarnaast was er overleg dat bottom-up werd georganiseerd vanuit de stakeholders; lokale besturen, steunpunten e.d. Tijdens de voorbereidende fase werden her en der correcties aangebracht, maar te gronde werden de inhoudelijke principes voor de decretale hervorming, zoals ze werden aangereikt voor reflectie en als voorgenomen beleid, niet veranderd.

> 2.2.

Doel van het decreet

Het nieuwe decreet kwam tot stand vanuit de visie dat het regelgevend kader met betrekking tot het lokaal cultuurbeleid best geïntegreerd wordt opgevat. Wat zijn de belangrijkste doelstellingen van het decreet? Het antwoord op deze vraag vinden we terug in decreettekst zelf, de memorie van toelichting en gesprekken met bevoorrechte getuigen. In art. 3 van het decreet van 13 juli staat expliciet het doel van het decreet vermeld, met name gemeenten stimuleren om te komen tot een kwalitatief en integraal cultuurbeleid. Het bepaalt ondersteuning voor: 1. de opmaak en cultuurbeleidsplan; de uitvoering van een gemeentelijk

2. de uitbouw van de werking van een cultuurcentrum; 3. de uitbouw van de werking van de openbare bibliotheek opdat elke burger via deze voorziening gelijke en vrije toegang krijgt tot kennis, cultuur en informatie, opgeslagen in gedrukte en andere informatiedragers. De openbare bibliotheek schept een voorwaarde voor levenslang leren, culturele ontwikkeling van individuen en het democratisch functioneren van de samenleving. De eerste doelstelling werd door het wijzigingsdecreet van 13 juli 2007 ingeperkt tot de uitvoering van een gemeentelijk cultuurbeleidsplan. In de memorie van toelichting wordt gesteld dat het gebrek aan een geïntegreerd regelgevend kader maakt dat de verschillende aspecten op

|37|

lokaal vlak apart worden bekeken en niet als onderdeel van eenzelfde cultuurbeleid. Het ontbreken van een geïntegreerd cultuurbeleid en een visie resulteert meestal in een gefragmenteerd beleid en in een gebrek aan doelmatigheid, zo luidde de redenering. De memorie van toelichting somt volgende doelstellingen van het decreet op: 1) een integraal cultuurbeleid op gemeentelijk vlak stimuleren; daartoe krijgen gemeentebesturen een grote beleidsruimte en worden ze geresponsabiliseerd voor hun cultuurbeleid; 2) kwaliteitsbevorderend werken door dynamiek en vernieuwing los te maken; 3) de aandacht voor cultuurbeleid op gemeentelijk vlak vergroten; 4) de cultuurcentra een duidelijke plaats geven in het culturele landschap met het oog op het spreiden van de cultuur, het bevorderen van de gemeenschapsvorming en het bevorderen van de cultuurparticipatie; 5) de taken van de openbare bibliotheek actualiseren; 6) een aanzet geven tot intergemeentelijke samenwerking. Deze doelomschrijving leert niet enkel wat de inhoudelijke krachtlijnen waren die men met het decreet voor ogen had, maar anderzijds ook hoe men trachtte te antwoorden op de hoger geschetste probleemanalyse en de beoogde veranderingen te bewerkstelligen. Stimuleren, responsabiliseren, politieke agendasetting, een duidelijke taakomschrijving van sleutelinstellingen en samenwerking werden als aangrijpingspunten of hefbomen beschouwd waarop het beleid van de centrale overheid, via het decreet, kon inspelen om uiteindelijk op lokaal niveau de beoogde effecten te bereiken zowel bestuurskundig als maatschappelijk.

|38|

> 2.3.

Werking van het decreet

In deze paragraaf staan we stil bij de mechanismen die in het decreet werden ingebouwd om de beoogde effecten te bereiken, lees: de beleidslogica die de decreetgever heeft gevolgd. We bespreken achtereenvolgens de oorspronkelijke versie van het decreet en de belangrijkste wijzigingen die naderhand zijn doorgevoerd. Het decreet richt zich tot elke gemeente. Dat ligt in de lijn van de analyse dat er grote verschillen bestonden tussen gemeenten op het vlak van aandacht voor cultuur én van de beleidsambitie om cultuur(beleid) in elke gemeente voldoende onder de aandacht te brengen. Dhr. Caron gebruikt de metafoor van het landschap en irrigatie. “Op sommige plaatsen was er qua cultuur een rijke fauna en flora en op andere plekken de woestijn. Op deze laatste wilden we ook een mild klimaat en een milde groei creëren via irrigatie (d.w.z. via een integrale benadering en incentives vanuit het decreet)” (Interview B. Caron, 2010). Het mikpunt was op termijn zoveel mogelijk gemeenten in te laten stappen. Deze kwantitatieve doelstelling impliceerde echter geen streven naar uniformiteit: cultuur diende gestalte te krijgen in elke gemeente op diens niveau en rekening houdend met lokale wensen. Om deze doelstelling qua bereik te halen, werden in het decreet twee sporen uitgetekend: een verplicht en een facultatief. Twee aspecten werden verplicht gemaakt voor elke gemeente: het inrichten van een openbare bibliotheek, samenwerking met een andere gemeente7; het (her)oprichten van adviesorganen voor cultuur. eventueel in

-

Dit verplicht deel was niet totaal nieuw; de verplichting tot een openbare bibliotheek bestond al sinds 1976 en de advisering in culturele aangelegenheden was geregeld in de cultuurpactwetgeving en de wet op de hervormingen van de instellingen (1988). Het nieuwe decreet bevestigde de

7

Gemeenten met minder dan 750 inwoners zijn van deze verplichting vrijgesteld.

|39|

bibliotheekverplichting en wilde veeleer de opdrachten van de openbare bibliotheek actualiseren. Daarnaast beoogde het decreet het actualiseren en dynamiseren van de samenstelling en opdrachten van de cultuurraden. Het facultatief deel voorziet in subsidies voor het algemeen cultuurbeleid. Dit financieel incentive mechanisme vormt een concretisering van de stimuleringsdoelstelling. Het werd gekoppeld aan een viertal voorwaarden die men als functioneel beschouwde voor het behalen van andere doelstellingen van het decreet: binnen het jaar een cultuurbeleidsplan opmaken; een cultuurbeleidscoördinator aanstellen en in dienst hebben; over een cultuurcentrum of gemeenschapscentrum beschikken; particuliere culturele verenigingen en instellingen ondersteunen via een subsidiereglement voor een totaalbedrag dat minstens gelijk is aan 0,8 euro per inwoner, ofwel via een evenwaardige ondersteuning in natura.

Het cultuurbeleidsplan werd gezien als de kern voor het tot stand komen van een kwalitatief en integraal gemeentelijk cultuurbeleid. Het was in de eerste plaats bedoeld als een instrument voor de gemeente zelf. Wel voorzag de centrale overheid in een evaluatiemoment om samen met de gemeente de uitvoering te evalueren. Enerzijds werd ingezet op de dynamiek die zou ontstaan tijdens de opmaak van het plan, via de verplichte betrokkenheid van verschillende actoren in het lokale culturele veld. Anderzijds diende het bibliotheekbeleidsplan en desgevallend het beleidsplan voor het cultuurcentrum te beschrijven hoe het afgestemd was op het gemeentelijk cultuurbeleidsplan.8 Het cultuurbeleidsplan diende jaarlijks doorvertaald te worden in een actieplan.

8

In de memorie van toelichting bij het ontwerp van decreet stond dat het cultuurbeleidsplan zelf naast de doelstellingen voor het lokaal cultuurbeleid de inhoudelijke werking van de

|40|

Professionalisering op personeelsvlak werd beschouwd als een andere hefboom die werd vertaald in de tweede subsidievoorwaarde, namelijk de creatie van de functie van cultuurbeleidscoördinator. Deze voorwaarde kaderde in de doelstelling van de integrale benadering van het cultuurbeleid. De cultuurbeleidscoördinator (CBC) diende gepositioneerd te worden tussen de betrokken openbare en particuliere actoren. Artikel 3 van het uitvoeringsbesluit omschrijft de opdracht van de CBC: “de coördinatie van de verschillende aspecten van het gemeentelijk cultuurbeleid, de begeleiding van de processen die verbonden zijn met de opmaak, de uitvoering en de evaluatie van het cultuurbeleidsplan, de redactie van het cultuurbeleidsplan, het actieplan en het werkingsverslag, eventueel aangevuld met de leiding van de cultuurdienst en/of het gemeenschapscentrum”. Het decreet bepaalde ook dat de CBC moest worden ingeschaald minstens op het gemiddeld niveau van het leidinggevend cultuurpersoneel van de gemeente. De derde subsidievoorwaarde reflecteert de stelling dat het beschikken over een behoorlijke culturele infrastructuur een basisvoorwaarde is om te komen tot een kwalitatief en integraal cultuurbeleid. Het decreet introduceert een onderscheid tussen gemeenschapscentrum en gesubsidieerd cultuurcentrum. Beide hebben dezelfde opdrachten, nl. cultuurspreiding, gemeenschapsvorming en het bevorderen van cultuurparticipatie. De belangrijkste verschillen situeren zich in de organisatorische schaal en in de breedte van de opdracht. De vierde subsidievoorwaarde, het ondersteunen van het lokale veld via een lokaal subsidiereglement ofwel via een evenwaardige ondersteuning in natura kadert in de doelstellingen van kwaliteitsbevordering en het verhogen van de lokale aandacht voor cultuur(beleid). De redenering is dat

bibliotheek (c.q. ook van het gesubsidieerd cultuurcentrum) diende te verduidelijken en aan te tonen hoe de opdrachten worden waargemaakt en ingevuld. De toelichting over deze instellingen kon al dan niet in een afzonderlijk deel in het cultuurbeleidsplan worden vermeld. Deze bepaling werd echter niet in de uiteindelijk goedgekeurde oorspronkelijke versie van het decreet overgenomen. Tot 2007 diende in elk geval een apart bibliotheekbeleidsplan en waar relevant een apart beleidsplan voor het cultuurcentrum te worden opgemaakt. (Zie: Vlaams Parlement, stuk 735 (2000-2001) – Nr. 1).

|41|

gemeenten zelf een eerste inspanning moeten doen om het cultuuraanbod en de cultuurparticipatie te stimuleren. De subsidie voor het algemeen cultuurbeleid, waaraan bovenstaande voorwaarden werden gekoppeld, was een enveloppensubsidie voor de opmaak van het cultuurbeleidsplan en in de eerste plaats bedoeld om de loon- en werkingskost van de cultuurbeleidscoördinator te financieren. Volgende bedragen werden voorzien: 50.000 euro op jaarbasis voor gemeenten vanaf 10.000 inwoners voor een voltijdse CBC en 25.000 euro op jaarbasis voor gemeenten met minder dan 10.000 inwoners voor een halftijdse CBC. Naast deze subsidie voor het algemeen cultuurbeleid, voorzag het nieuwe decreet d.d. 13 juli 2001 een reeks bijkomende financiële stimuli: een werkingssubsidie ten bedrage van 1 euro per inwoner voor de ondersteuning van bijzondere en vernieuwende initiatieven; een projectsubsidie voor initiatieven met een uitzonderlijk karakter in het kader van de werking van het gemeenschapscentrum; een forfaitaire subsidie voor het personeel dat tewerkgesteld is in een gemeentelijke openbare bibliotheek, afhankelijk van het aantal inwoners; een basissubsidie en variabele subsidie voor cultuurcentra; een subsidie voor structurele intergemeentelijke samenwerking voor de afstemming van het cultureel aanbod en cultuurcommunicatie.

-

-

-

Een aantal van deze financieringsmechanismen werden naderhand bijgestuurd op het vlak van bedragen, modaliteiten of oogmerk (cf. infra: 2.4). Wat de subsidies voor cultuurcentra betreft, werd een nieuwe erkenningenlogica geïntroduceerd, gebaseerd op de indeling van gemeenten

|42|

in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV, 1997)9. Deze indeling werd onderbouwd door een studie naar de hiërarchie van stedelijke kernen in Vlaanderen (Van Hecke, 1997) die aan de hand van verschillende indicatoren voor een achttal functies, waaronder cultuur, een rangschikking van gemeenten opstelde en vervolgens opdeelde in 4 categorieën. Een andere studie naar cultuurspreiding in Vlaanderen (Colpaert en De Kepper, 1997) toonde een correlatie aan tussen de plaats van een gemeente in de RSVindeling en het gesubsidieerde podiumaanbod en dat het podiumgebeuren werd beïnvloed door het aantal inwoners, de mate van stedelijkheid en de aanwezige infrastructuur. Het decreet vertaalde deze indeling naar een verdeling in drie categorieën van cultuurcentra die in aanmerking kwamen voor subsidiëring (A, B en C), gekoppeld aan bijhorende randvoorwaarden per categorie. Er werden een aantal correcties op dit basissysteem van erkenning toegepast om tegemoet te komen aan lokale bestaande en historische gegroeide maatschappelijke realiteit; bepaalde gemeenten met een onder de voorgaande regelgeving gesubsidieerd cultuurcentrum dreigden in mindere mate of helemaal niet meer in aanmerking te komen voor subsidies via de nieuwe erkenningenlogica. De correcties boden niet voor elke gemeente soelaas. Dit element verklaart mee waarom het draagvlak voor het nieuw decreet in de sector van cultuurcentra relatief beperkter was (cf. supra). Qua terminologie werd door het decreet een onderscheid geïntroduceerd tussen een gesubsidieerd ‘cultuurcentrum’ (van categorie A, B of C) enerzijds en een ‘gemeenschapscentrum’ anderzijds. In de praktijk worden deze benamingen echter nog door elkaar gebruikt.

9

De RSV categorieën van gemeenten hebben betrekking op (1) grootstedelijke gebieden, (2) regionaalstedelijke gebieden, (3) structuurondersteunende kleinstedelijke gebieden, (4) kleinstedelijke gebieden op provinciaal niveau.

|43|

> 2.4.

Wijzigingen van het decreet

Het decreet van 13 juli 2001 is op meerdere momenten en vlakken gewijzigd sinds de oorspronkelijke versie. We geven hieronder geen chronologische noch exhaustieve opsomming maar een selectie in functie van de scope en focus van deze evaluatiestudie. De enveloppensubsidie voor het algemeen cultuurbeleid werd bijgestuurd qua oogmerk en bestedingsvoorwaarden. Bij de lancering van het decreet was deze gericht op de opmaak en uitvoering van het cultuurbeleidsplan. Sinds de decreetswijziging van 13 juli 2007 wordt voortaan enkel de uitvoering van het cultuurbeleidsplan expliciet genoemd. De bestedingsmogelijkheid wordt opengetrokken van de loon- en werkingskost van de cultuurbeleidscoördinator tot ‘personeelskosten of andere uitgaven van de gemeente ter uitvoering van het cultuurbeleidsplan’ (art. 21, §1). Wat hiermee niet gefinancierd mag worden zijn uitgaven die voortvloeien uit de verplichting van het hebben van een gesubsidieerd cultuurcentrum of een gemeenschapscentrum, een gesubsidieerde bibliotheek en een subsidiereglement ter ondersteuning van particuliere verenigingen en instellingen. De supplementaire subsidie van 1 euro per inwoner kreeg een andere bestedingsfinaliteit: ze diende niet langer te worden gebruikt voor de ondersteuning van bijzondere en vernieuwende initiatieven, maar voor de ondersteuning van initiatieven ter bevordering van gemeenschapsvorming. De mogelijkheid tot projectsubsidies voor initiatieven met een uitzonderlijk karakter in het kader van de werking van een gemeenschapscentrum werd geschrapt uit het decreet. Maar deze mogelijkheid werd in gewijzigde vorm overgenomen in het Participatiedecreet. Wat betreft de subsidiëring van de cultuurcentra werd het onderscheid tussen de basissubsidie en variabele subsidie opgeheven en vervangen door een enveloppensubsidie voor elke categorie (A, B, C) en een aanvullende subsidie. Deze laatste geldt voor bijzondere projecten die de gewone werking van het cultuurcentrum overstijgen (categorie A) en inspanningsverbintenissen (categorie B en C) telkens rond het bereiken van nieuw publiek, het verruimen van het aanbod dat al door de Vlaamse overheid wordt gesubsidieerd en ondersteund, en het toegankelijk maken |44|

van het aanbod van lokale gezelschappen en verenigingen. De piste van de inhoudelijke parameters werd verlaten ten voordele van vaste schijven (en bij categorie A een supplement in verhouding tot het inwonersaantal van de gemeente). De bedragen werden vastgelegd tot en met 2012. Een belangrijke wijziging, ten slotte, betreft de aard van het cultuurbeleidsplan. Met het oog op de continuering van de subsidiëring van de openbare bibliotheek en c.q. het cultuurcentrum, dient de gemeente een beleidsplan voor deze instelling(en) op te stellen. Indien de gemeente een gemeentelijk cultuurbeleidsplan opstelt zoals bepaald in het decreet, dient het beleidsplan van de bibliotheek en desgevallend van het cultuurcentrum te worden geïntegreerd in het gemeentelijk cultuurbeleidsplan. De gemeentelijke cultuurbeleidsplannen 2008-2013 vormen de eerste generatie beleidsplannen volgens de geïntegreerde werkwijze. In deze evaluatiestudie gaan we nader in op de effecten van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan, de impact van de cultuurbeleidscoördinator, en de financiële incentives van het decreet m.n. de subsidie voor het algemene cultuurbeleid en de 1-euro subsidie voor gemeenschapsvorming. Tevens onderzoeken we het effect van de maatregel die centrumsteden in de grootstedelijke en regionaalstedelijke gebieden verplicht aandacht te besteden aan beleidsvoering rond interculturaliteit in hun cultuurbeleidsplannen.

|45|

3. Effecten van het geïntegreerd gemeentelijk cultuurbeleidsplan
> 3.1.

Beleidstheorie en evaluatievragen

In dit eerste hoofdstuk staan we stil bij de effecten van het geïntegreerd gemeentelijk cultuurbeleidsplan. De decreetgever beschouwde het gemeentelijk cultuurbeleidsplan in eerste instantie als het fundament om de centrale doelstelling, een integrale benadering laten ontstaan c.q. versterken binnen het lokaal cultuurbeleid, te bewerkstelligen. Het cultuurbeleidsplan moest niet enkel het referentiekader worden van het lokaal cultuurbeleid, de decreetgever zag ook kansen in de totstandkoming van het cultuurbeleidsplan. De hypothese was dat (de opmaak van) een cultuurbeleidsplan meer zichtbaarheid en een groter draagvlak zou geven aan cultuur op gemeentelijk vlak, waardoor een dynamiek kon ontstaan in de richting van een groter en kwalitatief aanbod enerzijds, en meer cultuurparticipatie anderzijds. Het cultuurbeleidsplan werd als hefboom gezien voor vraag en aanbod van cultuur, door de lokale politieke agendasetting te beïnvloeden. Het concept van een integraal gemeentelijk cultuurbeleid kreeg gestalte via het decreet zelf dat een zeer brede scope kreeg en bestaande regelgeving integreerde en vernieuwde. Het hebben van een goedgekeurd gemeentelijk cultuurbeleidsplan werd als één van de belangrijke voorwaarden gekoppeld aan het toekennen van een subsidie ter ondersteuning van het algemeen cultuurbeleid op gemeentelijk vlak. In artikel 2 van het decreet wordt gesteld dat een integraal cultuurbeleid uitgaat van de samenhang tussen de verschillende cultuurbeleidsdomeinen met aandacht voor het cultureel erfgoed, het sociaal-cultureel werk (incl. bibliotheek en cultuurcentrum) en de kunsten. Omgekeerd diende het beleidsplan van de bibliotheek en c.q. het beleidsplan van het cultuurcentrum aan te sluiten bij de doelstellingen van het cultuurbeleidsplan indien dit werd opgemaakt. De decreetswijziging van 2005 zette een volgende, belangrijke stap: het beleidsplan voor de bibliotheek c.q. het cultuurcentrum dient voortaan te worden geïntegreerd in het cultuurbeleidsplan indien dit laatste wordt

|46|

opgemaakt. Vanaf dan beoogde de decreetgever expliciet één geïntegreerd cultuurbeleidsplan voor de gemeente waaronder ook de belangrijke klassieke instellingen van openbare bibliotheek en cultuurcentrum gevat worden. De gemeentelijke cultuurbeleidsplannen 2008-2013 zijn de eerste generatie plannen vanuit deze optiek. Zoals al vermeld zag de decreetgever niet enkel een potentiële invloed uitgaan van het cultuurbeleidsplan als beleidsdocument. Ook van het planproces werd verondersteld dat het effecten kon teweegbrengen. Daarom werd aangestuurd op het participatieve karakter van het planproces. Dit werd tegelijk als een noodzakelijke voorwaarde gezien om te komen tot een integraal en geïntegreerd plan, maar ook als een opportuniteit om draagvlak te creëren voor cultuur en de beleidsprioriteiten in de lokale beleidsarena. De aansturing om het planproces participatief aan te pakken kreeg gestalte via het ministerieel besluit van 29 mei 2002 houdende de vastlegging van de structuur van een gemeentelijk cultuurbeleidsplan, een beleidsplan van de bibliotheek en een beleidsplan van een cultuurcentrum. In het cultuurbeleidsplan diende vooreerst het proces van cultuurbeleidsplanning beschreven te worden, met een beschrijving van de communicatie- en participatieacties. In 2005 volgde een decreetswijziging waardoor in het decreet zelf werd bepaald dat de opstelling, uitvoering en evaluatie van het cultuurbeleidsplan gebaseerd is op een ruim participatieproces (art. 19, §1). Tevens wordt verwezen naar het noodzakelijke advies van de cultuurraad, alsook naar dat van de beheersorganen van de bibliotheek en van het cultuurcentrum voor de relevante onderdelen van het beleidsplan. Het belang van de beschrijving van het proces en de acties in het kader van de communicatieve planning als onderdeel van het beleidsplan worden eveneens onderstreept. Het ministerieel besluit van 13 februari 2007 introduceert een gewijzigde structuur voor het cultuurbeleidsplan. Daarin blijft de beschrijving van het participatieproces (m.b.t. de opmaak, uitvoering en evaluatie van het plan) als prominent onderdeel behouden. In de volgende paragrafen staan we achtereenvolgens stil bij de resultaten van de bevragingen bij bevoorrechte getuigen van de lokale beleidsarena over de praktijk van gemeentelijke cultuurbeleidsplanning, het profiel van

|47|

het cultuurbeleidsplan als resultaat van dat proces en de ervaren effecten van het geïntegreerd gemeentelijk cultuurbeleidsplan. De analyse is gebaseerd op de dataverzameling via de websurvey, focusgroepen en telefonische interviews. In de websurvey werd aan alle categorieën van lokale actoren (cultuurbeleidscoördinator, schepen, bibliothecaris, directeur CC, voorzitter of lid van de cultuurraad) gevraagd in welke mate ze zelf betrokken waren bij de opmaak van het cultuurbeleidsplan. Bijkomende vragen over het planproces werden standaard gesteld aan de cultuurbeleidscoördinator en de schepen en verder ook aan die andere actoren die een grote mate van betrokkenheid bij het planproces rapporteerden10. Vragen over de impact van het cultuurbeleidsplan werden aan alle actoren gesteld. In focusgroepen en telefonische interviews werd dieper ingegaan op een aantal aspecten van het planproces en op de impact van het cultuurbeleidsplan.

> 3.2.

Opmaak van een geïntegreerd gemeentelijk cultuurbeleidsplan: een participatief en vlot proces?
> 3.2.1. Actoren en hun betrokkenheid

Wie was betrokken bij de opmaak van het gemeentelijk cultuurbeleidsplan 2008-2013? We legden deze vraag voor aan de cultuurbeleidscoördinatoren die de betrokkenheid van verschillende actoren konden aangeven op een schaal van 1 (helemaal niet betrokken) tot en met 7 (heel sterk betrokken). Indien men de betrokkenheid niet kon inschatten, kon men dit ook aangeven. Onderstaande grafiek geeft het globaal beeld van de betrokkenheid weer (n = 153).

10

Respondenten die een score van 4 of hoger gaven op een schaal van 1 tot en met 7 op de vraag: ‘In welke mate was u betrokken bij de opmaak van het beleidsplan 2008-2013?’.

|48|

Grafiek 1: Mate van betrokkenheid van lokale actoren bij de opmaak van het cultuurbeleidsplan, inschatting van de cultuurbeleidscoördinator
CBC Bibliothecaris Schepen Cultuurdienst Directeur CC Cultuurraad Soc-cult. verenigingen Beheersorgaan BIB Erfgoedverenigingen Individuele cultuurexperten Beheersorgaan CC Amateurkunstenverenigingen Beheersorgaan GC Bevolking Vrijwilligers Onderwijs Jeugdraad Burgemeester Gemeenteraadsleden

1

2

3

4

5

6

7

Hieruit blijkt dat de cultuurbeleidscoördinator (CBC) steeds heel betrokken is geweest wat ook de verwachting is vanuit zijn/haar opdracht zoals omschreven in het uitvoeringsbesluit bij het decreet. Voorts blijkt ook de algemene sterke betrokkenheid van de schepen bevoegd voor cultuur en de andere ambtelijke kernspelers, zijnde de bibliothecaris, directeur van het cultuurcentrum (CC) (in de centrumsteden) en de cultuurdienst. Ook de betrokkenheid van de cultuurraad wordt hoog beoordeeld door de cultuurbeleidscoördinator. De bevolking scoort ook nog tamelijk sterk. Opvallend zijn de lage scores die werden toegekend aan respectievelijk de burgemeester en de gemeenteraad. Politieke actoren – uitgezonderd de bevoegde schepen - blijken zeer beperkt betrokken te zijn bij de opmaak van het cultuurbeleidsplan. Het decreet vereist wel dat het cultuurbeleidsplan wordt goedgekeurd door de gemeenteraad. |49|

Er werd geen significant verband vastgesteld tussen de mate van betrokkenheid van een bepaalde actor en de schaalgrootte van de gemeente. Met andere woorden het patroon van betrokkenheid zoals dit in bovenstaande grafiek naar voor komt, gaat op voor het merendeel van de gemeenten. Eén indicator voor de mate van betrokkenheid van een actor is het al dan niet deel uitmaken van de stuurgroep of kerngroep die de opmaak van het cultuurbeleidsplan trekt. In onderstaande tabel staan de actoren gerangschikt volgens aflopende mate van lidmaatschap. De cijfers bevestigen het daarnet geschetste algemene beeld van betrokkenheid. De belangrijkste actoren zijn de cultuurbeleidscoördinator, de schepen voor cultuur en de bibliothecaris, gevolgd door de cultuurraad. In bijna tweederden van de gemeenten die zegden over een gesubsidieerd cultuurcentrum te beschikken blijkt ook de directeur van het cultuurcentrum lid te zijn geweest van de stuurgroep. In een kwart van de aan de survey deelnemende gemeenten blijken ook verenigingen vertegenwoordigd te zijn geweest in deze kerngroep.

|50|

Tabel 4: Lidmaatschap kerngroep voor de opmaak van het cultuurbeleidsplan
Actor Cultuurbeleidscoördinator Schepen Bibliothecaris Cultuurraad Directeur CC Cultuurdienst Individuele cultuurexperten Sociaal-culturele verenigingen Beheersorgaan GC Erfgoedverenigingen Beheersorgaan BIB Amateurkunstenverenigingen Vrijwilligers Onderwijs Jeugdraad Bevolking Gemeenteraadsleden Burgemeester
11

% 89 86 82 66 59 51 43 33 26 25 25 24 19 18 16 9 7 7

Gemeenten konden aanvullend nog andere actoren vermelden die eveneens betrokken waren bij de opmaak van het cultuurbeleidsplan. De seniorenraad, personen uit de welzijnssector, de muziekacademie, collega’s - cultuurbeleidscoördinatoren uit andere gemeenten, en medewerkers van

11

We zien een drietal verklaringen waarom het cijfer voor de cultuurbeleidscoördinator niet gelijk is aan de verwachte 100% : (1) sommige respondenten beantwoordden deze vraag vanuit de interpretatie dat ze hun eigen betrokkenheid moesten aangeven terwijl ze op het ogenblik dat in hun gemeente het geïntegreerd cultuurbeleidsplan werd opgesteld, zelf nog niet werkzaam waren als cultuurbeleidscoördinator; (2) in sommige gemeenten was de cultuurbeleidscoördinator tijdelijk afwezig tijdens de opmaak van het plan; (3) sommige respondenten hebben deze actor vergeten aan te vinken.

|51|

bibliotheek en/of cultuurcentrum werden daarbij het vaakst genoemd. Dergelijke actoren kregen een gemiddelde score van 5 op 7 voor hun mate van betrokkenheid, maar bleken meestal geen lid te zijn van de stuurgroep. De hierboven vermelde resultaten zijn gebaseerd op de antwoorden van de cultuurbeleidscoördinatoren. Aan de andere bevraagde actoren (bibliothecaris, directeur cultuurcentrum, schepen, voorzitter of lid cultuurraad) werd in de survey gevraagd in welke mate zij zelf betrokken zijn geweest bij de opmaak van het beleidsplan en of zij lid waren van de stuurgroep. De resultaten staan in onderstaande tabel samengevat. De cijfers kunnen verschillen van deze die de cultuurbeleidscoördinatoren aanreikten vermits het niet steeds over dezelfde gemeenten gaat. Een eerste vaststelling is dat alle actoren zichzelf gemiddeld genomen een iets lagere score toekennen voor hun mate van betrokkenheid in vergelijking met de inschatting door de cultuurbeleidscoördinator. Het aandeel van de schepenen dat zichzelf als lid van de stuurgroep rapporteert komt overeen met wat cultuurbeleidscoördinatoren melden. Bibliothecarissen rapporteren een lager percentage voor lidmaatschap in vergelijking met wat de cultuurbeleidscoördinatoren aangaven (72% vs. 82%). Opvallend is dat de directeuren cultuurcentrum een beduidend hoger lidmaatschap rapporteren in vergelijking met wat cultuurbeleidscoördinatoren hier opgaven (81% vs. 59%). Mogelijk speelt onduidelijkheid of een verschil in visie tussen de twee types van actoren met betrekking tot de afbakening of lidmaatschap van de stuurgroep. Mogelijk neemt de cultuurbeleidscoördinator het hele planproces als referentiekader, terwijl de directeur van het cultuurcentrum zijn betrokkenheid en lidmaatschap van de stuurgroep afweegt aan de hand van die momenten in het planproces waar de rol van het cultuurcentrum effectief aan bod kwam. Tabel 5: Zelfinschatting betrokkenheid en lidmaatschap door schepenen, bibliothecarissen, directeuren CC en leden cultuurraad
Actor Schepen Bibliothecaris Directeur cultuurcentrum Lid cultuurraad Mate van betrokkenheid (schaal 1-7) 6,08 5,67 5,65 5,67 Lidmaatschap stuurgroep 83% 72% 81% 55%

|52|

> 3.2.2. Ervaringen met de onderdelen van het plan Bij ministerieel besluit van 29 mei 2002 werd de structuur van het gemeentelijk cultuurbeleidsplan vastgelegd. Deze structuur werd gewijzigd, in aanloop naar de tweede generatie cultuurbeleidsplannen en in het licht van ondertussen doorgevoerde decreetswijzigingen en het Actieplan Interculturaliseren (2005), bij ministerieel besluit van 13 februari 2007. De bijsturing kwam neer op een vereenvoudiging in termen van het aantal rubrieken en in de mate van detaillering van het cultuurbeleidsplan. Onderstaande tabel vergelijkt de twee indelingen. Tabel 6: Voorgeschreven structuur van een gemeentelijk cultuurbeleidsplan
Structuur cultuurbeleidsplan 2002-2007 1. Proces van cultuurbeleidsplanning 1.1 Beschrijving van de communicatieen participatieacties 1.2 Synergie met andere beleidsplannen 2. Situatieschets 2.1 De maatschappelijke context 2.2 Het cultuurbeleid en het culturele veld 3. Gemotiveerde conclusies van de analyse van de bestaande situatie vanuit de invalshoek gemeentelijk cultuurbeleid o.b.v. sterktes, zwaktes, kansen en bedreigingen 4. Visie op cultuur en cultuurbeleid 5. Algemene en concrete doelstellingen 5.1 Algemene doelstellingen 5.2 Concrete doelstellingen 6. Beleidsinstrumenten en middelen 7. Afspraken omtrent implementatie, evaluatie en bijsturing 8. Bijlagen Structuur cultuurbeleidsplan 2008-2013 1. Sterkte-zwakteanalyse van de culturele en maatschappelijke situatie 2. Algemene doelstellingen 3. Ondersteuning van het culturele werk door de gemeente 4. Beschrijving van het participatieproces 5. Centrumgemeenten in de grootstedelijke en regionaalstedelijke gebieden: interculturaliteit in de beleidsvoering van bibliotheek en cultuurcentrum 6. Bijlagen

|53|

Belangrijkste inhoudelijke wijziging was dat gemeenten niet langer een expliciete melding dienden te maken in hun cultuurbeleidsplan van de algemene visie enerzijds, en de meer concrete of operationele doelstellingen anderzijds. Daarnaast dienen de groot- en centrumsteden in hun geïntegreerd cultuurbeleidsplan aan te geven hoe interculturaliteit vorm krijgt in de beleidsvoering bij bibliotheek en cultuurcentrum. Deze verplichting vloeit voort uit het ‘Actieplan Interculturaliseren’ van toenmalig minister Anciaux (cf. infra: hoofdstuk 6). In de websurvey vroegen we de mening van cultuurbeleidscoördinatoren en schepenen bevoegd voor cultuur over hun ervaringen met de duidelijkheid en de bruikbaarheid van de richtlijnen met betrekking tot de planstructuur alsook de mate van sturing door de centrale overheid op dit vlak. Wat de duidelijkheid van de richtlijnen betreft, waren beide types actoren het grotendeels eens dat de richtlijnen duidelijk waren voor alle onderdelen. De richtlijnen over het aspect invulling interculturaliteit (enkel van toepassing voor de groot- en centrumsteden) kregen van de cultuurbeleidscoördinatoren uit de betrokken steden de relatief laagste score op een schaal van 1 (zeer onduidelijk) tot en met 5 (zeer duidelijk) (Grafiek 2). Bepaalde respondenten formuleerden de opmerking dat interculturaliteit een nieuwe focus vormde op dat moment en vrij vaag werd omschreven vanuit de centrale overheid. Een duidelijk hogere score werd toegekend door de (twee) schepenen uit centrumsteden die deze vraag beantwoordden. Wat het onderdeel ‘ondersteuning’ betreft werd door enkele respondenten opgemerkt dat dit een vrij breed omschreven aspect is en daardoor voor interpretatie vatbaar en bijgevolg moeilijker vergelijkbaar tussen gemeenten.

