You are on page 1of 95

EEN BELEID VOOR EEN DUURZAME STAD 25 AANBEVELINGEN

B. Francq (dir.), Lagis, UCL M. Loopman, Erasmus Hogeschool Brussel/Cosmopolis, VUB J. Pierart, Lagis,UCL J. Uitermark, Universiteit van Amsterdam

juli 2008
Federaal Grootstedenbeleid

1

Voorwoord
Na acht jaar, met een testperiode gedurende de eerste vier jaar, zit het federaal grootstedenbeleid op kruissnelheid. 15 stadscontracten met 168 stedelijke projecten, 17 huisvestingscontracten en 72 operaties, een jaarlijks budget van meer dan 60 miljoen, meer dan 550 VTE’s… Een identificeerbaar, opspoorbaar, evalueerbaar beleid. Duurzaam? Dit is het standpunt waar we vanuit gegaan zijn voor onze evaluatieve aanpak en wel op basis van de volgende vraag: onder welke voorwaarden kan een beleid voor de stad duurzaam worden? Duurzaamheid verwijst hier niet naar het gebruikelijke vraagstuk dat in een evaluatie wordt behandeld en waarbij de veranderingen aansluiten bij een langetermijnvisie. Het stedelijk beleid moet een nieuwe uitdaging aangaan en zich omvormen tot een beleid voor de stad door de koers die van bij de start werd gevolgd te handhaven – een actie gericht op achtergestelde wijken en op de zwakkere bevolkingsgroepen in deze wijken – en het beleid wel opnieuw te oriënteren door de integratie van het Leipzig Charter. De werkzaamheden tijdens het Duitse voorzitterschap van de Europese Unie hebben in 2006 geresulteerd in de ondertekening van dit charter “over de duurzame Europese stad”, waarbij de zevenentwintig ministers verantwoordelijk voor het stedenbeleid zich akkoord hebben verklaard met een aantal gemeenschappelijke principes en concepten omtrent het stedelijke beleid in Europa. Het charter is met andere woorden een referentiedocument voor de oriëntering van het stedelijke beleid, zowel op het niveau van de werkmethode (een multi-level aanpak) als op het niveau van de doelstellingen, aangezien het erom gaat “een geïntegreerd stedelijk ontwikkelingsbeleid optimaal te benutten” en “specifieke aandacht te besteden aan achtergestelde stadswijken in de betrokken steden”. Voor het federaal grootstedenbeleid wordt deze referentie een echte uitdaging in die zin dat duurzame ontwikkeling een normatief kader wordt. Men zal dus rekening moeten houden met alle aspecten die een duurzame aanpak kenschetsen in de wijken in moeilijkheden. Zo bestaat de uitdaging erin een strategie te implementeren die acties verenigt betreffende de sociale cohesie, de onbewoonbaarheid van woningen, de verbetering van de gezondheid en het scheppen van werkgelegenheid in achtergestelde stadswijken, . In de periode die ons werd toegekend (twee maanden), hebben we geprobeerd om onze terreinervaring en onze kennis van stedelijke beleidsvoering in andere Europese landen te mobiliseren. Dit heeft ons er meer dan eens toe gebracht de verschillende beleidsvormen te vergelijken en verder te gaan dan een evaluatie bestaande uit een opsomming van de lacunes, tekortkomingen of dwalingen die gemeenschappelijk zijn aan de georganiseerde, al dan niet openbare, actie. Bepaalde aanbevelingen hebben betrekking op kortetermijnacties (tegen eind december 2008) om de evaluatie van de verwezenlijkingen tot een goed einde te kunnen brengen; andere aanbevelingen zijn ambitieuzer. Wij hebben de voorkeur gegeven aan een aanpak die – zonder kritiek te schuwen – maatregelen aanreikt om het federale beleid te versterken en er een democratisch beleid van te maken. De participatie van de bevolkingsgroepen aan de coproductie van stedelijke acties blijft van groot belang en moet ondersteund worden door lokale, regionale, communautaire en federale overheden. B. Francq

2

Inleiding
1. De opdracht De overeenkomst, opgesteld tussen de Belgische Staat, vertegenwoordigd door de Voorzitter van de POD Maatschappelijke Integratie, en de personen verantwoordelijk voor de evaluatie, heeft tot doel de uitvoering van de evaluatie van het meerjarenprogramma Grootstedenbeleid 20052008 met het oog op de voorbereiding van een nieuw programma vanaf 2009. Op basis van stadscontracten en huisvestingscontracten moet deze evaluatie volgende elementen omvatten: een algemene evaluatie van het concept, strategische en operationele doelstellingen, de methodologie, de omkadering, etc. Deze algemene evaluatie moet uitmonden in een reeks aanbevelingen voor nieuwe stadscontracten en huisvestingscontracten. De overeenkomst specificeert dat de evaluatie zal uitgevoerd worden door twee experten, een Franstalige en een Nederlandstalige, op basis van de volgende taakverdeling: de analyse van de stadscontracten zou uitgevoerd worden door het Franstalig team, terwijl de huisvestingscontracten door het Nederlandstalig team zouden worden geëvalueerd. De twee teams verbinden zich ertoe beide contracttypes samen door te lezen. Op deze basis werd een team van vier evaluatoren opgesteld: B. Francq, gewoon hoogleraar aan de Katholieke Universiteit van Leuven, Julien Pierart1, onderzoeker van externe contracten aan de UCL, Maarten Loopman, SteR, onderzoeker aan de Erasmus Hogeschool Brussel/Cosmopolis, Vrije Universiteit Brussel en Justus Uitermark, ASSR, onderzoeker aan de Universiteit van Amsterdam. B. Francq is verantwoordelijk voor de coördinatie van het team en van het rapport. Specifieker bestond de opdracht voor de evaluatoren erin kennis te nemen van het programma Federaal Grootstedenbeleid op zowel wettelijk, inhoudelijk als administratief vlak door de 15 stadscontracten en de 17 huisvestingscontracten en hun respectievelijke aanhangsel grondig te bestuderen. De evaluatie werd gevoerd op basis van bestaande informatie – officiële documenten, vroegere evaluatierapporten, overeenkomsten, interne evaluatienota’s per project, budget en uitgaven – die werd aangeleverd door de Cel Grootstedenbeleid (GSB2) en die het onderwerp uitmaakte van een systematische behandeling volgens een hierna gedefinieerde evaluatiemethode. Het team van evaluatoren heeft deelgenomen aan drie vergaderingen met de dienst Grootstedenbeleid om de aspecten van het programma te specificeren, de informatie aan te vullen en verslag uit te brengen over de voortgang van de evaluatieve aanpak. Belangrijk gegeven, de duur van de overeenkomst liep van 1 juni tot 31 juli 2008. Twee maanden dus om een geheel van aanbevelingen te formuleren die zowel betrekking hebben op de ontwikkeling van het institutionele systeem zoals het sinds 2005 meerjarig functioneert, als op de mogelijke pistes die in overweging moeten worden genomen om het beleid van stadscontracten en huisvestingscontracten te versterken. Dan restte nog de vraag over de keuze van de evaluatieve methode, rekening houdend met de beperkte tijdsperiode waarover de evaluatoren beschikten. 2. De keuze van een evaluatieve methode Het FGB-programma maakte tot vandaag het onderwerp uit van drie evaluaties. De eerste werd uitgevoerd in 2002 op grond van de wettelijke verplichting die de Minister er toe bracht een
B. Francq is onderzoeker aan het Centre d’Analyse et D’Intervention Sociologique (CADIS/EHESS, Parijs). Hij is samen met J. Piérart lid van het LAGIS (Laboratoire "Globalisation, institution, subjectivation") aan de UCL. 2 Wij zullen deze afkorting doorheen het document gebruiken als benaming van de acties met betrekking tot het zogenoemde beleid.
1

3

verbintenis na te leven: « in overweging nemend dat het ging om een nieuw actiedomein voor de federale overheid en dat dit domein inhield een zekere actieflexibiliteit te geven aan de regering, heeft de wetgever er de voorkeur aan gegeven de instelling van de wet twee jaar na zijn inwerkingtreding te kunnen evalueren, vervaldatum vandaag bereikt” (pag. 3) ; de tweede werd in 2004 uitgevoerd door drie teams, één per gewest; de derde is de evaluatie die in december 2007 werd gepubliceerd door het Rekenhof. Het evaluatierapport van het federaal grootstedenbeleid, 2000-20023 dat de handtekening draagt van Minister Charles Picqué, toenmalig Minister van Economie en Wetenschappelijk Onderzoek, belast met Grootstedenbeleid, is een referentiedocument dat de balans opmaakt van de mate van vooruitgang van het GSB tijdens de drie eerste werkjaren – ontstaan, type van overeenkomsten met de steden, overzicht van de thema’s (coördinatie/strategieën, economie en tewerkstelling, sociale cohesie, preventie/veiligheid, stedelijk leefmilieu, stedelijke ontwikkeling) – en dat aanbevelingen formuleert voor de toekomst met betrekking tot de architectuur van het programma, met name de overeenkomst met de steden, de politieke oriëntatie van het programma – een inclusief en geïntegreerd grootstedenbeleid –, het partnership tussen het federaal grootstedenbeleid en de gewesten en gemeenschappen. Dit evaluatieve werk werd begeleid door een aantal teksten van universitaire specialisten over het belang van stedelijke regeneratie doorheen de geschiedenis, over de economie en de institutionele structuur van ons land (Prof. A. Martens), over de demografie van de grote steden (Prof. Van Hecke), over de socio-ruimtelijke dualisatie van de steden (Prof. Kesteloot), over de financiële situatie van stedelijke gemeenten (MM. Van Buggenhout, Filleul en Dedobbeleer, Dexia Bank) en over de situatie van tewerkstelling in de steden (Prof. Vandermotten). Het rapport stelde vast dat deze bijdragen « het beeld bevestigen van een duale stad, waarvan bepaalde zones (meestal het centrum, maar niet altijd) meer en meer enkel achtergestelde bevolkingsgroepen aantrekken, weinig opgeleid, waarvan het gemiddeld inkomen bij de laagste van het land is, terwijl andere zones, in of nabij de stad, een bevolking telt die meer, zelfs veel meer, bemiddeld is dan het nationale gemiddelde” (pag. 4). Deze evaluatie rechtvaardigde volkomen de politieke wil om een programma te creëren gericht op wat aanzien en geanalyseerd werd als een algemeen probleem van stedelijke ontwikkeling. Het tweede evaluatierapport gerealiseerd in 20044 door drie teams van onderzoekers (één per gewest) richtte zich op de evaluatie vanuit de invalshoek van de efficiëntie van het instrument dat het FGB-programma is en vanuit het standpunt van de “toepassingsmodaliteiten in functie van de toegevoegde waarde en de complementariteit van elk stadscontract” en dit met de intentie om de “elementen die het instrument kunnen verbeteren” te identificeren (pag. 3). De drie teams hebben alle informatie verzameld – inhoud van de stadscontracten, financiële rapporten – en hebben in elke stad een politieke verantwoordelijke, de coördinator en een projectleider geïnterviewd, goed voor 53 interviews. Te noteren valt dat de evaluatie betrekking had op de stadscontracten en niet op de evaluatie van de projecten als dusdanig. Door efficiëntie te definiëren aan de hand van zes aspecten (diagnostiek, strategische doelstellingen, ruimtelijke strategie, operationele doelstellingen, middelen/activiteiten/prestaties, evaluatie en heroriëntatie), konden de drie teams de problemen doorlopen die aangehaald werden door de werking van het programma, elk domein volgens een zelfde stramien (vragen, observaties, analyse, aanbevelingen). De toepassingsmodaliteiten roerden vier luiken van het programma aan – relaties tussen het GSB en de steden, de rol van de cellen voor lokale coördinatie, zichtbaarheid, informatie en participatie – wat resulteerde in een geheel van aanbevelingen waarin zowel de zekerheden over de oriëntering van het programma (katalysatoreffect, innoverende projecten, flexibiliteit inzake contractbeheer, belang van de
Rapport gepubliceerd in juli 2002, Brussel, Federaal Grootstedenbeleid , 176 pagina’s. Definitief rapport “Evaluatie van het programma Grootstedenbeleid”, i.o.v. de Belgische Staat, vertegenwoordigd door de Minister van Ambtenarenzaken, Maatschappelijke Integratie, Grootstedenbeleid en Gelijke kansen, Universiteit Gent, Université de Liège, Mens en Ruimte, Brussel, mei 2004, 65 pagina’s.
4 3

4

implementatie van een stuurcomité, versterking van de coördinatie, …) als de nadelen (te weinig verankering van de acties in de stad, discrepantie bij de ruimtelijke strategie tussen een actie gericht op wijken in moeilijkheden of op de agglomeratie, reglementaire onduidelijkheid over de notie ‘stadscontract’, nood om een prospectieve visie van de stad op te stellen vanuit het concept van duurzame ontwikkeling) gebundeld werden. Het rapport benadrukte de noodzaak om een algemene strategie over te nemen die zich toespitst op een terugkerende logica gedurende de volledige evaluatie: diagnostiek en omlijning van de prioritaire behoeften; omlijning van de grote strategische doelstellingen, uitgedrukt in termen van te bereiken impact; keuze van operationele doelstellingen die het meest adequaat worden geacht in functie van de beschikbare middelen om deze resultaten te bereiken. Deze zekerheid werd bevestigd in de gesprekken met de beheerders van de stadscontracten: de noodzaak om niet langer jaarlijkse maar wel meerjarige overeenkomsten op te stellen ter bevordering van de stabiliteit van het projectbeheer en van de middelen om de effecten ervan over een periode van drie jaar te evalueren. We weten dat het FGB-programma van 2005 deze wens institutionaliseert. Een derde en recenter rapport – december 2007 – werd opgesteld door het Rekenhof5. Het werd voorgesteld als een audit en was gericht op drie aspecten: hoe het beleid werd uitgewerkt (het beleidsniveau), hoe de cel Grootstedenbeleid functioneert (het administratief niveau) en hoe de steden en gemeenten dit beleid implementeren (de projecten). Deze evaluatie plaatst een aantal lacunes of spanningen op de voorgrond: de selectie van de gemeenten en de criteria die voor deze selectie werden gehanteerd; de zwakke rapportering van het beleid op niveau van het parlement en de geringe samenwerking met de gewesten en de verenigingen van gemeenten; vaagheden in de reglementering (over de kosten van de coördinatie van de projecten of met de gewesten); tendens in sommige gemeenten tot onjuist gebruik van de subsidies; te formeel karakter van de beheerinstrumenten (diagnostiek, stuurgroep, overzicht van economische situatie) en geringe toepassing van deze tools in tal van gemeenten. Door te preciseren dat “in elke stad of gemeente een project werd bezocht” (p. 13), besluit het rapport dat hun succes afhangt van vier factoren voor de lokale verantwoordelijken, met name de noodzaak van een consensus en een erkende politieke ondersteuning, professionele projectcoördinatie, goed functionerende gemeentelijke diensten, een goed inzicht in de doelgroep (kennis, programmering in functie van de behoeften, participatie). In verhouding tot deze drie benaderingen hebben wij gekozen voor een benadering in termen van openbaar beleid, met name “een opeenvolging van beslissingen en activiteiten, intentioneel coherent, genomen en ingevoerd door verschillende actoren, openbare en soms privé, waarvan de middelen, de institutionele banden en de belangen variëren, met het oog op het oplossen op een gerichte manier van een probleem door het beleid als collectief gedefinieerd6”. Deze definitie impliceert dat de evaluatie de discrepanties die gecreëerd werden door de openbare actie wil lokaliseren door twee niveaus op de voorgrond te plaatsen: het niveau van de verwezenlijkingen en de verschillende gemobiliseerde middelen opdat het “zou werken”; het niveau van de effecten vertrekkende vanuit een analyse die rekening houdt met: (1). de doelstellingen (doelstellingen op vlak van resultaten en middelen; inhoud van lokale akkoorden); (2). Het gecontractualiseerde partnershipbeleid (met name het systeem van lokale sturing); (3). de financieringsmethode (specifieke kredieten en gewone kredieten); (4). de kennis, informatie en evaluatie van het dispositief op lokaal niveau en op het niveau van de cel van het FGB (kapitalisatie van kennis; verbetering van informatiesystemen; voorwaarden om de evaluatieve benadering te ontwikkelen).

5

Rekenhof, 2007, Het federale grootstedenbeleid. Onderzoek van de stads- en huisvestingscontracten 2005-2007. Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers, Brussel, 69 pagina’s. 6 Jacob S., Varone F., 2003, Evaluer l’action publique. État des lieux et perspectives en Belgique, Série Modernisation de l’Administration, Gand, Academia Press, p. 8.

5

Door te preciseren dat het noch om een organisatorische audit, noch om een evaluatie over het personeelsbeleid gaat, weet men dat de grammatica van de evaluatie uit een aantal routines bestaat rondom vijf vragen: zijn de doelstellingen van het programma relevant in verhouding tot de behoeften en de prioriteiten (criterium van relevantie)? Hoe werden de middelen omgezet in verwezenlijkingen of in resultaten (criterium van doelmatigheid)? In welke mate heeft het programma toegelaten de specifieke en algemene doelstellingen te bereiken (criterium van efficiëntie)? Heeft het programma een weerslag op de doelgroepen of -bevolking (criterium van nut)? Wat zijn de kansen dat deze veranderingen ook op lange termijn effect hebben (criterium van duurzaamheid)? Sociologen of geografen, we hebben afstand willen nemen van deze te formele en abstracte grammatica van de evaluatiecriteria en hebben, naast de telling van de verwezenlijking, voorrang gegeven aan een vraagstelling die vier evaluatieregisters gebruikt: dat van verandering, dat van de transversaliteit van de publieke actie, dat van de coherentie van het sturingssysteem van het programma, en tenslotte dat van de mobilisering van de partners en/of actoren die rechtstreeks of onrechtstreeks betrokken zijn bij het FGB. 3. Vier evaluatieregisters Het register van verandering laat ons toe om, zowel voor de stadscontracten als voor de huisvestingscontracten, op verschillende niveaus de effecten en de zichtbaarheid te bekijken: de houding van de steden in verhouding tot de strategische doelstellingen van het programma; schommeling tussen inspanningsverbintenis/resultaatsverbintenis; de graad van zichtbaarheid van de resultaten. Dat zal de gelegenheid zijn om zich vragen te stellen omtrent de institutionele architectuur van het stedelijk beleid en de verhoudingen tussen federaal/gewestelijk/gemeentelijk beleid door te vergelijken met andere manieren van staatsorganisatie van stedelijk beleid in andere Europese landen (Duitsland, Denemarken, Frankrijk, Groot-Brittannië, Italië, Nederland, Zweden) maar ook om de vereisten te lokaliseren voor een duurzaam stedelijk beleid in de Europese context, met name in verhouding tot het Charter van Leipzig. Het register van de transversaliteit van de publieke actie snijdt de vier niveaus van institutionele transversaliteit aan waar de werking van het FGB-programma rechtstreeks of onrechtstreeks betrekking op heeft: effectiviteit of onvermogen van de interministeriële praktijk, de coördinatie tussen machtsniveaus: lokaal, gewestelijk, federaal, de verhoudingen tussen het gemeentelijke en de sturingsunit van het programma, de verhoudingen tussen de gemeentelijke wereld en de verenigingswereld. Bij het vergelijken met andere Europese ervaringen gaat het erom te ontdekken hoe de coördinaties werken tussen de federale overheid of de centrale, gewestelijke, gemeentelijke of -verenigingsoverheden door aandacht te hebben voor de articulatie tussen transversale velden en om de voorwaarden aan de welke voldaan moet worden voor de gemeenschappelijke uitwerking van een territoriale agenda in relatie met het Europese beleid. Het register van de coherentie van het sturingssysteem heeft betrekking op de graad van institutionalisering: de ontwikkelde tools (strategische doelstellingen, operationele doelstellingen, overzicht van economische situatie, indicatoren…); het gebruik van de tools (sterk, gemiddeld, zwak) en de ondervonden moeilijkheden (gebruik van de indicatoren, voorwaarden aan dewelke voldaan moet worden voor en na; kennis en beroepen (vaardigheden, …) aangewend en gevaloriseerd door het programma; plaats van de evaluatie in de projecten; voorwaarden aan dewelke voldaan moet worden voor een ontwikkeling van de cel FGB als documentatiecentrum. Het register van de mobilisering van de partners en/of van de inwoners bekijkt de kracht of de zwakte van de partnerships tussen verschillende instellingen en actoren door de te overkomen obstakels te lokaliseren om hun ontwikkeling te stimuleren. De kwestie van de lokale democratie speelt hierin een cruciale rol, in die mate dat ze de – effectieve – draagwijdte van de

6

participatieve praktijken in vraag stelt door ze te vergelijken met de situatie in andere Europese landen. Dit laat toe de keuzes voor te stellen die, van het stedelijk buurtbeleid tot de coproductie en de technische democratie, de sociale en politieke draagwijdte van het programma opnieuw bekijken. We hebben telkens aanbevelingen geformuleerd die erop gericht zijn om zo concreet mogelijk de werking van het programma te verbeteren, maar ook de voorwaarden aan dewelke voldaan moet worden voor de continuïteit op niveau van de verschillende actoren die betrokken zijn bij de verwezenlijking van deze doelstellingen. We herinneren eraan dat het gebruikte materiaal het materiaal is dat beschikbaar was eind juni 2008, op het moment dat de steden van start gingen met het indienen van de evaluatierapporten van de projecten. Wat ons werk specificeert, is net dat we deze voorrang hebben gegeven voor de uitvoering van het werk van synthese en kritische analyse. Het basiswerk is, zowel voor de stadscontracten als voor de huisvestingscontracten, de verwezenlijking van stedelijke projecten zoals deze werden gedefinieerd, onderhandeld en aanvaard in 2005 en in 2008 verlengd voor een jaar. De beperkingen van de oefening zijn duidelijk: gezien de periode waarover we beschikten (twee maand), was het niet mogelijk het veldwerk uit te voeren dat nodig was voor een participatieve evaluatie. Het ontmoeten van actoren die rechtstreeks of onrechtstreeks betrokken zijn bij het beheer van deze projecten, staat nog open7. Zonder enige twijfel is de evaluatie het meest veelzeggend wanneer oriënteringen, keuzes en praktijken van projecten of steden kunnen worden vergeleken. Als we al verwezenlijkingen hebben kunnen vergelijken, dan hebben we zeker ook de Belgische situatie willen vergelijken met andere Europese buurlanden wat betreft de opvattingen over stedelijk beleid. Daarom herinneren we eerst hoe deze werd gedefinieerd in België. Het rapport bestaat uit twee delen. Het eerste, gewijd aan de stadscontracten en getiteld Stedelijke belangen van een contractueel beleid, snijdt achtereenvolgens de realisaties en de effecten aan van de stedelijke projecten uitgewerkt door de 15 steden die deelnemen aan het programma FGB. Het tweede, Een verfijnd beleid voor een aangename stad, overweegt de oriënteringen van de huisvestingscontracten in 17 betrokken steden en formuleert een aantal voorstellen voor een uitgesproken beleid terzake.

7 Wij geven als voorbeelden volgende referenties: het rapport van het Franse Rekenhof, gerealiseerd in 2002, over het stedenbeleid baseerde zich op de analyse van de toepassing van vermeld beleid in zeven sites gesitueerd in de vier hoofdstedelijke regio’s die van de stad het grootste budget kregen. Zie Cour des comptes, 2002, La politique de la ville, Paris, 332 pagina’s; zie ook het rapport opgesteld door de Algemene inspectie van sociale zaken in Frankrijk dat de acties in drie gebieden vergelijkt: Fourcade M., Le Coz G., Lejeune D., Vilchien D., 2004, Evaluation de la mobilisation des crédits de droit commun de l’État et contribution à l’évaluation des contrats de ville sur trois territoires , Paris, 145 pagina’s. Voor een meer gerichte vergelijkende benadering: Bevort A., Charasse D., 2003, Performances institutionnelles et traditions civiques comparées aux Pays-Bas et en France : le cas des politiques de la ville à Haarlem et Rouen, Paris, La documentation française.

7

I. Stadscontracten: stedelijke belangen van een contractueel beleid
Hoe heeft het stedelijk beleid zich sinds 2000 geïnstitutionaliseerd? Welke verwezenlijkingen hebben dit beleid sinds 2005 gekenmerkt? Welke zijn er de gevolgen van en welke verbeteringen mag men verwachten? Dit zijn de drie vragen waarop we in dit gedeelte een antwoord geven.

8

I.1. Het bestaan van het Grootstedelijk beleid sinds 2000: tussen het federale en het gemeentelijke
Bestaat er een definitie van stedelijk beleid in België? An sich, niet echt. Men moet zich wenden tot de verschillende wetteksten en besluiten om beetje bij beetje te ontdekken wat stedelijk beleid inhoudt. Het is door opeenvolgende uitwerkingen dat het beleid een vaste vorm aanneemt. Ter herinnering, de aanhef van de wet van 17 juli 2000 is zeer duidelijk: het gaat weldegelijk om het bepalen van “de voorwaarden waaronder de plaatselijke overheden een financiële bijstand kunnen genieten van de Staat in het kader van het stedelijk beleid”, te weten de plaatselijke geselecteerde overheden en de aard – politiek – van de steun bestemd voor de uitvoering van opdrachten toegewezen door de federale overheid binnen de grenzen van zijn bevoegdheden, met name op het vlak van maatschappelijke integratie, tewerkstelling, strijd tegen stadscriminaliteit en projecten van de Regie der Gebouwen. Artikel 4 van de wet specificeert dat het gaat om het opstellen van een overeenkomst aangaande de opdrachten toevertrouwd aan de plaatselijke overheden, de te bereiken doelstellingen, de verantwoordelijke van het project binnen de plaatselijke overheid en de diensten die de federale overheid aanwijst opdat de omlijnde doelstellingen zouden gerespecteerd worden. Eerste element van het – nieuwe – beleid: de conventierelatie. Het is het besluit van 12 augustus 20008 dat een eerste opsomming geeft omtrent de materie van toepassing op stedelijk beleid: “Overwegende dat het in het raam van het beleid tot herwaardering van de crisiswijken in de grote steden belangrijk is dat zo spoedig mogelijk een bijstandsprogramma tot stand wordt gebracht voor de plaatselijke overheid die initiatieven wenst te nemen die ressorteren onder de bevoegdheden van de Federale Staat; Overwegende dat de interventieprogramma’s gericht op de herwaardering van de achtergestelde stadsgebieden vereisen dat een minimale investeringsdrempel in aanmerking wordt genomen om de zichtbaarheid en de efficiëntie ervan te kunnen waarborgen; dat de Regering zich derhalve moet wapenen tegen het risico verbonden aan een te grote versnippering van de beschikbare middelen; Overwegende als gevolg hiervan dat vastgesteld dient te worden welke stadsgebieden in een eerste fase zullen genieten van de tussenkomst van de Federale Regering.” De overeenkomsten met de plaatselijke overheden worden opgesteld door een interministerieel comité bestaande uit de ministers van Tewerkstelling, Maatschappelijke Integratie, Transport, Binnenlandse Zaken en de Minister verantwoordelijk voor de bestuurlijke voogdij over de Regie der Gebouwen; dit comité moest de overeenkomsten ter goedkeuring voorleggen aan de Ministerraad en zou waken over de goede uitvoering ervan. Het gaat weldegelijk om het tot stand brengen van een beleid dat streeft naar herwaardering van de crisiswijken of van achtergestelde stadsgebieden in een institutionele interministeriële architectuur die zich richt tot de plaatselijke overheden. Waarvan akte. Het Koninklijk Besluit van 26 september 2001 bevestigt dat er moet overgegaan worden tot “een maximale inspanning (…) om een beter leef- en woonklimaat tot stand te brengen in de wijken in moeilijkheden” in het kader van een“beleid tot herwaardering van de crisiswijken in de grote steden en dat het belangrijk is dat er “zo spoedig mogelijk een bijstandsprogramma tot stand wordt gebracht voor de plaatselijke overheid die initiatieven wenst te nemen die ressorteren onder de bevoegdheden van de Federale Staat” Daarbij komt de noodzaak om “nieuwe stadsgebieden aan te duiden welke zullen genieten van de tussenkomst van de Federale Staat”.

Koninklijk Besluit dat de regels preciseert voor de toepassing van de wet die de voorwaarden bepaalt opdat de plaatselijke overheden een financiële steun zouden kunnen genieten van de Staat in het kader van het stedelijk beleid.

8

9

Op basis van deze elementen worden de jaarlijkse overeenkomsten opgesteld – al snel stadscontracten genoemd – met de vijf grote steden, vervolgens elf, daarna vijftien, gekozen in functie van een aantal socio-economische9 criteria die de wijken in moeilijkheden kwalificeren in 638 statistische sectoren over 908.084 personen, hetzij 16,1% van de nationale bevolking. Deze wijken in moeilijkheden maken het onderwerp uit van een typologie die rekening houdt met zowel de huisvestingsmarkt als met de arbeidsmarkt; drie types komen voort uit de studie van Kesteloot-Vandermotten: de stedelijke arbeiderswijken; de arbeiderswijken van de industriële zones; de (stedelijke) wijken van sociale huisvesting en recente flats/torenflats10. Hoe zal deze typologie gebruikt worden bij de kwalificering van de verwezenlijkingen van het grootstedenbeleid? We komen hierop terug want dit aspect van de evaluatie is niet onbelangrijk. Een eerste evaluatie van het ingestelde beleid In juli 2002 introduceerde Minister C. Picqué, toen verantwoordelijk voor het grootstedelijk beleid, een eerste evaluatierapport met “als doelstelling het Parlement in staat te stellen de toepassing te evalueren van de wet van 17 juli 2000 waarin de voorwaarden worden bepaald waaraan de lokale overheden moeten voldoen om te kunnen genieten van een financiële staatssteun in het kader van het stedelijke beleid”. De Minister vestigt de aandacht erop “dat men de lokale overheden de middelen moest geven om de negatieve dynamiek waar de achtergestelde wijken in de grote steden mee te maken hebben, om te keren” (…) en dat “het erom ging hun toe te laten te investeren in de verbetering van het kader en de levensomstandigheden in deze wijken, er de veiligheid en de economische ontwikkeling te versterken” Het Grootstedelijk beleid kwalificeert zich door een specifiek verband tussen de federale overheid en de gemeenten: Het zijn dus de gemeenten zelf die de projecten bepalen die ze willen uitvoeren en dit in het kader van de richtlijnen die werden uitgevaardigd door de Staat. Dit is van kapitaal belang: het is de lokale overheid die de behoeften van zijn inwoners het beste kent. Het is ook deze overheid die het best in staat is om de beste complementariteit te organiseren tussen projecten binnen het kader van een globale gemeentelijke ontwikkelingsstrategie op lange termijn. De keuze van de te financieren projecten moet dus worden overgelaten aan de lokale overheden. De federale Staat mag er enkel over waken dat de interventies passen in het kader van zijn institutionele bevoegdheden en het correcte gebruik controleren van de ter beschikking gestelde sommen”. Ander bijzonder kenmerk: “in tegenstelling tot talrijke andere programma’s van financiële steun aan de gemeenten, , eist het programma Grootstedenbeleid geen enkele financiële tegenprestatie van de gemeente, rekening houdend met de bijzonder moeilijke situatie van de betreffende gemeenten. De projecten kunnen dus voor 100% gefinancierd worden door de fondsen “Grootstedenbeleid”. Deze fondsen zijn dus bedoeld voor de ondersteuning van projecten met een vernieuwend karakter, projecten die anders nooit het levenslicht zouden zien.” Het kader van de publieke actie is aldus gedefinieerd en zal nadien niet meer variëren – uitgezonderd de toepassing van een driejaarlijks programma vanaf 2005 en de uitbreiding van de doelstellingen – wat het FGB een grote institutionele stabiliteit verzekert. Leefbare wijken met huisvestingscontracten De tekst van het akkoord van de federale regering van 10 juli 2003 – “Een creatief en solidair België’ – in hoofdstuk 6 getiteld “Leefbare wijken in grote leefbare steden” neemt de principes over van het FGB – versterking van de contracten met de grote steden, meer veiligheid en minder
Enkel de steden met 60.000 inwoners, waarvan minstens 10% leeft in achtergestelde wijken en waarvan het inkomen per inwoner lager is dan het nationaal gemiddelde, werden weerhouden. Voor de definiëring van achtergestelde wijken, zie de studie “Sociale structuren en buurten in moeilijkheden” uitgevoerd door het ISEG van de KUL (Prof. C. Kesteloot) en het IGEAT van de ULB (Prof. C. Vandermotten) in opdracht van de Minister verantwoordelijk voor het Grootstedenbeleid. Op basis van deze criteria werden de steden Bergen, La Louvière, Seraing en Oostende aan de lijst toegevoegd (KB van 26 september 2001) 10 Zie p. 32 en 33 van de voornoemde studie.
9

10

onwellevendheid, strijd tegen armoede en uitsluiting, betere huisvestingsmogelijkheden – in het kader van de federale bevoegdheden op basis van het overleg dat de interministeriële conferentie van de steden moet opstellen. De termen sociale samenhang en sociale mix duiken op in het Koninklijk Besluit van 28 april 2005, referenties ter ondersteuning van “een specifieke actie in de huisvestingssector, die op lokaal niveau een essentiële hefboom is om sociale banden te herstellen of opnieuw tot stand te brengen in de wijken in moeilijkheden”. Ofwel een bijkomende – en aanvullende – interventie van de federale overheid met de instelling van huisvestingscontracten in 17 steden. Aanzienlijke financiële middelen In 2000 kende11 de federale overheid bijna 35 miljoen euro toe aan de 11 steden die gekozen werden om deel te nemen aan het programma. Dit budget zou in 2001 38 miljoen bedragen, in 2002 41 miljoen. In 2003 41 miljoen 667 en in 2004 was dat 42 miljoen 292. Hetzij een gecumuleerd bedrag van om en bij de 197 miljoen euro over vijf jaar. Vanaf 2005 wordt het driejaarlijkse budget als volgt samengesteld: 128.652.000 euro subsidie voor de stadscontracten en 69.675.000 euro voor de huisvestingscontracten, hetzij een totaal van 198.327.000 euro voor drie jaar (iets minder dan 8 miljard Belgische frank). Ofwel een subsidieverlening van gemiddeld 66.109.000 euro per jaar. Eind 2007 heeft de federale regering beslist de meerjarencontracten, lopend voor de periode 2005-2007, met een jaar te verlengen (tot 31 december 2008). De projecten voor 2008 zouden binnen dezelfde doelstellingen vallen als de voorafgaande programmering. Een bedrag equivalent aan 1/3 van het toegekende budget voor het meerjarenprogramma 2005-2007 werd ingeschreven in het budget 2008 (66.109.000 euro). De 32 projecten van 2008 werden goedgekeurd door de colleges van de verschillende betrokken plaatselijke overheden en werden aan het oordeel onderworpen van de Inspectie van Financiën. Sinds 2000 werd er m.a.w. meer dan 460 miljoen besteed aan het Grootstedenbeleid. Dit doet de vraag rijzen: is dit veel of weinig voor een beperkt aantal steden? Men zou hier moeten beschikken over vergelijkende budgetgegevens voor de periode 2000-2008 om per min of meer vergelijkbare ministeriële sectoren te vergelijken – bijvoorbeeld, wat werd er uitgegeven voor de contracten van veiligheid en preventie – om het belang te kunnen beoordelen van de inspanning die de federale overheid geleverd heeft. Deze oefening moet nog worden gemaakt.

Aanbeveling 1. De Minister verantwoordelijk voor het FGB zou door de bevoegde
administratie een vergelijking tussen de budgetten moeten laten maken, maar meer nog van de uitgaven aangegaan door het programma en de vergelijking maken met andere min of meer gelijkaardige programma’s om de financiële inspanning, die geleverd werd of die nog te leveren valt, in kaart te brengen. Een gestabiliseerd beleid, een ruimere definitie Naar Franse inspiratie – het stedelijk beleid werd gecreëerd in Frankrijk begin jaren 80 (Dubedout, 1983) – maar ook naar Nederlandse – waarvan men de benaming “grootstedelijk beleid” overnam –, ondersteund door de ervaring verworven bij de instelling van een beleid van wijkcontracten in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest sinds 1994, kende het federaal grootstedelijk beleid, aangezien dat de officiële benaming is, een uitbreiding toe voor de wederopleving van wijken in leefbare steden. Dit wijst op de wil om er een volwaardig beleid van te maken. Men kan immers slechts over een algemeen beleid spreken voor zover dit van bij
11

Het gaat hier wel degelijk om budgetramingen en niet om aangetoonde uitgaven.

