i

Anal i s i s
Kebijakan
Publik
Modul Pembelajaran
ii
iii
Anal i s i s
Kebijakan
Publik
Modul Pembelajaran
Purwo Santoso
dibantu Joash Tapiheru
iv
Modul Pembelajaran
ANALISIS KEBIJAKAN PUBLIK
© Purwo Santoso


Hak Cipta dilindungi Undang-Undang
All Right Reserved
Penulis : Purwo Santoso (dibantu Joash Tapiheru)
Penyunting : Utan Parlindungan
Perancang Sampul : Narto Anjala
Penata Letak : Agung Mapa
Research Center for Politics and Government
Jurusan Politik dan Pemerintahan
Universitas Gadjah Mada
Jl. Socio Justicia 2 Bulaksumur, Yogyakarta 55281
www.jpp.fisipol.ugm.ac.id
Telp. (0274) 563365 ext. 212
ISBN: 978-979-96762-1-4
xiv+194 hal, 15 cm x 22 cm
Cetakan Pertama: Juni 2010
Purwo Santoso v
PENGANTAR PENULIS
Buku ini adalah modul untuk matakuliah Analisa Kebijakan
Publik (AKP) di Jurusan Politik dan Pemerintahan (JPP) FISIPOL
UGM. Sebagaiamana kurikulum lainnya, modul ini berguna
untuk menyampaikan matakuliah AKP dengan berorientasi pada
penciptaan practical skill sekaligus menghasilkan analis dengan political
standing yang konsisten. Oleh sebab itu, pengampu matakuliah perlu
mempersiapkan diri dengan seksama, karena selain persiapan standar
untuk membawakan substansi kuliah dengan metode Student Centered
Learning, pengampu juga harus mempersiapkan diri untuk bisa
menciptakan analis yang punya karakter intelektual yang kuat.
Modul ini dirancang sebagai pola dasar desain pengelolaan forum
tatap muka di kelas, sehingga didalamnya akan ditemui rancangan
langkah-langkah dan skenario yang di antisipasi akan terjadi di
kelas. Mengingat modul ini dirancang untuk sebuah perkuliahan
yang memiliki misi tidak hanya memberikan pengetahuan teoritis
tetapi juga kemampuan praktis, maka metode simulasi akan banyak
digunakan dalam sesi-sesi matakuliah ini. Dalam membawakan
berbagai simulasi tersebut, pengampu dituntut memiliki kemampuan
untuk berimprovisasi agar misi utama dari perkuliahan ini, yaitu
memberikan fondasi keilmuan sekaligus kemampuan praktis melakukan
analisa kebijakan, bisa tercapai sembari tetap menjaga kontekstualitas
pembelajaran. Hal ini akan lebih mudah dilakukan jika sebelum
membawakan matakuliah AKP, pengampu terlebih dahulu menguasai
dan menghayati bahan bacaan yang dicanangkan dalam modul ini.
Selain kemampuan berimprovisasi, pengampu juga dituntut
disiplin dengan desain penugasan yang ada dalam modul ini, di mana
setiap penugasan juga merupakan fase persiapan bagi mahasiswa untuk
mengikuti sesi berikutnya. Hal ini menuntut adanya kedisiplinan dari
vi Analisis Kebijakan Publik
pengampu untuk secepat mungkin memberikan feed-back dari setiap
tugas yang dikerjakan oleh mahasiswa, yang mana akan berguna; baik
untuk melakukan perbaikan maupun untuk mencegah mahasiswa
melakukan kesalahan dalam mengerjakan penugasan di sesi berikutnya.
Hal yang tidak kalah penting, pengampu dituntut untuk mampu
merangsang keaktifan dari mahasiswa, baik dalam mengikuti sesi
perkuliahan maupun dalam mengerjakan penugasan yang diberikan.
Ini karena yang namanya practical skill untuk melakukan analisis
hanya akan bisa didapatkan melalui latihan dan praktek melakukan
analisis secara intensif. Namun, misi kuliah ini juga ingin menjadikan
mahasiswa lebih dari sekedar menjadi “tukang analisis”, sehingga dalam
melakukan analisis mahasiswa dituntut untuk menentukan dalam
posisi apa mereka melakukan analisis. Ini mensyaratkan mahasiswa
memiliki penghayatan keilmuan dan tercermin dalam analisis yang
mereka lakukan. Karena itu, sesi-sesi meta-analisis harus dikawal
dengan baik, karena sesi dalam kuliah ini, mahasiswa akan diajak
untuk belajar menghayati perspektif, metodologi keilmuan, value, dan
etika keilmuan yang melandasi analisa kebijakan. Penguasaan meta-
analisis merupakan prasyarat dasar untuk menghasilkan analisis yang
berkualitas, sebab sifatnya yang mendasar itulah yang membuatnya
sering diabaikan dalam matakuliah AKP. Kurangnya penguasaan
meta-analisis justru membuat sebagian besar analisis kebijakan yang
dihasilkan selama ini tidak punya karakter, kekhasan, dan kejelasan
posisi yang diambilnya.
Oleh karena itu, kelebihan buku ini adalah memberikan clue untuk
menciptakan keahlian dalam membuat analisis kebijakan dengan
kejelasan political standing, karena hal-hal praktikal dibangun di atas
fondasi filosofis. Belajar melakukan analisis kebijakan bisa dianalogikan
dengan belajar mengendarai sepeda atau berenang. Seperti orang
harus jatuh bangun atau tenggelam ketika belajar mengendarai sepeda
atau berenang, orang mungkin harus berhadapan dengan banyak
kesalahan, namun sekali itu dikuasai seumur hidupnya, orang tersebut
tidak akan bisa lupa bagaimana melakukan analisa yang baik.
Purwo Santoso vii
Atas terbitnya modul ini, penulis ingin mengucapkan terima kasih
kepada JoashTapiheru yang selama ini telah membantu penulisan
modul yang sekarang ada di hadapan pembaca. Ucapan terima
kasih juga penulis sampaikan kepada Rahmad Gustomy yang telah
membantu penulis menyusun draft awal naskah modul yang sekarang
ada di tangan pembaca. Tidak lupa, Saya juga ingin mengucapkan
terima kasih kepada kolega-kolega di Jurusan yang selama ini menjadi
partner Saya dalam mengampu matakuliah Analisa Kebijakan Publik,
diantaranya; Nur Azizah, Hasrul Hanif dan Bayu Dardias Kurniadi.
Kolega-kolega ini telah memberikan saran, masukan, dan kritik yang
sangat berguna bagi penulisan modul ini.
Penulis juga ingin mengucapkan terima kasih kepada semua
pihak yang terlibat dalam epistemic community di JPP FISIPOL UGM.
Ide yang mendasari dan dituangkan dalam modul ini muncul sebagai
hasil pergulatan keilmuan dan diskusi tidak kenal lelah dari semua
pihak dalam komunitas ini. Tidak lupa juga penulis ucapkan terima
kasih kepada Abdul Gaffar Karim, Direktur Research Center for Politics
and Government (POLGOV) dan Utan Parlindungan Situmeang dari
Biro Publikasi POLGOV atas dukungan yang diberikan dalam proses
penyusunan dan penerbitan modul ini.
Akhir kata dari penulis, selamat membaca dan semoga modul
ini bermanfaat untuk memunculkan analis-analis yang mampu
membangun analisis yang kuat secara keilmuan sekaligus memiliki
relevansi praktis dengan situasi yang dihadapi. Jika ada kesalahan
dalam penulisan modul ini, itu semata-mata menjadi tanggung-jawab
Saya selaku penulis utama, dan untuk itu Saya mohon maaf yang
sebesar-besarnya.
Yogyakarta, Juni 2010
Purwo Santoso
viii
Purwo Santoso ix
DAFTAR ISI
Pengantar Penulis ........................................................................... v
Daftar Isi .......................................................................................... ix
Pertemuan I
PENGANTAR MATA KULIAH:
Berpikir Kritis tentang Kebijakan Publik
dan Penuangannya dalam Analisis ............................................. 1
A. Brainstorming ............................................................................... 1
B. Debriefing .................................................................................... 2
C. Segmentasi Perkuliahan ............................................................ 3
D. Bersikap Kritis: Mensikapi Mainstream Analisis Kebijakan ............ 8
E. Penutup Perkuliahan ............................................................... 10
Pertemuan II
KOMPREHENSIVITAS DAN KECANGGIHAN
ANALISIS ......................................................................................... 12
A. Analisis Kebijakan dan Kompleksitas Fenomena Kebijakan ...... 12
B. Pilihan Seorang Analis ............................................................ 21
C. Mengkritisi Logika Rational-Comprehensive ................................ 22
D. Tugas Akhir Sesi ..................................................................... 25
x Analisis Kebijakan Publik
Pertemuan III
OBYEKTIVITAS ANALISIS:
Kontroversi Analisis untuk Kebijakan dan Analisis
terhadap Kebijakan ...................................................................... 26
A. Pilihan Dilematis ..................................................................... 26
B. Kontroversi Analisa untuk Kebijakan dan Analisa terhadap
Kebijakan: Perdebatan Seputar Obyektivitas Analis .............. 30
C. Memahami Peran Analis dalam Dua Tradisi Analisis
Kebijakan Publik..................................................................... 32
D. Kepiawaian Dasar yang Dibutuhkan oleh Seorang Analis ........ 36
E. Penugasan .............................................................................. 45
Pertemuan IV
MENGEMBANGKAN KERANGKA ANALISA KEBIJAKAN ..... 47
A. Model dalam Analisa Kebijakan Publik ................................. 47
B. Memperkenalkan Model ........................................................ 49
C. Mengembangkan dan Menggunakan Model untuk Analisa
Kebijakan ................................................................................ 56
D. Modelling untuk Menganalisis Substansi Kebijakan ................ 60
E. Modelling untuk Menganalisis Proses Kebijakan ..................... 63
F. Modelling untuk Analisis Konteks Kebijakan ........................... 66
G. Konsekuensi dan Ancaman Penggunaan Model .................... 67
H. Tugas dan Persiapan Sesi Selanjutnya .................................... 69
Pertemuan V
ANALISIS AGENDA SETTING KEBIJAKAN ................................. 71
A. Belajar Menganalisis Fenomena Agenda Setting Kebijakan ...... 71
B. Agenda: Mahluk Apakah Itu? ................................................ 72
C. Latihan ‘Analisis untuk Agenda - Setting’ ................................... 77
D. Latihan untuk Kelompok ‘Analisis Terhadap Agenda-Setting’ ....... 80
E. Persiapan untuk Sesi Selanjutnya ........................................... 82
Purwo Santoso xi
Pertemuan VI
ANALISIS FORMULASI DAN PENGAMBILAN
KEPUTUSAN KEBIJAKAN (1) .................................................... 84
A. Analisis dan Pengambilan Keputusan Kebijakan ................... 84
B. Memahami Decision Making ..................................................... 86
C. Latihan Analisa untuk Formulasi dan Pengambilan
Keputusan Kebijakan: Cost – Benefit Analysis ........................... 89
D. Latihan Analisa untuk Formulasi dan Pengambilan
Keputusan Kebijakan: SWOT Analysis .................................... 96
E. Latihan Analisis terhadap Pengambilan Keputusan
Kebijakan .............................................................................. 101
F. Persiapan untuk Sesi Berikutnya ........................................... 103
Pertemuan VII
ANALISIS FORMULASI DAN PENGAMBILAN
KEPUTUSAN KEBIJAKAN(2) .................................................... 105
A. Model Garbage-Can untuk Analisa Pengambilan
Keputusan Kebijakan ........................................................... 105
B. Memahami Model Garbage-Can dalam Analisa
Pengambilan Keputusan ....................................................... 106
C. Latihan Analisis untuk Pengambilan Keputusan Kebijakan
dengan Model Garbage-Can ................................................... 112
D. Latihan Analisis Terhadap Pengambilan Keputusan Kebijakan
dengan Model Garbage-Can ................................................... 114
E. Persiapan untuk Sesi Berikutnya ........................................... 115
Pertemuan VIII
ANALISIS PENGAMBILAN KEPUTUSAN
KEBIJAKAN (3) ............................................................................. 117
A. Model Mixed-Scanning, Keluar dari Perdebatan Model
Rasional dan Garbage-Can ..................................................... 117
xii Analisis Kebijakan Publik
B. Memahami Model Mixed Scanning ......................................... 118
C. Berlatih Melakukan Analisis untuk Pengambilan Keputusan
Kebijakan dalam Logika Mixed Scanning .............................. 120