|54|

Grafiek 2: Duidelijkheid van de richtlijnen omtrent de planonderdelen
1 Sterktezwakteanalyse Algemene doelstellingen Ondersteuning cultureel werk door gemeente Beschrijving particpatieproces Invulling interculturaliteit Bijlagen 3,33 4 4,24 3,96 2 3 4 4,11 4,26 4,1 4,22 3,95 4,2 4,08 4,07 5

CBC Schepen

Sommige planonderdelen scoren iets lager op het criterium bruikbaarheid, maar algemeen worden de onderdelen als bruikbaar tot vrij bruikbaar beoordeeld (Grafiek 3). De beschrijving van het participatieproces en, binnen de groep van de cultuurbeleidscoördinatoren uit de centrumsteden, de toelichting bij de invulling van interculturaliteit worden het minst bruikbaar beschouwd. Wellicht speelt hier voor een stuk de perceptie dat deze onderdelen eerder ten behoeve van de centrale overheid ingevoegd moeten worden en minder meerwaarde hebben voor de lokale context. Deze hypothese werd door een respondent bevestigd in diens toelichting; voor het bepalen van acties wordt in de betrokken gemeente enkel gebruik gemaakt van de analyse en de algemene doelstellingen. Wellicht speelt bij de (lage) quotering van het onderdeel participatieproces ook de ervaring met het verloop van dat proces mee en de ervaren moeilijkheden, zoals bv. een lage respons bij consultatiemomenten. Volledigheidshalve vermelden we dat de hoge score op bruikbaarheid voor het aspect interculturaliteit toegekend door de schepenen uit (centrumsteden) opvallend is, maar net als bij het criterium duidelijkheid slechts gebaseerd is op een tweetal observaties. Nochtans hebben meerdere respondenten – uit de nietcentrumsteden – dit aspect ook beoordeeld. Het kan inderdaad zo zijn dat niet-centrumsteden ook interculturaliteit aandacht hebben gegeven in hun |55|

planproces en plan, omwille van demografische realiteiten. Als men ook de respondenten uit die niet-centrumsteden in rekening brengt, liggen de gemiddelde toegekende scores voor de bruikbaarheid van het planonderdeel ‘interculturaliteit’ lager, respectievelijk 2,9 (CBC’s) en 3,6 (schepenen). Er werden algemeen voor dit criterium ‘bruikbaarheid’ geen significant verschillende antwoordpatronen vastgesteld naargelang de schaalgrootte van de gemeente. Grafiek 3: Bruikbaarheid van de planonderdelen
1 Sterktezwakteanalyse Algemene doelstellingen Ondersteuning cultureel werk door gemeente Beschrijving particpatieproces Invulling interculturaliteit Bijlagen 2 3 4 4,17 4,04 4,32 4,15 3,98 4,21 3,33 3,44 3,33 3,84 4,5 3,93 5

CBC Schepen

Cultuurbeleidscoördinatoren en schepenen werden ook gevraagd naar hun beoordeling van de mate van sturing door het opleggen van de structuur van een gemeentelijk cultuurbeleidsplan door de Vlaamse overheid. Tabel 7 bevat de resultaten. Tweederde van de cultuurbeleidscoördinatoren tegenover ruim de helft van de schepenen vindt de huidige sturingsgraad ideaal. Een kleine minderheid van de cultuurbeleidscoördinatoren (12%) vindt de sturing te sterk. Bij de schepenen ligt dit percentage een stuk hoger (29%). Er blijkt geen uitgesproken vraag te bestaan naar een sterkere sturing. Er werden geen significant verschillende antwoordpatronen vastgesteld naargelang de schaalgrootte van de gemeente.

|56|

Tabel 7: Beoordeling van de sturing van de planstructuur
Sturingsgraad Te sterk Ideaal Te weinig Geen mening Totaal (%) CBC 12 67 8 13 100 (n = 133) Schepen 29 56 2 13 100 (n = 55)

Uit de toelichting door de respondenten die de aansturing als ‘ideaal’ beschouwen, kan worden besloten dat de centrale overheid een goed evenwicht heeft gevonden tussen enerzijds het aanbieden (en opleggen) van een stramien voor het plan, zonder teveel in detail te gaan met het risico dat het plan geen werkinstrument kan zijn of niet op maat van de lokale context kan worden geschreven. Herhaaldelijk werd ook opgemerkt dat de (in 2007) bijgestuurde voorgeschreven structuur van een cultuurbeleidsplan beter want meer werkbaar is dan de oorspronkelijke versie en logisch in elkaar zit. Sommigen verwezen ook naar de nuttige begeleiding vanuit LOCUS. In gemeenten waarin de sturing als te sterk wordt ervaren, werd verwezen naar de nood aan meer lokale autonomie, hetzij principieel, hetzij om beter te kunnen integreren met aanpalende beleidsvelden onder de noemer vrije tijd, hetzij omdat bepaalde rubrieken weinig of geen lokaal nut hebben (cf. supra). Voor elk van de voorgeschreven inhoudelijke componenten van het cultuurbeleidsplan werd in de survey gevraagd hoe het bijhorend proces verlopen is tijdens de planopmaak. Deze vraag werd gericht tot de cultuurbeleidscoördinatoren en bij uitbreiding aan andere categorieën van actoren die eerder aangaven in sterke mate betrokken te zijn geweest bij het planproces (score van 4 of meer op een schaal van 1 tot en met 7). Er werd gevraagd het procesverloop per onderdeel te scoren op een schaal van 1 (zeer moeizaam) tot en met 5 (zeer vlot). Onderstaande Grafiek 4 geeft het oordeel van de respondenten weer. Hieruit valt af te leiden dat de meeste aspecten gemiddeld genomen vrij vlot zijn verlopen in de gemeenten. Het definiëren van de algemene doelstellingen scoort lager dan de sterkte-zwakteanalyse, het in kaart brengen van de ondersteuning van verenigingen en de beschrijving van het |57|

participatieproces. Feit is dat deze laatste drie aspecten eerder beschrijvend van aard zijn, terwijl doelformulering meer ingrijpend is en beleidskeuzes impliceert. Aantonen hoe interculturaliteit vorm krijgt, blijkt relatief lastiger te zijn geweest. Anderzijds wordt niet gesignaleerd dat dit aspect echt moeizaam is verlopen. De score voor dit item in de grafiek geeft de beoordeling weer van lokale actoren uit de centrumsteden. Wanneer men ook de beoordeling van actoren uit niet-centrumsteden meetelt, ligt de score nog iets lager, nl. op 2,95 in plaats van 3,14. Ook voor de beschrijvende aspecten worden geen uitgesproken hoge scores genoteerd. Mogelijk speelt in deze beoordeling impliciet ook een appreciatie op relevantie (bruikbaarheid) mee (cf. supra). Grafiek 4: Beoordeling van het procesverloop per planonderdeel op vlotheid
1 2 3 4 5

Sterkte-zwakteanalyse opmaken

3,79

Algemene doelstellingen definiëren Ondersteuning cultureel werk door gemeente in kaart brengen Participatieproces beschrijven

3,61

3,83

3,76

Invulling interculturaliteit

3,14

Met de opgelegde structuur wilde de Vlaamse overheid aansturen op een koppeling tussen een SWOT-analyse en de formulering van beleidsdoelstellingen. We vroegen aan de gemeenten in hoeverre de conclusies uit de sterkte-zwakteanalyse input hebben gevormd voor de algemene doelstellingen in het cultuurbeleidsplan (Tabel 8). Ruim driekwart van alle respondenten geeft aan dat dit in grote tot zeer grote mate het geval is geweest. Naarmate de gemaakte analyse kwaliteitsvol is, mag men

|58|

dus aannemen dat de geformuleerde beleidsdoelstellingen aansluiten bij de gepercipieerde noden in de lokale context. Tabel 8: Mate van koppeling tussen conclusies SWOT-analyse en beleidsdoelstellingen
Koppelingsgraad In zeer beperkte mate In beperkte mate In grote mate In zeer grote mate Weet niet Totaal (n = 342) % 2,6 15,8 63,2 14,3 4,1 100

> 3.2.3. Planlast? Bevoorrechte getuigen bij het lokale planproces – d.w.z. de cultuurbeleidscoördinatoren en die andere actoren die aangaven sterk betrokken te zijn geweest – werden gevraagd hoe sterk zij planlast hebben ervaren bij de opmaak van het cultuurbeleidsplan 2008-2013. Uit de cijfers (Tabel 9) blijkt dat 69% van de respondenten de planlast als hoog tot zeer hoog bestempelt. Tabel 9: Mate van ervaren planlast bij de opmaak van het cultuurbeleidsplan 2008-2013
Mate van planlast Zeer hoog Hoog Ideaal Laag Zeer laag Weet niet Totaal (n = 342) % 11,1 57,9 18,7 5,3 0,6 6,4 100

Dit cijfer noopt tot verdere analyse en duiding; verschilt deze ervaring naargelang de schaal van de gemeente of het type respondent? En waarom en hoe manifesteert planlast zich concreet? |59|

De volgende tabel toont de verdeling naar 3 groottecategorieën van gemeenten in termen van het aantal inwoners. Uit statistische analyse blijkt dat er geen significant verband bestaat tussen de schaal van de gemeente en de mate van ervaren planlast. De kleinste gemeenten (<15.000 inwoners) signaleren relatief het meest een ‘hoge planlast’ (61%). Maar samengenomen is de ‘hoge’ tot ‘zeer hoge’ planlast het sterkst uitgesproken in de middengroep (71%). De grootste gemeenten rapporteren dan weer relatief het meest een ‘zeer hoge planlast’. Met andere woorden, de problematiek van planlast speelt ongeacht de groottecategorie van gemeenten. Evenmin speelt het een rol of de cultuurbeleidscoördinator deeltijds dan wel voltijds tewerk is gesteld. Tabel 10: Mate van planlast uitgesplitst naar groottecategorieën van gemeenten
Mate van planlast Zeer hoog Hoog Ideaal Laag Zeer laag Weet niet Totaal (%) ≤ 15.000 7,7 60,9 19,9 6,4 0,0 5,1 100 (n =156) > 15.000 ≤ 30.000 14,4 56,7 16,4 3,9 1,9 6,7 100 (n = 104) > 30.000 13,6 53,1 19,8 4,9 0,0 8,6 100 (n = 81)

Ligt de verklaring dan in dezelfde oorzaken of zijn deze gedifferentieerd naargelang de grootte van de gemeenten? Een hypothese is dat in kleinere gemeenten voornamelijk de beperkte capaciteit het planproces zwaar maakt, terwijl in grotere gemeenten de eerder relatief bredere scope van het cultuurbeleid een impact heeft op de complexiteit van het planproces dat moet worden doorlopen. Uit de toelichting bij de antwoorden in de survey en de focusgroepen kan preciezer worden achterhaald hoe planlast tot uiting komt en wat de oorzaken zijn. Een voornaam element dat speelt is dat de opmaak van het cultuurbeleidsplan dient te gebeuren naast alle andere recurrente taken die de cultuurbeleidscoördinator op zich neemt. We komen in een volgend |60|

hoofdstuk uitgebreid terug op de breedte van dat takenpakket. Hier speelt een tijdsproblematiek; cultuurbeleidscoördinatoren worden niet vrijgesteld voor de opmaak van het plan of krijgen meestal geen extra personeel ter beschikking. Ze verwachten ook niet dat dergelijke vraag vanuit het bestuur zou worden ingewilligd. Enkele respondenten gaven ook aan dat vanuit politieke hoek eerder prioriteit wordt gegeven aan de activiteiten (uitvoering) dan aan het planmatige. Zoals een deelnemer uit de focusgroep het samenvat: “In principe is het eigenlijk niet te veel werk en hoort het tot de taken van de cultuurbeleidscoördinator. Alleen worden daar in de loop der jaren zoveel taken bijgezet. Mijn ervaring is dat het planmatige ook de laatste bezorgdheid is van het bestuur. De activiteiten die moeten doorgaan zijn natuurlijk prioritair. Waardoor je zo’n plan eigenlijk tussendoor moet schrijven. Wat oorspronkelijk niet de bedoeling was.” Planlast manifesteert zich onder meer door het aantal overleg- en vergadermomenten dat onvermijdelijk deel uitmaakt van het planproces, en ook de intensiviteit van het participatief proces werd meermaals vermeld als een factor van planlast. Het schrijven zelf van het plan vormt daar niet de hoofdbrok, wel wat daaraan voorafgaat: het voorbereiden en organiseren van interactiemomenten, het verwerken van de input en het terugkoppelen. Respondenten geven aan dat in het jaar van de planopmaak de bijkomende werkzaamheden bovenop het reguliere werk vrij groot is, wat regelmatig resulteert in avond- en weekendwerk. Wat de doorlooptijd betreft signaleerden enkelen dat de opmaak van het plan toch een half jaar in beslag neemt. In sommige gemeenten was de beschikbare tijd korter doordat de lokale beslissing om een plan op te maken laat op het jaar (2007) genomen was en het plan eind 2007 moest ingediend worden bij de Vlaamse overheid. Wat dus in belangrijke mate speelt is het spanningsveld in tijdsbesteding tussen de uitvoering van het voorgaande plan en de opmaak van een nieuw beleidsplan. Zeker in kleinere gemeenten komen beide aspecten vaak bij één en dezelfde persoon terecht die niet kan terugvallen op medewerkers. Bij de grotere gemeenten is het overlegproces nog breder doordat meerdere actoren en instellingen gevat zijn door het cultuurbeleid. Uit de bevraging blijkt dat het kader en de richtlijnen dat de Vlaamse overheid aanreikt voor het beleidsplan niet als oorzaak worden beschouwd van de ervaren hoge mate van planlast. Dit ligt in lijn van de hoger |61|

vermelde bevinding dat deze richtlijnen over het algemeen als nuttig en bruikbaar worden gezien. Sommige respondenten wezen op het algemene karakter van de richtlijnen waardoor lokaal nog steeds kan gekozen worden tussen een eerder minimalistische aanpak en maximalistische benadering van zowel het beleidsplanproces als het plandocument. Dit brengt ons bij een belangrijke nuance met betrekking tot het aspect planlast. De term roept misschien automatisch een negatieve connotatie op, in die zin dat het plannen een last zou zijn die best te vermijden is of zelfs dat het planproces irrelevant zou zijn. Dit blijkt niet het geval te zijn voor het gemeentelijk cultuurbeleidsplan. Globaal genomen leren we dat respondenten vinden dat het planproces weldegelijk nut heeft en dat de inspanning uiteindelijk in verhouding staat tot het resultaat, namelijk het hebben van een cultuurbeleidsplan dat de richting en krijtlijnen aangeeft voor de volgende zes jaar op het vlak van cultuurbeleid. De opmaak van het planproces wordt dus als een tijdsintensief maar nuttig traject ervaren, dat tijdelijk leidt tot een aanzienlijke taakverzwaring van enkele sleutelactoren en van de cultuurbeleidscoördinator in het bijzonder. Verschillende respondenten die konden terugkijken op twee generaties plannen, wezen erop dat de planlast bij de opmaak van het cultuurbeleidplan 2008-2013 lager was dan bij de opmaak van het voorgaande plan. Hiervoor werden uiteenlopende redenen aangehaald. Sommigen verwezen daarbij naar de opmaak van de situatieschets; daar waar het opstellen een eerste maal veel tijd vergde, kon men voor de opmaak van het meest recente beleidsplan terugvallen op al verzamelde gegevens die slechts gedeeltelijk een update behoefden. Anderen gaven aan dat bij de opmaak van het cultuurbeleidsplan 2008-2013 een lichtere methodiek voor consultatie en participatie werd gehanteerd in vergelijking met het voorgaande planproces (bv. minder uitgebreide bevragingen, minder focusgroepen, e.d.), of dat consultatie in de tijd werd gespreid. Hier is dus sprake van een leereffect over planprocessen heen. Nog anderen merkten een verlichting van de planlast omdat men ondertussen, tijdens een voorgaande planperiode, vertrouwd was geraakt met de verschillende actoren en hun respectieve standpunten. Dit maakte volgens deze respondenten dat de bespreking gerichter en vlotter kon verlopen.

|62|

Uit bovenstaande mag echter niet worden geconcludeerd dat de opmaak van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan (2008-2013) over het algemeen eenvoudiger en gemakkelijker is verlopen in vergelijking met de opmaak van de eerste generatie cultuurbeleidsplannen onder het decreet. We verwijzen daarvoor naar de eerder besproken resultaten inzake de beoordeling van het planproces waaruit blijkt dat het formuleren van doelstellingen relatief het minst vlot is gelopen van alle planonderdelen (afgezien van het aspect interculturaliteit dat enkel van toepassing is op de centrumsteden). Dit geeft aan dat het integreren van doelstellingen m.b.t. bibliotheek c.q. cultuurcentrum geen eenvoudige oefening was (cf. supra: Grafiek 4).

> 3.2.4. Globale appreciatie en verklaringen Wanneer we cultuurbeleidscoördinatoren en ook andere actoren, die aangaven sterk betrokken te zijn geweest bij het planproces, vragen naar een globale beoordeling van het verloop van de opmaak van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan 2008-2013 antwoordt ruim tweederden van deze respondenten dat dit proces ‘tamelijk vlot’ verlopen is. Slechts een minderheid van 13% geeft aan dat het proces eerder moeizaam is verlopen (Tabel 11). Er is geen statistisch significant verband met de schaal van de gemeente in termen van inwonersaantal. Tabel 11: Globale beoordeling verloop planproces
Oordeel Zeer vlot Tamelijk vlot Eerder moeizaam Zeer moeizaam Geen mening Totaal (n = 342) % 15,8 64,3 12,6 2,0 5,3 100

Uit de vergelijking van antwoorden blijkt doorgaans dat verschillende sleutelactoren uit eenzelfde gemeente op dezelfde lijn zitten qua beoordeling van het planproces. Toch werden soms ook verschillende en zelfs contradictorische appreciaties opgetekend binnen een aantal

|63|

gemeenten. Dit laatste geeft aan dat eenzelfde planproces anders kan worden ervaren naargelang de positie die men bekleedt. In de survey werd ook gepeild naar duiding en bemerkingen van de lokale sleutelactoren bij hun globale appreciatie, onder de noemer van bevorderende en belemmerende factoren. We overlopen eerst factoren die volgens de respondenten de opmaak van het cultuurbeleidsplan 2008-2013 bevorderd hebben. De meest frequent genoemde factoren vermelden we eerst. Heel wat respondenten verwezen naar de bestaande ervaring met (cultuur)beleidsplanning als een bevorderende factor; hier speelt in de eerste plaats het leerproces via de eerste generatie cultuurbeleidsplannen. Anderen verwezen ook naar eerdere planoefeningen voor de bibliotheek en/of het cultuurcentrum die een goede basis verschaften voor het geïntegreerd cultuurbeleidsplan. Een tweede punt dat zeer frequent werd aangehaald als cruciaal en ondersteunend voor een succesvol planproces is de samenwerking tussen de sleutelactoren; in de eerste plaats op ambtelijk vlak, maar ook tussen politieke en ambtelijke actoren. Verschillende respondenten wezen erop dat er in hun gemeenten al een traditie van frequent overleg en/of samenwerking bestond, waarop het planproces geënt kon worden. Het werken met thematische werkgroepen werd door meerdere respondenten als ‘goede praktijk’ vermeld, net als open communicatie. Bij de onderlinge samenwerking speelt niet enkel de bereidheid een rol; diverse respondenten stellen dat ook de fysieke nabijheid van actoren en instellingen een positieve rol heeft gespeeld; fysieke nabijheid draagt bij tot frequenter contact en overleg. Naast algemene ervaring met planning werd ook frequent verwezen naar de eigenschappen van de individuele sleutelactoren: de ervaring van de cultuurbeleidscoördinator, of de invulling van diens coördinerende en/of sturende rol. Soms konden betrokkenen ook putten uit hun eerdere beroepservaring binnen andere sleutelfuncties; bijvoorbeeld een cultuurbeleidscoördinator die voorheen directeur van het cultuurcentrum is geweest.

|64|

Politieke betrokkenheid is een andere kritische slaagfactor die meermaals werd genoemd. Dit werd vaak gekoppeld aan draagvlakvorming. Bij uitbreiding doet ook de samenstelling en grootte van de stuurgroep ertoe; een beperkte groep die evenwichtig is samengesteld lijkt het meest slagkrachtig te zijn. Ook de voorgeschreven processtappen zelf werden soms vermeld als factor voor een goed planproces, in het bijzonder het participatietraject en de SWOT-analyse. Het eerste draagt bij tot draagvlak, het tweede dwingt tot een systematische aanpak van het plan. Soms werd ook de noodzaak van samenwerking in het licht van de opmaak van een geïntegreerd plan als ondersteunend element aangehaald. Een aantal respondenten verwees ook expliciet naar de ondersteuning door LOCUS via vormingsactiviteiten of raadgevingen. De behoefte aan planmatig werken bleek ook stimulerend te zijn om het planproces te laten vlotten. Ook het vooruitzicht van financiële ondersteuning of ‘return’ werd door enkelen aangehaald als een factor die het planproces bevorderd heeft. Een enkele keer werd ook gesteld dat de hiërarchische inschaling van de CBC ten aanzien van de bibliothecaris en de directeur van het cultuurcentrum het planproces ten goede kwam.

Wat zijn factoren die de opmaak van cultuurbeleidsplan 2008-2013 belemmerd hebben?

een

gemeentelijk

Het meest aangehaalde element betreft de krappe timing doordat niet veel tijd beschikbaar was voor de opmaak van het plan, wat ook een factor is in de hoger beschreven problematiek van planlast. Een ander knelpunt betreft een structureel of acuut tekort aan personeel; te weinig beleidscapaciteit op ambtelijk niveau of het wegvallen van

|65|

sleutelactoren tijdens het planproces (wegens ziekte, zwangerschapsverlof, ontslag) betekende een handicap voor het planproces. Inhoudelijk werd meermaals gewezen op de moeilijkheid om te komen tot de kern van de opdracht, namelijk een geïntegreerd beleidsplan waarin doelstellingen die meerdere actoren, diensten en instellingen vatten worden geformuleerd en geïntegreerd. Afstemming werd soms ook bemoeilijkt doordat er lokaal geen eenduidige en heldere invulling aan centrale begrippen zoals gemeenschapsvorming en integratie werd gegeven. Ook financiële onzekerheid maakte het bepalen van doelstellingen soms niet eenvoudig. Tevens werden verschillen in visie tussen ambtelijke en/of politieke actoren gerapporteerd als belemmerende factor. Hetzelfde geldt voor het soms gepercipieerde gebrek aan visie. Andere factoren versterkten deze moeilijkheid; verschillende respondenten wezen op de reflex bij de sectoren om nog te sterk vanuit het eigen perspectief en bijgevolg te weinig overkoepelend te denken. Het bestaan van aparte plannen voor de bibliotheek of erfgoed, of het niet parallel lopen van planperiodes werd soms ook gesignaleerd als een element dat de integratie van aspecten en instellingen beleidsmatig hinderde. Zoals geformuleerd in één van de focusgroepen: [Als CBC] “moet je bijna zeggen: ‘je spreekt in naam van dat en niet in naam van dat.’ Dat is een beetje spijtig dat er toch heel weinig mensen zijn die een open visie hebben. Het is altijd hun blokje dat ze verdedigen” (…) “Ze hebben ook nooit zo leren denken. De invoering van het cultuurbeleidsplan verplicht hen op een andere manier te denken”. Hetzelfde geldt voor de integratie van de doelstellingen voor het cultuurbeleidsplan met het algemeen meerjarenplan van de gemeenten. We komen op dit punt verder in het rapport nog terug. Meerdere respondenten wezen ook op een gebrek aan politieke ervaring, betrokkenheid en/of engagement voor het uittekenen van een cultuurbeleid, hetzij bij de schepen bevoegd voor cultuur, hetzij algemeen binnen het gemeentebestuur. Soms speelden ook partijpolitieke versnippering van cultuurgebonden bevoegdheden een negatieve rol. Het grote aantal actoren en diensten dat betrokken partij was werd soms aangehaald als een belemmerende factor voor een vlot planproces. In |66|

bepaalde gemeenten leidde dit tot een stuurgroep die te divers was samengesteld hetgeen het formuleren van overkoepelende krachtlijnen bemoeilijkte. Sommigen meldden ook een gebrek aan traditie van samenwerking en overleg tussen actoren die nu verondersteld werden om samen een beleidsplan uit te werken. Ook aan het participatieproces werden knelpunten verbonden. Soms werd een heel beperkte input of respons verkregen, die niet in verhouding stond tot de arbeidsintensieve organisatie van overlegmomenten met het middenveld, cultuurraad en/of bredere bevolking. Ook een gebrek aan kennis of ervaring met betrekking tot het gebruik van een participatieve methodiek werd door sommigen aangehaald als een belemmerende factor. Ten slotte vermelden we hier nog hoe de respondenten staan tegenover het gegeven dat de zesjarige planningstermijn voor het cultuurbeleidsplan niet volledig samenvalt met de lokale legislatuur. De planperiode loopt vanaf het tweede jaar van de legislatuur en tot en met het eerste jaar van een volgende legislatuur. Driekwart van de respondenten vindt dat een goede zaak (Tabel 12) en er is daarbij geen onderscheid naargelang het type actor. Belangrijkste argumenten die men daarbij aanhaalt zijn de garantie op continuïteit van het beleid tijdens de (mogelijke) verandering van de lokale bewindsploeg en de gelegenheid voor de eventueel nieuwe schepen bevoegd voor cultuur om zich in te werken en geleidelijk aan nieuwe accenten voor te bereiden indien gewenst. Een kleine minderheid van 11% van de bevraagde actoren is geen voorstander van de bestaande overlap. Zij zien moeilijkheden in afstemming met andere sectorale beleidsplannen die wel samenvallen met de legislatuur. Een deelnemer uit de focusgroepen formuleert het als volgt: “Wat wij dan ook opmerken is dat al die plannen, die een beetje het gevolg zijn van het Vlaams niveau met die verschillende looptijden, naast elkaar lopen en dat het bijna onmogelijk is om dat nog te integreren en dat niemand nog precies weet waar de anderen mee bezig zijn”. Hetzelfde probleem wordt gesignaleerd in verband met het algemeen meerjarenplan van de gemeente; doordat het nieuwe cultuurbeleidsplan nog niet voorhanden is wanneer het algemeen meerjarenplan wordt opgesteld, bestaat het risico dat cultuur minder aandacht krijgt of nog dat andere opties worden genomen die minder onderbouwd of coherent zijn. |67|

Nog anderen wijzen op de feitelijke realiteit dat bij een machtswissel het eigenaarschap bij de nieuwe schepen voor de uitvoering van het oude plan kan ontbreken, terwijl het 2 jaar duurt voor hij/zij eigen accenten ten uitvoer kan brengen. We komen op de koppeling met het algemeen meerjarenplan nog terug. Tabel 12: Oordeel overspanning legislatuur door planperiode
Oordeel planningsperiode Goed Niet goed Geen mening Totaal (n = 376) % 74,7 11,2 14,1 100

> 3.3.

Het resultaat: een cultuurbeleidsplan als een geïntegreerd en strategisch werkinstrument?
> 3.3.1. Interne en externe afstemming

In deze eerste sectie staan we stil bij het profiel van het gemeentelijk cultuurbeleidsplan 2008-2013 bekeken vanuit het aspect van afstemming. Binnen het bestek van deze studie was een inhoudsanalyse van de verschillende beleidsplannen niet haalbaar. In de survey werd gepeild welke werkwijze werd gevolgd voor de integratie (op doelstellingenniveau) tussen het algemeen cultuurbeleid enerzijds en de bibliotheek c.q. cultuurcentrum anderzijds. We noemen deze integratie verder de ‘interne afstemming’, d.w.z. binnen cultuurbeleid. Verder stelden we ook vragen naar de ‘externe afstemming’ met beleidsplannen uit andere beleidsdomeinen. We onderscheidden een drietal mogelijke scenario’s voor de interne afstemming. In een eerste mogelijk scenario werden de doelstellingen van de bibliotheek c.q. cultuurcentrum apart gegroepeerd en vermeld in het cultuurbeleidsplan. Dit scenario weerspiegelt een minder verregaande vorm van integratie en leunt sterker aan bij de bepalingen van de oorspronkelijke versie van het decreet. Een tweede scenario is dat men de doelstellingen van het cultuurbeleidsplan eerder thematisch geformuleerd heeft en dat |68|

waar relevant de rol van de bibliotheek c.q. cultuurcentrum vermeld werd. Dit scenario vertrekt van de idee van overkoepelende doelstellingen die niet vasthangen aan de ene of andere instelling of gemeentelijke actor in het lokale culturele veld, maar waartoe verschillende actoren en instellingen kunnen bijdragen. Een derde scenario werd open gelaten en kon door de respondenten verder verduidelijkt worden. Bij het opstellen van deze vragen was het evaluatieteam zich ervan bewust dat in de praktijk een combinatie van scenario’s mogelijk is binnen eenzelfde plan. Respondenten werden toch verzocht om uit de scenario’s datgene aan te duiden dat het best de lokale werkwijze benadert. Op die manier kon een duidelijker beeld op de lokale praktijk op hoofdlijnen afgeleid worden. Tabel 13: Werkwijze integratie bibliotheekplan
Werkwijze integratie bibliotheek Doelstellingen m.b.t. bibliotheek werden apart gegroepeerd in het cultuurbeleidsplan Doelstellingen werden eerder thematisch geformuleerd en waar relevant werd de rol van de bibliotheek vermeld Andere werkwijze Totaal (n = 401) % 33 55 12 100

Wat de integratie van de bibliotheek in het cultuurbeleidsplan betreft, geeft 55% van de respondenten aan dat er werd gewerkt met overkoepelende doestellingen waaronder waar relevant de rol van de bibliotheek telkens vermeld werd. Een derde van de respondenten geeft aan dat een minder verregaande integratie werd bereikt, waarbij de doelstellingen met betrekking tot de bibliotheek nog een apart deel vormen in het cultuurbeleidsplan (Tabel 13). Deze vraag werd gesteld aan cultuurbeleidscoördinatoren, bibliothecarissen en andere actoren die sterk betrokken waren bij het planproces. In die gemeenten waarvan minimaal twee verschillende actoren deze vraag hebben beantwoord, bestaat er in circa 70% van de gevallen consensus tussen die actoren over de gevolgde werkwijze. In ongeveer 30% van die groep gemeenten bestaan er verschillende visies over de integratie van de bibliotheek in het geïntegreerd cultuurbeleidsplan. Daarbij komt het |69|

frequent voor dat de cultuurbeleidscoördinator aangeeft dat de rol van de bibliotheek waar relevant werd vermeld onder thematische doelstellingen, terwijl de bibliothecaris stelt dat de doelstellingen m.b.t. de bibliotheek apart gegroepeerd werden in het plan. Schepenen die deze vraag hebben beantwoord geven meestal ook deze laatste werkwijze op. Het gaat in deze gevallen duidelijk om een verschillende interpretatie van hetzelfde plan(proces). Hoewel het moeilijk te achterhalen is wie hier ‘gelijk’ heeft12, zou men kunnen concluderen dat de cultuurbeleidscoördinatoren van deze gemeenten bevestigen dat de integratieopdracht op planniveau is geslaagd, terwijl de bibliothecarissen in elk geval de rol van de bibliotheek herkennen in het plan. Mogelijk speelt ook enige sociale wenselijkheid mee in het antwoordpatroon van de cultuurbeleidscoördinatoren. Wat de integratie van de planning voor het cultuurcentrum betreft, zegt ongeveer tweederde van de respondenten dat werd gewerkt met overkoepelende doelstellingen. (Deze vraag werd gesteld aan cultuurbeleidscoördinatoren, directeurs cultuurcentrum en andere actoren die sterk betrokken waren bij het planproces. Een minderheid (15%) geeft aan dat doelstellingen voor het cultuurcentrum een apart onderdeel vormen in het cultuurbeleidsplan (Tabel 14). De meeste directeuren van een cultuurcentrum die deze vraag beantwoordden, bevestigen de integrerende werkwijze (thematisch doelstellingen en waar relevant wordt de rol van het CC vermeld). Er is dus meer congruentie met de beoordeling door de cultuurbeleidscoördinatoren in vergelijking met de bibliothecarissen (cf. supra). Een mogelijke verklaring is dat de bibliotheek eerder een specifieke werking inhoudt, terwijl de opdracht van een cultuurcentrum makkelijker verzoenbaar is met de algemene doelstellingen van een lokaal cultuurbeleid.