11

aanvang beperkt is tot een geheel van steden in moeilijkheden of waarvan de wijken zich in moeilijkheden bevinden. Hier is er ambivalentie. Immers, op de website van het FGB wordt het grootstedelijk beleid als volgt voorgesteld: “Grootstedenbeleid werd door de federale regering opgericht in 1999. Die wenste toen bijzondere aandacht te schenken aan de specifieke problemen waar de grote steden mee kampten. In de grote steden komen de fenomenen van werkloosheid, sociale uitsluiting en verslechtering van de levenskwaliteit, waar onze maatschappij onder leidt, het meest voor. Tezelfdertijd vormen de steden echter de bevoorrechte ruimte waar de activiteiten inzake economische ontwikkeling, innovatie en diensten zich concentreren. Geconfronteerd met deze vaststelling, heeft de federale regering toen beslist om op federaal niveau een stedenbeleid in te voeren die als ambitie had een harmonieuze ontwikkeling mogelijk te maken van de stad, die bijdraagt tot de economische groei van de natie, door de bewoonbaarheid te waarborgen van de stadscentra en het respect voor de burgers.” Waar het woord “wijk” hier niet in voorkomt, bestaat er geen twijfel over dat bij het overlopen van de teksten en de praktijken, het federaal grootstedelijk beleid kan gekwalificeerd worden – zo brengt ook het rapport van het Rekenhof12 naar voor – als zijnde “gericht op “precaire buurten”, “probleemwijken”, “crisiswijken”, etc. Minister C. Dupont, in 2007 verantwoordelijk voor het Grootstedelijk beleid onder Verhofstadt II beklemtoonde dat het federaal beleid als belangrijkste doelstelling had “de verbetering van de levensomstandigheden van de meest behoeftigen in de buurten in moeilijkheden” en om dat te bereiken, richtte dit beleid zich op “een geïntegreerde aanpak die zowel de fysische opwaardering van buurten als het herstel van sociaal weefsel bevordert13”. Op niveau van de prioritaire pijlers evolueerde dit beleid als volgt: de eerste fase 2000-2001 omvatte een onderverdeling in 4 pijlers (verbeteren van de levenskwaliteit; verbeteren van de levensomstandigheden, de veiligheid bevorderen; het weer op gang brengen van de economische functie) en had betrekking op 133 initiatieven in de 15 steden die deelnamen aan het programma. Deze onderverdeling werd beoordeeld als “enerzijds te vaag (kwaliteit en levensomstandigheden) en anderzijds te concreet (veiligheid en economie) 14, de inhoud van de contracten werd voor het programma 2002 teruggebracht tot drie pijlers “die makkelijker identificeerbaar waren (de inwoner, het levenskader en de stedelijke context), elk voorzien van een reeks concrete doelstellingen” (verbeteren van het dagelijkse leven in de wijken en de inwoners een vooruitzicht aanreiken; het in ere herstellen van het stedelijke levenskader in de wijken in moeilijkheden; verankering van de wijk in de agglomeratie of in de stedelijke gemeenschap). Het programma 2005-2007 biedt vijf strategische doelstellingen – een geïntegreerde ontwikkeling van de wijken in de stad; een plaatselijke, levendige economie; duurzame buurtjobs; een sterke sociale cohesie in de wijken; een gezonde stad in een gezond leefmilieu; een beter aanbod op het vlak van huisvesting – door het accent te leggen op vijf transversale prioriteiten; socioprofessionele integratie; gelijkheid tussen mannen en vrouwen: diversiteit en interculturaliteit; deelname van de inwoners; duurzame ontwikkeling. Hetzij 168 projecten verdeeld over de 15 steden.

12 Rekenhof, 2007, Het federale grootstedenbeleid. Onderzoek van de stads- en huisvestingscontracten 2005-2007. Verslag van het Rekenhof aan de Kamer Volksvertegenwoordigers, Brussel, p. 8. Te noteren valt dat het verslag van het Rekenhof in Frankrijk, sinds 2002, het “dubbelzinnig” karakter beklemtoonde van de benaming “stedelijk beleid”, “sinds dit niet van toepassing is op alle steden, noch op de gehele stad en dat het zich richt op zowel maatschappelijke als stedelijke acties”. Het Rekenhof stelde een, ten overstaan van de ondervonden moeilijkheden omtrent de definiëring, feitelijke benadering voor die het stedelijk beleid definieerde als “een beleid tegen de uitsluiting in een territoriaal kader, ten gunste van de stedelijke zones waar de maatschappelijke onzekerheid groot is, gevoerd door de staat in contractueel partnership met plaatselijke gemeenschappen”; Cour des comptes, La politique de la ville, rapport public particulier, Paris, februari 2002. 13 C. Dupont, Een minister met aandacht voor de stadsbuurten, Zicht op Stad, 1, maart 2007, p. 6. 14 Evaluatierapport van het federaal grootstedenbeleid, 2000-2002, p. 33.

12

Terwijl in 2002 de studie uitgevoerd door Kesteloot en 638 achtergestelde wijken telde voor een bevolking van 908.084, mondde de creatie van een nieuwe atlas – Dynamische analyse van de buurten in moeilijkheden in de Belgische stadsgewesten15 – uit in een uitbreiding van het aantal buurten in moeilijkheden: met een nieuwe manier om de variabelen te behandelen telden de auteurs 1.369 buurten voor een bevolking van 1.702.997 inwoners. Waar de auteurs beklemtonen dat de gebruikte methodologie in 2002 en 2007 elke vergelijking onmogelijk maakt, blijft het een feit dat de gegevens hoger liggen dan de cijfers die naar voor werden gebracht om de armoede te tellen (ongeveer 14% van de totale bevolking). Om maar te zeggen dat de situatie meer dan zorgwekkend blijft.

I.2. De benadering verwezenlijkingen

van

stadscontracten

aan

de

hand

van

de

Tussen 2005 en 2007 werden 168 projecten gesubsidieerd door het programma FGB. In het kader van een externe evaluatie, noodzakelijkerwijs beperkt in tijd, is het onmogelijk een even doorgedreven kennis te verwerven van de verwezenlijkingen als de kennis waarvan de operatoren van het Grootstedelijkbeleid blijk geven, alsook de vertegenwoordigers van de administratie. Niettemin hebben we de voorkeur gegeven aan het bestuderen van het geheel van de 168 projecten i.p.v. een staal om de struikelsteen van atypische gevallen te vermijden. Deze evaluatie baseert zich op de analyse van de projecten zoals deze beschreven staan in de 15 meerjaarlijkse overeenkomsten 2005-2007 in het kader van het programma tussen de steden en de federale overheid. De analyse van de budgettaire uitgaven van deze stadscontracten werd onlangs uitgevoerd door het Rekenhof en met dit luik zal geen rekening worden gehouden bij deze evaluatie, tenzij door zich te interesseren voor meerbepaald het type van budget dat aan elk project werd toegekend: budget investering, personeel, werking. Na de beschrijving van het corpus en de gebruikte methode zullen frequentietabellen, kruistabellen en factoriële correspondentieanalyses het antwoord geven op volgende vragen: hebben we te maken met innoverende projecten? Zorgen zoveel projecten voor de verkruimeling van het globale budget van het FGB? Kunnen ze het onderwerp uitmaken van een interne evaluatie? Waartoe dienen ze? Welke strategische doelstellingen worden voornamelijk beoogd door deze projecten? Wie dienen ze? Mobiliseren ze veel partners? Zijn ze geïntegreerd in een coherent plaatselijk beleid? Dat zijn de noodzakelijke vragen om een voldoende realistische stand van zaken op te maken van de verwezenlijkingen. We bekijken in welke mate de antwoorden op deze vragen variëren naargelang de betrokken stad of het betrokken gewest. Ten slotte moet men zich de vraag stellen welke de grote projecten zijn die momenteel worden verwezenlijkt in het kader van het FGB en op welke manier ze ons informeren over de federale en lokale beleidslijnen die voorafging aan hun uitwerking. Het corpus De 168 projecten zijn als volgt verdeeld over de drie gewesten: 63 projecten in het Waals Gewest voor 5 steden (Bergen, Charleroi, Luik, Seraing en La Louvière); 48 projecten in het Brussels

C. Vandermotten, P. Marissal & G. Van Hamme (IGEAT, ULB), C. Kesteloot, K. Slegers & L. Vanden Broucke (KUL), B. Ippersiel, S. de Bethune & R. Naiken, 2007, Dynamische analyse van de buurten in moeilijkheden in de Belgische stadsgewesten, Brussel, POD Maatschappelijke Integratie, Grootstedenbeleid, 60 pagina’s.

15

13

Gewest voor 7 gemeenten (Schaarbeek, Anderlecht, Sint-Gillis, Sint-Joost, Vorst, Molenbeek en Brussel Stad); 57 projecten in het Vlaams Gewest voor 3 steden (Antwerpen, Gent, Oostende).

Bergen (18) Charleroi (15) Luik (16)

WG (63)

Seraing (9) La Louvière (5)

Schaarbeek (12) Anderlecht (3)

Totale bevolking (168)

BHG (48)

Sint-Gillis (6) Sint-Joost (4) Vorst (3) Molenbeek (11) Brussel Stad (9)

VG (57)

Antwerpen (32) Gent (18) Oostende (7)

Grafiek 1 Elk van deze steden ontplooit 3 (Vorst) tot 32 projecten (Antwerpen) met globale budgetten van ongeveer 1 miljoen euro (Vorst) tot het dertigvoudige (Antwerpen).

Globaal budget van de stadscontracten 2005-2007
Antwerpen Gent Charleroi Luik Molenbeek Brussel Stad Schaarbeek Bergen La Louvière Oostende Anderlecht Seraing Sint-Gillis Sint-Joost Vorst 30 900 440 € 14 823 343 € 13 945 619 € 12 945 914 € 8 490 622 € 8 019 332 € 6 434 737 € 6 294 183 € 5 305 192 € 4 645 657 € 4 277 469 € 4 196 718 € 3 584 044 € 3 177 791 € 966 254 €

Elk van deze 168 projecten maakt het onderwerp uit van een gedetailleerde beschrijving in de stadscontracten (meerjaarlijkse overeenkomsten) volgens de volgende modaliteiten: 14

Strategische doelstelling van het project Operationele doelstelling van het project (Verwachte resultaten, Indicatoren) Omschrijving van het project Nieuw project of in voortzetting m.b.t. vorige overeenkomst Kalender van de voorziene acties Transversale accenten geïntegreerd in het project Promotor van het project Partner van het project Voorlopige begroting De methode Deze modaliteiten vertegenwoordigen evenveel variabelen kwantitatief en kwalitatief geanalyseerd door de analysesoftware Modalisa. Bepaalde variabelen (de open vragen) maakten het onderwerp uit van een hercodering die een kwantitatieve verwerking mogelijk maakte. De meeste hercoderingen komen voort uit een thematische analyse. Een lexicografische analyse werd gebruikt om in te gaan op de vraag betreffende de bestemmelingen van deze projecten. Voor deze laatste hebben we de modaliteiten van de projecten heel nauwkeurig bekeken omdat er hen geen enkele specifieke vraag werd toegewijd. Een reeks vlakke verdelingen (van de frequentietabellen) werd eerst uitgevoerd. Daarna werden tabellen opgesteld die twee variabelen kruisen. Enkel de statistisch significante tabellen werden weerhouden voor de analyse (Test Chi2>95%) behoudens uitzondering vermeld in de tekst. Een analyse van de procentuele afwijking van de marge liet toe om snel (en visueel) de aantrekkelijke punten waar te nemen tussen de specifieke modaliteiten. Wij behouden het gebruik ervan in dit rapport om de leesbaarheid te vergemakkelijken. De intensiteit van de aantrekkelijke punten tussen de modaliteiten wordt weergegeven door een gradiënt van helder groen (zwakker aantrekkelijk punt) naar donkerder (sterker aantrekkelijk punt). Er werden ook meerdere factoriële correspondentieanalyses gemobiliseerd om de kruisanalyse van meer dan twee variabelen te vergemakkelijken. Deze analyses laten toe om snel de verschillende types van projecten te identificeren die gerealiseerd werden alsook de modaliteiten die deze het meest kenschetsen. De factoriële analyses vervolledigen de interpretatie van de resultaten. De resultaten (1) Continuïteit boven innovatie De verwezenlijkingen 2005-2008 situeren zich vooral (bijna 60%) in de continuïteit van de vorige stadscontracten 2001-2004 (tabel 1). Het is dan ook belangrijk om tijdens de lezing van dit rapport in gedachte te houden dat deze evaluatie zowel, indien niet meer, betrekking heeft op de strategische oriënteringen van de vorige meerjaarlijkse overeenkomsten.

Project in continuïteit
Frequentie Continuïteit Nieuw Totaal 97 71 168 % 58 42 100

15

Tabel 1 Geen enkel gewestelijk verschil is significant wat betreft de nieuwheid van de projecten. De meeste steden wijken niet af van deze vaststelling. Enkel Luik duidt zijn actie bijna volledig naar continuïteit (13 van de 16 projecten), terwijl Schaarbeek innoveert met 9 nieuwe projecten op 12 (tabel 2).
_ Stad/

Project in continuïteit
nieuw 4 7 3 6 1 9 1 2 2 2 3 3 13 11 4 71 continuïteit 14 8 13 3 4 3 2 4 2 1 8 6 19 7 3 97 Totaal 18 15 16 9 5 12 3 6 4 3 11 9 32 18 7 168

Bergen Charleroi Luik Seraing La Louvière Schaarbeek Anderlecht St- Gillis St- Joost Vorst Molenbeek Brussel Stad Antwerpen Gent Oostende Totaal

Tabel 2 Wat de nieuwe projecten vooral onderscheidt van de oude is het percentage van het budget dat wordt besteed aan personeelskosten of investeringen (bouw, renovatie, etc.). De projecten waaraan geen personeelskosten worden toegewezen zijn vooral nieuwe projecten (35 op 52 projecten) terwijl de aanzienlijke personeelskosten (meer dan 50% van het globaal budget) terug te vinden zijn bij de projecten die in de continuïteit liggen van de vorige overeenkomstovereenkomst (tabel 3).
_ Deel

van budget naar personeel/ Project in continuïteit
0%
Tussen 1 en

25% Tussen 26 en 50% Tussen 51 en 75% Tussen 76 en 100% Totaal

nieuw 35 7 8 6 15 71

continuïteit 17 7 9 18 46 97

Totaal 52 14 17 24 61 168

Tabel 3 16

De tabel hieronder toont geen statistisch veelbetekende resultaten maar informeert ons over de strategische oriënteringen die geleid hebben tot de ontwikkeling van nieuwe projecten of projecten in continuïteit. Van de 71 nieuwe projecten ontwikkeld tussen 2005 en 2007 hebben er 30 betrekking op de geïntegreerde ontwikkeling van de wijken in de stad en bijna evenveel (27) hebben betrekking op de versterking van de sociale cohesie in de wijken.
_ Strategische

doelstelling / Project in continuïteit
nieuw 30 8 27 3 3 71 continuïteit 21 11 47 15 3 97 Totaal 51 19 74 18 6 168

Geïntegreerde ontwikkeling van de wijken in de stad Dynamische, duurzame plaatselijke economie en buurtjobs Sterke sociale cohesie in de wijken Gezonde stad in een gezond leefmilieu Kwalitatief woningaanbod Totaal

Tabel 4 Er is dus geen echte strategische heroriëntering ontsproten uit de verschijning van nieuwe projecten in 2005. In tegenstelling, men ontwikkelt projecten voornamelijk in functie van de twee dragende thema’s: deze van de sociale cohesie en deze van de geïntegreerde ontwikkeling van de wijken. Enkel de ontwikkeling van een gezonde stad in een gezond leefmilieu heeft te lijden onder een zekere vervreemding van de ene overeenkomst tot de andere (nauwelijks 3 nieuwe projecten in 2005). Het geringe aantal projecten gericht op huisvesting kan verklaard worden door de creatie van een contract specifiek gericht op huisvestingsprojecten. Niettemin varieert de manier om deze twee strategische doelstellingen (sociale cohesie en geïntegreerde ontwikkeling van de wijken) te bereiken naargelang een project gericht is op nieuwheid of op continuïteit: de projecten gericht op de continuïteit van de vorige overeenkomst vragen vooral personeel; de nieuwe projecten vragen vooral investeringen (bouw of renovatie). (2) Het einde van de verkruimeling van het globale budget Het gemiddelde budget van een project bedraagt 172.206 euro. Dit bedrag is weinig indicatief wat betreft het verschil in uitgaven dat de projecten onderscheidt. De mediaan die de projecten in twee gelijke delen verdeelt, situeert zich op 477.074 euro. Aan weerskanten hiervan varieert de uitgave met minimum 30.000 euro tot een maximum van 4.670.198 euro. Van het ene uiterste tot het andere tellen we projecten waarvan het budget 100 maal groter of 100 maal kleiner is.

17

Totaal budget
40 38

31

24 19 16

Van 30.000 tot 100.000 eur

Van 100.000 tot 250.000 eur

Van 250.000 tot 500.000 eur

Van 500.000 tot 1M eur

Van 1M tot 1M500.000 eur

Van 1M500.000 tot 4M200.000 eur

Grafiek 2 Maar deze indicatie volstaat niet om ons een reëel idee te geven van de budgetten toegewezen aan deze projecten. Bijkomende budgetten afkomstig van andere subsidiërende organen vloeien samen in budgettaire plannen waarvan we hier moeilijk de omvang kunnen meten. Wat grafiek 2 ons als interessante informatie aanreikt, is dat een minimum van 30.000 euro de ondergrens is voor subsidies. In vergelijking met voorgaande overeenkomsten (2001-2004) kan men stellen dat er geen projecten meer zijn met een klein budget. Bijna de helft van de projecten wordt uitgevoerd met relatief aanzienlijke budgetten gaande van 250.000 tot 1 miljoen euro (78 projecten op 168). Deze budgetten worden verdeeld over personeelskosten, werkingskosten, investeringskosten (voornamelijk bouw of renovatie). De naast elkaar geplaatste vlakke verdelingen van grafiek 3 tonen aan dat het deel van het budget voor werkingskosten zelden 25% van het globaal budget overschrijdt (133 projecten op 168).

18

Naast elkaar geplaatste vlakke verdelingen 80 67 61 52 53 47 38 24 10

21 14 17 7 0% Tussen 1 en 25% Tussen 26 en 50%

9 4 Tussen 51 en 75%

Tussen 76 en 100%

Deel van budget naar personeel

Deel van budget naar werking

Deel van budget naar investering

Grafiek 3 Aan de uitersten van de grafiek tellen we een meerderheid aan projecten waaraan exclusief ofwel een groot deel van het personeelsbudget ofwel een groot deel van het investeringsbudget werd toegewezen. De projecten die de uitgaven tussen deze twee posten in evenwicht brengen, zijn aanzienlijk minder in aantal (centrum grafiek 3). Het contrast tussen projecten met een hoog investeringsbudget en projecten met een hoog personeelsbudget is weinig zichtbaar in dit stadium van de analyse, behalve in de correlatiematrix hieronder. De hoge negatieve verhouding (-0,81) tussen deze modaliteit toont duidelijk hun exclusiviteit aan. Deze zal later bevestigd worden in de factoriële correspondentieanalyses.
Betrokken projecten 168 Deel van budget naar personeel Deel van budget naar personeel Deel van budget naar werking Deel van budget naar investering 1 -0,17 -0,81 Deel van budget naar werking -0,17 1 -0,44 Deel van budget naar investering -0,81 -0,43 1

Tabel 5 (3) Meetbare successen Projectevaluatie-indicatoren worden vermeld om te kunnen bevestigen dat de operationele doelstellingen bereikt werden. Deze indicatoren, 15 in totaal, zouden kunnen wijzen op een zeker niveau van savoir-faire van de projectpromotoren op het vlak van de uitwerking van de projecten. Maar zekerder is dat ze ons inlichten over de aanwezigheid van gewoonten om subsidieformulieren of activiteitenrapporten in te vullen. Deze institutionele routines zijn verbonden aan de talrijke cofinancieringen die deze projecten kenschetsen. De lijsten van 19

indicatoren geformuleerd door bepaalde subsidiërende organen teruggevonden in de meerjaarlijkse overeenkomsten van het FGB.

worden

copy/paste

OD : Indicatoren
Aantal interventies of activiteiten Aantal begunstigden Aantal nieuw gecreëerde uitrustingen of diensten Index van tevredenheid Index van frequentie Meten van problemen (statistieken) Intern evaluatierapport (kwaliteitsindex) Type publiek Index participatie Oppervlakte aangelegde ruimten Investering en rentabiliteit Meten van ressources Aantal partnerships Tonnage verboden afval Index communicatie Totaal / antwoorders

Frequentie 67 59 52 50 50 37 31 25 21 17 16 12 12 9 9 168

% 40 35 31 30 30 22 18 15 13 10 10 7 7 5 5 278

Tabel 6 Bij bijna de helft van de projecten (67 op 168) wordt het aantal interventies of activiteiten vermeld als een evaluatie-indicator van een project (tabel 6). Vervolgens komt het aantal begunstigden (59 projecten) en het aantal nieuwe voorzieningen of gecreëerde diensten (52 projecten). Daarbij komen nog de frequentie-indexen (bij 50 van de 168 projecten). Doorheen deze vier meest vermelde indicatoren in de stadscontracten krijgt men de indruk dat de kwaliteit van projecten volkomen meetbaar is. Maar is ze gemeten? De indicatoren – duidelijk minder frequent – van een meer kwalitatieve evaluatie van de tevredenheid en de participatie van het betrokken publiek tonen op hun beurt bepaalde tekortkomingen op het vlak van betrouwbaarheid, aangezien ze geen aanleiding geven tot welke precisie dan ook van de manier van gegevensverzameling die effectief voorzien was. Het partnership en de communicatie worden nauwelijks beschouwd als kwaliteitsindicatoren van een project (vermeld in respectievelijk 12 en 9 projecten). De evaluatie van het project is vooral gericht op de resultaten (bijvoorbeeld het aantal gecreëerde vierkante meter), in plaats van op het verloop. Dit geringe aantal projecten waarvan de communicatie wordt geëvalueerd, stelt de vraag van hun sociale aanvaarding en hun zichtbaarheid temidden de plaatselijke overheden. De impact van deze projecten meten d.m.v. deze indicatoren blijkt zo goed als onmogelijk te zijn, tenzij misschien wat betreft de strijd tegen sluikstorten. De meting van de wijzigingen die de projecten aanreiken aan de vooraf geïdentificeerde problemen (in 50 van de 168 projecten) blijft intern bewaard, evenals de enkele evaluatierapporten van de verschillende projecten (nauwelijks 31 op 168) en tal van diagnosen voorafgaand aan de implementering van de projecten. De afwezigheid van deze diagnosen bij de meerderheid van de meerjarige overeenkomsten is op z’n minst misleidend.

20

_ OD : Indicatoren

/ Gewest
WG 23 23 24 24 17 18 3 6 8 5 16 3 10 1 5 186 BHG 24 23 9 26 22 15 7 12 8 2 9 2 2 4 165 VG 20 13 19 11 4 21 7 5 10
Totaal

Aantal interventies of activiteiten Aantal begunstigden Aantal nieuw gecreëerde uitrustingen of diensten Index van frequentie Index van tevredenheid Meten van problemen (statistieken) Intern evaluatierapport (kwaliteitsindex) Type publiek Index participatie Oppervlakte aangelegde ruimten Investering en rentabiliteit Aantal partnerships Meten vans ressources Index communicatie Tonnage verboden afval Totaal

6 116

67 59 52 50 50 37 31 25 21 17 16 12 12 9 9 467

Tabel 7 Afgezien van deze algemene overwegingen zijn er gewestelijke bijzonderheden te vermelden (tabel 7). Zes van de 15 indicatoren ter evaluatie van de operationele projectdoelstellingen hebben een gewestelijke specificiteit. Zo wordt er enkel in het Waals Gewest een indicator van investering en rendement vermeld. Dit kan worden verklaard door de oververtegenwoordiging van Waalse projecten in de strategische doelstelling gericht op de economie van een lokale, dynamische en duurzame economie. In het Vlaams Gewest wordt er in meer dan een derde van de projecten (21 projecten op 57) gebruik gemaakt van een kwaliteitsindex – afkomstig van een ander subsidiërend orgaan – om de kwaliteit van een project te evalueren. In het Brussels Gewest refereert ongeveer één project op vijf (9 op 48) naar een evaluatie van het proces via de evaluatie van het partnership. Tabel 8 laat toe om de specificiteit van bepaalde steden/gemeenten op het vlak van indicatoren naar voren te brengen. Bijvoorbeeld: - de meting van investeringen en rentabiliteit heeft voornamelijk betrekking op Bergen (dat 10 van de 16 projecten telt die dit criterium vermelden) ; - de meting van bestaande ressources (gerealiseerd in het kader van lokale diagnoseprojecten) wordt vooral gebruikt in Luik (in 8 van de 12 gevallen) ; - Oostende verzekert zich van de kwaliteit van zijn projecten door vooral het aantal nieuwe voorzieningen te tellen.

21

_ OD: Indicatoren

/ Stad
Bergen Charleroi Luik Seraing La Louvière Schaar beek Anderlecht St-Gillis St-Joost Vorst Molen beek Brussel Antwerpen Stad Gent Oostende

Totaal

Aantal interventies of activiteiten Aantal begunstigden Aantal nieuw gecreëerde uitrust. Index van frequentie Index van tevredenheid Meten van problemen (stat) Intern evaluatierapport Type publiek Index participatie Oppervlakte aangelegde ruimten Investering en rentabiliteit Aantal partnerships Meten van ressources Index communicatie Tonnage verboden afval Totaal

3 5 6 13 2 1 3 1 10 1

3 6 7 7 4

1 1 4 2 2

11 6 4 3 6 11 2 2 4 2 8

5 3 4 2 4 1 2

1 3 3 1 3 2

7 4 10 3 8 4

1 1 1

3 3 2 6

2 4 2 2 2 2 2 1 1 2 2 2 1

1 2 3 1
1

2 2 2 1

2

4 4 5 8 7 2 1 7 1

7 8 4 2 1 1

3 2

13 11 12 5 4 7 5 5

4 7

6 21

5 5 2 6 1 1
16 11 40

1 2

1
45 38

2
61

2
27 15 41 10

2
30 43 62 11

67 59 52 50 50 37 31 25 21 17 16 12 12 9 9
467

17

Tabel 8 Deze specificiteiten, zullen we merken, zijn sterk afhankelijk van de operationele doelstellingen die op lokaal niveau voorrang kregen. (4) De samenhang met de plaats De operationele doelstellingen komen voort uit een gedefinieerde typologie in het kader van het programma FGB. Ze stemmen overeen met elk van de vijf strategische doelstellingen van het programma (verder hieronder in detail). Bepaalde operationele doelstellingen waren min of meer succesvol in 2005 ter gelegenheid van de hernieuwing van de meerjaarlijkse overeenkomsten. Bovenaan het klassement (tabel 9) is de door de lokale overheden meest gewaardeerde operationele doelstelling gericht op de creatie van openbare ruimten voor ontmoeting en vrije tijd. Toegevoegd aan de doelstelling om openbare ruimte in te richten (op de 3de plaats), hebben deze twee operationele doelstellingen betrekking op 35% van de bestaande projecten. Onderaan de klassering merken we het aspiratie-effect van een specifiek huisvestingscontract. Het herleidt het aantal projecten met als operationele doelstelling de verbetering van de huisvesting bijna tot nul. De desaffectatie voor gezondheidsprojecten is algemeen bekend. Hoewel de gezondheid op de vijfde plaats staat, komt dat eerder door de openbare gezondheid (straatveegprojecten). De strijd tegen de numerieke breuk is anekdotisch (nauwelijks 2 projecten op 168). Middenin het klassement zien we enkele projecten die de promotie ondersteunen van buurthandel en gemengd karakter (10 projecten op 168), plaatselijke tewerkstelling (9), de versterking van de sociale link door participatie (8), de integratie van nieuwkomers (7) en de realisatie van stedelijke ontwikkelingsplannen (7).

22

Operationele doelstelingen volgens typologie FGB
OO.III.2. Openbare ruimten creëren voor ontmoeting en vrije tijd OO.III.4. Preventief optreden tegen onveiligheidsgevoelens OO.I.1. Openbare ruimte aanleggen OO.I.2. Ontwikkelen, decentraliseren en optimaliseren van aanbod openbare diensten OO.IV.4. Sensibiliseringsacties m.b.t. gezondheids- en milieu problemen OO.II.1. Ondersteunen promotie lokale handel en gemengd karakter OO.I.3. Sociale band versterken door participatie OO.III.1. Integratie versterken van nieuwkomers OO.I.4. De verwerzenlijking van ontwikkelingsplannen promoten OO.II.2. De band versterken tussen investeringen en creatie lokale werkgelegenheid OO.IV.2. Creatie van ruimten voor begeleiding en/of verzorging OO.V.4. Integratie stimuleren door betere toegang tot kwalitatieve woningen OO.III.3. Strijden tegen digitale kloof OO.II.3. Ondernemers en leveranciers van lokale werkgelegenheid ondersteunen OO.V.1. Tussenkomst op huisvestingsmarkt OO.V.3. Radicale strijd tegen onbewoonbare woningen OO.IV.1. Infrastructuren creëren voor buurtgezondheidsdiensten OO.IV.3. Oriëntatiedienst gezondheid OO.V.2. Toegang tot eigen domsverwerving vergemakkelijken Totaal / antwoorders Frequentie 35 30 24 12 12 10 8 7 7 7 6 4 2 2 1 1 % 21 18 14 7 7 6 5 4 4 4 4 2 1 1 1 1

168

100

Tabel 9

23

Openbare ruimte is dus het voorwerp van een zekere interesse vanwege de plaatselijke collectiviteiten en monopoliseert aanzienlijke budgetten. Dit op twee manieren: Ofwel bouwt men infrastructuren – open (speelpleinen, parken, etc.) of gesloten (verenigingsgebouwen, sportcentra, etc.) – in sommige gevallen bestemd voor gedecentraliseerde gemeentediensten (wijkgemeentehuizen); 42% van de projecten valt onder deze categorie. Ofwel beveiligt men de bestaande openbare ruimten door zich te richten op specifieke groepen of door ze te ontruimen (projecten m.b.t. volkshygiëne of netheid en veiligheid zijn synoniemen) ; 25% van de projecten valt onder deze categorie. En zo hebben, in bijna 70% van de gevallen, steden en gemeenten gekozen voor de verbetering van de openbare ruimte om nu eens de sociale cohesie te ontwikkelen en dan eens een geïntegreerde ontwikkeling van de wijken. In alle gevallen heeft de ruimte tot doel het verband te creëren. Er valt geen significant gewestelijk verschil te noteren. Het is vooral op niveau van de steden dat er zich bepaalde opties manifesteren op het vlak van operationele doelstelling : Antwerpen trok de kaart van onveiligheid, Oostende deze van straatinrichting en Gent hanteert meer dan anderen de decentralisatie van de diensten. We vermelden nog dat Seraing zich onderscheidt door zijn stedelijke planning. Een meer diepgaande studie zou ongetwijfeld toelaten de extralokale redenen te identificeren die ten grondslag liggen van de oriëntering van de verschillende projecten, met name in functie van de mogelijkheid om elders andere financieringen te verkrijgen voor hetzelfde type van operationele doelstellingen. (5) Gebetonneerde projecten Met de twee strategische doelstellingen die de wervelkolom vormen van de stadscontracten sinds 2001 – sterke sociale cohesie in de wijken en geïntegreerde ontwikkeling in de stadswijken –, ziet men tal van nieuwe ruimten opduiken in de 15 gesubsidieerde steden/gemeenten (tabel 10). Gebouwd, gerenoveerd, aangelegd, deze open of gesloten ruimten dragen de naam van parken, speelpleinen, plaatsen, verenigingshuizen, huizen van de burgers, huis van de vrouw, wijkhuizen, gemeenschapscentra, etc. Ze vormen zonder twijfel het tastbare – en gewaardeerde – bewijs van een effectieve openbare interventie in de wijken die genieten van subsidies van het FGB.

Strategische doelstelling
Sterke sociale cohesie in de wijken Geïntegreerde ontwikkeling van de wijken in de stad Dynamische, duurzame plaatselijke economie en buurtjobs Gezonde stad in een gezond leefmilieu Kwalitatief woningaanbod Totaal Frequentie 74 51 19 18 6 168 % 44 30 11 11 4 100

Tabel 10

24

Regionale verschillen op het vlak van strategische oriëntering van de projecten zijn weinig zichtbaar (tabel 11). De geïntegreerde ontwikkeling van de wijken in de stad wordt iets vaker vermeld als strategische doelstelling in Vlaanderen (26 projecten op 51), in vergelijking met de twee andere gewesten. De ontwikkeling van een dynamische lokale economie is er daarentegen een onbestaande doelstelling, in tegenstelling tot het Waals Gewest dat het gros van de projecten op deze as inschrijft (15 op 19).
_ Strategische

doelstelling / Gewest
WG 24 16 15 6 2 63 BHG 24 9 4 8 3 48 VG 26 26 4 1 57 Totaal 74 51 19 18 6 168

Sterke sociale cohesie in de wijken Geïntegreerde ontwikkeling van de wijken in de stad
Dynamische, duurzame plaatselijke economie en buurtjobs

Gezonde stad in een gezond leefmilieu Kwalitatief woningaanbod Totaal

Tabel 11 Weinig steden schrijven hun projecten in op slechts één van de strategische doelstellingen (tabel 12). Hier onderscheiden zich enkel Sint-Joost, door uitsluitend te kiezen voor een doelstelling van sociale cohesie, en Gent, waarvan de meeste projecten betrekking hebben op de geïntegreerde ontwikkeling van de wijken in de stad.
_ Stad

/ Strategische doelstelling
Sociale cohesie Ontwikkeling Lokale economie Gezonde stad Kwalitatief aanbod Totaal

Bergen Charleroi Luik Seraing La Louvière Schaarbeek Anderlecht St- Gillis St- Joost Vorst Molenbeek Brussel Stad Antwerpen Gent Oostende Totaal

7 5 6 2 4 3 2 2 4 1 7 5 18 4 4 74

5 4 2 4 1 5 1 2

4 4 6 1 3 1

1 1 2 2 1 1 2 1 3 2 2

1 1

1 11 12 3 51

2 1 1

19

18

6

18 15 16 9 5 12 3 6 4 3 11 9 32 18 7 168

Tabel 12

25

(6) Vage bestemmelingen Rest de vraag voor wie deze ruimten bestemd zijn. We weten dat er enkele ingenomen zijn door de gedecentraliseerde diensten op het niveau van de wijken (tabel 9). We weten ook dat er nog veel in aanbouw of renovatie zijn of zich in de fase van het architectuurplan bevinden (men vindt deze terug bij de 57 nieuwe projecten in tabel 4). We vermoeden ook dat de ruimten die gebouwd werden tijdens de vorige stadscontracten 2001-2004 op het punt staan om beheerd te worden door personeel of het reeds zijn (de personeelsonkosten zijn kenschetsend voor de projecten in continuïteit – zie tabel 3). De projecten waar de bestemmelingen specifiek vermeld zijn, betreffen voornamelijk gezondheid of preventie van onveiligheid in dewelke zich bepaalde zogenaamde ‘risicogroepen’ bevinden (14 projecten). Daarnaast zijn er ook de integratieprojecten voor nieuwkomers (8), de projecten van lokale economie gericht naar handelaars (10). Met uitzondering van deze projecten worden de bestemmelingen nauwelijks vermeld. Ze vermengen zich met “buren” en “inwoners” (60) of zeldzamer, “burgers” (36). Ze worden het meest gedefinieerd (111 projecten op 168) door het feit op een precieze plaats te wonen waar men de interventie plant en die men beschrijft via een kort historisch overzicht en enkele sociaal-economische indicatoren; of het nu gaat om een specifieke zone (43 projecten voornamelijk in het Waals Gewest zoals in Charleroi of in Bergen), om meerdere wijken verspreid in de stad (37 projecten zoals in Gent en in Luik) of om een specifieke wijk (31). De bestemmelingen zijn soms gewone voorbijgangers (zoals de gebruikers van het Oostendse wegennet) en zeer zelden gaat het om bestemmelingen zonder vaste woonplaats (zoals in het project van het CASU in Brussel-Stad). De leeftijd van de bestemmelingen wordt enkel vermeld om de jongeren (38) en de kinderen (23) toe te voegen aan de lijst van potentiële begunstigden van deze projecten. Er wordt voor hen immers speciale accommodatie voorzien. Bejaarden op hun beurt worden nauwelijks vermeld bij de projecten. Althans als specifiek publiek. Informatie over het geslacht van het publiek blijft ruimschoots afwezig (6 projecten gericht op vrouwen) terwijl de gelijkheid man/vrouw toch een van de transversale accenten is die het programma FGB ontwikkeld wil zien binnen de projecten. Over de bestemmelingen van de projecten weten we dus bitter weinig, behalve dat ze inderdaad meestal omschreven worden als “bestemmelingen”, “begunstigden” of “doelgroepen”. De term “deelnemer” is weinig aanwezig in de lexicografische analyse die werd uitgevoerd op basis van het corpus van gegevens. (7) Kleine partnerships Grafiek 4 informeert over het aantal partners van de projecten, dikwijls vermeld zonder verdere precisering (bvb.: “de verenigingen van de wijk”). Zes verschillende partners vormen het gemiddelde effectief van partnerships. De eerste drie gemobiliseerde partners, links van de grafiek, zijn dikwijls een of andere dienst van de stad of van de gemeente. In totaal beperken 64 van de 168 projecten zich tot dit type van intern partnership met de lokale administratie. Zeldzame partnerships, rechts van de grafiek, vermenigvuldigen de partners met als functie het overbrengen van informatie of die zelf bestemmeling zijn van de projecten (verenigingen in een verenigingshuis bijvoorbeeld). De stadscontracten geven geen informatie over de verwachte rollen van deze diverse partners, waarvan men kan vermoeden dat ze een aanzienlijk verschil in investering vertonen, met name op het financieel vlak, ten aanzien van de projecten.

26

Gemiddeld=6,089 Verschil-type=6,435

25 E f 20 f e c 15 t i 10 e f 5

-5

1

7

13

19 25 31 Aantal partners

37

43

49

55

61

Grafiek 4 In het Waals Gewest is meer dan de helft van de partnerships van beperkte omvang (38 projecten op 63 – zie tabel 13), terwijl de grotere zich in Vlaanderen bevinden (13 op 23).
_ Aantal
van van tot

partners / Gewest
WG 38 18 7 63 BHG 23 22 3 48 VG 18 26 13 57 Totaal 79 66 23 168

>=1 5 tot 10 >=5 van >=10 tot 51 Totaal

Tabel 13 Het lijkt alsof het vooral de lokale tradities zijn die de verruiming van de partnerships bepalen (tabel 14). In Charleroi, Schaarbeek, Sint-Joost en Oostende ontwikkelt men voornamelijk eenzelfde type van beperkt partnership. In Molenbeek en Gent geeft men vooral de voorkeur aan grote concentraties van actoren, terwijl de grootste ontplooiingen het voorrecht van Antwerpen blijken te zijn, met bijna de helft van de projecten die meer dan 10 partners tellen.