D. Latihan Analisis terhadap Pengambilan Keputusan Kebijakan:
Model Mixed Scanning ............................................................ 122
E. Persiapan untuk Sesi Berikutnya ........................................... 123
Pertemuan IX
ANALISA IMPLEMENTASI KEBIJAKAN ............................... 124
A. Peran Analisa dalam Implementasi Kebijakan ..................... 124
B. Memahami Proses Implementasi dan Fungsi Analisis
dalam Proses tersebut .......................................................... 125
C. Pendekatan dalam Implementasi ......................................... 128
D. Berlatih Melakukan Analisis untuk Implementasi Kebijakan ... 134
E. Analisa terhadap Implementasi Kebijakan .......................... 138
Pertemuan X
ANALISIS MONITORING KEBIJAKAN ...................................... 140
A. Memahami Monitoring Kebijakan .......................................... 140
B. Berlatih Melakukan Analisis untuk Monitoring Kebijakan ..... 146
C. Latihan Analisis Terhadap Monitoring Kebijakan .................. 150
D. Persiapan untuk Sesi Berikutnya ........................................... 151
Pertemuan XI
EVALUASI KEBIJAKAN .............................................................. 153
A. Analisis Dan Evaluasi Kebijakan .......................................... 153
B. Berlatih Melakukan Analisis untuk Evaluasi Kebijakan ....... 160
C. Berlatih Melakukan Analisis terhadap Evaluasi Kebijakan ...... 163
D. Prinsip-prinsip Pengembangan Mekanisme Kebijakan
Partisipatif ............................................................................ 169
Purwo Santoso xiii
DAFTAR TABEL
Tabel II.1. Perbedaan Model-Model Pengambilan Keputusan ...... 17
Tabel II.2. Matriks Isian Simulasi.................................................... 23
Tabel III.1. Matriks Perbedaan Analisis Sebagai Kegiatan yang
Obyektif dan Analisis Sebagai Kegiatan yang
Subyektif ........................................................................ 29
Tabel III.2. Kontras Antara Analisis untuk Kebijakan dan Analisis
Terhadap Kebijakan dalam Kehidupan Sehari-hari
di Berbagai Area Profesi ................................................ 33
Tabel III.3. Kuadran Posisi Analis Kebijakan .................................. 38
Tabel III.3. Kuadran Posisi Analis Kebijakan .................................. 39
Tabel III.4. Matriks Kapasitas Diri Analis ........................................ 40
Tabel III.5. Bias Khas Tipe Analis Kebijakan .................................. 46
Tabel IV.I. Jenis Peta Menurut Informasi yang Disajikan
dan Kegunaannya .......................................................... 51
Tabel IV.2. Berbagai Model Definisi Perpolitikan Indonesia ........... 55
Tabel IV.3. Beberapa Pilihan Orientasi Analisis
dan Konsekuensinya ...................................................... 59
Tabel V.1. Perbedaan Kerangka Pikir Teknokratis dan Politik
dalam Analisa Agenda – setting ......................................... 75
Tabel VI.1. Strategi-strategi dalam Swot Analysis .............................. 99
Tabel IX.1. Kontras Pendekatan Top – Down dan Bottom – Up ....... 130
Tabel X.1. Contoh Poin Verifikasi untuk Analisis Implementasi
Kebijakan: ................................................................... 147
xiv Analisis Kebijakan Publik
DAFTAR BAGAN
Box II. 1. Contoh Kasus: Kebijakan Pengurusan ........................ 14
Bagan II.1. Peta Pemikiran Analisis Kebijakan ............................... 15
Bagan II.2. Derajat Komprehensivitas Analisis Kebijakan ............. 20
Bagan III.1. Hubungan Antara Analisis Untuk Kebijakan
dan Analisis terhadap Kebijakan ................................. 30
Bagan III.2. Ilustrasi Analis Aktivitas untuk Memahami Fenomena
Kebijakan dari Perspektif Tertentu .............................. 34
Bagan IV.1. Peta London ................................................................. 52
Bagan IV.2. Peta Teori Menurut Klaus von Beyme ......................... 53
Bagan IV.3. Contoh Visualisasi Kesejajaran Ide Good Governance
dan Demokrasi ............................................................. 54
Bagan IV.4. Dimensi Kebijakan ....................................................... 57
Bagan IV.5. Urutan Analisis Substansi Kebijakan ........................... 62
Bagan IV.6. Siklus Penanggulangan Bencana .................................. 66
Bagan V.I. Ringkasan Alur Proses Agenda - Setting Menurut
John w. Kingdon ........................................................... 79
Box VI.2. Ilustrasi Analisis CBA Sederhana untuk Pengambilan
Keputusan .................................................................... 93
Bagan VI.1. Alur SWOT .................................................................. 97
Bagan VII.1 Alur Pengambilan Keputusan Model Garbage-Can ..... 109
Bagan IX.1. Proses Implementasi Kebijakan sebagai Proses
Administratif dan Politis ............................................ 128
Bagan IX.1. Spektrum Instrumen Kebijakan ................................. 132
Bagan IX.2. Pilihan-pilihan Kritis dalam Proses Implementasi
Kebijakan ................................................................... 137
Bagan XI.1. Elemen-elemen Desain Kebijakan ............................. 162
Bagan X.2. Kebijakan Publik sebagai Proses Politik Berbasis
Kekuatan Masyarakat ............................................... 164
Bagan X.3. Perspektif Social Marketing ............................................ 167
Purwo Santoso 1
Pertemuan I
PENGANTAR MATA KULIAH
Berpikir Kritis tentang Kebijakan Publik dan
Penuangannya dalam Analisis
Misi Sesi Perkuliahan
· Merumuskan konLrak belajar
· Memperkenalkan rancangan perkuliahan
Substansi Sesi Perkuliahan
· KonLrak belajar
· Pemaparan umum sLudi analisa kebijakan dan
pembedaannya dengan sLudi kebijakan , uLamanya
kerangka penyajian dan berbagai keLenLuan yang
berlaku.
Metode Perkuliahan
· Ceramah
· 1uLorial
· Diskusi kelas
A. Brainstorming
Pertemuan ini didesain untuk membawa mahasiswa mengenal dan
mulai belajar merasakan dimensi-dimensi analisis kebijakan yang selama
ini mungkin tidak terlalu diperhatikan oleh orang pada umumnya.
Untuk itu, kelas dibuka dengan menanyakan kepada mahasiswa apa
yang mereka pahami tentang analisis. Dalam opini banyak orang, ketika
mendengar kata ‘analisa’ atau ‘analisis’-termasuk analisis kebijakan-kata
tersebut selalu diasosiasikan dengan proses rumit dan kompleks untuk
mengukur sesuatu. Pengukuran ini juga harus dilakukan dengan alat ukur
yang rumit dan kompleks pula. Semakin njlimet proses pengukuran dan
alat ukurnya, maka semakin reliable dan akurat hasil analisisnya. Namun,
2 Analisis Kebijakan Publik
untuk merangsang keberanian mahasiwa dalam melakukan analisis,
dosen bisa meminta mahasiswa untuk mengutarakan pemahaman
mereka sendiri tentang analisis, tanpa harus selalu mengacu pada definisi
analisa yang ‘common – sensical’ tersebut.
Setelah menyaring pemahaman mahasiswa tentang ‘analisa’ dan
memetakan pendapat mereka tentang makna analisis, perkuliahan
dilanjutkan dengan penyerapan harapan mahasiswa dari matakuliah
ini. Untuk itu, mahasiswa diminta untuk menuliskan dalam selembar
kertas berbagai hal yang mereka harapkan; baik yang sifatnya substantif,
metodologis maupun teknis.
Setelah mahasiswa selesai memberikan jawaban, dosen
memaparkan makna etimologis dari kata “Analisa” atau “Analisis”.
Untuk itu, dosen bisa memulai dari definisi istilah ‘analysis’ dari New
Oxford American Dictionary, yang mendefinisikan analisis sebagai: “detailed
examination of the elements or structure of something, typically as a basis for discussion
and interpretation”. Menurut sumber yang sama, proses menganalisa juga
melibatkan: “process of separating something into its constituent; the identification
and measurement of … elements; …”.
Dari definisi di atas, dosen mengajak mahasiswa untuk sampai
pada kesimpulan bahwa, secara sederhana; analisis meliputi
kegiatan mencermati (examine); memecah hal yang dianalisis dalam
elemen-elemen pembentuknya yang lebih kecil, serta; kegiatan
mengindentifikasi dan mengukur. Nah, karena modul ini berbicara
tentang analisis kebijakan publik, berarti modul ini terkait dengan
hal mencermati, memecah hal yang dianalisis dalam elemen-elemen
pembentuknya yang lebih kecil, serta mengidentifikasi dan mengukur
kebijakan publik.
B. Debriefing
Setelah memaparkan secara singkat makna etimologi dari analisis,
dengan mengkait-kaitkan pendapat mahasiswa yang sudah diajukan,
dosen memaparkan kepada mahasiswa bahwa analisa kebijakan,
berdasarkan tujuannya, bisa didefinisikan juga sebagai aktivitas untuk
menciptakan pengetahuan ‘tentang’ dan ‘untuk’ proses pembuatan
Purwo Santoso 3
kebijakan.
1
Di sini dosen perlu mengingatkan mahasiswa bahwa tujuan
dari aktivitas mencermati, memecah yang dianalisis dalam elemen-
elemen pembentuknya yang lebih kecil, serta mengidentifikasi dan
mengukur kebijakan publik adalah untuk mendapatkan pengetahuan
yang relevan bagi proses kebijakan. Pengetahuan yang relevan bagi
kebijakan ini, secara garis besar, meliputi sebab, akibat, dan kinerja
kebijakan. Pengetahuan ini kemudian, meski tidak selalu, dimanfaatkan
oleh pembuat kebijakan, termasuk publik, sebagai input dan bahan
pertimbangan dalam pengambilan keputusan kebijakan.
Dosen perlu menekankan pada mahasiswa bahwa kecakapan
melakukan analisis tidak bisa didapatkan melalui proses pemahaman
atas obyek kebijakan yang di analisis semata. Kecakapan analisis
tentang suatu kebijakan harus didukung oleh kemampuan membangun
pemahaman terhadap konteks kebijakan yang dianalisis, dan didukung
kemampuan untuk menuangkan pemahaman tersebut ke dalam naskah.
Untuk membangun pemahaman ini, diperlukan tidak hanya kapasitas
kognitif, tetapi juga kepekaan serta kejelian ketika menelaah suatu proses
kebijakan. Kepekaan dan kejelian ini adalah aspek psikomotoris dari
seorang analis, dan aspek psikomotoris harus diasah melalui berbagai
latihan agar seseorang bisa menjadi analis yang bisa diandalkan.
Tujuan besar dari penyelenggaraan matakuliah ini adalah
memberikan kemampuan dasar bagi mahasiswa untuk melakukan
analisis kebijakan. Karena itu, untuk meningkatkan kepekaan dan
kejelian mahasiswa dalam melakukan analisis kebijakan, penyelenggara
perkuliahan mau tidak mau harus mengandalkan penugasan dan
latihan. Karena itu, evaluasi pembelajaran (penilaian) akan lebih
didasarkan pada kemampuan untuk menuliskan karya.
C. Segmentasi Perkuliahan
Agar mahasiswa lebih siap dalam mengikuti dan mempersiapkan
diri untuk menerima materi dalam perkuliahan ini, dosen memaparkan
1 Laswell, Harold D., dikutip dalam Dunn, William (1999) Pengantar Analisa
Kebijakan Publik, Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, hal. 1
4 Analisis Kebijakan Publik
segmentasi perkuliahan dan garis besar materi yang akan disampaikan
di masing-masing sesi.
Dosen menyampaikan pada mahasiswa bahwa untuk menjadikan
tiap sesi pertemuan dalam kuliah ini lebih efisien, perkuliahan akan dibagi ke
dalam dua segmen. Segmen pertama akan disajikan dalam 4 sesi pertemuan
pertama. Dalam segmen ini mahasiswa diajak untuk memahami analisis,
sebagai pendalaman terhadap makna analisis sebagaimana disebutkan
di atas. Segmen ini sebetulnya adalah ‘analisis - tentang – analisis’ atau
‘meta – analisis’. Penugasan pada segmen ini dimaksudkan untuk mengajak
mahasiswa menghayati “teori tentang analisis”.
Segmen kedua berisi penerapan dari “teori tentang analisis” yang
telah dibahas di segmen pertama. Materi dari segmen kedua ini akan
disampaikan pada sesi-sesi pertemuan selanjutnya dari matakuliah ini.
Penugasan pada segmen ini dimaksudkan untuk melatih mahasiswa
melakukan berbagai kisi analisis.
· Preview 1: Memahami Analisis Tentang Analisis (Meta