12

Dit vergt een gedetailleerde documentenanalyse van de cultuurbeleidsplannen, wat binnen het bestek van deze studieopdracht niet mogelijk was.

|70|

Tabel 14: Werkwijze integratie plan cultuurcentrum
Werkwijze integratie cultuurcentrum Doelstellingen m.b.t. cultuurcentrum werden apart gegroepeerd in het cultuurbeleidsplan Doelstellingen werden eerder thematisch geformuleerd en waar relevant werd de rol van het cultuurcentrum vermeld Andere werkwijze Totaal (n = 69) % 15 64 21 100

Daar waar een andere werkwijze werd aangegeven, komt dit vaak neer op een combinatie van de twee andere scenario’s, bijvoorbeeld een algemeen, overkoepelend deel en vervolgens een deel waarin de accenten per dienst worden toegelicht. Wat de externe afstemming met andere plannen betreft, werd bij alle bevraagden nagegaan in welke mate het cultuurbeleidsplan 2008-2013 afgestemd is met het gemeentelijk jeugdbeleidsplan. Deze afstemming wordt vanuit het decreet inzake het lokaal cultuurbeleid gevraagd (artikel 4, §2). Tweederden van de respondenten geeft aan dat de afstemming beperkt is gerealiseerd. Een kleine 12% rapporteert een verregaande afstemming met het jeugdbeleidsplan. Ruim een vijfde van de respondenten geeft aan dat er geen afstemming heeft plaats gevonden. De meerderheid van deze laatste groep geeft aan dat dit niet als een probleem wordt ervaren. Tabel 15: Mate van afstemming met het jeugdbeleidsplan
Mate van afstemming Verregaande afstemming Beperkte afstemming Geen afstemming, maar dit wordt niet als een probleem ervaren Geen afstemming en dit wordt als een probleem ervaren Totaal (n = 269) % 11,9 66,5 17,5 4,1 100

Daar waar een verregaande afstemming wordt aangegeven, verwijst men naar gemeenschappelijke beleidsdoelstellingen wat jeugd betreft. Ingeval van beperkte afstemming is er doorgaans sprake van overleg en consultatie

|71|

tijdens de respectieve planprocessen. Vaak wordt echter verwezen naar het verschil in planhorizon tussen het cultuurbeleidsplan (6 jaar) en het jeugdbeleidsplan (3 jaar), wat als een barrière voor afstemming wordt ervaren. Sommige respondenten wijzen er tevens op dat in de praktijk afstemming soms verder gaat, bijvoorbeeld rond concrete projecten, dan wat de lezing van de teksten van de respectieve plannen laat vermoeden. Verschillende respondenten geven aan dat de afstemming tussen beide plannen een werkpunt voor de toekomst is. Zijn er andere lokale beleidsplannen of –maatregelen binnen andere beleidssectoren waarmee werd afgestemd bij het cultuurbeleidsplan 20082013? Op deze vraag werd het meest frequent het lokaal sociaal beleidsplan vermeld (50), gevolgd door sport (44) en in mindere mate toerisme (20), seniorenbeleid (14) en milieu (10). De regelgeving voorziet overigens afstemming tussen het lokaal sociaal beleid en cultuurbeleid. Tevens werd aan alle actoren gevraagd of er bijkomende (externe) afstemming wenselijk is. Daarbij antwoordt 67,5% van de respondenten bevestigend, terwijl 32,5% aangeeft dat hieraan geen behoefte is (n = 268). In de argumentatie leggen voorstanders van meer afstemming de klemtoon op de uitdaging om meer afstemming te bereiken binnen de bredere sector van vrije tijd. Anderen zien vanuit een managementperspectief voordelen: het beter benutten van de beschikbare personeelscapaciteit en het laten samenwerken van de verschillende diensten. Dit laatste heeft te maken met het feit dat vaak wordt gewerkt naar dezelfde doelgroepen vanuit verschillende domeinen. Concrete kansen die werden vermeld zijn bijvoorbeeld afstemming met welzijn en het OCMW als kernpartners in gesprek rond cultuurparticipatie, met de doelgroep jeugd als belangrijke voedingsbodem voor creatie en talentontwikkeling, en afstemming met onderwijs voor wat betreft educatie in cultuur. Ook de koppeling tussen erfgoed en ruimtelijke ordening werd door sommigen aangehaald als werkterrein voor meer toekomstige afstemming. De respondenten die bijkomende afstemming niet wenselijk achten, geven deels aan dat de huidige graad van afstemming in hun gemeente hen voldoende lijkt. Anderen waarschuwen voor een te grote drang naar afstemming met ander beleid: de inspanning die daarvoor nodig is (overleg) kan te zwaar gaan wegen in termen van tijdsbeslag, terwijl planmatige afstemming niet altijd garanties biedt op een geconcerteerde uitvoering op |72|

het terrein. Te veel willen afstemmen kan ook leiden tot een inhoudelijke verwatering van het cultuurbeleidsplan, naar de mening van een aantal respondenten. We komen op dit punt verder in het rapport nog terug.

> 3.3.2. Een werkinstrument? Een andere belangrijk aspect van een beleidsplan is het gebruik door de makers of direct betrokkenen. Vormt het cultuurbeleidsplan voor de respondenten een werkinstrument? Met werkinstrument wordt hier bedoeld dat het plan frequent bij de hand wordt genomen als referentiekader voor het voorbereiden en uitvoeren van acties, het bepalen van taakstellingen daarbij etc. De meningen van de respondenten lopen vrij sterk uiteen op dit punt. Terwijl 41% aangeeft dat het cultuurbeleidsplan slechts in beperkte voor hen een werkinstrument is, geeft 36% aan dat dit in grote mate het geval is. Wanneer men de verschillende gradaties van beperkte vs. grote mate cumulatief vergelijkt, is er een 50/50 verdeling. Tabel 16: Het cultuurbeleidsplan als werkinstrument
Mate van werkinstrument In zeer beperkte mate In beperkte mate In grote mate In zeer grote mate Weet niet Totaal (n = 266) % 9,0 41,4 35,7 12,8 1,1 100

We vroegen in de survey naar toelichting bij bovenstaande antwoorden. Wat opvalt is dat heel wat respondenten die ‘in beperkte mate’ of ‘in grote mate’ hebben geantwoord, daarbij verwijzen naar de koppeling met de jaarlijkse actieplannen. Deze laatsten zijn niet meer verplicht over te maken aan de Vlaamse overheid, maar worden in heel wat gemeenten nog wel opgesteld (wat overigens nog verplicht blijft). Het lijkt voor deze groep een kwestie van appreciatie of dit dan betekent dat het cultuurbeleidsplan in een ‘beperkte’ dan wel ‘grote’ mate wordt gehanteerd als werkinstrument. Met andere woorden, de verdeling tussen beide antwoordcategorieën laat voor een deel onterecht een sterker onderscheid vermoeden dan wat in de praktijk het geval is. |73|

Toch worden nog specifieke verklaringen vermeld door zij die een ‘beperkte mate’ van gebruik als werkinstrument rapporteren. Een ‘negatieve’ verklaring ligt in het feit dat in de praktijk vaak ad hoc initiatieven worden genomen of, anders gesteld, de dagdagelijkse realiteit het cultuurbeleidsplan inhaalt. Een ‘positieve’ oorzaak is dat de betrokkenen naar eigen zeggen zodanig met de inhoud van het cultuurbeleidsplan vertrouwd zijn, dat ze het slechts zelden ter hand (moeten) nemen. Anderen wijzen op het feit dat eerder actieplannen zelf dienst doen als werkinstrument in vergelijking met het cultuurbeleidsplan. Nog een andere verklaring ligt in de aard van het document zelf: sommigen signaleren dat de doelstellingen zo algemeen geformuleerd zijn dat het plan niet als een echt werkinstrument kan gebruikt worden. Of zoals een van de respondenten het verwoordde: “het cultuurbeleidsplan is een referentiekader, geen draaiboek”. Respondenten die een ‘grote mate’ van gebruik als werkinstrument aangeven, vermelden wel vaker de toepassing van opvolging en evaluatie waarbij het cultuurbeleidsplan als referentiekader gebruikt wordt, voor de doelen in het beleidsplan zelf en/of de actieplannen. Sommigen geven ook aan dat het cultuurbeleidsplan wordt gehanteerd bij de budgetopmaak. Sommigen verwijzen ook actief naar passages uit het plan bij de onderbouwing van collegebeslissingen of vragen aan het college. De 13% respondenten die het cultuurbeleidsplan in ‘zeer grote mate’ als werkinstrument hanteren, verwijzen ook naar de hoger aangegeven functionaliteiten maar vermelden vaker een combinatie van actieplanning, budgetopmaak en evaluatie. Ten slotte gaf 9% van de respondenten aan dat het cultuurbeleidsplan slechts in ‘zeer beperkte mate’ als werkinstrument fungeert. De redenen hiervoor lopen uiteen, namelijk te algemeen geformuleerde doelen ofwel een te omslachtig of gedetailleerd plan, een gebrek aan voeling met het plan, tijdsgebrek, maar ook vertrouwdheid met de inhoud. Is het cultuurbeleidsplan in gelijke mate een werkinstrument voor de cultuurbeleidscoördinator, bibliothecaris, de directeur van het cultuurcentrum of de schepen? Onderstaande tabel bevat de uitsplitsing voor deze ambtelijke en politieke sleutelactoren.

|74|

Tabel 17: Het cultuurbeleidsplan als werkinstrument naargelang de actor
CBC % (n = 109) 6 37 41 15 1 100 BIB % (n = 76) 13 38 34 12 3 100 DIRCC % (n = 24) 17 50 29 4 0 100 Schepen % (n = 28) 4 39 36 21 0 100

Mate van werkinstrument In zeer beperkte mate In beperkte mate In grote mate In zeer grote mate Weet niet Totaal (%)

Hieruit blijkt dat de cultuurcoördinatoren het plan relatief het meest als werkinstrument beschouwen. Bij de bibliothecarissen ligt het cumulatief aandeel van zij die het plan in ‘grote’ tot ‘zeer grote’ mate als werkinstrument zien 10% lager in vergelijking met de cultuurbeleidscoördinatoren. Verder valt op dat de helft van de directeuren van de cultuurcentra aangeeft dat het geïntegreerd cultuurbeleidsplan slechts ‘in beperkte mate’ voor hen een werkinstrument is. Een meerderheid van het (beperkt) aantal schepenen dat deze vraag beantwoordde, ziet het plan in grote of zeer grote mate als werkinstrument. Toch keert bij alle actoren de ruime spreiding over de antwoordcategorieën terug die eerder werd aangegeven. De verschillen per actor zijn daarom ook niet statistisch significant. Ook is er geen statistisch significant verband vastgesteld met de schaalgrootte van de gemeente. Samenvattend kan worden gesteld dat het cultuurbeleidsplan in heel wat gemeenten ook een rol toebedeeld krijgt nadat het is opgesteld. Het wordt in de meeste gevallen als werkinstrument gehanteerd in die zin dat het vaak verder wordt vertaald naar actieplannen. De meningen zijn verdeeld of dit dan als een beperkt dan wel sterk gebruik als instrument kan worden bestempeld. In de lijn van de gebruiksfunctionaliteit van opvolging en evaluatie, werd de vraag gesteld aan de cultuurbeleidscoördinatoren of men in de gemeente indicatoren hanteert om de uitvoering van het cultuurbeleidsplan op te volgen voor wat betreft de strategische doelstellingen. De helft van de respondenten geeft aan dat dit niet gebeurt. In één derde van de gemeenten gebeurt dit voor enkele strategische doelstellingen. Iets minder |75|

dan een vijfde van de gemeenten hanteert indicatoren om alle strategische doelstellingen op te volgen (Tabel 18). Tabel 18: Indicatorengebruik ter opvolging van het cultuurbeleidsplan
Gebruik van indicatoren (oordeel CBC) Systematisch voor alle strategische doelstellingen Voor enkele strategische doelstellingen Neen Weet niet Totaal (n = 106) % 18,9 30,1 50,0 1,0 100

Uit de toelichting bij de antwoorden wordt duidelijk dat sommige gemeenten indicatoren eerder aan acties koppelen. Een aantal respondenten vermeldt ook terughoudendheid ten aanzien van het gebruik van indicatoren omwille van een tijdrovende registratie en/of de mening dat indicatoren slechts beperkt toepasbaar zijn en bijvoorbeeld minder geschikt om ‘kwalitatieve’ doelstellingen op te volgen. Enkele respondenten geven aan dat momenteel wordt gezocht naar bruikbare indicatoren of dat ze hier zelf een hiaat ervaren. Naast het zonet besproken aspect van het cultuurbeleidsplan als werkinstrument, hebben we de gemeentelijke actoren ook bevraagd naar de koppeling tussen het cultuurbeleidsplan en hun eigen individuele dagelijkse werking. Uit de cijfers blijkt een gelijkmatige verdeling tussen respondenten die een ‘beperkte’ mate van koppeling aangeven en zij die een ‘grote’ mate van koppeling tussen het cultuurbeleidsplan en hun dagelijkse werking ervaren (Tabel 19).Redenen voor een beperkte koppeling sluiten aan bij voorgaande bemerkingen over het cultuurbeleidsplan als werkinstrument. Het cultuurbeleidsplan bevat vaak (enkel) algemene doelstellingen die op een te hoog niveau of generiek zijn gedefinieerd om er een concrete dagelijkse werkagenda uit af te leiden. Sommige respondenten verwijzen ook naar het feit dat hun takenpakket breder is dan de uitvoering van het cultuurbeleidsplan en bijvoorbeeld ook de leiding van de cultuurdienst en/of het gemeenschapscentrum omvat. Wanneer een ‘grote’ mate van koppeling wordt aangegeven, verwijst men vaak opnieuw naar de functie van het cultuurbeleidsplan als referentiekader en de doorvertaling naar actieplannen. Dit lijkt te suggereren dan een aantal respondenten de

|76|

koppeling met eigen dagdagelijkse werking eerder indirect ziet, maar dat deze koppeling wel belangrijk voor hen is. Duiding gegeven bij het antwoord dat de eigen dagelijkse werking slechts in ‘zeer beperkte’ mate wordt afgeleid uit het cultuurbeleidsplan, leert dat in de praktijk de link soms omgekeerd wordt gemaakt: het routine takenpakket dat al geruime tijd wordt uitgevoerd heeft nu zijn neerslag gekregen in het cultuurbeleidsplan. Tabel 19: Koppeling cultuurbeleidsplan en individuele dagelijkse werking
Mate van koppeling individuele werking en cultuurbeleidsplan In zeer beperkte mate In beperkte mate In grote mate In zeer grote mate Weet niet Totaal (n = 265) % 9,8 42,6 40,0 5,7 1,9 100

Een uitsplitsing naar type ambtelijke actor leert dat het algemeen patroon genuanceerd moet worden. Bij de cultuurbeleidscoördinatoren is groep respondenten die hun dagelijkse werking slechts in ‘beperkte’ tot ‘zeer beperkte’ mate afleiden uit het cultuurbeleidsplan kleiner (46%) dan de groep die dat in ‘grote’ tot ‘zeer grote’ mate doet (53%). Bij de bibliothecarissen en directeuren van cultuurcentra ligt deze verhouding in de omgekeerde richting: ca. 63% rapporteert een ‘beperkte’ tot ‘zeer beperkte’ koppeling, terwijl ca. 37% een ‘grote’ tot ‘zeer grote’ koppeling ervaart. Bij de directeuren van de cultuurcentra ziet 1 op 5 slechts een zeer beperkte koppeling tussen de eigen individuele werking en het cultuurbeleidsplan. Dit wijst erop dat het cultuurbeleidsplan voor bibliothecarissen en directeuren van cultuurcentra toch een stuk minder hét referentiekader voor hun dagelijkse werking vormt. De verschillen zijn echter niet statistisch significant te noemen. Er blijkt geen statistisch significant verband te bestaan tussen de schaalgrootte van de gemeente en de wijze waarom actoren hun individuele dagelijkse werking afgeleid zien uit het cultuurbeleidsplan.

|77|

Grafiek 5: Koppeling cultuurbeleidsplan en individuele dagelijkse werking uitsplitst naar ambtelijke actor

100%

7,4

4,1

0,0

80% 46,3 60%

32,4

37,5

zeer groot groot

40% 38,9 20% 7,4 0% CBC

51,4

41,7

beperkt zeer beperkt

12,2 bibliothecaris

20,8

directeur CC

Een gelijkaardige vraag werd gesteld met betrekking tot het actieplan. Is de dagelijkse werking van de sleutelfiguren afgeleid uit het actieplan? Uit het bovenstaande is de verwachting dat deze koppeling relatief sterker aanwezig is. Dit blijkt ook uit de cijfers (Tabel 20). Het cumulatieve aandeel van respondenten waarvoor dit in ‘grote’ tot ‘zeer grote’ mate het geval is, bedraagt 60% (tegenover 45% bij de koppeling met het cultuurbeleidsplan). Bijna een derde van de respondenten stelt nog dat ook deze koppeling ‘beperkt’ is. Slechts een kleine minderheid (6,5%) stelt dat hun dagelijkse werking in ‘zeer beperkte’ mate is afgeleid uit het jaarlijks actieplan. Opnieuw keren dezelfde argumenten terug die we hierboven hebben aangehaald. In veel gemeenten waar jaarlijkse actieplannen worden opgemaakt vormen deze een (concretere) doorslag van het cultuurbeleidsplan, waardoor ze makkelijker en directer als kapstok voor de dagelijkse werking fungeren in vergelijking met cultuurbeleidsplan. Een aantal respondenten wijst er wel op dat dit niet betekent dat werkprocessen worden neergeschreven in actieplannen; de koppeling wordt gemaakt via een sturing op actie- of projectniveau. Daar waar een beperkte

|78|

koppeling bestaat tussen actieplan en dagelijkse individuele werking wordt verwezen naar de al genoemde redenen (takenpakket is breder, focus op ad hoc opportuniteiten,…). Tabel 20: Koppeling tussen actieplan en individuele dagelijkse werking
Mate van koppeling individuele werking en actieplan In zeer beperkte mate In beperkte mate In grote mate In zeer grote mate Weet niet Totaal (n = 263) % 6,5 31,6 45,2 15,2 1,5 100

Wanneer we deze cijfers uitsplitsen naar de verschillende ambtelijke actoren, stellen we hier een sterker onderling gelijkend patroon vast tussen cultuurbeleidscoördinator en bibliothecaris vergeleken met de koppeling met het cultuurbeleidsplan (cf. supra). Bij de directeuren van cultuurcentra stellen we een 50/50 verdeling vast tussen zij die hun dagelijkse werking in beperkte tot zeer beperkte mate gekoppeld zien aan het actieplan en zij die een grote tot zeer grote koppeling ervaren. Er blijkt ook hier geen significant verband te bestaan met de schaalgrootte van de gemeente.

|79|

Grafiek 6: Koppeling actieplan en individuele dagelijkse werking uitsplitst naar ambtelijke actor

100% 20,0 80%

14,5

12,5

37,5 60% 44,8 47,4 zeer groot groot beperkt 40% 29,5 5,7 0% CBC bibliothecaris directeur CC 31,6 16,7 6,6 33,3 zeer beperkt

20%

> 3.4.

Betekenis van het plan voor het lokaal cultuurbeleid

In deze paragraaf staan we stil bij de bredere betekenis van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan – zowel het planproces als het resultaat – voor het gemeentelijk cultuurbeleid in de praktijk. In welke mate heeft het beleidsplan een impact en hoe krijgt deze gestalte?

> 3.4.1. Invloed op de uitvoering van beleid Beïnvloedt de uitvoering van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan het lokaal cultuurbeleid van de klassieke instellingen, namelijk de bibliotheek, het gemeenschapscentrum of c.q. het cultuurcentrum? De antwoorden van de respondenten tenderen naar een bevestigend antwoord: 95% erkent invloed vanwege de uitvoering van het cultuurbeleidsplan, wat op zich al een

|80|

belangrijke vaststelling is: het cultuurbeleidsplan werkt door in de praktijk. Alhoewel een derde aangeeft dat deze invloed beperkt is, rapporteert 46% een grote mate van invloed en nog eens 10% een zeer grote mate van beïnvloeding. Tabel 21: Invloed van de uitvoering van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan op het beleid van de cultuurinstellingen
Invloed uitvoering beleidsplan op beleid instellingen In zeer beperkte mate In beperkte mate In grote mate In zeer grote mate Weet niet Totaal (n = 268) % 5,2 33,6 45,5 10,2 1,5 100

Ingeval van een ‘beperkte’ mate van beïnvloeding wordt vaak geduid dat zowel bibliotheek als gemeenschaps- of cultuurcentrum in grote lijnen hun eerder beleid voortzetten. Sommigen verwijzen naar het voormalige bibliotheekbeleidsplan dat voor deze instelling een solide basis vormde. Bibliotheken en gemeenschaps- of cultuurcentra hebben bovendien een zodanig specifieke werking die doorloopt, wordt ook gesteld. Het geïntegreerd cultuurbeleidsplan brengt daarin geen fundamentele veranderingen aan. Anderzijds vertaalt de beperkte invloed die vanuit de uitvoering van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan wordt onderkend zich in meer overleg en meer samenwerking tussen de verschillende instellingen. Sommigen geven daarbij aan dat de samenwerking gebeurt in het kader van specifieke dienstoverschrijdende projecten die bovenop de afzonderlijke basistaken komen, anderen stellen dat de samenwerking nu meer structureel gebeurt. Daar waar sprake is van een ‘grote’ mate van invloed vanuit het geïntegreerd cultuurbeleidsplan op het beleid van de instellingen, blijkt dat de tendens tot meer overleg en samenwerking sterker is doorgedrongen. Het gaat bijgevolg om gradaties in veranderingen wat deze aspecten betreft tussen beide groepen van gemeenten (beperkte vs. grote mate van invloed). Daar waar in de groep van gemeenten die een beperkte invloed waarnemen de eigen taakstelling van de instellingen nog doorweegt, beklemtonen respondenten uit gemeenten met een grotere invloed vanuit het |81|

geïntegreerd cultuurbeleidsplan dat de eigen werking van de instellingen nu sterker vanuit een gemeenschappelijk kader en dito visie aangestuurd wordt. Verschillende respondenten verwijzen hier naar het profiel van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan waarbij doelstellingen overkoepelend zijn geformuleerd voor de verschillende actoren (cultuurdienst, bibliotheek en gemeenschaps- of cultuurcentrum). Een aantal respondenten spreekt ook van een effect van kruisbestuiving tussen deze organisaties en hun actoren. Overigens blijkt er geen significant verband te bestaan tussen de schaalgrootte van de gemeente (inwonersaantal) en mate dat het geïntegreerd cultuurbeleidsplan doorwerkt in de uitvoering van het beleid van de bibliotheek, het gemeenschapscentrum en het cultuurcentrum. Wanneer men het cumulatieve aandeel van de gemeenten met een ‘grote’ en ‘zeer grote’ invloed van het cultuurbeleidsplan op de uitvoering in de cultuurinstellingen beschouwt, bedraagt dit 60% in de kleinste gemeenten, 62% in de tussencategorie van gemeenten en 53% in de grootste gemeenten. In de grootste gemeenten wordt dus relatief een iets kleinere impact gerapporteerd.

|82|

Tabel 22: Invloed van de uitvoering van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan op het beleid van de cultuurinstellingen, uitgesplitst naar gemeentegrootte
Invloed op beleidsuitvoering Zeer beperkt Beperkt Groot Zeer groot Totaal (%) ≤ 15.000 5,5 34,5 44,5 15,5 100 (n =110) > 15.000 ≤ 30.000 6,25 31,25 56,25 6,25 100 (n = 80) > 30.000 4,7 42,2 42,2 10,9 100 (n = 64)

Wel zien we enige variatie naargelang het type actor dat zich uitspreekt. We vergelijken het cumulatief aandeel van de ‘beperkte’ tot ‘zeer beperkte’ mate van invloed met het cumulatief aandeel van de ‘grote’ tot ‘zeer grote’ mate van invloed. Binnen de groep van bibliothecarissen en de groep van directeuren cultuurcentra zijn deze aandelen aan elkaar gewaagd. Bij de cultuurbeleidscoördinatoren is de groep die een grote tot zeer grote mate van invloed erkent 1,5 keer groter dan de groep die slechts een beperkte tot zeer beperkte invloed percipieert. Dit wordt aangegeven in onderstaande tabel. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat een cultuurbeleidscoördinator dichter bij de beslissingen staat binnen het managementteam en het college van burgemeester en schepenen waardoor ze – méér dan de bibliothecaris en directeur van een cultuurcentrum – zicht hebben op het geheel en niet enkel op de werking van de bibliotheek of het cultuurcentrum afzonderlijk. Maar over het algemeen geldt dus dat quasi alle actoren aangeven dat het cultuurbeleidsplan een zekere invloed heeft op het beleid van de lokale cultuurinstellingen.

|83|

Tabel 23: Invloed van de uitvoering van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan op het beleid van de cultuurinstellingen, uitgesplitst naar type actor
Invloed op beleidsuitvoering Zeer beperkt Beperkt Groot Zeer groot Totaal (%) CBC 4 35 47 14 100 (n = 110) BIB 8 43 39 10 100 (n = 75) DIRCC 8 44 40 8 100 (n = 25)

 39

 51

 52

 61

 49

 48

> 3.4.2. Meer overleg en afstemming? Aansluitend bij het voorgaande werd bij alle types van actoren apart gepeild naar de frequentie en evolutie van overleg tussen actoren in het kader van de uitvoering van het cultuurbeleidsplan. Gevraagd naar de frequentie in het kader van het huidige cultuurbeleidsplan (2008-2013) geeft 43% van de respondenten aan dat er meermaals per jaar overleg plaatsvindt. Bijna een kwart van de respondenten geeft aan maandelijks overleg te plegen in het kader van de uitvoering van het cultuurbeleidsplan, bij 17% is dit meermaals per maand. Een wekelijkse overlegfrequentie wordt aangegeven door 10% van de actoren die aan de survey deelnamen. Tevens vroegen we of de actuele overlegfrequentie verschilt van deze ten tijde van de uitvoering van het voorgaande cultuurbeleidsplan (2002-2007). De helft van de respondenten geeft aan dat de overlegfrequentie in het kader van het huidige cultuurbeleidsplan hoger ligt; 39% stelt dat er ‘meer’ overleg dan voorheen gebeurt en 13% zelfs ‘veel meer’ dan voorheen. Ongeveer een kwart van de respondenten (26%) meldt een status quo wat de overlegfrequentie betreft. Slechts 3% stelt dat overleg nu minder of veel minder dan onder het voorgaande cultuurbeleidsplan plaats vindt. We dienen hier op te merken dat een ruime groep (19%) hier aangaf deze vraag niet te kunnen beantwoorden. Wellicht spelen hier diverse redenen: of men was niet betrokken bij de uitvoering van het voorgaande cultuurbeleidsplan, of er was toen geen cultuurbeleidsplan, of men kan onvoldoende de vergelijking maken omwille van een herinneringseffect.

|84|

Tabel 24: Overlegfrequentie bij de uitvoering van het huidige cultuurbeleidsplan in vergelijking met vroeger (2002-2007)
Mate van overleg Nu veel meer dan voorheen Nu meer dan voorheen Ongeveer evenveel als voorheen Nu minder als voorheen Nu veel minder als voorheen Weet niet Totaal (n = 263) % 12,5 38,8 25,9 1,9 1,5 19,4 100

Overleg kan leiden tot afstemming, maar vormt daartoe geen automatisme. In een voorgaande paragraaf namen we de mate van afstemming tijdens het planproces onder de loep. We hebben ook naar de afstemming in de uitvoeringspraktijk gepeild. Om de mogelijke impact van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan te identificeren hebben we ook hier eerst gevraagd naar de mate van afstemming ten tijde van de uitvoering van het cultuurbeleidsplan 2002-2007. Deze gegevens kunnen we bijgevolg als een nulmeting hanteren. Tabel 25: Mate van afstemming in de uitvoering CBP 2002-2007
Mate van afstemming Zeer beperkt Beperkt Groot Zeer groot Weet niet Totaal (n = 267) % 14,6 46,4 20,6 1,9 16,5 100

Uit de bovenstaande tabel wordt duidelijk dat de afstemming bij de uitvoering van de eerste generatie cultuurbeleidsplannen onder het decreet eerder beperkt was: 60% van de respondenten rapporteert een ‘beperkte’ mate of ‘zeer beperkte’ mate van uitvoeringsafstemming. Een vijfde van de lokale actoren stelt dat die afstemming in grote mate plaats vond.

|85|

Tabel 26: Mate van afstemming in de uitvoering van het geïntegreerd CBP 2008-2013
Mate van afstemming Veel méér dan voorheen Méér dan voorheen Minder dan voorheen Veel minder dan voorheen Weet niet Totaal (n = 267) % 15,0 59,2 3,4 1,5 21,0 100

Wanneer we de gerapporteerde evoluties onderling nader vergelijken, blijkt de trend naar meer afstemming zich door te zetten ongeacht of de afstemming voorheen ‘beperkt’ was dan wel ‘groot’. Ongeveer 75% van de respondenten die stelden dat de uitvoeringsafstemming bij het voorgaande cultuurbeleidsplan ‘beperkt’ was, zegt dat er bij de uitvoering van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan 2008-2013 ‘méér’ afstemming is en nog eens 14% stelt dat er nu ‘veel méér’ afstemming is. Daar waar de afstemming voorheen al ‘groot’ was bij het voorgaande cultuurbeleidsplan, stelt ook 77% dat er nu (nog) ‘méér’ afstemming is en 10% zegt dat er zelfs nog ‘veel méér’ afstemming gebeurt dan voorheen. In de groep van gemeenten waar de uitvoeringsafstemming voorheen ‘zeer beperkt’ was, zegt ruim 50% dat er nu ‘meer’ afstemming is en ruim 30% stelt ‘veel meer’ afstemming vast. Het relatief grotere aandeel van deze laatste categorie in deze groep, lijkt te wijzen op een zekere inhaalbeweging die zich in deze groep van gemeenten heeft voltrokken. Bij de interpretatie van deze cijfers dient men zich ervan te vergewissen dat het om subjectieve inschattingen gaat en dat er soms nuances in oordelen bestaan tussen verschillende actoren van eenzelfde gemeente. De algemene trend is er echter onmiskenbaar één van méér afstemming. Er is dus géén sprake van een mattheüseffect waarbij enkel die gemeenten met een traditie van afstemming deze laatste nog versterkt zouden hebben. Er is inderdaad geen statistisch significant verschil in de mate van afstemming naargelang de schaal van de gemeente.

|86|

> 3.4.3. Beter en ander beleid? Een volgende logische vraag luidt: Leidt meer afstemming tot een beter beleid? Het is moeilijk om de kwaliteit van het cultuurbeleid objectief en comparatief te meten. In de survey werd daarom gevraagd of de respondenten een concreet voorbeeld konden aanhalen van een verbeterde beleidsvoering dankzij een betere coördinatie en afstemming binnen het lokaal cultuurbeleid. Rode draad in de genoemde voorbeelden zijn een verbeterde want meer afgestemde interne communicatie tussen actoren, externe communicatie en promotie naar de doelgroepen, een betere afstemming inzake het aanbod van culturele activiteiten en gemeenschappelijke activiteiten. Ook verwijzen sommigen naar meer gedeelde kennis, een efficiëntere benutting van financiële middelen en van de beschikbare logistieke capaciteit.