27

_ Stad

/ Aantal partners
van

>=1 tot 5 8 11 9 6 4 9 1 4 2 3 4 6 5 7 79

van

>=5 tot 10 7 2 6 3 1 3 4 1 8 5 13 13 66

van

>=10 tot 51 3 2 1 1 2 1

Totaal 18 15 16 9 5 12 3 6 4 3 11 9 32 18 7 168

Bergen Charleroi Luik Seraing La Louvière Schaarbeek Anderlecht St-Gillis St-Joost Vorst Molenbeek Brussel Stad Antwerpen Gent Oostende Totaal

13

23

Tabel 14 (8) Vier belangrijke types van projecten die tegenover mekaar staan of mekaar negeren Een eerste factoriële correspondentieanalyse (FCA) laat toe gelijktijdig de meeste variabelen te kruisen, die we net beschreven hebben, om meer inzicht te krijgen in de verdeling van de 168 projecten. We hebben de volgende variabelen weerhouden voor de analyse: de meest voorkomende operationele doelstellingen; het percentage van het globale budget dat werd toegewezen aan werking, aan personeel of aan investering; het al dan niet nieuwe karakter van het project; de meest voorkomende evaluatie-indicatoren en het aantal partners. Dit was de gelegenheid om er de informatie aan toe te voegen waarover we beschikten betreffende de transversale accenten van de projecten. Ter herinnering, het zijn er vijf en ze hebben betrekking op duurzame ontwikkeling, de participatie van de inwoners, de diversiteit en interculturaliteit, de gelijkheid tussen mannen en vrouwen en de sociaal-economische invoeging. We zullen bekijken in welke mate ze effectief transversaal zijn doorheen de verschillende typen van projecten. De resultaten van de FCA tonen aan dat vier grote types van projecten identificeerbaar zijn in het programma FGB. Ze worden ingedeeld volgens het deel van budget dat ze toewijzen aan investering of personeel en volgens de verhouding tot het publiek omschreven als “begunstigde”. Een eerste type van projecten heeft als doel de preventie van onveiligheid. Het veronderstelt het engagement van het personeel en richt zich op de participatie van de inwoners. De evaluatie van het succes van dergelijke projecten maakt het onderwerp uit van interne verslagen. Een tweede type, vooral gekenmerkt door nieuwheid, betreft de ontwikkeling van stedenbouwkundige projecten. In dit geval zijn de investeringen overheersend. De intentie om deelnemers te betrekken wordt aan deze projecten gekoppeld, maar het is de oppervlakte van de

28

aangelegde ruimten die dit type van project het meest kenmerkt wanneer het gaat om de evaluatie ervan. Een derde type richt zich op het opnemen van de sociale band en op het toezicht op de omstandigheden van de (her)ontplooiing ervan. Men vindt er vooral talrijke projecten m.b.t. het creëren van ruimten – die geacht worden banden te creëren – alsook projecten van decentralisatie van lokale diensten (voor wie deze ruimte deels bestemd zijn). Grote investeringen zijn kenschetsend. Hun evaluatie schommelt tussen een kwantitatieve meting van het aantal gecreëerde accommodaties en een kwalitatieve meting bestemd om meer inzicht te krijgen in de bestemmelingen van deze projecten (het type publiek). Een vierde type van project betreft de integratie door tewerkstelling en huisvesting. Dit omvat o.a. de projecten m.b.t. properheid die, naast andere doelmatigheden, gericht zijn op de aanwerving van laag geschoolde personen. Naast tewerkstelling worden deze projecten ook gekenmerkt door hun aspect van continuïteit m.b.t. het vorige contract. Het transversale accent van deze projecten ligt bij de sociaal-economische invoeging. Hun succes wordt niettemin geëvalueerd op basis van lokale ressources die gemobiliseerd werden en op basis van het aantal bereikte begunstigden. Deze typologie die voortkomt uit de analyse van de gegevens kan als volgt weergegeven worden: “Deelnemers”

Projecten preventie onveiligheid

Stedenbouwkundige projecten

Nieuwheid Invest -Persoon ++ Continuïteit Persoon -Invest ++

Projecten integratie door tewerkstelling en huisvesting
“Begunstigden” 29

Projecten onthaal en sociale samenhang

De twee aan twee tegenstellingen tussen deze vier types van projecten worden weergegeven door de pijlen. Zij zijn op zijn minst opvallend. De projecten gewijd aan de sociaal-economische invoeging door tewerkstelling en huisvesting delen geen gemeenschappelijke kenmerken met de stedenbouwkundige projecten en zijn wederzijds exclusief. Hetzelfde geldt voor de projecten van preventie van onveiligheid die niet gecombineerd kunnen worden met de projecten van sociale samenhang. Onder welke voorwaarden zouden stedenbouwkundige operaties en lokale arbeidskrachten wel goed kunnen samengaan? Zijn preventie van onveiligheid en sociale samenhang twee activiteiten die onmogelijk op dezelfde plek kunnen plaatsvinden (de straat voor de eerste, een open of gesloten infrastructuur voor de twee)? De onderlinge onafhankelijkheid tussen deze vier types van projecten is eveneens verbazingwekkend. Waarom blijven onthaalprojecten van sociale samenhang los staan van integratieprojecten aan de hand van tewerkstelling en huisvesting? En waarom vindt de preventie van onveiligheid geen plaats in de nieuwe stedenbouwkundige projecten? En waarom zijn integratie aan de hand van tewerkstelling en huisvesting en de preventie van onveiligheid in niet één van de 168 bestaande projecten gecombineerd? Zijn de transversale accenten van de projecten in staat om deze wederzijdse onwetendheden te verhelpen? Een van de vijf transversale accenten vindt men terug bij de meeste projecten: diversiteit en interculturaliteit. Dat is het kenmerk dat de meeste FGB-projecten delen. De projecten m.b.t. de preventie van onveiligheid en de stedenbouwkundige projecten delen op hun beurt dezelfde bezorgdheid omtrent duurzame ontwikkeling en participatie van de inwoners. Tenslotte is de gelijkheid tussen mannen en vrouwen in staat om de projecten van integratie door tewerkstelling en huisvesting dichter bij de projecten omtrent sociale samenhang te brengen. (9) Twee actiemodaliteiten: de personen of de plaatsen Een tweede factoriële correspondentieanalyse werd uitgevoerd op basis van een herstel van het gewicht van de projecten via het percentage van het globaal budget dat hen is toegewezen, dit om het belang te relativeren van bepaalde type projecten al naargelang het gewicht dat ze vertegenwoordigen in het budget van de steden. In Antwerpen bijvoorbeeld wegen 31 op de 32 projecten minder dan 10% van het globaal budget van het stadscontract. Deze weging zorgt er voor dat de vier types van projecten er nog maar twee vormen. Een eerste projecttype verzamelt de projecten die ruimten creëren. Na weging blijkt duidelijker dat de creatie van openbare ruimten voor ontmoeting en vrije tijd een gemeenschappelijk kenmerk wordt bij de grote meerderheid van de projecten die ofwel deze ruimten aanleggen (nieuwe investeringsprojecten ontwikkeld sinds 2005) ofwel ruimten innemen die tevoren werden ingericht (projecten die personeel financieren in het verlengde van het contract 2001-2004). Het tweede type project verzamelt de projecten gericht op de directe actie naar personen toe, of het nu gaat om het vergroten van hun veiligheidsgevoel (projecten nooit ver verwijderd van een werk m.b.t. netheid) of om het ondersteunen van hun economische activiteit. De openlijke verbanden tussen deze twee types projecten bevinden zich op het niveau van gelijkheid mannen/vrouwen (die na weging optreedt als een centrale bezorgdheid) en op het niveau van diversiteit/interculturaliteit en van participatie. Maar we bevinden ons weldegelijk in het register van intenties, want zelden vallen deze projecten te beurt aan participatie; ze proberen een actie naar het terrein en een actie naar het individu te verenigen door te rekenen op de gedeelde realisatie van de lokale ontwikkelingsplannen. Seraing is de koploper van deze atypische projecten.

30

Uiteindelijk resulteert deze evaluatie in een dichotomische typologie. De 168 projecten ontwikkeld in 2005-2007 in het kader van het programma FGB zijn opgedeeld in een actie naar het terrein en een actie naar het individu, met een licht overwicht naar het terrein. Men vindt de tegenstelling “people versus place” terug, dewelke menig stedelijke beleid kenmerkt. Huidig geval heeft het volgende als bijzonderheid: deze tegenstelling zit vervat in één en hetzelfde stedelijk beleid in tegenstelling tot het Amerikaanse en Franse beleid, die respectievelijk gekenmerkt worden door een actie ofwel exclusief naar het individu, ofwel exclusief naar het terrein16. De gewestelijke verschillen treden niet op als verklarende variabelen van deze dichotomiserende benadering van stedelijke problemen. De keuze van de lokale overheden verklaart vooral de beslissing om te handelen naar terrein of naar individu. De steden handelen zowel naar individu als naar terrein, sommige hebben een voorkeur: Luik en Molenbeek richten zich vooral op een actie naar het individu, in tegenstelling tot Gent en Oostende die massaal investeren in het terrein. Besluit De evaluatie van de 168 projecten gesubsidieerd in het kader van het programma PGV m.b.t. de stadscontracten 2005-2007 zorgt ervoor dat rekening wordt gehouden met de volgende punten: gezien het aantal projecten dat in het verlengde ligt van de vorige stadscontracten (20012004) (tot 60%), heeft deze evaluatie eveneens de omvang aangenomen van de huidige gevolgen van de implementatieperiode van het FGB. Er bestaan vier types van projecten verdeeld over de 168 projecten van het FGB. Het gaat om preventie van onveiligheid, integratie door tewerkstelling en huisvesting, sociale cohesie en stedelijke projecten. Ze onderscheiden zich al naar gelang het deel van het budget in personeel of in investering dat hen werd toegewezen en al naar gelang de kwalificatie van de bestemmelingen tussen “deelnemers” of “begunstigden”. Men stelt herhalend karakter vast van de strategische doelstellingen van sociale cohesie en geïntegreerde ontwikkeling in de stad die 74% van de projecten uitmaken. Vanuit een operationeel standpunt worden deze twee voornaamste strategische doelstellingen vertaald in talrijke creaties van ruimten die geacht worden de samenhang te creëren. De interne evaluatie van de kwaliteit van deze projecten verloopt voornamelijk door een kwantificering van het aantal gecreëerde voorzieningen en de mate waarin deze bezocht worden. De budgetten van deze projecten zijn consequent maar vooral zeer verschillend (tot 100 maal meer al naar gelang de projecten). Weinig transversale accenten bieden zich aan als gemeenschappelijke punten bij deze projecten, die, als ze elkaar niet uitsluiten, elkaar links laten liggen. Na het gewicht van de projecten te hebben gerelativeerd door het percentage van het globale budget van het stadscontract dat hen werd toegewezen, gaan twee transversale accenten door als gemeenschappelijk punt van alle projecten van het FGB: de diversiteit en interculturaliteit enerzijds, de gelijkheid mannen/vrouwen anderzijds. Maar we bevinden ons niettemin in het register van goede bedoelingen aangezien de bestemmelingen van deze projecten over het algemeen weinig geïdentificeerd zijn. De gewestelijke specificiteiten zijn gering, met evaluatie-indicatoren waarvan het gebruik getuigt van institutionele routine op het vlak van subsidiëring. Deze geven geen verdere uitleg over de typologie van de projecten die de actie van het FGB kenmerken.
16

J. Donzelot, C. Mével, A. Wyvekens, 2003, Faire société. La politique de la ville aux États-Unis et en France, Paris, Seuil.

31

De lokale specificiteiten zijn duidelijker. De helft van de steden onderscheidt zich door verschillen op het vlak van partnership en kenmerkende operationele doelstellingen. Aan deze laatste zijn de keuzes van specifieke evaluatie-indicatoren verbonden. Twee van de vijftien steden hebben de voorkeur gegeven aan continuïteit of nieuwheid; twee steden hebben hun actie geconcentreerd op een enkele strategische doelstelling; drie steden vormen een uitzondering door het merendeel van hun projecten te laten aansluiten bij slechts één van de vier geïdentificeerde projecttypes. Tenslotte zien we een klassieke dichotomische figuur van stedelijke beleiden met projecten die zich richten ofwel op het individu ofwel op de plaats. De Belgische versie van “people versus place” heeft als bijzonderheid dat het deze dichotomie omvat in één zelfde stedelijk beleid. Deze dichotomie plaatst de projecten onderling meer tegenover mekaar dan de steden onderling. Zo kiezen weinig steden ervoor om zich meer te richten op het individu of op de plaats, hoewel deze laatste optie duidelijk de voorkeur lijkt te genieten.

I.3. De benadering van de stadscontracten via de gevolgen
Zoals we reeds aangaven in onze inleiding hebben we, eenmaal de grote trends opgesteld die de realisaties van het programma FGB kenmerken, gekozen voor een vraagstelling die vier evaluatieregisters omvat: (A) deze van verandering, (B) deze van transversaliteit en openbare actie, (C) deze van coherentie van het sturingssysteem van het programma, (D) deze van de mobilisering van partners en/of rechtstreeks of onrechtstreeks betrokken actoren bij het FGB. I.3.A. Het register van verandering Wat kan er gezegd worden over de zichtbaarheid van de gevolgen, afgezien van wat we leren uit de analyse van de realisaties van het programma en van het belang van de relatie tussen plaats en samenhang? Met welke problemen heeft een beleid dat tegemoet wil komen aan de sociale en economische problemen van een wijk af te rekenen ? Rechtvaardigt de institutionele architectuur van het ingestelde beleid zich? Hoe benadert deze architectuur de manier waarop projecten al dan niet gehouden zijn aan een middelen- of resultaatsverbintenis? Welke uitdaging schuilt er voor het FGB in het activeren van het Charter van Leipzig en van een oriëntatie gericht naar wat een beleid gericht op duurzame wijken zou moeten zijn? Stuk voor stuk vragen die in dit deel worden aangesneden, samen met wat al veranderd is en wat nog moet veranderen. Een variabele zichtbaarheid Acht jaar van verwezenlijkingen: het programma FGB zal, sinds 2000, verwezenlijkingen mogelijk gemaakt hebben met min of meer zichtbare gevolgen. Deze zichtbaarheid betreft niet enkel de manier van werken van het programma op basis van de verdeling van de projecten doorheen strategische doelstellingen; ze heeft betrekking op wat tot successen van verschillende omvang heeft geleid. Deze successen zijn min of meer zichtbaar – en duidelijk – voor de externe waarnemer. Zo werd de politieke agenda in 2006 bijvoorbeeld gekenmerkt door de gemeentelijke verkiezingen die belangrijke gevolgen zouden kunnen gehad hebben op de oriënteringen, zelfs al garandeerden de stadscontracten het voortbestaan van de projecten. In een beperkt aantal gemeenten werden bepaalde projecten opnieuw georiënteerd, zonder evenwel af te wijken van de strategische doelstellingen. De stabiliteit van de politieke coalities in de meeste steden verzekerde de opvolging van het programma, waarvan men wist dat het om gouvernementele redenen een jaar diende verlengd te worden.

32

Sinds 2002 waren de federale overheden dermate bezorgd over de zichtbaarheid van het actieprogramma dat ze beklemtoonden hoe “belangrijk het is zichtbare projecten te verwezenlijken in wijken in moeilijkheden, opdat de inwoners zouden kunnen vaststellen dat de overheden zich inzetten om achtergestelde wijken te herwaarderen doorheen de politieke oriëntering die ze gekozen hebben. Anderzijds moet men vermijden dat een te groot aantal personeelsleden afhankelijk is van tijdelijke fondsen. Ten slotte, aangezien de projecten voor 100% werden gefinancierd, moeten de gemeenten profiteren van deze buitengewone gelegenheid om de nodige investeringen te verwezenlijken, die moeilijk haalbaar zijn met eigen fondsen. Daarom worden de plaatselijke overheden gevraagd om jaarlijks in hun bestendige kaders een deel tijdelijk personeel van hun stadscontract te integreren.” (pag. 34). Deze bezorgdheid was aanwezig tijdens de volledige operationalisering van het programma, met name voor het driejarige programma 2005-2007 gezien de verworven ervaring van de eerste jaren, waar de administraties – federaal en gemeentelijk – zich op kruissnelheid hebben gezet. Ongetwijfeld moet het beslissende oordeel van het Rekenhof getemperd worden inzake de geringe resultaten op niveau van de doelstellingen, aangezien “gelet op het feit dat weinig effectindicatoren beschikbaar zijn, valt het te verwachten dat een eindevaluatie ook ditmaal weinig inzicht zal kunnen bieden in de realisatie van de vooropgestelde doelstellingen en in de mogelijke neveneffecten van het grootstedenbeleid. Zonder mogelijkheid deze informatie te aggregeren op nationaal niveau.” (p. 17, 52, 53). Hoe beter verslag uitbrengen van wat effectief tot een goed einde werd gebracht? We hebben bijzonder veel aandacht besteed aan minstens vier aspecten: dat van de verwezenlijking van de infrastructuren die het FGB heeft mogelijk gemaakt; dat van haar deelname aan de creatie van werkgelegenheid; dat van de opkomst, de verankering van een cultuur van stedelijk beheer; en ten slotte dat van het effect op de wijken in moeilijkheden. De schaal gaat van meer naar minder zichtbaar:
verkleining van de afstand van wijken in moeilijkheden +__I________________I___________________I__________________I_______________Infrastructurele realisaties creatie van tewerkstelling cultuur van stedelijk beheer

Dit overzicht laat ook toe de problemen, soms terugkerend, aan te stippen op het vlak van de continuïteit van de ondernomen acties. Het meest zichtbare effect We hebben gezien dat er in tal van gemeenten een aanzienlijk bedrag naar investeringsuitgaven is gegaan. Het feit dat de financiële middelen verkregen werden die ontbraken op het gemeentelijk niveau om openbare ruimten aan te leggen of om plaatsen te renoveren die moeten dienen voor openbare bijeenkomsten of voor diverse activiteiten, heeft een zichtbaar effect gehad in tal van gemeenten: of het nu gaat om het project van het Stadsmagazijn in Antwerpen, gerenoveerd gemeentelijk depot in een wijk in moeilijkheden, of de aanleg van vijf parken in Gent om groene zones te creëren in de stad, of de constructie of de renovatie van een wijkhuis (Schapeyre in Oostende, het Huis van de Participatie in Anderlecht, het Verenigingshuis in La Louvière, het Huis van de vrouw in Schaarbeek, verschillende projecten in Molenbeek, …), elk van deze projecten had als effect het verrijken van het gemeentelijk infrastructureel erfgoed. Als het programma FGB nuttig is gebleken, dan is het wel op dit niveau en wel door een bijzondere aandacht te schenken aan de acties in de wijken in moeilijkheden, maar niet altijd. Een ander punt dat problemen stelde, was de aanwezigheid van een milieubenadering in de renovatie- of bouwwerken: hier bleek onder de projecten de aanwezigheid in termen van duurzame ontwikkeling bijzonder variabel te zijn, en daar zal rekening mee moeten gehouden worden in de evaluatierapporten die het programma eind 2008 zullen afsluiten.

33

Het zichtbare effect Het overheidsbeleid – en dat van bij de start in 2001 met de startbaanovereenkomsten (170 in 2002) – heeft zich toegelegd op de creatie van jobs in het kader van projecten die meestal betrekking hadden op buurtacties, zowel bij het beheer van openbare ruimten (parkwachters, vegers, stewards) als op het vlak van stedelijke animatie in de breedst mogelijke zin (straatanimatoren, culturele animatoren, bemiddelaars, arbeiders voor dringende reparaties in de wijk, …). Hetzij meer dan 556 Voltijds Equivalenten goed voor 900 jobs in de periode 20052008. En daar moeten de 170 eerste jobs in de 15 steden van het programma FGB nog bijgevoegd worden. De moeilijkheden in 2007 om een nieuwe regering te vormen benadrukten de broosheid van de jobs die uit het programma voortkomen. Tal van vervroegde ontslagen hebben geopenbaard – nog voor de aanhangsels het programma met een jaar verlengden – dat de meerderheid van de gemeenten niet geanticipeerd hadden op het behoud en de continuïteit van deze jobs. Ook hier zal de evaluatie eind 2008 duidelijk moeten zijn inzake de wil – of de capaciteit – van de gemeenten om de acties m.b.t. de jobs op zich te nemen, waarvan de meeste al minstens vijf jaar bestaan. Een minder zichtbaar effect Het gaat hier om iets dat minder zichtbaar is, te weten de vorming van een cultuur van stedelijk beheer onder de verschillende actoren die betrokken zijn bij de formulering, de opvolging en de uitvoering van de projecten. In bepaalde gemeenten bestonden er, voor de creatie van het programma FGB, cellen van stedelijke ontwikkeling die zich snel hebben aangepast aan de vereisten van het programma; anderen hebben het overgenomen zonder dat evenwel de voorwaarden (bijvoorbeeld het bestaan van een diagnostiek of van een inventarislijst van de stedelijke situatie) verzameld waren. Maar overal hebben gewoonten zich gevormd om stedelijke ontwikkeling te beschouwen als een prioriteit die een actie verenigt doorheen de openbare ruimten, de plaatsen en de sociale, culturele of economische banden. Deze cultuur – onder meer terug te vinden in het tijdschrift van de Cel FGB Zicht op Stad – heeft zich op een zeer variabele manier ontwikkeld en de uitwisselingen tussen zij die belast zijn met het projectbeheer is een van de elementen die ontwikkeld moet worden. Daarom (zie punt C) raden we de implementering aan van een School voor stedelijk beheer, geleid door de Cel FGB dat het aanbod aan opleidingen zou coördineren – momenteel verspreid op gewestelijk niveau en op niveau van hoger onderwijs. Dit zou ook de gelegenheid zijn om tal van terreinactoren te stimuleren tot het volgen van een opleiding via de validering van ervaring (VAE) om zo een hogere competentie en een stijging van het gekwalificeerd personeel te verkrijgen dat betrokken is bij de stedelijke ontwikkeling. Een onzichtbaar effect Dat is de blinde vlek van het programma: het effect van projecten op de wijken in moeilijkheden. Twee zaken moeten benadrukt worden: het is bewezen dat er bij de overgrote meerderheid van de gemeenten geen gebruik wordt gemaakt van de typologie “sociaal” van de wijken in moeilijkheden zoals voorgesteld door de Atlas verwezenlijkt door Kesteloot e.a. De drie typen – stedelijke arbeiderswijken; arbeiderswijken in industriële zones; (stedelijke) wijken van sociale huisvesting en recente flatgebouwen – lieten toe om de projecten te situeren17. Deze typologie werd herwerkt in 2007 op basis van 9 indicatoren hetwelk resulteerde in 10 typen – van de
17 De achtergestelde buurten worden vermeld in de studie "Sociale structuren en buurten in moeilijkheden" uitgevoerd door het ISEG van de KUL (Prof. C. Kesteloot) en het IGEAT van de ULB (Prof. C. Vandermotten). Op basis van deze criteria werden de steden Bergen, La Louvière, Seraing en Oostende toegevoegd aan de lijst van rechthebbende gemeenten (koninklijk besluit van 26 september 2001). Sinds 2005 kunnen ze niet alleen genieten van een federale steun dankzij de stadscontracten, maar ook van het huisvestingsprogramma.

34

universitaire campussen tot sociale buurten in grote moeilijkheden langs buurten in gentrificatie of migrantenbuurten in grote moeilijkheden. Waarom heeft men geen gebruik gemaakt van deze typologie om de verwezenlijkingen te kwalificeren? De vraag ligt in het verlengde van de centrale doelstelling van het FGB, te weten gerichte acties op wijken in moeilijkheden. Het is absoluut noodzakelijk dat de evaluatie die het programma eind 2008 afsluit rekening houdt met de typologische dimensie van de wijken.

Aanbeveling 2. Op korte termijn, voor de afsluiting van het programma 2008 en met het
oog op een betere evaluatie van de gevolgen van de acties, is het noodzakelijk dat de evaluatierapporten, die de steden aan het opstellen zijn, rekening houden met volgende aspecten: de aanwezigheid meten van een milieubenadering bij de uitgevoerde renovatie- of bouwwerken tijdens de periode 2005-2008; de evaluatie eind 2008 zal nauwkeurig moeten zijn op het vlak van bereidheid – of capaciteit – van de gemeenten om de jobs, waarvan de meeste al minstens vijf jaar bestaan, op zich te nemen; hersitueren van de gevolgen van de acties in verhouding tot de typologie van de wijken in moeilijkheden door een sociaal-economische interpretatie te stimuleren van de gemaakte vooruitgang en/of ondervonden moeilijkheden. Een ander probleem situeert zich bij de selectie van de steden die deelnemen aan het programma. Een probleem van “contractuele” geografie Wat met de selectiecriteria voor de steden die deelnemen aan het FGB? Het verslag van het Rekenhof hecht groot belang – meer dan de helft van hoofdstuk 1 – aan het overlopen van de selectie-etappes of -cycli van de steden die deelnemen aan de stadscontracten en aan de huisvestingscontracten. Het rapport beklemtoont, naar aanleiding van de stadscontracten, dat “de criteria niet consequent zijn toegepast tussen de gewesten en bij de uitbreiding van de selectie. De relatie tussen de selectie- en verdelingscriteria en de doelstellingen die het grootstedenbeleid beoogt, ontbreekt of is onduidelijk” (pag. 26); Deze vaststelling herhaalt zich bij de huisvestingscontracten: “dezelfde eindbesluiten kunnen worden getrokken als voor de stadscontracten: gebruik van niet steeds relevante selectiecriteria, geen afstemming tussen verdelingscriteria en selectiecriteria en geen transparantie” (pag. 29). Een strenge beoordeling die de toenmalige minister zal matigen door te beklemtonen dat “er kan gediscussieerd worden over de inhoudelijke waarde van de criteria en uiteraard bestaan er andere, maar de opmerking “de selectie van de steden en gemeenten en de verdeling van de middelen gebeurden niet transparant” (p. 2) is volkomen onterecht. Alle criteria en de verdeling voor zowel de huisvestings- als de stadscontracten gebeuren steeds binnen het kader van politiek overleg binnen het interministerieel comité en de Ministerraad! De criteria werden wel consequent toegepast waarbij werd rekening gehouden met de empirische realiteit van de steden.” (pag. 68). Ook al heeft de minister een politiek antwoord gegeven door te verwijzen naar een interministeriële manier van werken, toch moet men hier de aandacht vestigen op het feit dat het Rekenhof, terecht, een algemeen bekende ambiguïteit benadrukt • zowel op niveau van het criterium van toepassing op de stadscontracten, namelijk dat “het percentage van de bevolking dat in een achtergestelde buurt leeft, minimum 10% moet bedragen”, een criterium dat niet geëvalueerd werd op het niveau van de gemeenten maar op het niveau van de stadsgewesten, hetgeen “weinig relevant lijkt gegeven de doelstellingen van het grootstedenbeleid” (pag. 25); het Hof onderstreept het bestaan van een spanningsveld tussen

35

“de ambitie om probleemwijken aan te pakken en een uniforme verdeling van de middelen ongeacht de omvang van de probleemwijken in de verschillende gemeenten18” (pag. 25) als op dat van de huisvestingscontracten waar het verslag van Hof opmerkt dat “de eerste coëfficiënt, spanning op de huurwoningenmarkt, wordt berekend door het percentage van de bevolking dat woont in een op de privémarkt gehuurde woning te vergelijken met het gewestelijk gemiddelde” en dat “aangezien alleen de personen die wonen in privéhuurwoningen in aanmerking komen, krijgen de de gemeenten die een groot aanbod inzake sociale huisvesting hebben minder middelen.” Meer nog, de gebruikte methode mondt uit in een aberratie, “een rijkere gemeente kan bijna het dubbele ontvangen per inwoner van een armere gemeente19” (pag. 29).

Aanbeveling 3. Het is dus nodig om de criteria van de “contractuele geografie” te herzien
voor het vervolg van het programma om deze onrechtvaardige gevolgen, zowel ruimtelijk als sociaal, uit te wissen, door enerzijds rekening te houden met een betere meting van de achtergestelde buurten in verhouding tot de situatie van de gemeente en, anderzijds, de sociale huisvesting in te voegen in het deel van de coëfficiënten die dienen als basis voor de verdeling van de middelen. Pertinentie van de institutionele architectuur van het FGB Laten we meteen het probleem stellen: is het federaal grootstedelijk beleid leefbaar of nog, heeft het een toekomst in een context die getekend wordt door een staatshervorming waarvan het vandaag moeilijk is de richting te weten die ze zal uitgaan? In ieder geval verwijst dit probleem naar de verdeling van de competenties tussen de federale, gewestelijke en communautaire machten… zonder de gemeenten te vergeten. Onmogelijk om hier verder te gaan dan de vaststelling van tevredenheid die uitgaat van de gemeenten naar de Cel FGB wat betreft hun relaties die we als “zacht beleid” zullen kwalificeren. Hoewel we weten dat de openbare actie noodzakelijk deel uitmaakt van de politieke actie, wat soms gevolgen heeft voor de aard – zeer lokaal, zelfs speciaal – van sommige acties, blijft het erom gaan zich de nodige institutionele middelen te geven om zich te verzekeren van ten minste twee imperatieven: enerzijds deze van de continuïteit van de dienst die de actie van de overheid kwalificeert; anderzijds deze van de coördinatie van de actie die er de duurzaamheid en stabiliteit van verzekert. Kijken we naar de institutionele architectuur die de Europese buurlanden zich hebben gegeven om een stedelijk beleid te ontwikkelen, waarvan we weten dat het vooral gericht is op de buurten in moeilijkheden, bestaat er geen twijfel over dat elk van hen zich voorzien heeft van een centraal organisme dat valt onder de algemene diensten van de overheid. En dat geldt ook voor meer gedecentraliseerde landen zoals het onze. Of het nu gaat om het New Labour-programma in Groot-Brittannië of om de “Sociale stad” in Duitsland, of nog om Zweden met de wet Ontwikkeling en rechtvaardigheid, tabel 15 hierna toont voldoende aan dat het stedelijk beleid een plaats vereist die de acties coördineert en hierbij de garantie geeft van een duurzame – maatschappelijk, economisch, cultureel – behandeling van de wijken in moeilijkheden en van de mensen die er wonen. Momenteel bevindt deze plaats zich op het niveau van de federale structuur en is als dusdanig gerechtvaardigd aangezien de Europese programma’s de garantie nodig hebben van de centrale staat.

18 “Nochtans werd in het Vlaams en het Waals Gewest bij de verdeling van de middelen over de geselecteerde gemeenten geen rekening gehouden met het percentage inwoners dat in achtergestelde buurten leeft. Elke geselecteerde gemeente in die gewesten krijgt, ongeacht zijn economische en sociale situatie, dezelfde som per inwoner (23 euro per jaar per inwoner voor de huidige stadscontracten (pag. 25 van het verslag). 19 Idem, pag. 29.

36

Tabel 15. Stedelijk beleid in verschillende Europese landen20
Land Periode van ontstaan Belangrijkste doelstelling Beleidsbenadering Actieprogramma’s contracten Verdeling van competenties tussen overheid en lokale collectiviteiten

Duitsland

Verdeling van de competenties tussen de federale staat, Länder en gemeenten Gemeenschappelijk stellen van ressources (1/3 elk) België 1999 Ondersteuning van de Geïntegreerde Stadscontracten (15 Verdeling van de Grootstedelijkbeleid steden met territoriale steden) en competenties achtergestelde wijken benadering huisvestingscontracten tussen de (17 steden) verschillende niveaus van macht: federale overheid, gewest, gemeenschap en gemeenten Directe relatie federale overheid/steden Denemarken 1993 Interdisciplinaire Coöperatieve Integratief Financiering 1/3 Wet stedelijke combinatie territoriale pilootprogramma overheidsbudget en vernieuwing doelgroepen van benadering gericht op de wijken 2/3 gemeenten 1996 Kvarterloft wijken (12 wijken van 5 grote Programma steden) Fasering van het programma (planning, realisatie, verankering) Frankrijk Jaren 70 en 80 De economische, Territoriaal Wijkcontracten Decentralisatie Beleid t.o.v. sociale, culturele beleid per (van 150 in 1980 tot (Overheid, achtergestelde afstand tussen zone 750 in 2006) departement, regio, stedelijke zones “gevoelige” wijken en Stedelijke contracten gemeente) de andere opheffen van sociale cohesie Sociaal gemengd karakter GrootJaren 70 en 80 Prioriteit aan sociale Territoriale Programma’s in Oprichting van een Brittannië Beleid t.o.v. aspecten en aan het benadering achtergestelde buurten interministeriële achtergestelde belang van lokale Daarna coördinatie stedelijke zones overheden geïntegreerde Coöperatie tussen Strijd tegen uitsluiting benadering overheid, gemeente, wijk Financiering voor verbetering openbare diensten

1999 programma “Sociale stad”

Verbetering van de levensomstandigheden in de wijken Keuze doelgroep op terrein

Coöperatieve geïntegreerde territoriale benadering

Programma 400 buurten

20

Tabellen opgesteld op basis van: Le Galès (2006), Donzelot (2003 en 2008), Divay et al. (2006), Bacqué et al. (2003), Franke et al. (2007).

37

Land

Periode van ontstaan

Belangrijkste doelstelling

Beleidsbenadering

Actieprogramma’s Verdeling van contracten competenties tussen overheid en lokale collectiviteiten
Opeenvolgende programma’s van stedelijke renovatie Actie gericht op situatie van de randwijken (“Periferie van het centrum”) 16 wijken Urban I en 10 wijken Urban II Programma over 4 grote steden, daarna 27 middelgrote steden Lange termijn (10 jaar) Regio’s en gemeenten betrokken bij de cofinanciering Sterke participatie aan programma’s Urban I en II

Italië

1987 Minister voor stedelijke problemen 1997 Wijkcontracten

Strijd tegen uitsluiting en voor verbetering van de levenskwaliteit doorheen de sociale huisvesting

Geïntegreerde en gerichte territoriale benadering

Nederland Midden jaren 80 Sociale ontwikkeling van de wijken 1994 Grootstedenbeleid

Stabilisering en Algemene rehabilitatie van de territoriale woon- en benadering levensomstandigheden in achtergestelde wijken

Zweden

Midden jaren 80 maatregelen tegen concentratie van migranten in steden 1995 Speciaal hulpprogramma bij de ontwikkeling van de wijken 1998 wet ontwikkeling en rechtvaardigheid, beleid voor stedelijke plaatsen

Steun aan sociaaleconomisch achtergestelde buurten, en met hoge concentratie geïmmigreerde bevolking

Geïntegreerd beleid

Contracten voor lokale ontwikkeling 7 gemeenten voor 24 wijken

Coöperatie tussen overheid en steden op basis van algemene benadering Minister verzekert financiële medeverantwoordelijkheid – gemeenschappelijk stellen van ressources Tijdelijke aanstelling overheid / gemeenten (inbreng equivalente ressources)

38

De kwestie middelenverbintenis – resultaatsverbintenis Er blijft echter een groot probleem bestaan bij het waarnemen van de gevolgen van het programma : op welk type van verbintenis richt het zich. Immers, wat is het actieprincipe dat centraal staat in het FGB? De actie gericht naar wijken in moeilijkheden, de mobilisering van gemeentelijke administraties t.o.v. deze actie, een vooruitgang, een doorbraak op het vlak van stedelijk beleid dat duidelijker of zichtbaarder wordt. Niettemin bestaat er, sinds het begin, in de teksten, bij de toepassing van het programma op het terrein, een ambivalentie, deze die betrekking heeft op het effect van het programma, naargelang het gehouden is aan een middelenen/of resultaatsverbintenis. Het probleem stelt zich van bij de aanvang van het programma. In 2002 herinnert het evaluatieverslag aan het volgende: “de gesubsidieerde stadsprogramma’s maken het onderwerp uit van een overeenkomst tussen de federale overheden en de betrokken lokale overheden. Deze overeenkomst is gebaseerd op twee principes: de subsidiariteit (de federale overheid steunt de lokaal gelanceerde en ontwikkelde projecten voor zover deze de betrokken bevolking bereiken) en de contractualisering, hetzij de responsabilisering van de verschillende partners via een contract met resultaatsverbintenis (wij beklemtonen dit) op basis van indicatoren.” (pag. 30). Wat naar voor wordt gebracht, is de veelheid van toegevoegde waarde van het programma voor de gemeenten (ontzuiling van de acties van de verschillende diensten om bij te dragen tot dezelfde operationele doelstelling op korte termijn; flexibiliteit inzake beheer en financiering voor 100% wat toelaat projecten te starten of af te ronden die op halve kracht draaiden of al een tijdje in de schuif lagen; belang van de gemobiliseerde financiële massa om in de beoogde wijken een positief schaaleffect te verkrijgen dat niet realiseerbaar was met eigen fondsen. Met andere woorden, de stadscontracten halen resultaatsdoelstellingen aan die eigenlijk verwijzen naar actieprogramma’s georganiseerd in functie van brede thema’s – niet-hiërarchisch opgebouwd – waar de diagnostiek (wanneer deze werd uitgevoerd) niet altijd in overeenstemming is met de bevoorrechte oriënteringen. Wat resultaten betreft, stelt het rapport een lijst op met initiatieven uitgevoerd op het terrein “die hun meerwaarde al bewezen hebben”, maar het gaat meer om een inventaris van ondernomen activiteiten dan resultaten behaald t.o.v. wijken of inwoners. Blijft dat deze verbintenis verwijst naar resultaten die enkel gespecificeerd zijn door indicatoren waarvan geen enkele lijst werd opgesteld. Zo wordt het moeilijk om over de mogelijkheid te beschikken de resultaten te evalueren in elke stad, en vooral om de steden onderling te vergelijken. Het rapport van 2004 “Evaluatie van het Programma Grootstedelijk beleid” benadrukt dat er zich verschillende strategieën hebben ingesteld – de ene gericht op een buitengewoon achtergestelde wijk van de gemeente, andere gericht op meerdere achtergestelde wijken, nog andere op de volledige gemeente. Hierbij zouden twee manieren van redeneren aanwezig zijn – een redenering “beleid van achteruitgaande wijken” en een redenering “ontwikkeling van de stad en versterking van de stedelijke functies” – die maken dat “de kwestie van de ruimtelijke strategie zich in het centrum bevindt van de efficiëntieproblematiek van stadscontracten” (pag. 26). Dit brengt een dilemma met zich mee op het niveau van de resultaten aangezien het programma FGB “beantwoordt aan twee missies van stedelijke ontwikkeling, die tegenstrijdig zouden kunnen lijken: • De ontwikkeling van de volledige gemeente: de stad helpen haar centrale positie te handhaven, de stedelijke functies te versterken (vandaar o.a. de aandacht die uitgaat naar het stadscentrum en de handelsactiviteiten); • De ontwikkeling op niveau van de meest in moeilijkheden verkerende wijken om hen te helpen uit de spiraal van achteruitgang te geraken.” Het rapport beklemtoonde ook dat deze twee oriënteringen van het programma FGB niet onverenigbaar zijn en integendeel geïntegreerd moeten worden “aangezien het wel degelijk gaat om prioritair te werken op de wijken die het meest in moeilijkheden verkeren, maar via het luik “verankering in de

39

stad”, is het mogelijk om er projecten te realiseren met een breed draagvlak die de wijk niet enkel kunnen openstellen naar de volledige agglomeratie maar die ook gunstig kunnen zijn voor haar volledig territorium.” (pag. 27). Het rapport merkte ook op dat dit niet vanzelf zal gaan en dat het nodig zal zijn om “het idee van stedelijke gemeenschappen uit te diepen21”. Het verslag van het Rekenhof in 2007 snijdt ook de kwestie van de middelenverbintenis en de resultaatsverbintenis aan, maar zonder hier een centraal punt in het debat van te maken. Voor het Rekenhof hebben we hier te maken met een programma dat een middelenverbintenis met zich meebrengt gezien “de subsidie is verworven als de gemeenten uitgaven bewijzen in het kader van de projecten tot beloop van de maximale toegekende subsidie.” (pag. 45). Ook heeft de kwestie van de middelen zowel betrekking op de sturing van de contractuele subsidies als op de (on)duidelijke definiëring van de strategische doelstellingen of op de inhoud van de richtlijnen van de administratie omtrent de gevoerde actie naar wijken in moeilijkheden toe: “Wat de stadscontracten betreft, stellen de richtlijnen niet expliciet dat de projecten moeten worden gerealiseerd in achtergestelde wijken. Sommige coördinatoren en projectbeheerders gaan ervan uit dat dit het geval is, andere niet.” (pag. 37). Eigenlijk alles wat een evaluatie van de resultaten zou verhinderen, en zelfs de onmogelijkheid om van deze een evaluatie te maken. Ook het oordeel van het Rekenhof over het stedelijk beleid is gemengd aangezien “de contracten in overeenstemming zijn met de regelgeving. Het is echter niet steeds duidelijk bepaald of het gaat om middelen– dan wel resultaatsverbintenissen.” (pag. 54). Eigenlijk wordt de zwakheid van de resultaatsdoelstellingen nauwelijks gecompenseerd door middelendoelstellingen, daar deze laatste betrekking hebben of op te verwezenlijken interventies in functie van de verschillende strategische doelstellingen, of op de te implementeren procedures van het type: verbintenis tot het instellen van een stuurcomité; bijzondere aandacht te verlenen aan de participatie van de inwoners, …Indien men duidelijk de moeilijkheden opmerkt dewelke dit met zich meebrengt op het niveau van de evaluatie van de gevolgen van het programma, dan blijft het zogenoemde probleem van “ruimtelijke strategie”, of beter van de finaliteit van het programma gecentreerd op de wijken in moeilijkheden, recht overeind staan. Immers, het Grootstedenbeleid, ook al beschikt het over tools om de wijken sociaal-economisch typologisch te rangschikken (zie atlas), preciseert de beoogde maat niet, met name de verkleining tussen de wijken in moeilijkheden en de stad in haar geheel en wat de instelling van een specifiek beleid rechtvaardigt.