Analisis)
Untuk mengantarkan mahasiswa pada persoalan meta – analisis,
dosen mengingatkan bahwa kebijakan publik merupakan denyut
nadi dari proses pemerintahan.
2
Dalam kebijakan, kekuasaan negara
bertemu dengan kedaulatan yang, dalam norma demokrasi, dipegang
oleh rakyat atau warganegara. Karena dalam rezim negara-bangsa
yang saat ini dominan, hanya negara yang memiliki legitimasi untuk
membuat sebuah kebijakan publik. Dalam konteks demokrasi,
pertanyaan paling mendasar tentang sebuah kebijakan adalah; “Seberapa
jauh kebijakan pemerintah ‘bertaut’ dengan kehendak publik warganegara – nya?”
3
Negara adalah pemegang kekuasaan yang sah. Karena kebijakan
publik pada dasarnya adalah kebijakan negara, maka kebijakan publik
seringkali diartikan sebagai sebuah tindakan yang dilakukan oleh
2 Lihat juga Budiman, Arief, (1992), Teori Negara, Jakarta: Gramedia
3 Menurut Dahl, demokrasi adalah bertautnya kehendak yang memerintah dan yang
diperintah. Lihat Dahl, Robert, (1971),Polyarchy: Participation, and Opposition,
Chelsea: Yale University Press
Purwo Santoso 5
pemegang kekuasaan untuk memastikan tujuan-tujuan yang sudah
dirumuskan dan disepakati oleh publik bisa tercapai.
4
Oleh karena
itu, persoalan kebijakan publik bisa diartikan sebagai persoalan
penggunaan kekuasaan.
Hal di atas penting untuk dipahami dan diresapi oleh mahasiswa yang
belajar analisis kebijakan. Karena dari pemahaman tersebut, mahasiswa
sebagai analis, bisa memahami bahwa peran seorang analis rentan terjebak
menjadi ‘sekedar’ kaki tangan penguasa. Dengan memahami kerentanan
tersebut, mahasiswa diharapkan lebih mampu mengantisipasinya.
Dalam matakuliah ini, kebijakan tidak hanya dipahami sebagai
persoalan teknis – administratif semata, tetapi juga sebagai sebuah
persoalan politik. Karena terkait dengan penggunaan kekuasaan,
niscaya, kebijakan publik berlangsung dalam suatu setting kekuasaan
tertentu. Artinya ada pihak yang berkuasa dan ada pihak yang dikuasai.
Biasanya, analisis kebijakan bisa dilakukan oleh mereka yang
berkuasa, namun tidak tertutup kemungkinan analisis ini dilakukan
oleh pihak yang dikuasai. Dalam pemerintahan yang otoriter, dimana
keputusan kebijakan diasumsikan sebagai hak prerogatif penguasa,
analis kebijakan memang cenderung memposisikan diri sebagai
penguasa atau kaki tangan penguasa.
5
Namun, dalam alam demokrasi,
dimana warganegara atau rakyat didudukkan sebagai pemegang
kedaulatan, maka analisis harus dilakukan dalam posisi ini. Oleh
karena itu, political standing ataupun ideological standing penting untuk
dipahami dan dihayati oleh seorang analis.
Dalam segmen meta-analisis ini, mahasiswa juga diajak untuk
memahami kebijakan publik lebih dari sekedar persoalan substansi
atau isi kebijakan saja, melainkan juga memahami kebijakan publik
sebagai persoalan proses. Dosen mengingatkan mahasiswa bahwa
proses kebijakan berlangsung dalam dinamika relasi antar beragam
aktor dengan beragam kepentingan. Dosen juga perlu menekankan
4 Lihat juga, Santoso Purwo, et.al (ed.), (2004), “Menembus Ortodoksi Kajian
Kebijakan Publik,” Yogyakarta: FISIPOL UGM.
5 Lihat juga Nugroho, Riant D., (2007), Analisis Kebijakan, Jakarta: Elex Media
Komputindo, hal. 3-5
6 Analisis Kebijakan Publik
pada mahasiswa bahwa kenyataan tersebut membuat seorang analis
kebijakan harus mampu memilih dan menempatkan dirinya sebagai
salah satu pihak dari aktor yang terlibat dalam proses kebijakan.
Pemaparan tentang dimensi kebijakan dan pilihan posisi yang
bisa diambil oleh seorang analis ini diawali dengan mengingatkan
mahasiswa tentang perdebatan epistemologis tentang realita. Di satu
pihak ada pendapat yang mengatakan bahwa pengetahuan (materi
analisis) adalah realitas obyektif; realitas yang berada diluar diri si
analis. Di pihak lain, ada pendapat bahwa realita sosial yang di analisis
mau tidak mau adalah ekspresi subyektivitas seseorang, termasuk
subyektivitas si analis. Karena itu bagi penganut subyektivis, mustahil
realitas bersifat obyektif. Realitas yang dianalisis, termasuk realitas
kebijakan, pada dasarnya adalah realitas subyektif. Implikasinya, baik
buruknya analisis bukan ditentukan dari obyektivitas-nya melainkan
justru dari inter-subyektivitas-nya.
Bagi kalangan yang meyakini bahwa kualitas analisis ditentukan
oleh obyektivitas-nya, analisis yang ideal dibayangkan bersifat netral
dan tidak memihak. Pembuktian secara empiris memungkinkan si analis
mengatakan bahwa “itulah kenyataan sebagaimana adanya”. Di sisi lain,
kalangan yang mengedepankan subyektivitas berpendapat sebaliknya.
Bagi kalangan ini, apa yang disebut kenyataan, pada dasarnya adalah
inter-subyektivitas pemaknaan dan pemahaman di antara orang-orang
yang bersinggungan dengan realitas tersebut. Baginya, tidak ada analisis
yang netral. Analisis akan selalu bersifat value bounded. Oleh karenanya,
si analis tidak mungkin menempatkan dirinya secara adil di atas semua
kepentingan yang terlibat dalam proses kebijakan.
Berangkat dari pemahaman akan konteks, proses, dan aspek
epistemologis dari analisis kebijakan, dosen sekali lagi menekankan
kepada mahasiswa tentang pentingnya menentukan posisi dalam
melakukan analisa kebijakan. Terlepas dari kekurangan yang ada,
apapun pilihan posisi yang diambil, seorang analis harus secara tegas
menentukan posisinya. Kelemahan ini bisa diatasi jika seorang analis
memahami konsekuensi dari pilihan posisi yang diambilnya, sehingga
analis tersebut lebih mudah mengantisipasi kelemahan yang muncul.
Purwo Santoso 7
Dalam pertemuan pertama, dosen juga mengingatkan kembali
pada substansi yang telah dibahas secara intensif dalam matakuliah
Kebijakan Publik, bahwa kebijakan adalah fenomena yang sifatnya
multidimensional. Kecakapan untuk memahami isu dan dimensi
kebijakan secara memadai dan mendalam adalah hal yang sangat
krusial. Sehingga, sebagai analis, dalam menganalisa kebijakan,
mahasiswa tahu betul peta dimensi kebijakan, baik yang menjadi fokus
analisa-nya maupun yang tidak terangkum dalam analisanya.
Matakuliah “Analisa Kebijakan Publik” ini dirancang sebagai
pendalaman dari matakuliah “Kebijakan Publik”. Kalau matakuliah
“Kebijakan Publik” didesain dengan substansi yang menitikberatkan
pada pemahaman teoritik, maka kuliah “Analisa Kebijakan Publik” ini
justru lebih ditekankan pada pengalaman praktis.
Dalam mengantarkan kuliah ini, dosen berpegang pada prinsip
bahwa kuliah ini diadakan untuk kepentingan menanamkan kesadaran-
kesadaran tertentu. Sehingga dalam penyajian materi, peserta tidak
hanya diajak mengkritisi dan menelaah nalar pemikiran dari sebuah
kebijakan, namun juga secara emosional ada kesadaran otomatis
terhadap perspektif multidimensional.
Untuk membangkitkan kekritisan, pemahaman, dan penghayatan
mahasiswa terhadap kebijakan dan analisis kebijakan, dalam penyajian
materi kuliah ini dosen mengajak mahasiswa untuk bergulat dengan
pertanyaan: “Benarkah pendekatan kebijakan publik yang ada selama ini sudah
memadai untuk memotret fenomena dan problem sosial yang nyata-nyata sangat
kompleks?”. Oleh karena itu, pengantar kuliah di segmen meta – analisis ini
penting dilakukan sebagai awal untuk merangsang kesadaran peserta agar
terbuka terhadap cara pandang yang lebih kritis.
· Preview 2: Praktek Analisis
Segmen kedua dari perkuliahan ini mengajak mahasiwa untuk
menghayati penerapan dari teori tentang analisis kebijakan. Dosen
menyampaikan bahwa dalam segmen ini, perkuliahan dilakukan
melalui serangkaian latihan melakukan analisis dalam berbagai bagian
dari proses kebijakan. Dalam latihan ini, model proses kebijakan yang
8 Analisis Kebijakan Publik
digunakan mengacu pada model tahapan kebijakan (stagist model).
Acuan model dipilih hanya untuk mempermudah memilah-milah
proses kebijakan dalam bagian-bagian yang lebih kecil sehingga
memudahkan untuk melakukan analisis.
Segmen kedua ini dimulai dari pertemuan ke-5, dengan mengajak
mahasiswa untuk mempraktekkan analisa agenda-setting atau perumusan
masalah. Pada pertemuan ke-6 dan ke-7, praktek analisa pengambilan
keputusan kebijakan. Pada pertemuan ke – 8 dan ke – 9, mahasiswa diajak
untuk melakukan analisa terhadap implementasi dan monitoring kebijakan.
Diakhiri dengan praktek mengevaluasi kebijakan di pertemuan ke-10.
Selama berpraktek melakukan analisa kebijakan tersebut, mahasiswa
diminta untuk berpegang pada prinsip-prinsip yang sudah dipaparkan
dalam segmen perkuliahan ‘meta – analisis’. Dosen perlu menekankan
bahwa dengan berpegang pada asumsi kebijakan sebagai sebuah fenomena
multidimensi dan pentingnya seorang analis untuk menentukan standing
position-nya, maka mahasiswa diminta untuk memilih satu dimensi spesifik
dari kebijakan yang akan dianalisis serta standing position yang dipilihnya.
Selanjutnya, mahasiswa diminta untuk konsisten dengan pilihannya
dan secara konsekuen melaksanakan kewajiban-kewajiban metodologis
maupun praktis yang muncul dari pilihannya tersebut.
D. Bersikap Kritis: Mensikapi Mainstream Analisis Kebijakan
Kualitas analisis biasanya dilihat dari kekuatan dan ketajaman
kritik yang dibangun. Oleh karena itu, dipenghujung sesi pertama ini
ditekankan pentingnya berpikir kritis-analitis. Salah satu cara untuk itu
adalah membiasakan berpikir dan bekerja dengan acuan yang jelas.
Kalau dari acuan yang kita pilih ternyata ada kontradiksi dengan corak
analisis yang sedang menjadi trend maka sikap kritis mulai bisa dibangun.
Sebagaimana disebutkan dalam pembahasan di atas, ada dua
perspektif dalam analisis, yaitu: (1) persektif yang dibangun di atas
premis obyektivitas analisis, dan; (2) perspektif yang dibangun di
atas prinsip inter-subyektivitas analisis. Perspektif yang pertama
menghasilkan banyak kontribusi terhadap berkembangnya tradisi
analisis terhadap kebijakan (analysis of policy). Sementara, yang
Purwo Santoso 9
kedua berkontribusi besar terhadap munculnya tradisi analisis untuk
kebijakan (analysis for policy). Analisis dalam tradisi yang pertama, saat
ini, relatif lebih populer dan bahkan menjadi standar bagi sebagian
besar analis. Analis dan aktor kebijakan, baik yang ada di dalam
maupun di lingkaran pembuat kebijakan, banyak menggunakan model
analisa yang membidik obyektivitas tersebut.
Perspektif ini mengasumsikan bahwa kebijakan ‘bisa’ dan ‘harus’
dianalisa secara obyektif. Dengan instrumen-instrumen ilmiah, analis,
dalam perspektif ini, diasumsikan sebagai agen yang terbebas dari
segala ikatan kontekstual, bahkan ikatan keterbatasan rasionalitas, dan
memandang bahwa analisis yang dilakukannya mengandung sebuah
kebenaran yang obyektif dan juga self-evident.
Karena kebenaran obyektif direduksi menjadi keilmiahan, dan
keilmiahan direduksi menjadi seperangkat prosedur ilmiah, perspektif
ini melihat kebijakan publik hanya sebagai proses teknis-prosedural.
Dengan demikian, diharapkan, netralitas analisis kebijakan bisa dijaga.
Keberhasilannya hanya ditentukan oleh kehandalan dan ketepatan
pelaksanaan prosedur analisis yang ilmiah. Selama prosedur handal
dan ditaati dalam pelaksanaan, maka dikesankan bahwa semua analisis
kebijakan pasti memberikan hasil yang memuaskan dan reliable.
Sebagai konsekuensinya, karena berorientasi pada kebenaran
obyektif, model analisa ini memandang bahwa kebenaran hanyalah
kebenaran jika kebenaran itu berlaku di segala tempat dan di setiap
saat. Untuk memastikan bahwa kebenaran yang obyektif itu tercapai,
model pendekatan ini, secara detil, memberikan perhatian lebih pada
pilihan-pilihan instrumen dan prosedur analisa yang dipakainya.
Tentu saja pandangan ini tidak sepenuhnya salah, tetapi di sini ada
satu kecenderungan untuk terjebak dalam kesempitan cara pandang yang
membuat orang “tidak (mau) tahu bahwa dia tidak tahu”. Ketidak-tahuan
yang paling mendasar adalah ketidak-tahuan terhadap kebenaran lain