Eén van de basisvragen in deze evaluatiestudie is wat de impact van het decreet ter stimulering en ondersteuning van het lokaal cultuurbeleid is (geweest). Een aspect waar dit tot uiting kan komen, zijn de inhoudelijke accentverschuivingen in het lokaal cultuurbeleid. We legden de respondenten (n = 230) een aantal mogelijke accenten voor. Sommige hadden betrekking op het beleidsmatig integratiespoor dat het decreet nastreeft, andere op thema’s die door het decreet onder de aandacht gebracht zijn (bv. gemeenschapsvorming). Nog andere items hadden betrekking op specifieke niches in het cultuurbeleid (bv. erfgoed, kunstenbeleid). Voor elk item of potentieel accent werd aan de respondenten gevraagd om aan te geven of dit meer of minder aan bod komt in het actuele lokaal beleid in vergelijking met de periode vóór 2000 (d.w.z. voorafgaand aan het decreet). Tabel 27 bevat het overzicht als een kruistabel per item en antwoordcategorie. Om de lezing van de tabel en de vergelijking tussen items te vergemakkelijken hebben we een laatste kolom toegevoegd met het cumulatieve aandeel (in %) van de antwoordcategorieën “+” en “++” (‘méér aandacht nu dan voorheen’ en ‘veel méér aandacht nu dan voorheen’). De antwoordcategorie ‘weet niet’ werd bij de cijfers buiten beschouwing gelaten; naargelang het item had dit antwoord een aandeel van 7% à 10%. |87|

Tabel 27: Accentverschuivingen in het lokaal cultuurbeleid sinds 2000
Item / potentieel accent Aandacht voor doelgroepen Gemeenschapsvorming Geïntegreerde dienstverlening Erfgoed Kunstenbeleid Ondersteuning soc.-cult. verenigingen Combinatie cultuur & toerisme Combinatie cultuur & jeugd Combinatie cultuur & sport -0 0 0 0 1 0 1 1 2 1 1 1 1 7 3 6 5 13 +/23 16 33 23 42 38 45 40 57 + 54 48 43 40 38 42 30 40 22 ++ 22 35 23 35 13 18 17 14 5 Totaal (%) 100 100 100 100 100 100 100 100 100 + & ++ 76 83 66 75 51 60 47 53 27

De volgende grafiek toont de gemiddelde score, op basis van een schaal van 1 (veel minder aandacht nu) tot en met 5 (veel meer aandacht nu). Hieruit blijkt dat een aantal thema’s meer op de agenda zijn komen te staan de afgelopen 10 jaar. Het thema gemeenschapsvorming, het aspect erfgoed en aandacht voor doelgroepen scoren het hoogst qua toegenomen aandacht in vergelijking met de periode vóór 2000. Ook de ondersteuning van lokale sociaal-culturele verenigingen krijgt wat meer aandacht nu. Dit geldt in mindere mate voor de dwarsverbanden met jeugd en toerisme. De combinatie cultuur en sport krijgt nu nauwelijks meer aandacht in vergelijking met de beleidsperiode vóór 2000.

|88|

Grafiek 7: Accentverschuivingen in het lokaal cultuurbeleid sinds 2000
1 Aandacht voor doelgroepen Gemeenschapsvorming Geïntegreerde dienstverlening Erfgoed Kunstenbeleid Ondersteuning soc.-cult. Verenigingen Combinatie cultuur en toerisme Combinatie cultuur en jeugd Combinatie cultuur en sport 3,15 3,56 3,75 3,55 3,61 3,86 4,08 2 3 4 3,97 4,18 5

Een diepere analyse naar verbanden met schaalgrootte van de gemeente en type actor levert enkele belangwekkende resultaten op. Wat ten eerste de evolutie in aandacht voor doelgroepen betreft, speelt de schaal van de gemeente een rol. Het algemene beeld is dat aandacht in alle groottecategorieën van gemeenten is toegenomen. De stijging is echter meer uitgesproken in de grotere gemeenten. Terwijl een derde van de kleinste gemeenten een status quo in aandacht rapporteert, is die aandacht in 90% van de grootste gemeenten sterk tot zeer sterk toegenomen. Tabel 28: Evolutie in de aandacht voor doelgroepen, naar schaalgrootte van de gemeente, sinds 2000
Evolutie aandacht voor doelgroepen -- veel minder nu - minder nu +/- status quo + meer nu ++ veel meer nu Totaal (%) (n = 234) ≤ 15.000 0,0 1,0 36,4 43,4 19,2 100 (n = 99) > 15.000 ≤ 30.000 0,0 0,0 17,3 58,7 24,0 100 (n = 75) > 30.000 0,0 1,7 8,3 65,0 25,0 100 (n = 60)

(X² = 19,856; df = 6; p < .010)

|89|

Ten tweede wordt een gelijkaardige vaststelling gedaan voor wat betreft de evolutie in aandacht voor gemeenschapsvorming. Ook hier geldt een significant verband met de schaalgrootte van de gemeente in termen van het aantal inwoners, zij het iets minder sterk in vergelijking met het thema doelgroepen. De evolutie is meer uitgesproken in de tussencategorie en de groep met de grootste gemeenten. Binnen de groep van de kleinste gemeenten is nogal wat variatie merkbaar, terwijl toch ruim een derde van deze gemeenten ‘veel meer’ aandacht rapporteert. Tabel 29: Evolutie in de aandacht voor gemeenschapsvorming, naar schaalgrootte van de gemeente, sinds 2000
Evolutie aandacht voor gemeenschapsvorming -- veel minder nu - minder nu +/- status quo + meer nu ++ veel meer nu Totaal (%) (n = 234) ≤ 15.000 0,0 2,0 22,2 38,4 37,4 100 (n = 99) > 15.000 ≤ 30.000 0,0 0,0 10,7 61,3 28,0 100 (n = 75) > 30.000 0,0 0,0 11,7 48,3 40,0 100 (n = 60)

(X² = 13,498; df = 6; p < .050)

Ten derde observeren we ook een sterk verband tussen de schaal van de gemeente enerzijds en de evolutie in aandacht voor erfgoed in het lokale beleid anderzijds. Ook op dit thema blijkt de aandacht voornamelijk in de grootste gemeenten te zijn toegenomen, maar tegelijk is het relatief aandeel van de sterkste toename (++) het grootst bij de groep van de kleinste gemeenten (43%). Hier speelt wellicht de evolutie in wetgeving en de introductie van het erfgoedconvenant, waarin anno 2010 een 94-tal gemeenten zijn ingestapt. Erfgoed staat bijgevolg overal hoger op de agenda in lokale besturen. Grotere gemeenten zullen relatief sneller kunnen inspelen op deze trend omwille van een grotere capaciteit, terwijl voor kleine gemeenten die in het convenant instappen een grote sprong kan gemaakt worden qua evolutie in aandacht. Gemeenschapscentra in kleine gemeenten zullen eerder inzetten op projectwerking dan eigen programmatie. In dat scenario vormt erfgoed ook een dankbaar thema.

|90|

Tabel 30: Evolutie in de aandacht voor erfgoed, naar schaalgrootte van de gemeente, sinds 2000
Evolutie aandacht voor gemeenschapsvorming -- veel minder nu - minder nu +/- status quo + meer nu ++ veel meer nu Totaal (%) (n = 230) ≤ 15.000 1,0 3,0 26,3 26,3 43,4 100 (n = 99) > 15.000 ≤ 30.000 0,0 0,0 23,9 49,3 26,8 100 (n = 71) > 30.000 0,0 0,0 16,7 51,7 31,7 100 (n = 60)

(X² = 18,623; df = 8; p < .050)

We vermelden hier de resultaten bij de vraag wat het belang is van een aantal klassieke beleidsinstrumenten voor de uitvoering van het lokaal cultuurbeleidsplan 2008-2013. Grafiek 8 geeft de scores weer op een schaal van 1 (zeer weinig belangrijk) tot en met 5 (heel belangrijk). Communicatie blijkt van de vier vermelde instrumenten het belangrijkste te zijn. Sensibiliseren wordt relatief het minst belangrijk geacht. Grafiek 8: Belang van beleidsinstrumenten

Logistieke ondersteuning Financiële ondersteuning van verenigingen Sensibiliseren 3,47

4,13

3,98

Communicatie

4,27

1

2

3

4

5

|91|

> 3.4.4. De meerwaarde van een (apart) geïntegreerd

cultuurbeleidsplan

In de focusgesprekken en telefonische interviews werd ook gepeild naar de algemene impact van de opmaak en het bestaan van een geïntegreerd cultuurbeleidsplan. Eerder werd het aspect planlast besproken. We vermeldden al dat het merendeel van de respondenten overtuigd is van de relevantie en noodzaak van het opmaken van het cultuurbeleidsplan. De inspanningen, die vaak niet onderschat mogen worden, staan in verhouding met de meerwaarde van de opmaak en het hebben van een cultuurbeleidsplan. De lokale actoren zien inderdaad voordelen verbonden zowel aan het planproces als aan het hebben van een beleidsdocument. Het planproces wordt gezien als een opportuniteit om even los te komen van de dagdagelijkse werkzaamheden en op een meer strategisch niveau na te denken. Zoals een respondent het verwoordt: “Het is één van de weinige momenten dat je een keer kunt stilstaan en kunt zien waar je staat en waar je naartoe wil.” Ook de interactie met de burger via participatiemechanismen is iets wat tijdens het planproces aandacht krijgt en tijdens de planperiode of uitvoering van het plan minder nadrukkelijk aanwezig is. Een ander procesresultaat is dat de betrokkenen – en in het bijzonder de leden van de stuurgroep – worden ‘verplicht’ om op een andere manier te denken, d.w.z. meer vanuit een integrale benadering, over de deelsectoren heen. Hier blijkt uit de gesprekken dat dit niet in alle gemeenten even gemakkelijk bereikt wordt; het hangt samen met de bestaande cultuur van overleg en openheid in visie bij de betrokkenen. Sommigen wijzen er ook op dat deze integrale wijze van denken een leerproces is en getuigen dat dit bij de opmaak van het cultuurbeleidsplan 2008-2013 een stuk beter ging dan bij het vorige beleidsplan. Enkele respondenten geven aan dat het geïntegreerd plan heeft geleid tot planlastvermindering.

|92|

Het resultaat, het geïntegreerd cultuurbeleidsplan als apart beleidsdocument, heeft een brede waaier aan voordelen, maar ook enkele nadelen, zo blijkt uit de praktijkervaringen van de respondenten. Wat zijn de voordelen? We vermelden hieronder de gepercipieerde meerwaarden. De volgorde stemt overeen met de frequentie waarmee ze door de respondenten aangehaald werden. Een eerste positief effect is dat er meer interne communicatie tot stand komt tussen verschillende instellingen en actoren die op lokaal vlak een facet van het cultuurbeleid behartigen. Die communicatie leidt er vervolgens toe dat de verschillende actoren beter op de hoogte zijn van mekaars werking en daar een beter inzicht in krijgen. Een tweede, vaak vermeld, effect is dat er meer samenwerking gestimuleerd wordt en ook tot stand komt. Sommigen verwijzen naar de kruisbestuiving van ideeën, anderen vermelden samenwerking rond concrete, gemeenschappelijke projecten. Het geïntegreerd karakter van het cultuurbeleidsplan wordt een belangrijke rol toegedicht in het creëren van een breder én sterker draagvlak voor cultuurbeleid op lokaal vlak. Respondenten wijzen ook op de effecten van schaalvergroting via de integratie van beleidsplanning: men ervaart dat men krachten en beleidsinspanningen kan bundelen vanuit het gemeenschappelijke referentiekader (het geïntegreerd cultuurbeleidsplan) en volgens sommigen leidt het ook tot een efficiëntere werking. Anderen wijzen op de financiële dimensie: er komt meer financiële armslag doordat middelen uit verschillende instellingen (cultuurdienst, bibliotheek, cultuurcentrum) gepoold worden in functie van gemeenschappelijke doelstellingen en projecten. Het geïntegreerd cultuurbeleidsplan biedt ook een duidelijke kapstok voor financiële planning, om projecten en bijhorende budgetten af te stemmen. Algemeen worden ook voordelen van systematiek en continuïteit aan het beleidsplan toegedicht.

|93|

Een ander voordeel is dat het plan een beter overzicht biedt van wat er allemaal gebeurt en ontwikkeld wordt op het vlak van cultuurbeleid. Een duidelijke visie, eens het plan is opgesteld, is richtinggevend voor de uitvoering. Het plan biedt ook een houvast om keuzes te maken in zowel eigen acties als naar ondersteuning van externe acties en de profilering van de gemeente. In die zin is het plan ook functioneel om te evalueren in welke mate doelstellingen werden bereikt. Eén respondent formuleert het als volgt: “het cultuurbeleidsplan schept het kader, waarbinnen de gemeente het culturele leven stimuleert. Het plan is een leidraad in het nemen van individuele beslissingen in culturele dossiers. A-la-tête-du-client-beleid is hierdoor sterk verminderd”. Een andere cultuurbeleidscoördinator stelt: “Het voordeel van dat plan is dat je tenminste een soort van nota hebt, dat je kan zeggen om het jaar tegen je mannen: ‘hier, doe eens voort, ga jij dat en dat en dat doen.’ Niet dat dat altijd lukt en er zijn dingen die er in staan en die er niet komen om allerlei redenen. Maar je hebt minstens dat plan. Als je dat al niet had, dan zou je, denk ik, helemaal verdrinken in allerlei opdrachten en nieuwe dingen en allerlei festiviteiten”. Het hebben van een apart cultuurbeleidsplan biedt ook voordelen naar het verkrijgen van budget om dergelijk beleid te voeren. Eens het plan er is, worden budgetten makkelijker vrijgemaakt. In de lijn van het vorige punt signaleren meerdere (ambtelijke) respondenten dat het cultuurbeleidsplan ook als een stok achter de deur fungeert naar het politieke niveau: men kan verwijzen naar de doelstellingen opgenomen in het goedgekeurde beleidsplan als argument om actie te ondernemen en te legitimeren (en om middelen ervoor vrij te maken). Een respondent getuigt hierover: “Om bij je begrotingsbesprekingen bepaalde zaken te zeggen: ‘ja maar, je hebt 4 jaar geleden dit gezegd en het is er nog altijd niet. Dit jaar moet er toch dringend geld voor voorzien worden, want anders lukt het niet meer’. Dat werkt wel”. Een ander vermeld voordeel is dat verantwoording voor de bestede middelen aan cultuurbeleid ook transparanter en overzichtelijker kan gebeuren naar gemeenteraad en breder publiek.

|94|

Het hebben van een geïntegreerd cultuurbeleidsplan biedt ook opportuniteiten voor communicatie naar de bevolking: men kan eenvoudiger communiceren wat het lokaal cultuurbeleid in de gemeente allemaal omvat. Aan de andere kant zien lokale actoren ook een aantal nadelen verbonden aan het hebben van een geïntegreerd cultuurbeleidsplan. Sommige nadelen manifesteren zich in de praktijk, andere zijn eerder als risico’s vermeld. Het werken met overkoepelende doelstellingen houdt volgens sommigen een gevaar van verwatering, vaagheid en ook vrijblijvendheid in. Door overkoepelende doestellingen wordt de link per dienst meer ‘flou’. Anderzijds zien enkele respondenten ook weer een voordeel bij dit nadeel: ruim geformuleerde doelstellingen laten nog de nodige flexibiliteit om projecten te beoordelen en indien gewenst in te passen die op het laatste moment op de agenda komen. Anderzijds signaleren sommigen de neiging om overkoepelende doelstellingen te ambitieus te gaan formuleren, zonder dat de uitvoeringscapaciteit daar beschikbaar of klaar voor is. Een geïntegreerd beleidsplan biedt voordelen en kansen naar samenwerking, maar daartegenover staat volgens sommigen dat het streven naar samenwerking soms te ver kan doorslaan. Samenwerken wordt imperatief zodat zelf iets organiseren (vanuit de eigen instelling) nauwelijks nog mogelijk is. Sommigen ervaren dit als een nadeel, omdat ze soms opportuniteiten zien om vanuit één instelling (bibliotheek, cultuurcentrum,…) actie te ondernemen. Vanuit dit perspectief wordt aan het geïntegreerd karakter van het cultuurbeleidsplan een zekere stroefheid toegedicht. Een aantal respondenten ziet de beperktere mogelijkheid voor instellingen om zich te profileren als een structureel risico van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan in die zin dat één dienst het geheel zou kunnen overvleugelen. Meerdere bibliothecarissen vermelden expliciet dat het geïntegreerd cultuurbeleidsplan een risico en/of een daadwerkelijk nadeel inhoudt dat de bibliotheek minder op de voorgrond kan treden of minder eigen accenten kan leggen; hierbij trekken ze de vergelijking met hun ervaringen met het |95|

voorgaande (apart) bibliotheekbeleidsplan. Dit plan gaf meer zichtbaarheid aan de bibliotheek. Bij de uitvoering van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan dient de bibliotheek meer alert te zijn opdat ze nog voldoende aan bod komt. In de lijn hiervan wordt ook soms de opmerking gemaakt dat in vergelijking met vroeger men nu ook minder budgettaire flexibiliteit heeft voor de besteding van middelen. Bovendien werd het voormalige bibliotheekbeleidsplan ook sterker tot op operationeel niveau uitgewerkt zodat het meer geschikt was om de activiteiten van de bibliotheek op te volgen. Het geïntegreerd plannen en vervolgens uitvoeren eist ook meer energie en tijd; sommige respondenten wijzen op de vergaderwoede in het kader van de uitvoering van het geïntegreerd beleidsplan. Enkelen stellen ook vast dat overleg niet altijd leidt tot concrete samenwerking; soms blijft het eerder steken op het niveau van het elkaar informeren. Op dit punt zien ze zelf nog een progressiemarge. Acties en projecten vanuit een geïntegreerd kader worden soms trager beslist en opgestart, zo leren we ook uit de ervaringen van een aantal respondenten. Hierin speelt opnieuw het aspect van afstemming bij de voorbereiding en zoeken naar dwarsverbanden, taakverdeling en complementariteit (waarvoor (veelvuldig) overleg noodzakelijk is). Er worden ook mogelijk nadelige gevolgen voor taken en opdrachten gesignaleerd. De coördinatietaak wordt verzwaard door het werken met een geïntegreerd cultuurbeleidsplan. Coördinatie is niet noodzakelijk een nieuw gegeven, maar de intensiteit en het belang neemt toe. Taakafbakening blijkt volgens sommigen ook een heikel punt en ook in combinatie met het voorgaande: is alles nu de taak van de cultuurbeleidscoördinator? In het verlengde hiervan ligt ook het risico dat het eigenaarschap van projecten verwatert: het is niet altijd duidelijk of er een trekker is van een gezamenlijk project, dan wel of het een gedeeld project is zonder eenheid van aansturing.

|96|

> 3.4.5. Toekomstscenario: quid integratie van het

cultuurbeleidsplan in het strategisch meerjarenplan van de gemeente?

De betekenis en meerwaarde van het hebben van een geïntegreerd cultuurbeleidsplan werd ook tegen het licht gehouden van de bredere ontwikkelingen inzake lokale beleidsplanning vanuit het gemeentedecreet. Het toekomstscenario is immers dat het algemeen strategisch meerjarenplan de pivot wordt van de lokale beleidsplanning en de inhoudelijke krijtlijnen uitzet voor het gemeentebreed beleid, d.w.z. over sectoren heen. Welke gevolgen zou dit scenario hebben voor het lokaal cultuurbeleid? We legden deze vraag voor zowel in de survey aan alle respondenten, als in de nageschakelde focusgroepsgesprekken. In de survey werd gepeild naar de algemene appreciatie van de integratie van het gemeentelijk cultuurbeleidsplan in een gemeentelijk strategisch meerjarenplan. Uit de antwoorden (Tabel 31) blijkt dat driekwart van de respondenten dit een goede zaak vindt en slechts 8% van de respondenten is niet voor het scenario gewonnen. Een belangrijke minderheid van 17% blijft echter in dubio over het positieve of nadelige karakter van deze integratie. Schepenen zijn relatief nog meer dan de cultuurbeleidscoördinatoren gewonnen voor de integratie in het gemeentelijk strategisch meerjarenplan; 87% vindt dat een goede zaak, tegenover 76% van de cultuurbeleidscoördinatoren. Tabel 31: Appreciatie van integratie van het cultuurbeleidsplan in het algemeen meerjarenplan van de gemeente
Oordeel Een goede zaak Geen goede zaak Geen mening Totaal (n = 276) % 74,6 8,0 17,4 100

De kleine groep uitgesproken tegenstanders van het integratiescenario ventileren quasi unisono de mening dat cultuur dan minder aandacht zal krijgen in vergelijking met de situatie waarbij er een apart (geïntegreerd) cultuurbeleidsplan bestaat. Zij vrezen dat cultuur bijgevolg moeilijker op de

|97|

(politieke) agenda geraakt, ten voordele van meer hardere sectoren, of zelfs niet meer als een volwaardig beleidsdomein zal worden beschouwd. De ruime meerderheid van respondenten die het integratiescenario genegen is, draagt uiteenlopende argumenten aan die hun mening onderbouwen. Een eerste element is het uitsparen van dubbelwerk of het verminderen van planlast; deze respondenten gaan ervan uit dat integratie van cultuur binnen een breder geheel dan cultuur zelf een volgende logische stap is en nog een verdere planlastvermindering met zich meebrengt. Een tweede aspect is de politieke aandacht voor cultuur: door cultuur in te schuiven in het algemeen meerjarenplan (strategische nota) zal er volgens deze groep net méér belangstelling zijn voor dit beleid. Zij zijn bovendien van mening dat het draagvlak sterker zal zijn omdat het meerjarenplan in principe door gans het college wordt ondersteund en verdedigd. Nog anderen verwijzen naar de noodzaak tot integratie, wil men de nodige budgetten vrij krijgen voor investeringen; dit vergt beslissingen binnen een bredere context. Men verwijst daarbij naar de decretaal voorziene koppeling met de meerjarige financiële nota. Verschillende respondenten die dit scenario een goede zaak vinden, gaven in hun toelichting echter ook voorwaarden of risico’s aan. Doelstellingen in het algemeen meerjarig plan mogen niet te algemeen geformuleerd worden. Anderen wijzen op het gevaar dat het luik ‘cultuur’ niet mag verdrinken in het algemeen beleidsplan dat per definitie een zeer brede scope heeft. Hoe algemener de doelstellingen geformuleerd, des te groter het gevaar dat beleidsdomeinen minder herkenbaar zijn. Tevens moet er over gewaakt worden dat cultuur voldoende aandacht en gewicht krijgt in het algemene meerjarig beleidsplan. Belangrijke factor daarbij is wie de pen houdt bij het schrijven ervan. Het managementteam wordt hierin een cruciale rol toebedeeld. Afhankelijk van de samenstelling van het managementteam, stijgen of dalen de kansen dat een bepaald beleidsterrein, bijvoorbeeld cultuur, voldoende aandacht zal krijgen. Een respondent formuleert zijn bezorgdheid: “(…) als uw managementteam niet goed werkt, of maar met haken en ogen aaneen hangt of een secretaris dit vindt dat cultuur geen kerntaak is, dan kan het grote gevaren hebben. Dat is dat echt wel de kans om alles [cultuur] weg te moffelen”.

|98|

Ook wordt in deze context het belang onderstreept van de tandem van managementteam en beleidsverantwoordelijken, i.c. het college. Zo wordt door een cultuurbeleidscoördinator gesteld: “Het onevenwicht tussen actieve schepenen met gewicht of zonder gewicht; dat kan wel een beetje rechtgetrokken worden door dat managementteam dat goed functioneert. Maar er moet echt iemand [van cultuur] bij, absoluut.” Ten slotte wordt ook het belang van het procesmatig tot stand komen van het strategisch meerjarenplan door een aantal respondenten onderstreept. De wijze waarop het geïntegreerd cultuurbeleidsplan tot stand komt, kan hiertoe een voorbeeld vormen. Zoals geopperd: “(…) Ik vind eigenlijk dat de manier waarop dat ons plan moet gemaakt worden, een zeer goede methode is met heel veel tijd en werk, maar het is effectief een visieplanning (… ). Wij hadden een bijna nieuw schepencollege en veel jonge mensen, boordevol ambitie, heel goed, maar veel te weinig bagage om een visie te schrijven voor de komende jaren. Als er dan een meerjarenplanning, een geïntegreerde planning, moet komen, denk ik toch wel dat er (…) richtlijnen moeten zijn. Maar het moet wel een proces worden. En niet een eindresultaat alleen”. De respondenten die geen (uitgesproken) mening hebben geven deels aan het effect niet of moeilijk te kunnen inschatten, deels formuleren ze een combinatie van mogelijke voor- en nadelen waardoor de balans onduidelijk is voor hen. Sommigen geven ook aan dat integreren op planniveau geen garantie biedt voor de beleidspraktijk. Met andere woorden: ‘the proof of the pudding’ ligt in de uitvoering van het beleid.

> 3.5.

Conclusies

Wat kan men concluderen met betrekking tot het proces van gemeentelijke cultuurbeleidsplanning en de impact van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan? In deze paragraaf vatten we de voornaamste bevindingen samen. In het planproces zijn heel wat actoren gemiddeld tot zeer sterk betrokken. De kern wordt gevormd door de ambtelijke sleutelactoren – cultuurbeleidscoördinator en eventueel de bredere cultuurdienst, de

|99|

bibliothecaris en waar relevant ook de directeur van het cultuurcentrum – samen met de schepen bevoegd voor cultuur. Ook de cultuurraad wordt gemiddeld genomen sterk betrokken naar het oordeel van de cultuurbeleidscoördinator. Andere politieke actoren naast de schepen blijken erg beperkt betrokken te zijn in het planproces. Er is geen significant verband tussen het patroon van betrokkenheid voor de verschillende actoren en de schaalgrootte van een gemeente. De mate van betrokkenheid weerspiegelt zich ook in het lidmaatschap van de stuurgroep. Schepenen, bibliothecarissen en vooral directeuren van de cultuurcentra schatten hun eigen betrokkenheid echter lager in, in vergelijking met wat cultuurbeleidscoördinatoren voor hen aangeven. De mate van sturing van lokale cultuurbeleidsplanning vanuit de Vlaamse overheid wordt over het algemeen goed onthaald. De richtlijnen voor de planonderdelen zijn vrij duidelijk, met uitzondering voor het aspect interculturaliteit. Dit wijst op het ontbreken van een afgelijnde definitie van het begrip zelf. Het oordeel over de bruikbaarheid van de verschillende voorgeschreven planonderdelen varieert; de sterkte-zwakteanalyse, doelstellingformulering en het mappen van de ondersteuning van het cultureel werk door de gemeente worden als functioneel beschouwd. De beschrijving van het participatieproces en de invulling van interculturaliteit scoren beduidend minder op dit criterium. Invulling geven aan interculturaliteit is tevens het planonderdeel dat het minst vlot gelopen is. Het opmaken van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan impliceert een aanzienlijke mate van planlast die zich manifesteert in de voorbereiding en organisatie van overlegmomenten en interactieve processen en de verwerking en terugkoppeling van de resultaten. Het planningskader zoals aangereikt door de Vlaamse overheid wordt hier niet als voorname factor aangewezen. Een planproces brengt een piekbelasting mee voor de cultuurbeleidscoördinator gedurende een geruime tijd (ca. 6 maanden) in het planningsjaar. Anderzijds bleek dat gemeenten leren uit opeenvolgende planprocessen waardoor de planlast enigszins beperkter kan worden. Ondanks de planlastproblematiek geeft het merendeel van de sterk betrokken respondenten aan dat het planproces algemeen tamelijk vlot is verlopen. De voornaamste bevorderende factoren zijn ervaring met beleidsplanning en samenwerking, het inschakelen van thematische werkgroepen, politiek engagement en een beperkte maar evenwichtig |100|

samengestelde stuurgroep. Verder spelen ook de vaardigheden en skills van de sleutelactoren een belangrijke rol. Belemmerende factoren bij het planproces zijn krappe timing en capaciteit, verschillen in visie of onduidelijke concepten, het moeilijk los komen van de eigen setting of instelling en een gebrek aan politieke betrokkenheid. Ook het aantal actoren en de intensiteit of beperkte vertrouwdheid met participatieve processen worden als belemmerende factoren genoemd. Er bestaat een ruime consensus dat het resultaat – het geïntegreerd cultuurbeleidsplan – de inspanning van het planproces waard is. Een meerderheid van cultuurbeleidscoördinatoren geeft aan voor de integratie van de bibliotheek c.q. het cultuurcentrum gewerkt werd met thematische of overkoepelende doelstellingen. Wat het cultuurcentrum betreft lijkt dit relatief meer te zijn gebeurd en is er ook een relatief grotere consensus in vergelijking met de bibliotheek. Mogelijk is het cultuurcentrum op doelstellingsniveau makkelijker in te schakelen onder de algemene doelstellingen in vergelijking met de bibliotheek. In heel wat gemeenten vond ook afstemming plaats met andere lokale beleidsplannen, deels ingegeven door de aansporingen vanuit de regelgeving hierrond. Tweederden van de respondenten geeft aan dat méér afstemming in de toekomst wenselijk is. Het beeld van het cultuurbeleidsplan als werkinstrument is gemengd. Bij de cultuurbeleidscoördinatoren geldt dit voor een kleine meerderheid in grote tot zeer grote mate. Voor bibliothecarissen en nog meer voor directeuren van de cultuurcentra is het cultuurbeleidsplan veel minder het referentiekader voor hun dagelijkse werking. Het actieplan wordt sneller als een werkinstrument beschouwd. Er is geen verband tussen het gebruik van het cultuurbeleidsplan en de schaalgrootte van de gemeente. Quasi alle respondenten geven aan dat het cultuurbeleidsplan invloed heeft op het beleid van de cultuurinstellingen, zij het in verschillende gradaties. Ruim de helft geeft aan dat de invloed groot tot zeer groot is. Opnieuw onderkennen cultuurbeleidscoördinatoren meer dan bibliothecarissen en directeuren van cultuurcentra deze invloed. Het geïntegreerd cultuurbeleidsplan zorgt ook voor beduidend meer afstemming in de uitvoering van het beleid dan voorheen ongeacht de |101|

grootte van de gemeente. Gemeenten waar de afstemming voorheen zeer beperkt was, lijken in dit opzicht zelfs een inhaalbeweging te hebben gemaakt. Het gemeentelijk cultuurbeleid blijkt ook onderhevig te zijn aan accentverschuivingen; aandacht voor doelgroepen, gemeenschapsvorming en erfgoed is sterk toegenomen en dit in een meerderheid van gemeenten, mede onder impuls van nieuwe wetgeving, maar relatief het sterkst in de grotere gemeenten. Het algemeen beeld is dat de meerwaarden van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan in het merendeel van de gemeenten doorwegen ten opzichte van mogelijke nadelen of risico’s. Voornaamste meerwaarden zijn terug te vinden in de toename van interne communicatie, overleg en samenwerking, het breder draagvlak voor het cultuurbeleid, het hebben van een transparant en systematisch referentiekader voor beslissingen over opportuniteiten, en effecten van schaalvergroting naar beleidsinspanning en efficiëntiewinsten in de werking. Ook biedt het plan een hefboom naar het politieke niveau om engagement voor ambities vermeld in het plan te concretiseren. Nadelen of risico’s van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan worden gezien in te algemeen geformuleerde of te ambitieuze doelstellingen, een te sterke imperatieve reflex naar samenwerking, minder mogelijkheden voor de verschillende cultuurinstellingen om een eigen profilering te behouden en een vertraging bij de opstart van gemeenschappelijke acties en projecten. Sommigen zien ook nadelen op het vlak van onduidelijke taakafbakening wat op zijn beurt kan leiden tot een verlies aan eigenaarschap en/of aansturing. Het toekomstscenario waarbij het cultuurbeleidsplan op zijn beurt zou worden geïntegreerd in het strategisch meerjarenplan wordt algemeen positief onthaald. Toch worden ook hierbij mogelijke risico’s of randvoorwaarden geformuleerd met betrekking tot de zichtbaarheid en het gewicht van cultuur als beleidsdomein. De meningen zijn immers verdeeld in welke mate dit scenario net meer of mogelijk minder politiek engagement voor het lokaal cultuurbeleid kan bewerkstelligen.

|102|

4. De rol van de cultuurbeleidscoördinator
> 4.1.

Profiel van de functie

In deze eerste paragraaf schetsen we de functie van de cultuurbeleidscoördinator zoals die in de praktijk gestalte krijgt via de achtergrond van de persoon en diens inbedding in de organisatie. Waar relevant vergelijken we met de functie van bibliothecaris en directeur cultuurcentrum. > 4.1.1. Achtergrond en ervaring Hoewel de functie van cultuurbeleidscoördinator als een nieuwe ambtelijke speler werd geïntroduceerd via het decreet houdende het stimuleren van een kwalitatief en integraal lokaal cultuurbeleid, betekent dit niet dat de huidige cultuurbeleidscoördinator reeds 10 jaar ervaring heeft, noch dat cultuur een totaal nieuw terrein was bij het instappen in de functie. In de survey werd gevraagd naar de achtergrond en ervaring van de hedendaagse cultuurbeleidscoördinator. Eén vraag peilde naar de vertrouwdheid met het lokaal (cultuur)beleid voor men in de functie van cultuurbeleidscoördinator was ingestapt. Uit de resultaten blijkt dat bijna de helft (48%) van de respondenten die momenteel cultuurbeleidscoördinator zijn, voordien een andere functie binnen dezelfde of een andere gemeente heeft gehad (Tabel 32). Van deze groep was ruim een kwart voorheen al medewerker van de dienst cultuur. Dit geeft meteen aan dat, hoewel de functie nieuw was, dit in de praktijk niet altijd betekende dat deze functie werd ingevuld door een nieuw aan te werven persoon; in sommige gemeenten zijn ambtenaren die al werkzaam waren in de gemeente doorgeschoven naar de functie van cultuurbeleidscoördinator. Van de groep met eerdere ervaring maakte 15% de overstap vanuit de functie van directeur van het cultuurcentrum. Een ongeveer even groot deel had ervaring opgedaan als jeugdconsulent. Een derde gaf aan een andere dan de opgesomde functies te hebben bekleed binnen de huidige of een andere gemeente. Deze personen blijken |103|

een divers palet van achtergronden te hebben, zoals onder meer communicatieambtenaar, ‘cultuurdeskundige’, medewerker erfgoedcel, medewerker van de toeristische dienst, mobiliteitsambtenaar en medewerker van de financiële dienst. Overigens blijkt ervaring in andere gemeentelijke functies ook kenmerkend te zijn voor bibliothecarissen en directeuren-cultuurcentrum. De helft (51%) van de met de survey bereikte bibliothecarissen blijkt ervoor al op lokaal vlak ervaring te hebben opgedaan en tweederden van deze groep via de functie van medewerker van de bibliotheek. Bij directeurs van cultuurcentra blijkt 60% al een eerdere functie te hebben bekleed op gemeentelijk vlak, de helft daarvan als medewerker in het cultuurcentrum. Tabel 32: Eerdere functies op gemeentelijk vlak van cultuurbeleidscoördinatoren, bibliothecarissen en directeurencultuurcentrum
Huidige functie Voorgaande functie Cultuurbeleidscoördinator Medewerker dienst cultuur Schepen cultuur Schepen ander domein Bibliothecaris Medewerker bibliotheek Directeur cultuurcentrum Medewerker cultuurcentrum Jeugdconsulent Lid cultuurraad Gemeenteraadslid OCMW-raadslid andere totaal (n) Aandeel in categorie respondenten (%) 26 78 48% 9 71 51% 7 19 60% 11 2 12 1 1 3 8 48 1 2 9 1 CBC 2 21 BIB 2 2 Dir CC

|104|

In welke mate hebben huidige cultuurbeleidscoördinatoren al ervaring in hun huidige functie? Uiteraard bedraagt deze ervaring anno 2010 maximaal 10 jaar aangezien de functie pas in 2000 geïntroduceerd werd. Uit de analyse (Grafiek 9) blijkt dat 27% van de cultuurbeleidscoördinatoren minder dan 2 jaar in dienst is in deze functie. Nog eens 15% heeft 3 à 4 jaar ervaring, 18% heeft 5 tot 6 jaar ervaring en het grootste aandeel, 36%, is al 7 à 8 jaar werkzaam in deze functie. De gemiddelde ervaring bedraagt net geen 6 jaar. De ervaringscurve bij de bibliothecarissen ligt duidelijk hoger; slechts 20% heeft minder dan 5 jaar ervaring in zijn/haar functie en nog eens 21% heeft tussen 5 en 10 jaar ervaring. Met andere woorden, 60% is al meer dan 10 jaar aangesteld als bibliothecaris. De directeurs van cultuurcentra vormen op dit vlak een tussencategorie: 31% heeft minder dan 5 jaar ervaring, 35% bezit tussen 5 en 10 jaar ervaring in de huidige functie en 34% heeft meer dan 10 jaar ervaring. Uit de cijfers wordt duidelijk dat de cultuurbeleidscoördinator in heel wat gemeenten een stuk minder ervaring heeft in die functie dan andere cruciale actoren in het lokaal cultuurbeleidsveld, zoals de bibliothecaris en de directeur van het cultuurcentrum. Deze ervaringsachterstand wordt bij sommigen (deels) gecompenseerd door het feit dat ze voorheen al een andere functie binnen het lokaal cultuurbeleid hebben bekleed (cf. supra). Anderzijds werd de functie van cultuurbeleidscoördinator specifieke rollen toebedeeld (cf. infra), die zich voor de betrokkenen bij aanvang ongetwijfeld als een nieuwe realiteit en setting aandienden. Die setting heeft ook een politieke component. Aan de schepenen bevoegd voor cultuur vroegen we in welke mate zij ook bevoegd zijn voor aanpalende beleidsterreinen, zoals erfgoed, jeugd, toerisme, sport en communicatie. Uit de antwoorden blijkt dat 58% eveneens bevoegd is voor erfgoed. De combinatie van cultuur en jeugd geldt voor 35% van de schepenen die aan de survey deelnamen. Een derde stuurt zowel cultuur als toerisme aan. De combinaties met verantwoordelijkheid voor sport of communicatie komen minder frequent voor, respectievelijk bij 17% en 10% van de respondenten. Schepenen konden ook andere relevante combinaties vermelden. Opvallend is dat 10% van de respondenten hier de bibliotheek apart vermeldt. Ook de combinatie van de portefeuilles cultuur en

|105|

onderwijs komt voor bij 10% van de groep van respondenten die schepen van cultuur zijn. Grafiek 9: Ervaring van cultuurbeleidscoördinatoren, bibliothecarissen en directeurs-cultuurcentrum in hun actuele functie