Aanbeveling 4. Het is absoluut noodzakelijk een einde te maken aan deze ambivalenties.
Zowel de richtlijnen als de reglementering die het programma FGB regelen, moeten de aard en de middelen- en resultaatsdoelstellingen waaraan zowel de overheid als de gemeenten gehouden zijn in het kader van het stadscontract, duidelijk specificeren. En dat rekening houdend met het feit dat de voornaamste politieke oriëntering betreffende de wijken in moeilijkheden het principe van gelijkheid inzake voorwaarden of van ruimtelijk evenwicht respecteert. (Voor de huisvestingscontracten, zie deel II). Het is onder die voorwaarde dat de evaluatie de vergelijkbare effecten en resultaten van het gevoerde beleid zal kunnen opstellen. Waar de reglementering moet aangevuld worden teneinde een grotere transparantie te verzekeren van de selectie van de steden en gemeenten en van de verdeling van de middelen, door zich te wenden tot gegronde criteria, brengt de huidige politieke werking desalniettemin twee andere verplichtingen met zich mee:

Dit voorstel maakte het onderwerp uit van een onderzoek in het kader van de ‘Conférence Permanente du Développement Territorial, structure d’étude et de recherche créée par le Gouvernement wallon’; zie Vandermotten C. (dir.), 2002, Les communautés urbaines, Jambes, CPDT, 61 pagina’s.

21

40

enerzijds deze omtrent de werking van de verschillende niveaus van transversaliteit van de openbare actie door de vraag van de gemeenrechtelijke kredieten te beschouwen (zie punt B); anderzijds deze die betrekking heeft op het stuursysteem van een programma dewelke een meer hiërarchische logica moet versterken (in de zin van het onderlinge belang van de strategische doelstellingen en niet in de bureaucratische zin), minder projectverspreid, meer gericht op het duurzame karakter van de acties maar ook meer horizontaal wat betreft de implicatie van de eerst betrokkenen, namelijk de inwoners van de achtergestelde wijken (zie punt C en D). Een nieuwe uitdaging: de duurzame wijken De algemene beleidsnota van 10 april 2008 van de minister belast met het FGB verwijst expliciet naar het Charter van Leipzig. De uitgevoerde werken tijdens het Duitse voorzitterschap van de Europese Unie in 2006 mondden uit in de ondertekening van dit charter “over de duurzame Europese stad”, waarbij de 27 ministers verantwoordelijk voor de steden zich akkoord verklaarden over een reeks gemeenschappelijke principes en concepten voor het stedelijk ontwikkelingsbeleid in Europa. Dit charter vormt dus een referentie voor de oriënteringen van het stedelijk beleid zowel op niveau van de werkmethode (een multi-level benadering) als op niveau van de doelstellingen, aangezien het gaat om “meer voordeel te halen uit een beleid van geïntegreerde stedelijke ontwikkeling” en om “bijzondere aandacht te schenken aan achtergestelde stadswijken in de context van alle betrokken steden”. Bij dit laatste punt worden vier strategieën aanbevolen: (1) duurzaam maken van de strategieën die de stedelijke kwaliteiten benadrukken; (2) de plaatselijke economie en het plaatselijk tewerkstellingsbeleid versterken; (3) een actief beleid van onderwijs en van opleiding voeren ten gunste van kinderen en jongeren; (4) de instelling aanmoedigen van een performant stedelijk transportsysteem dat voor iedereen toegankelijk is. Wanneer men weet dat het Franse voorzitterschap, dat van start is gegaan in juli 2008, zich zal toeleggen op het inwerking stellen van de territoriale agenda van de Europese Unie, dan wordt de aanwending van het Charter van Leipzig het referentiepunt van het stedelijk beleid door zich te richten op duurzame wijken. Voor het FGB wordt deze referentie een ware uitdaging voor zover duurzame ontwikkeling een normatief kader wordt. Er zal dus rekening moeten gehouden worden met alle aspecten die een duurzame benadering van de wijken in moeilijkheden kwalificeren. Indien men weet dat dit een terugkerend thema is sinds 2002 in de verschillende evaluatierapporten die allemaal aandrongen op de noodzaak om een benadering van duurzame ontwikkeling als prioriteit over te nemen, dan weten we ook dat op het terrein, met uitzondering van een minderheid van stadsprojecten gericht op de inrichting van openbare ruimte, duurzaamheid dikwijls samenvalt met de duur van de actie. Terwijl het om iets volledig anders gaat. De uitdaging bestaat erin een strategie over te nemen die een combinatie omvat van acties m.b.t. de sociale cohesie, de strijd tegen onbewoonbaarheid van huisvesting, de verbetering van de gezondheid, de creatie van werkgelegenheid in wijken in moeilijkheden in de stad. Dit brengt vier gevolgen met zich mee. Het eerste gevolg is dat stadscontract en huisvestingscontract in goed overleg moeten worden uitgevoerd in functie van de prioritaire, ruimtelijk afgebakende acties. Zo is het niet langer mogelijk om, zoals het momenteel in tal van steden het geval is, deze twee types van contract van elkaar los te maken. Dit vraagt om een werk van reflectie en evaluatie van de steden omtrent wat ze beschouwen als een succes of als een verder te leveren inspanning in verhouding tot wat reeds werd verwezenlijkt sinds 2000. Het einde van 2008 moet gewijd worden aan het verfijnen van

41

deze evaluatie die onmisbaar is voor de continuïteit of voor de definiëring van nieuwe acties. Dit brengt ook de definiëring van een overgangsagenda voor 2009 met zich mee om op relevante manier de verschillende stadsprojecten voor te bereiden. Het tweede gevolg stelt hoge eisen. Het gaat immers niet om het overnemen van de strategische doelstellingen van het programma 2005-2008 en deze een “milieutintje” mee te geven. Bijvoorbeeld het overnemen van een bepaalde operatie omtrent openbare ontmoetingsplaatsen en zich afvragen hoe energie kan bespaard worden door het her in te richten volgens milieugerelateerde normen. Het gaat wel degelijk om het uitwerken van een algemene strategie op wijkniveau die betrekking heeft op de inwoners van die wijk, oftewel een instrument in de strijd tegen armoede en onzekerheid. Drie groepen moeten als prioritair beschouwd worden: bejaarden die hun woning niet kunnen verlaten omwille van geringe financiële en relationele ressources; “eenoudervrouwen” met geringe ressources en precaire integratie; jongeren die het schoolsysteem verlaten zonder diploma en zonder scholing en die een moeilijke huisvestingssituatie kennen. Wat inhoudt dat het programma haar sociale dimensie versterkt en de voorkeur geeft aan de optie “people” boven deze die de voorrang geeft aan de actie gericht op infrastructuur (“place”), de tweede in wezen afhankelijk van de eerste. Er moet een analyse worden gemaakt van de inkomens en de huisvestingssituatie – met name van hun trajecten – van deze drie bevolkingsgroepen. Het derde gevolg betreft de governance beschouwd als “onderzoekswerf die betrekking heeft op de vormen van coördinatie, van sturing en van bestuur van de sectoren, groepen van de maatschappij, meer dan de klassieke organen van bestuur” (Le Galès, 2006.) Oftewel een werk dat erin bestaat een sterk beleid van fondsenbeheersing te doen ontstaan, stedelijke vernieuwing te stimuleren, de vereisten te definiëren t.o.v. de transportondernemingen, t.o.v. investeerders, een globaal informatie- en participatiesysteem (zie punt D) te implementeren, evenals een managementsysteem van stedelijke operaties op basis van een inventaris van de verworven en/of te creëren of te versterken competenties. Het vierde draait om de methode. Het is noodzakelijk een benadering en een methode te definiëren die rekening houdt met de strategieën omtrent wat gedefinieerd wordt als een “duurzame wijk”. De massa handleidingen gewijd aan de creatie en aan de sturing van het duurzame karakter van de ruimte verveelvoudigen de invalshoeken, waardoor de benadering menig maal onmogelijk uit te voeren lijkt: fysieke stedelijke vernieuwing; respect voor een terrein; zuinig verbruik van fondsen; sociaal gemengd karakter en intergenerationaliteit; gemengd karakter van functies; gemengd karakter van stedelijke vormen; multimodaal transportaanbod; alternatief beheer van regenwater; ruimtelijk beheer; afvalbeheer; beheer van geluidsoverlast; energiebeheer; beheer van de gevolgen voor de gezondheid van de inwoners, etc., etc. Het is noodzakelijk dat een werkgroep, gestuurd door de Cel FGB, met verkozenen, projectbeheerders, experts en vertegenwoordigers van bewonersverenigingen, een methodologie uitwerkt die algemeen van toepassing zou zijn op het komend programma. Deze groep zal vijf vragen moeten beantwoorden22: wat is het koppelpunt tussen het project gedragen door de verkozenen en het project van wijken en duurzame bouw? Wat is de plaats van de wijk in het ontwikkelingsproject van de stad en van de agglomeratie (hoe aantrekkelijkheid, gemengdheid en sociale cohesie verenigen)? De verkozene, de expert, de professionals en de burgers: wat is hun rol op niveau van interventie en stedelijke beslissing?; Hoe principes van stedenbouwkunde en duurzame bouw coproduceren? Hoe milieugerichte kwaliteit en levenskwaliteit of het gebruik van de wijk of van de stad verenigen? Dit werk moet zich inspireren op de Deense ervaring van Kvaterloft (zie

Wij volgen hier de benadering zoals ontwikkeld door het Programme Quartiers durables du PUCA (Plan Urbanisme Construction Architecture) in Frankrijk volgend op een vergelijkend Europees onderzoek.

22

42

vergelijkende tabellen); er moet een jaar besteed worden aan het definiëren van de projecten en dit in nauwe samenwerking met de inwoners van de wijken. Tegemoetkomen aan deze vier gevolgen is een van de belangrijkste vereisten voor de voortzetting van het programma FGB voor de volgende vijf jaar.

Aanbeveling 5. De verwijzing naar duurzame ontwikkeling is een centraal element
geworden in het grootstedenbeleid. Dit brengt vier vereisten met zich mee: de fusie tussen stadscontracten en huisvestingscontracten om de coherentie van het programma te versterken de uitwerking van een algemene strategie op wijkniveau die betrekking heeft op de inwoners van de wijk, als instrument in de strijd tegen armoede en onzekerheid. Drie bevolkingsgroepen moeten als prioritair beschouwd worden: de bejaarden die hun woning niet kunnen verlaten omwille van geringe financiële en relationele middelen; alleenstaande vrouwen met kind(eren) met geringe middelen en een precaire integratie; jongeren die het schoolsysteem verlaten zonder diploma en zonder scholing en die een moeilijke huisvestingssituatie kennen; een benadering gericht op de ontwikkeling van governance, met name op het vlak fondsen; de definiëring van een benadering en van een methode die rekening houden met de strategieën rond wat zal gedefinieerd worden als “duurzame wijk” ten slotte, de definiëring van een overgangsagenda: eind 2008 moet gewijd worden aan het uitvoeren van de onmisbare evaluatie voor de continuïteit of voor de definiëring van nieuwe acties. Dit houdt ook de definiëring in van een overgangsagenda voor 2009 om op een consequente manier de projecten van duurzame wijken voor te bereiden I.3.B. Het register van transversaliteit en openbare actie Dit betreft de vier niveaus van institutionele transversaliteit rechtstreeks of onrechtstreeks veroorzaakt door de werking van het programma van het FGB: allereerst effectiviteit of onvermogen van de interministeriële praktijk, vervolgens de coördinatie tussen machtsniveaus: lokaal, gewestelijk, federaal, daarna de verhoudingen tussen het gemeentelijke en de pilootunit van het programma en tenslotte de verhoudingen tussen de gemeentelijke wereld en de verenigingswereld. Wij zullen het hier vooral hebben over het interministeriële niveau. Een te versterken interministerieel beleid Het programma FGB maakte het onderwerp uit van twee belangrijke interministeriële vergaderingen, waarvan een op 5 juli 2005 die betrekking had op de relaties tussen huisvesting en het FGB. De aangesneden punten waren zeer divers en betroffen de instelling van huisvestingscontracten in het kader van het FGB: strijd tegen discriminatie bij huisvesting; strijd tegen onwaardig wonen; garantie voor ieder van een betere toegang tot de huurmarkt; pilootprojecten op niveau van de lokale raadpleging tussen de betrokken partijen bij huurgeschillen (paritaire huurcommissies); verbetering van de opvang van daklozen en/of illegalen; aanmoedigen van nieuwe vormen van solidaire huisvesting; in beschouwing nemen van de effecten van het spreidingsplan voor asielzoekers op de huisvesting en op de levenskwaliteit in de steden; uitwerking van een gedifferentieerd pakket fiscale maatregelen; de administratie in het kader van huisvestingshulp vergemakkelijken; de Regie der Gebouwen betrekken als partner bij projecten betreffende de inrichting van verlaten gebouwen tot woningen. Dit laatste punt had betrekking op de Belgische deelname aan het Europees kennisnetwerk op stedelijk niveau (EUKN). Hetzij een goed gevulde agenda waarvan de balans moet worden opgemaakt om te

43

kijken wat wel en wat niet werd gerealiseerd. Wat een jaarlijkse vergadering zou vereist hebben van de verschillende ministers betrokken bij het FGB. Dit is verre van het geval. Een ander aspect had betrekking op de ondertekening van de aanhangsels van de stadscontracten en van de huisvestingscontracten voor het jaar 2008 tussen de steden en vijf leden van de federale regering betrokken bij het FGB, hetzij de minister belast met de bestuurlijke voogdij over de Regie de Gebouwen, de minister bevoegd voor Binnenlandse Zaken, de minister bevoegd voor Tewerkstelling, de minister bevoegd voor Maatschappelijke Integratie en Grote Steden, het regeringslid competent voor Mobiliteit.

Aanbeveling 6. Gezien het belang van de materie rond het FGB, is het gewenst dat er een
jaarlijkse interministeriële conferentie wordt georganiseerd om de lopende acties zowel bij het parlement – zoals het verslag van het Rekenhof aanraadt – als bij het grote publiek, zichtbaarder te maken. Het belang van de interministeriële actie : gemeenrechtelijke kredieten en/of specifieke kredieten Het FGB stelt zich van bij de creatie op als een interministerieel beleid steunend op specifieke middelen om te strijden tegen de achteruitgang van wijken in moeilijkheden. Het gaat dus om een specifiek beleid waarvan de implementatie af te rekenen krijgt met een klassiek probleem eigen aan programma’s van openbaar bestuur, te weten dat van “terugkeer naar het gemeenrecht”, een probleem waarover het Rekenhof zwijgt. Waarover gaat het? Wat verstaat men onder specifieke kredieten? Dat zijn de kredieten die beheerd worden door het programma van het FGB en die moeten dienen om de programma’s en dus de contracten te initiëren, om hun inwerkingstelling te begeleiden, om specifieke problemen te behandelen eigen aan de acties ontwikkeld in het kader van het programma. Het doel van deze specifieke kredieten is de vooruitgang van de projecten te bevorderen en de bijzondere financieringen te verzekeren voor de overname door de partners. Hier moet dus gelet worden op het gebruikspercentage en op de maatregelen genomen door de lokale overheden om ze over te nemen in hun lokaal budget of door andere federale en gewestelijke overheden om ze op termijn op te nemen in hun uitgavenbudget. Onder gemeenrechtelijke kredieten verstaat men “kredieten toegewezen aan het stedelijk beleid door ministers andere dan de minister die rechtstreeks belast is met dit beleid. Bijvoorbeeld de uitgaven die betrekking hebben op de voorzieningen, het transport, de ruimtelijke ordening en het leefmilieu, het beleid naar jongeren, gezinnen, recht, veiligheid, tewerkstelling, …”. Hier moet de aandacht gaan naar de problemen m.b.t. de identificatie, de maat, naar de mobilisering van deze kredieten, naar de effecten van substitutie tussen gemeenrechtelijke kredieten en specifieke kredieten. Anders gezegd, het geheel van ressources die bestemd zijn voor een wijk, aanvullend op specifieke kredieten23. Niet te verwaarlozen verduidelijking: we veronderstellen dat de combinatie van specifieke kredieten en van gemeenrechtelijke kredieten impliceert dat deze laatste de acties van de overheid op wijken in moeilijkheden financieren, op zijn minst in dezelfde proportie als in andere zones. Hoe werd dit probleem aangesneden in het kader van het FGB ? In het Evaluatieverslag 2004 wordt het probleem aangesneden met betrekking tot: de gebruikte middelen en de financiering van het programma voor innoverende projecten: “Wat evident lijkt, is dat het stadscontract niet de plaats mag innemen van andere bronnen voor de financiering van basisdiensten. Het moet iets kunnen toevoegen in verhouding tot de oude situatie. Daarom is het gevaarlijk te aanvaarden dat
In Frankrijk bijvoorbeeld, in 2002, lagen de inspanningen t.o.v. de gemeenrechtelijke kredieten van de overheid ten gunste van de stad aanzienlijk hoger dan deze voor de specifieke kredieten (de ratio in 2001 zijnde een tegen vijf).
23

44

gemeentepersoneel reeds in plaats zou opgenomen worden door een financiering van het programma FGB. Bovendien mag het stadscontract niet dienen als melkkoe om vzw’s te subsidiëren. Daarentegen kan een financiering aan een vzw worden toegekend indien deze gebruikt wordt voor de verwezenlijking van projecten die beantwoorden aan duidelijke doelstellingen die in het verlengde liggen van de algemene strategie van het contract. Financiële compensatiemechanismen (gelijktrekking) tussen entiteiten zoals het gemeentefonds lenen zich niet tot het vervullen van een dergelijke rol als impuls. Omgekeerd en van nature, kan de federale administratie in het geval van stadscontracten een proactieve rol spelen en erop toezien dat de gebruikte middelen effectief worden gebruikt voor vernieuwende projecten of impulsprojecten.” (pag. 35). We zien het probleem dat zich stelt door de specifieke kredieten van het FGB die niet mogen dienen voor een dubbele financiering van de acties of van de projecten en dus ook de vereiste die er mee gepaard gaat: er op waken dat de gebruikte kredieten de plaats niet innemen van het gevoerde beleid door andere ministeries of andere lokale overheden. In plaats van een aansporend beleid, zouden we te maken krijgen met een vervangingsbeleid. Het gaat wel degelijk om het ongegronde karakter waarbij de acties worden gedragen door de kredieten van het FGB eerder dan door de werkingskredieten van de betrokken administraties. Dit probleem wordt sinds 2002 aangekaart door het Rekenhof in Frankrijk in zijn rapport over het stedelijk beleid: De administraties verklaren deze betwistbare financieringen regelmatig door het feit dat de begunstigden afkomstig zijn van prioritaire wijken of dat de betrokken operatie er verloopt. Dergelijke argumenten zouden leiden tot het financieren op specifieke kredieten van alle interventies van de overheid in prioritaire wijken, wat niet het onderwerp uitmaakt van het stedelijk beleid. De logica van “positieve discriminatie” ten gunste van prioritaire wijken, gerechtvaardigd door hun verslechtering en de kwetsbare situatie van een groot deel van de inwoners, zou moeten leiden tot het gebruiken van specifieke kredieten enkel voor de financiering van “bijkomende” operaties in verhouding tot wat de overheid financiert in andere wijken. Ze veronderstelt dat men een correcte verdeling kan verzekeren van de gemeenrechtelijke kredieten voor men overgaat tot de specifieke kredieten. Cour des comptes (France), 2002, La politique de la ville, pag. 185

Het Belgisch Rekenhof stelt het als volgt : “In samenspraak met het parlement moeten de regering en de minister bevoegd voor stedenbeleid een gemotiveerde keuze maken over de wijze van aansturen van het federale grootstedenbeleid. De aansturing kan blijven gebeuren door middel van contractuele subsidies binnen een specifiek federaal beleidskader of er kan worden geopteerd voor financiële transfers naar de steden (trekkingsrechten of enveloppenfinanciering) die deze middelen autonoom mogen benutten voor een eigen lokaal stedenbeleid. Eenmaal een keuze gemaakt moet de federale aansturing consequent worden toegepast.” (pag. 55) We staan dus voor een belangrijke politieke keuze: gaat het om het vrijmaken van financiële middelen – in de vorm van subsidies of van transfers – om specifieke acties te verwezenlijken die niet financierbaar zouden zijn door andere bronnen of om wijken in moeilijkheden tot een “terugkeer naar gemeenrecht” te brengen? Hebben we te maken met een beleid dat specifieke acties en bepalingen van gemeenrecht combineert, waarbij het stedelijk beleid deze laatste afbuigt naar domeinen zoals stedelijke inrichting (diverse infrastructuren), tewerkstelling, sociale bijstand, veiligheid, recht, onderwijs en opleiding? Deze politieke keuze impliceert een belangrijke mobilisering van verschillende beleiden van gemeenrecht, met de minister van stedelijk beleid die verantwoordelijk is voor de coherente coördinatie van het geheel. Zoals we zullen aantonen in deel C, gewijd aan de sturing, spenderen de actoren van het stedelijk beleid aanzienlijk wat energie aan het beheer van de specifieke

45

bepalingen. Een mogelijke interpretatie is dat deze inspanning omtrent specifieke bepalingen kan beschouwd worden als een lapmiddel voor de moeilijkheden inzake mobilisering van kredieten van gemeenrecht, zelfs als deze het belangrijkste en structurerende deel zouden moeten vertegenwoordigen van de interventies naar de wijken in moeilijkheden toe. De interministeriële mobilisering van een beleidvoering van gemeenrecht van de overheid is van groot belang om te komen tot een werkelijk structurerende impact van de interventies van de overheid naar de wijken in moeilijkheden toe. Dan gaat het erom de rol van de interministeriële coördinatie op afdoende wijze te definiëren om de gemeenrechtbeleiden te mobiliseren naar deze wijken toe. We stellen vast: de becijfering van het FGB is versnipperd: we beschikken over gedeeltelijke financiële informatie zowel op lokaal als op gewestelijk, federaal of Europees niveau (Europese financieringen bijvoorbeeld: het FGB beschikt niet over precieze informatie over het gebruik van de fondsen gemobiliseerd in het kader van communautaire programma’s zoals het ESF); de huidige organisatie van de financiering – onder de vorm van subsidies – is duidelijk voor zover ze specifiek is; ze verhoogt het kredietbedrag niet door er andere uitgaven aan toe te voegen… Zo zijn de modaliteiten van het beheer van specifieke kredieten in evenwicht gebleven; Het niet in rekening brengen van de verschillende financieringsbronnen belemmert een precieze becijfering van de openbare kredietbedragen toegewezen aan het stedelijk beleid; vanwaar de noodzaak van een tool voor de sturing van de interministeriële dimensie: deze opstellingsvoorwaarden moeten het FGB de mogelijkheid geven om met elke minister de inhoud van de participatie en de te gebruiken methodes voor opvolging en berekening te definiëren; het is noodzakelijk dat de verschillende partners in de stadscontracten de acties preciseren die ze wensen te ontwikkelen ten gunste van het stedelijk beleid, in functie van de financieringsbronnen (specifieke kredieten of/en kredieten van gemeenrecht); de prioriteit moet liggen bij het correcte gebruik van de gemeenrechtelijke kredieten; men kan gemakkelijk vaststellen dat tot op heden het grootste deel van de inspanningen betrekking hadden op de modaliteiten van distributie en van opvolging inzake specifieke kredieten toegeschreven aan de stadscontracten.

Aanbeveling 7. De interministeriële bestemming van het stedelijk beleid moet leiden tot:
er prioritair op toezien dat de gemeenrechtelijke beleiden correct geïmplementeerd worden ten aanzien van de prioritaire doelstellingen van de overheid terzake. het versterken van de identificatie- en meetinstrumenten van de participatie van de gemeenrechtelijke kredieten van de ministeries aan het stedelijk beleid. bijgevolg, tot het definiëren van doelstellingen, van een methode en indicatoren voor elk sectorieel beleid, die toelaten om de goede toepassing m.b.t. de oriënteringen van het stedelijk beleid na te gaan, en vooral dat alle partners dezelfde definiëring overnemen van gemeenrechtelijke kredieten en specifieke kredieten, te weten tot overeenstemming komen over een precieze definiëring van de inhoud van het stedelijk beleid. Het is noodzakelijk de nodige voorwaarden te bestuderen voor een effectieve mobilisering van gemeenrechtelijke beleidvoeringen: opstelling van een inventaris van de bepalingen van gemeenrecht vatbaar voor mobilisering; in werking stellen van een methodologische begeleiding van de actoren op het terrein; concrete articulatie tussen het proces van programmering en beslissing van de specifieke interventies en de bepalingen van gemeenrecht; uitwerking van een analysemethodologie van de effecten van substitutie tussen specifieke kredieten en gemeenrechtelijke kredieten op basis van

46

een stedenpanel; presentatie van een jaarlijkse balans van deze werken voor een interministeriële conferentie. De stadscontracten zouden dan verbintenissen kunnen omvatten niet alleen over het bedrag van de specifieke kredieten hen toegekend door elke ondertekenaar, maar ook over de in werking gestelde acties in het kader van de gemeenrechtelijke beleidvoeringen en de financiële middelen die er aan worden toegewezen. Het is ongetwijfeld door hiermee rekening te houden dat het samenwerkingsakkoord voorzien door de beleidsnota van 10 april 2008 uitvoerbaar zal zijn, met de instelling van “governancestructuren die onmisbaar zijn voor de verwezenlijking van een geïntegreerde stedelijke ontwikkeling, en het creëren van een algemeen kader terzake op nationaal niveau”. Hetzij het afsluiten van een samenwerkingsakkoord tussen federale overheid, gewesten en gemeenschappen, waarbij het overleg zich op vier niveaus afspeelt: o een interministeriële conferentie van stedelijk beleid waarvan we het belang hebben benadrukt om deze jaarlijks te laten plaatsvinden; o een Hoge Raad van stedelijk beleid: waarvan de missies moeten gedefinieerd worden; o een platform voor de uitwisseling van stedelijke kennis (National focal point) ter ondersteuning van de Cel FGB als ressourcescentrum; o de versterking van de participatie aan debat, overleg en samenwerking op Europees niveau, onder meer door een actieve aanwezigheid in de netwerken Urbact, EUKN, Jessica en in de voorbereiding van het Belgsiche voorzitterschap in 2010.

Aanbeveling 8: Dit samenwerkingsakkoord tussen de verschillende bestuursniveaus zou
moeten steunen op de verschillende institutionele middelen waarover de overheid beschikt om het FGB beter in te voegen in de coördinatie van federale aangelegenheden, aangelegenheden die niet altijd verbonden zijn met het stedelijk beleid, soms wel, maar dan te onrechtstreeks. Wij denken hier aan de Task Force Duurzame Ontwikkeling van het Planbureau, aan het Steunpunt tot bestrijding van armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting dat deel uitmaakt van het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding, alsook de Raad van de Gelijke Kansen voor Mannen en Vrouwen die verzocht kunnen worden om deel te nemen aan een versterking van de coördinatie omtrent federale aangelegenheden van duurzame ontwikkeling, aangezien deze een buitengewoon transversaal karakter hebben. Zonder de uitwerking van het plan voor maatschappelijke integratie te vergeten die de referentietekst blijft voor het FGB. I.3.C. Het register van coherentie van het sturingssysteem Dit register heeft betrekking op de graad van institutionalisering van de werking van het programma : zijnde de gebruikte tools (strategische doelstellingen, operationele doelstellingen, boordtabellen, indicatoren, Swot24-benadering); hun gebruik (sterk, gemiddeld, zwak) en de ervaren moeilijkheden (gebruik van indicatoren, voorwaarden aan de welke voor en na moet voldaan worden). Het gaat er ook om te weten hoe de kennis en beroepen door het programma werden gemobiliseerd en gevaloriseerd. De plaats van de evaluatie in de projecten neemt een
24

De SWOT-analyse (Strengths - Weaknesses - Opportunities - Threats) is een tool die toelaat om enerzijds de interne factoren te analyseren (de sterke en de zwakke punten) van een organisatie, van een wijk, etc. en anderzijds de externe factoren (de opportuniteiten en bedreigingen) die een impact kunnen hebben op de organisatie, op de wijk, etc.; zie pag. 65, Vade Mecum evaluatie van de stadscontracten en van de huisvestingscontracten van het federaal grootstedenbeleid, Brussel, 2006.

47

centrale plek in, en mondt uit in de formulering van de te verzamelen voorwaarden voor een ontwikkeling van de Cel FGB als centrum van middelen. Het federale Grootstedenprogramma is een programma ter ondersteuning van de steden en van de wijken in moeilijkheden via stadscontracten en huisvestingscontracten. Na een aftastfase tussen 2000 en 2004, waar de evaluaties continu aandrongen op het naleven van de gemeentelijke autonomie met de nadruk op het inclusieve en geïntegreerde karakter van het programma, werden de sturingscriteria preciezer wat betreft de overgenomen benadering. Vanaf 2002 specificeerde de evaluatie van de 1ste fase van het programma dat de federale regering precieze vereisten stelde aan het in rekening nemen van lokale projecten, te weten een beperkt aantal initiatieven, duurzame initiatieven, geïntegreerd, met sterke meerwaarde, die kunnen beantwoorden aan meerdere doelstellingen (pag. 69 en volgende). De basis van de samenwerking wat betreft de inhoud van het programma tussen federale en gemeentelijke overheden werd als volgt gepreciseerd: “Met respect voor de gemeentelijke autonomie wat betreft de instelling van projecten, is de uitwerking van het contract niet minder dan het resultaat van een dialoog tussen de federale overheid en de gemeenten tijdens dewelke de voorgestelde initiatieven worden geanalyseerd volgens inhoud en haalbaarheid. Initiatieven worden soms geheroriënteerd of geweigerd. Een project kan stopgezet worden tijdens de initiële opstartfase of volgend op evaluaties na een of meerdere werkingsjaren. De financiële controle speelt ook een belangrijke rol in het evaluatieproces.” Het verslag van het Rekenhof vergist zich niet wanneer het beklemtoont dat het sturingssysteem via contractuele subsidies, al geeft het een grote autonomie aan de gemeenten wat betreft het beheer van middelen, de gemeenten een geheel van verplichtingen of richtlijnen oplegt, aangezien “deze inhoudt dat de minister het grootstedenbeleid op basis van eigen federale prioriteiten of doelstelling wil sturen” (pag. 16). Het is zo dat we sinds de creatie van het programma een ware institutionalisering hebben meegemaakt van een sturingssysteem dat sociale begeleiding, vorming en opvolgingsvereisten combineert. Het doel was het instellen van een algemene strategie die de inwerkingstelling van de tools kon verzekeren, die zouden toelaten de verwezenlijkingen op te volgen en toe te zien op de inlassing van de opeenvolgende aanpassingen. Al in 2004 drongen de externe waarnemers aan op de noodzaak voor een geïntegreerde aanpak te kiezen die volgende dimensies naar voren zou brengen: diagnostiek en bepalen van de prioritaire noden; bepalen van de belangrijke strategische doelstellingen, uitgedrukt in termen van te bereiken impact; keuze van operationele doelstellingen geacht het meest relevant in functie van de beschikbare middelen om deze resultaten te bereiken. Dat is wat de richtlijnen geformuleerd voor het programma 2005-2007 zullen aanraden. De institutionalisering van het sturingssysteem De Richtlijnen van het programma 2005-2007 reiken het stramien aan voor de benaderingswijze die een sterke samenwerking zou moeten toelaten tussen de federale en de plaatselijke overheden door de voorwaarden te preciseren waaraan de projecten moeten voldoen25 – beperkt aantal projecten, projecten gericht op toereikende investeringen (40% van het totaalbudget van het stadscontract). Om de samenwerkingsrelaties te institutionaliseren tussen de federale regering en de gemeentelijke overheid, werd gevraagd om “een sturingscomité op te richten, indien dit nog niet bestaat”. Er werd gepreciseerd dat dit comité zou bijeenkomen “om de evolutie van de lopende projecten voor te stellen en om de (her)oriënteringen van de projecten te bespreken. Bij voorkeur zou dit comité de hoedanigheid aannemen van een technische en politieke instantie die raad zou kunnen geven aan de gemeentelijke overheid

25

Zie pag. 15-16 van de Richtlijnen van het programma 2005-2007.

48

omtrent het stadscontract”. De richtlijnen bevolen ook aan dat “de belangrijkste partners26van het stadscontract zouden deelnemen aan het sturingscomité” en er de opdrachten zouden van definiëren (vaststellen van de noden op basis van een diagnostiek en raad geven over de strategische doelstelling; de coherentie van de contractprojecten verzekeren; deelnemen aan de evaluatie van het stadscontract; het eventueel heroriënteren van de projecten door volgende vragen te beantwoorden: Wat is er gebeurd? Hebben we goed gehandeld? Worden de termijnen nageleefd?; de communicatie promoten rond het programma FGB). Oftewel de echte operationele instantie van het programma dat een belangrijk punt van opvolging zal vormen voor de Cel FGB, aangezien het de essentiële gesprekspartner is om de coherentie van de realisaties en van de aanpassingen te verzekeren. Deze comités blijken een verschillend verleden en gevarieerde toepassingen te hebben gekend. Het is noodzakelijk de balans op te maken van hun werking in het kader van de evaluatie door de gemeenten van het programma 2005-2008. Over het algemeen volgt het programma FGB de algemene stroming dewelke verschillende ministeriële programma’s proberen te ontwikkelen doorheen de administratie en de modernisering: men vindt ongeveer hetzelfde stramien terug in de documenten die het federaal veiligheidsplan begeleiden als bij de implementering van de activeringsprocedure van werkzoekenden27. De gebruikte tools Het stramien dat het sturingssysteem preciseert is duidelijk en nauwkeurig. Het werkt trapsgewijs in zeven fasen: 1. de plaatselijke diagnostiek opstellen ; 2. de prioritaire noden bepalen; 3. de strategische doelstellingen kiezen; 4. de operationele doestellingen kiezen; 5. de te behalen resultaten vastleggen; 6. de uitwerking van de projecten; 7. evaluatie. Ongetwijfeld zijn de fasen die de voorbereiding (van 1 tot 5) definiëren het meest specifiek in hun inhoud, meer dan fase 6 betreffende de uitwerking of verwezenlijking van de projecten, maar het document specificeert de methode die, in termen van programmering, zal geïmplementeerd worden (pag. 15): uitwerking van de projecten (te behalen doelstellingen, verwachte resultaten, gebruikte middelen); opstelling van een boordtabel; inwerkingstelling en opvolging, vervolgens evaluatie. Deze procedure heeft een positief effect gehad op de zichtbaarheid van het programma in die mate dat het een grotere standaardisering toeliet van de presentatie van de projecten, en tegelijk een vormingsfase aanreikte die onthullend was op het vlak van het zwakke gebruik van de managementtools om de acties te sturen. De gemeenten die hadden deelgenomen aan Europese projecten hadden hieromtrent gewoontes verworven m.b.t. een gestandaardiseerde manier om een sturingssysteem in werking te stellen. De andere hebben een leerfase moeten doorlopen. Soms in moeilijke omstandigheden, gezien het ontbreken van een cultuur van projectbeheer. De Cel FGB heeft aandacht besteed aan deze moeilijkheden, en volgens ieders meningen was de inwerkingstelling eerder een succes. Op het vlak van het gebruik van de tools moeten er duidelijk nog inspanningen geleverd worden om een echte cultuur van stedelijk beleid te creëren.