yang dihasilkan oleh perspektif analisa lain, yang mempunyai cara
pandang yang berbeda terhadap analisa dan kebijakan.
Kebalikannya, perspektif analisa yang kedua lebih menekankan
pada prinsip bahwa kebenaran selalu bersifat subyektif. Begitu pula
10 Analisis Kebijakan Publik
dengan analisa. Semua analisa pasti mengandung unsur subyektivitas.
Pertama, karena kebijakan, dan analisa kebijakan hadir dalam sebuah
konteks yang spesifik dan memuat banyak kepentingan, sehingga
mau tidak mau si analis harus melakukan pilihan posisi. dan kedua,
rasionalitas manusia terbatas untuk bisa mengidentifikasi dan
memperhitungkan semua variabel yang mempengaruhi kebijakan. Di
sini analis harus memilih variabel tertentu dan melakukan elaborasi
yang lebih pada variabel tersebut dengan mengabaikan variabel yang
lain. Variabel apa yang dielaborasi tentunya merupakan pilihan yang
dilatarbelakangi kepentingan tertentu, setidaknya kepentingan si analis
itu sendiri. Tetapi tidak menutup kemungkinan bahwa pilihan itu
sendiri dipengaruhi oleh kepentingan si analis itu sendiri atau orang
lain yang dilayani oleh si analis.
Dalam perspektif subyektivisme, kebenaran, termasuk kebenaran
analisa, yang obyektif dalam artian bebas dari ikatan ruang dan waktu
dianggap sebagai utopia. Yang paling jauh bisa ditangkap adalah
kebenaran intersubyektif, di mana pihak-pihak yang terkait dengan
kebenaran itu, pada konteks waktu dan ruang tertentu, bersepakat
bahwa kebenaran itu adalah kebenaran.
Karenanya, secara sadar, perspektif ini tidak berambisi mengejar
kebenaran yang bersifat universal. Analisa dari perspektif ini selalu
meletakkan kontekstualitas dan inter-subyektivitas sebagai ukuran
utama kebenarannya. Keberpihakan analis bukan menjadi satu
hal yang tabu, tetapi menjadi suatu keniscayaan, tidak hanya untuk
menghayati kontekstualitas dan inter-subyektivitas, tetapi juga menjadi
suatu keniscayaan proses kebijakan itu sendiri, di mana si analis
adalah salah satu pihak dari sekian banyak kepentingan yang terlibat
didalamnya.
E. Penutup Perkuliahan
Sebagai penutup dari sesi pertama ini, dosen meminta mahasiswa
untuk melakukan review atas beberapa literatur analisis kebijakan.
Sebagai persiapan untuk sesi berikutnya dari kuliah ini, dosen
memberikan penugasan pada mahasiswa untuk membaca buku:
Purwo Santoso 11
· Hogwooo, Bryan oan Lewiss A. Gunn, ,198!,, Policy Analysis for the
Real World,Oxford University Press, Bab I dan Bab 2;
· Nugroho, Riant, ,200¯,, Analisa Kebijakan,Jakarta: Elex Media
Komputindo, Bab 8 danBab 9;
· Dunn, William N. ,1999, (1994, 2
nd
edition), Pengantar Analisis Kebijakan
Publik, Yogyakarta: Gadjah Mada University Press,Bab 1.
Mahasiswa diminta untuk membuat review dari hasil pembacaan
masing-masing. Harapannya, pada pertemuan berikutnya, mahasiswa
telah memahami bagaimana sudut pandang, posisi, nilai dan
kepentingan satu aktor sangat berperan dalam menentukan posisinya
dalam suatu proses kebijakan.
Daftar Pustaka
Budiman, Arief, (1992), Teori Negara, Jakarta: Gramedia
Dunn, William, (1999), Pengantar Analisa Kebijakan Publik, Samodra
Wibowo (terj.), Yogyakarta: Gadjah Mada University Press
Dahl, Robert, (1971), Polyarchy: Participation, and Opposition, Chelsea: Yale
University Press
Nugroho, Riant D., (2007), Analisis Kebijakan, Jakarta: Elex Media
Komputindo
12 Analisis Kebijakan Publik
Pertemuan II
KOMPREHENSIVITAS
DAN KECANGGIHAN ANALISIS
Misi Sesi Perkuliahan
· Memperkenalkan kepada mahasiswa variasi derajaL
komprehensiviLas dan kecanggihan analisis
· Memberikan pemahaman kepada mahasiswa LenLang
variasi derajaL komprehensiviLas dan kecanggihan
analisis sebagai konsekuensi dari pilihan posisi si analis
Substansi Sesi Perkuliahan
· Paradigma ilmu sosial dalam analisa kebijakan publik
· Kebijakan publik sebagai íenomena mulLidimensional
dan cakupan analisa kebijakan
Metode Sesi Perkuliahan
· Ceramah
· 1uLorial
· Diskusi kelas
A. Analisis Kebijakan dan Kompleksitas Fenomena Kebijakan
Pada pertemuan ke-2 ini, dosen mengajak mahasiswa untuk
mengenal dan memahami bagaimana seorang analis kebijakan
melakukan analisis dengan tingkat kecanggihan dan komprehensivitas
tertentu, yang membedakan seorang analis dengan orang awam.
Untuk itu, dosen mengawali sesi ini dengan mengingatkan kepada
mahasiswa tentang kebijakan sebagai fenomena multidimensional. Hal
ini tentu telah diketahui oleh mahasiswa dalam matakuliah Kebijakan
Publik. Dengan memperlihatkan bahwa fenomena kebijakan bisa
dipotret sebagai realita yang berbeda-beda, dosen bisa menunjukkan
bahwa ada banyak cara untuk melihat dan memperlakukan kebijakan
Purwo Santoso 13
sebagai sebuah obyek analisis. Perbedaan perspektif melihat kebijakan
dan kerangka analisis kebijakan akan menghasilkan kesimpulan yang
berbeda, meskipun obyek kebijakan yang dikaji sama.
Sebagai contoh, dosen bisa mengajak mahasiswa untuk melihat
proses kebijakan konversi bahan bakar minyak tanah ke bahan bakar
gas. Dari satu perspektif, proses kebijakan tersebut bisa dilihat sebagai
sebuah sebuah proses yang digerakkan pada suatu tujuan yang jelas,
efisiensi fiskal melalui pengurangan beban subsidi negara di sektor
energi, dengan langkah-langkah yang didasari oleh perhitungan yang
komprehensif, misalnya:“Berapa jumlah rumah tangga yang harus
disuplai subsidi bahan bakar gas?”,“Siapa yang menyalurkan?,”
“Bagaimana penyalurannya?”, “Dari mana anggarannya akan
diambil?”, dan seterusnya. Namun, dari perspektif yang lain, kebijakan
ini juga bisa dilihat sebagai sebuah proses yang bergerak ke arah dan
tujuan yang belum pasti dan proses kebijakan itu sendiri diisi oleh
pertarungan berbagai kepentingan yang nantinya akan menentukan
arah dan hasil kebijakan. Misalnya, “Siapa yang diajak untuk membuat
keputusan kebijakan konversi ke bahan bakar gas tersebut?”, “Pihak
mana yang diuntungkan dan dirugikan?”, “Dampak sosial yang
mungkin ditimbulkan dari proses konversi tersebut?”, dan seterusnya.
Contoh serupa bisa kita dapatkan juga dalam kasus penggusuran
yang ditampilkan dalam Box II.1. Contoh Kasus: Kebijakan
Penggusuran. Dari kacamata pemerintah, sebagai pihak yang
mengeluarkan kebijakan, langkah ini dianggap perlu demi kebaikan
masyarakat sendiri. Dalam kasus eksekusi tanah milik Perum Perumnas,
argumen dan logika yang digunakan untuk menjustifikasi penggusuran
adalah demi terciptanya keadilan dan terpenuhinya prinsip supremasi
hukum, yang dalam kasus tersebut menyatakan tanah tersebut adalah
milik Perum Perumnas, dan karenanya mereka berhak menggusur
orang yang dianggap tidak berhak mendiami tanah tersebut.
Namun, dalam perspektif yang lain, seperti dikemukakan dalam
artikel tersebut, ada dampak dari kebijakan penggusuran tersebut yang
sangat berpotensi memunculkan permasalahan publik baru. Warga
yang tergusur tentunya mengalami gangguan dalam kehidupan sosial
14 Analisis Kebijakan Publik
dan ekonominya. Bagi analis kebijakan, tentunya hal ini tidak bisa
dikesampingkan begitu saja, mengingat tujuan dari kebijakan publik
adalah menyelesaikanpermasalahan publik, bukan menciptakan
masalah publik baru.
Box II.1. Contoh Kasus: Kebijakan Penggusuran
Sarapan Pagi Bersama : Tubagus Karbyanto
Penggusuran Adalah Teror Mencekam
Penggusuran adalah teror bagi masyarakat korban karena sendi
kehidupan mereka tercabut dari akarnya ungkap pemerhati masalah
perkotaan Tubagus Karbyanto. “Penggusuran adalah teror yang
mencekam,” kata Tubagus saat dihubungi KCM, Kamis (2/10).
Setidaknya lebih dari dua minggu ke belakang, warga Jakarta akrab
dengan berita penggusuran. Setelah ratusan warga Kampung Baru,
Cengkareng kehilangan tempat tinggal mereka karena lahan yang
dipakai diambil pemiliknya Perum Perumnas, giliran warga Kampung
Sawah, Tanjung Duren bernasib naas. Kamis pagi, 100 warga yang
mendiami lahan di RW 05 dan RW 06, persis di samping Mal Taman
Anggrek kalah adu fisik dengan sekitar 3500 petugas tramtib berikut
polisi. Tempat tinggal mereka pun, rata dengan tanah.
……………….Menurut Tubagus yang juga Wakil Ketua Forum
Warga Kota (Fakta) ini, penggusuran seperti dijelaskan di atas akses
masyarakat korban untuk mendapatkan hak-hak hidup mereka
betul-betul tertutup. “Mereka tidak bisa lagi memikirkan pekerjaan
mereka. Anak-anak pun tak lagi bisa sekolah. Mereka pun cemas akan
ancaman penggusuran-penggusuran selanjutnya,” kata Tubagus.
Sumber: http://www.kompas.com/utama/news/0310/03/072649.htm,
Benarkah penggusuran adalah sesuatu yang merugikan? Bukankah tujuan dari
penggusuran kepentingan orang banyak?
Dosen mengajak mahasiswa untuk melihat bahwa masing-masing
perspektif mengedepankan aspek tertentu dengan mengesampingkan
aspek yang lain. Di atas, perspektif yang pertama mengedepankan
aspek teknis-administratif-ekonomis, dengan mengabaikan aspek sosio-
Purwo Santoso 15
politis. Sebaliknya perspektif yang kedua lebih mengedepankan aspek
sosio-politis, dan mendorong upaya mencari solusi alternatif untuk
permasalahan kepemilikan dan pemanfaatan lahan yang menjadi
pokok permasalahan kebijakan di atas. Pilihan perspektif seorang
analis akan berkonsekuensi pada model atau kerangka analisis yang
digunakannya (Model kebijakan akan dibahas pada Bab IV). Padahal,
dua contoh tersebut hanyalah sebagian kecil dari berbagai perspektif
tentang kebijakan. Artinya, ada demikian banyak cara untuk memahami
kebijakan publik dan menganalisa kebijakan publik. Ini bisa kita lihat
pada Bagan II.1. Peta Pemikiran Analisis Kebijakan yang
menunjukkan, setidaknya, empat perspektif kebijakan, yaitu kebijakan
sebagai fenomena politis, deliberatif, teknis, dan strategis.
Bagan II.1. Peta Pemikiran Analisis Kebijakan
Sumber: Nugroho, Riant, (2007), Analisis Kebijakan, Jakarta: Elex Media
Komputiondo, hal. 158
Kondisi seperti di atas, di satu sisi, memberikan ruang yang leluasa
bagi orang untuk mengembangkan berbagai model dan metode analisis
kebijakan. Namun, di sisi yang lain, menempatkan analis kebijakan
pada situasi yang dilematis untuk menentukan perspektif mana yang
16 Analisis Kebijakan Publik
harus dipakai untuk menghasilkan analisis yang komprehensif.
Keinginan untuk menghasilkan sebuah analisis yang
komprehensif, tidak jarang membawa seorang analis untuk berupaya
memperhitungkan semua faktor yang mempengaruhi proses sebuah
kebijakan. Harapannya, dengan memperhitungkan semua faktor, si
analis bisa menghasilkan informasi dan ramalan kebijakan yang akurat.
Sayangnya, keinginan seperti di atas jarang sekali menjadi
kenyataan dalam praktek analisis kebijakan. Salah-salah, analis yang
bersangkutan, jika tidak hati-hati, bisa terjebak dalam penggunaan
nalar Rational-Comprehensive secara berlebihan, ketika dia terlalu percaya
diri pada rasionalitas dan kapasitasnya sebagai seorang teknokrat atau
analis kebijakan. Sebaliknya, analisis yang sifatnya hanya parsial, atau
menyeluruh namun hanya berpilar pada prinsip-prinsip normatif
umum,kurang memiliki daya ramal dan sedikit sekali utilitasnya bagi
kebutuhan praktis kebijakan.
Dalam menentukan pilihan perspektif dan konsekuensi tuntutan
derajat komprehensivitas yang ditimbulkan, sebagai seorang analis,
mahasiswa harus mengenal, memahami, dan menghayati perspektif-
perspektif dasar yang selama ini digunakan untuk memahami,
menjelaskan, dan memperlakukan kebijakan. Untuk itu, dosen
memperkenalkan dua mazhab pemikiran dalam studi kebijakan publik
dan analisis kebijakan publik. Kedua mazhab itu adalah Rational-
Comprehensive dan Garbage – Can Model. Kedua model dasar ini banyak
dipakai untuk menjelaskan logika dalam proses kebijakan publik.
Perbedaan keduanya adalah pada keyakinan yang mereka letakkan di
atas rasionalitas, seperti tampak dalam Tabel II.I. Perbedaan Model-
Model Pengambilan Keputusan.
Purwo Santoso 17
T
a
b
e
l