0 > 25 jaar 21-25 jaar 16-20 jaar 11-15 jaar 9-10 jaar 7-8 jaar 5-6 jaar 3-4 jaar 1-2 jaar <1 jaar <1 jaar DIRCC BIB CBC 3 3 3 1-2 jaar 9 8 24

10

20

30

40

%

DIRCC BIB CBC

3-4 jaar 19 9 15

5-6 jaar 16 4 18

7-8 jaar 13 12 36

9-10 11-15 16-20 21-25 > 25 jaar jaar jaar jaar jaar 6 5 5 6 18 13 15 9 15 6 12

> 4.1.2. Inschaling en tewerkstelling De rol en beschikbaarheid van de cultuurbeleidscoördinator in het lokale beleidslandschap hangen mee af van diens inschaling en mate van tewerkstelling voor de gemeente. Onderstaande Tabel 33 bevat het overzicht van de inschaling van de ambtelijke kernspelers. Hieruit blijkt dat 66% van de cultuurbeleidscoördinatoren is ingeschaald op A-niveau en 34% op B-niveau. Deze A/B ratio verschilt van deze voor de bibliothecarissen waar de verdeling evenwichtiger is (45% A-niveau, 55% B-niveau). Bij de directeurs

|106|

van de cultuurcentra is de verdeling nog sterker uitgesproken met een duidelijk overwicht van A-niveau (84% vs. 16% B-niveau). Gemiddeld genomen, over alle ambtelijke categorieën heen is de verdeling 60% Aniveau tegenover 40% B-niveau. Tabel 33: Inschaling van cultuurbeleidscoördinatoren, bibliothecarissen en directeurs cultuurcentrum
CBC % (n = 153) 66 34 100 BIB % (n = 128) 45 55 100 DIRCC % (n = 32) 84 16 100

Inschaling A-niveau B-niveau Totaal

Uit de analyse blijkt dat de inschaling van de cultuurbeleidscoördinator sterk significant verschilt naargelang de gemeentegrootte. In grotere gemeenten is hij/zij eerder op A-niveau ingeschaald, in kleinere gemeenten op B-niveau. In de categorie van zeer kleine gemeenten (< 10.000 inwoners) bijvoorbeeld zijn vier op de vijf (79%) cultuurbeleidscoördinatoren ingeschaald op B-niveau. Dit weerspiegelt overigens de algemene personeelssituatie bij de kleinste lokale besturen waar het aandeel ambtelijke medewerkers op A-niveau zowel in absolute als relatieve termen beperkt is. In de grootste gemeenten (> 30.000 inwoners) is amper 5% van de cultuurbeleidscoördinatoren ingeschaald op B-niveau. Het decreet bepaalt overigens dat de cultuurbeleidscoördinator moet worden ingeschaald op het gemiddelde niveau van het leidinggevend cultuurpersoneel. Tabel 34: Inschaling van cultuurbeleidscoördinatoren naargelang schaalgrootte van de gemeente
Inschaling CBC A-niveau B-niveau Totaal (%) (n=152) ≤ 15.000 33 67 100 (n = 66) > 15.000 ≤ 30.000 88 12 100 (n = 49) > 30.000 95 5 100 (n = 37)

(X² = 55,035; df = 2; p < .001)

|107|

De samenhang tussen schaalgrootte van de gemeente met het inschalingsniveau is overigens ook significant voor de bibliothecarissen. Dit geldt niet voor de directeurs cultuurcentra, wat logisch is gezien deze functie amper voorkomt in kleinere gemeenten. Wat tewerkstelling betreft, blijkt dat 89% van de cultuurbeleidscoördinatoren onder de respondenten voltijds werkt. Het aandeel van deeltijds werkenden is het grootst bij de cultuurbeleidscoördinatoren (11%) maar de verschillen met de bibliothecarissen (8%) en directeurs cultuurcentra (3%) blijven op dit punt beperkt. We moeten er wel op wijzen dat het kengetal betrekking heeft op de respondenten in de survey, terwijl de kleinste gemeenten ondervertegenwoordigd zijn in de survey. Dit is van belang want voor dit kenmerk geldt eveneens dat er een significant verband is tussen de grootte van de gemeente en mate van tewerkstelling van de cultuurbeleidscoördinator. Met andere woorden: deeltijds werkende cultuurbeleidscoördinatoren komen bijna uitsluitend voor in kleinere gemeenten. Het decreet voorzag overigens ook in die mogelijkheid bij de voorwaarden gekoppeld aan de enveloppensubsidiëring. Bij de kleinste gemeenten (< dan 15.000 inwoners) werkt bijna 1/4de van de cultuurbeleidscoördinatoren deeltijds. Tabel 35: Tewerkstelling cultuurbeleidscoördinator naargelang schaalgrootte van de gemeente
Tewerkstelling CBC Voltijds Deeltijds Totaal (%) (n=152) ≤ 15.000 77 23 100 (n = 66) > 15.000 ≤ 30.000 98 2 100 (n = 49) > 30.000 97 3 100 (n = 37)

(X² = 15,656; df = 2; p < .001)

> 4.1.3. Positie in het organogram Het decreet en het uitvoeringsbesluit spreken zich niet in detail uit over welke plaats de cultuurbeleidscoördinator moet innemen in de |108|

gemeentelijke organisatie; dit wordt overgelaten aan de autonome beslissing van de gemeente. Het uitvoeringsbesluit vermeldt wel dat de cultuurbeleidscoördinator, mits een grondige motivering, kan worden belast met de “aanvullende taken” van de dagelijkse leiding van het gemeenschapscentrum en/of de leiding van de cultuurdienst. Met deze vrijheidsgraden, mag men zich verwachten aan een divers beeld van de inbedding van deze functie in de realiteit. We legden in de survey een zevental omschrijvingen van de positie voor aan de respondenten. De categorisering is gebaseerd op een indeling ontwikkeld door LOCUS (Denis, 2006). Aan de basis van deze indeling ligt de vaststelling dat de concrete invulling van de functie van cultuurbeleidscoördinator varieert van gemeente tot gemeente en afhankelijk is van de gemeentelijke context. Als belangrijkste, sterk samenhangende determinanten worden genoemd: de grootte van de gemeente en de functies die ze in haar regio vervult, het voortraject met betrekking tot cultuurbeleid, de noden en ambities. Bovendien zijn er verschillen in positionering in het gemeentelijke organogram. Een cultuurbeleidscoördinator kan hiërarchisch naast of boven de andere diensthoofden cultuur gepositioneerd worden (Denis, 2006). Tabel 36: Typering van de positie van de cultuurbeleidscoördinator in de gemeentelijke organisatie
Type positie CBC 1. Naast de bibliothecaris de enige ambtelijke cultuurprofessional 2. Hoofd van de dienst cultuur en het gemeenschapscentrum. Geen hiërarchische positie t.a.v. andere cultuurinstellingen (bib, cc) 3. Hoofd van de dienst vrije tijd (= cultuur + jeugd en/of sport,…). Geen hiërarchische positie t.a.v. andere cultuurinstellingen (bib, cc) 4. Hoofd van de dienst vrije tijd (= cultuur + jeugd en/of sport,…). Inhoudelijke aansturing van andere cultuurinstellingen (bib, cc) 5. Sectorverantwoordelijke cultuur of vrije tijd. Hiërarchische positie t.a.v. alle diensten en instellingen binnen die sector 6. Lid van het team van de sectorverantwoordelijke cultuur of vrije tijd. Geen operationele leiding, wel inhoudelijke aansturing 7. Zeer horizontale positie en nevengeschikt aan leidinggevenden van diensten en culturele instellingen, geen operationele leiding Totaal (%) (n=152) % 6 32 12 7 7 10 25 100

|109|

Zowat 58% van de cultuurbeleidscoördinatoren onder de respondenten vervult een leidinggevende rol. Een derde is hoofd van de dienst cultuur en het gemeenschapscentrum. Een vijfde staat aan het hoofd van een dienst ‘vrije tijd’ die naast cultuur ook belendende beleidsterreinen aanstuurt zoals jeugd en/of sport. Binnen deze groep heeft de cultuurbeleidscoördinator eerder niet dan wel een hiërarchische positie ten aanzien van bibliotheek en/of cultuurcentrum. In 17% van de gemeenten is er sprake van een sector cultuur of vrije tijd waaronder ook de instellingen van bibliotheek en desgevallend cultuurcentrum vallen, waarbij de cultuurbeleidscoördinator zelf sectorverantwoordelijke is of deel uitmaakt van het team van de sectorverantwoordelijke. In dat geval heeft de cultuurbeleidscoördinator een hiërarchische positie ten aanzien van alle culturele instellingen of stuurt hij/zij deze toch minstens inhoudelijk mee aan. Uit de cijfers concluderen we dat de cultuurbeleidscoördinator meestal verticaal is ingeschaald. In een kwart van de gemeenten heeft de cultuurbeleidscoördinator een zeer horizontale positie, zonder dat hij/zij operationele leiding geeft aan een dienst. In slechts een kleine minderheid van de gemeenten (6%) is de cultuurbeleidscoördinator – naast de bibliothecaris die decretaal verplicht is in elke gemeente– een einzelgänger als ambtelijke cultuurprofessional. Een andere indicator om de positie van de cultuurbeleidscoördinator binnen de gemeentelijke organisatie te typeren, is het lidmaatschap van het managementteam. Dit orgaan, geïntroduceerd door het gemeentedecreet, is bedoeld als de ambtelijke pivot voor gemeentebrede coördinatie en afstemming én belangrijke link naar het college van burgemeester en schepenen. Uit de antwoorden blijkt een sterke verdeling: 48% is lid, 52% is geen lid van het managementteam. Er blijkt geen significant verband te zijn tussen al dan niet lid zijn van het managementteam en de grootte van de gemeente. De grootte van een managementteam speelt wel een rol. In managementteams van maximum 5 leden maakt de cultuurbeleidscoördinator er eerder géén deel van uit dan wel. Hij/zij is eerder wel lid van het managementteam wanneer dit meer dan 5 leden telt. Het verband is echter niet statistisch significant. We merken op dat de grootte van het managementteam overigens niet per definitie de |110|

schaalgrootte van de gemeente volgt; sommige gemeenten vullen dit orgaan minimalistisch in, andere voorzien een bredere ambtelijke draaischijf voor het algemeen gemeentelijk management. Hier spelen vooral lokale keuzes een rol. In de volgende paragrafen komen we terug om de betekenis van deze vaststellingen voor de impact van de cultuurbeleidscoördinator op het lokale cultuurbeleid te duiden.

> 4.2.

Reële vs. gewenste rol
> 4.2.1. Zelfevaluatie takenpakket en tijdsbesteding

Het uitvoeringsbesluit bij het decreet ter stimulering van het lokaal cultuurbeleid vermeldt in art. 3 eerder summier de kernopdrachten van de cultuurbeleidscoördinator: 1. de coördinatie van de verschillende aspecten van het gemeentelijk cultuurbeleid; 2. de begeleiding van de processen die verbonden zijn met de opmaak, de uitvoering en de evaluatie van het cultuurbeleidsplan; 3. de redactie van het cultuurbeleidsplan, het actieplan en het werkingsverslag.

In de praktijk kan het takenpakket van deze actor een verschillende invulling krijgen. Binnen dat takenpakket kunnen bepaalde deeltaken inhoudelijk belangrijker zijn dan andere. Het vervullen van sommige taken zal een grotere investering qua tijd vergen dan andere. Belang en tijdsinvestering of beschikbare tijd komen wellicht niet steeds overeen. Lokale ambities, vanuit het bestuur of de persoon in kwestie, externe evoluties in het veld, de organisatorische setting en hervormingen zijn echter factoren die de concrete rolinhoud en opdrachten van de cultuurbeleidscoördinator beïnvloeden, vormgeven en mogelijk doen evolueren. Om zicht te krijgen op het profiel van de opdracht van de hedendaagse cultuurbeleidscoördinator werd aan de respondenten in de survey gevraagd |111|

om voor een reeks taken enerzijds de door hen gepercipieerde belangrijkheid aan te duiden en anderzijds de tijdsinvestering die er in de praktijk aan gekoppeld wordt. Hiervoor werd een schaal van 1 (zeer beperkt) tot en met 5 (zeer groot) gehanteerd. Men kon ook aangeven indien een bepaalde deeltaak niet van toepassing is. De verschillende gegroepeerd: 1. 2. 3. 4. 5. mogelijke taken werden in een vijftal clusters

Coördinatie van verschillende aspecten van het gemeentelijke cultuurbeleid Beleidsvoorbereiding, -advisering en –planning Operationele leiding Taken voor zover niet toegewezen aan een andere dienst of instelling Coördinatie van specifieke aspecten het cultuurbeleid

Deze clustering is gebaseerd op de kerntaken (1-2) en facultatieve taken (3) vermeld in het decreet, aangevuld met opdrachten die empirisch werden vastgesteld (Denis, 2006). Onder de cluster coördinatie van verschillende aspecten van het gemeentelijke cultuurbeleid, werd gevraagd om volgende taken te scoren op hun belang en tijdsinvestering: Organiseren en opvolgen van communicatie en overleg tussen gemeentelijke cultuurinstanties Contacten en overleg met niet-gemeentelijke culturele actoren Contacten met andere gemeentediensten Coördineren van externe cultuurcommunicatie Initiëren, ontwikkelen en coördineren van culturele manifestaties Initiëren, ontwikkelen van activiteiten i.h.k.v. intergemeentelijke samenwerking Coördinatie van de dienst vrije tijd (indien van toepassing)

De onderstaande grafiek geeft per deeltaak de gemiddeld toegekende score voor belangrijkheid en tijdsbesteding weer. De taken staan gerangschikt

|112|

volgens hun belangrijkheid. Belangrijkste deeltaken binnen dit cluster zijn het organiseren en opvolgen van communicatie en overleg tussen gemeentelijke cultuurinstanties enerzijds en het initiëren, ontwikkelen en coördineren van culturele manifestaties anderzijds. Daar waar van toepassing, scoort ook de coördinatie van de dienst vrije tijd hoog (score van 4 op een schaal tot en met 5; niet opgenomen in de grafiek). Intergemeentelijke samenwerking ontwikkelen, wordt het minst belangrijk geacht. De tijdsinvestering volgt grosso modo het aangegeven belang van deze taken. Grafiek 10: Takencluster algemene coördinatie van het cultuurbeleid: inschatting belangrijkheid en tijdsinvestering door CBC
belang tijd
Communicatie en overleg tussen gemeentelijke cultuurinstanties Initiëren, ontw ikkelen en coördineren van culturele manifestaties Coördineren van externe cultuurcommunicatie Contacten met andere gemeentediensten Contacten en overleg met niet-gemeentelijke culturele actoren Initiëren, ontw ikkelen van activiteiten ihkv intergemeentelijke samenw erking 2,76 3,34 2,8 3,28 2,5 2,92 2,58 1 2 3 4 3,91 3,06 3,76 3,67 3,56 5

Wanneer we bovenstaand antwoordpatroon koppelen aan de schaalgrootte van de gemeente, blijkt er een significant verband tussen de tijdsbesteding aan de deeltaak ‘communicatie en overleg tussen gemeentelijke cultuurinstanties’ en de grootte van de gemeente. Dit wordt weergegeven in onderstaande tabel. We zien dat deze tijdsbesteding in de kleinste gemeenten beperkter is dan in grotere gemeenten. In middelgrote gemeenten blijkt relatief het meeste tijd aan deze deeltaak te worden besteed; bijna de helft van deze gemeenten (44%) rapporteert een grote mate van tijdsbesteding.

|113|

Tabel 37: Mate van tijdsbesteding aan communicatie en overleg tussen gemeentelijke cultuurinstanties naar schaalgrootte van gemeente
Mate van tijdsbesteding 1 (zeer beperkt) 2 (beperkt) 3 (redelijk) 4 (groot) 5 (zeer groot) Totaal (%) (n = 92) < 15.000 31,0 35,7 23,8 7,1 2,4 100 (n = 42) > 15.000 < 30.000 14,8 25,9 14,8 44,4 0,0 100 (n = 27) > 30.000 17,4 21,7 39,1 17,4 4,3 100 (n = 23)

(X² = 18,720; df = 8; p < 0.05)

Wat het inhoudelijk belang van deze deeltaak betreft, wordt eveneens een significant verband met de schaal van de gemeente vastgesteld, zij het dat de relatie minder sterk is dan voor het aspect tijdsbesteding. De onderstaande tabel bevat de resultaten. Hieruit blijkt dat in grotere gemeenten deze deeltaak een stuk belangrijker wordt ingeschat dan in de groep van de kleinste gemeenten. Deze vaststelling lijkt op het eerste zicht contradictorisch met de resultaten met betrekking tot de tijdsbesteding aan deze deeltaak, die relatief hoger is in de kleinste gemeenten. Men moet er evenwel van uitgaan dat elke cultuurbeleidscoördinator hier het inhoudelijk belang en de tijdsbesteding aangeeft met als referentiekader het geheel van zijn/haar takenpakket. Zo is het mogelijk dat in kleinere gemeenten de cultuurbeleidscoördinator in mindere mate kan terugvallen op medewerkers om deze deeltaak (mee) te vervullen. De vraag rijst ook of in grotere gemeenten het overleg en de communicatie relatief meer over strategische hoofdlijnen van het beleid gaat dan in kleinere gemeenten. Dit zou verklaren waarom in die gemeenten deze taak als belangrijker wordt gequoteerd, terwijl ze relatief minder tijd in beslag neemt in vergelijking met de kleinste gemeenten.

|114|

Tabel 38: Mate van inhoudelijk belang van communicatie en overleg tussen gemeentelijke cultuurinstanties naar schaalgrootte van gemeente
Mate van inhoudelijk belang 1 (zeer beperkt) 2 (beperkt) 3 (redelijk) 4 (groot) 5 (zeer groot) Totaal (%) (n = 93) ≤ 15.000 7,0 25,6 41,9 20,9 4,7 100 (n = 43) > 15.000 ≤ 30.000 3,7 14,8 18,5 48,1 14,8 100 (n = 27) > 30.000 0,0 17,4 21,7 39,1 21,7 100 (n = 23)

(X² = 14,499; df = 8; p < 0.10)

Binnen deze cluster werd ook een beperkt maar toch significant verband vastgesteld tussen de grootte van de gemeente en het inhoudelijk belang dat de cultuurbeleidscoördinator verbindt aan de deeltaak ‘initiëren, ontwikkelen en coördineren van culturele manifestaties. Ook hier merken we duidelijk: hoe kleiner de gemeente, hoe groter het inhoudelijk belang van deze deeltaak naar de mening van de cultuurbeleidscoördinator. Tabel 39: Mate van inhoudelijk belang van het initiëren, ontwikkelen en coördineren van culturele manifestaties naar schaalgrootte van gemeente
Mate van inhoudelijk belang 1 (zeer beperkt) 2 (beperkt) 3 (redelijk) 4 (groot) 5 (zeer groot) Totaal (%) (n = 93) < 15.000 4,5 6,8 13,6 34,1 40,9 100 (n = 44) > 15.000 ≤ 30.000 0,0 7,4 25,9 44,4 22,2 100 (n = 27) > 30.000 9,1 13,6 40,9 18,2 18,2 100 (n = 22)

(X² = 13,716; df = 8; p < 0.10)

Als verklaring moet wellicht naar het relatieve gewicht van dergelijke manifestaties in het totaalaanbod binnen en vanuit de gemeente worden gekeken. In kleinere gemeenten vormt één grote culturele manifestatie mogelijk hét gemeentelijk evenement van het jaar, dat heel wat voorbereiding vraagt van een beperkte groep personeel. In grotere |115|

gemeenten zijn er meerdere kanalen (naast de gemeente) van waaruit manifestaties tot stand komen en is het relatieve belang ervan in het totaalaanbod geringer. Deze denkpiste lijkt bevestigd te worden als we kijken naar de doorgegeven mate van tijdsbesteding voor deze deeltaak. Hoewel op dat punt het verband met de schaalgrootte van de gemeente niet significant is, blijkt uit de gegevens wel dat in kleinere gemeente deze taak voornamelijk een grote tot zeer grote tijdsinvestering vergt. In de groep met de grootste gemeenten is het beeld voor dit aspect zeer divers.

Onder de cluster beleidsvoorbereiding, -advisering en -planning, werd gevraagd om volgende taken te scoren op hun belang en tijdsinvestering: Voorbereiding strategische planning Procesbegeleiding en redactie bij de opmaak van het cultuurbeleidsplan, actieplannen en verslagen Bevorderen van inspraak en participatie, begeleiding van de cultuurraad Adviseren van het gemeentebestuur inzake cultuurbeleid, ontwerpen van reglementering Participeren in beleidsplanning binnen andere beleidssectoren Opvolging van ontwikkelingen binnen andere beleidssectoren en bestuursniveaus, netwerking Participatie in intergemeentelijk ambtelijk overleg

De onderstaande grafiek geeft per deeltaak de gemiddeld toegekende score voor belangrijkheid en tijdsbesteding weer. De taken staan gerangschikt volgens hun ingeschatte belangrijkheid. Binnen dit cluster worden een viertal taken vrij belangrijk beoordeeld: het planproces, beleidsadvies en het bevorderen van inspraak en participatie.

|116|

Grafiek 11: Takencluster beleidsvoorbereiding, -advisering en -planning: inschatting belangrijkheid en tijdsinvestering door CBC
belang tijd
Procesbegeleiding en redactie opmaak CBP, actieplannen en verslagen Voorbereiding strategische planning Adviseren van gemeentebestuur inzake cultuurbeleid, ontw erpen van reglementering Bevorderen van inspraak en participatie, begeleiding van de cultuurraad Participatie in intergemeentelijk ambtelijk overleg Participeren in beleidsplanning binnen andere beleidssectoren Opvolging van ontw ikkelingen binnen andere beleidssectoren en bestuursniveaus, netw erk 2,6 1,93 2,1 2,73 2,71 3,13 3,34 3,23 3,18 1 2 3 4 4,2 4,03 3,88 3,78 5

3,54

Een sterk significant verband met de schaalgrootte werd vastgesteld voor het inhoudelijk belang dat de cultuurbeleidscoördinator hecht aan de deeltaak ‘participeren in beleidsplanning binnen andere beleidssectoren’. In de kleinste gemeente blijkt deze deeltaak minder belangrijk; bijna de helft van de cultuurbeleidscoördinatoren uit deze gemeenten geeft aan dat het belang ‘beperkt’ tot ‘zeer beperkt’ is. In de middengroep van gemeenten qua schaal krijgt deze taak een iets groter gewicht. Opvallend is vooral dat de helft van CBC’s uit de grootste gemeenten deze taak van ‘groot’ belang acht. Algemeen geldt dus: hoe groter de schaal van de gemeente, des te meer belang de cultuurbeleidscoördinator hecht aan het participeren in beleidsplanning binnen andere beleidssectoren. Mogelijk biedt deze participatie in grote gemeenten meer hefbomen en opportuniteiten voor het cultuurbeleid dan in andere gemeenten.

|117|

Tabel 40: Mate van inhoudelijk belang van het participeren in beleidsplanning binnen andere beleidssectoren naar schaalgrootte van gemeente
Mate van inhoudelijk belang 1 (zeer beperkt) 2 (beperkt) 3 (redelijk) 4 (groot) 5 (zeer groot) Totaal (%) (n = 91) ≤ 15.000 16,7 31,0 40,5 9,5 2,4 100 (n = 42) > 15.000 ≤ 30.000 14,8 33,3 29,6 18,5 3,7 100 (n = 27) > 30.000 0,0 31,8 13,6 50,0 4,5 100 (n = 22)

(X² = 18,175; df = 8; p < 0.05)

Een minder sterk maar toch significant verband blijkt te bestaan tussen de schaal van de gemeente en het belang dat door de cultuurbeleidscoördinator wordt gehecht aan de deeltaak ‘voorbereiding van strategische planning’. Eerst en vooral: geen enkele respondent kwalificeert deze taak als van ‘zeer beperkt’ inhoudelijk belang. Toch blijkt dat algemeen in grotere gemeenten deze taak belangrijker wordt geacht dan in kleinere gemeenten. In de grootste gemeenten krijgt deze taak door 96% van de respondenten een score van 4 of 5, tegenover 78% in de middelste groep van gemeenten en 68% in de groep met de kleinste gemeenten. Tabel 41: Mate van inhoudelijk belang van het voorbereiden van strategische planning naar schaalgrootte van gemeente
Mate van inhoudelijk belang 2 (beperkt) 3 (redelijk) 4 (groot) 5 (zeer groot) Totaal (%) (n = 94) ≤ 15.000 9,1 22,7 50,0 18,2 100 (n = 44) > 15.000 ≤ 30.000 3,7 18,5 37,0 40,7 100 (n = 27) > 30.000 0,0 4,3 52,2 43,5 100 (n = 23)

(X² = 10,702; df = 6; p < 0.10)

|118|

Onder de cluster operationele leiding, werd gevraagd om volgende taken te scoren op hun belang en tijdsinvestering: Interne werking cultuurdienst Leiding over het personeel Budget en jaarverslag

Onderstaande grafiek geeft de beoordeling op belang en tijdsinvestering weer. Hier blijkt dat de interne werking van de dienst en leidinggeven ook een relatief hoge score krijgen op het criterium tijdsbesteding. Grafiek 12: Takencluster operationele leiding: inschatting belangrijkheid en tijdsinvestering door CBC
belang tijd Interne w erking cultuurdienst 1 2 3 4 4,16 3,88 5

Leiding over het personeel

3,97 3,65

Budget en jaarverslag

3,75 3,09

Binnen een vierde cluster werden zaken vermeld die betrekking hebben op taken die kunnen worden opgenomen voor zover ze niet zijn toegewezen aan een andere dienst of instelling: Gemeentelijke dienstverlening (subsidies, materiaalverhuur, informatieverstrekking) Leiding over het gemeenschapscentrum Inhoudelijke werking van het gemeenschapscentrum (eigen programmering)

|119|

Onderstaande grafiek geeft aan dat leiding geven aan het gemeenschapcentrum ook een tijdsintensieve taak is wanneer deze moet worden opgenomen. Grafiek 13: Takencluster dienstverlening en gemeenschapscentrum: inschatting belangrijkheid en tijdsinvestering door CBC
belang tijd Leiding van het gemeenschapscentrum 3,73 3,53

1

2

3

4

5

Inhoudelijke w erking gemeenschapscentrum (eigen programmering)

3,44 3,31

Gemeentelijke dienstverlening (subsidies, materiaalverhuur, informatieverstrekking)

3,3 2,91

Ten slotte werd een vijfde cluster van taken voorgelegd, met betrekking tot specifieke aspecten van het cultuurbeleid: Coördineren van initiatieven voor specifieke doelgroepen en/of doelstellingen Coördineren van initiatieven in het kader van gemeenschapsvorming Coördineren van erfgoedbeleid Coördineren van het kunstenbeleid

De volgende grafiek geeft de gemiddelden van de toegekende scores voor belangrijkheid en tijdsbeslag van deze deeltaken aan. Binnen deze cluster blijkt het thema gemeenschapsvorming de meeste aandacht op te eisen.

|120|

Grafiek 14: Takencluster specifieke aspecten van het cultuurbeleid:
belang tijd Coördineren van initiatieven in het kader van gemeenschapsvorming

1

2

3

4 3,73 3,48 3,59 3,07 3,36

5

Coördineren van het erfgoedbeleid

Coördineren van initiatieven voor specifieke doelgroepen en/of doelstellingen

2,99 3,03 2,55

Coördineren van het kunstenbeleid

inschatting belangrijkheid en tijdsinvestering door CBC

Uit bovenstaande grafieken is af te leiden dat er weinig deeltaken zijn die relatief weinig belangrijk worden beschouwd door de cultuurbeleidscoördinatoren, hoewel het een breed gamma aan taken betreft. Bovendien vergen heel wat taken een relatief grote tijdsinvestering.

> 4.2.2. Een (te) groot takenpakket in beweging Op basis van bovenstaande resultaten uit de zelfevaluatie van het belang van deeltaken en tijdsbesteding ligt het antwoord op de vraag of de cultuurbeleidscoördinator ervaart dat hij/zij alle opdrachten uit diens takenpakket kan waarmaken, in de lijn van de verwachtingen: maar liefst 69% antwoordt ontkennend. Er blijkt op dit punt géén significant verband te

|121|

bestaan met de schaalgrootte van de gemeente. Met andere woorden, de problematiek stelt zich in zowel kleine als grote gemeenten. Tabel 42: Zelfevaluatie haalbaarheid uitvoering compleet takenpakket door cultuurbeleidscoördinator en schaalgrootte van de gemeente
Haalbaarheid takenpakket Ja Neen Totaal (%) (n=94) ≤ 15.000 34 66 100 (n = 66) > 15.000 ≤ 30.000 22 78 100 (n = 49) > 30.000 34 66 100 (n = 37)

Het merendeel van de cultuurbeleidscoördinatoren geeft tevens aan dat hun takenpakket is verschoven sedert hun aanstelling in deze functie. Dit is het geval voor 74% van de respondenten en dit percentage is relatief groter naarmate de schaalgrootte van de gemeente kleiner is (83% bij de kleinste gemeenten 56% bij de grootste gemeenten), al is dit verband niet statistisch significant. Er werd hen ook gevraagd in welke zin deze verschuiving zich voordoet of heeft voorgedaan. Er blijken verschillende soorten van evoluties en oorzaken te spelen, naargelang de lokale context. Sommige respondenten melden een taakverzwaring, bijvoorbeeld doordat het gemeenschapscentrum goed draait. Anderen geven aan dat het takenpakket is gegroeid in de breedte. Een deel hiervan heeft te maken met evoluties van clustering van cultuur met andere beleidsdomeinen onder de noemer vrije tijd. Dit vergt meer coördinatie, meer overleg en een complexere beleidsvoorbereiding. Een deel verwijst ook naar het lidmaatschap van het managementteam waardoor bijkomende taken aandacht vragen. Uitbreiding met extra taken kan gebeuren vanuit verschillende impulsen, zoals een respondent het verwoordt: “Er komt steeds meer bij, deels vanuit het cultuurbeleidsplan, deels door opportuniteiten en deel doordat het college van burgemeester en schepenen opdrachten bij geeft”. Een andere respondent verklaart deze verzwaring van het takenpakket tevens als volgt: “Hoe komt dat? Omdat we voor een stuk zelf voor de legitimiteit van onze functie hebben moeten zorgen, en ons onmisbaar hebben gemaakt bij die mensen want die politiekers waren daar niet zo van overtuigd dat wij onmisbaar waren (…) “Door te vechten en te wroeten en zo’n dingen te doen, maken we duidelijk |122|

dat we nodig zijn en om nu te beslissen van we doen dat niet, want dat is niet meer onze core business (…) is soms moeilijk”. Men verwijst in dit verband tevens naar de zichtbaarheid van de functie van cultuurbeleidscoördinator: “Ge zijt heel zichtbaar, want ge wilt bruggen slaan, ge doet aan netwerking, ge zit op de cultuurraad, dus de [mensen] komen gemakkelijk bij u binnen”. Nog een ander type evolutie is dat het profiel van het takenpakket verandert. Een aantal respondenten geeft bijvoorbeeld aan dat leidinggevende taken sterk zijn toegenomen. Sommigen zijn na een zekere periode in deze functie aangesteld als hoofd van een dienst of departement. In bepaalde gemeenten speelt deze evolutie in combinatie met de trend naar integratie of verruiming van de inhoudelijke scope. De cultuurbeleidscoördinator wordt dan bijvoorbeeld leidinggevend ambtenaar over een dienst vrije tijd. Een inhoudelijke evolutie van een andere aard is deze van uitvoering naar coördinatie: in een aantal gemeenten blijkt deze verschuiving zich voor te doen waardoor het accent minder op uitvoering komt te liggen en meer op het uitzetten van de beleidslijnen en het zoeken naar dwarsverbanden binnen het cultuurbeleid of, nog ruimer, het vrije tijdsbeleid. Enkele respondenten melden een verschuiving in het takenpakket maar dan in de richting van een verlichting of beperking van de scope. Dergelijke evolutie wordt bewerkstelligd doordat er een nieuwe dienst of functie wordt gecreëerd die niet onder supervisie van de cultuurbeleidscoördinator valt en een aantal van diens eerdere taken gaat behartigen. Anderen maken melding van een capaciteitsuitbreiding doordat een medewerker werd aangesteld waardoor een aantal taken gedeeld of verdeeld kunnen worden.