26 Gemeentelijke politieke en administratieve vertegenwoordigers en de diverse actoren en operatoren van de uiteengezette projecten. Het OCMW maakt eveneens deel uit van het comité indien het mede-ondertekenaar is van de overeenkomst, pag. 16. 27 Voor de analyse van de moderniseringsbeweging, zie Francq (2008).

49

Het gebruik van de tools: sterk, gemiddeld, zwak Onderstaande tabel toont de problemen aan die aan het licht kwamen door de toepassing van de aangeboden tools:
Fasen van sturing Een lokale diagnostiek opstellen gebruik zwak Aard van het probleem De steden zijn verdeeld onder deze die een stedelijk plan of project hebben uitgewerkt en deze die daartoe de intentie hadden Afhankelijk van het bestaan van de globale diagnostiek Weinig gebruik van de SWOT-methode De projecten werden geformuleerd in functie van de gewenste oriënteringen door het programma FGB en Gemiddeld wat betreft de definitie van de te voeren acties Zwak wat betreft het vaag gebruik van indicatoren (realisaties, resultaten, effecten) Herhaling van de strategische doelstellingen Maar probleem gebruik boordtabel De meeste projecten in het kader van de stadscontracten werden gerealiseerd of zijn in realisatie, uitgezonderd enkele bijzondere gevallen Gezien de zwakte van bij de start van de diagnostiek, van de bepaling van de prioritaire noden en van de meting van resultaten met weinig aangepaste indicatoren

De prioritaire noden bepalen

zwak

De strategische doelstellingen sterk kiezen De operationele doelstellingen Gemiddeld kiezen zwak De te behalen resultaten sterk vastleggen Uitwerking van de projecten sterk Evaluatie zwak

Het is ongetwijfeld mogelijk – op basis van de documenten die we konden raadplegen – dat het gebruik van de boordtabellen en de indicatoren die de strategische en operationele doelstellingen zouden moeten specificeren problemen stellen qua toe-eigening door de gemeentelijke beheerders. Twee zaken : 1. het eerste bestaat uit het naar voren brengen van het argument dat “alles specifiek is” (specific is beautiful) bij elke stad of project om de grootte van de ervaren moeilijkheden uit te leggen; bepaalde steden zouden voor staan wat betreft gecoördineerd administratief management; andere steden zouden een leerproces doorlopen hebben met het programma FGB; het is een ontvankelijk argument, maar één waarvan de verklarende reikwijdte beperkt blijft voor zover de accentuering over het specifieke kader van de situaties elke mogelijkheid tot openbaar beleid doet verdwijnen; hier kan men de mechanismen situeren die niet werken en die net het onderwerp moeten uitmaken van een herziening van het sturingssysteem van het openbaar beleid; we zullen zien dat het probleem elders ligt voor de huisvestingscontracten (zie deel II); 2. het tweede betreft een slecht proces dat erin bestaat de nadruk te leggen op het opportunistische karakter van de projecten die ingevoegd werden bij de strategische doelstellingen gedefinieerd door het programma en in het “doen alsof” er een benadering van boordtabel werd overgenomen om zich aan passen; waar deze tactiek wordt gebruikt, schiet ze haar doel voorbij, en de vereisten van de programmering opgesteld door de Cel FGB monden uit in een vraagstelling naar het gebruik van dit soort tools. Maar het probleem ligt ook elders. Gelijkaardig aan het zwakke gebruik van de typologie om de wijken in moeilijkheden te kwalificeren, onderstreept eerder in dit verslag, heeft het pilootsysteem, hier beschouwd binnen zijn interne werking, een problematisch gebruik met zich meegebracht omtrent de aanbevolen tools, wat leidde tot een leerperiode in tijd en ruimte, waarvan de verworvenheden zullen moeten verankerd worden in de voortzetting van het programma op een tweeledig niveau: dit van een 50

realistische definiëring van de indicatoren en van een valorisering van de knowhow verworven door de gemeentelijke agenten in het kader van de verwezenlijking van de projecten. Ook hier is de samenwerking tussen de regeringsinstantie en de gemeentelijke overheid noodzakelijk om op termijn een efficiënte evaluatie te verzekeren van de effecten van de projecten, en dit om het oordeel te weerleggen van het Rekenhof dat stelt “op het einde van de driejarige periode 2005-2007 zal niet kunnen worden vastgesteld in welke mate de beleidsdoelstellingen zijn bereikt” (pag. 17). Meer realistische indicatoren Dit vormde een terugkerend probleem sinds de creatie van het programma FGB aangezien elk evaluatierapport de noodzaak heeft aangesneden om een benadering over te nemen die van de indicatoren, volgens het gebruikelijke evaluatiediscours, “objectiveringsinstrumenten” maakte om elk initiatief te meten. Het evaluatierapport opgesteld in 2002, een vademecum van de evaluatie van stadscontracten in 2003, het finaal rapport Evaluatie FGB van 2004, de richtlijnen van het programma 2005-2007, een vademecum (opgesteld volgend op een opleiding in februari 2006), allemaal richtten ze de aandacht op het onmisbare karakter van de indicatoren… aangezien ze toelaten de resultaten de meten. Zonder een compleet overzicht te maken van de passages in deze documenten gewijd aan de indicatoren, moet erkend worden dat hun definitie dikwijls vaag was en een abstract aureool liet zweven tussen opvolging en impact, wat geïllustreerd wordt door enkele beknopte voorbeelden. Of, omgekeerd, een document als het vademecum van 2006 dat, na op nuttige wijze herinnerd te hebben aan de verschillende functies van de indicatoren (sturing/arbitrage, communicatie, dialoog, validering), een overvloed aan criteria ontvouwt op basis van de benadering Plan-DoCheck-Act, oftewel een lijst van meer dan 50 vragen28 die men zich moet stellen! Nu, de moeilijkheden om echt gebruik te maken van deze evaluatietool duiken op in alle programma’s van stedelijke ontwikkeling waarvan we merkten dat ze dikwijls schommelden tussen een actie naar het terrein of naar de inwoners. Er moet ook herhaald worden, zoals de richtlijnen van het programma 2005 deden, wat een goede indicator is – relevant, meetbaar, representatief, toegankelijk, begrijpbaar –, dat het absoluut noodzakelijk is om te vereenvoudigen wat over het algemeen als abstract overkomt bij de projectbeheerders, en dit op twee manieren: • Eerst door de indicatoren te onderscheiden die toelaten de dynamiek van de acties op de voorgrond te plaatsen, door vijf types te onderscheiden (indicatoren van situatie, activiteit, beheer, voortgang van het project, kwaliteit); deze eerste rangschikking laat niet alleen toe om het wezenlijke van het bijkomstige te scheiden, maar nog meer om samen met de personen die betrokken zijn bij het project de zin van de acties in vraag te stellen.

28

Vademecum evaluatie van de stadscontracten en de huisvestingscontracten van het federaal grootstedenbeleid, pag. 54-58 (check-list m.b.t. indicatoren).

51

Type van indicatoren I. Indicatoren van situatie V : Hoe ver staan we ? II. Indicatoren van activiteit Q : Wat hebben we verwezenlijkt? III. Indicator beheer V : Hoeveel kost het ? IV. Indicatoren voortgang project V : Zijn we conform met de verwezenlijkingsvereisten inzake termijn en kosten ? V. Indicator kwaliteit V : Zijn we conform aan de kwaliteitsvereisten ?

Voorbeelden Mate van gebruik van de ressources Mate van gevormde effectieven Aantal personen geraadpleegd doorheen het jaar Aantal behandelde dossiers Aantal georganiseerde vergaderingen Aantal geopende, aangelegde infrastructuren Kost van een communicatieoperatie Budgettaire overschrijding Naleving verwezenlijkingstermijnen Naleving beperkingen Naleving toegekende budgetten Kwaliteit interne/externe prestaties Kwaliteit aangeleverd product

Vervolgens door duidelijk de drie meest gebruikte types van indicatoren te definiëren, met name de indicatoren van opvolging (indicatoren van verwezenlijking en resultaat), van effect of impact en van context. De verschillen zijn logisch genoeg om overgenomen te worden zonder beroep te moeten doen op een expert! Wij nemen de normatieve definiëringen over zoals duidelijk verwoord in de Guide de l’évaluation des CUCS.

Definitie van de indicatoren in het kader van de evaluatie van de stadscontracten maatschappelijke integratie (CUCS: contrats urbains de cohésion sociale)
De indicatoren van opvolging De indicatoren van opvolging bestaan uit indicatoren van verwezenlijkingen en van resultaten. Zij hebben rechtstreeks betrekking op de toegepaste actie. Ze informeren over de toepassingsmodaliteiten van de betrokken actie en over de gevolgen. De indicatoren van verwezenlijkingen: Deze kijken na of de geprogrammeerde acties al dan niet werden uitgevoerd en tegen welke kost. Op basiswijze zijn het de indicatoren van opvolging van de activiteit van het contract van maatschappelijke integratie. Bijvoorbeeld, de al dan niet verwezenlijking van de actie van herhuisvesting die geprogrammeerd werd De indicatoren van resultaten: De indicatoren van resultaten identificeren het directe resultaat van een actie of van een reeks acties. Ze hebben betrekking op de beoogde operationele doelstellingen en op de verwachte resultaten. Bijvoorbeeld, indien de beoogde operationele doelstelling bestond uit het “verhogen van het opleidingsniveau van de jongeren op het terrein”, zal de indicator van resultaat voor een opleidingsactie verwezenlijkt door het stadscontract van maatschappelijke integratie (CUSC) het aantal personen meten die werkelijk een kwalificatie verworven hebben. De indicatoren van effect of van impact Deze indicatoren hebben betrekking op de finale doelstellingen en op de strategische oriënteringen van de stadscontracten van maatschappelijke integratie. Ze meten de effecten van de actieprogramma’s (via de consolidering van de resultaten) en hebben een meer algemene reikwijdte. Ze vormen een van de tools om strikt genomen het openbaar beleid te evalueren. Deze indicatoren meten de evolutie op middellange en lange termijn. Ze dienen bijvoorbeeld om de evolutie van jaar x naar jaar x+3 te meten. Ze geven de mogelijkheid om na te gaan hoe de gevoerde acties hebben kunnen bijdragen tot een verbetering of een verslechtering van de initiële situatie. Bijvoorbeeld, de mate van jaarlijkse effecten voor een verbetering van het maatschappelijk gemengd karakter. De kwantitatieve indicatoren van effect of impact volstaan niet voor een goede analyse. Deze moeten aangevuld worden met een kwalitatieve benaderingswijze (enquêtes, openbare debatten, etc.). Deze dient om de eerste kwantitatieve resultaten van de evaluatie te nuanceren en te verfijnen. Het doel bestaat erin om inzicht te krijgen, ten opzichte van de resultaten waargenomen door de indicatoren, in

52

de mogelijke oorzaken of factoren die eventueel ook hebben bijgedragen tot het al dan niet behalen van de doelstellingen. De indicatoren van context : De indicatoren van context dienen op hun beurt om vaststellingen te doen betreffende de plaatselijke realiteit, indien mogelijk voor en na de openbare actie. Ze hebben een beschrijvend karakter, bijvoorbeeld: de mate van kwalificatie voor een leeftijdsklasse, de hoeveelheid begunstigden van sociale minima in een wijk, het percentage alfabetisering, etc. Deze indicatoren hebben twee functies: - enerzijds reiken ze diagnostische elementen aan op een bepaald gebied, - anderzijds kunnen ze gebruikt worden om vergelijkingen in tijd te maken en evoluties te meten. Daarentegen zou het onvoorzichtig zijn indicatoren van context en indicatoren van impact (van de stadscontracten maatschappelijke integratie) door elkaar te halen. Zo stellen de indicatoren van context wel vast, maar bewijzen ze echter niet noodzakelijkerwijs de rechtstreekse efficiëntie van de openbare actie; terwijl de indicatoren van impact een duidelijk oorzakelijk verband zouden moeten leggen tussen de openbare actie en de vastgestelde veranderingen. Bijvoorbeeld, de evolutie (gunstig of ongunstig) van het aantal werkzoekenden in een prioritaire wijk kan inderdaad resulteren van lokale acties van de stadscontracten maatschappelijke integratie ten gunste van de tewerkstelling, maar ook van een ommekeer van de nationale economische conjunctuur, of zelfs de vestiging of sluiting van een grote onderneming vlakbij de wijk.

De gekende moeilijkheden bij het identificeren van de indicatoren, de verwarring makkelijk herkenbaar in de boordtabellen tussen wat valt onder realisatie, resultaten en effecten, de afwezigheid van een evolutief werk op het vlak van hun definitie, de opeenvolgende probeersels in de activiteitenrapporten die beschikbaar waren op het moment van de realisatie van deze evaluatie, het vergeten of stilzwijgen, het verzaken aan hun gebruik – ter herinnering, de huisvestingscontracten vereisen niet dat de indicatoren gedefinieerd worden, wat op dit gebied een aberratie kan lijken! – alles wijst er op dat de indicatoren niet enkel een technische operatie zijn die een logische benadering vraagt, met en door de terreinwerkers, maar dat ze ook onthullers zijn van de methodologische problemen bij de werking van de lokale sturing.

Aanbeveling 9. Om de verwarring tegen te gaan, zal de minister verantwoordelijk voor het
FGB zijn administratie vragen om gedetailleerd de indicatoren uit te werken in functie van de prioritaire velden die de architectuur zullen vormen van het volgend Grootstedenprogramma. Hij zal in de reglementering of in de wet29 de doelstellingen en de indicatoren preciseren (volgens de drie types hoger beschreven). De indicatoren van context moeten het onderwerp uitmaken van een databank gecentraliseerd door de Cel FGB met daarin alle essentiële indicatoren die toelaten de wijken van de stad en de steden onderling te vergelijken.

29 In Frankrijk werd een indicatieve lijst gepubliceerd van de indicatoren in bijlage 1 van de wet van 1 augustus 2003 inzake oriëntering en programmering van stedelijke renovatie. De evaluatiegids van de CUCS reikt op nauwkeurige wijze een geheel van indicatoren aan volgens het prioritair thematisch veld van de contracten maatschappelijke integratie, de subthema’s, het gedetailleerd prioritair belang op vlak van operationele doelstellingen, de types van acties, de indicatoren van opvolging, van effecten en van context.

53

De indicatoren als onthullers: voor en na De indicatoren onthullen op het niveau van het lokale sturingssysteem een dubbele moeilijkheid: de eerste betreft de gegevensverzameling, de tweede betreft de kapitalisatie van verwezenlijkte acties op het niveau van de competentie van de professioneel betrokken personen of van de inwoners. (1) Vooraf, het verzamelen van gegevens en hun informatisering Verschillende expertise-ervaringen beklemtonen de noodzakelijke betrokkenheid van personeel, zelfs inwoners, wanneer de benadering gericht is op participatie, om initieel een project en de verwachte effecten te definiëren. Zodra het project wordt opgezet, zijn de problemen van gegevensverzameling van belang bij het uitbrengen van verslag over de actie. We hebben vastgesteld dat er gewerkt wordt met fiches, met diverse rapporten die zich opstapelen in het kantoor van de projectverantwoordelijke: activiteiten allerhande, animaties, herhaalde of punctuele interventies… alles wat garandeert dat het project plaatsvindt en wat een discipline vereist van herhaalde verslaggeving. Dit resulteert in een hoop paperassen die onleesbaar worden (er zijn er te veel, ze zijn niet vergelijkbaar). Zelfs wanneer de wil bestond vanwege de coördinator of vanwege de projectbeheerder om een systeem op te stellen van homogene gegevensverzameling, geeft hun verwerking een probleem wat betreft hun bruikbaarheid. Ervaring leert ons dat we meer tijd besteden aan het verzamelen van informatie dan aan de verwerking van deze informatie en aan het analyseren van de resultaten. Het is derhalve noodzakelijk dat het lokale sturingssysteem een benadering overneemt die, met de projectwerkers, vergelijkbare indicatoren uitwerkt en deze informatiseert. Vandaag bestaat er voldoende software voor de verwerking van gegevens om op autonome manier, zonder langs het centraal informaticasysteem van de stad te gaan, het werk van gegevensverzameling30 tot een goed einde te brengen. De informatisering van de gegevensverzameling heeft als doel de tijd die naar het verzamelen van informatie gaat te verkleinen, om meer tijd te geven aan de analyse van de gevoerde acties tussen partners, of de eenheid van vergelijking nu een maand, een trimester of een jaar is.

Aanbeveling 10. De gemeenten – of het stuurcomité van de stadscontracten of van de
huisvestingscontracten – moeten een stand van zaken opmaken van hun informaticasysteem m.b.t. gegevensverzameling en toegankelijkheid. Ze moeten investeren – door te rade te gaan bij de Cel FGB – in een informatisering die een eenvoudige toe-eigening mogelijk maakt van de benadering. De bestuursverantwoordelijken of projectcoördinatoren moeten voldoende tijd voor de analyse van het verloop van de acties voorzien EN de taal van de indicatoren gebruiken om de ontwikkeling van een stedelijke beleidscultuur te stimuleren bij de werkers en de inwoners. (2) Achteraf, een kapitalisatie van competentie Bij het bekijken van de verdeling van de uitgaven, voor personeel, werking of investering, kan de externe observator zich enkel verbazen over de afwezigheid van werkingsuitgaven die betrekking
30 We hebben een experiment uitgevoerd met de werkers betrokken bij de activiteiten ontwikkeld in meerdere wijkhuizen, om tot een deliberatiewerk te komen over de significante parameters van de acties en hun informaticaverwerking. Een korte opleiding stelde de administratieve verantwoordelijken in staat om de software voor gegevensverwerking onder de knie te krijgen (in dit geval, Modalisa – zie de website www.modalisa.com), om de gegevensverzameling te homogeniseren en er de samengevoegde resultaten van te analyseren… en deze te restitueren naar alle werkers die bij deze activiteiten betrokken zijn. .

54

hebben op de opleiding van personeel tijdens de verwezenlijking van het project. Alsof alles al van bij aanvang ‘verworven’ is… Terwijl we weten dat dit verre van het geval is, dat het systeem van lokale sturing een trial-and-errorfase doorloopt in verhouding tot een wettelijk en juridisch systeem van arbeidsrecht of toegangsvoorwaarden voor gesubsidieerde jobs. De term ‘kapitalisering’ refereert naar het gebruik van lessen getrokken uit de successen van lokale praktijken, en maakt deel uit van het “Europese” taalgebruik m.b.t. de coördinatiemethode die werd aangeprezen tijden de Europese Raad van Lissabon in maart 2000 en kapitalisatie EN validering associeert aangezien “kapitalisatie een valideringsproces impliceert van de kwaliteit van de praktijk die zal gekapitaliseerd worden. Validering vooronderstelt overtuigend bewijs van de erkende en gevalideerde oplossing als goede praktijk. Kortom, validering heeft betrekking op de mate waarin besluiten gerechtvaardigd zijn en ondersteund door beschikbare gegevens in het kader van het evaluatieproces, alsook op het proces en de methodologie van validering31”. Deze bijzonder brede definiëring benadrukt de kwaliteit van de praktijken zoals deze onderzocht, beproefd en geëvalueerd worden op niveau van het verloop van de stedelijke actie. Als we de problemen aansnijden m.b.t. de participatieve benadering in punt D, dan willen we hier het onmisbare werk onderstrepen van het kapitalisatiewerk omtrent de beroepen, de competenties en de kwalificaties die ontplooid, ontwikkeld werden in het kader van de projecten. Het Charter van Leipzig benadrukt nadrukkelijk de noodzaak om competente krachten op te leiden in de materie van stedelijke actie. In de Europese context wordt de kapitalisatie van competentie en knowhow beschouwd als een van de vormen van gedecentraliseerde coöperatie of coöperatie in netwerk, aangezien het gaat om een strategie van versterking van de capaciteiten om de doelstelling van duurzame stedelijke ontwikkeling te verwezenlijken. Derhalve is het noodzakelijk een kapitalisatiewerk te verrichten dat betrekking heeft op wat men vandaag gewoontegetrouw “nieuwe stedelijke beroepen” noemt, in termen van vakreferenties volgens niveau van competentie en kwalificatie. Hoewel men veel belang heeft gehecht aan het profiel waarover een “projectchef” moet beschikken, heeft men in het bijzonder de nieuwe stedelijke beroepen verwaarloosd. Het lokale sturingssysteem moet de beroepen valideren – en valoriseren – die zich verankerd hebben in verschillende praktijken in de wijken in moeilijkheden. Het evaluatierapport in 2002 preciseerde al de te respecteren criteria32 omtrent de projecten van tewerkstelling in het kader van het FGB. Het zou nuttig zijn om te bekijken hoe deze criteria werden toegepast en hoe ze zijn geëvolueerd.

Aanbeveling 11. De uitgevoerde evaluaties voor de sluiting van het programma 20052008 moeten vakreferenties uitwerken met de hulp van een groep experts die zal samenwerken met de verschillende coördinatoren van de projecten. Deze referenties zullen gericht worden op de ontwikkelde praktijken binnen een relationeel systeem van werkgelegenheid dat de opstelling en/of participatie impliceert van tenminste 4 activiteitendomeinen: • de criteria voor de definiëring van lokaal management (organisatie van teams en supervisie over de werkorganisatie);
31 32

Urbact, Guide de la capitalisation, februari 2004. Ter herinnering, de criteria waren de volgende : (1) de werker moet een nuttige werkervaring verwerven, valoriseerbaar op de arbeidsmarkt (dus geen eentonige uitvoerende taken); (2) de taak moet een maatschappelijk nut dragen voor de opleving van de wijk (bvb. openbare netheid, toezicht inzake veiligheid, sociale bijstand…); (3) de werker moet enkele uren opleiding genieten (zowel technisch als algemeen) tijdens de werktijd; (4) de werker moet genieten van een begeleiding met het oog op een duurzame betrekking (integratieparcours). Evaluatierapport 2002, pag. 88.

55

• de praktijken inzake de begeleiding van de professionalisering van de teamleiders en van het personeel en inzake de verhoging van het professionele karakter van de interventies door werkernemers via de daartoe meest geschikte middelen; • de coördinatie van de ervaringsfeedback bij instellingen en de promotie van activiteiten bij gemeentelijke en externe partners (dienstenbedrijven, verenigingen, …); • de toegepaste methoden om de kwaliteit van de prestaties te laten evolueren en bij te dragen tot de ontwikkeling van nieuw dienstenaanbod. Dit werk waarbij de referenties worden uitgewerkt moet de vormingsprogramma’s aanvullen die de toekomstige School voor stedelijk beheer (zie verder) zal moeten ontwikkelen om de weg te banen voor het opleidingsaanbod, vooral wat betreft de basis- of buurtberoepen. Een moeilijke evaluatie De verschillende elementen die de revue passeerden – het ontbreken of de zwakte van de initiële diagnostiek bij de meeste steden; het niet gebruiken van de typologie van de wijken in moeilijkheden; problemen gekoppeld aan de indicatoren en aan hun gebruik voor het onderscheiden van realisaties, resultaten, effecten; probleem van gegevensverzameling; ontbreken van validering van de toegepaste competenties, … – tonen de moeilijkheid aan om een algemene evaluatie uit te voeren van de verwezenlijkingen van het programma. Deze vaststelling moet getemperd worden door de inherente moeilijkheid van het programma zelf, dat een sterke diversiteit toont van de lokale situaties, wat een projectgewijze evaluatie van een stand van zaken beperkt. Een andere moeilijkheid is deze van de veelheid aan projecten (168), van de diversiteit van de thema’s die de versnippering in de hand werken van de bronnen en van het niet-homogene karakter. De interpretatie van de activiteitenrapporten bij een deel (minder dan de helft beschikbaar) van de vijftien rapporten maakt duidelijk dat de evaluatie moeilijk is; het “ongelijke” aspect van de rapporten – geen enkel vertoont een homogene structuur, wat de vergelijking van de huidige stand bijna onmogelijk maakt –, de bijzonder beschrijvende inhoud, alles wijst er op dat de finale evaluatie van het programma 2005-2008 een bijzondere inspanning zal vragen, zowel van de meeste steden als van de Cel FGB. Het programma werd duidelijk gekenmerkt door een lang en veeleisend werk inzake de uitwerking van de projecten, zowel op niveau van de stadscontracten als van de huisvestingscontracten. De opvolging neemt een aanzienlijke plaats in, de evaluatie echter wordt verbannen naar verre horizonten. De meeste energie werd gewijd aan het vragen van een correcte toepassen van de uitgaven, dat de aanhangsels – wat initieel niet voorzien was – coherent zouden zijn, dat de coördinatoren boordtabellen zouden indienen, dat de eerste evaluatierapporten – of eerder van activiteiten en van verwezenlijkingen – zouden overhandigd worden aan de Cel FGB. Zoals het evaluatierapport van 2002 reeds aantoonde, bestond de permanente evaluatie van de Cel FGB uit het “nakijken of de kredieten wel degelijk voltrokken werden, dat ze goed gebruikt werden in het kader van initiatieven zoals gedefinieerd door de contracten, dat de initiatieven zich zouden inschrijven in het kader van de richtlijnen en van de algemene oriënteringen toegewezen aan het Grootstedelijk Beleid” (pag. 65). Zijn de zaken echt geëvolueerd? Deze definitie is van toepassing op de huidige situatie – ook al hebben de activiteiten van de cel zich aanzienlijk ontwikkeld, zelfs gediversifieerd. Alles wijst erop dat de opvolging – op niveau van de besteedde tijd – de hoofdmoot uitmaakt van de werking van het programma, terwijl de evaluatie slechts ‘wenselijk’ blijft, ook al is dit een van de gebiedende voorwaarden waartoe de lokale overheden zich hebben verbonden.

Aanbeveling 12. Het is noodzakelijk om de inhoud van de evaluatie een nauwkeuriger
normatief kader te geven – in de vorm van een geformaliseerd lastenboek met precieze agenda

56

en budget – om een homogenisering mogelijk te maken van de evaluatierapporten die elke stad eind 2008 moet overhandigen. De opstelling van dit lastenboek vereist het oplossen van twee onzekerheden: • de implementatie van een informaticasysteem omtrent de karakteristieken van de bevolkingsgroepen in de wijken in moeilijkheden moet prioritair zijn, aangezien dit de basis vormt om de verwezenlijkingen van de acties in de wijken op te volgen. Anders gezegd, er is nood aan een nauwkeurige definiëring van de sites en van de actiezones door de evolutie van de gegevens in de tijd te stimuleren; de verschillende bestaande lokale observatoria moeten hierbij geïntegreerd worden; • de diversiteit van de behandelde projecten en thema’s moet het onderwerp uitmaken van een hergroepering in drie of vier thema’s volgens de hoofdkenmerken van de gevoerde acties – actie naar het fysisch kader, actie van maatschappelijke begeleiding of m.b.t. de sociale of culturele relaties, actie gericht naar minder ongelijkheid – om hen te vergelijken zowel op niveau van de gerealiseerde ervaringen als op niveau van de toegepaste methodologie en de coproductie tussen actoren in verhouding tot een actie gericht op de duurzame wijken. Minder onzekerheden moeten de Cel FGB, net als de lokale overheden, toelaten het sturingssysteem te verbeteren door de samenwerking te versterken, maar ook door de verwerking van de realisaties te laten doorstromen wat op termijn moet toelaten de verwezenlijkingen van de actie zowel op lokaal als op federaal niveau zichtbaarder te maken. En dat om te kunnen losbreken uit een situatie die men als volgt kan beschrijven: de evaluatieve benadering blijft bijzonder theoretisch – sinds 2004 werd deze niet echt op de proef gesteld –; ze bestaat deels op niveau van lokale sturing, maar blijft beperkt tot de opvolging van de operaties, wat bijgevolg slechts een gedeeltelijk, zelfs oppervlakkig beeld geeft van de evaluatie. Om komaf te maken met deze situatie is het noodzakelijk de Cel FGB te versterken als centrum van middelen, met het vooruitzicht op een uitbreiding van de samenwerking met de lokale overheden. De versterking van de Cel FGB als centrum van middelen Hoewel er een consensus bestaat over de werking van het FGB, is het de overtuiging van tal van terreinactoren, projectbeheerders, wetenschappers dat de administratieve cel die verantwoordelijk is voor de toepassingen en de opvolging van de richtlijnen die de stadscontracten en de huisvestingscontracten kenmerken, versterkt moet worden. De verschillende documenten die het FGB evalueren, benadrukken stuk voor stuk dit aspect, zonder concrete werkpistes aan te reiken. Zo kenmerkt het verslag van het Rekenhof het werk van de Cel als “zachte sturing (…) maar geen enkele gemeente aanziet de cel als een kenniscentrum” (pag. 50). Hoe zo? We merken op dat de beslissing om de Cel te versterken tot kenniscentrum wordt bekendgemaakt in de algemene beleidsnota van 10 april van het Ministerie van Maatschappelijke integratie, Pensioenen en Grootsteden onder de rubriek “kennisbeheer door middel van een samenspel van kennisontwikkeling, kennisuitwisseling en het kapitaliseren van ervaringen”. De nota herinnert eraan dat “van bij de aanvang, het Grootstedenbeleid een stedelijke expertise wil uitwerken, ondersteuning wil geven aan de verschillende beleiden en aan de acties op het terrein door de stedelijke actoren. Deze laatste vragen meer instrumenten en onderzoek die hen toelaten hun werk te oriënteren bij de instelling van een beleid van sociale cohesie en geïntegreerde stedelijke ontwikkeling. In 2008 zal het Grootstedelijk beleid zijn acties terzake als volgt structureren: - de uitwisseling van ervaring en het in netwerk stellen van professionals inzake stedelijke ontwikkeling;

57

- de opbouw en de kapitalisatie van kennis; - de verspreiding van kennis”. Deze drie domeinen maakten de voorbije drie jaar het onderwerp uit van een min of meer constante ontwikkeling, maar zonder dat een project van functionele architectuur werd uitgewerkt om het huidig werk te verdelen, waarvan iedereen het eens is dat dit wordt gedomineerd door de lopende operaties.

Aanbeveling 13. Er moet aan drie vereisten tegemoet gekomen worden wil men van de Cel
een effectief kenniscentrum maken: • de instelling van een structuur die onderzoek, toekomstleer, informatie, opvolging, vorming en evaluatie combineert, • een versterking van het personeel van de Cel, • een verbintenis vanwege de lokale overheden om volop mee te werken aan de ontwikkeling van kapitalisatie-acties. 1. de instelling van een structuur die onderzoek, toekomstleer, informatie, opvolging, vorming en evaluatie combineert. Vandaag is deze articulatie onmisbaar met het oog op de verspreiding van de inspanningen die de voorbije jaren werden gerealiseerd. Bijvoorbeeld: op vlak van onderzoek, het Programma Leefbare Steden dat gefinancierd werd in het kader van het Programma DWTC in 2002 ; de onderzoeksresultaten blijken niet geïntegreerd te zijn in de FGB-benadering, wat initieel wel de intentie was; de Cel zou zich belast moeten zien met de coördinatie van de onderzoeken gefinancierd op federaal plan en die betrekking hebben op de thema’s die het volgend programma zullen uitmaken (duurzame wijken, versterking van de plaatselijke economie, actie tegenover veroudering, …); op vlak van toekomstleer, is het tekort groot wat betreft het aanleveren of uitwerken van strategieën van duurzame stedelijke ontwikkeling, zoals het verkleinen in de afstand tussen wijken of steden ; het is noodzakelijk om een toezicht op te stellen dewelke een algemene reflectie tot stand brengt over de stedelijke ontwikkeling in het federale kader op vlak van informatie, is het bestaan van het magazine Zicht op Stad een goed voorbeeld van een kwalitatieve informatiebenadering die buitenlandse ervaringen, interviews met beleidsverantwoordelijken en het voorstellen van plaatselijke acties combineert; de website zou een overzicht moeten instellen waar de verwezenlijking van projecten doorheen de tijd wordt opgevolgd (momenteel biedt de website fiches aan van lopende projecten naar stad ; het is nodig deze in te schrijven in een thematisch werk opdat de oriënteringen van de verschillende projecten naar voor zouden komen); op vlak van opvolging, waar de Cel beschikt over een intern informaticasysteem, moet dit opengesteld worden voor de verschillende partners van de plaatselijke projecten om de uitwisseling van ervaringen en de vergelijking “hoe doen anderen het” en “hoe kan ik hen contacteren” mogelijk te maken; te noteren dat de participatie aan de website EUKN (European Urban Knowledge Network) erin bestaat fiches van goede praktijk aan te reiken, maar de eigen site van het EUKN zou het onderwerp moeten uitmaken van de evaluatie door een werkgroep die betrokken is bij de stedelijke projecten, kwestie het nut ervan (deze is meer gericht naar experts en decision takers) en ook de mogelijkheden om er vraagstelling en uitwisseling te optimaliseren, in kaart te brengen;

58

op vlak van opleiding, het opleidingsaanbod is zeer verspreid en algemeen voorbehouden aan coördinatoren of aan projectbeheerders; de oprichting van een School voor stedelijk beheer moet dit aanbod toelichten en het democratiseren door er vormingsprogramma’s aan toe te voegen voor de terreinactoren die buurt- of bemiddelingswerk verrichten; op vlak van evaluatie zouden binnen de Cel minstens twee personen hun tijd volop moeten besteden aan het uitwerken van evaluatiewerken en de daarbij behorende vergelijkende uitwisseling. Zonder verder te gaan in deze korte opsomming, is het noodzakelijk dat deze articulatie het onderwerp uitmaakt van een herdefiniëring van de rol van de Cel en van de financiële middelen waarover deze zal beschikken om de uitbreiding van zijn missies tot een goed einde te brengen. Deze uitbreiding moet uitgestippeld worden door een werkgroep bestaande uit leden van de Cel en uit externe experts. 2. een versterking van het personeel van de Cel: het is duidelijk dat het huidige personeelsbestand van de Cel niet volstaat om de taken te verwerken die voorzien zijn in de beleidsnota van de minister. Ook hier is het noodzakelijk dat de werkgroep opgesteld uit leden van de Cel en externe experts de uitbreiding van het menselijk potentieel van de Cel programmeren. 3. een verbintenis vanwege de lokale overheden om volop mee te werken aan de ontwikkeling van de kapitalisatie-acties: deze verbintenis is vanzelfsprekend primordiaal opdat het centrum van middelen zou functioneren als een plek waar ervaringen worden gekapitaliseerd. Bijvoorbeeld, de Cel moet optreden als coördinatiecentrum van de verschillende plaatselijke stedelijke observatoria die de voorbije vijf jaar werden opgericht. Dit is noodzakelijk opdat er een permanente structuur zou worden ingesteld voor het ontvangen en analyseren van gegevens, en voor het valoriseren van geleverde inspanningen op lokaal niveau betreffende de evaluatie van de gevolgen van de gevoerde acties. I.3.D. Het register van de mobilisering van partners en/of inwoners De kwestie van de mobilisering in het kader van het FGB vormt een van de gevolgen – virtueel, potentieel en reëel – van de verwezenlijkte stedelijke projecten. Door wie werd dit verwezenlijkt? Enkel door de gemeentelijke diensten? Zo niet, met welke partners? Voor welke begunstigden? Wat is er ondernomen om de participatie te stimuleren? Informatie, overleg, coproductie? Wij bekijken de sterke of zwakke punten van de partnerships tussen verschillende instellingen en actoren door op zoek te gaan naar de mogelijke obstakels, om hun ontwikkeling te stimuleren. De vraag van de plaatselijke democratie neemt hier een primordiale plaats in, in de mate waarin ze de – effectieve – draagwijdte bestudeert van de participatieve praktijken, door ze te vergelijken met de situatie in andere Europese landen. Dit laat toe de keuzes voor te stellen die, van het stedelijk buurtbeheer tot de coproductie van dienst langs de technische democratie, de maatschappelijke en politieke draagwijdte van het programma opnieuw in vraag stellen. Aard van de partnerships Bij het bestuderen van de documenten die zowel de stads- als de huisvestingscontracten begeleiden, vallen er drie trends waar te nemen: de partnerships zijn eerder binnen de gemeentelijke diensten, vrij sterk gericht op sectorbenaderingen, weinig geneigd tot het mobiliseren van de verenigingen die plaatselijke acties ontwikkelen.