I
I
.
1
.
P
e
r
b
e
d
a
a
n

M
o
d
e
l
-
M
o
d
e
l

P
e
n
g
a
m
b
i
l
a
n

K
e
p
u
t
u
s
a
n
P
E
N
D
E
K
A
T
A
N
R
A
T
I
O
N
A
L

-

C
O
M
P
R
E
H
E
N
S
I
V
E
M
I
X
E
D
-
S
C
A
N
N
I
N
G
G
A
R
B
A
G
E
-
C
A
N
P
O
I
N

P
E
R
B
E
D
A
A
N
A
s
u
m
s
i

o
n
t
o
l
o
g
i
s
S
e
t
i
a
p

p
e
r
m
a
s
a
l
a
h
a
n

m
e
m
i
l
i
k
i

s
o
l
u
s
i

o
b
y
e
k
t
i
f
S
e
t
i
a
p

p
e
r
m
a
s
a
l
a
h
a
n

b
e
r
a
d
a

d
a
l
a
m

s
e
b
u
a
h

k
o
n
t
e
k
s

y
a
n
g

s
p
e
s
i
f
i
k
T
i
d
a
k

a
d
a

s
o
l
u
s
i

y
a
n
g

b
e
n
a
r
-
b
e
n
a
r

o
b
y
e
k
t
i
f

u
n
t
u
k

s
e
t
i
a
p

s
o
l
u
s
i
,

k
a
r
e
n
a

p
e
r
m
a
s
a
l
a
h
a
n

d
a
n

p
e
n
g
a
m
b
i
l
a
n

k
e
p
u
t
u
s
a
n

s
e
l
a
l
u

t
e
r
j
a
d
i

d
a
l
a
m

s
e
b
u
a
h

k
o
n
t
e
k
s

y
a
n
g

s
p
e
s
i
f
i
k
A
s
u
m
s
i

e
p
i
s
t
e
m
o
l
o
g
i
s
P
e
n
d
e
k
a
t
a
n

y
a
n
g

r
a
s
i
o
n
a
l

m
e
m
b
a
w
a

p
a
d
a

p
i
l
i
h
a
n

s
o
l
u
s
i

o
b
y
e
k
t
i
f
S
e
l
a
i
n

k
e
t
e
r
b
a
t
a
s
a
n

n
a
l
a
r

m
a
n
u
s
i
a
,

k
o
n
t
e
k
s

i
n
i

m
e
m
b
a
t
a
s
i

k
e
m
u
n
g
k
i
n
a
n

u
n
t
u
k

m
e
n
d
a
p
a
t
k
a
n

i
n
f
o
r
m
a
s
i

y
a
n
g

l
e
n
g
k
a
p

d
a
n

m
e
l
a
k
u
k
a
n

p
e
r
t
i
m
b
a
n
g
a
n

y
a
n
g

k
o
m
p
r
e
h
e
n
s
i
f
,
s
e
h
i
n
g
g
a

k
e
p
u
t
u
s
a
n

t
i
d
a
k

p
e
r
n
a
h

d
i
d
a
s
a
r
k
a
n

p
a
d
a

p
e
r
h
i
t
u
n
g
a
n

r
a
s
i
o
n
a
l

y
a
n
g

k
o
m
p
r
e
h
e
n
s
i
f
.
P
i
l
i
h
a
n

s
o
l
u
s
i

y
a
n
g

d
i
a
m
b
i
l

d
i
d
a
s
a
r
k
a
n

p
a
d
a

k
e
b
i
a
s
a
a
n

d
a
r
i
p
a
d
a

p
e
m
i
k
i
r
a
n

y
a
n
g

k
o
m
p
r
e
h
e
n
s
i
f
S
i
k
a
p

t
e
r
h
a
d
a
p

k
o
n
t
e
k
s
H
a
m
p
i
r

s
e
p
e
n
u
h
n
y
a

a
b
a
i

t
e
r
h
a
d
a
p

k
o
n
t
e
k
s
,

m
i
s
a
l

s
e
l
a
l
u

m
e
n
g
a
s
u
m
s
i
k
a
n

b
a
h
w
a

i
n
f
o
r
m
a
s
i

y
a
n
g

d
i
b
u
t
u
h
k
a
n

a
k
a
n

s
e
l
a
l
u

t
e
r
s
e
d
i
a

s
e
c
a
r
a

t
i
d
a
k

t
e
r
b
a
t
a
s
M
e
m
b
e
r
i
k
a
n

p
e
r
h
a
t
i
a
n

k
e
p
a
d
a

k
o
n
t
e
k
s

s
e
m
b
a
r
i

m
e
n
g
u
p
a
y
a
k
a
n

a
g
a
r

p
r
o
s
e
s

p
e
n
g
a
m
b
i
l
a
n

k
e
p
u
t
u
s
a
n

d
a
l
a
m

r
a
s
i
o
n
a
l
i
t
a
s

t
e
k
n
o
k
r
a
t
i
s

b
i
s
a

d
i
m
a
k
s
i
m
a
l
k
a
n
T
e
r
l
a
l
u

h
i
r
a
u

d
e
n
g
a
n

k
o
n
t
e
k
s
,

s
e
h
i
n
g
g
a

d
a
l
a
m

p
e
n
g
a
m
b
i
l
a
n

k
e
p
u
t
u
s
a
n

s
e
l
a
l
u
,

t
e
r
l
e
b
i
h

d
a
h
u
l
u

m
e
n
g
a
c
u

p
a
d
a

p
e
n
g
a
l
a
m
a
n

d
i

m
a
s
a

l
a
l
u

u
n
t
u
k

s
i
t
u
a
s
i

y
a
n
g

d
i
a
n
g
g
a
p

h
a
m
p
i
r

s
e
r
u
p
a
L
o
g
i
k
a

P
r
o
s
e
s
T
e
k
n
o
k
r
a
t
i
s
P
o
l
i
t
i
s
B
i
r
o
k
r
a
t
i
s
18 Analisis Kebijakan Publik
C
a
k
u
p
a
n