> 4.2.3. Externe verwachtingen en samenwerkingsklimaat Hierboven werd het takenpakket beoordeeld door de cultuurbeleidscoördinatoren zelf op relevantie, tijdsbesteding en evolutie. In de survey werd ook de mening gevraagd van andere sleutelfiguren in het

|123|

lokale cultuurbeleid. Hoe zien zij de rol van de cultuurbeleidscoördinator? En is er een verschil tussen praktijk en gewenste situatie? Vooreerst werd gevraagd aan schepenen, bibliothecarissen en directeuren van cultuurcentra in hoeverre zij belang hechten aan een aantal voorgelegde mogelijke rollen van een cultuurbeleidscoördinator in hun gemeente. Volgend dozijn van mogelijke rollen werd voorgelegd: Probleemanalyse Strategische opties van het beleid uittekenen Procesbegeleider van strategische planning Operationele planning van het cultuurbeleid aansturen Operationele planning van het cultuurbeleid ondersteunen Uitvoeren van het cultuurbeleid Belangbehartiger van het culturele veld Netwerking met het culturele veld Coördineren van overleg tussen actoren Bruggenbouwer bij uiteenlopende conflicterende visies of belangen Adviesverlening aan de culturele actoren (schepen, instellingen, cultuurraad) Leiding geven aan een cultuurdienst

Men kon de belangrijkheid aangeven op een schaal van 1 (zeer onbelangrijk) tot en met 5 (zeer belangrijk). De resultaten staan weergegeven in de volgende grafiek. Hieruit blijkt dat coördinatie van overleg als de belangrijkste kerntaak wordt gezien, gevolgd door netwerking met het culturele veld en procesbegeleider van strategische planning. Wat opvalt is dat alle voorgelegde mogelijke rollen minimaal als ‘belangrijk’ worden beschouwd. Wel krijgen de meer operationele taken (leiding geven, uitvoering) de relatief laagste score toegekend.

|124|

Grafiek 15: Belang van mogelijke rollen van een cultuurbeleidscoördinator – perspectief andere gemeentelijke actoren
Coördineren van overleg tussen actoren Netw erking met het culturele veld Procesbegeleider van strategische planning Adviesverlening aan de gemeentelijke culturele actoren Belangenbehartiger van het culturele veld Operationele planning cultuurbeleid ondersteunen Bruggenbouw er bij uiteenlopende visies, belangen Strategische opties van het beleid uittekenen Operationele planning cultuurbeleid aansturen Leiding geven aan de cultuurdienst Uitvoeren van het cultuurbeleid Probleemanalyse 1,00 2,00 3,00 4,48 4,38 4,29 4,26 4,22 4,16 4,14 4,11 4,09 4,00 3,99 3,99 4,00 5,00

In een tweede stap werd aan deze groep van respondenten gevraagd in welke mate de cultuurbeleidscoördinator in de eigen gemeente elk van deze rollen ook in de praktijk opneemt. Opnieuw kon men antwoorden op een schaal van 1 (in zeer beperkte mate) tot en met 5 (in zeer grote mate). De resultaten staan weergeven in de volgende grafiek. Advisering, netwerking en uitvoering van het cultuurbeleidsplan zijn volgens de andere actoren de belangrijkste rollen die de cultuurbeleidscoördinator van hun gemeente in de praktijk opneemt. Al zijn de verschillen in scores met andere taken miniem. Dit wijst er op dat de andere actoren erkennen dat de opdracht van de doorsnee cultuurbeleidscoördinator inderdaad vrij breed is en dat zich dat ook naar de praktijk vertaalt.

|125|

Grafiek 16: Invulling van rollen door de cultuurbeleidscoördinator in de praktijk – perspectief van andere gemeentelijke actoren
Adviesverlening aan de gemeentelijke culturele actoren Netw erking met het culturele veld Uitvoeren van het cultuurbeleid Procesbegeleider van strategische planning Belangenbehartiger van het culturele veld Coördineren van overleg tussen actoren Leiding geven aan de cultuurdienst Operationele planning cultuurbeleid ondersteunen Operationele planning cultuurbeleid aansturen Strategische opties van het beleid uittekenen Probleemanalyse Bruggenbouw er bij uiteenlopende visies, belangen 1,00 2,00 3,00 3,88 3,87 3,87 3,81 3,81 3,79 3,76 3,72 3,72 3,70 3,67 3,48 4,00 5,00

Het is vervolgens interessant om na te gaan voor welke taken de grootste verschillen tussen wenselijkheid en werkelijkheid liggen, bekeken vanuit het perspectief van die andere actoren. Deze ‘kloofanalyse’ wordt zichtbaar gemaakt in Grafiek 17. De opgegeven rollen staan gerangschikt volgens het grootste verschil tussen het belang dat anderen aan een bepaalde rol voor de cultuurbeleidscoördinator hechten enerzijds en anderzijds de mate waarin deze rol volgens hen in de praktijk wordt opgenomen door de cultuurbeleidscoördinator in hun gemeente. Het grootste verschil tussen wenselijkheid en werkelijkheid heeft betrekking op de coördinerende rol van de cultuurbeleidscoördinator. Deze kerntaak wordt volgens externe actoren beter nog sterker opgenomen dan nu al het geval is. Ook de rollen van bruggenbouwer (binnen de gemeente) en netwerker (buiten de gemeente) worden nog onvoldoende waargemaakt volgens de respondenten die een andere sleutelrol vervullen binnen het gemeentelijk cultuurbeleid. Opvallend is verder dat met betrekking tot de rol van ‘uitvoering van het lokaal cultuurbeleid’ de grootste overeenkomst bestaat tussen wenselijkheid en werkelijkheid.

|126|

Grafiek 17: Rollen van de cultuurbeleidscoördinator bekeken vanuit extern perspectief: wenselijkheid vs. werkelijkheid
praktijk ideaal

Coördineren van overleg tussen actoren 3,48

3,79 4,14 3,87 3,81 3,72 3,70 3,81 3,88 3,72 3,67

4,48

Bruggenbouw er bij uiteenlopende visies, belangen Netw erking met het culturele veld Procesbegeleider van strategische planning Operationele planning cultuurbeleid ondersteunen Strategische opties van het beleid uittekenen Belangenbehartiger van het culturele veld Adviesverlening aan de gemeentelijke culturele actoren Operationele planning cultuurbeleid aansturen Probleemanalyse Leiding geven aan de cultuurdienst Uitvoeren van het cultuurbeleid 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00

4,38 4,29 4,16

4,11 4,22 4,26

4,09

3,99

3,76 4,00 3,87 3,99 3,50 4,00 4,50 5,00

De uitwerking en werkbaarheid van de verschillende rollen van de cultuurbeleidscoördinator zullen in de praktijk uiteraard ook mee bepaald worden door de organisatiecultuur en het samenwerkingsklimaat binnen de gemeente en tussen de verschillende kernspelers. In de survey werd aan cultuurbeleidscoördinatoren gevraagd om de samenwerking en interne rolverdeling te beoordelen op verschillende criteria en dit ten aanzien van de schepen bevoegd voor cultuur, de bibliothecaris en desgevallend ook de directeur van het cultuurcentrum. Telkens werd gevraagd de toepasselijke situatie aan te duiden op een continuüm met twee tegengestelde polen aan de hand van een vijfledige schaal (++ + +/- + ++). De voorgelegde criteria zijn: de graad van formalisme in samenwerking (formeel vs. informeel); de mate van stabiliteit in samenwerking en taakverdeling (veranderlijk vs. constant); |127|

-

de mate van duidelijkheid van taakverdeling (duidelijk vs. onduidelijk); de omgang (hiërarchisch vs. collegiaal); de vlotheid van samenwerking (vlot vs. moeizaam); de coherentie in visie over cultuurbeleid (gelijklopend vs. uiteenlopend).

Grafiek 18: Typering van de samenwerking met schepen, bibliothecaris en directeur cultuurcentrum door cultuurbeleidscoördinatoren

schepen bibliothecaris directeur CC gelijklopende visies formalisme

5 4
stabiliteit

3 2 1
tevredenheid duidelijkheid

vlotheid

collegialiteit

Uit deze grafiek valt af te leiden dat cultuurbeleidscoördinatoren quasi unaniem stellen dat de samenwerking met zowel schepen, bibliothecaris en waar relevant de directeur van het cultuurcentrum zeer informeel verloopt. De samenwerking en taakverdeling met deze actoren blijkt ook vrij stabiel te zijn. Op het criterium duidelijkheid wordt elk van de drie werkrelaties noch als uitgesproken duidelijk noch als uitgesproken onduidelijk beoordeeld. Een ander beeld komt naar voor wanneer de werkrelatie moet |128|

worden gepositioneerd op het continuüm hiërarchisch vs. collegiaal. Hier helt de balans duidelijk over naar collegialiteit. Op dit criterium scoren de relaties met de ambtelijke actoren het sterkst, zowel in relatieve als absolute termen. Op het criterium vlotheid (vlot vs. moeizaam) scoren alle relaties net iets onder het gemiddelde (lees: het evenwichtspunt op het continuüm, zijnde score 3 op een schaal van 1 tot en met 5). Relatief gezien verloopt de relatie met de directeur van het cultuurcentrum het moeizaamst. Cultuurbeleidscoördinatoren zijn gemiddeld genomen noch tevreden noch ontevreden over de werkrelaties met de andere drie actoren. Wat de consistentie in visies op het lokaal cultuurbeleid betreft ten slotte, merken we op dat hier de grootste verschillen naargelang de actor worden opgetekend. Ten aanzien van de directeurs van cultuurcentra blijken cultuurbeleidscoördinatoren relatief het minst een gelijklopende visie te hebben. Alle scores zitten op dit continuüm (uiteenlopend vs. gelijklopend) naast het evenwichtspunt aan de kant van de pool ‘uiteenlopend’. De cijfers bij bovenstaande grafiek staan weergegeven in onderstaande tabel. Tabel 43: Typering van de samenwerking met schepen, bibliothecaris en directeur cultuurcentrum door cultuurbeleidscoördinatoren
Criterium formalisme stabiliteit duidelijkheid collegialiteit vlotheid tevredenheid gelijklopende visies Beoordeling werkrelatie met… (op schaal 1 -5) schepen bibliothecaris directeur CC 1,09 1,12 1,00 3,80 3,68 3,52 2,61 2,71 2,74 3,53 3,92 3,63 2,87 2,75 2,59 2,78 2,80 2,44 2,77 2,71 2,33

Samengevat kan worden gesteld dat cultuurbeleidscoördinatoren de samenwerking met andere sleutelfiguren binnen de gemeente zien als stabiel en collegiaal, maar dat ze niet uitgesproken duidelijk is of vlot verloopt. Dit, in combinatie met het bestaan van eerder afwijkende visies op het lokaal cultuurbeleid, maakt dat cultuurbeleidscoördinatoren

|129|

gemiddeld genomen noch tevreden noch ontevreden zijn over de samenwerking met die andere actoren. Hebben die andere actoren een gelijklopend beeld van hun onderlinge samenwerking met de cultuurbeleidscoördinator? We legden dezelfde vraag en criteria aan hen voor. Onderstaande tabel en grafiek vatten de resultaten samen. Er komt inderdaad eenzelfde patroon naar voor. De samenwerking met de cultuurbeleidscoördinator wordt in sterke mate als informeel bestempeld, vrij stabiel en collegiaal. Ook bevestigen de andere actoren dat er eerder afwijkende visies bestaan tussen hen en de cultuurbeleidscoördinator inzake het lokaal cultuurbeleid, wat verklaart dat de samenwerking niet uitgesproken vlot verloopt noch tot een uitgesproken tevredenheid leidt. Hoe dan ook moeten we benadrukken dat de situatie van gemeente tot gemeente sterk kan verschillen, en dat contextuele en persoonlijke eigenschappen de ervaringen en percepties beïnvloeden. Tabel 44: Typering van de samenwerking met de cultuurbeleidscoördinator door schepenen, bibliothecarissen en directeurs cultuurcentrum
Beoordeling werkrelatie met de cultuurbeleidscoördinator (op schaal 1 -5) 1,17 3,68 2,48 3,88 2,84 2,76 2,56

Criterium formalisme stabiliteit duidelijkheid collegialiteit vlotheid tevredenheid gelijklopende visies

|130|

Grafiek 19: Typering van de samenwerking met de cultuurbeleidscoördinator door schepenen, bibliothecarissen en directeurs cultuurcentrum

formalisme 5 4 gelijklopende visies 3 2 1 tevredenheid duidelijkheid stabiliteit

vlotheid

collegialiteit

> 4.2.4. Personeelscapaciteit voor het cultuurbeleid De mogelijkheden en beperkingen voor de cultuurbeleidscoördinator om de verschillende verwachte en relevante rollen en taken op te nemen in de gemeente, hangen ook af van de beschikbare capaciteit in termen van personeel. In de survey werd daarom ook gepeild naar de hoeveelheid personeel en evolutie in personeel dat werkzaam is rond cultuur in de gemeente. We volgden voor deze vraagstelling volgende afbakening: Inclusief personeel werkzaam in het gemeenschapscentrum of werkzaam rond erfgoed

|131|

-

Exclusief personeel van de bibliotheek, gesubsidieerd cultuurcentrum of personeel werkzaam rond jeugd, sport of toerisme.

Er dient opgemerkt dat het toepassen van bovenstaande afbakening geen sinecure was, temeer omdat we de personeelscapaciteit in aantal voltijdse equivalenten (VTE) hebben gevraagd. In de praktijk zijn personeelsleden vaak belast met taken die deels met cultuur, deels met andere domeinen te maken hebben, zodat een accurate berekening niet voor de hand ligt. Volgende tabel bevat per tewerkstellingsniveau (A-E) het aandeel van gemeenten (in de cellen) naargelang deze beschikken over 0, tussen 0 en 1, tussen 1 en 2 of meer dan 2 VTE personeel volgens de zonet beschreven afbakening. De cijfers zijn gebaseerd op antwoorden uit 144 gemeenten. Uit Tabel 45 blijkt bijvoorbeeld dat 38% van de 144 gemeenten waarvoor de survey informatie opleverde geen personeel van A-niveau rond cultuur tewerkstelt. Verder beschikt 43% van de gemeenten over maximum 1 VTE op A-niveau. Slechts 9% van de gemeenten heeft meer dan 2 VTE personeel in dienst op A-niveau. Tabel 45: Procentuele verdeling van gemeenten naargelang aantal personeel werkzaam rond cultuur in VTE en per niveau (A-E)
Aantal VTE Niveau A B C D E 38 42 36 58 77 43 40 29 24 8 10 12 15 10 10 9 7 19 8 6 0 >0 ≤1 >1 ≤2 +2 Totaal (n = 144 gemeenten) 100 100 100 100 100 Gemiddeld (VTE) 1,2 1,0 1,6 1,0 0,4

Het overzicht leert ook dat 81% van de gemeenten geen of maximum 1 VTE op A-niveau heeft en 82% geen of maximum 1 VTE op B-niveau heeft. Dit toont de geringe personeelscapaciteit in de gemeentelijke cultuurdienst (of equivalente afdeling) aan bij een groot aantal gemeenten. Gemiddeld genomen beschikt een gemeente over 1,2 VTE op A-niveau en 1,0 VTE op Bniveau. Vaak gaat het dus (enkel) om de cultuurbeleidscoördinator zelf. |132|

Tevens werd gevraagd naar de evolutie in personeel werkzaam rond cultuur – volgens de hoger beschreven afbakening – sinds 2000 (lees: de inwerkingtreding van het decreet). Onderstaande tabel bevat de cijfers. Per niveau wordt aangegeven wat het aandeel van gemeenten is waar het aantal VTE van dat niveau respectievelijk gedaald, status quo of gestegen is, dan wel waar deze evolutie niet gekend is. Tabel 46: Evolutie in personeel werkzaam rond cultuurbeleid sinds 2000
Evolutie VTE Niveau A B C D E 2 3 9 12 8 52 49 46 54 63 35 39 33 16 8 % gedaald % Status quo % gestegen % weet niet 11 9 12 18 21 Totaal (n = 145 gemeenten) 100 100 100 100 100

Voor elk niveau geldt dat in circa de helft van de gemeenten het aantal VTE onveranderd is gebleven (niet noodzakelijk in telkens dezelfde set van gemeenten). In respectievelijk 35% en 39% van de gemeenten is het aantal VTE op A-niveau en B-niveau gestegen sinds 2000. In een derde van de gemeenten is het aantal VTE op C-niveau gestegen. Wat de evolutie op het D- en E-niveau betreft, stellen we een relatief hogere score bij de ‘weet niet’ filter vast; dit kan erop wijzen dat men als cultuurbeleidscoördinator minder zicht heeft op de evoluties voor deze categorieën van personeel. Personeel op deze niveaus (bv. onderhoudspersoneel) is mogelijk ook moeilijker toewijsbaar aan één bepaald beleidsdomein zoals cultuur. Voor alle niveaus, met uitzondering van niveau D, geldt dat in minder dan 10% van de gemeenten het aantal VTE werkzaam rond cultuur gedaald is sinds 2000. De evolutie in aantal VTE op A-niveau en op E-niveau blijkt significant samen te hangen met de grootte van de gemeente. In gemeenten met minder dan 15.000 inwoners of met een inwonersaantal tussen 15.000 en

|133|

30.000 is het cultuurpersoneel op A-niveau overwegende status quo gebleven (in VTE). In de groep van de grootste gemeenten (meer dan 30.000 inwoners) is het personeel op A-niveau echter overwegend gestegen. Wat de evolutie op het E-niveau betreft, rapporteren de kleinste gemeenten overwegend een status quo. Dit geldt eveneens voor de middengroep van gemeenten, zij het in mindere mate. In de groep met de grootste gemeenten is de evolutie zeer divers: in een kwart van de gemeenten is het cultuurpersoneel op E-niveau gedaald, in 42% status quo gebleven. Het aandeel van gemeenten waar dit personeel is gestegen is even beperkt als binnen de andere klassen van gemeenten. Tabel 47: Evolutie van personeel op A-niveau (in VTE) naar schaalgrootte van gemeente
Evolutie in VTE op A-niveau Gedaald Status quo Gestegen Weet niet Totaal (%) (n = 144) ≤ 15.000 1,5 63,1 21,5 13,8 100 (n = 65) > 15.000 ≤ 30.000 2,1 54,2 37,5 6,3 100 (n = 48) > 30.000 3,2 25,8 61,3 9,7 100 (n = 31)

(X² = 16,948; df = 6; p < 0.05)

Tabel 48: Evolutie van personeel op E-niveau (in VTE) naar schaalgrootte van gemeente
Evolutie in VTE op E-niveau Gedaald Status quo Gestegen Weet niet Totaal (%) (n = 144) ≤ 15.000 0,0 76,9 6,2 16,9 100 (n = 65) > 15.000 ≤ 30.000 8,3 58,3 10,4 22,9 100 (n = 48) > 30.000 22,6 41,9 19,7 25,8 100 (n = 31)

(X² = 20,024; df = 6; p < 0.05)

|134|

Het globale beeld is dus dat het cultuurpersoneel in de gemeentelijke administratie in ruim de helft van de gemeenten status quo is gebleven en, wat het A-, B- en C-, niveau betreft gestegen is in telkens 30 à 40% van de gemeenten. Hieruit kunnen we besluiten dat er een (verdere) verankering van het cultuurbeleid op gemeentelijk niveau heeft plaatsgevonden tijdens de werking van het decreet.

> 4.3.

Impact van de functie

De cultuurbeleidscoördinator is vaak geen actor zonder voorafgaande ervaring in het lokale bestuurslandschap. Ongeveer de helft heeft al eerdere functies opgenomen, hetzij binnen het lokaal cultuurbeleid, hetzij binnen andere sectoren. Dit geldt overigens ook voor bibliothecarissen en directeuren van cultuurcentra. Anders dan bij deze laatste actoren is de ervaring van cultuurbeleidscoördinatoren beperkter. Terwijl de functie een tiental jaar geleden werd geïntroduceerd, heeft slechts 5% evenveel ervaring. Ruim een derde heeft een 7à8 jaar ervaring, terwijl een kwart maximaal 2 jaar ervaring heeft. Het aandeel cultuurbeleidscoördinatoren met beperkte ervaring is wellicht ook ondervertegenwoordigd in de websurvey. We leiden dit af uit de redenen bij non-respons (cf. supra). De inschaling (op A- of B-niveau) van de cultuurbeleidscoördinator hangt significant samen met de schaal van de gemeente. Dit ligt in de lijn van de verwachtingen gelet op de bepalingen van het decreet zelf en het algemene personeelsbeeld binnen lokale besturen. In de lijn van de vrijheidsgraden die het decreet terzake laat, vertoont de positie van de cultuurbeleidscoördinator in het gemeentelijk organogram eveneens een divers beeld. Terwijl een kwart een zeer horizontale positie inneemt zonder operationele leiding, vervult meer de dan de helft wel een leidinggevende rol ten aanzien van de dienst cultuur en/of andere instellingen, al dan niet binnen een ruimere sector ‘vrije tijd’. Slechts zelden is men als cultuurbeleidscoördinator de enige ambtelijke cultuurprofessional naast de bibliothecaris. Ongeveer de helft is lid van het managementteam in diens gemeente.

|135|

Terwijl het decreet vrij summier de kernopdrachten van de cultuurbeleidscoördinator omschrijft, geven de cultuurbeleidscoördinatoren aan dat ze een zeer breed takenpakket hebben dat ze niet helemaal kunnen waarmaken in de praktijk en dit ongeacht de schaalgrootte van de gemeente. Het inhoudelijk belang van bepaalde deeltaken in de ogen van de cultuurbeleidscoördinatoren hangt samen met de schaalgrootte van de gemeente. Het gaat daarbij om communicatie en overleg met andere gemeentelijke cultuurinstanties, het initiëren, ontwikkelingen en coördineren van culturele manifestaties, beleidsvoorvoorbereiding, advisering en –planning, participeren in beleidsplanning binnen andere beleidssectoren en het voorbereiden van strategische planning. Het takenpakket blijkt ook voor driekwart van de cultuurbeleidscoördinatoren in beweging en het sterkst in de kleinste besturen. De evoluties zijn echter uiteenlopend: taakverzwaring, taakverbreding, meer leidinggevend, van uitvoering naar meer coördinatie of verlichting en beperking van de scope. De evoluties hangen samen met capaciteitsontwikkelingen maar ook met de verwachtingen vanwege andere lokale actoren binnen en buiten de gemeente. Andere ambtelijke actoren verwachten ook een brede rolinvulling van de cultuurbeleidscoördinator en geven aan dat idealiter bepaalde deeltaken nog een stuk sterken zouden moeten worden opgenomen dan vandaag het geval is in de praktijk. Cultuurbeleidscoördinatoren geven zelf aan dat vanuit politieke hoek frequent extra taken worden toegeschoven, eens men een bepaalde legitimiteit in en van de functie heeft verworven. In dit opzicht blijkt de functie van beleidscoördinator soms slachtoffer van het eigen succes te zijn of, met andere woorden, heeft de verankering van deze functie ook bepaalde neveneffecten op het vlak van de ratio tussen capaciteit en opdracht. Wat de onderlinge werkrelaties betreft tussen enerzijds de cultuurbeleidscoördinator en anderzijds de schepen, bibliothecaris en directeur van het cultuurcentrum, blijkt dat cultuurbeleidscoördinatoren deze typeren als informeel, stabiel, collegiaal en tamelijk vlot. Op de criteria duidelijkheid en tevredenheid wordt een gemiddelde score aangegeven. De visies op lokaal cultuurbeleid lopen eerder uiteen en dit geldt het sterkst in relatie tot de directeurs van het cultuurcentrum. Omgekeerd geven de andere lokale actoren de werkrelatie met de

|136|

cultuurbeleidscoördinator een gelijkaardige beoordeling, zij het dat de criteria duidelijkheid en coherentie van visies nog iets lager scoren. Wat personeelscapaciteit betreft blijkt een gemeente gemiddeld genomen over 1,2 VTE op A-niveau, 1 VTE op B-niveau en 1,6 VTE op C-niveau te beschikken. Er zijn echter belangrijke accenten; 38% van de gemeenten beschikt bijvoorbeeld niet over personeel werkzaam rond cultuur op Aniveau en slechts 19% beschikt over meer dan 1 VTE op A-niveau. Het personeel werkzaam rond cultuur is in de meeste gemeenten gestegen sinds 2000 (de aanloop naar het decreet). Voor het A- en E-niveau hangt de evolutie significant samen met de schaalgrootte van de gemeente. In bijna geen enkele gemeente is er sprake van daling van het cultuurpersoneel.

|137|

5. Het effect van de financiële stimuli
Het decreet ‘houdende het stimuleren van een kwalitatief en integraal lokaal cultuurbeleid’ voorziet in een aantal financiële incentives voor de gemeenten. In de actuele versie voorziet het decreet in volgend palet van subsidies: Een enveloppensubsidie voor de voor de ondersteuning van de uitvoering van het cultuurbeleidsplan; een werkingssubsidie ten bedrage van 1 euro per inwoner voor de ondersteuning van initiatieven ter bevordering van gemeenschapsvorming; een forfaitaire subsidie voor het personeel dat tewerkgesteld is in een gemeentelijke openbare bibliotheek, afhankelijk van het aantal inwoners; een enveloppensubsidie voor de erkende cultuurcentra; een subsidie voor structurele intergemeentelijke samenwerking voor de afstemming van het cultureel aanbod en cultuurcommunicatie.

-

-

-

Voor een bespreking van de modaliteiten met betrekking tot deze subsidies, de voorziene bedragen, het oogmerk en de aanpassingen die op deze punten werden doorgevoerd doorheen de tijd verwijzen we naar hoofdstuk twee (paragraaf 3 en 4) van dit rapport. In dit hoofdstuk staan we nader stil bij de vraag welk effect deze financiële stimuli hebben gehad. We bespreken achtereenvolgens de enveloppensubsidie, de 1 euro per inwoner subsidie voor gemeenschapsvorming en het belang en aandeel van het geheel van subsidie-instrumenten in het kader van het lokale cultuurbeleid.

|138|

> 5.1.

Enveloppensubsidie voor de uitvoering van het cultuurbeleidsplan

Een eerste subsidiepijler bestaat uit een enveloppenfinanciering, variërend naargelang het inwonersaantal van de gemeente (25.000 euro op jaarbasis voor gemeenten met minder dan 10.000 inwoners, 50.000 euro op jaarbasis voor gemeenten vanaf 10.000 inwoners). Zoals eerder vermeld, was deze initieel gericht op de opmaak en uitvoering van het cultuurbeleidsplan. Echter, met de decreetswijziging van 13 juli 2007, wordt enkel nog melding gemaakt van de ‘uitvoering’ van het cultuurbeleidsplan. Tevens werd de bestedingsmogelijkheid verruimd van de loon- en werkingskost van de cultuurbeleidscoördinator naar ‘personeelskosten of andere uitgaven van de gemeente ter uitvoering van het cultuurbeleidsplan’ (art. 21 §1). In de survey werd aan de cultuurbeleidscoördinatoren gevraagd naar de nu gangbare besteding van de enveloppensubsidie (op basis van de rekening in 2008), opgedeeld naar twee mogelijke categorieën: personeelskost en de eigenlijke uitvoering (acties) van het cultuurbeleidsplan. Gemiddeld genomen wordt circa 70% aan personeelskosten besteed en 24% aan de uitvoering van het cultuurbeleidsplan (acties). Naar schaalgrootte variëren de percentages waarbij vooral opvalt dat het gemiddeld percentage besteed aan personeelskost bij de middengroep van gemeenten (tussen 15.000 en 30.000 inwoners) een stuk hoger ligt (87%) dan bij de kleinste en grootste gemeenten (respectievelijk 61% en 65%). Meerdere respondenten nuanceren echter dat de boekhouding hier niet altijd een strikt onderscheid in maakt. De grootste klemtoon ligt niettemin nog steeds op de initiële intenties van het decreet lokaal cultuurbeleid, al is er hierbij wel duidelijk variatie waarneembaar tussen gemeenten. Immers, in 44% van de gemeenten besteedt men de subsidie voor de volledige 100% aan personeelskosten, terwijl in 12% van de gemeenten de subsidie integraal wordt aangewend voor de financiering van acties gelinkt aan de uitvoering van het cultuurbeleidsplan. Wat de beoordeling van de enveloppensubsidie betreft, is 86% van de cultuurbeleidscoördinatoren van oordeel dat het een goed systeem is, terwijl 13% van mening is dat het systeem wel aanpassingen behoeft. Vele argumenten in dit verband betreffen wrevel omtrent de gehanteerde diversificatie tussen de categorieën gemeenten op basis van inwonersaantal. |139|

Aangezien 44% van de gemeenten de subsidie noodzakelijkerwijze integraal aanwendt voor personeelskosten, wordt er eveneens geopperd dat er op deze manier geen garantie meer is voor de uitvoering van het cultuurbeleidsplan. Andere gewenste aanpassingen betreffen de vraag voor meer controle over de invulling van het takenpakket van de cultuurbeleidscoördinator, eventuele dubbele aanwendingen (in kader van vb. stedenfonds) en de eigen investeringen van de stad naast het gesubsidieerde luik.

> 5.2.

De 1-euro subsidie voor gemeenschapsvorming

Een tweede centraal element in het subsidiestelsel gelinkt aan het decreet betreft de subsidie van 1 euro per inwoner ter ondersteuning van gemeenschapsbevorderende initiatieven. Gemeenschapsvorming kan vanuit verschillende mogelijke invalshoeken worden benaderd, en kan bijgevolg divers worden ingevuld rekening houdende met de lokale culturele context. Een 3-tal perspectieven kunnen hiertoe globaal worden onderscheiden: het stimuleren van ontmoeting en betrokkenheid: door mensen meer te betrekken bij een culturele organisatie, leren mensen elkaar begrijpen en wordt gemeenschap gevormd; publieksverbreding en -vernieuwing zodat ‘meer gemeenschap’ bij cultuur wordt betrokken; de rol van het cultuurbeleid in het verbinden van gemeenschappen, aanwezig in de gemeente, en de relatie die de gemeente en de culturele sector opbouwen met deze gemeenschappen.

-

-

We stelden de vraag aan alle actoren in welke mate elk van de mogelijke invalshoeken aandacht krijgt via acties en besteding van de 1 euro- subsidie in hun gemeente. Een schaal van 1 (zeer weinig aandacht) tot en met 5 (zeer sterke aandacht) werd hiertoe voorgelegd (Grafiek 20). Contextfactoren blijken een grote rol te spelen, getuige hiervan de toch wel grote variabiliteit tussen gemeenten. ‘Stimulering van ontmoeting en betrokkenheid’ wordt proportioneel meer aandacht gegeven (80% van de

|140|

respondenten geeft een score 4 of 5); Verbinden van gemeenschappen onderling wordt door 69% van de respondenten als belangrijk ervaren in hun gemeente (score 4 of 5). ‘Publieksverbreding en -vernieuwing’ wordt relatief iets minder van belang geacht met een cumulatief aandeel 62% voor score 4 of 5.

Grafiek 20: Mate van aandacht voor dimensies van gemeenschapsvorming via de 1-euro subsidie (op een schaal van 1 (zeer weinig aandacht) tot 5 (zeer sterke aandacht)

Verbinden van gemeenschappen onderling, met 1 11 gemeente en met culturele sector

20

42

27

Publieksverbreding en -vernieuw ing 3 7

29

38

24

Stimulering van ontmoeting en betrokkenheid 0,5 1

19

44

36

0

10

20

30 1

40 2

50 3

60 4

70 5

80

90 100

Of gemeenschapsvorming een relevant thema is voor een impulssubsidie, wordt door 67% van de cultuurbeleidscoördinatoren positief beantwoord, terwijl 29% van de respondenten van oordeel is dat de 1-euro subsidie beter vrij wordt gemaakt van thema. De percentages variëren enigszins naargelang de schaalgrootte van de gemeente, maar er is geen statistisch significant verband. De meeste voorstanders bevinden zich in de groep van de kleinste gemeenten (70%), terwijl het aandeel voorstanders relatief het kleinst is in de middengroep van gemeenten (61%). Sommigen menen dat er altijd veel aandacht zal besteed worden aan gemeenschapsvorming, onafhankelijk of er nu een thema gekoppeld wordt aan de subsidie of niet en menen dat het een thema is waarvoor het beleid in elk geval makkelijk te bewegen is. Anderen zouden bij voorkeur een |141|

ander ‘permanent’ thema verkiezen, of een ander thema elke 6 jaar. Mogelijkheden die onder meer worden gesuggereerd door de betrokken respondenten zijn: acties t.b.v. doelgroepen, beeldende kunsten of actieve kunstbeoefening, erfgoed en nieuwe (digitale) cultuurproducten, of een terugkeer naar de initiële invulling van “vernieuwende activiteiten”. Tot slot zijn er een aantal gemeenten van mening dat de extra subsidie vrij zou moeten zijn van thema maar dan wel “eerder gelinkt aan specifieke projecten of processen”. Tabel 49: Beoordeling van de relevantie van gemeenschapsvorming als thema voor de 1 euro per inwoner subsidie
Is gemeenschapsvorming een relevant thema voor de 1 euro subsidie? Ja Neen, ander thema Neen, de 1 euro subsidie moet vrij zijn van thema Geen mening Totaal (n = 87) % 67 3 29 1 100

De inschatting van de relevantie van het thema ‘gemeenschapsvorming’ blijkt mede bepaald door de mate van appreciatie die respondenten geven aan de invulling van het concept door de Vlaamse overheid. Een relatieve meerderheid van 37% van alle respondenten is van mening dat het momenteel ideaal is ingevuld. Dit ideale karakter valt, zoals vele respondenten getuigden, samen met de gepercipieerde ruimheid ervan. Een respondent formuleert het als volgt: “[Gemeenschapsvorming is een relevant thema] mits dit vrij breed wordt geïnterpreteerd. Tot op vandaag is dat het geval, waardoor wij er zeer uiteenlopende acties mee kunnen opzetten die een grotere flexibiliteit kennen dan de 'vaste' acties. Het laat daarmee ook toe om te vernieuwen en in te spelen op lokale dynamieken en opportuniteiten.” Het ruime karakter van het thema gemeenschapsvorming leidt anderzijds ook tot kritische meningen; 21% van de respondenten meent dat het thema meer invulling moet krijgen vanuit de Vlaamse overheid. Zoals verwoord door een respondent: “het teveel aan speelruimte zorgt anderzijds voor ‘flouheid’. Een goede definitie ontbreekt.” Dit leidt eveneens tot de bezorgdheid dat “je de uitgaven in je budget moet vastleggen, maar dat je weinig richtlijnen krijgt of die projecten ook zullen worden goedgekeurd”.

|142|

Deze vaagheid leidt een andere cultuurbeleidscoördinator er zelfs toe te zeggen: “Gemeenschapsvorming is een uiterst rekbaar begrip. Dan kan je het evengoed laten vallen.” Niettemin zijn ook 11% van de respondenten van oordeel dat het thema nu reeds te sterk is ingevuld. Zij argumenteren dat de betekenis van het concept zoals het nu is ingevuld voor vele leden van de cultuurraad en het verenigingsleven onvoldoende verstaanbaar is. Verder wordt geopperd dat gemeenschapsvorming geen exclusieve taak zou mogen zijn voor de culturele sector, maar intersectoraal zou moeten worden benaderd. Tabel 50: Beoordeling invulling concept gemeenschapsvorming
Beoordeling invulling concept gemeenschapsvorming door de Vlaamse overheid Te sterk ingevuld Ideaal Te beperkt ingevuld Geen mening Totaal (n = 223) % 11 37 21 31 100

Uit de data kon geen significant verband met de schaalgrootte van de gemeente worden vastgesteld. Opvallend is dat een derde van de respondenten onbeslist blijft in het antwoord op deze vraag.