59

Een overheersende trend bij het interne partnership

Het geheel van observaties in de evaluatierapporten sinds 2002 toont een duidelijke trend, waarbij steden de voorkeur geven aan interne partnerships, tussen gemeentelijke diensten of tussen antennes, bedrijven of verenigingen van de gemeente. Zoals de gegevens gewijd aan de realisaties aantonen, zijn de partnerships nauwelijks “extern”. Het Rekenhof beklemtoonde ook dat “bijna de helft van de stuurgroepen – zowel voor stadscontracten als huisvestingscontracten – bestaan enkel uit de uitvoerders van de projecten (gemeentelijke diensten en eventuele private partners). De belanghebbenden (bvb. vertegenwoordigers van de doelgroep) zijn niet opgenomen. In dat geval kunnen de stuurgroepen moeilijk een instrument zijn om het draagvlak van de projecten binnen de gemeente te verhogen. De stuurgroep heeft dan immers eerder het karakter van een ambtelijke werkgroep” (pag. 51). Deze vaststellingen zijn tekenend voor de moeilijkheden die steden, die weinig of geen ervaring hadden op het vlak van projectbeer, kennen. Bovendien moet de oprichting van de plaatselijke coördinatiecel geïnterpreteerd worden in het kader van de stadscontracten om af te rekenen met een gebrek aan ervaring, terwijl de stad tezelfdertijd de betaling van het personeel, dat zou betaald moeten zijn via het gewone budget van de stad, liet gebeuren via het contract. Het Rekenhof wijdt in zijn rapport meerdere pagina’s (pag. 47-50) aan het aanstippen van de 10 miljoen euro die, tussen 2005 en 2007, werden toegekend als coördinatiekosten, met een duidelijke trend richting personeelskosten (5% van de totale subsidie). Maar gaan we terug naar 2002, dan valoriseerde het evaluatierapport al sterk de oprichting van de cel van coördinatie of van strategische ontwikkeling, dewelke in de gemeenten zou zorgen voor “een essentiële bijdrage tot het beheer, maar ook tot de conceptie van projecten in de gemeente” (pag. 68). Laten we zeggen dat de bedrijfstoenaderingen werden aangemoedigd om een meer transversale benadering te ontwikkelen. Het is op dit niveau dat de evaluatie bijzondere aandacht moet schenken aan de missies die deze coördinatiecellen hebben vervuld wat betreft beheer. De opmerking geldt voor de stuurcomités waarvan de evaluatie niet kan beperkt worden tot het tellen van het aantal vergaderingen, maar lessen moet trekken uit de ervaringen van de stadscontracten op het vlak van de versterking van de coördinatie tussen gemeentelijke diensten en van de strategische cel voor het gemeentelijk gezag33. Alsook de ondernomen en beëindigde stappen waarbij andere partners waren betrokken dan enkel de gemeentelijke. • een gemeentelijke verbrokkeling milieuadviseur, huisvesting…) tussen de verschillende sectoren (veiligheid,

Uitgezonderd een minderheid van de steden – Antwerpen, Gent, Luik, Seraing, Molenbeek… – die beschikten over een strategische cel of over een cel van stedelijke planning, kennen de andere steden een werking waar sectoriële acties de bovenhand hebben op transversale acties of op een algemeen masterplan. Bepaalde steden oordeelden dat het goed was geen coördinatiecel in te voeren tussen de stadscontracten en de huisvestingscontracten, aangezien het ging om twee verschillende zaken. Het is trouwens een ware uitdaging geworden voor de burgemeester om te beantwoorden aan de veelheid van plaatselijke plannen – veiligheid, mobiliteit, huisvesting, milieu – die de federale of gewestelijke reglementeringen uitgevoerd willen zien. Wij hebben benadrukt in welke mate deze diverse aanvragen, dewelke zich bevestigd hebben sinds de gemeenteraadsverkiezingen van 2006, een probleem stelden inzake de capaciteit van het
33

Dit is wat het evaluatierapport 2002 reeds beklemtoonde : « De cel realiseert een vaak moeilijk transversaal werk tussen de verschillende gemeentediensten. Ze geeft raad aan de politieke macht en aan de terreinactoren via eigen ressources of op basis van studies die de actiemogelijkheden analyseren. Het belangrijkste meetbaar effect van deze cellen is momenteel de mate waarin het fonds werd gebruikt”. pag. 68.

60

burgemeesterteam om te beschikken over het personeel en over de methodologie die het bestaan van een lokaal governance vorm zouden geven (Francq, 2008). Ook al ziet het FGB het nut ervan in de plaatselijke overheden te “dwingen” zich vragen te stellen over transversale benaderingen, toch blijft de organisatie van plaatselijke diensten gedomineerd door een sectorbenadering die een transversale benadering per wijk sterk belemmert. De hervorming van de lokale besturen spruit niet alleen voort uit de overname van een code van plaatselijke democratie, maar ook uit de modernisering van de gemeentediensten. We kunnen wensen dat de gewesten en de federale regering de verschillende aanvragen richting de burgemeester inzake diverse lokale plannen beter organiseren, maar vooral dat ze de middelen vrijmaken om de instelling te cofinancieren van strategische cellen van gemeentelijke diensten gericht op de transversaliteit van de acties. Het is dus wenselijker dat de steden een strategische cel instellen die de stadscontracten EN de huisvestingscontracten coördineert om de agenda’s en de manier van sturing en evaluatie van de projecten te regelen (zie aanbeveling 5) • miskenning van de inbreng van verenigingen aan de stedelijke actie

Als er een informatie is dewelke ontbreekt in wat we gelezen hebben, dan is het de inbreng – wederkerig – van de verenigingen (in de klassieke zin van verenigingen zonder winstoogmerk) aan het stedelijk beleid en de verwachting jegens hen vanwege de openbare overheden. Daar schuilt een enorme paradox in de werking van het FGB : tal van projecten bestonden uit het investeren in infrastructuren – diverse gebouwen – waar verenigingen hun activiteiten konden thuisbrengen en bevolkingsgerichte diensten onderdak kregen. Maar we weten nauwelijks waartoe deze gebouwen dienen (dikwijls de indicatoren die zich beperken tot het tellen van het aantal activiteiten of van de bezettingsgraad) of wat de effecten van de activiteiten zijn op de begunstigden. Het gaat hier om een wederkerige miskenning die zich niet enkel verklaart door het wantrouwen dat er zou zijn tussen de gemeentelijke overheden en de verenigingswereld. Op het vlak van maatschappelijk beleid op lokaal vlak – we denken hier aan acties rondom alfabetisering, aan de opleiding van volwassenen, aan verschillende buurtdiensten voor bevolkingsgroepen in moeilijkheden –, is het onontbeerlijk om deze activiteiten in te voegen in het kader van stedelijke projecten. In feite is dit dezelfde redenering als deze die we aangehaald hebben m.b.t. de financiering van het programma, naargelang deze al dan niet specifieke subsidies combineert met gemeenrechtelijke uitgaven in een wijk.

Aanbeveling 14. Er is alle reden toe om rekening te houden met de actie van verenigingen
en deze in te voegen in de evaluatie van de verwezenlijkingen van het programma indien deze partners waren, als gebruiker van de plaats of als organisator van activiteiten die plaatsvonden in het kader van de stedelijke projecten. Deze benadering veronderstelt dat de lokale overheden rekening houden met het bestaan van de verenigingswereld die van ver of dichtbij deelneemt aan de stedelijke projecten in de vorm van een kadaster. Als het nodig en nuttig is te weten “wie intervenieert in een wijk”, dan is deze benadering echter niet afdoende om de partnershipacties te versterken. Het is noodzakelijk dat de verenigingswereld en de gemeentelijke overheden, ofwel in de vorm van een doelstellingsovereenkomst, ofwel in de vorm van een charter, aan de bevolking tonen welke diensten ze hen kunnen aanbieden, maar ook de politieke wil aantonen om samen aan een duurzame stad te werken. Buitenlandse ervaringen tonen aan dat de instanties belast met het stedelijk beleid het merendeel van de bijdragen van de verenigingswereld beschouwen als onmisbaar voor de realisatie van stedelijke projecten. De Cel FGB zou met de steden een enquête moeten opstellen die betrekking heeft op de participatie van de verenigingen. Dit onderzoek zal rekening moeten

61

houden met de typologie van de instellingen in functie van hun relatie tot de wijk (hetzij ontsproten uit een initiatief buiten de wijk, hetzij uitgaand van de wijk zelf). Deze drie samengevoegde vaststellingen moeten als gevolg hebben het stedelijk beleid een vrij – lees zeer – formeel karakter te geven, want zowel bij de stuurcomités als bij de wijkraden was het partnership nauwelijks ontwikkeld, met als gevolg weinig verwezenlijkte projecten in coproductie met de actoren die in de wijk werken, en dus ook weinig evaluatie ten opzichte van de begunstigden. Nemen we de transversale as van het geslacht – 25% van de declaraties van de projecten –, dan blijven de vrouwen weinig zichtbaar, terwijl het onvermijdbaar is hen te betrekken bij het op punt stellen van een tijdsbeleid. (zie punt A over de thematieken). Zoals de bejaarden. Er zullen dan ook belangrijke inspanningen moeten geleverd worden om de mobilisering van partnerships efficiënter te maken, om komaf te maken met een logica die te gecentreerd is op het feit van “alles zelf te willen doen”. De deuren van plaatselijke governance moeten dan ook “opengesteld” worden. Het zal ongetwijfeld nodig zijn dat de minister belast met het FGB met zijn gewestelijke collega’s een colloquium organiseert over de verschillende modellen van lokaal governance die zich op Europees vlak hebben ontwikkeld. Het is wenselijk dat dit colloquium plaatsvindt in functie van de instelling van voorafgaande aanbevelingen. Dan snijden we nu het onontbeerlijke democratische belang aan van het aspect participatie in het programma. Een verminderde plaatselijke democratie : zwakte van de participatie De participatie van de inwoners was een van de geformuleerde transversale assen in de richtlijnen 2005-2007 van het FGB : “Een beleid gericht op de wijken heeft hogere slaagkansen indien deze gedefinieerd wordt met de rechtstreeks betrokkenen : het productieve deel van de wijken. Het gaat om de eerste plaats om inwoners die actief zijn in verenigingen of comités, maar ook om burgers die, zonder enige verplichting, hun stem willen laten horen en willen meewerken aan de verbetering van hun leefklimaat. De gebruikers van de stad, de ondernemers en de handelaars, kortom alle actoren van de stad, kunnen eveneens, op een of andere manier, verbonden worden met het stadscontract” (pag. 12). De tekst preciseerde de na te leven verbintenis, te weten “dat elke stad die geniet van het programma Grootstedenbeleid een overleg-/participatieproces met de burger moet instellen; en dit zowel om de strategieën van het programma te definiëren als voor het verwezenlijken van concrete projecten. De participatie zal plaatsvinden op de wijze het meest geschikt voor de plaatselijke context”. Deze richtlijnen weken niet af van de initiële benadering van het programma aangezien, van bij de creatie, participatie werd beschouwd als een belangrijke factor. De evaluatie van 2004 toont zeer uiteenlopende situaties: bepaalde projecten waren volledig gericht op een werking geconcentreerd op de participatie van inwoners, andere – voor de grote meerderheid van de projecten – beperkten zich tot het opstellen van informatie over de lopende projecten, zonder noodzakelijkerwijs de verplichting gedefinieerd door de richtlijnen na te leven. Bij de projecten omschreven voor de periode 2005-2007 verwijst de participatie naar een bijzonder breed spectrum, dat gaat van een actie die vanzelf spreekt (“de aard van het project”, “dat is de essentie zelf van de benadering”) tot de organisatie van diverse vergaderingen – werkgroepen, wijkcomités, thematische forums, panels en rondetafelgesprekken – die verondersteld worden te informeren over de vooruitgang van de werken, de ontmoeting met de bewoners mogelijk te maken, “de openbare diensten dichter bij de burgers brengen”, de bewoners associëren met het beheer van de gecreëerde collectieve ruimte (“samen de ruimten beheren”). Wat het meest voorkomt in de definiëring van de participatie als transversale as, is een reeds vastgestelde zekerheid toen we de

62

verwezenlijkingen hadden geanalyseerd: “de creatie van ruimten stimuleert de participatie en de sociale cohesie in een wijk”, “de participatie van de bewoners zal gestimuleerd worden door het bezoeken van de zaal”, “een ruimte waar geluisterd wordt, een buurtplatform vanwaar andere initiatieven zullen voortkomen”, “een ruimte openen die de bevolking een lokale tool van democratie aanreikt”, of ook de verklaring volgens dewelke “de animatie van de wijk een implicatielogica van de bewoners verder zet, doorheen de organisatie van activiteiten”… Weinig projecten verwijzen rechtstreeks naar een participatieve praktijk waar “de bewoners zelf betrokken zouden zijn met de opstelling van projecten” of beter “ze aan de oorsprong van de aanvragen zouden liggen”; het hangt er van af welke lading associatie dekt. Woorden als sensibilisering, informatie en soms overleg, worden gebruikt om de intenties te omschrijven.

En zo lijkt het alsof de plaats of ruimte over magische deugden beschikt, die door zijn opening, zijn oprichting, zijn beheer, de participatie van bewoners en verenigingen effectief maakt. De tool die het meest wordt vermeld om dit effect te meten is de tevredenheidsenquête die erin bestaat om, in de evaluatierapporten die wij konden raadplegen, een geheel van mogelijkheden te formuleren die het onderwerp uitmaken van een verklaring en van eenvoudige statistische tabellen die nauwelijks toelaten zich een precies idee te vormen van de effectieve participatie van de personen die aan de enquête hebben deelgenomen. Maar dit sluit aan op wat we reeds aanstipten over de verzameling en verwerking van gegevens (zie aanbeveling 10 over gegevensverzameling). Blijft een mogelijkheid: de meest zichtbare meting van het bestaan van een praktijk gericht op participatie, is het aandeel van de uitgaven – in personeel en in werking – dat wordt besteed aan de benadering! Het is vrij moeilijk om deze vraag kwantitatief te beantwoorden, gezien de beschikbare informatie waar de participatieve benadering verspreid is over tal van projecten.

Aanbeveling 15. De stedelijke projecten gefinancierd in het kader van het FGB zouden
duidelijk het budgettaire bedrag moeten definiëren – dat besteed werd of wordt aan de participatie en aan de verschillende mobiliseringsmethodes die het met zich meebrengt (zie verder). Eigenlijk staan we voor een zeer eenvoudige basisopvatting, van participatie die, zoals J. Donzelot beklemtoont, beperkt wordt tot “weinig zaken: discrete publiciteit, enkele vergaderingen waar enkele bij het stadhuis vertrouwde vertegenwoordigers van verenigingen samenkomen, wat meteen het moment is voor de foto’s van de “ontmoeting” tussen verkozenen en “bewoners”, en deze vervolgens in te voegen in een folder met doorgaans weinig inhoud behalve de beslissingen van het stadhuis en die de gewichtige titel draagt “de overlegpleging met de wijkbewoners34”. Kunstmatige participatie die zich uitdrukt in twee vormen: de eerste schuilt in de werking van de bepaling voor de neerlegging van projecten: “Door van de gemeenten die kandidaat zijn voor een financiering te eisen (…) dat ze zo snel mogelijk een volledig uitgewerkt project indienen, door via regelmatige bezoeken druk uit te oefenen op de uitvoering van het programma en op het nauwkeurig naleven van de voorziene data in de overeenkomst, blijft er tijd noch ruimte over om overleg met de bewoners mogelijk te maken35” (Donzelot, 2006: 144). De tweede wordt geconstitueerd door de verkozenen, door de dienstenverantwoordelijken zoals verenigingen, die van mening zijn dat participatie een kostelijke formaliteit is die zwakke, gemengde en onzekere resultaten oplevert. Deze zullen borgstellingen geven maar zonder evenwel een benadering te initiëren die gericht is op het “verhogen van de bestuurscapaciteit van de bewoners in plaats van deze nog kleiner te maken dan ze al is” (Idem, 143).

34 35

Donzelot J., 2006, Quand la ville se défait. Quelle politique face à la crise des banlieues ?, Paris, Seuil, pag. 144. Idem, pag. 143.

63

Democratisch is dit immers van belang wat betreft de erkenning van een stedelijk burgerschap dat zich niet beperkt tot de sociale – of lokale – behandeling van problemen van bevolkingsgroepen in moeilijkheden. Tal van publicaties omtrent het domein van de sociologie van stedelijke beleiden beklemtonen de noodzaak om participatie niet terug te brengen tot een valse schijndemocratie. Of het nu P. Rosanvallon36 is die de gevaren van een opkomend populisme en de bijhorende pathologie beklemtoont (waarvan een van de meest zorgwekkende vormen de dalende kritiek is van de representatieve democratie op meer toezicht, waakzaamheid en de destructieve opwelling van het idee volk-rechter); of Y. Sintomer37 die de onmogelijkheid onderstreept om een status quo te handhaven tot een nog steeds onmisbare representatieve democratie, die maar weinig gerechtvaardigd is in de ogen van de burgers en van de bewoners van de steden en die vereist dat er zich een participatieve democratie ontwikkelt die een geheel van bepalingen mobiliseert – burgerjury’s, consensusconferenties, beslissende peilingen, colleges geloot in de wijkraden en in de participatieve budgetten ; of L. Blondiaux38 volgens wie dringend een burgerlijke competentie moet worden erkend die een diepgaande transformatie met zich meebrengt van de politieke actie aangezien ten opzichte van de argwaan jegens “de” politiek, er vandaag verbintenis is om “permanent verantwoording af te leggen inzake de keuzes die (de politici) maken”, een volledige stroming vestigt de aandacht op het herdefiniëren van de democratische praktijken. De stad neemt er een primordiale plaats in39. Het is dus noodzakelijk vooruitgang te boeken wat betreft de manier waarop participatie wordt opgenomen als een verplichte dimensie van stedelijke projecten. Wetende dat er geen ideaal participatiemodel bestaat, zoals tal van handleidingen gewijd aan de verwezenlijking ervan aantonen, is het noodzakelijk een benadering te kiezen die gericht is op het uiten van te vage verklaringen, of spontane verklaringen van het type “dat spreekt voor zich bij dit project” of “de ruimte creëert de participatie”.

Aanbeveling

16. Naargelang de contexten, ontwikkelen de situaties, de participatiepraktijken zich op verschillende manieren, maar ze moeten het onderwerp uitmaken van een realistische programmering en van een permanente opvolging doorheen de tools – website, publicaties – die de Cel FGB als centrum van kennis en ressources zal ontwikkelen. Het gaat om het invoegen van een continu toezicht op de website van het FGB om de lokale overheden te stimuleren verslag uit te brengen over de geboekte vooruitgang en de ervaren moeilijkheden door de instelling en de werking van participatieve structuren.

De dimensies van de participatie Tijdens de opleiding in 2006 over evaluatieve benaderingen, gaven de opleiders een definitie van wat “participatieve governance” zou genoemd worden: “deze wil alle of een deel van de burgers / inwoners / gebruikers laten deelnemen en rechtstreeks betrekken bij de keuzes omtrent gemeenschap en/of nabijheid, en wel op basis van gedefinieerde regels en steunend op fundamentele principes zoals: transparantie van de beslissingen; rekenschap afleggen (“accountability”); naleving van de regels inzake gedrag en ethiek; duidelijke definiëring van de verantwoordelijkheden, autoriteiten en delegaties (“empowerment”), enz.”. Ze benadrukten de vereisten waar rekening mee moet worden gehouden om deze definitie te concretiseren: de etappes van het participatieproces, die moeten aansluiten bij de sleutelmomenten van het project;
Rosanvallon P., 2006, La contre-démocratie. La politique à l’âge de la défiance, Parijs, Seuil Sintomer Y., 2007, Le pouvoir au peuple. Jury citoyens, tirage au sort et démocratie participative, Parijs, La découverte. 38 Blondiaux L., 2008, Le nouvel esprit de la démocratie. Actualité de la démocratie participative, Parijs, Editions du Seuil et La République des Idées, pag. 98. 39 Voor een inventaris van deze problematiek in verschillende Europese landen (Duitsland, België, Denemarken, Groot-Brittannië, Italië, Nederland, zie : Donzelot J. (dir.), 2008, Villes, violence et dépendance sociale. Les politiques de cohésion en Europe, Paris, La documentation française.
37 36

64

een duidelijke bevraging over de belangen en de modaliteiten; de vragen verbonden aan de instelling van de partnerships40. Hoewel ze belangrijk is, blijft deze definitie evenwel zeer abstract. Eigenlijk zou elk stedelijk project het onderwerp moeten uitmaken van een onderscheid op een tweedimensionele schaal; de breedte en de diepte van de participatie41. Dit onderscheid laat toe om het vrij formele karakter van de verschillende definities te overstijgen die over het algemeen gebruikt worden (onderscheid tussen eerder passieve en actieve benadering, geïnstitutionaliseerd of niet) en de nadruk te leggen op het procesmatige karakter van de participatieve benadering. De breedte van participatie betreft de verschillende actoren betrokken bij de benadering, de gezagsdragers van de burgers en hun vertegenwoordigers (wetenschappers, politici, journalisten, …) 1. Gezagsdragers en belangrijkste operatoren 2. + Uitvoerende Operatoren 3. + Andere actoren van de definiëring en uitvoering van het programma 4. + Rechtstreekse begunstigden 5. + Onrechtstreekse, potentiële begunstigden 6. + Burgers of hun vertegenwoordigers De diepte betreft de graad van implicatie van de verschillende groepen in de procesfasen. Hier is het de vraag te weten tot waar de individuen of de groepen verbonden zijn. Baron en Monnier onderscheiden hier vijf hoofdfasen om een evaluatie van de participatie uit te voeren: “Een evaluatie kan de participanten associëren met alle of met enkele van de 5 hoofdfasen van een evaluatief proces: 1. aan de gemeenschappelijke definitie van de inhoud van het evaluatieproject: de belangen en de prioritaire kwesties (het mandaat van evaluatie), 2. aan de validering van de gebruikte methode en van het werkprogramma (lastenboek) 3. aan de sturing en de supervisie van de werken, verzameling van gegevens (participatie aan een evaluatieprocedure), 4. vervolgens aan de analyse en interpretatie van de verzamelde gegevens (maken van finaal oordeel) 5. en tenslotte, aan de formulering van aanbevelingen. De meeste evaluaties beperken de participatie tot fase 3 en we beschouwen bijgevolg dat de diepte van de participatie gering is. Toch gaan bepaalde praktijken zeer ver in termen van participatie, deze stellen deelnemers voor om van a tot z de evaluatie te coproduceren, van bij de definitie van het initieel mandaat tot de formulering van aanbevelingen, rekening houdend met de oordelen voortvloeiend uit de successen en de mislukkingen van het beleid.” Door breedte en diepte van de participatie te combineren, geeft men zich de cognitieve en politieke middelen om de participatieve processen in werking te stellen, te ontwikkelen, op te volgen en te evalueren. Blijft duidelijk de keuze te formuleren die zal voortvloeien uit de omvang van de benadering. Deze kan zich minstens in drie modellen manifesteren: een benadering gericht op het stedelijk en sociaal buurtbeheer; een benadering die de voorkeur geeft aan de technische democratie en/of zich baseert op loting; een benadering meer gericht op coproductie.

Vade-mecum van de stadscontracten en van de huisvestingscontracten, 2006, pag. 44-45. Wat volgt werd ontleend aan de benadering ontwikkeld door een thematisch netwerk Urbact 1 over de participatie en waarvan B .Francq thematisch expert was ; zie Francq et al., 2006 ; zie ook : Baron G., Monnnier E., 2003, « Une approche pluraliste et participative : Coproduire l’évaluation avec la société civile », Informations sociales, nr. 110, september, pag. 120-129.
41

40

65

(1) De benadering “Stedelijk en sociaal buurtbeheer” (Gestion urbaine et sociale de proximité (GUSP))42 Deze wordt gedefinieerd als het geheel van handelingen die bijdragen tot de goede werking van een wijk. Ze betreft alle beleidshandelingen verbonden aan het woonklimaat en aan de stedelijke buurtruimten met het oog op de handhaving en de verbetering van het onderhoud van de gebouwen, van openbare ruimten en van een reeks zogenaamde buurtactiviteiten: aanwezigheid, onthaal, toezicht, openbare rust, organisatie van openbare ruimten, parkeren, circulatie, … Oftewel de acties die betrekking hebben op dagelijkse werkingsproblemen. Het doel is een betere articulatie toe te laten tussen investering en werking door op zoek te gaan naar organisatiemanieren die toelaten de investeringen inzake bouw te optimaliseren en de verleende diensten te verbeteren naar de inwoners op niveau van een wijk, van een blok, van een groep gebouwen. Het gaat er om zich in te spannen opdat elke dienst of elke institutie betrokken op lokaal niveau overgaat tot de aanpassing van administratieve en technische diensten met het oog op het versterken van een contractuele benadering. Deze moet steunen op een diagnostiek gedeeld door de betrokken actoren om de maat te nemen van de gebreken en de disfuncties van de diensten in een wijk. Deze benadering impliceert dat de partners zich ondervragen over wat een minimumnorm van buurtbeheer is, door in kaart te brengen vanaf wanneer een wijk als “inonderhoud” kan beschouwd worden en welke interventies – financieel, organisatorisch – nodig zijn om deze terug op niveau te krijgen. De inwoners moeten betrokken zijn bij deze benadering van gedeelde diagnostiek maar ze zijn niet altijd ingesloten bij de verbetering of de herverdeling van diensten die soms beperkt blijven tot een zaak van “administratieve technici”. Een groot deel van de stedelijke projecten ontwikkeld door het Programma 2005-2008 van het FGB kan het onderwerp uitmaken van een evaluatie in termen van stedelijk buurtbeheer. (2) De benadering die de voorkeur geeft aan technische democratie en/of loting Sinds de jaren 80 verschijnen er studies, publicaties die het thema van de democratisering van de technologie onderzoeken. Dit onderzoek resulteerde in de vraag van de richting die vandaag moet worden gegeven aan de technische democratie: “In welke omstandigheden, onder welke voorwaarden, volgens welke modaliteiten en met welke efficiëntie, is samenwerking tussen leken en specialisten mogelijk? 43”. Deze vraag heeft als praktisch belang het openen van een reflectie- en actiekader dat dikwijls impliciet of expliciet gemobiliseerd wordt in de procedures van openbaar debat, met name bij “burgerconferenties” of “hybride forums” (in Frankrijk, conferenties over OGM, over klimaatverandering, …). Afgezien daarvan zijn deze burgerconferenties, bijzondere en nieuwe modaliteiten van het openbaar debat, mogelijkheden geweest tot het observeren en empirisch evalueren van de relatie tussen experts (wetenschappers maar ook politici) en burgers. Het gaat er eigenlijk om de steeds meer en meer sociaaltechnische controversen in beschouwing te nemen – rond duurzame ontwikkeling, gezondheid – die de “leken” toelaten (buurtbewoners, verkozenen, associatieve actoren, wetenschappers uit disciplines die niet in beschouwing werden genomen bij de definiëring van het project) deel te nemen aan de debatten en aan de sociaaltechnische beslissingen in ruimten als “hybride forums”: hybride want heterogeen, de gebruikelijke grenzen overschrijdend van de manier waarop problemen gesteld of beslissingen genomen worden. Deze forums zouden de mogelijkheid bieden om de wetenschappelijke en technische kwesties opnieuw te politiseren door de gewone man, de niet-experten de kans te geven van zich te laten horen. Ze
De referentietekst is METL/DGUHC/UNFOHLM/DIV - Une démarche “gestion urbaine de proximité”, Note de Cadrage – juli 1999 – 14 pag. ; Profession Banlieue, Pour une gestion urbaine de proximité, Les cahiers de Professions Banlieue – december 2002 – 197 pag. ; Montanola A. , 2001, La gestion urbaine de proximité, nouvel enjeu de la politique de la ville, Parijs, DIV, 112 pagina’s. 43 Dit is de centrale vraag in het werk van Callon, Lascoumes en Barthe verschenen in 2001 : Agir dans un monde incertain, essai sur la démocratie technique.
42

66

zijn vooral de gelegenheid om collectieve leerprocessen te ontwikkelen door de verhouding tussen participatie en representatieve democratie te opnieuw te legitimeren Ingaan tegen verbrokkeling, isolement, zelfs uitsluiting van verantwoordelijken en hun aansluiting bij de realiteit, staat dus centraal in deze hybride forums die criteria combineren die zich merendeels hebben gevormd in de actie – engagement van leken, zoektocht naar diversiteit, controle van het representatief karakter van de woordvoerders, de wil om de asymmetrie tussen de actoren te controleren-, een geheel van elementen dat ook het onderwerp uitmaakte van talrijke ervaringen op stedelijk niveau. Hier echter met een bijkomende dimensie: de loting. De procedures die het onderwerp uitmaakten van talrijke experimenten in Frankrijk, GrootBrittannië en Duitsland geven de voorkeur aan loting om wat een belangrijk obstakel is voor de participatiepraktijk te omzeilen, namelijk het bestaan van reeds georganiseerde belanghebbenden of individuen. Burgerjury’s in Berlijn de “burgerjury’s” in Berlijn zijn vernieuwende inrichtingen, ingesteld in het voorjaar van 2001; ze hebben een gemengde samenstelling, minstens 51% van de leden werd door loting bepaald, de rest werd gekozen tussen “het productieve deel” van de wijk. Ze werden ingesteld in vijftien wijken met specifieke economische en sociale problemen, door de stad-Land. Hun taak bestaat uit het toewijzen van fondsen voor lokale initiatieven in de wijk. De jury’s genoten de bijstand van de technische diensten van de stad en, vooral, van de wijkmanagers die op gedecentraliseerde manier werken over elk van de betrokken gebieden. Elke jury beschikt over een half miljoen euro voor een periode van twee jaar.

Burgerjury’s, beslissende peilingen, consensusconferenties, deze verschillende vormen laten de vorming toe van een onbevooroordeelde mening en openen werkpistes inzake de bouw, de aard en het in beschouwing nemen van de burgerkennis bij de beslissingsprocessen, door de notie van burgerexpertise grondig te bekijken44. Het is noodzakelijk te vorderen in het gebruik van deze dispositieven door de toevlucht te beschouwen naar loting, om de mobilisering van de bewoners of van de burgers bij de stedelijke actie tot een goed einde te brengen. De toekomstige richtlijnen van het FGB zouden de verplichting moeten omvatten om de participatieve methodes te preciseren die het onderwerp zullen uitmaken van een keuze vanwege de lokale overheden. Elk van deze methodes heeft zijn voordelen en zijn beperkingen. Het gebruik van een werk als “Participatieve methoden. Een gids voor de gebruiker”, vertaald en gepubliceerd in 2006 door de Koning Boudewijnstichting, laat toe om een beredeneerde keuze van de verschillende benaderingen te maken – de gids stelt er 1345 voor – die kunnen gemobiliseerd worden om in te gaan op de verbintenis om de participatieve benadering in de stedelijke projecten beter te definiëren. Ze zouden het onderwerp moeten uitmaken van een opleiding in het kader van de School voor stedelijk beheer dewelke de Cel FGB zou coördineren.

44 Yves Sintomer onderscheidt drie blokken van “burgerkennis” mobiliseerbaar in participatieve benaderingen : de alledaagse rede (de kennis van gebruik, de goede burgerzin), de burger-expertise (de verscheiden professionele kennis, de expertise door delegatie, de associatieve tegen-expertise) en de politieke kennis. 45 Elk van hen maakt het onderwerp uit van een gestandaardiseerde presentatie: definitie; wanneer te gebruiken; procedure (overzicht, voorbereiding, opvolging); ressources (kalender, budget); andere goede praktijken en eventuele valstrikken. Voor een vergelijkende tabel, zie pag. 21 van de Gids.

67

(3) De benadering gericht op de coproductie Het is deze die het verst gaat in de combinatie van lekenkennis en technische en politieke procedures van de stedelijke actie. Ze gaat een niveau hoger met betrekking tot de verschillende methodes van beraadslaging, overleg in de mate waar ze beoogt dat de bewoners een eminente rol spelen in de realisatie van het project door de ‘gebruikersexpertise’ te valoriseren, het is te zeggen deze van de lokale niet-professionele actoren. Het gaat wel degelijk om het cosamenstellen van een analyse van de levenswijzen in de stad, op basis van de pluralistische perceptie van de standpunten en de vergelijking van praktijken. Verschillende projecten gefinancierd door het FGB hebben deze benadering aangemoedigd: zoals het actieonderzoek betreffende de instelling en de opvolging van voorbereidende stappen46 die o.a. vrouwen bijeenbracht om te kijken hoe zij openbare ruimten analyseerden; of in het kader van een huisvestingscontract in Molenbeek waar de eigenaars deelnamen aan het ontwerp van de huisvesting door de bouwmethodes aan te bevelen; of nog het actieonderzoek rondom de relaties tussen de wijk en gezondheid in drie sites (Gent, Schaarbeek, Luik) waarbij kennis van experts en leken werd gecombineerd bij het ontwerpen van de kwaliteit “goed leven” in de stad47. Sint-Jans Molenbeek Een duwtje in de rug van de federale regering voor een project van duurzame, participatieve en collectieve huisvesting Het buurthuis Bonnevie in Molenbeek lanceerde begin 2005 een studie over de mogelijkheid om aangepaste woningen te creëren met de hulp van slecht gehuisveste families. Deze studie mondde uit in een unieke samenwerking tussen het Buurthuis, het Brussels Huisvestingsfonds, CIRE en 14 families verenigd in een vereniging gedoopt “l’Espoir”. Deels gefinancierd door het Federaal Grootstedenbeleid heeft het project betrekking op de verkoop van huizen, aan families met een laag inkomen, op terreinen overgedragen door de gemeente Molenbeek via het Wijkcontract. Uniek aan deze formule: de toekomstige eigenaars nemen van bij de aanvang deel aan de verwezenlijking van het project. De woningen zullen gebouwd worden met houten geraamtes en zullen beantwoorden aan de energiecriteria van “passieve” woningen, bijzonder geavanceerd vanuit ecologisch oogpunt. Zicht op stad nr. 5, april 2008, pagina 4 In dezelfde richting heeft de benadering ontleend door het project Europese Buren, waarbij vier steden (Belfast, Brussel, Lyon, Milaan) waren betrokken, zijn programma gericht op de opleiding van burgers, op het opduiken en valoriseren van hun gebruiksexpertise. En dat met een vergelijkende dimensie aangezien de scholing uitgedacht werd door het vergelijken met de situaties van de verschillende steden en van de evaluatieve praktijken. Door de bewoner te aanzien als expert van zijn wijk, heeft de benadering van coproductie zowel betrekking op de observatie van het gebied als op de erkenning, de samenstelling van lokale problemen, wat toelaat de interesse en de aandacht van de bewoners voor hun wijk te vragen en te stimuleren. Meer nog, ze versterkt de macht van lokale actoren aan de hand van praktijken van scholing en van autonoom verantwoordelijkheidsgevoel, waar de doelstelling op termijn erin bestaat om de capaciteit van lokale actoren tot initiatiefname te vergemakkelijken, aan de hand

Centre de Recherche Urbaine, 2006, Recherche-action concernant la mise en place et le suivi de marches exploratoires, Brussel, Federaal Grootstedenbeleid, 54 pagina’s. 47 J. Pierart, Bodeux, Francq, 2008, Recherche-action santé dans les quartiers, Grootstedenbeleid (te verschijnen).

46

68

van instrumenten die centrale hulpmiddelen en lokale capaciteiten combineren om lokale programma’s tot leven te brengen48. Zoals Myriam Stoffen, directrice van de Zinneke parade in Brussel, het met talent verwoordt: “In de jaren 80-90 werd de participatie van de bewoners enkel georganiseerd vanuit het professionele verenigingsweefsel. Dit model heeft zijn beperkingen. Vandaag is het belangrijk om de bewoners andere middelen aan te reiken die hen participatiever maken en die samenwerkingen tot stand kunnen brengen tussen alle actoren van de wijken”. Deze verandering impliceert een andere opvatting van participatie: “want onze actie richt zich tot de versterking en de creatie van duurzame contacten en uitwisselingen tussen alle Brusselaars, wij moedigen de actieve participatie aan van alle bewoners die niet de gewoonte hebben zich te engageren voor de openbare actie. Er gaat een bijzondere aandacht uit naar groepen die niet dikwijls gevraagd worden om op een actieve manier deel te nemen aan de creatie van artistieke en maarschappelijke projecten. In de wijken schuilen nog talloze competenties die gavaloriseerd en versterkt kunnen worden. Om deze uitdaging tot een goed einde te brengen, zijn we ervan overtuigd dat we vooral moeten investeren in de stad door de participatieve initiatieven tussen de bewoners, de coproducties die de uitwisseling van competentie emanciperen en versterken, de acties in de openbare ruimte en in de wijken en de centra van collectieve productie, … te verveelvoudigen. Het model van participatieve creatie is de hoeksteen van ons project. Het is een soort van coproductie die alle deelnemers toelaat om een deel van hun geschiedenis bij te dragen tot de creatie, om vragen te stellen en te delen over de stad, de wijk, de gemeenschap.” De verschillende analyses die deze ervaringen van coproductie onderzocht hebben, benadrukten telkens het belang ervan voor de evaluatie : niet enkel de participatie van de bewoners betrokken bij stedelijke projecten aan de evaluatie, creëert een waardevol kwalitatief oordeel over de projecten, ook de evaluator heeft toegang tot meer informatie op basis van deze uitwisselingen met de deelnemers. Dat resulteert in een gefundeerd oordeel gebaseerd op een veelvoud van geïnformeerde opinies. Bovendien bevordert participatie het inzicht van de actoren in de projecten, doorheen hun leefruimten en doorheen de inwerkingstelling van operationele veranderingen in de geëvalueerde acties. Tenslotte kent deze benadering van coproductie een bijkomend gevolg in de mate waarin ze uitmondt – dikwijls – in het onder handen nemen van de hun problemen door de begunstigden zelf. We stellen niettemin vast dat de uitwisselingsmomenten tussen sleutelactoren van stedelijke projecten vandaag zeldzaam zijn. Het is dus belangrijk dat deze participatieve benadering versterkt wordt door alle mogelijke vormen van dialoog aan te moedigen die toelaten een collectieve reflectie te ontwikkelen over de positie van elk van de actoren – verkozenen, beheerders, werkers, experts, bewoners – om de herconfiguratie te beschouwen van de rollen die resulteert in de mobilisering en het in rekening brengen van de burgerkennis. Men moet de weddenschap aangaan van mutualisering en van ervaringsuitwisseling.