a
n
a
l
i
s
i
s
S
u
b
s
t
a
n
s
i
S
u
b
s
t
a
n
s
i

d
a
n

p
r
o
s
e
s
P
r
o
s
e
s
K
e
p
u
t
u
s
a
n

y
a
n
g

d
i
h
a
r
a
p
k
a
n

a
k
a
n

d
i
h
a
s
i
l
k
a
n
E
f
e
k
t
i
f

d
a
n

e
f
i
s
i
e
n
,

d
e
n
g
a
n

a
s
u
m
s
i

k
l
a
i
m

i
l
m
i
a
h

d
a
n

o
b
y
e
k
t
i
f

t
i
d
a
k

p
e
r
l
u

d
i
t
u
n
d
u
k
k
a
n

p
a
d
a

d
i
n
a
m
i
k
a

p
o
l
i
t
i
k

y
a
n
g

a
d
a

d
a
l
a
m

s
i
t
u
a
s
i

k
e
p
u
t
u
s
a
n

k
e
b
i
j
a
k
a
n
E
f
e
k
t
i
f

d
a
n

e
f
i
s
i
e
n
,

n
a
m
u
n

j
u
g
a

h
a
r
u
s

b
i
s
a

d
i
t
e
r
i
m
a

o
l
e
h

a
k
t
o
r
-
a
k
t
o
r

y
a
n
g

t
e
r
l
i
b
a
t

d
a
n

i
k
u
t

m
e
n
c
i
p
t
a
k
a
n

s
i
t
u
a
s
i

k
e
p
u
t
u
s
a
n

k
e
b
i
j
a
k
a
n
S
e
s
u
a
i

d
e
n
g
a
n

k
e
a
d
a
a
n

y
a
n
g

d
i
h
a
d
a
p
i
,

n
a
m
u
n

j
u
g
a

t
i
d
a
k

t
e
r
l
a
l
u

b
a
n
y
a
k

m
e
r
u
b
a
h

k
e
b
i
a
s
a
a
n

y
a
n
g

s
e
l
a
m
a

i
n
i

t
e
r
l
e
m
b
a
g
a
P
o
s
i
s
i

a
n
a
l
i
s
S
e
b
a
g
a
i

o
r
a
n
g

l
u
a
r

y
a
n
g

i
m
p
a
r
s
i
a
l
S
e
b
a
g
a
i

b
a
g
i
a
n

y
a
n
g

i
k
u
t

m
e
m
p
e
n
g
a
r
u
h
i

p
r
o
s
e
s

d
a
n

h
a
s
i
l

p
e
n
g
a
m
b
i
l
a
n

k
e
p
u
t
u
s
a
n
S
e
b
a
g
a
i

b
a
g
i
a
n

d
a
r
i

s
i
s
t
e
m

y
a
n
g

m
e
r
e
p
r
o
d
u
k
s
i


k
e
b
i
a
s
a
a
n

T
e
k
n
i
k

d
a
n

m
e
t
o
d
e

a
n
a
l
i
s
i
s

y
a
n
g

b
i
a
s
a

d
i
g
u
n
a
k
a
n
C
B
A
,

S
W
O
T
,

L
i
n
e
a
r

p
r
o
g
r
a
m
m
i
n
g
.
G
a
m
e

t
h
e
o
r
y
G
a
m
e

t
h
e
o
r
y
Purwo Santoso 19
Diantara kedua model tersebut, ada model yang berusaha
mengambil jalan tengah, yang disebut sebagai Model Mixed - Scanning.
Ketiga model tersebut memiliki definisi-nya sendiri tentang proses
kebijakan. Model Garbage – Can melihat proses kebijakan yang sedikit
sekali melibatkan proses yang rasional, dalam artian ilmiah. Proses
kebijakan lebih digerakkan oleh kebiasaan-kebiasaan yang sudah
pernah dilakukan di masa sebelumnya atau ditempat lain.
Sebaliknya, Model Rational-Comprehensive mendefinisikan proses
kebijakan sebagai proses yang sepenuhnya rasional. Proses kebijakan
meliputi aktivitas kalkulasi, proyeksi, perencanaan, dan formulasi yang
njlimet. Segala keputusan diambil berdasarkan informasi yang lengkap
dan perhitungan yang komprehensif.
Model Mixed-Scanning mencoba mengambil posisi di antara
keduanya. Model ini mengakui keterbatasan nalar manusia, dan melihat
proses kebijakan tidak semata-mata ditentukan oleh perhitungan
rasional – efektif – efisien, tetapi juga perhitungan rasional – politis,
yang mengakibatkan proses kebijakan diwarnai oleh proses tawar-
menawar antar berbagai aktor dan kepentingan yang terlibat. Proses
tawar-menawar ini juga dianggap terjadi dalam sebuah konteks sosial
yang spesifik, dengan nilai, norma, dan kebiasaan yang mengkerangkai
proses administratif dan politik yang terjadi.
1
Dosen memaparkan bahwa penggunaan ketiga model itu dalam
analisa kebijakan, berimplikasi pada tuntutan komprehensivitas dan
kepiawaian analisa yang berbeda dari seorang analis. Tentunya,
ini disebabkan oleh perbedaan asumsi yang dijadikan sebagai dasar
analisa dalam tiap model. Instrumen analisa yang dipakai dalam tiap
model juga berbeda-beda.
1 Lihat juga Howlett, M. dan Ramesh, (1984), Studying Public Policy: Policy Cycles
and Policy Subsystem, University Press; Chap. 7 Decision Making: Beyond
Rationalism and Incrementalism.
20 Analisis Kebijakan Publik
Bagan II.2.
DERAJAT KOMPREHENSIVITAS ANALISIS KEBIJAKAN
Misalnya, ada seorang analis yang melakukan analisis untuk
pengambilan keputusan kebijakan. Ketika dia memilih menggunakan
Model Rational-Comprehensive, mau tidak mau, analis tersebut dituntut untuk
melihat dan memperhitungkan secara komprehensif segala kemungkinan
yang menjadi konsekuensi dari setiap alternatif pilihan kebijakan yang
ada. Sehingga, analisis kebijakan dalam model ini tidak hanya dilakukan
untuk menganalisis proses pengambilan keputusan kebijakan, tetapi juga
sampai pada pembuatan formula dan desain kebijakan.
Dalam model ini, pergeseran praktek dan realita kebijakan dari
desain atau formula yang sudah dirumuskan merupakan hal yang paling
tidak diharapkan, meskipun bukan berarti tidak diantisipasi. Biasanya
desain dan formula kebijakan yang dibangun dengan model ini telah
menyiapkan desain atau formula contingency atau exit plan jika situasi
kebijakan berkembang ke arah yang tidak diantisipasi sebelumnya. Ini
berarti, pilihan untuk melakukan analisa dengan model ini memang
menuntut seorang analis untuk benar-benar melakukan analisis yang
komprehensif.
Sebaliknya, analis yang bekerja dengan Model Garbage – Can atau
Keranjang Sampah, ketika melakukan analisis untuk pengambilan
keputusan kebijakan, mungkin sekali hanya dituntut untuk
Purwo Santoso 21
mengidentifikasi pengalaman-pengalaman yang mirip dengan kondisi
yang sekarang dianalisis. Kemudian mengidentifikasi keputusan apa
yang ‘biasanya’ diambil dalam situasi yang dianggap serupa itu dan
seberapa besar keputusan itu berhasil. Formula dan desain kebijakan
dirancang secara garis besar dan sangat mungkin untuk mengalami
perubahan seiring dengan perkembangan situasi yang dihadapi. Namun
pilihan atas model ini juga menghadirkan konsekuensi bahwa analis
harus selalu siap dengan perubahan situasi yang bisa terjadi seketika.
Dosen menegaskan kepada mahasiswa bahwa pilihan model dalam
melakukan analisa kebijakan bukanlah sebuah aktivitas yang tidak
bermakna, tetapi merupakan suatu pilihan yang selanjutnya menjadi
kerangka acuan bagi seorang analis dalam membangun analisanya. Baik
buruknya analisa yang dilakukan, ikut ditentukan oleh konsistensi antara
model yang digunakan dan analisis yang dihasilkan dari suatu analisis.
Sementara Model Mixed – Scanning berusaha menawarkan
fleksibilitas di antara ketegangan dua model sebelumnya. Ini karena
asumsi Model Mixed – Scanning melihat bahwa meskipun proses kebijakan
melibatkan konflik kepentingan dan tawar-menawar antar aktor, seluruh
aktor tersebut berbicara dalam suatu batas rasionalitas minimum.
B. Pilihan Seorang Analis
Lebih lanjut, dosen memaparkan bahwa yang mempengaruhi
pilihan posisi seorang analis bukan sekedar keunggulan dan kelemahan
masing-masing model. Seringkali, dalam memilih model, analis juga
harus mempertimbangkan faktor waktu yang tersedia, akses terhadap
sumber data, dan faktor-faktor lainnya. Tentunya kita tidak bisa
mengabaikan faktor-faktor teknis ini dalam pilihan model analisis.
Namun, terlepas dari itu semua, penting untuk dipahami oleh
seorang analis bahwa kecanggihan analisis sebetulnya tetap menjadi
poin utama yang dituntut dari seorang analis. Kecanggihan seorang
analis ini akan berujung pada reliabilitas dan akurasi analisis yang
dihasilkan. Kecanggihan inilah yang kemudian harus dikompromikan
dengan faktor-faktor teknis yang seringkali harus dipertimbangkan
oleh seorang analis dalam menentukan pilihan posisinya.
22 Analisis Kebijakan Publik
Dalam menentukan pilihan posisi ini, seorang analis harus
sanggup memahami dan memproyeksikan konsekuensi yang muncul
dari tiap pilihan posisi yang dihadapinya. Konsistensi seorang analis
dengan pilihan posisi yang diambilnya, dengan segala konsekuensinya,
merupakan poin utama penilaian baik buruknya seorang analis, selain
kecanggihan analisa yang dihasilkan. Ini mengingat bahwa situasi yang
mempengaruhi pilihan seorang analis tidak pernah sama.
Untuk bisa memahami dan memproyeksikan konsekuensi dari tiap
pilihan posisi, seorang analis memerlukan kemampuan untuk berpikir
kritis. Kritisisme ini terutama ditujukan pada berbagai pilihan perspektif
dan model kebijakan yang ada. Dari situ si analis akan bisa meraba
keunggulan dan kelemahan dari masing-masing perspektif dan model
kebijakan; serta konsekuensinya dalam analisis yang akan dilakukan.
Pada kesempatan ini, dosen bisa merangsang kemampuan
berpikir kritis mahasiswa, dengan mengajak mereka untuk mengkritisi
logika model-model kebijakan Rational-Comprehensive dan Garbage-Can
yang sudah dipaparkan sebelumnya.
C. MENGKRITISI LOGIKA RATIONAL-COMPREHENSIVE
Untuk memicu kritisisme mahasiswa, dosen menggunakan
simulasi yang akan berguna sebagai bahan refleksi bagi mahasiswa.
Simulasi ini berkaitan dengan masalah komprehensivitas pengetahuan,
mengingat klaim logika Rational-Comprehensive menyatakan bahwa proses
kebijakan yang baik adalah proses yang sepenuhnya dikendalikan oleh
rasionalitas obyektif manusia.
Dalam simulasi ini, pertama, mahasiswa dibagi dalam beberapa
kelompok. Selanjutnya, mahasiswa diminta untuk mengomentari
suatu isu kebijakan tertentu. Dosen bisa mengusahakan satu contoh isu
kebijakan yang kontroversial yang sedang hangat menjadi pembicaraan
masyarakat. Setelah itu, komentar mahasiswa dikumpulkan, dan
bersama-sama, masing-masing kelompok diminta untuk mengisi kolom
yang tersedia seperti dalam Tabel II.2. Matriks Isian Simulasi.
Purwo Santoso 23
Tabel II.2. Matriks Isian Simulasi
YANG MEREKA TAHU
YANG MEREKA
TIDAK TAHU
YANG SAYA TAHU Terbuka bagi Diskusi Titik Buta Mereka
YANG SAYA TIDAK
TAHU
Titik Buta Saya Titik Buta Semua Pihak
Masing-masing kelompok, memasukan komentar dari kelompok
lain yang sama dengan komentarnya dalam kolom Terbuka Bagi Diskusi.
Sementara komentar kelompok lain yang berbeda dengan komentar
kelompoknya, di masukkan dalam kolom Titik Buta Saya. Komentar dari
kelompok yang bersangkutan, yang tidak disinggung oleh kelompok
lain, dimasukkan dalam kolom Titik Buta Mereka.
Kita akan menemukan komentar-komentar dalam kolom Terbuka
Bagi Diskusi. Komentar yang ada dalam kolom ini bisa disebut sebagai
inter-subyektivitas yang ada di antara para mahasiswa tersebut, terkait
dengan isu yang dikomentari. Atau dalam bahasa penganut perspektif
obyektivis, disebut sebagai pengetahuan yang obyektif.
Dari simulasi tersebut, dosen bisa mengajukan pertanyaan, “Apa
yang membuat seseorang memberikan komentar yang berbeda?”. Jika
informasi tentang isu kebijakan yang digunakan dalam simulasi ini
relatif sedikit dimiliki oleh mahasiswa,opini mahasiswa akan banyak
terkumpul di kolom kuadran Titik Buta Saya dan Titik Buta Mereka.
Artinya semakin kecil inter-subyektivitas yang muncul.
Karena seluruh mahasiswa yang mengikuti mata kuliah Analisis
Kebijakan Publik pasti sudah pernah membahas masalah klaim
obyektivitas ilmu dalam mata kuliah Ilmu Sosial Dasar, dosen bisa
mengajukan pertanyaan, “Apakah obyektivitas bisa menyelesaikan
masalah?”. Melalui simulai di atas, sebetulnya akan nampak bahwa
obyektivitas menjadi tidak relevan ketika pengetahuan tidak lengkap, baik
pengetahuan yang kita miliki maupun dimiliki orang lain. Sebetulnya,
obyektif atau tidak itu ditentukan oleh apa yang kita ketahui dan orang
lain ketahui. Orang Afrika dan orang Siberia memiliki obyektivitas atas
gajah kalau keduanya sama-sama mengenal dan memahami gajah, baik
24 Analisis Kebijakan Publik
secara konseptual maupun simbolik. Tapi, obyektivitas itu tidak akan
terbentuk jika salah satunya tidak atau belum pernah mengenal gajah.