> 5.3.

Belang en evolutie van subsidiëring via het decreet

In de survey werd onrechtstreeks gepeild naar het belang van de subsidie via het decreet met de vraag hoeveel middelen de gemeente naast deze subsidiëring via het decreet besteedt aan de uitvoering van het cultuurbeleidsplan. Als afbakening werd de cultuurdienst meegeteld, maar niet de investeringen, de kosten van de bibliotheek en het cultuurcentrum. Er werd gevraagd het bedrag te vermelden op basis van de rekening van 2008 of van het laatst beschikbare jaar. Deze vraag vergde echter nogal wat opzoekwerk van de respondenten, terwijl een accurate berekening niet evident bleek. Bovendien zijn de bedragen moeilijk vergelijkbaar tussen gemeenten omdat bepaalde uitgaven soms op verschillende wijze geregistreerd en geboekt worden of moeilijk uitsplitsbaar zijn. Om deze |143|

redenen hebben we onvoldoende valide informatie via deze vraag verzameld. In de focusgroepen en telefonische contacten met gemeenten werd eveneens en rechtstreeks gepeild naar het belang van de financiële incentives die het decreet aanreikt. Hieruit blijkt een globale samenhang tussen de grootte van de gemeente en het belang van de financiële bijdrage via het decreet; voor de kleinste gemeenten betekent dit een slok op een borrel, terwijl voor grotere gemeenten het eerder een surplus is dat kan worden ingezet voor extra of nieuwe initiatieven of voor de instandhouding van wat eerst als een innovatief project werd ontwikkeld. Het belang van de enveloppensubsidie hangt ook samen met de startpositie waarin gemeenten zich bevonden vóór de instap in het decreet. In een focusgroep maakte men op dit punt een onderscheid tussen 3 categorieën van gemeenten: “[Je hebt de gemeenten] waar er niets was, daar is [met de subsidies] een kritische drempel bereikt. Gewoon door het feit dat er nu iemand op cultuur zit. Zodat er een soort van basisbeleid als cultuurbeleid kan ontwikkeld worden. En dan heb je gemeenten waar er wel al wat was en die dan een extra impuls gekregen hebben om dat verder uit te bouwen. En dan heb je het derde niveau waar er toch wel een stevige, lange traditie is van cultuurbeleid, waar er toch wel over een aantal legislaturen heen een duidelijke beleidsplan is geweest, die zitten op een TGV op dat moment, dus die hebben wel enorme snelheden. Daar is het proportioneel minder gestegen, denk ik.” Dit citaat schetst meteen ook de verschillende evoluties die zich aftekenen in gemeenten die in het decreet zijn ingestapt via de opmaak van een (geïntegreerd) cultuurbeleidsplan. Een andere indicator om het belang van de financiële incentives in het kader van het decreet lokaal cultuurbeleid in te schatten is het al dan niet bestaan van een multiplicatoreffect. Zijn de uitgaven in functie van de uitvoering van het cultuurbeleid geëvolueerd wanneer men de periode vóór en na de instap in het decreet vergelijkt? Bijna de helft van de gemeenten (46%) verklaart bij monde van de cultuurbeleidscoördinator nu ‘méér’ eigen middelen te besteden dan voor de instap in het decreet en 26% van de gemeenten besteedt zelfs ‘veel meer’ middelen. Een kleine groep van 12% van de gemeenten stelt dat er geen substantieel verschil is in uitgaven vóór versus na de instap in het decreet. De overige 15% geeft aan deze vraag niet te kunnen beantwoorden. |144|

Deze cijfers onderschrijven dus het belang van het subsidiestelsel als hefboom om cultuur hoger op de beleidsagenda te krijgen. De vaststellingen gelden ongeacht de schaalgrootte van de gemeente.

Tabel 51: Evolutie van uitgaven voor de uitvoering van cultuurbeleid voor en na de instap in het decreet
Evolutie uitgaven gemeenten voor en na de instap in het decreet Veel meer middelen nu dan voor de instap in het decreet Meer middelen nu dan voor de instap in het decreet Ongeveer gelijk gebleven Minder middelen nu dan voor de instap in het decreet Veel minder middelen nu dan voor de instap in het decreet Weet niet Totaal (n = 86) % 26 46 12 1 0 15 100

Het gewicht van de subsidiering via het decreet kan ook worden afgewogen tegen de duurzaamheid van het beleid dat onder meer met deze subsidiëring wordt gefinancierd. We stelden daarom tevens de vraag wat er zou gebeuren, indien de subsidies via het decreet stopgezet zouden worden. In het hypothetische geval van het wegvallen van de enveloppenfinanciering, is 13% van alle respondenten van oordeel dat dit geen impact zou hebben op de uitvoering van de strategische doelstellingen. In dit verband halen gemeenten de discrepantie in grootte aan tussen de eigen bestede middelen en de ontvangen subsidies. Zoals verwoord door een respondent: “Het fijne is van bovenlokale besturen effectief die middelen te krijgen, als hefboom om effectief toch wat dingen in gang te krijgen en te kunnen ontsluiten sowieso, maar vergeet niet dat de basisfinanciering ligt bij [het] lokale bestuur.” Iets meer dan de helft van de respondenten (52%) meent echter dat enkele strategische doelstellingen van het cultuurbeleidsplan nog steeds zouden worden uitgevoerd, maar dat een aantal andere zouden wegvallen. Vele respondenten bemerken hierbij wel dat dit sterk legislatuur en politiek

|145|

afhankelijk zal zijn. Dit geldt ook voor de keuze welke van de strategische doelstellingen behouden zouden blijven. Doelstellingen die weerhouden zouden blijven hebben vaak betrekking op de ondersteuning van het verenigingsleven en gemeenschapsvormende initiatieven. Wat betreft de doelstellingen die vermoedelijk zullen moeten sneuvelen worden erfgoed, het uitbreiden van het bibliotheekaanbod of culturele aanbod, en communicatie frequent genoemd. Slechts een kleine minderheid van 7% van de respondenten meent ten slotte dat de subsidies zo cruciaal zijn dat geen enkele strategische doelstelling nog zou worden uitgevoerd indien deze zouden wegvallen. Een belangrijk aandeel van 28% van de respondenten kan de gevolgen moeilijk inschatten (Tabel 52). Er kan uit de gegevens geen significant verband met de schaalgrootte worden afgeleid. Tabel 52: Gevolgen voor het cultuurbeleid bij het wegvallen van de enveloppensubsidie
Gevolgen voor het beleid Alle strategische doelstellingen zouden worden uitgevoerd met andere financiering Sommige strategische doelstellingen zouden worden uitgevoerd met andere financiering, andere zouden niet worden uitgevoerd Geen van de strategische doelstellingen zouden worden uitgevoerd Weet niet Totaal (n = 223) % 13 52 7 28 100

Een gelijkaardige vraag werd gesteld aan de cultuurbeleidscoördinatoren en schepenen met betrekking tot de gevolgen voor het personeel van de cultuurdienst, incl. de positie van de cultuurbeleidscoördinator. Van de respondenten stelt 34% dat de cultuurdienst zou worden afgeslankt. Een quasi even groot percentage (32%) meent dat de cultuurdienst even groot zal blijven. Slechts 5% van de geënquêteerde personen meent dat de cultuurdienst zou worden opgeheven. Bijna een derde (29%) doet geen uitspraak over de gevolgen.

|146|

Tabel 53: Gevolgen voor het personeel in de cultuurdienst bij het wegvallen van de enveloppensubsidie
Gevolg voor de cultuurdienst De cultuurdienst wordt opgeheven De cultuurdienst wordt afgeslankt De cultuurdienst blijft even groot Weet niet Totaal (n = 105) % 5 34 32 29 100

Een identieke hypothetische vraag werd gesteld met betrekking tot de ‘duurzaamheid’ van de activiteiten vervat onder de 1-euro subsidie. Slechts 8% van de respondenten is van oordeel dat alle acties voor gemeenschapsvorming zouden worden gecontinueerd, met andere financiering, terwijl 61% meent dat het wegvallen van de 1-euro subsidie toch wel impact zal hebben op een aantal acties voor gemeenschapsvorming. Een terugkerende bezorgdheid in dit verband is dat: “de acties die uitgaan van de aparte diensten zoals cultuurcentrum en bibliotheek die hiervoor een specifiek budget hebben zullen blijven bestaan - de overkoepelende werking zal echter wegvallen”. Anderen stellen dat indien een keuze zal moeten worden gemaakt de financieel minst belastende acties zullen worden behouden. 8% van de respondenten meent zelfs dat alle acties voor gemeenschapsvorming integraal zullen worden stopgezet.

> 5.4.

Besluit

Vandaag maken 231 gemeenten gebruik van de enveloppensubsidie die het decreet voorziet. Meestal wordt deze voor het grootste deel besteed aan personeel en in mindere mate aan de inhoudelijke uitvoering van het cultuurbeleidsplan. Een ruime meerderheid van de cultuurbeleidscoördinatoren vindt dit financieringskanaal een goed systeem. Kritische stemmen hebben betrekking op de harde drempel die het decreet hanteert in termen van het aantal inwoners (10.000) om het bedrag te bepalen waar een gemeente recht op heeft.

|147|

De aanvullende 1-euro subsidie voor gemeenschapsvorming wordt voornamelijk aangewend voor initiatieven gericht op het stimuleren van ontmoeting en betrokkenheid en het verbinden van gemeenschappen onderling, met de gemeente en met de culturele sector. Publieksverbreding en –vernieuwing worden relatief minder belangrijk geacht. Tweederde van de respondenten vindt gemeenschapsvorming een goed en relevant thema voor deze subsidie, terwijl een derde liever geen vast thema eraan gekoppeld ziet. Gemeenschapsvorming wordt als thema vrij ruim ingevuld door de Vlaamse overheid. Deze brede afbakening wordt door een relatieve meerderheid van respondenten als ideaal bestempeld, terwijl een vijfde voorstander is van een nog ruimere invulling. De subsidiëring van het decreet heeft een verschillend belang naargelang de grootte en startpositie van een gemeente. Voor kleinere gemeenten betekenen de middelen meer dan bij grotere gemeenten een bijdrage tot een kritische massa om een lokaal cultuurbeleid vorm te geven. In grotere gemeenten wordt het lokaal cultuurbeleid verder uitgebreid of uitgediept dankzij het decreet. Voor een aantal gemeenten betekende het decreet de start van een basisbeleid inzake cultuur. Voor andere gemeenten vormde het decreet een impuls om verder te gaan op de al ingeslagen weg en nog andere gemeenten hebben het decreet aangewend om een ver ontwikkeld beleid bijkomend te ondersteunen. De subsidiëring via het decreet heeft ook voor een multiplicatoreffect gezorgd: in 72% van de gemeenten worden nu meer tot veel meer middelen besteed aan cultuurbeleid in vergelijking met de periode voor de instap in het decreet. In dit perspectief dient ook verwezen te worden naar het effect van de voorwaarden in het decreet gericht op de ondersteuning van het middenveld via lokale subsidiëring en infrastructuur. Het belang van de financiële incentives via het decreet en met name de enveloppensubsidie en de 1-euro subsidie blijkt ook wanneer wordt gepeild naar het effect van een hypothetisch scenario waarbij de subsidies worden stopgezet. In de helft van de gemeenten zou het beleid deels worden herleid in termen van het aantal nagestreefde doelstellingen. In een derde van de gemeenten ziet men negatieve implicaties voor de cultuurdienst, in

|148|

evenveel gemeenten verwacht men geen effect maar nog een ander derde van de respondenten kan de gevolgen moeilijk of niet inschatten.

|149|

6. Interculturaliteit in de centrumsteden: what’s in a name?
Een laatste evaluatievraag betreft strictu senso enkel een specifieke categorie van gemeenten, in het bijzonder de centrumsteden in de grootstedelijke en regionaalstedelijke gebieden. Centrumsteden worden in meerdere mate in vergelijking met andere gemeenten geconfronteerd met de uitdagingen verbonden aan onze multiculturele samenleving. Bewust van deze ontwikkelingen, en teneinde ‘interculturaliteit’ op structurele wijze in te bedden in de sector cultuur, voorziet de wetgever een aantal specifieke verplichtingen voor centrumsteden in de grootstedelijke en regionaalstedelijke gebieden. In het Ministerieel Besluit van 13-2-2007, dat de gewijzigde structuur van een gemeentelijk cultuurbeleidsplan vastlegt, worden bibliotheken en cultuurcentra in deze steden verzocht aan te tonen hoe interculturaliteit “vorm krijgt in de beleidsvoering, welke acties daartoe worden opgezet en hoe deze acties gefaseerd zullen worden” (rubriek 5). In dit hoofdstuk rapporteren we over de bevindingen in het kader van de geformuleerde onderzoeksvraag: Welk effect heeft deze maatregel gecreëerd: is er meer expliciete aandacht voor interculturaliteit? Een analyse van de effecten van deze maatregel noodzaakt voorafgaand een bespreking van de achtergrond en context van deze verplichting. We staan daarnaast eveneens even stil bij de diverse wijzen van lokale implementatie van de uniforme maatregel.

> 6.1.

Context en conceptualisering
> 6.1.1. Actieplan Interculturaliseren

De aandacht voor interculturaliteit betreft in feite één specifieke dimensie van het participatiedebat. Onderzoek en praktijk wijzen uit dat bepaalde groepen minder makkelijk deelnemen aan de klassieke vrijetijdssectoren: cultuur, jeugd en sport. Vanuit een streven naar ‘cultuur van/voor/door iedereen’, onderneemt de Vlaamse overheid inspanningen om drempels weg |150|

te werken voor ‘diverse categorieën’ mensen. Het diversiteitsdiscours identificeert meerdere criteria voor het afbakenen van doelgroepen waarvoor een gerichte benadering kan worden gevolgd binnen de sector cultuur: gender, leeftijd, handicap, socio-economische status, enz. In het kader van deze evaluatie wordt louter gefocust op één aspect van diversiteit: ‘het etnisch-culturele’. Referentiedocument is in eerste instantie het “Vlaams Actieplan Interculturalisering” (in wat volgt afgekort als “Actieplan”), dat een concrete output vormt van het traject ‘etnischculturele diversiteit’ (voorjaar 2005-voorjaar 2006) om aanbevelingen en acties te formuleren voor het beleid en voor de praktijk. Het voeren van dit traject moet eveneens worden gezien als een inspanning vanuit de beleidssectoren Cultuur, Jeugd en Sport ter vertaling van de doelstellingen van het Strategisch Minderhedenplan, goedgekeurd in 2002 door de Vlaamse Regering. Uit het amalgaam van vigerende conceptualiseringen van het begrip ‘etnisch-cultureel’, opteert het Actieplan voor de definiëring van personen met een etnisch-cultureel diverse achtergrond als: (a) Personen die al geruime tijd in Vlaanderen wonen en door de migratiegeschiedenis van henzelf of van hun (groot)ouders affiniteit hebben met meer dan één cultuur, waarvan één niet met West-Europa geassocieerd wordt. (b) Personen uit niet-West-Europese landen die zich recent vestigden in Vlaanderen, bijvoorbeeld door asiel of gezinshereniging. Inter-cultu(u)r-alisering kan vervolgens worden beschouwd als een actief (‘offensief’, cfr. Actieplan) proces, waarbij bruggen worden gebouwd, en expliciet ontmoetingen worden gecreëerd tussen meerdere culturen, hierbij steeds uitgaande van het respect voor de uniciteit en de waarde van elke cultuur. Wil interculturaliseren kans op slagen hebben, dient integraal op verschillende sporen tegelijk worden gewerkt. Met het Strategisch Minderhedenplan, engageert de Vlaamse overheid zich voor alle beleidsdomeinen voor het bestrijden van achterstelling. Maar ook binnen elk beleidsdomein dient interculturaliteit zich op verschillende dimensies te

|151|

verankeren. Het Actieplan maakt melding van de volgende sporen waarin geïnvesteerd kan worden: een etnisch-cultureel divers en intercultureel aanbod; een intercultureel personeelsbeleid; interculturele bestuursorganen; interculturele kadervorming en intercultureel vrijwilligerswerk; interculturele adviesraden, beoordelingscommissies, …; interculturele samenwerkingsverbanden, lokale netwerken…; samenwerking met onderwijs en tewerkstelling om interculturaliteit te bevorderen.

Gezien hun nabijheid bij de burger hebben ook lokale besturen een grote verantwoordelijkheid in de operationalisering van deze principes in de praktijk. Uiteraard speelt de lokaal culturele context een grote determinerende rol in de mate waarin ‘interculturaliteit’ zich als uitdaging stelt. Hoewel de aanwezigheid van etnisch-cultureel diverse gemeenschappen zal variëren en hoewel etnisch-culturele diversiteit zich hiertoe niet geografisch beperkt (zie ook Trendnota Interculturaliseren, 2006), beklemtoont het Actieplan niettemin de bijzondere opdracht van alle centrumsteden in dit verband. Deze opdracht wordt onder meer geconcretiseerd in volgende paragraaf (sectie 4.1.3. Interculturaliteit als verankerd uitgangspunt voor de Vlaamse overheid en organisaties die dicht bij de Vlaamse overheid staan): “Voor een aantal [andere] instellingen is het voeren van een intercultureel beleid afgestemd op de etnisch-culturele samenstelling van de bevolking van de regio, stad of gemeente waar ze voor werken (hun werkingsgebied): - (…) - De cultuurcentra en de bibliotheken. (…) Elk van deze organisaties zal in haar beleidsplan en –indien van toepassing- in de daaropvolgende beheersovereenkomst aangeven hoe ze de etnisch-culturele diversiteit in Vlaanderen zal weerspiegelen in haar werking (aanbod en participatie), haar personeel, haar bestuursorganen, haar vrijwilligerswerking en de samenwerkingsverbanden die ze aangaat. Ze zal daarbij concrete streefcijfers hanteren.” |152|

Het Actieplan specificeert verder (voetnoot 6) dat deze verplichting enkel de cultuurcentra en bibliotheken aangaat “in een grootstedelijke of regionaalstedelijke context, met name in Aalst, Antwerpen, Brugge, Genk, Gent, Hasselt, Kortrijk, Leuven, Mechelen, Oostende, Roeselare, SintNiklaas, Turnhout, Tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad”. Het bovenvermeld Ministerieel Besluit van 13-2-2007 ‘houdende vastlegging van de structuur van een gemeentelijk cultuurbeleidsplan, een beleidsplan van een bibliotheek en een beleidsplan van een cultuurcentrum’ bekrachtigt deze verplichting.

> 6.1.2. Ministerieel besluit Het Actieplan Interculturaliseren vormt inderdaad de onderliggende geschreven ‘rationale’ achter de formele vereiste in het MB van 13-2-2007. Het wettelijk kader legt uniforme richtlijnen op naar de inhoud en vormgeving van de gemeentelijke cultuurbeleidsplannen, onafhankelijk van de reële mate van aanwezigheid van etnisch-culturele groepen in de centrumsteden. Maar het MB legt verder geen definitie op wat betreft interculturaliteit. Het staat gemeenten bijgevolg in principe vrij een eigen invulling te geven aan het concept, anders dan de conceptualisering gehanteerd in het Actieplan. Pro memorie: de gemeenten gaven in de survey de relatief laagste score aan de duidelijkheid van richtlijnen rond dit voorgeschreven onderdeel van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan. Dit bevestigt de vrijheidsgraden die zij op dit vlak hebben.

> 6.1.3. Interculturaliteit in de gemeentelijke

geïntegreerde cultuurbeleidsplannen

Een screening van de huidige beleidsplannen van centrumsteden levert een aantal vaststellingen op. Een lezing van diverse cultuurbeleidsplannen leert dat slechts een beperkt aantal centrumsteden expliciet reflecteren over het concept ‘interculturaliteit’, of een toelichting geven bij de definitie

|153|

die zij in dit verband hanteren. Een diverse conceptuele invulling en een gebrek aan toelichting ervan, bemoeilijkt de interpretatie van de beleidsinitiatieven die men in dit verband neemt. Wie is exact de doelgroep die men voor ogen heeft? Het ontwikkelen van een integrale interculturele beleidsvoering vloeit idealiter voort uit een diepgaande reflectie over de concrete interculturele context in een omgevingsanalyse en SWOT analyse. Het MB van 13-2-2007 schrijft deze beide componenten voor als verplichte onderdelen in elk gemeentelijk cultuurbeleidsplan. Uit de survey verzonden aan alle gemeenten leiden we af dat ruim driekwart van de gemeenten zich bij het opstellen van hun strategische en operationele doelstellingen in grote tot zeer grote mate enten op de conclusies uit SWOT-analyse. Nochtans, een empirische toetsing verheldert dat gemeenten niet allemaal evenveel aandacht besteden aan interculturaliteit in deze beide onderdelen van het gemeentelijk cultuurbeleidsplan. Hierdoor kunnen de beleidsinitiatieven niet altijd even gemakkelijk naar waarde worden geschat in het licht van de lokale interculturele uitdagingen. Het Actieplan en MB van 13-2-2007 verzoeken zowel de cultuurcentra als de bibliotheken een interculturele beleidsvoering te ontwikkelen. Het gegeven van een geïntegreerd cultuurbeleidsplan echter maakt de geplande acties ondernomen door elk van deze culturele actoren niet altijd even zichtbaar. De algemene survey verzonden naar alle gemeenten bevestigt de diverse werkwijzen die de gemeenten volgden bij de opmaak van het geïntegreerd cultuurbeleidsplan (cf. supra). Het MB van 13-2-2007 verzoekt gemeenten tot de expliciete inclusie van een hoofdstuk ‘interculturaliteit’. Een screening van de plannen leert dat de aandacht voor ‘interculturele groepen’ veelal ook transversaal aan bod komt in diverse strategische of operationele doelstellingen doorheen het ganse plan. Dit echter in diverse mate van expliciteit. Vermeldingen van acties t.a.v. “bijzondere doelgroepen” of “kansengroepen” of “moeilijke buurten”, zouden in principe impliciet kunnen worden gezien als eveneens acties voor etnisch-culturele groepen, hoewel men hieromtrent geen uitsluitsel

-

-

|154|

heeft. Deze aanpak maakt het niet transparant om een exhaustief zicht te hebben op alle initiatieven ondernomen voor etnischculturele groeperingen. Ten slotte: het Actieplan vermeldt verschillende sporen van een integrale beleidsvoering omtrent interculturaliteit. Bij het lezen van de cultuurbeleidsplannen kan men een oneven aandacht terugvinden voor elk van deze sporen. Dat dit zich ook vertaalt zich naar de huidige beleidspraktijk, moet blijken uit sectie 6.2.

> 6.2.

De effecten van de formele verplichtingen m.b.t. interculturaliteit onderzocht: evolutie in aandacht?

In betrachting tot een meer algemene aandacht voor interculturaliteit en een meer systematische aanpak hiervan, besloot de wetgever tot het opleggen van een aantal formele verplichtingen m.b.t. de structuur en de inhoud van de gemeentelijke cultuurbeleidsplannen. Nu de looptijd van de huidige generatie cultuurbeleidsplannen al halfweg is, is het relevant de vraag te stellen of de formele verankering enige effecten heeft gehad naar een evolutie in aandacht voor interculturaliteit?

> 6.2.1. Analysefocus en werkwijze Centraal staat de integrale benadering van het concept ‘interculturele beleidsvoering’. Het MB van 13-2-2007 beperkt zich inderdaad tot de stipulering dat bibliotheken en cultuurcentra in de centrumsteden moeten aantonen hoe interculturaliteit vorm krijgt in de ‘beleidsvoering’. Deze laatste notie wordt niet verder toegelicht. Het Actieplan Interculturaliseren benadrukt echter wel de integrale benadering van interculturaliteit, en onderscheidt verscheidene sporen (m.n. aanbod; personeel; vrijwilligersploeg; beheersorganen; en samenwerkingsverbanden). De vraag stelt zich of de centrumsteden evenredig aandacht besteden aan deze diverse ‘actieterreinen’ van interculturaliteit? Of zijn er bepaalde discrepanties te bespeuren?

|155|

Analoog moeten we ons telkens afvragen of er eventuele intermediërende verklarende factoren zijn die de eventuele aandachtsverschuiving per actiespoor van beleidsvoering (mede) kunnen verklaren, zowel in positieve als in negatieve zin. Anders gesteld: wat is het aandeel van het Actieplan Interculturaliseren in termen van eventuele aandachtsevoluties op deze diverse sporen van interculturaliteit? Een bijkomend aandachtspunt betreft het in kaart brengen van het gebruik van streefcijfers door de centrumsteden op deze diverse sporen van beleidsvoering. Het Actieplan Interculturaliseren vermeldt immers de noodzakelijke inclusie van streefcijfers m.b.t. interculturaliteit. Deze vereiste wordt evenwel niet vermeld in het MB van 13-2-2007. Het is niettemin relevant na te gaan of de centrumsteden effectief gebruik maken van dergelijke streefcijfers. In wat volgt behandelen we bovenstaande vragen telkens systematisch per spoor van beleidsvoering rond interculturaliteit, zoals het Actieplan deze identificeert. Ter beantwoording van deze vragen, bediscussiëren we in eerste instantie de inzichten vergaard via een e-mail survey, verzonden aan de centrumsteden. Een respons van 8 centrumsteden werd hierop bereikt. De steden werden verzocht –indien relevant- een onderscheid te maken tussen de twee centrale culturele instellingen: de bibliotheek en cultuurcentrum. De vragenlijst werd gericht aan de cultuurbeleidscoördinatoren van de betreffende gemeenten, maar werd in meerdere gevallen door deze laatsten doorgestuurd aan de bibliothecaris en/of hoofd van het cultuurcentrum. Aanvullend wordt ook geput uit informatie verzameld via de focusgroepen. Ondanks een respons van 57%, levert de vragenlijst bijzonder relevante inzichten op, temeer gezien er een zeer grote consistentie valt waar te nemen over de centrumsteden heen. De bevindingen kunnen worden verrijkt en geduid met de inzichten vergaard via de focusgroepen, de algemene survey gericht aan alle gemeenten en de opinies van de kleinste gemeenten verkregen via telefonische interviews.

|156|

> 6.2.2. Interculturalisering binnen cultuuraanbod en

cultuurparticipatie.

a. Meer aandacht? Is er de afgelopen 5 jaar in uw stad méér aandacht gekomen voor interculturalisering binnen het cultuuraanbod en cultuurparticipatie vanuit uw stad?
Helemaal niet mee eens 1 Niet mee eens Eerder niet mee eens 3 Neutraal Eerder mee eens Mee eens Helemaal mee eens Geen mening / weet niet

2

4

5

6

7

Gemiddelde score: 5,87

De vraag of er de afgelopen 5 jaar meer aandacht is gekomen voor interculturalisering binnen het cultuuraanbod en cultuurparticipatie vanuit de stad, levert een vrij positief beeld op met een gemiddelde score van 5,87 op een schaal van 1 tot en met 7. Ter bewijsvoering kunnen een grote variëteit van voorbeelden worden gepresenteerd, zowel wat betreft bibliotheken als wat betreft cultuurcentra. De initiatieven vertalen zich zowel structureel als in het voeren van specifieke tijdsafgebakende projecten, zoals onderstaande tabel verheldert. We vermelden de voorbeelden, zoals zelf aangehaald door een aantal gemeenten in volgende tabel.

|157|

Tabel 54: Voorbeelden van interculturalisering binnen het aanbod en cultuurparticipatie bij bibliotheken en cultuurcentra in centrumsteden
Steden Interculturalisering binnen cultuuraanbod en cultuurparticipatie. BIBLIOTHEKEN De bibliotheek heeft al altijd aandacht gehad voor cultureel diverse collectie, zowel in boeken, films als cd’s. De bibliotheek besteedt extra aandacht aan interculturalisering op verschillende vlakken: - in de hoofdbibliotheek en in verschillende filialen worden wisselcollecties Turkse en Arabische boeken aangeboden - in 4 filialen worden jaarlijks voorleessessies voor anderstalige kinderen met taalachterstand georganiseerd, in samenwerking met vrijwilligers (project ‘Boek op Bezoek) - er wordt systematisch aandacht besteed aan de interculturele werking in die filialen waar veel allochtone gebruikers zijn, door de inzet van bibliotheekconsulenten die samenwerken met scholen en socioculturele organisaties uit de buurt Interculturalisering cultuuraanbod en CULTUURCENTRA binnen participatie.

Brugge

Organisatie van themaprojecten, die multidisciplinair bepaalde regio’s (bv. India) centraal zetten - Er wordt gewerkt aan de realisatie van een cultuuraanbod dat zich (al dan niet ‘exclusief’) richt naar diverse allochtone gemeenschappen. Zo realiseert Circa in samenwerking met De Centrale jaarlijks een wereldmuziekdag, die plaatsvindt op verschillende locaties gesitueerd in stadswijken met een hoog percentage allochtone inwoners. In het algemeen lijkt er in de Gentse cultuurhuizen een grotere aandacht voor, en visibiliteit van allochtone cultuurmakers te zijn gerealiseerd in de afgelopen jaren. - Intercultureel Centrum De Centrale is inzake interculturalisering de prioritaire partner van Circa, het cultuurcentrum van Gent.13

Gent

13

Wat de Stad Gent betreft dient de rol van een specifieke actor te worden onderstreept: Intercultureel Centrum De Centrale (gemeentelijke vzw Stad Gent) is initieel gestart als een project in het kader van het beleid ten aanzien van etnisch-culturele diversiteit (minderhedendecreet 1998) en werd in 2007 overgeheveld van het departement Bevolking en Welzijn naar het departement Cultuur. Haar voornaamste missie bestaat erin als interculturele organisator van (podium)kunsten de artistieke expressies die voortspruiten uit de culturele diversiteit in Gent en Vlaanderen een podium te bieden en zo die expressies uit de verborgenheid halen. Daarnaast stimuleert ze de samenwerking met andere actoren en vormt ze een motor voor organische diversiteit binnen de kunstensector.

|158|

Steden

Interculturalisering binnen cultuuraanbod en cultuurparticipatie. BIBLIOTHEKEN - Bibliotheek werkt vooral concrete projecten uit rond ‘taal’ - Daarnaast heeft de bibliotheek een multicultureel educatief pakket e.a ontwikkeld, telkens in samenwerking met vrijwilligers. Geen voorbeelden14

Interculturalisering cultuuraanbod en CULTUURCENTRA

binnen participatie.

Kortrijk

Men probeert via projecten aanbod en omkadering te richten op een interculturele groep of thematiek: Congo (2010), artiesten en hun roots (2012). Bovendien is er sinds 15 jaar een stevige reeks wereldmuziek onder de noemer ‘Café Chantant’. Zo bijvoorbeeld werken we binnen het CC + partners (o.m. ’t Arsenaal) aan culturele uitwisseling met de stad Nador (Noord-Marokko), hebben we een lezingenreeks georganiseerd met allochtone auteurs, zijn we een Mechelse editie van het Moussemfestival in 2011 aan het voorbereiden, enz. Meer aandacht voor wereldmuziek in een hedendaagse context Geen voorbeelden

Mechelen

Roeselare

Aandacht voor interculturaliteit binnen bibliotheekweek, Wiebelweken, Week van de Smaak, … Vanuit de bibliotheek zijn er een aantal concrete trajecten opgestart om meer mensen van de bibliotheek gebruik te laten maken (geleide bezoeken, persoonlijke begeleiding, leesbegeleiding) i.s.m. intermediairen (centrum basiseducatie, vereniging T’ ANtWOORD)

Turnhout

b. De rol van het Actieplan? De evidente vraag stelt zich of deze toch wel duidelijke toename in aandacht voor interculturalisering het gevolg is van de formele verplichtingen waarmee centrumsteden worden geconfronteerd. Het antwoord is ambigu. Geen van de geënquêteerde gemeenten geven het Actieplan als enige oorzaak aan voor de toegenomen aandacht. Niettemin vormt het wel een bijkomende stimulans tot reflectie in dit verband.