Aanbeveling 17. Het is noodzakelijk dat de participatiebenaderingen niet enkel worden
aangeleerd in het kader van een School voor stedelijk beleid, maar dat ze het voorwerp uitmaken van een reflectie en van een gemotiveerde keuze bij de definiëring van de projecten. Door de werkingsmiddelen die worden toegewezen aan de opstelling van een participatieve benadering beter te preciseren op basis van de politieke keuze die zal bestaan uit de uitoefening van een stedelijk buurtbeleid, de technische democratie en de verschillende mogelijkheden – consensusconferenties, burgerjury’s, … – die ze biedt, of uit de benadering op basis van coproductie. In elk geval zal rekening moeten gehouden worden met volgende principes: • erkennen en valoriseren van de gebruikscompetentie van de bewoners door ze de middelen aan te reiken om deze uit te drukken • een begeleiding op punt stellen om de bewoners te helpen hun project te formaliseren
48

Zie de website www.voisinsdeurope.eu

69

• beter definiëren van de spelregels van de participatie voor de lokale overheden en de charteronderhandeling stimuleren (charter van burgerschap, van wijken) of de contractualisering van het participatieve evaluatieproces met de bewoners en de verenigingen actief in de wijk • het op punt stellen, in het kader van de School voor stedelijk beheer in samenwerking met de lokale overheden, van een cyclus van ontmoeting-opleiding voor de burgers die drie aspecten van participatie behandelt: confrontatie van ervaringen en oogpunten (professionals, bewoners en verkozenen) ; analyse van de participatie-ervaringen en hun contexten ; inbreng van de Europese ervaringen.

70

II. De huisvestingscontracten : Scherp beleid voor een zachte stad

71

België heeft een zwakke traditie wat betreft stedelijk beleid maar de vaak aangehaalde conclusie van Cheshire & Hay uit 1989 dat er in België geen beleid bestaat om stadsverval tegen te gaan gaat niet meer op. Met het Vlaamse Sociaal Impulsfonds (SIF, later Stedenfonds), de Brusselse wijkcontracten en de Waalse ‘Zones d’Intervention Priviligiées’ (ZIP) werden medio jaren 1990 op gewestelijk niveau de eerste stappen gezet richting een volwaardig stedelijk beleid. De introductie van het federale grootstedenbeleid (met een eigen bevoegde minister) in 2000 markeert de institutionele verankering van de aandacht voor de stad op alle beleidsniveau’s. Wel zijn de middelen in vergelijking met de buurlanden beperkt. De bijdrage die bijvoorbeeld Amsterdam krijgt in het kader van de Nederlandse wijkaanpak overtreft vele malen het totale budget van het federale grootstedenbeleid. Toch heeft het federale stedenbeleid een aanzienlijke strategische relevantie, met name vanwege de sterke nadruk op sociale doelstellingen. Anders dan in bijvoorbeeld Nederland (Uitermark, 2003), Groot-Brittanië (Johnstone & Whitehead, 2004), maar ook de Belgische gewesten richt het Belgische federale beleid zich niet alleen op achtergestelde wijken maar ook in belangrijke mate op achtergestelde groepen. Terwijl gentrification – het proces waarbij lagere inkomens plaatsmaken voor hogere inkomens – in veel landen integraal onderdeel is geworden van stedelijk beleid (Smith, 2002), kiest de Belgische overheid juist voor een beleid dat nadrukkelijk niet gericht is op de hogere inkomens en veelbelovende buurten. In het navolgende zullen we betogen dat deze aanpak opportuun is om tenminste twee redenen. Ten eerste is de het federale beleid in belangrijke mate complementair met de aanpak van de gewesten (vooral Vlaanderen en Brussel), waar het aantrekken van de midden en hoge inkomens wél de centrale doelstelling vormt van het stedelijk beleid. Ten tweede kan federaal beleid ongelijke sociaal-ruimtelijke ontwikkeling verzachten. Vooral de in 2005 aan het stedenbeleid toegevoegde huisvestingscontracten kunnen hierin een belangrijke rol spelen. De marktwerking op de – grotendeels private – Belgische woningmarkt pakt immers vaak nadelig voor zwakkere groepen die geconcentreerd zijn in gebieden wonen waar nauwelijks investeringen worden gedaan en die vaak worden verdreven op het moment dat buurten weer opleven. Ondanks dat we de insteek waarderen, is het tegelijkertijd duidelijk dat het beleid relatief jong is en dat zowel de analyse als de uitvoering verscherpt kunnen worden. Daarom gaan we in wat volgt dieper in op wat er nog beter zou kunnen aan het federale grootstedenbeleid en in het bijzonder de huisvestingscontracten. In het eerste deel kijken we naar de probleemanalyse die de opzet van het beleid mee vorm geeft. Vervolgens geven we een globale schets van de eerste ervaringen met de uitvoering van de huisvestingscontracten in een wisselwerking tussen lokaal en federaal. In het tweede deel doen we suggesties voor aanscherpingen en verbeteringen.

II.1. De huisvestingscontracten: een terugblik op de afgelopen periode (2005-2008)
In dit deel kijken we eerst de probleemanalyse en opzet op het federale niveau. Vervolgens analyseren we de wisselwerking tussen het lokale en federale niveau. Ten slotte gaan we wat dieper in een belangrijke uitdaging, namelijk hoe het federale beleid om kan gaan met lokale diversiteit op het gebied van stedelijke ontwikkelingen en verschillen in bestuurscapaciteit. Probleemanalyse en opzet huisvestingscontracten De globale strategie van het huisvestingsplan wordt omschreven als het aanpakken van problemen van onveiligheid, verarming, speculatie en gebrekkige infrastructuur in stedelijke wijken door met huisvestingsmaatregelen op doelgerichte en geconcentreerde wijze de sociale 72

vermenging en cohesie in achtergestelde gebieden te versterken (POD Maatschappelijke Integratie 2005, p. 5). Deze probleemdefinitie vertoont grote overeenkomsten met probleemdefinities zoals we die kennen uit steden, gewesten en andere landen. De uniciteit van de federale aanpak is echter dat er nadrukkelijk en specifiek aandacht is voor zwakke groepen op de woningmarkt. De federale Regering wil lokale overheden steunen in pogingen om om aan de huisvestingsnoden van àlle bewoners die op hun territorium vertoeven te beantwoorden. Omdat men ervan uitgaat dat dit vooral voor lagere inkomensgroepen moeilijk realiseerbaar is zonder overheidsondersteuning, worden gezinnen wiens inkomen hoger ligt dan de door de gewesten gedefinieerde toelatingsvoorwaarden tot een woning voor middelgrote inkomens niet tot het doelpubliek gerekend.
In Wallonië worden middelhoge inkomens gedefinieerd in de Waalse Wooncode: a. la personne seule dont les revenus annuels imposables globalement, supérieurs aux revenus modestes, ne dépassent pas 31.000 euros majorés de 1.860 euros par enfant à charge; b. plusieurs personnes unies ou non par des liens de parenté et qui vivent habituellement ensemble au sens de l’article 3 de la loi du 19 juillet 1991 relative aux registres de la population et aux cartes d’identité et modifiant la loi du 8 août 1983 organisant un registre national des personnes physiques dont les revenus annuels imposables globalement, supérieurs aux revenus modestes, ne dépassent pas 37.500 euros majorés de 1.860 euros par enfant à charge.” (Art. 1, §31 de la code wallon du logement van 15 januari 2008) In Brussel worden middelhoge inkomens gedefinieerd door de inkomensgrenzen gehanteerd door de GOMB bij de toewijzing van sociale koopwoningen. Deze zijn afhankelijk van het aantal personen ten laste: 46837 euro indien een alleenstaande of koppel geen personen ten laste heeft, 51208 euro voor 1 persoon ten laste; voor elke bijkomende persoon ten laste wordt de inkomensgrens met 2186 euro opgetrokken. In Vlaanderen wordt niet langer expliciet over ‘middelhoge inkomens’ gesproken, maar naar analogie met Wallonië en Brussel kan men ter indicatie kijken naar de inkomensgrenzen voor sociale koopwoningen of sociale kavels. “Met betrekking tot de verkoop van sociale koopwoningen en sociale kavels wordt de kandidaat-koper als woonbehoeftig beschouwd als hij op de referentiedatum aan de volgende voorwaarden voldoet : 1° op basis van het laatst bekende aanslagbiljet voor de personenbelasting blijkt dat hij een inkomen heeft van minimaal 7.160 euro en maximaal : a) 28.630 euro voor alleenstaanden; b) 42.940 euro voor gehuwden en wettelijk of feitelijk samenwonenden, verhoogd met 2.860 euro per persoon ten laste; c) 42.940 euro voor alleenstaanden met één persoon ten laste, verhoogd met 2.860 euro per persoon ten laste vanaf de tweede persoon ten laste” (Art. 3, §1 Besluit van de Vlaamse Regering van 19 september 2006 betreffende de voorwaarden voor de overdracht van onroerende goederen door de Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen en de sociale huisvestingsmaatschappijen ter uitvoering van de Vlaamse Wooncode gepubliceerd in B.S. 13 november 2006)

Deze sociale insteek is vertaald in vier prioritaire doestellingen voor de huisvestingscontracten. De eerste prioriteit is het verhogen van het aantal kwaliteitsvolle huurwoningen voor mensen met een laag inkomen. Als voorbeelden van te selecteren project worden niet enkel de bouw of renovatie van klassieke sociale huurwoningen genoemd, maar ook innovatieve vormen van wonen met een sociaal karakter als wonen boven winkels of renovatie/huurovereenkomsten. Een tweede prioriteit vormt het gemeentelijk beleid inzake bestrijding van huisjesmelkers, leegstand en verkrotting. Maatregelen die hier worden voorgesteld zijn het terug bewoonbaar maken van leegstaande of verkrotte gebouwen of het aanbieden van transitwoningen voor slachtoffers van huisjesmelkers. Een derde prioriteit is het opzetten van transversale acties voor herintegratie van achtergestelde groepen via huisvesting. Een kwalitatieve woning kan de opstap betekenen naar de herintegratie in de maatschappij op een veelheid van domeinen: het biedt beter uitzicht op werk, scholing, gezinsleven, gezondheid,…. Daarom kiest men ervoor om ook transversale acties te 73

ondersteunen die via de toegang tot huisvesting achtergestelde groepen terug aansluiting doen vinden bij de maatschappij. Voorbeelden zijn huisvestingsprojecten gekoppeld aan inschakelingsprojecten voor personen in een precaire toestand, zoals leefloners of werklozen, of projecten van groepswoningbouw voor zwakke doelgroepen als ex-gevangenen, daklozen, vrouwen die slachtoffer zijn van geweld,… Een vierde prioriteit is het ondersteunen van gezinnen met lage of middelhoge inkomens of jongeren bij de verwerving van een eigendom in de stad. Het gaat hier niet om de zwakste groepen op de woningmarkt maar omwille van de sterke stijging van de vastgoedprijzen wil de federale overheid ook gezinnen met lage of middelhoge inkomens of jongeren ondersteunen. De eerste drie van de vier prioriteiten zijn uitdrukkelijk gericht op kansarme groepen. Dit is meer ambivalent voor de vierde prioriteit: wat precies wordt bedoeld met middelhoge inkomens wordt niet verduidelijkt. Zoals we zullen zien geeft de beperkte omschrijving van de vierde prioriteit de mogelijkheid aan steden om in te zetten op gentrification. Dit is nadrukkelijk niet wat de federale regering voor ogen heeft. Er wordt expliciet vermeld dat 'sociale menging' niet mag “leiden tot een verschuiving van de achterstellingsproblemen naar andere buurten” (POD Maatschappelijke Integratie 2005, p. 15). We komen nog uitgebreid op dit punt terug. Naast de beleidsprioriteiten, worden projecten ook afgewogen aan de hand van vier projectmatige criteria en vijf transversale accenten. De projectmatige criteria houden in dat projecten prioritair op achtergestelde buurten gericht moeten zijn, moeten kaderen binnen een geïntegreerde wijkontwikkelingsbenadering, sociaal innoverend moeten zijn, haalbaar moeten zijn en een voorbeeldfunctie moeten vervullen met betrekking tot partnerschap of co-financiering. De projecten moeten de volgende transversale accenten bevatten: ze moeten een meerwaarde betekenen met betrekking tot socio-professionele inschakeling, de gelijkheid tussen mannen en vrouwen, diversiteit en interculturaliteit, bewonersparticipatie én duurzame ontwikkeling. In deze uitgebreide eisenbundel is soms de eenheid en de scherpte wat zoek. Zo wordt in zijn algemeenheid gezegd dat in “achtergestelde buurten” moet worden geïnvesteerd en worden daarop direct vijf mogelijke uitzonderingen genoemd (pp 13-14). Er zijn ook mogelijke tegenstrijdigheden, zoals de inzet op sociale menging en de weerzin tegen gentrification. Er zijn zoveel verschillende eisen en uitzonderingssituaties dat individuele projecten eigenlijk altijd wel aansluiten bij een van de beleidsprioriteiten, projectcriteria en transversale accenten. Meer in het algemeen is de logica (behalve een meer algemene ‘sociale’ insteek) achter de vier prioriteiten, de criteria en de accenten onduidelijk. Dit is natuurlijk deels een gevolg van de nood om verschillende politieke zienswijzen (ook vanuit de verschillende steden en gewesten) met elkaar te verenigen; een kwestie die ook heeft doorgewerkt in de formulering van selectie- en verdelingscriteria (zie verder). Voor een ander deel is veelzijdig beleid nodig om in te spelen op zeer uiteinlopende lokale omstandigheden. Desalniettemin zullen we in het tweede deel van dit stuk een aantal suggesties doen voor een meer coherente visie op stedelijke problematiek en de mogelijke rol van een federaal beleid. Uitvoering en wisselwerking federaal-lokaal: zachte sturing Ondanks de duidelijke eigen doelstellingen wil de federale overheid vooral een ondersteunende rol spelen voor lokale beleidsopties. Men opteert bewust voor wat men noemt een ‘zachte sturing’. Men wil wel stimuleren en sturen in een welbepaalde richting, maar in het besef dat de verscheidenheid aan lokale omstandigheden zo groot is dat niet vooraf kan worden gedicteerd hoe het beleid er precies uit moet zien, wordt de steden nog veel vrijheid gegund in de invulling van hun projecten. De federale overheid schetst slechts een globaal kader waarbinnen lokale

74

overheden op basis van een analyse van de lokale omstandigheden afwegingen kunnen maken. De eigenlijke afspraken worden vastgelegd in een onderhandelde convenant, waarvan de voortgang wordt opgevolgd door middel van boordtabellen, plaatsbezoeken en onderhandelingen. De convenant houdt het midden tussen een middelenverbintenis en een resultaatsverbintenis; zoals het Rekenhof reeds aangaf in haar evaluatie wordt in de wet wel gehamerd op het halen van de beloofde doelstellingen, maar wordt niet aangegeven welke repercussies hiertegenover staan wanneer dit niet het geval is. In de praktijk blijkt dat bij disputen over het behalen of navolgen van beloofde doelstellingen er vooral veel wordt onderhandeld en overlegd. Er wordt zelden gedreigd en enkel wanneer steden hun budget niet binnen de afgesproken termijn kunnen besteden lijken ze onherroepelijk hun middelen te zullen kwijt spelen. Dergelijke ‘zachte sturing’ is tegenwoordig de norm bij stedelijk beleid – overal is sprake van een overgang van government (waarbij een hogere bestuurslaag oplegt wat lagere bestuurslagen moeten doen) naar een meer horizontale vorm van governance (Jessop, 2002). Een dergelijke aanpak heeft veel voordelen maar kan ook specifieke problemen met zich mee brengen. Een eerste probleem bij een dergelijke ‘zachte sturing’ is hoe tegelijk rekening kan worden gehouden met geografische diversiteit en vastgehouden aan de sociale ambities van het grootstedenbeleid. Niet alleen ervaren Belgische steden zeer verschillende problemen, ook de politieke en administratieve context is in de deelnemende steden erg verscheiden. De open opzet van de huisvestingscontracten houdt in zo’n situatie dan ook het gevaar in dat doelverschuivingen worden toegelaten. Wanneer vrijwel elke lokale beleidsmaatregel wel op de een of andere manier raakt aan de thema's die genoemd worden in de richtlijnen van de huisvestingscontracten, ontstaat een situatie waarbij lokale overheden een beroep kunnen doen op federale middelen om maatregelen uit te voeren die eerder passen in lokale agenda's en die soms op gespannen voet staan met de intenties van het grootstedenbeleid. Een tweede probleem waarmee de uitvoering van het federale huisvestingsbeleid wordt geconfronteerd is het verschil in bestuurscapaciteit met betrekking tot contractgebaseerde projectwerkingen. Niet alle steden die deelnemen aan de huisvestingscontracten hebben in gelijke mate ervaring met dergelijke complexe projecten en convenanten. In wat volgt zullen we de gevolgen beschrijven van beide problemen voor de doorwerking van de federale beleidsopties in de lokale uitvoering. (1)Verschil in problematiek en beleidsopties Eerdere studies hebben reeds uitgewezen dat de stedelijke problematiek in België zowel wat betreft de aard als de intensiteit erg verschillend is. De Atlas opgemaakt door Kesteloot et al. (2007) voor het federale grootstedenbeleid geeft reeds grote kwalitatieve verschillen aan in stedelijke problematiek. Loopmans (2006) laat zien hoe vooral Waalse steden kampen met een meer uitgesproken problematiek, zowel op sociaal als fysiek vlak. Vlaamse steden, maar ook Brussel hebben systematisch een groter aandeel recent gebouwde woningen en een veel kleiner aandeel slechte woningen, wat aangeeft dat meer dan in Wallonië er recent nog werd geïnvesteerd in de bebouwde omgeving. Ook de perceptie van de woonomgeving blijkt uit de woningtelling van het NIS in 2001 in Brussel en de Vlaamse steden uitgesproken positiever dan in Waalse steden. Op sociaal vlak blijken het gemiddeld inkomen in de Waalse steden (met uitzondering van Namen, dat echter onder de gemiddelde score voor de Vlaamse steden blijft) consequent lager te liggen dan in Vlaamse steden of Brussel en kampen alle Waalse steden met een significant hoger werkloosheidspercentage dan de Vlaamse steden. De verschillen tussen de steden worden ook weerspiegeld in de bevolkingsevolutie: Verschillende Vlaamse kernsteden hebben nooit een achteruitgang van hun bevolking gekend en de meeste

75

steden die eerder met een bevolkingsdaling te kampen hadden zagen sinds 2000 hun bevolking terug groeien. In Wallonië daarentegen hebben de meeste kernsteden de daling van hun bevolking eerder ingezet en is deze tot op heden blijven duren; de meeste grote steden in Wallonië kampen zelfs met een daling van de bevolking in het ruimere stadsgewest en kunnen tot de ‘krimpende steden’ worden gerekend terwijl in Vlaanderen en Brussel het omgekeerde het geval is (zie Loopmans et al., 2007; Rybcznski & Lindeman, 1999; Bontje, 2004). Gezien de zeer verschillende problematiek en uitdagingen in Vlaanderen, Brussel en Wallonië, kunnen we veronderstellen dat binnen het gamma van beleidsprioriteiten die door de federale Regering worden aangeboden door de steden uit de verschillende regio’s heel andere keuzes worden gemaakt. Wanneer we de oorspronkelijke convenanten bekijken, blijkt dit ook zo te zijn. Tabel 1 geeft een samenvatting, waarbij de budgetten en projecten zijn geordend naar de prioriteiten van het grootstedenbeleid. Tabel 16. Verdeling middelen en budgetten par gewest
Tabel 1 Verdeling middelen en budgetten per gewest Gewest Prioriteit Aantal projecten 8 1 6 5 3 23 5 8 6 4 1 24 3 2 18 0 2 25 Budget % projecten % budget

Brussel

1 2 3 4 coördinatie TOTAAL 1 2 3 4 coördinatie TOTAAL 1 2 3 4 coördinatie TOTAAL

4222284 190000 4591792 4008066 351120 13363262 13363262 52703419 6239366 4576257 50000 76932304 520000 195000 17708950 0 199304 18623254

35 4 26 22 13 100 21 33 25 17 4 100 12 8 72 0 8 100

32 1 34 30 3 100 17 69 8 6 0 100 3 1 95 0 1 100

Vlaanderen

Wallonië

=

Vooral Vlaanderen en Wallonië vertonen een gepolariseerd beeld: in Vlaanderen werd een derde van de projecten en programma’s voor 69% van het totale budget besteed aan beleidsprioriteit 2, het vergemakkelijken van eigendomsverwerving voor gezinnen met laag of middelgroot inkomen en jongeren dat door de federale Regering aan het programma was toegevoegd naar aanleiding van de forse stijging van de vastgoedprijzen. Onder de Vlaamse steden kent enkel Gent kent een hogere prioriteit toe aan beleidsprioriteit 1 (het verhogen van het aantal kwaliteitsvolle huurwoningen ten behoeve van gezinnen met een laag inkomen). In Wallonië valt slechts 8% van de projecten en programma’s onder prioriteit 2, en wordt integendeel 72% van de projecten voor 95% van het budget onder prioriteit 3 gerangschikt, namelijk het bestrijden van huisjesmelkers, leegstand en verwaarlozing. Aangezien men vooral in Wallonië kampt met een verouderend woningbestand en krimpende steden, is dit een begrijpelijke keuze. De Brusselse gemeenten

76

verdelen het budget gelijkelijk over drie verschillende prioriteiten. Met uitzondering van prioriteit 2, die nauwelijks 1 procent van het totale budget krijgt toegewezen, komen de drie andere prioriteiten (verhogen van het aantal kwaliteitsvolle huurwoningen, bestrijding van huisjesmelkers, leegstand en verwaarlozing én de herintegratie van achtergestelde groepen via toegang tot huisvesting) evenredig aan bod. De verschillen tussen de gewesten weerspiegelen echter niet uitsluitend de eigenheid van de lokale problematiek. Zij vertalen ook heel verschillende politieke opties. Vooral in Vlaanderen heeft sinds het Sociaal Impulsfonds werd opgevolgd door het Stedenfonds de neoliberale stadsontwikkelingslogica die we ook bij onze buurlanden aantreffen ingang gevonden, op gewestelijke niveau, maar vooral ook bij de steden zelf (Loopmans, 2007; 2008). De Vlaamse steden zetten steeds sterker in op de concurrentiestrijd met hun randgemeenten voor de middenklasse, belastingbetalende bewoner. Deze beleidskeuze kan conflicteren met de sociale logica van de federale huisvestingscontracten. De overweldigende keuze voor beleidsprioriteit 2 in Vlaanderen kan dan ook vooral worden gezien als een poging om de sociale opties van het federale niveau te omzeilen en om te buigen in projectdefinities. Het kan zijn dat de steden proberen de gevolgen van gentrification af te zwakken maar het is duidelijk dat deze bescherming er dan niet primair voor de zwakste groepen is. Sterker, onze bevindingen lijken de conclusie van het Rekenhof te bevestigen dat zelfs gentrification wordt bevorderd: “Het creëren van een sociale mix is een doelstelling die bij vele gemeenten is terug te vinden. Ook in de richtlijnen voor de stadscontracten en huisvestingscontracten komt dit aan bod als een te bevorderen situatie. Het begrip sociale mix blijkt een zeer vaag concept te zijn ... [maar] meestal gaat het om het aantrekken van middenklassen in achtergestelde buurten om een sociale mix te creëren in deze buurten (zelden wordt gepleit voor sociale mix in rijkere buurten). De motieven daarbij zijn: versterking van de sociale cohesie, het verbeteren van de inkomsten van de gemeenten, … Zelfs indien men de idee dat het creëren van een sociale mix sociale problemen kan oplossen onderschrijft, dan moet – voor een beleid dat gericht is op achterstelling – ernstig rekening worden gehouden met negatieve effecten van gentrificatie: prijsstijgingen kunnen leiden tot de verdrijving van de lagere inkomensgroepen uit deze buurten” (Rekenhof, 2008, p. 47). Zoals uit de Richtlijnen voor de huisvestingscontracten blijkt was de POD Maatschappelijke Integratie zich terdege bewust van het gevaar dat investeringen juist zouden worden aangewend voor het bevorderen van gentrification. Het is dan ook niet toevallig dat in de uitvoering de federale ambtenaren enkel met Vlaamse steden in dispuut lagen omtrent de uiteindelijke inhoud van de projecten. Vooral, maar niet uitsluitend, bij projecten die werden ondergebracht onder beleidsprioriteit 2 werd in de loop van de uitvoering door de federale ambtenaren vaak gevreesd voor een doelverschuiving in de richting van gentrification-stimulerende maatregelen. Uit deze conflicten blijkt dat waar er lokaal heel andere beleidsprioriteiten gelden, het federale beleid nog onvoldoende sterk is om in de uitvoering de eigen beleidskeuzes te verzekeren. In het tweede deel worden pistes uitgestippeld hoe de doorwerking van federale beleidskeuzes op lokaal niveau beter kan worden verzekerd. (2) Verschil in uitvoeringscapaciteit en ondersteuningsaanbod federale beleid Alle gewesten hebben reeds een zekere ervaring in stedelijk beleid in de vorm van een samenwerking tussen verschillende beleidsniveau’s. Na een valse start in de jaren zeventig-tachtig met de herwaarderingsgebieden, hebben zowel Wallonië, Vlaanderen als Brussel in de loop van de jaren negentig een eigen stedelijk beleidsfonds opgericht. Daarnaast hebben vooral de grote steden als Antwerpen en Brussel veel ervaring met Europese stadsfondsen. Desondanks bestaan er in de vormgeving van de fondsen in de verschillende gewesten belangrijke verschillen. Hoewel sinds 2001 door de invoering van het federale Grootstedenbeleid de formule van convenanten werd veralgemeend en dit voor geen van de deelnemende steden een totaal nieuwe formule is,

77

hebben toch vooral Vlaamse steden en de Brusselse gemeenten meer ervaring met contractwerking en stadsontwikkelingsprojecten. Uit de convenanten blijkt dat vooral de Brusselse gemeenten en enkele Waalse steden een budget uittrekken voor specifieke coördinatiekosten, wat signaleert dat zij niet eerder de geschikte expertise in huis hadden met betrekking tot stedelijk en huisvestingsbeleid. Het mag dan ook niet verwonderen dat in de uitvoering vooral Waalse steden slechter lijken te scoren en grote vertragingen op lijken te hebben gelopen in het behalen van de vooropgestelde doelstellingen. Wat geldt voor de Waalse steden, geldt op een wat andere manier ook voor de kleinere gemeenten. Zij beschikken niet over het uitgebreide ambtenarenapparaat van grote steden en kunnen daardoor niet expertise en know how opbouwen met betrekking tot een speciaal domein als stedelijk beleid. Een bijkomende problematiek die hier speelt is de grote versnippering van middelen door een ruime selectie van steden en gemeenten. Los van het feit dat het Rekenhof reeds heeft aangestipt dat de criteria voor de verdeling van de middelen beter zou kunnen aansluiten bij de doelstellingen van het beleid49, is het niet efficiënt te noemen dat het totale budget voor de huisvestingscontracten van slechts 69.675.000 euro (exclusief de avenant voor 2008) moest worden verdeeld over 17 steden en gemeenten. Hierdoor moet een gemeente als Vorst het rooien met een budget van 382.311 euro. Vorst heeft het kleinste budget maar verschillende steden hebben zo weinig middelen dat zij ervoor kozen slechts 1 project in te dienen. Het is moeilijk voor te stellen dat daarrond een uitgewerkt plankader wordt opgebouwd. Gemeenten met dergelijke kleine budgetten zijn vaak net diegene die ook weinig toegang hebben tot andere bovenlokale fondsen en hebben bijgevolg ook weinig ervaring met projectwerking; net zij worden dan voor een relatief klein budget met een onevenredig zware planopdracht opgezadeld. De federale ambtenaren voor de huisvestingscontracten gaven aan dat men, bewust van het verschil in bestuurscapaciteit en beschikbaar budget, sterk heeft ingezet op de ondersteuning van de gemeenten vanuit het federale niveau. Dit is het geval geweest bij de diagnosefase, waar de federale overheid consulting-firma’s inhuurde om de steden bij te staan, maar ook in de uitvoeringsfase werden sommige steden en gemeenten nog intensief ondersteund door de federale ambtenaren zelf. Vooral in Brussel lijkt dit ook het nodige effect te hebben gescoord: in dit gewest zijn, ofschoon de gemeenten hier in het algemeen klein zijn en ook met relatief kleine budgetten moeten werken, op het einde van de rit nog nauwelijks problemen met de uitvoering gesignaleerd.

II.2. Voorzetten voor een scherper beleid
In het navolgende geven we aanwijzingen hoe de federale huisvestingscontracten kunnen worden versterkt. Eerst kijken we naar de federale beleidsprioriteiten en hoe deze aansluiten bij de geografische diversiteit in Belgische steden. We stellen dat een scherpere probleemanalyse het mogelijk om na te gaan hoe lokale verschillen ontstaan en wat voor type maatregelen geëigend zijn onder uiteenlopende omstandigheden. We doen ook een concrete suggestie door te suggereren dat het doel van het beleid puntig geformuleerd kan worden als het beschermen van de zwakkere groepen tegen de cycli van boom en bust op de woningmarkt. Dan kijken we vanuit
Een vermenging van ‘objectieve’ criteria met politieke overwegingen is een niet onlogische constante in stedelijk beleid, zie ook Kesteloot e.a. (2002) over het Vlaamse Sociaal Impulsfonds; Loopmans (2002) over het Stedenfonds; Cochrane (2007) over stedelijk beleid in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk.
49

78

dit analytische perspectief naar de substantie, met name de wisselwerking tussen fysieke en sociale maatregelen. Vervolgens maken we een aantal opmerkingen en doen we een aantal suggesties met betrekking tot de institutionele dimensie van het grootstedenbeleid. Probleemanalyse: de creatie en het tegengaan van sociaal-ruimtelijke ongelijkheden De oorzaak van de stedelijke verloedering wordt vaak toegeschreven aan de bevolking die er woont maar feitelijk worden hier oorzaak en gevolg omgedraaid. Concentraties kansarmen ontstaan doorgaans omdat deze groepen geen toegang hebben tot meer aantrekkelijke delen van de woningvoorraad. Zij trekken daarom naar gebieden waar geen investeringen worden gedaan om de omgeving en bebouwing op peil te houden. Wanneer de gebouwde omgeving financieel en sociaal is afgeschreven, ontstaat ruimte voor huisjesmelkers om in de minst aantrekkelijke delen van de voorraad de zwakste spelers op de woningmarkt te exploiteren. Pas wanneer herinvesteringen worden gedaan treedt een proces van verbetering op maar dit impliceert wel dat zwakkere spelers moeten plaatsmaken voor sterkere spelers – een proces dat doorgaans aangeduid wordt als gentrification. In de literatuur over wordt dit proces beschreven aan de hand van de zogenaamde rent gap theorie (Smith, 1996; Lees e.a., 2008). De rent gap verwijst naar het verschil tussen de huidige en maximale opbrengst van een erf. Direct na het realiseren van nieuwbouw is er nauwelijks een rent gap; door de goede staat van de bebouwing kan immers de maximale huur worden gevraagd. Na verloop van tijd vermindert de kwaliteit van de bebouwing. Er is slijtage en de bebouwing voldoet niet langer aan eisen van de sterkste spelers op de woningmarkt. Het comfort is bijvoorbeeld niet optimaal en de verschijning van de gebouwen doet gedateerd aan. Het is voor eigenaren echter niet aanlokkelijk om voortdurend investeringen te doen in de gebouwen als zo niet ook de opbrengst navenant wordt verhoogd. In plaats van een grote investering wordt dan genoegen genomen met een kleine relatieve verlaging van de huuropbrengsten. Terwijl de eerste bewoners nog tot de sterkste spelers op de woningmarkt behoorden, geldt voor volgende bewoners dat zij minder koopkracht hebben. Aan het einde van deze neerwaartse spiraal proberen huisjesmelkers nog een zo hoog mogelijke opbrengst te halen uit een woning die feitelijk al is afgeschreven. Het proces van verval is het gevolg van geleidelijke desinvestering: na de aanvankelijke grote investering (nieuwbouw) wordt langzaam de waarde van het gebouw afgeschreven en de huuropbrengst voor de eigenaar wordt geleidelijk minder. Dit proces van devaluatie geldt echter alleen voor de bebouwing, niet voor de grond zelf. Het kan heel goed gebeuren dat de hoogst mogelijke opbrengst (de opbrengst na oplevering van een gebouw dat aan alle actuele eisen voldoet) juist stijgt tijdens het aftakelingsproces. Pas op het moment dat het verschil tussen feitelijke en mogelijke opbrengst groot genoeg is, doen eigenaren een nieuwe grote investering in de vorm van sloop-nieuwbouw of ingrijpende renovatie. Dit moment van herinvestering markeert ook een verandering in het profiel van de gebruikers: zwakke groepen moeten plaatsmaken voor sterkere groepen. Dit cyclische proces van investering, desinvestering en herinvestering doet zich op verschillende plekken op verschillende momenten voor: er is een voortdurende golfbeweging waarbij verschillende gebieden zich in verschillende stadia bevinden. Het is niet noodzakelijkerwijs zo dat na een periode van desinvestering een nieuwe investering volgt. Dat is alleen het geval wanneer de mogelijke opbrengst niet gelijktijdig gedaald. Net als voor veel andere gebieden waar zwaar is geïnvesteerd in (infrastructuur en opleidingen voor) industrie geldt voor een aantal Waalse steden dat nieuwe investeringen nog niet op gang komen. Stedelijke krimp is hiervan het uiteindelijke gevolg. In de meeste stedelijke gebieden is na een periode van neergang uiteindelijk echter wel

79

sprake van een opleving waarbij zittende gebruikers plaats moeten maken voor nieuwe gebruikers. Dit proces – waarbij desinvestering leidt tot verloedering en waarbij herinvestering vervolgens leidt tot gentrification – is vanzelfsprekend geen gegeven; het is slechts mogelijk wanneer er inkomensongelijkheden bestaan en het treedt feitelijk op wanneer woningmarkten niet worden gereguleerd. Het nut van specifieke huisvestingscontracten kan eruit bestaan des/investeringscycli af te zwakken. Om allerlei redenen is het ongewenst om het zover te laten komen dat wijken geplaagd worden door leegstand en verkrotting of slechts worden bewoond door hen die nergens anders terecht kunnen. Eveneens is het om allerlei redenen ongewenst dat uiteindelijk enkel de hogere inkomens genieten van herinvesteringen. Meer of minder impliciet vinden we deze twee overwegingen terug in de doelstellingen en beleidsprioriteiten van de huisvestingscontracten. Vertrekkend van een analyse van de woningmarkt kan de rode draad achter de beleidsprioriteiten, projectcriteria en transversale accenten expliciet worden gemaakt. Voor een territoriale beleidsaanpak komen vanuit deze optiek twee typen gebieden in aanmerking voor een beleid dat via investeringen in huisvesting stedelijke problemen wil tegengaan, namelijk gebieden waar sprake is van desinvestering of van herinvestering50. Bij gebieden waar sprake is van desinvesteringen ligt het voor de hand om onrendabele toppen in huisvestingsprojecten te financieren en om anderszins voorzieningen te ondersteunen die lijden onder het wegtrekken van investeringen. Wat precies de doelgroepen zijn van dergelijke ingrepen kan van plaats tot plaats verschillen maar ze zouden als gemeenschappelijk kenmerk hebben dat een bodem wordt gezet onder wat wel eens een ‘neerwaartse spiraal’ wordt genoemd. Bij gebieden waar sprake is van herinvestering zou daarentegen juist ingezet moeten worden op het beperken van de verdringings- en uitsluitingseffecten die door gentrification kunnen ontstaan. Zeker in gebieden met een strategische ligging waar al sprake is van plaatselijke herinvesteringen kan zo gegarandeerd worden dat ook kwetsbare groepen meeprofiteren. We ontvouwen deze zienswijze omdat er alle aanleiding is om het grootstedenbeleid zoals dat er nu is nadrukkelijker in te richten als een beleid dat de meest kwetsbare groepen beschermt tegen de boom en bust cycli op de woningmarkt. Het wordt zo mogelijk om meer lijn en focus aan te brengen in de doelstellingen van het stedelijk beleid en meer gericht om te gaan met de diversiteit aan problemen in de steden, zowel op het niveau van de buurten, als het niveau van de stad zelf. Dat is van belang omdat we hoger aantoonden dat de doorwerking van de federale beleidsopties op lokaal niveau wordt sterk bemoeilijkt door de open formulering van beleidsdoelstellingen op federaal niveau. Vooral doelstelling 2, het vergemakkelijken van eigendomsverwerving voor gezinnen met een laag of middelgroot inkomen zorgt voor spanningen tussen lokale en federale interpretaties van het beleid maar ook de meer algemene selectiecriteria voor projecten lieten de nodige interpretatieruimte over. De investeringslogica die wij hier voorstellen houdt rekening met geografische diversiteit maar geeft wel aan welke maatregelen geëigend zijn in uiteenlopende contexten. Natuurlijk is er een oneindige diversiteit aan lokale omstandigheden maar de belangrijkste verschillen – die tussen opbloeiende en verpauperende gebieden – zijn onderdeel van een en hetzelfde proces, namelijk dat van de dynamiek van investeringscycli. Dat proces leidt soms tot een harde stedelijke realiteit die het best zichtbaar wordt in landen met een ongereguleerde huizenmarkt. Het klassieke voorbeeld is de Verenigde Staten (zie Smith, 1996) waar verpaupering soms jarenlang aanhoudt
Er zijn vanzelfsprekend ook wijken waar niet duidelijk sprake is van desinvesteringen of herinvesteringen maar waarbij investeringen globaal genomen gelijk zijn aan opbrengsten. Voor die gebieden is er uiteraard geen reden om een anti-cyclisch beleid te voeren.
50