Dus, apa bedanya obyektivitas dengan inter-subyektivitas?
Dengan inspirasi dari simulasi yang dilakukan sebelumnya, dosen
meminta komentar mahasiswa tentang subyektivitas. Pertanyaan,
“Apakah subyektivitas itu selamanya buruk?”. Setelah mahasiswa
memberikan komentar mereka, dosen bisa mulai memaparkan bahwa
realitas, atau apa yang kita anggap sebagai realitas, sangat mungkin
hanyalah sebuah fenomena yang kita maknai secara intersubyektif.
Dari situ, dosen bisa mulai memaparkan tentang pentingnya
seorang analis untuk mengambil dan menentukan posisinya dalam
menganalisis. Poin penting yang perlu diutarakan oleh dosen di
sini adalah, dengan menentukan posisinya seorang analis bisa
mendefinisikan apa yang dia tahu dan apa yang dia tidak tahu. Karena
banyak hal yang dia tidak tahu, maka penting bagi si analis untuk selalu
membuka pikirannya terhadap pendapat orang lain.
Pada sesi sebelumnya, mahasiswa telah diminta untuk membaca
tulisan Eugene, (Bardach, Eugene, 2005, Practical Guide for Policy
Analysis: Eightfold Paths toward Problem Solving,NY: CQ Press). Pada Bab I
ada dua sub-bab yang masing-masing berjudul “Sentuh Dulu Basisnya”
dan “Menggunakan Sepatu Orang Lain”. Dalam dua tulisan itu, poin yang
dikemukakan oleh Bardach adalah, seorang analis yang cukup canggih
sekalipun perlu mendengarkan masukan dari orang lain, terutama aktor-
aktor lain yang terlibat dalam area kebijakan yang sama. Karena bisa
jadi dari mereka akan ada masukan yang berharga untuk menghasilkan
analisa kebijakan yang lebih berkualitas. Setidaknya, ketika analis yang
bersangkutan diminta untuk menghasilkan rekomendasi kebijakan dari
analisis yang dilakukannya, si analis bisa mengurangi potensi resistensi
dari aktor-aktor kebijakan yang lain. Di sini, terlihat bahwa Bardach
menyadari pentingnya aspek politik dalam analisa kebijakan, selain
aspek teknokratis, meskipun buku tersebut ditulis dari posisi dan lebih
menggambarkan analisis yang dilakukan seorang analis profesional.
Posisi apa yang penting untuk diambil, serta konsekuensi
apa saja selain, komprehensivitas dan kecanggihan analisis, yang
Purwo Santoso 25
harus dipertimbangkan dalam menentukan posisi akan menjadi
fokus pembahasan di sesi berikutnya. Berangkat dari pemahaman
yang didapatkan pada sesi ini, pada dua sesi berikutnya dosen akan
mengajak mahasiswa untuk menghayati bagaimana dari pemahaman
tersebut kepiawaian melakukan analisis bisa dibangun. Selain itu,
mahasiswa juga akan diajak untuk menghayati posisinya sebagai analis
dan konsekuensi dari pilihan posisinya.
D. Tugas Akhir Sesi
Sebelum kelas ditutup, mahasiswa diminta mempersiapkan diri
untuk sesi berikutnya, dengan membaca dan me-review dua literatur yang
akan digunakan sebagai acuan dan perbandingan untuk sesi berikutnya.
· Baroach, Eugene, ,200¯,, Practical Guide for Policy Analysis: Eightfold
Paths toward Problem Solving,NY: CQ Press.
· Michael Howlett dan M. Ramesh, (1995), Studying Public Policy:
Policy Cycles and Policy Subsystem, Oxford University Press, Chap. 7,
Public Policy Decision-Making – Beyond Rationalism, Incrementalism and
Irrationalism.
Daftar Pustaka
Bardach, Eugene, (2005), Practical Guide for Policy Analysis: Eightfold Paths
toward Problem Solving, NY
Hogwood dan Gunn,(1989), Policy Analysis for the Real World, Oxford
University Press
Howlett, Michael dan Ramesh, M. (1995), Studying Public Policy: Policy
Cycles and Policy Subsystem, Oxford University Press
Nugroho, Riant, (2007), Analisis Kebijakan, Elex Media Komputindo:
Jakarta
Stone, Deborah(1997), Policy Paradox: the Art of Political Decision
Making,W&W Norton & Company, New York; pertama kali
dipublikasikan 1988 dengan judul Policy Paradox and Political Reason
26 Analisis Kebijakan Publik
Pertemuan III
OBYEKTIVITAS ANALISIS
Kontroversi Analisis untuk Kebijakan
dan Analisis terhadap Kebijakan
Misi Sesi Perkuliahan
· Menjelaskan LenLang sikap dan nilai dalam analisa kebijakan
· Mengungkap asumsi-asumsi dibalik mainstream Leori
kebijakan publik
Substansi Sesi Perkuliahan
· Pengaruh nilai dan sikap dalam kerangka analisa kebijakan
· Macam-macam analis dan analisa kebijakan
· Menjelaskan variasi "frame" aLau kerangka analisa
kebijakan berdasarkan variasi seLLing insLiLusional,
orienLasi akademik, kepenLingan kebijakan dan relasi
Lerhadap proses kebijakan
Metode Sesi Perkuliahan
· Ceramah
· Diskusi Kelas
A. Pilihan Dilematis Bagi Seorang Analis
Pada pertemuan ini, mahasiswa akan diajak untuk menyelami salah
satu perdebatan utama dalam kajian Analisa Kebijakan Publik, yaitu
perdebatan tentang obyektivitas VS subyektivitas analisa kebijakan dan
pilihan posisi seorang analis kebijakan. Untuk itu, dosen mengawali sesi
ini dengan sedikit mengulang kembali materi sesi sebelumnya, tentang
perspektif-perspektif dasar Rational-Comprehensive, Garbage-Can, dan
Mixed-Scanning yang banyak digunakan dalam kajian kebijakan publik.
Dosen mengajak mahasiswa untuk mencermati bahwa dalam masing-
masing perspektif analisa dan si analis diasumsikan mengambil posisi
tertentu terhadap obyek kebijakan yang dikajinya.
Purwo Santoso 27
Sederhananya, kita bisa mengasumsikan bahwa perspektif
rational-comprehensive mewakili perspektif yang mengasumsikan bahwa
analisis kebijakan harus bersifat obyektif dan analis harus mengambil
jarak dan bersikap netral dari obyek kebijakan yang dikajinya. Analisis
yang obyektif ditentukan dari sejauh mana analisis tersebut dilakukan
sesuai dengan kaidah teknokratis dan prosedur yang ada. Karena itu,
perspektif ini juga disebut perspektif Teknokratis-Administratif.
Sementara, Garbage-Can kita asumsikan sebagai perspektif yang
mewakili asumsisubyektivitas analisis dan keterlibatan kepentingan analis
dengan obyek kebijakan yang dikajinya adalah sebuah keniscayaan. Tarik-
menarik kepentingan dalam proses kebijakaan juga menjadi sebuah
keniscayaan yang lain, karena ada beragam aktor yang terlibat dalam
proses kebijakan. Proses kebijakan tidak selalu didasari oleh suatu tujuan
yang jelas dan terdefinisi dengan baik, tetapi bisa juga didasari untuk
menemukan kompromi di antara berbagai kepentingan yang terlibat.
Terakhir, Mixed-Scanning mewakili perspektif yang melihat
bahwa proses kebijakan merupakan proses yang meliputi dimensi
teknis-administratif dan politis, serta mencari cara yang paling tepat
untuk memadukan keduanya. Dalam perspektif ini, proses kebijakan
dilihat sebagai proses untuk mengidentifikasi berbagai alternatif yang
berpotensi menghasilkan di antara berbagai kepentingan yang terlibat
dalam proses kebijakan, dilanjutkan dengan menentukan alternatif
mana yang dianggap paling rasional dan efektif.
Di kutub teknokratis – administratif, analisis kebijakan diklaim
sebagai kegiatan memilah-milah dan mengukur suatu kebijakan untuk
menghasilkan informasi dan pengetahuan yang sifatnya obyektif. Di
sini, diasumsikan bahwa analisis dan pengetahuan yang dihasilkannya
bersifat obyektif, bebas nilai, dan tidak melayani kepentingan apapun.
Tarik-menarik kepentingan politik, yang sangat kental mewarnai
proses kebijakan, dianggap sebagai distorsi bagi upaya analisis; yang
sayangnya; kemudian cenderung diabaikan dalam kebanyakan analisis
yang dilakukan dengan perspektif ini.
Di kutub politis, konflik kepentingan dalam proses kebijakan
dipandang sebagai sebuah keniscayaan, termasuk dalam analisis yang
28 Analisis Kebijakan Publik
menyertai proses tersebut. Tentunya ini membuat analisis yang dilakukan
menjadi tidak obyektif dari perspektif teknokratis-administratif. Di
situ, analisis yang dihasilkan bisa jadi muncul bukan sekedar sebagai
pengetahuan yang bebas nilai atau tidak memihak, tetapi ditujukan agar
bisa menjadi argumen untuk mempengaruhi kebijakan yang dihasilkan
agar menguntungkan bagi kepentingan tertentu.
Dosen memaparkan kepada mahasiswa bahwa, sebetulnya, kedua
asumsi tersebut muncul dari ketegangan antara paradigma obyektivis/
positivis dan subyektivis, yang tentunya sudah dipahami oleh mahasiswa
dalam berbagai mata kuliah metodologi yang telah diikuti sebelumnya.
Dalam paradigma yang pertama, analisa dan analis, dituntut untuk
berdiri mengatasi semua pertikaian dan silang – sengketa kepentingan
dari aktor-aktor kebijakan yang terlibat dalam proses kebijakan yang
dianalisis. Di sini diasumsikan bahwa rasionalitas manusia akan
mampu menemukan sebuah jalan keluar yang secara obyektif diakui
kebenarannya dan bisa diterima oleh semua aktor yang terlibat dalam
suatu isu atau area kebijakan tertentu.
Sebaliknya, paradigma subyektivis melihat bahwa analisis
kebijakan, niscaya, berlangsung dalam sebuah konteks relasi berbagai
aktor kebijakan yang memiliki kepentingan yang beragam. Sebagai
konsekuensinya, proses kebijakan maupun analisa kebijakan tidak steril
dari relasi kepentingan tersebut. Analisis yang dilakukan, mau tidak
mau, akan dihinggapi oleh subyektivitas. Karena itu, analisis di sini
dilakukan bukan untuk menghasilkan suatu pengetahuan yang obyektif,
namun lebih diarahkan untuk membangun inter-subyektivitas atau
kesepahaman di antara relasi kepentingan terkait dengan kebijakan
yang dianalisis.Dosen bisa mengingatkan mahasiswa pada simulasi
tentang pemahaman kita dan orang lain di pertemuan sebelumnya!
Ujung dari ini semua adalah, bagaimanakah posisi si analis?
Haruskah atas nama obyektivitas, si analis tetap berpura-pura berdiri
dalam menara obyektivitas, dengan resiko besarnya potensi resistensi
terhadap kesimpulan analisanya? Ataukah, dengan mengorbankan
obyektivitas, si analis harus mengakui posisi subyektifnya, dengan
resiko dicap tidak ilmiah? Kontras antara analisis yang mengacu
Purwo Santoso 29
pada obyektivisme dan inter-subyektivis-me dapat dilihat di Tabel
III.1. Matriks Perbedaan Analisis Sebagai Kegiatan yang
Obyektif dan Analisis Sebagai Kegiatan yang Subyektif.
Tabel III.1. Matriks Perbedaan Analisis Sebagai Kegiatan Yang Obyektif dan
Analisis Sebagai Kegiatan yang Subyektif
ANALISIS SEBAGAI
KEGIATAN YANG OBYEKTIF
ANALISIS SEBAGAI
KEGIATAN YANG
SUBYEKTIF
Asumsi tentang posisi
analisis dengan realitas
yang dianalisis
Analis merasa berada di luar
realita yang dianalisis
Analis merasa menjadi bagian
dari realitas yang dianalisis
Tipe analisis Analisis terhadap kebijakan Analisis untuk kebijakan
Tipikal analis Ilmuwan, komentator, wartawan Politisi, policy maker, teknokrat
Peran yang dijalankan
Analis
Memproduksi pengetahuan
tentang kebijakan
Memproduksi kebijakan
Output yang diharapkan
Pengetahuan, teori, serta
penyempurnaan metode analisis
kebijakan, orientasi pemerintah
Basis informasi untuk
pembuatan kebijakan,
tawaran rumusan kebijakan
tertentu
Sebagaimana dipahami dalam simulasi pada pertemuan
sebelumnya,kecenderungan tidak lengkapnya informasi yang dimiliki
oleh seseorang cenderung memunculkan blindspot atau titik-buta.
Begitu juga dalam analisa kebijakan,keterbatasan rasionalitas dan
pengetahuan para analis seringkali memunculkan berbagai titik-