14

De afwezigheid van voorbeelden betekent geenszins de afwezigheid van projecten in dit verband. De tabel beperkt zich tot aangehaalde voorbeelden door de respondenten zelf. In het tijdsbestek van het onderzoek was het voor de evaluatoren onmogelijk een exhaustieve lijst op te stellen van alle acties ondernomen in het kader van interculturalisering.

|159|

Het Actieplan zelf is immers een initiatief in reactie op een algemene maatschappelijke trend van een steeds meer divers wordende samenleving; en vervat concreet de ambities van de sector in antwoord op de transversale aandacht voor het thema, zoals geformuleerd in het Strategisch Minderheidsplan. Gezien deze maatschappelijke evolutie, is de vraag naar het netto effect van de formele verplichting zeer moeilijk te beantwoorden. Een aantal gemeenten gaven aan dat men reeds vóór de verplichting actief nadacht over hoe omgaan met interculturaliteit; vermits er hiervoor sowieso een maatschappelijke vraag kwam. We kunnen hier echter opmerken dat er variabiliteit valt waar te nemen afhankelijk van de concrete etnischculturele context in de betreffende gemeenten. Waar minderheden sowieso minder aanwezig zijn in de lokale bevolking, is de bijdrage van het Actieplan wel proportioneel groter dan in andere gemeenten waar etnischcultureel diverse groepen zeer present zijn. Niettemin geven ook gemeenten die een substantieel aandeel allochtonen kennen op hun grondgebied aan, dat het Actieplan Interculturaliseren noodzaakte tot expliciete reflectie over interculturaliteit. De stad Kortrijk (10% allochtonen) bv. ging tengevolge van het Actieplan Interculturaliseren over tot trajectbegeleiding in interculturaliteit voor de culturele actoren, weliswaar gestimuleerd vanuit de Integratiedienst. In meerdere steden hebben integratiediensten en/of consulenten etnischculturele minderheden inderdaad een belangrijk mediërende rol gespeeld in het werken naar een structureler intercultureel cultureel aanbod in samenwerking met de cultuurbeleidscoördinatoren. Het werken rond interculturaliteit wordt verder veelal in één adem genoemd met het Participatiedecreet en projecten rond Gemeenschapsvorming. Vele gemeenten vermelden als één van de mogelijke selectiecriteria voor de 1 EUR subsidieprojecten expliciet de aandacht voor de etnisch-culturele groepen in de stad. Deze verwevenheid met gemeenschapsvorming en het participatiedecreet maakt het des te complexer af te bakenen waarin de geïsoleerde bijdrage van het Actieplan bestaat. Een bijkomende indicatie over de relatieve bijdrage van het Actieplan in de toegenomen aandacht voor een intercultureel aanbod, kan worden afgeleid uit de bevraging in de twee focusgroepen die de niet-centrumsteden bevatten, en de telefonische interviews met de kleinste gemeenten. Omdat |160|

deze gemeenten niet onderhevig zijn aan de formele verplichtingen m.b.t. interculturaliteit, kunnen deze als een controlegroep worden beschouwd. De vraag naar meer aandacht voor interculturaliteit werd ook in deze categorie van gemeenten positief beantwoord. Heel wat gemeenten gaven aan pogingen te ondernemen tot het brengen van een intercultureler aanbod, zelfs in geval de gemeente slechts een zeer beperkt aantal etnischculturele groepen telde. Algemeen werd het immers als een noodzaak ervaren in reactie op maatschappelijke trends. Ten slotte kan, met een aantal gemeenten, worden opgemerkt dat tengevolge van de verplichting de initiatieven m.b.t. interculturaliteit beter gedocumenteerd en gerapporteerd worden. Een accurate vergelijking pre/post de afkondiging van het Actieplan Interculturaliteit is ook vanuit dit oogpunt zeer moeilijk.

c. Streefcijfers Het Actieplan beveelt inclusie van streefcijfers m.b.t. interculturalisering. Echter, geen van de bevraagde gemeenten, gaf aan expliciete streefcijfers te hanteren wat betreft cultuuraanbod en –participatie. Een aantal gemeenten sloot evenwel niet uit dat dit in de toekomst zou gebeuren. Zoals een cultuurbeleidscoördinator het verwoordt: “We moeten eerst de zaken in beweging krijgen; bv. door allochtone verenigingen en opinieleiders bij onze werking te betrekken, door meer activiteiten samen met hen te organiseren. Pas als we die eerste groep (early adopters) allochtone gebruikers veroverd hebben, kunnen we beginnen met streefcijfers te bedenken.” Een aantal gemeenten toont ook expliciet hun aversie ten aanzien van streefcijfers en vermelden het artificiële karakter ervan en/of zien de zin er niet van in. Ten slotte wordt ook de moeilijkheid vermeld om bij culturele evenementen te peilen naar de etnisch-culturele afkomst van de deelnemers.

|161|

> 6.2.3. Interculturalisering op het vlak van personeel a. Meer aandacht? Is er de afgelopen 5 jaar in uw stad méér aandacht om interculturalisering te laten weerspiegelen in het personeel van de bibliotheek en het cultuurcentrum?
Helemaal niet mee eens 1 Niet mee eens Eerder niet mee eens 3 Neutraal Eerder mee eens Mee eens Helemaal mee eens Geen mening / weet niet

2

4

5

6

7

Gemiddelde score: 4,67

Gemiddeld neigen de steden eerder akkoord te gaan met de vraag naar het bestaan van meer aandacht voor interculturalisering in het personeel van de bibliotheek en het cultuurcentrum in vergelijking met 5 jaar geleden. Vermoedelijk geldt deze vaststelling ook voor andere stadsdiensten, aangezien de meerderheid van de centrumsteden aangeeft dat het personeelsbeleid centraal wordt uitgetekend en de personeeldienst van de stad meestal de verantwoordelijke actor is bij aanwervingen. Meerdere steden rapporteren wel over de oprichting van een werkgroep diversiteit binnen de personeelsdienst, waarin ook dikwijls een vertegenwoordiging vanuit de sector cultuur zetelt. Wat betreft de effectieve tewerkstelling van personen uit etnisch-culturele groepen binnen cultuurcentra en bibliotheken is het plaatje iets minder positief gekleurd. Er dient hierbij evenwel een onderscheid te worden gemaakt tussen cultuurcentra en bibliotheken.

|162|

In het kader van art. 60, §715 van de OCMW-wet geven meerdere gemeenten aan allochtone personen tewerk te stellen in onthaal- en technische (onderhouds)functies, vooral in bibliotheken. Allochtonen worden nauwelijks tewerk gesteld in cultuurcentra. Vooreerst wordt ervaren dat er zich nauwelijks allochtone inwoners kandidaat stellen voor hogere functies. Ook indien dit wel het geval is, wordt vastgesteld dat velen als onvoldoende geschikt worden geacht. Verschillende centrumsteden geven aan meer inspanningen te zullen voeren ter zake. b. De rol van het Actieplan? Op de vraag of de beperkte toename in aandacht (mede) veroorzaakt wordt door het Actieplan, zijn de ondervraagde steden unaniem negatief. De noodzaak tot tewerkstelling van etnisch-culturele groepen wordt gezien als het inspelen op een maatschappelijke trend, neergeschreven in onder andere het Strategisch Minderhedenplan. Meerdere steden geven aan dat een breder tewerkstellingsbeleid voor het trachten recruteren van allochtone werknemers al eerder in voege was. De steden geven aan dat ze ook inspanningen zouden hebben geleverd naar een intercultureler personeelsbeleid in afwezigheid van het Actieplan Interculturaliseren. Het

Op basis van artikel 60, § 7 van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, kan een OCMW gerechtigden op maatschappelijke integratie of op financiële maatschappelijke hulp een baan verschaft. Het OCMW treedt hierbij zelf op als werkgever. Het kan de persoon in zijn eigen diensten tewerkstellen of ter beschikking stellen van een derde werkgever, waaronder de gemeente en verenigingen zonder winstoogmerk of intercommunales met een sociaal, cultureel of ecologisch doel. De werkgevers zijn volledig vrijgesteld van de werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid. Deze tewerkstellingsmaatregel kan worden toegepast wanneer de betrokken persoon voldoet aan elk van volgende voorwaarden: gerechtigd is op een leefloon of op financiële maatschappelijke hulp; ingeschreven is in het bevolkingsregister of het vreemdelingenregister; niet gerechtigd is op volledige sociale uitkeringen Doel is dat de werknemer na de periode dat hij werd tewerkgesteld, volledig kan genieten van sociale uitkeringen.

15

|163|

vooralsnog overwegend gebrekkige succes van het personeelsbeleid inzake interculturalisering, noodzaakt echter een nog meer structurele aanpak. c. Streefcijfers Hoewel diverse steden rapporteren in hun aanwervingsbeleid expliciet rekening te houden met interculturalisering; of meedelen dat men streeft naar een evenredige ‘weerspiegeling van de beroepsbevolking’, wordt zeer zelden gewerkt met streefcijfers in dit verband. Slechts één van de deelnemende steden aan de bevraging (i.c. Mechelen) gaf aan in drie opeenvolgende jaren in haar personeelsbeleid de aanwezigheid van doelgroepen voorop te stellen met streefcijfers en dit met betrekking tot allochtone medewerkers, oudere werknemers en personen met een handicap.

> 6.2.4. Interculturalisering op het vlak van samenstelling

van de beheersorganen van de bibliotheek en cultuurcentrum

a. Meer aandacht? Is er de afgelopen 5 jaar in uw stad méér aandacht om interculturalisering te laten weerspiegelen in de samenstelling van de beheersorganen van de bibliotheek en het CC?
Helemaal niet mee eens 1 Niet mee eens Eerder niet mee eens 3 Neutraal Eerder mee eens Mee eens Helemaal mee eens Geen mening / weet niet

2

4

5

6

7

Gemiddelde score: 5,00

|164|

“Het betrekken van verschillende etnisch-culturele groepen bij de beoordeling en de advisering op het Vlaamse (beleids)niveau is een cruciale voorwaarde voor de interculturalisering van de beleidsvoering.”, zo stelt het Actieplan Interculturalisering. Deze conditie geldt bij uitbreiding ook voor alle instellingen die “dicht bij de Vlaamse overheid staan”, zoals bibliotheken en cultuurcentra. Door de inbreng van andere inzichten en invalshoeken, ook vanuit etnisch-culturele minderheden, kunnen bestaande visies en uitgangspunten ten vraag worden gesteld. Via het Actieplan werden bibliotheken en cultuurcentra verzocht om hun raden van bestuur tegen juni 2008 zo samen te stellen zodat zij voor 10% bestaan uit personen met een etnisch-cultureel diverse achtergrond. Deze verwachtingen weerspiegelen zich in een gemiddelde score van 5 (‘eerder mee eens’) op bovenstaande vraag naar een verschuiving van aandacht om interculturalisering te laten weerspiegelen in de samenstelling van de beheersorganen van de bibliotheek en het cultuurcentrum. Globaal is er zeker de intentie tot het voeren van inspanningen om de bevolkingssamenstelling te laten weerspiegelen in de beheersorganen, maar deze betrachtingen kunnen echter niet altijd worden geïmplementeerd in de praktijk. Twee factoren kunnen hiertoe in hoofdzaak ter verklaring worden aangehaald: raden van bestuur van cultuurcentra en bibliotheken zijn nog steeds grotendeels politiek samengesteld, via een afvaardiging van de zetelende fracties. Het hangt bijgevolg sterk af van de politieke constellatie in een gemeente of personen van vreemde origine kunnen worden afgevaardigd. Een andere, eerder geciteerde reden, is de noodzaak tot het hebben van de juiste expertise. Ondanks het Project Antena, worden veelal niet de vereiste competentieprofielen gevonden onder groepen met een diverse etnisch-culturele achtergrond. Daarnaast wordt er ook vaak een drop-out vastgesteld in geval men dan toch de vereiste profielen heeft gevonden. Er dient echter een onderscheid te worden gemaakt tussen de beheersorganen en de eventuele inhoudelijke stuurgroepen. Voor deze laatste categorie, is meer vrijheid in het samenstellen ervan. Dit biedt bijgevolg ook meer mogelijkheden tot het aanstellen van vertegenwoordigers van etnisch-cultureel diverse groeperingen. Uiteraard gelden ook hier de minimale competentievereisten. |165|

b. De rol van het Actieplan? Of de aanmoedigingen in het Actieplan een rol hebben gespeeld, wordt uiteenlopend beantwoord door de geënquêteerde gemeenten. Voor die gemeenten die vóór de afkondiging van het Actieplan nog geen intercultureel beleid m.b.t. culturele beheersorganen hadden, betekent het Actieplan zeer zeker een stimulus. Andere gemeenten rapporteerden dat het Actieplan hier geen impact op had, aangezien men al voorheen bewust bezig was met het streven naar etnisch-cultureel divers samengestelde organen. c. Streefcijfers? Twee van de participerende centrumsteden in de bevraging gaven aan als richtlijn te streven naar een representatie van de bevolkingssamenstelling. De overige respondenten vermeldden niet te werken met streefcijfers in dit verband; of hadden hier alleszins geen weet van.

> 6.2.5. Interculturalisering binnen de pool van

vrijwilligers waar de stad beroep op doet in het kader van cultuurbeleid

a. Meer aandacht? Is er de afgelopen 5 jaar in uw stad méér aandacht gekomen om interculturalisering te laten weerspiegelen in de pool van vrijwilligers waar de stad beroep op doet i.h.k.v. cultuurbeleid?
Helemaal niet mee eens 1 Niet mee eens Eerder niet mee eens 3 Neutraal Eerder mee eens Mee eens Helemaal mee eens Geen mening / weet niet

2

4

5

6

7

Gemiddelde score: 4,14

|166|

In een sector als cultuur spelen vrijwilligers traditioneel een grote rol. Echter, centrumsteden zijn eerder neutraal ten aanzien van de vraag of er in de voorbije 5 jaar meer aandacht is gekomen om interculturalisering te laten weerspiegelen in de pool van vrijwilligers in het kader van cultuurbeleid. Opvallend is dat een groot deel van de centrumsteden aangeeft geen specifiek vrijwilligersbeleid te hebben uitgewerkt voor de sector. Centrumsteden die rapporteren wel expliciet aandacht te geven aan het realiseren van een evenwichtige etnisch-culturele vrijwilligerspool, ervaren vaak hierin weinig succesvol te zijn. Uitzonderingen uiteraard niet te na gesproken (vb. H30 in Mechelen). Vermeldenswaardig is de nauwe samenwerking tussen bepaalde cultuurraden en integratieraden (vb. in Kortrijk), zodat op deze manier toch de mening van etnisch-cultureel diverse groeperingen kan worden ingebouwd (bv. via afstemming van reglementen, ontmoetingsmomenten, etc.). Doorslaggevende criteria die centrumsteden hanteren bij het rekruteren van vrijwilligers blijven nog steeds motivatie en interesse van de kandidaten. b. De rol van het Actieplan? Alle centrumsteden zijn unaniem in de overtuiging dat het Actieplan geen rol heeft gespeeld als stimulus om een intercultureel vrijwilligersbeleid uit te tekenen. Die gemeenten die wel rapporteren expliciet rekening te houden met de interculturele samenstelling van de vrijwilligersploeg ervaren dit als het gevolg van de algemene veranderende bevolkingssamenstelling en/of het persoonlijk initiatief van medewerkers of vrijwilligers. c. Streefcijfers? Geen enkele geënquêteerde centrumgemeente gaf aan te werken met streefcijfers in dit verband, of men had hier alleszins geen kennis van.

|167|

> 6.2.6. Aandacht voor interculturalisering bij

samenwerkingsverbanden

a. Meer aandacht? Is er de afgelopen 5 jaar in uw stad meer aandacht gekomen voor interculturalisering op het vlak van de samenwerkingsverbanden die de stad in het kader van het cultuurbeleid aangaat?
Helemaal niet mee eens 1 Niet mee eens Eerder niet mee eens 3 Neutraal Eerder mee eens Mee eens Helemaal mee eens Geen mening / weet niet

2

4

5

6

7

Gemiddelde score: 5,00

Het opzetten van structurele samenwerkingsverbanden met organisaties van groepen of individuen met een etnisch-cultureel diverse achtergrond is een ander vehikel om te komen tot een integraal cultuurbeleid op lokaal niveau. Zoals een cultuurbeleidscoördinator het verwoordt: “De overtuiging groeit dat we een allochtoon publiek vooral bereiken door iets te organiseren samen met hun verenigingen, samen met hen.” Deze visie wordt grotendeels gedeeld door alle andere centrumsteden. Illustratief hiervoor is een gemiddelde score van 5,00 op de vraag of er meer aandacht is gekomen voor interculturalisering op het vlak van samenwerkingsverbanden. Dit uit zich zowel op structurele als op projectmatige basis. Getuige hiervan een aantal voorbeelden, aangehaald door twee centrumsteden.

|168|

Tabel 55: Samenwerkingsverbanden voor interculturalisering in centrumsteden
Steden Kortrijk Voorbeelden van samenwerking - Vooral bij de opzet van projecten is er een grote aandacht voor interculturaliteit: de Kortrijkse Sinksenfeesten geven sinds 15 jaar een platform aan allochtone gemeenschappen onder de noemer KortRijkaanCulturen, er is de Week van de Smaak, de tentoonstelling OnGELOOFlijk… - In het kader van de jaarlijkse wereldmuziekdag wordt er vanuit ‘Circa’ samenwerking gezocht met een aantal zelforganisaties van allochtone gemeenschappen, via De Centrale. - De Stedelijke Openbare Bibliotheek Gent heeft een STROB (Stedelijke Ring Openbare Bibliotheken) samenwerkingsverband opgericht tussen de buurtbibliotheken van de Brugse Poort, Nieuw Gent, St-Amandsberg en Ledeberg, die alle gevestigd zijn in multiculturele buurten. - Met subsidies van de provincie Oost-Vlaanderen en van het Stedenfonds worden hiermee jaarlijks diverse projecten gerealiseerd voor deze buurtbibliotheken (aankoop van aangepaste collecties cd’s-dvd’s-luisterboeken, organiseren van voorlees- en vertelsessies, uitwisselen van ervaringen met buurtgerichte werking,…), met aandacht voor interculturalisering.

Gent

Verder maken een aantal CBC’s eveneens melding strakker projecten te coachen komende vanuit allochtone organisaties, die worden ingediend binnen het toelagereglement voor gemeenschapsvormende projecten. b. De rol van het Actieplan? Het Actieplan heeft volgens het merendeel van de centrumsteden wel een bijdrage gespeeld in het opzetten van meer structurele samenwerkingsverbanden met etnisch-cultureel diverse organisaties, maar wordt zeker niet als enige oorzaak beschouwd. Andere vermelde incentives zijn de aandacht voor participatie in het Decreet Lokaal Cultuurbeleid en algemeen maatschappelijke trends. Niettemin wordt het als belangrijk ervaren dat het een (verplicht) aandachtspunt is en blijft binnen het lokaal cultuurbeleid. Zoals geponeerd door een respondent: “De vele signalen die vanuit diverse hoeken komen, sorteren afzonderlijk misschien niet veel effect, maar allemaal tezamen genomen wel”. Of anders geformuleerd: “op eenzelfde nagel blijven tikken heeft uiteindelijk resultaat”.

|169|

> 6.2.7. Balans: interculturaliteit in centrumsteden De afgelopen 5 jaar is er over het algemeen een toename in aandacht voor interculturaliteit in het lokaal cultuurbeleid in centrumsteden. We noteren deze aandachtstoename in eerste instantie wat betreft ‘cultuuraanbod en – participatie’. Ook in de beleidssporen ‘samenwerkingsverbanden’ en ‘beheersorganen’ en in mindere mate op het vlak van ‘personeel’ worden inspanningen geleverd voor een intercultureler beleid. Evenwel wordt niet steeds het verhoopte resultaat geboekt. Wat betreft het vrijwilligersbeleid is de balans eerder neutraal, aangezien vele centrumsteden geen expliciet vrijwilligersbeleid hebben uitgetekend. De vraag of de aansporingen en verplichtingen in het Actieplan en het MB van 13-2-2007 effect hebben geressorteerd, kan niet eenduidig positief of negatief worden beantwoord. We kunnen stellen dat er vanuit het Actieplan wel een stimulus gaat naar gemeenten toe, en hiertoe een bron van inspiratie vormt. De maatregelen genomen door centrumsteden in dit verband zijn echter eerder het resultaat van een samenspel van meerdere factoren. De intercultureler wordende samenleving kan bovenal als belangrijkste ‘trigger’ worden aangehaald. De neerslag hiervan in het Actieplan en de vertaling in werkingsgebieden vormen hierop een surplus. Anderzijds lijken de bestaande formele maatregelen nog niet hun effect te ressorteren, aangezien niet alle centrumsteden de aansporingen uit het Actieplan te lijken hebben opgepikt (vb. het uittekenen van een intercultureel vrijwilligersbeleid). Dat de impact van de formele verplichtingen ten aanzien van centrumsteden moet worden genuanceerd valt ook af te leiden uit de resultaten van de algemene survey, gericht aan alle gemeenten. Op de vraag in welke mate ‘aandacht voor doelgroepen’ meer aan bod komt in de huidige lokale cultuurbeleidsplannen in vergelijking met de periode voor 2000, kunnen we een gemiddelde antwoordscore noteren van 3,97 op een schaal van 1 (= veel minder nu) tot 5 (= veel meer nu) noteren. Een analyse van de focusgroepen bij niet-centrumsteden leerde dat één van de beoogde doelgroepen etnisch-culturele groepen zijn. Dit bevestigt eveneens het relatieve belang van de vermeldingen in het Actieplan en het MB van 13-2-2007, specifiek geformuleerd voor centrumsteden. Het uitwerken van een intercultureel lokaal cultuurbeleid wordt door het |170|

merendeel van de gemeenten als een evidentie beschouwd. Uiteraard wordt het belang hiervan anders ingevuld naargelang de lokale bevolkingssamenstelling en het aandeel personen van etnisch-cultureel diverse achtergrond. Eerder dan het Actieplan vormt voor deze nietcentrumsteden, eerder het Participatiedecreet en het Lokaal Sociaal Beleid de aanleiding voor het werken met etnisch-cultureel diverse groepen. Bij deze categorie gemeenten kadert een interculturele werking eerder in een algemeen diversiteitsbeleid of doelgroepenbeleid, waarbij etnisch-culturele groepen één subentiteit vormen. Er werd wat deze vaststellingen betreft geen onderscheid ervaren tussen gemeenten waarbij de gemeenschapscentra een eigen staf hadden of niet. De focusgroepen met deze laatste twee types van gemeenten zoomden niet in op de diverse beleidssporen van een integraal cultuurbeleid. Wat dit betreft, kan er wel een grotere variabiliteit waarnemen in termen van mate van verankering van interculturaliteit. In de kleinste gemeenten is er relatief eerder sprake van een inbedding in een generiek beleid waar doelgroepen worden geïdentificeerd, dan wel van een eigenstandige beleidsas ‘interculturaliteit’. Een ander aspect is de opportuniteit van het formuleren van streefcijfers in dit verband, per actiespoor van een integraal cultuurbeleid. Centrumsteden verbinden zich klaarblijkelijk liever niet tot het vastleggen van targets, mede gezien er een heel aantal intermediërende contextfactoren worden waargenomen die de inspanningen in het kader van interculturaliseringsbeleid beïnvloeden. In de focusgroep met de centrumsteden werd de aanpak m.b.t. interculturaliteit meermaals als een ‘trial and error’ strategie beschreven. De vraag stelt zich vervolgens of niet kan worden toegewerkt naar het formuleren of opleggen van verplichte streefcijfers aan de inspanningenzijde. Dit zou alle centrumsteden noodzaken inspanningen te leveren op alle actieterreinen van een integraal intercultureel cultuurbeleid. Gezien de zeer diverse lokale contexten in termen van bevolkingssamenstelling lijkt het niet aangewezen een uniform streefcijfer centraal op te leggen aan alle (centrum)gemeenten, maar dit eerder over te laten aan de gemeenten zelf. Als hefbomen naar een meer intercultureel lokaal cultuurbeleid vermeldden meerdere centrumsteden in de focusgroep verder expliciet de mogelijke sleutelrol van het onderwijs. Vaak wordt ervaren dat naast een taalachterstand, personen van een etnisch-cultureel ‘andere’ origine, een |171|

achterstand ontwikkelen op het vlak van interesse voor diverse culturele producten. Leren kennen van kunsten en culturen wordt daarom als een noodzaak ervaren voor de ontwikkeling van een lokale interculturele cultuursector. Die centrumsteden die excelleren ten opzichte van andere gemeenten op diverse terreinen van een intercultureel lokaal cultuurbeleid wijten dit in meerdere gevallen eveneens aan het bestaan van een sterk functionerende integratiedienst, of een dienst ‘internationale contacten’. Meerdere integratiediensten beroepen zich op cultuur als methodiek voor het bevorderen van integratie tussen de aanwezige etnisch-cultureel diverse groeperingen in de stad in kwestie, wat successen blijkt af te werpen.

|172|

|173|

7. Slotbeschouwingen
We ronden deze rapportage af met enkele slotbeschouwingen. Ze zijn enerzijds gebaseerd op de krachtlijnen van bevindingen in het kader van de vraagstellingen die voor dit onderzoek centraal stonden. Anderzijds nemen we hierin ook specifieke aandachtspunten voor de toekomst mee voor de Vlaamse overheid, zoals die werden geformuleerd doorheen de verschillende bevragingsmomenten met de lokale cultuuractoren. Voor de meer uitgebreide en gedetailleerde conclusies van deze studie verwijzen we naar de slotsecties bij de voorgaande hoofdstukken. In dit laatste hoofdstuk willen we eerder uitzoomen en een overkoepelend beeld schetsen van de bevindingen, met aandacht voor dwarsverbanden en zonder de vele nuances zoals deze tijdens de analyse vaak naar voor kwamen hier exhaustief te gaan herhalen. Het decreet houdende het stimuleren van een kwalitatief en integraal lokaal cultuurbeleid heeft zonder twijfel een stempel gedrukt op de evolutie van het gemeentelijk cultuurbeleid. Eén van de basisbetrachtingen achter dit decreet, namelijk cultuurbeleid doen ingang vinden c.q. versterken op gemeentelijk vlak, blijkt op basis van deze terugblik met een horizon van ongeveer 10 jaar, gelukt te zijn. Cultuur staat in nagenoeg elke Vlaamse gemeente beleidsmatig op de agenda en is in het gemeentelijk organogram verankerd. Bijna driekwart van de 308 gemeenten is volwaardig ingestapt in de recentste versie van het decreet en beschikt over een geïntegreerd cultuurbeleidsplan 2008-2013, een cultuurbeleidscoördinator, bibliotheek, en een gemeenschaps- of cultuurcentrum, en ontvangt bijgevolg ondersteunende subsidies van de Vlaamse overheid. Het geïntegreerd cultuurbeleidsplan is het strategisch planinstrument om een integraal en gedragen cultuurbeleid uit te stippelen en uit te voeren. De opmaak van het plan is een intensief proces waarbij meerdere actoren betrokken zijn en waarbij uiteenlopende visies en belangen op elkaar moeten worden afgestemd. Over het algemeen is dat proces tamelijk vlot verlopen. Deze studie identificeerde een reeks kritische slaagfactoren en meerwaarden maar ook een aantal nadelen, voorwaarden en risico’s gekoppeld aan geïntegreerde cultuurbeleidsplanning en –uitvoering. Ze |174|

vormen deels leerpunten die relevant zijn voor elke gemeente en zijn vaak afhankelijk van de lokale context. Ze tonen ook aan dat geïntegreerde cultuurbeleidsplanning niet vanzelfsprekend is. Het resultaat van dat planproces blijkt in het merendeel van de gemeenten de inspanning waard te zijn. Lokale actoren hechten heel wat meerwaarden aan het geïntegreerd cultuurbeleidsplan. Het beleidsplan wordt ook algemeen een zekere invloed op de uitvoering van het beleid van de verschillende culturele instellingen toegedicht, variërend van eerder beperkt tot en met zeer groot. Maar ook aan het werken met een geïntegreerd beleidsplan zijn bepaalde nadelen of risico’s verbonden. De leerpunten met betrekking tot het planproces en het gebruik van het beleidsplan zijn eveneens relevant in het licht van toekomstscenario’s waarbij sectorale plannen verder geïntegreerd zullen worden in een algemeen meerjarig beleidsplan van de gemeente. Er blijkt een trade-off te bestaan bij het formuleren van doelstellingen tussen het werken in de breedte en in de diepte, wat vervolgens ook implicaties kan hebben op beleidsuitvoering. Wat het cultuurbeleid betreft is het vinden van een evenwicht tussen een integrale aanpak en de aandacht voor de eigenheid van de verschillende instellingen een aandachtspunt. De introductie van de functie van cultuurbeleidscoördinator heeft bijgedragen tot de professionalisering van de beleidscapaciteit in gemeenten en tot een kwaliteitsvolle beleidsplanning. De precieze positionering in het gemeentelijk organogram blijkt uiteenlopend te zijn ingevuld in de praktijk. Cultuurbeleidscoördinatoren zelf geven over het algemeen aan dat een verticale inschaling betere sturingsmogelijkheden oplevert dan een horizontale inschaling. De doeltreffendheid van het functioneren van de cultuurbeleidscoördinator hangt vaak af van persoonlijke vaardigheden en andere lokale contextfactoren. Een structurele problematiek betreft echter de bandbreedte van het takenpakket. Door hoge verwachtingen vanuit verschillende hoeken wordt de rol van de cultuurbeleidscoördinator vaak ‘opgeladen’ waardoor het takenpakket doorheen de tijd uitbreidt zonder dat de capaciteit van de cultuurbeleidscoördinator zelf en het ruimere cultuurpersoneel in de gemeente mee evolueert. Hoewel deze sleutelactoren zelf de verschillende mogelijke deeltaken als inhoudelijk relevant beschouwen, speelt een spanningsveld tussen capaciteit en opdracht en is het moeilijk om de |175|

interne consistentie van de opdracht te bewaken. Het decreet is erin geslaagd deze functie te laten verankeren in de gemeentelijke organisatie, maar de verworven legitimiteit werkt ook bepaalde neveneffecten in de hand waarbij de cultuurbeleidscoördinator wordt geconfronteerd met een brede reeks taken waarbij het geheel niet steeds even goed is afgebakend. Een en ander maakt ook dat een kerntaak zoals het opstellen van het cultuurbeleidsplan een aanzienlijke piekbelasting met zich meebrengt. De financiële incentives via het decreet, in het bijzonder de enveloppensubsidie en de aanvullende 1 euro per inwoners subsidie voor gemeenschapsvorming, kennen, wat de basisprincipes en modaliteiten betreft, een vrij groot draagvlak. Het subsidiemechanisme van het decreet blijkt ook een multiplicatoreffect te hebben naar de algemene besteding van middelen door gemeenten aan het cultuurbeleid. Ook dit blijkt een belangrijke verwezenlijking van het decreet te zijn. Anderzijds blijken de subsidies voor heel wat gemeenten een essentiële factor te zijn voor de duurzaamheid van zowel het lokale cultuurbeleid met het geldende ambitieniveau en van de lokale beleidscapaciteit. Wat het thema interculturaliteit betreft, blijkt dat centrumsteden dit als een krachtlijn van hun beleid hebben ontwikkeld. Over het algemeen blijkt de maatregel, om dit thema verplicht op te nemen in het stedelijk cultuurbeleidsplan, zoals bepaald in het Actieplan Interculturaliseren en het ministerieel besluit bij het decreet, een beperkt effect te hebben geressorteerd; vaak zijn lokale dynamieken en demografische realiteiten een belangrijkere drijfveer om dit thema aandacht te geven in het lokale beleid. Anderzijds blijken de maatregelen een complementaire stimulus te zijn, die evenwel een relatief sterker netto-effect hebben gehad in die steden die in mindere mate een etnisch-culturele mix in hun bevolkingssamenstelling hebben. Algemeen is de conclusie uit deze studie dat het decreet houdende het stimuleren van een kwalitatief en integraal lokaal cultuurbeleid zonder twijfel een stempel heeft gedrukt op de evolutie van het gemeentelijk cultuurbeleid. Eén van de basisbetrachtingen achter dit decreet, namelijk een integraal cultuurbeleid doen ingang vinden c.q. versterken op gemeentelijk vlak, blijkt op basis van deze terugblik met een horizon van ongeveer 10 jaar, in grote mate gelukt te zijn. Cultuur staat in het merendeel van de gemeenten beleidsmatig op de agenda en is in het |176|

gemeentelijk organogram verankerd. Anderzijds hangt veel af van lokale contextfactoren op actor- en organisatieniveau. Bovendien zijn er nog blijvende aandachtspunten die in het bestek van deze studie minder centraal stonden, zoals de redenen om niet in het decreet in te stappen en de waardering van de rol van de gemeenschapscentra.

|177|

Beknopte bibliografie (excl. regelgeving)
Biebauw K. (2006). Hoe intercultureel is het lokaal cultuurbeleid? Brussel: LOCUS. Colpaert J. & De Kepper M. (1998). Cultuurspreiding in Vlaanderen, een studie van het gesubsidieerd podiumgebeuren. Brussel: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. De Peuter B., De Smedt J. & Bouckaert G. (2007). Handleiding beleidsevaluatie. Deel 1: Evaluatiedesign en –management. Leuven: SBOV. Denis S. & De Kepper M. (2006). De cultuurmanager in Vlaanderen: een keuze uit verschillende profielen. Brussel: LOCUS. Denis S. (2006). Lokaal Cultuurmanagement. cultuurbeleidscoördinatoren. Brussel: LOCUS. Functieprofielen

Locus (2006). Trendnota interculturaliseren. Brussel: LOCUS. Van Hecke E. (1997). Hiërarchie van de stedelijke kernen in Vlaanderen. Leuven: Instituut voor Sociale en Economische Geografie, K.U.Leuven. Vlaamse overheid, Agentschap Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen (2009). Cijferboek lokaal cultuurbeleid 2008-2010. Brussel: Vlaamse overheid.

|178|

Over de auteurs Bart De Peuter is Licentiaat in de Politieke Wetenschappen en European Master of Public Administration (K.U.Leuven). Aan het Instituut voor de Overheid is hij werkzaam als wetenschappelijk medewerker. Zijn expertise situeert zich op de thema’s monitoring, beleidsevaluatie, toekomstverkenning, lokale besturen en bestuurskracht en interbestuurlijke relaties, opgebouwd doorheen verschillende beleidsondersteunende onderzoeksprojecten. Hij genoot gespecialiseerde, internationale training in beleidsevaluatie. Hij coördineert de cel beleidsevaluatie binnen het Instituut voor de Overheid en combineert wetenschappelijk onderzoek over beleidsevaluatie met praktijkervaring via de uitvoering en projectleiding van evaluatiestudies. Hij is auteur van een vierdelige handleiding beleidsevaluatie en coördinator van de open postacademische vorming ‘beleidsevaluatie’ aan het Instituut voor de Overheid. Hij is tevens lid van het coördinatiecomité van het Vlaams Evaluatieplatform (VEP – www.evaluatieplatform.be). Contact: bart.depeuter@soc.kuleuven.be Valérie Pattyn is sinds 2007 als assistent bij het Instituut voor de Overheid betrokken bij onderzoek en onderwijs betreffende beleidsevaluatie en andere thema’s van de cluster ‘burger en beleid’. Naast het verrichten van evaluaties binnen verschillende beleidssectoren, voert ze eveneens metaonderzoek over beleidsevaluaties. In haar doctoraat onderzoekt ze de verklarende factoren voor de mate en wijze waarop publieke sector organisaties zich engageren in evaluatiepraktijken. Van 2003-2007 was Valérie tewerkgesteld aan het Instituut voor Internationaal en Europees Beleid (K.U.Leuven) als coördinatrice van het internationaal Master of European Politics and Policies programma. Valérie is licentiaat in de Politieke Wetenschappen (KULeuven, University of Exeter) en kandidaat in de Pedagogische Wetenschappen (KULeuven). Ze genoot tevens intensieve training in beleidsevaluatie. Contact: valerie.pattyn@soc.kuleuven.be

|179|