80

en waar gentrification direct slachtoffers maakt. De investeringslogica die we hier voorstellen heeft als doel om die cycli van boom en bust af te zwakken. Volgens deze logica moeten gebieden voor interventie niet worden gekozen aan de hand van een momentopname. Het aandeel lage inkomens of kleine huizen zegt immers weinig over de richting waarin een gebied zich ontwikkelt. De nadelige gevolgen van dergelijke selectiecriteria worden sterk zichtbaar bij in Nederland waar de wijkaanpak soms gericht is op gebieden die toch al in de lift zitten terwijl gebieden waar op dit moment verpaupering dreigt buiten het beleid vallen. In de Belgische context geldt dat beleidsprioriteiten reeds op federaal niveau kunnen worden gediversifieerd. Het is bijvoorbeeld duidelijk dat voor de krimpende Waalse steden (die te leiden hebben aan grootschalige desinvestering) een anderssoortig beleid moet worden gestimuleerd dan in de boomende Vlaamse steden waar gentrification in bijna alle delen van de stad de woningmarkt onder druk zet. Ook afzonderlijke doelstellingen zouden preciezer kunnen worden geformuleerd, bijvoorbeeld het doel van ‘sociale menging’. De eenvoudigste weg naar (tijdelijke) sociale menging is het bevorderen van gentrification op aantrekkelijke locaties waar nu nog overwegend lagere inkomens geconcentreerd zijn, zoals bijvoorbeeld binnenstedelijke kernen met historische bebouwing. Veel van de huisvestingscontracten voorzien – meestal impliciet – precies in dit soort maatregelen. Volgens de logica die we hier presenteren is dit echter zeer ongewenst omdat de overheid hier een marktbeweging versterkt in plaats van afzwakt. Mettertijd zou bovendien dezelfde marktwerking leiden tot meer homogeniteit in plaats van sociale mix. Wij stellen een gedifferentieerde aanpak voor waarbij de positie van een buurt in de investeringscyclus maatgevend is. In gebieden waar reeds een proces van herinvestering op gang is, wordt duurzame sociale menging gecreëerd wanneer marktprocessen voor althans een deel van de woningvoorraad worden afgezwakt, bijvoorbeeld door het realiseren van woningen met een sociaal karakter. Hier kunnen maatregelen zich toespitsen op groepen die kwetsbaar zijn bij de aanstaande of reeds in gang gezette verbetering. In gebieden die lijden onder desinvesteringen, zoals de krimpende Waalse steden, kan niet gerekend worden op private investeringen en daarom ligt het meer voor de hand om menging te realiseren door gedifferentieerde projecten waarbij sterkere en zwakkere huishoudens in evenwichtige mate worden ondersteund in hun huisvestingsnoden51. De wisselwerking tussen fysiek en sociaal Vanuit het perspectief dat we hierboven hebben geschetst, zien we een hechte relatie tussen fysieke verloedering en sociale achterstelling: achterstand concentreert zich daar waar investeringen wegvloeien of worden afgeschreven. Omgekeerd geldt voor marktgedreven herinvesteringen in de bebouwde omgeving dat achterstand wordt verdreven, zodat kansarme groepen niet mee kunnen genieten van de fysieke verbeteringen. Overheidsmaatregelen om de hierboven geschetste cycli te doorbreken en zo in de stad een aangenamer leefklimaat te garanderen voor alle bewoners moeten omzichtig met deze wisselwerking tussen fysieke en sociale processen omspringen. In de lokale huisvestingscontracten is dit niet altijd het geval. In het ergste geval verslechteren ingrepen de toch al zwakke positie van bewoners. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer huurders van huisjesmelkers per direct uit hun woning worden
We stellen nadrukkelijk niet dat sociale menging per se een doel moet zijn van stedelijk beleid. Zeker op het moment dat er allerlei acute problemen zijn levert sociale menging misschien relatief weinig op. Deze opmerkingen gelden dus slechts als eenmaal weloverwogen er toch toe wordt besloten om menging na te streven.
51

81

gezet in afwachting van verdere stappen tegen de eigenaar. Optreden tegen huisjesmelken kan in dat geval neerkomen op een straf voor de zwakste groepen op de woningmarkt die in veel gevallen niet terecht kunnen in een transitwoning en soms zelfs – indien zij niet over de juiste papieren beschikken – moeten vrezen voor deportatie. Maar meer in het algemeen geldt dat zittende bewoners een opvallend kleine rol spelen bij de meeste plannen en dat zelden een praktijk ontwikkeld is waarbij huidige en toekomstige gebruikers zijn betrokken bij de planvorming. De eigenlijke doelgroepen van het beleid zijn zeer zelden vertegenwoordigd in de – door de federale overheid verplichte – stuurgroepen. In het beste geval profiteren zittende bewoners doordat de fysieke interventie als breekijzer fungeert voor sociale verbetering. In sommige herstructureringswijken in Nederland wordt de begeleiding bij een (gedwongen) verhuizing gecombineerd met een inventarisatie van de sociale noden van huishoudens (Duyvendak e.a., 2008). In het laagste segment van de woningmarkt en zeker bij huisjesmelkers kan men ervan uitgaan dat probleemconcentraties veel voorkomen en in die context is het zorgwekkend dat er bij de plannen weinig aandacht lijkt te zijn voor de zittende bevolking. Zelfs bij renovatieprojecten lijkt de betrokkenheid van de bewoners en omgeving doorgaans zeer gering, met als groot risico dat fysieke ingrepen het sociaal weefsel verder aantasten in plaats van versterken (zie bijvoorbeeld Uitermark e.a., 2007). Wij pleiten er nadrukkelijk niet voor om altijd een 'integrale' wijkaanpak te kiezen waarbij ingegrepen wordt in alle aspecten van de wijk. Het nadeel van een dergelijke aanpak is dat problemen niet per se allemaal op hetzelfde niveau gesitueerd zijn en dat vaak veel tijd wordt gespendeerd aan het coördineren van activiteiten die op zich niet veel met elkaar te maken hebben (zie ook Loopmans en Uitermark, 2000; Fairclough, 2000). Soms is het beter juist de aandacht te richten op een aspect van stedelijke ontwikkeling, zeker op het moment dat middelen door schaarste selectief moeten worden ingezet (Cochrane, 2007, p. 35). Dat gezegd hebbende is het opvallend dat er een schijnbaar geïnstitutionaliseerde non-relatie is tussen de fysieke en sociale ingrepen: er is geen enkele relatie tussen de huisvestingscontracten en de stadscontracten. Qua doelstellingen sluiten de verschillende contracten op elkaar aan en we hadden dus verwacht dat ze met elkaar in verband zouden worden gebracht.

Aanbeveling 18. Om steden te stimuleren een betere aansluiting van de programma's te
realiseren, kan het nuttig zijn investeringen territoriaal te concentreren en, zeker wanneer het gaat om aanzienlijke bedragen, te coördineren door middel van een wijkaanpak. Wanneer een wijkaanpak niet opportuun is, kan nog altijd gestreefd worden naar inclusief beleid52, zodat niet enkel wordt gekeken naar de directe resultaten van beleid maar ook naar gevolgen op andere beleidsterreinen of voor andere beleidsdoelstellinge. Sommige projecten zouden een zeer sterke transversale insteek kunnen ontwikkelen, maar door het gebrek aan wisselwerking tussen huisvestings- en stadscontracten blijft dit nu achterwege. Een voorbeeld zijn de transitwoningen: op dit moment beschrijven de huisvestingscontracten de bouw van transitwoningen voor daklozen of slachtoffers van huisjesmelkers als een louter investeringsproject. Aan een dergelijke investering zou echter reeds een beheerstraject kunnen worden gekoppeld dat inzet op emancipatie van de huidige of toekomstige bewoners. De verhuis naar een transitwoning zou immers kunnen worden aangegrepen om er een sociaal traject aan te koppelen, waar ook iets wordt gedaan aan de zwakke maatschappelijke positie die de personen in kwestie in de armen van huisjesmelkers deed (en waarschijnlijk in de toekomst opnieuw doet) lopen.
52

Deze term is afkomstig uit het SIF-beleid en verwijst naar gewoonte om bij algemeen beleid ook telkens te kijken wat de gevolgen zijn voor achtergestelde groepen.

82

Aanbeveling 19. Een optie om dit euvel te herstellen is dus om steden te verplichten een
gezamenlijke diagnose uit te werken voor huisvestings- en stadscontracten en te verplichten om, tenzij hiertegen goede argumenten worden ingebracht, stads- en huisvestingscontracten in eenzelfde territorium in te zetten. Een ambitieuzere optie is om stads- en huisvestingscontracten volledig te integreren. De institutionele dimensie: de wisselwerking tussen lokaal en federaal Als we nu vanuit deze probleemanalyse kijken naar de relatie tussen lokale en federale overheden, dan zijn er een paar punten waar het beleid aangescherpt zou kunnen worden. Ten eerste is er de verdeling van de middelen. Het Rekenhof (2008) concludeerde eerder dat de verdeling over gebieden weinig transparant en logisch is. Het is dan ook onze suggestie om bij de verdeling van middelen in de toekomst oog te hebben voor de dubbelzijdige problematiek van desinvestering/herinvestering. Daarvoor hebben we in het voorgaande al een aantal suggesties gedaan. Ten tweede leidt de herverdelingsmethodiek ertoe dat soms zeer geringe bedragen worden uitgekeerd. Om het beleid rond te krijgen is echter wel een aanzienlijke tijdsinvestering nodig van zowel lokale als nationale ambtenaren. Het is de vraag of deze inspanning nog in verhouding staat tot de opbrengsten.

Aanbeveling 20. Een oplossing kan zijn om een ondergrens in te stellen voor de subsidies,
zodat enkel die steden worden geselecteerd die een budget kunnen worden toegekend waarvoor een geplande aanpak zinvol is. Ook kan worden nagedacht in hoeverre sommige gemeenten niet sterker door de federale administratie kunnen worden ondersteund in hun planning. Het succes van deze aanpak in Brussel lijkt een dergelijke piste te onderbouwen. Ten derde kan de verdeling van middelen ook worden ingezet om de spanning op te lossen tussen enerzijds de federale wil om een flexibele collaboratieve aanpak te realiseren met de steden en anderzijds de vraag naar een sterkere doorwerking van federale beleidsopties in lokale acties. Dit heeft zoals gezegd niet enkel met de bestuurscapaciteit, maar ook met de eigen lokale beleidsdoelstellingen van sommige steden te maken, die soms botsen met de federale beleidsintenties. Het resultaat is nu een mengeling van formalistisch aansturen, open overleg en sociaal wenselijke formuleringen vanwege de lokale overheden. De convenant balanceert tussen een resultaats- en een middelenverbintenis: er bestaat geen duidelijk antwoord op de vraag wat men met steden doet die wel het geld tijdig opmaken, maar niet de beloofde doelstellingen behalen. Deze onduidelijke situatie levert aan beide zijden de nodige irritatie op (over lokale koppigheid en federale bemoeizucht), maar doet vooral de vraag rijzen of de federale staat wel altijd ‘value for money’ krijgt en of op federaal niveau gemaakte keuzes niet sterker zouden moeten doorwerken in de uitwerking van het beleid. Aangezien dit probleem een politieke oplossing vraagt schetsen we hier slechts twee pistes waardoor de selectie van steden en de verdeling van middelen bij aanvang een sterkere doorwerking van de federale beleidsopties zou kunnen ondersteunen. (1) Een competitief element ? Een eerste mogelijkheid is om, naar analogie met het Britse Single Regeneration Budget en City Challenge, het competitief element in de convenant te versterken. Reeds nu worden projecten geselecteerd op basis van duidelijke criteria, maar steden zijn wel relatief zeker van het hun

83

toegekende budget en laten het aan het federale niveau over om de voorgestelde projecten in te passen in hun beoordelingsschema.

Aanbeveling 21. Wanneer het stedelijke budget afhankelijk wordt gemaakt van de mate
waarin projecten beantwoorden aan de federale criteria, zal dit echter een sterkere disciplinering van de lokale overheden tot gevolg hebben. Analyses van het Single Regeneration Budget en City Challenge hebben echter aangestipt dat de competitie – die tussen alle Britse steden liep – te sterk was en de ongelijke ontwikkeling versterkte (zie ondermeer Jones & Ward, 2002). Een dergelijk scenario is te vermijden, het is immers net de doelstelling van het huisvestingsbeleid om ongelijke ontwikkeling tegen te gaan. Wanneer competitie door middel van een getrapte selectie wordt gecombineerd met een herverdeling van middelen op basis van noden wordt dit echter vermeden.

Aanbeveling 22. We stellen ons deze procedure voor als volgt: Uitgaande van een
probleemanalyse op stadsgewestelijk en buurtniveau, op basis van de anti-cyclische logica, verdeelt men de middelen naar behoefte over de stadsgewesten. Vervolgens organiseert men per stadsgewest een projectencompetitie waaraan alle gemeenten met achtergestelde buurten op hun grondgebied kunnen deelnemen en waarbij men enkel projecten selecteert die voldoen aan de in de richtlijnen voor het huisvestingsbeleid opgesomde criteria. Deze projecten worden dan in het kader van een middelenverbintenis betoelaagd. Een dergelijke aanpak sluit uit dat lokale besturen die tegengestelde beleidsopties hebben genomen toch geld worden gegeven waarmee ze dan andere dingen doen dan waarvoor het federale niveau het geld had bestemd. Zo vermijdt men dat wordt afgegleden naar strenge, dirigistische controle van bovenaf om toch maar het behoud van de federale doelstellingen te garanderen. Men behoudt echter, in tegenstelling tot de Britse initiatieven, een vooraf bepaalde verdeling op basis van noden en bewaart zo de anticyclische inzet van middelen om ongelijke ontwikkeling van steden en buurten tegen te gaan. Het helpt ook om projecten voor hun verantwoordelijkheid te stellen, en biedt de kans om projecten daar te plaatsen binnen een stadsgewest waar zich de ergste noden situeren, ook als dat gebied toevallig net buiten het kernstedelijk territorium ligt. (2) Een afrekening achteraf ? Een tweede optie om via de verdeling van middelen een sterkere doorwerking van federale beleidsopties te garanderen is om een bewuste combinatie te creëren van een middelen- en resultaatsverbintenis.

Aanbeveling 23. Men behoudt de verdeling van middelen op basis van lokale noden, en
geeft de steden een garantie van middelen voor de duur van de convenant; men koppelt echter het behalen van de doelstellingen expliciet aan (de grootte van) de middelen die men in een volgende ronde van huisvestingscontracten kan krijgen. Deze benadering heeft als voordeel dat slechts op een moment een afrekening plaatsvindt en dat alleen steden die goede wil toonden kunnen doorgaan met het beleid. Naast deze twee alternatieve allocatie- en controlemechanismes zijn er ook andere, minder ingrijpende mogelijkheden om de doorwerking van federale beleid te bevorderen. Bij het begin van het beleidsproces is het belangrijk dat er een duidelijke duidelijke formulering van het project en de doelstellingen is. Zoals hoger is aangegeven zijn de doelstellingen van de federale

84

huisvestingscontracten weliswaar eenduidig vanuit een sociale insteek opgemaakt, maar missen ze nog de nodige coherentie en scherpte om ook effectief projectbeheer te ondersteunen.

Aanbeveling 24. Onze suggestie om de analyse te laten vertrekken vanuit een eenduidige
analyse van diverse problemen, kan hierbij mogelijk soelaas bieden. Wanneer kan worden vertrokken van een scherpe afbakening van het kader waarbinnen projecten moeten passen, wordt het beheer van dergelijke projecten later ook minder zorgelijk. Iets verder in het beleidsproces kan opvolging een belangrijk middel zijn om het behalen van de doelstellingen te garanderen. Hier levert de methode van ‘zachte sturing’ door de federale ambtenaren goed werk.

Aanbeveling 25. In plaats van te vervallen in het meetbaarheids-fetisjisme van een louter
kwantitatieve opvolging van de steden is er gekozen voor een meer diepgaande procesopvolging waarbij de federale ambtenaar regelmatig overleg pleegt met de lokale overheden en de uitvoering van de projecten van nabij opvolgt. De voordelen hiervan zijn duidelijk: men houdt niet alleen de vinger strakker aan de pols in verband met de voortgang van het proces, men kan ook steden intensiever bijstaan en concrete raad geven wanneer het mis dreigt te lopen. Een dergelijke procesopvolging zou nog kunnen worden aangevuld met een systeem van visitatiecommissies, zoals dit bij het Vlaamse Stedenfonds intussen gebruikelijk is. Zulke visitatiecommissies, bestaande uit gewestelijke en lokale beleidsmakers, aangevuld met specialisten of derden, bezoeken andere steden en bestuderen daar op intensieve wijze de beleidsaanpak. Deze visitaties vormen niet enkel een evaluatiemoment, maar ook een leermoment waar beleidsactoren uit verschillende steden met elkaar in interactie kunnen treden. Dit horizontaal leermoment tussen lokale besturen betekent een mooie aanvulling op het verticale leerproces tussen lokale en federale overheden.

85

Réferenties Ateliers santé ville, (2007), Une démarche locale pour la réduction des inégalités sociales et territoriales de santé, Paris, les éditions de la DIV, Repères. Avenel C., (2006), « Les quartiers dits « sensibles » entre logique de ghettoïsation et dynamique d’intégration », in, Bassand M., Joye D., Kaufmann V., (sous la dir. de), Les enjeux de la sociologie urbaine, Lausanne, Presses Polytechniques et Universitaires Romandes. Avenel C., (2006), Sociologie des « quartiers sensibles », Paris, Armand Colin, Col. 128. Bacqué M.H., Divay G., Rose D. ? Séguin A.-M., Sénécal G., (2003), Survol de quelques politiques de revitalisation urbaine. INRS Urbanisation, Culture et Société, 115 p. Bacqué M.H., Rey H., Sintomer Y. (dir.), (2005), Gestion de proximité et démocratie participative, Paris, La Découverte. Baron G. ,(2001), Evaluation, participation, apprentissage dans l'action publique. Etude de l'évaluation d'un programme européen., Paris, Logiques Politiques, l'Harmattan Baron G., Monnier E., (2003), « Une approche pluraliste et participative : Coproduire l’évaluation avec la société civile », Informations sociales, n°110, septembre, pp. 120-129. Bevort A., Charasse D., (2003), Performances institutionnelles et traditions civiques comparées aux Pays-Bas et en France : le cas des politiques de la ville à Haarlem et Rouen, Paris, La documentation française. Blanc, M. ,(2006), « Politique de la ville et soziale stadt, une comparaison Franco-Allemande », Pensée Plurielle, 12 (2), pp. 45-51. Blondiaux L., (2001), « Démocratie locale et participation citoyenne : la promesse et le piège », in Mouvements, 18, novembre-décembre. Blondiaux L., Sintomer Y. (dirs.), (2002), Démocratie et délibération, Politix, 57, Hermés, Paris Blondiaux L., (2008), Le nouvel esprit de la démocratie. Actualité de la démocratie participative, Paris, Editions du Seuil et La République des Idées. Bontje, M., (2004), « Facing the challenge of shrinking cities in East Germany: the case of Leipzig », GeoJournal, 61 (1), pp. 13-21. Bourg D. et Boy D., (2005), Conférences de citoyens, mode d’emploi, Éditions Charles Léopold Mayer. Callon M., (2000), « Différentes formes de démocratie technique », Les Cahiers de la sécurité intérieure n°38, pp. 37-55. Callon M., Lascoumes P., Barthe Y., (2001), Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique, Paris, Le Seuil (collection "La couleur des idées"). Cellule Politique des grandes villes, (2003), Vade-Mecum de l’évaluation des contrats de ville du programme de la politique fédérale des grandes villes, Bruxelles, 18 pages.

86

Cheshire, P. & D. Hay, (1989), Urban Problems in Western Europe: An Economic Analysis, London: Unwin Hymann. Cochrane, A., (2007), Understanding Urban Policy: A critical approach, Oxford: Blackwell. Commission européenne (1999), Conception et conduite d’une évaluation, Collection MEANS, Evaluer les programmes socio-économiques, Volume 1, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes Commission européenne, (2000), L’audit urbain. Vers un référentiel pour mesurer la qualité de la vie dans 58 villes européennes, vol. III, Manuel de l’Audit urbain, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes. Conan M., (1998), L'évaluation constructive. Théorie, principes et éléments de méthode, Editions de l'Aube Conseil Scientifique de l’Evaluation, (1996), Petit guide de l'évaluation des politiques publiques, Paris, La Documentation française. Cour des comptes, (2002), La politique de la ville, Paris. Cour des comptes, (2007), La politique fédérale des grandes villes. Examen des contrats de ville et des contrats logement 2005-2007. Rapport de la Cour des comptes transmis à la Chambre des représentants, Bruxelles, 69 pages. C.R.A.P.S./C.U.R.A.P.P., (1999), La démocratie locale. Représentation, participation et espace public, Paris, PUF. Dansereau F., Charbonneau S., Morin R., Revillard A., Rose D., Séguin A.-M., (2002), La mixité sociale en habitation, rapport de recherche réalisé pour le Service de l'habitation de la Ville de Montréal, INRS Urbanisation, Culture et Société, 128 p. Denis B., (2006), La participation politique. Crise ou mutation? Problèmes politiques et sociaux, n.927, La Documentation française. Divay G., Leloup X., Séguin A.-M., (2005), Stratégie municipale d’habitation : éléments d’un prototype, INRS Urbanisation, Culture et Société, 120 p. Divay G., Hamel P.J., Rose D., Séguin A.-M., Sénécal G., Bernard P. avec la collaboration de Charbonneau B., Côté G., Herjean P., (2007), Projet pilote de revitalisation urbaine intégrée : démarche d’évaluation, INRS-Urbanisation, Culture et Société, 270 p. Donzelot J., Mével C., Wyvekens A., (2003), Faire société. La politique de la ville aux Etats-Unis et en France, Paris, Seuil. Donzelot J., (2006), Quand la ville se défait. Quelle politique face à la crise des banlieues ?, Paris, Seuil. Donzelot J., (2008), Villes, violence et dépendance sociale Les politiques de cohésion en Europe, Plan Urbanisme Construction Architecture (PUCA), Paris, La documentation française Dubedout H., (1983), Ensemble, refaire la ville, Paris; La Documentation française.

87

Duyvendak, J.W., N. Boonstra, R. Kleinhans en L. Veldboer, (2008), « Zelfbewust dankzij sloop », TSS, Tijdschrift voor sociale vraagstukken, 55 (3) Edwards, J. & R. Batley, (1978), The Politics of Positive Discrimination. An Evaluation of the Urban Programme 1967-1977, London: Tavistock. Fairclough, N., (2000), New Labour, New Language, London: Routledge Fetterman D., Kaftarian S. J., Wandersman A. (eds.), (1995), Empowerment Evaluation : Knowledge and Tools for Self-Assessment & Accountability. Sage Publications. Fourcade M., Le Coz G., Lejeune D., Vilchien D., (2004), Evaluation de la mobilisation des crédits de droit commun de l’Etat et contribution à l’évaluation des contrats de ville sur trois territoires, Paris, 145 pages. Francq B., (2000), « La ville : savoirs urbains, normes et citoyenneté », Recherches sociologiques, Volume XXXI, n°1, 85-96. Francq B., (2003), La ville incertaine. Politique urbaine et sujet personnel, Louvain-la-Neuve, Editions Académia-Bruylant (Coll. Sciences et enjeux). Francq B., Leloup X. (2003), « Bruxelles riche, Bruxelles pauvre », Les annales de la recherche urbaine, n°93, mars, pp. 7-14. Francq B., (2005) « Dilemmes de la gouvernance urbaine », Recherches sociologiques, vol. XXXVI, 23, 137-155. Francq B., (2006) (avec Allegretti G., Laino G., Paba G., Pecoriello A., Rispoli F., Rui S.), European Handbook for Participation. Participation of inhabitants in integrated urban regeneration programmes as a key to improve social cohesion, European Union, Urbact, Paris, European Union, 95 pages (www.urbact.org/partecipando). Francq B. et al., (2008), « Belgique : Un État à la recherche de son rôle » in Donzelot J., Villes, violence et dépendance sociale Les politiques de cohésion en Europe, Plan Urbanisme Construction Architecture (PUCA), Paris, La documentation française. Franke Th., Strauss W.-C., Reimann B.,, Beckmann K., 2007, Le développement urbain intégré, condition indispensable à la durabilité des villes européennes, Berlin, Ministère fédéral des transports, de la Construction et du Développement urbain, 123 pages Jacob S., Varone F., (2003), Evaluer l’action publique: état des lieux et perspectives en Belgique, Série Modernisation de l’Administration, Gand, Academia Press. Jacob S., (2006) Institutionnaliser l’évaluation des politiques publiques. Étude comparée des dispositifs en Belgique, en France, en Suisse et aux Pays-Bas, Bruxelles, PIE-Peter Lang, Coll. La cité européenne. Jessop, B. (2002), The future of the capitalist state, Cambridge, Polity. Johnstone, C. & M. Whitehead, eds., (2004), New Horizons in British Urban Policy: Perspectives on New Labour’s Urban Renaissance, Aldershot: Ashgate.

88

Jones, M. & K. Ward (2002), « Excavating the logic of British urban policy : neo-liberalism as the ‘crisis of crisis-management », Antipode, 34 (3) pp. 473-494. Kedadouche Z., (2003), Rapport sur la participation des habitants dans les opérations de renouvellement urbain à l’attention de Jean-Louis Borloo Ministre délégué à la Ville et à la Rénovation Urbaine, Paris, Ministère de la ville et de la rénovation urbaine,103 pages Kesteloot C., de Turck, A., Vandermotten, C., Marissal P. & G. Van Hamme, (2001), Sociale structuren en buurten in moeilijkheden in de Belgische stadsgewesten/Structures sociales et quartiers en difficultés dans les régions urbains Belges, Brussel: Ministerie voor Grootstedenbeleid. Kesteloot, C., , C. Vandermotten en B. Ippersiel, (2007), Dynamische analyse van de buurten in moeilijkheden in de Belgische stadsgewesten, Brussel: POD Maatschappelijke Integratie. Kesteloot, C., Saey, P., De Maesschalck, F., Loopmans, M., Uitermark, J., Denayer, W., Mistiaen, P. & F. Guldentops, (2002), Achtergestelde buurten, economische integratie en stedelijk beleid, Brussel: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Koehl E., Sintomer Y., (2002), Les jurys de citoyens berlinois, Rapport Final, Centre Marc Bloch/DIV, Berlin. Publication en ligne : http://server.cmb.hu-berlin.de/publi/index1.html et http://i.ville.gouv.fr/divbib/doc/RAPjuryberlin.pdf. Krumacher, M., Kulbach, R., Watlz, V. & N. Wohlfahrt, (2003), Soziale Stadt-SozialraumentwicklungQuartiersmanagement, Berlin : Leske+Budrich. Kunzmann, K. ,(2007) « Urban Germany : The Future Will Be Different », in Van den Berg, L., Braun, E. & J. Van der Meer (eds.), National Policy Responses to Urban Challenges in Europe, Aldershot: Ashgate, pp. 169-192. Lees, L., T. Slater & E. Wyly, (2008), Gentrification. London: Routledge. Le Galès P., (2006), Gouvernement et gouvernance des territoires, Problèmes politiques et sociaux n°922, La Documentation française. Leloup X., Apparicio Ph., Séguin A.-M., (2005), Le concept de Relative Deprivation : survol des définitions et des tentatives de mesure appliquées à l’urbain, 43 p. INRS Working papers. Leloup X., (2006), L’institution culturelle de la ville : Bruxelles et la figure du dégagement, 37 p. INRS Working papers Loopmans, (2006), « Urban policies in Belgium: explaining a north-south divide », In: in Witlox F. & V. Vanacker (eds.), Belgische Geografendagen: Mobiliteit, Maatschappij en Milieu in Kaart Gebracht, Gent: Ugent & BEVAS-SOBEG. Loopmans, M., (2007), « From SIF to City Fund: the rebirth of urban policy in Flanders, Belgium », Journal of Housing and the Built Environment, 13 (3), pp. 215-225 Loopmans, M., (2008), « Relevance, gentrification and the development of a new hegemony on urban policies in Antwerp, Belgium » , Urban Studies, 45 (12), te verschijnen.

89

Loopmans, M. & J. Uitermark, (2000), «Van dekmantel tot dogma: het gevarieerde bestaan van de integrale aanpak », Agora 16 (5), pp. 24-27. Loopmans, M., (2002), « From Hero to Zero: Armen en Stedelijk Beleid in Vlaanderen », Ruimte en Planning, 23 (2), pp. 124-131. Loopmans, M., Luyten, S. & C. Kesteloot, (2007), « Urban Policies in Belgium: A Puff-Pastry with a Bittersweet Aftertaste? » In Van den Berg, L., Braun, E. & J. Van der Meer (eds.) National Policy Responses to Urban Challenges in Europe, Aldershot: Ashgate, pp. 79-104. Lootvoet V. (avec B. Francq, dir. scientifique), (2006), Au féminin précaire. Comment les femmes viventelles la précarité aujourd’hui ? 166 pages, éditions Vie féminine, Bruxelles. Manin B., (1998), « Volonté générale ou délibération ? Esquisse d’une théorie de la délibération politique », in Le Débat, Gallimard, Paris, janvier. Monnier E., (1992), Evaluation de l’action des pouvoirs publics. 2ème ed. Economica. Montanola A., (2001), La gestion urbaine de proximité, nouvel enjeu de la politique de la ville, Paris, DIV, 112 pages. Offner J.-M., Pourchez C., (2007), La ville durable. Perspectives françaises et européennes, Problèmes politiques et sociaux n°933, La Documentation française. Perret B., (2001), L'évaluation des politiques publiques, Paris, La Découverte. Picqué C., (2002), Rapport d’évaluation de la Politique fédérale de la Politique des Grandes Villes, 20002002, Bruxelles, Politique fédérale des grandes villes, 176 pages. POD Maatschappelijke Integratie, (2005), Programma Grootstedenbeleid, Huisvestingsplan: Richtlijnen voor de huisvestingscontracten 2005-2007, Brussel: POD Sociale Integratie Politique fédérale des Grandes Villes, (2004), Rapport définitif « Évaluation du programme Politique des grandes villes », commandité par l’État belge, représenté par la ministre de la Fonction publique, de l’Intégration sociale, de la Politique des grandes villes et de l’Égalité des chances, Universiteit Gent, Université de Liège, Mens en Ruimte, Bruxelles, 65 pages. Pluralis, (2007), Guide de l’évaluation des CUCS, Version 2, Paris, Délégation Interministérielle à la Ville. Profession Banlieue, (2002), « Pour une gestion urbaine de proximité » , Les cahiers de Professions Banlieue, Paris. Rybcznski, W. & P. Linneman, (1999), « How to Save Our Shrinking Cities », Public Interest, 135, pp. 30-44. Röcke A., Sintomer Y., (2005), Les jurys de citoyen berlinois et le tirage au sort : un nouveau modèle de démocratie participative ? in : M.H. Bacqué, H. Rey, Y. Sintomer (dir.), Gestion de proximité et démocratie participative, Paris, La Découverte, Paris. Rosanvallon P., (2006), La contre-démocratie. La politique à l’âge de la défiance, Paris, Seuil

90

Sintomer Y., (2007), Le pouvoir au peuple. Jury citoyens, tirage au sort et démocratie participative, Paris, La découverte. Slocum N., Elliott J., Heesterbeek S., Lukensmeyer C., (2006), Méthodes participatives. Un guide pour l’utilisateur, Bruxelles, Fondation Roi Baudouin. Smith B., (2003), Politiques publiques et participation publique : Engagement des citoyens et des collectivités dans l.élaboration des politiques publiques, Produit par Bruce L. Smith pour la Direction de la santé de la population et de la santé publique, bureau régional de l’Atlantique, Santé Canada. Smith, N., (1996), The new urban frontier: gentrification and the revanchist city, London, Routedge. Smith, N., (2002), « New globalism, new urbanism: gentrification as a global urban strategy », Antipode, 34 (3): 427-451. Uitermark, J., (2003), De sociale controle van achterstandswijken: een beleidsgenetisch perspectief, Utrecht/Amsterdam: Koninklijk Nederlands Aardrijkskundig Genootschap. Uitermark, J., (2003), « Social Mixing’ and the Management of Disadvantaged Neighbourhoods: The Dutch Policy of Urban Restructuring Revisited », Urban Studies, 40 (3), pp. 531-549. Uitermark, Justus, Jan Willem Duyvendak & Reinout Kleinhans, (2007), « Gentrification as a governmental strategy. Social control and social cohesion in Hoogvliet, Rotterdam », Environment and Planning A 39 (1), pp. 125-141 Vandermotten C. (dir.), 2002, Les communautés urbaines, Jambes, CPDT, 61 pages. C. Vandermotten, P. Marissal & G. Van Hamme (IGEAT, ULB), C. Kesteloot, K. Slegers & L. Vanden Broucke (KUL), B. Ippersiel, S. de Bethune & R. Naiken, 2007, Analyse dynamique des quartiers en difficulté dans les régions urbaines belges, Bruxelles, SPP Intégration sociale, Politique des grandes Villes, 60 pages. Varone F., Jacob S., (2004), « Institutionnalisation de l’évaluation et nouvelle gestion publique : un état des lieux comparatif », Revue internationale de politique comparée, 11(2), pp. 271-292

91

Lijst van de tabels en grafische voorstellng Tabel 1 : Projects in continuïteit Tabel 2 : Stad/ Projects in continuïteit Tabel 3 : Deel van budget naar personeel/ Projects in continuïteit Tabel 4 : Stratégische doelstelling/Projects in continuïteit Tabel 5 : correlatiematrix Tabel 6 : OD : indicatoren Tabel 7 : OD : indicatoren/gewest Tabel 8 : OD : indicatoren/stad Tabel 9 : Operationele doelstelingen volgens typologie FGB Tabel 10 : Strategische doelstelling Tabel 11 : Strategische doelstelling/gewest Tabel 12 : Strategische doelstelling/stad Tabel 13 : Aantal partners/gewest Tabel 14 : Aantal partners/stad Tabel 15. Stedelijk beleid in verschillende Europese landen Tabel 16. Verdeling middelen en budgetten par gewest Grafiek 1 : corpus Grafiek 2 : Totaal budget Grafiek 3 : Naast elkaar geplaatste vlakke verdelingen Grafiek 4 : Aantal partners

92

Inhoudstafel Voorwoord Inleiding 1. De bestelling 2. De keuze van een evaluatieve methode 3. Vier evaluatieregisters I. Stadscontracten: stedelijke belangen van een contractueel beleid 8 I.1. Het bestaan van het Grootstedelijk beleid sinds 2000: tussen het federale en het gemeentelijke Een eerste evaluatie van het ingestelde beleid Leefbare wijken met huisvestingscontracten Aanzienlijke financiële middelen Een gestabiliseerd beleid, een ruimere definitie I.2. De benadering van stadscontracten aan de hand van de verwezenlijkingen Het corpus De methode De resultaten (1) Continuïteit boven innovatie (2) Het einde van de verkruimeling van het globale budget (3) Meetbare successen (4) De samenhang door de plaats (5) Vaststaande projecten (6) Vage bestemmelingen (7) Kleine partnerships (8) Vier belangrijke types van projecten die tegenover mekaar staan of mekaar negeren (9) Twee actiemodaliteiten: de personen of de plaatsen Besluit I.3. De benadering van de stadscontracten via de gevolgen I.3.A. Het register van verandering Een variabele zichtbaarheid Een probleem van “contractuele” geografie Pertinentie van de institutionele architectuur van het FGB De kwestie middelenverbintenis – resultaatsverbintenis Een nieuwe uitdaging: de duurzame wijken I.3.B. Het register van transversaliteit en openbare actie Een te versterken interministerieel beleid Het belang van de interministeriële actie : gemeenrechtelijke kredieten en/of specifieke kredieten I.3.C. Het register van coherentie van het sturingssysteem De institutionalisering van het sturingssysteem De gebruikte tools 9 10 10 11 11 13 13 15 15 15 17 19 22 24 26 26 28 30 31 32 32 32 35 36 39 41 43 43 44 47 48 49 2 3 3 3 6

93

Het gebruik van de tools: sterk, gemiddeld, zwak Meer realistische indicatoren De indicatoren als onthullers: voor en na (1) Vooraf, het verzamelen van gegevens en hun informatisering (2) Achteraf, een kapitalisatie van competentie Een moeilijke evaluatie De versterking van de Cel FGB als centrum van middelen I.3.D. Het register van de mobilisering van partners en/of inwoners Aard van de partnerships • Een overheersende trend bij het interne partnership • een gemeentelijke verbrokkeling tussen de verschillende sectoren • miskenning van de inbreng van verenigingen aan de stedelijke actie Een verminderde plaatselijke democratie : zwakte van de participatie De dimensies van de participatie (1) De benadering “Stedelijk en sociaal buurtbeheer” (Gestion urbaine et sociale de proximité (GUSP) (2) De benadering die de voorkeur geeft aan technische democratie en/of loting (3) De benadering gericht op de coproductie II. De huisvestingscontracten : Scherp beleid voor een zachte stad

50 51 54 54 54 56 57 59 59 60 60 61 62 64 66 66 68 71

II.1. De huisvestingscontracten: een terugblik op de afgelopen periode (2005-2008) 72 Probleemanalyse en opzet huisvestingscontracten 72 Uitvoering en wisselwerking federaal-lokaal: zachte sturing 74 (1)Verschil in problematiek en beleidsopties 75 (2) Verschil in uitvoeringscapaciteit en ondersteuningsaanbod federale beleid77 II.2. Voorzetten voor een scherper beleid Probleemanalyse: de creatie en het tegengaan van sociaal-ruimtelijke Ongelijkheden De wisselwerking tussen fysiek en sociaal De institutionele dimensie: de wisselwerking tussen lokaal en federaal (1) Een competitief element ? (2) Een afrekening achteraf ? Referenties Lijst van de tabels en grafische voorstellng Inhoudstafel 78 79 81 83 83 84 86 92 93

94

95