buta. Dalam paradigma subyektivis, analisis dilakukan untuk menarik
berbagai titik-buta ini ke wilayah Terbuka Bagi Diskusi sehingga inter-
subyektivitas bisa tercipta.
Lebih dari itu, begitu berharganya pengetahuan atau informasi
yang dibutuhkan untuk membuat kebijakan, seringkali dalam praktek
kebijakan, informasi ini menjadi komoditi politik. Penguasaan atas
pengetahuan atau informasi menentukan nasib kepentingan setiap
aktor dalam proses kebijakan yang diikutinya. Dengan demikian,
muncul kecenderungan akan tidak pernah lengkapnya informasi dalam
setiap proses kebijakan. Hal ini tentunya membuat analis menghadapi
kesulitan yang luar biasa untuk menghimpun keseluruhan pengetahuan
dan informasi yang dibutuhkan untuk melakukan suatu analisa yang
30 Analisis Kebijakan Publik
obyektif dengan hasil yang memuaskan semua pihak.
1
B. Kontroversi Analisa untuk Kebijakan dan Analisa terhadap
Kebijakan: Perdebatan Seputar Obyektivitas Analis
Dalam praktek analisa kebijakan, ketegangan antara dua kutub
ini muncul dalam ketegangan antara dua corak analisa, yaitu ‘analisa
untuk kebijakan’ dan ‘analisa terhadap kebijakan’. Secara sederhana,
‘analisa untuk kebijakan’ adalah analisa yang ditujukan untuk
memproduksi suatu produk yang secara spesifik menjadi bagian dari
proses kebijakan tertentu. Sementara, ‘analisis terhadap kebijakan’
lebih ditujukan untuk memproduksi ‘pengetahuan’ tentang proses
kebijakan. Pengetahuan yang dihasilkan di sini bisa diambil dari suatu
kebijakan tertentu secara spesifik, yang kemudian diabstraksikan
menjadi bagian dari pengetahuan tentang kebijakan secara umum.
Sebetulnya kedua corak analisa itu lebih bersifat saling melengkapi
(komplementer) daripada bersifat saling menggantikan, atau substitutif.
Hubungan kedua corak analisa itu bisa dicermati dalam Bagan III.1.
Hubungan Antara Analisis untuk Kebijakan dan Analisis terhadap Kebijakan.
Dalam bagan tersebut, Hogwood dan Gunn memakai istilah policy
studies untuk analisa terhadap kebijakan, dan policy analysis bagi analisis
untuk kebijakan.
Bagan III.1. Hubungan Antara Analisis Untuk Kebijakan
Dan Analisis Terhadap Kebijakan
1 Lihat Stone, Deborah, (1997), Policy Paradox: the Art of Political Decision Making,
New York: W&W Norton & Company, pertama kali dipublikasikan 1988 dengan
judul Policy Paradox and Political Reason, Chap.2.
Purwo Santoso 31
Dosen meminta mahasiswa untuk memperhatikan bahwa dalam
kolom advokasi kebijakan, Hogwood dan Gunn menempatkan di
bawahnya analis kebijakan yang (bisa) sekaligus berperan sebagai
aktor politik, dan sebaliknya, aktor politik yang (bisa) berperan
sebagai analis kebijakan. Di sini analisis dilakukan untuk melayani
kebutuhan dan permasalahan praktis yang memang menempatkan
analis kebijakan ataupun aktor politik yang bersangkutan dalam situasi
di mana kebijakan yang dibuat harus bisa mengatasi permasalahan
yang dihadapi. Dus, analisis semacam ini tidak akan dikritisi jika
tidak sepenuhnya mentaati kaidah keilmiahan, selama analisis yang
dilakukan menghasilkan kebijakan yang relevan dengan situasi yang
dihadapi. Baik-tidaknya analisis kebijakan dalam corak ini diukur
dari efektif tidaknya kebijakan yang dihasilkan dari analisis tersebut
mengatasi permasalahan publik yang dihadapi.
Analisis yang dilakukan dalam corak analisis untuk kebijakan,
tentunya membutuhkan dasar teoritik. Dasar teoritik ini, sebagian
besar, dihasilkan melalui analisis terhadap kebijakan dalam policy studies.
Di sini, proses pembangunan teori memang tunduk pada kaidah-
kaidah ilmiah, dan baik-buruknya analisis dalam corak ini dilihat
dari sejauh mana proses analisis dan teori yang dibangun memenuhi
kaidah-kaidah keilmiahan. Namun, ketika berada di tangan analis
atau aktor politik yang melakukan analisis dengan corak analisis
untuk kebijakan, teori-teori ini akan diuji dalam dunia nyata untuk
membuktikan “kegunaannya” dalam situasi kebijakan yang spesifik. Bila
terbukti memiliki kegunaan dalam praktek nyata kebijakan, maka
penerimaan terhadap teori yang bersangkutan akan semakin besar.
Namun, jika sebaliknya, teori yang bersangkutan tidak-serta merta
dinyatakan salah, namun hanya akan dipandang tidak relevan dengan
situasi kebijakan yang tengah dihadapi. Ini karena teori tersebut
merupakan hasil abstraksi dari fenomena praktek kebijakan tertentu,
yang mungkin saja berbeda dengan praktek kebijakan di mana teori
tersebut kemudian digunakan.
Dosen menjelaskan kepada mahasiswa bahwa dalam segmen
kedua mata kuliah ini, mahasiswa bebas memilih salah satu di antara
32 Analisis Kebijakan Publik
kedua corak analisa kebijakan tersebut. Mahasiswa perlu diingatkan,
sebelum menentukan pilihan, mahasiswa harus memahami hal-hal
yang sifatnya meta-analisis sebelum menyentuh persoalan tertentu.
Kelatahan dan ketidakkritisan akibat kurangnya pemahaman terhadap
permasalahan meta – analisis ini penting untuk dihindari mengingat
kecenderungan setiap perspektif atau pendekatan untuk memfokuskan
perhatiannya pada suatu aspek tertentu dan abai dengan aspek yang
lain. Untuk itu, pertama, analis harus tahu apa yang diketahuinya dan
apa yang mungkin dihasilkan dari pengetahuannya melalui kecakapan
dan instrumen analisis yang dimilikinya.
Kedua, si analis harus memahami potensi karyanya dianalisis oleh
orang lain dan dikritik karena corak analisisnya, bukan karena substansinya.
Dengan mengetahui lubang atau kekurangan dari pengetahuan dan hasil
analisanya, si analis bisa mengantisipasi adanya kritik yang dilontarkan
oleh orang lain atas corak analisis yang digunakannya.
A. Memahami Peran Analis dalam Dua Tradisi Analisis
Kebijakan Publik
Agar mahasiswa memiliki pemahaman lebih, sebagai bahan
pertimbangan, dosen perlu memaparkan kontroversi seputar obyektivitas
terkait dengan posisi dan corak analisa yang dipilih oleh seorang analis.
Dosen menjelaskan bahwa pilihan posisi dan corak analisa seorang
analis akan memunculkan konsekuensi tersendiri, salah satunya adalah
peran tertentu yang dituntut dari si analis. Analisis terhadap kebijakan
menuntut kepiawaian si analis untuk mengabstraksikan fenomena
kebijakan.Sementara, analisis untuk kebijakan menuntut kepiawaian
si analis dalam menciptakan realitas kebijakan. Karena aktivitasnya
berbeda, maka hasil yang diharapkan juga berbeda.
Sayangnya, ada semacam arogansi dari para analis yang
mengambil posisi sebagai analis terhadap kebijakan. Mereka menuntut
agar analis yang melakukan analisis untuk kebijakan bersikap ‘obyektif ’
dalam ukuran “obyektif-nya” analis yang melakukan analisis terhadap
kebijakan. Padahal baik – buruknya analisis diukur dengan ukuran
yang berbeda untuk masing-masing posisi tersebut.
Purwo Santoso 33
Sementara, dalam melakukan analisis dengan corak untuk
kebijakan, seorang analis mau tidak mau harus menentukan untuk
siapa dan untuk apa kebijakan itu dibuat. Hanya dengan dasar
itu si analis bisa mengembangkan analisanya untuk menghasilkan
formula kebijakan yang diharapkan sesuai dengan tujuan kebijakan
yang diinginkan. Tuntutan peran semacam ini, niscaya, membuat si
analis berada dalam posisi berkepentingan dengan kebijakan yang
dianalisisnya. Tuntutan semacam itu juga membuat baik-buruknya
kinerja si analis tidak bisa diukur dari seberapa obyektif analisis yang
dilakukan dan pengetahuan yang dihasilkan; melainkan seberapa jauh
analisis yang dilakukannya menghasilkan formula yang efektif untuk
mencapai tujuan kebijakan yang sudah digariskan.
Agar lebih mudah dipahami dan dihayati oleh mahasiswa, dosen
bisa memberikan pertanyaan sebagai berikut: “Apa perbedaan peran
yang dituntut dari seorang ahli masak, ketika dia bekerja untuk sebuah
restoran dengan ketika dia bekerja sebagai kontestan lomba menulis
resep?”. Ilustrasi serupa juga bisa kita dapatkan dari berbagai sektor
kehidupan yang kita temui sehari-hari. Itu bisa kita lihat dalam Tabel
III.2.Kontras Antara Analisis untuk Kebijakan dan Analisis terhadap Kebijakan
dalam Kehidupan Sehari-hari di Berbagai Area Profesi.
Tabel III.2. Kontras Antara Analisis untuk Kebijakan dan Analisis
Terhadap Kebijakan dalam Kehidupan Sehari-hari di Berbagai Area
Profesi
BIDANG KERJA
PADANAN ANALIS
TERHADAP KEBIJAKAN
PADANAN ANALIS
UNTUK KEBIJAKAN
Konstruksi Arsitek Tukang Batu
Keantariksaan Astronom Astronot
Kuliner Ahli Kuliner Chef
Seni Sineas Sutradara
Olah raga Komentator/Pakar Olah Raga Pelatih/Atlet
Kenapa analisis kebijakan di sini dibandingkan dengan memasak?
Karena, seperti memasak, analisa kebijakan publik, selain merupakan
34 Analisis Kebijakan Publik
bagian dari sebuah disiplin ilmu, juga merupakan sebuah seni.
2
Di sini,
selain didasarkan pada metode dan kaidah ilmiah, seorang analis juga harus
mengandalkan intuisi dan ‘cita-rasanya’, layaknya seorang ahli masak.
Kembali ke pertanyaan sebelumnya, seorang ahli masak yang
sedang memasak untuk pelanggan restoran adalah seorang ahli masak
yang melayani orang yang membutuhkan ‘realitas’ masakan-nya, terlepas
dari cara mengolah dan resep yang dipakai oleh si ahli masak. Sementara,
seorang ahli masak yang sedang berusaha menyusun buku masakan atau
menyampaikan pelajaran dalam sebuah kursus memasak, adalah seorang
ahli masak yang melayani orang yang membutuhkan ‘ilmu’ memasaknya,
terlepas dari permasalahan apakah sesudahnya, mereka mencicipi hasil
demonstrasi yang diperagakan oleh si ahli memasak.
Bagan III.2.
Ilustrasi Analis Aktivitas untuk Memahami Fenomena
Kebijakan dari Perspektif Tertentu
2 Bardach, Eugene, (2005),Practical Guide for Policy Analysis: the Eightfold Path to
More Effective Problem Solving Second Edition, Washington DC: CQ Press; hal. xiv.
Purwo Santoso 35
Kondisi yang sangat mirip juga terjadi dalam analisis untuk
kebijakan dan analisis terhadap kebijakan. Ketika melakukan analisis
untuk kebijakan, si analis sedang melayani orang yang membutuhkan
‘produk’ kebijakan yang efektif, menurut kriteria dari orang tersebut.
Sementara, ketika melakukan analisis terhadap kebijakan, si analis
sedang melayani orang yang membutuhkan ‘ilmu’ untuk menganalisis,
termasuk untuk membuat, kebijakan yang efektif dan reliable.
Sederhananya, kalau kita umpamakan analisis seperti sebuah
lensa kacamata, dalam posisi melakukan analisis terhadap kebijakan, si
analis berkutat dengan hal – ikhwal membuat dan cara menggunakan
lensa yang tepat dan terpercaya untuk kebijakan secara umum.
Sementara, dalam posisi melakukan analisis untuk kebijakan, si analis
berkutat dengan hal – ikhwal menggunakan lensa tersebut demi
mendapatkan pandangan yang jelas dan jernih. Hasil dari analisis
yang pertama adalah ‘benda’ lensa dan cara penggunaan yang baik,
sedangkan dari analisis yang kedua, yang diharapkan adalah sesuatu
yang dilihat secara tepat dengan lensa tersebut, yang mungkin tidak
akan terlihat jika lensa yang digunakan berbeda. Lihat Bagan III.2.
Ilustrasi Analis Aktivitas untuk Memahami Fenomena Kebijakan dari Perspektif
Tertentu.
Untuk menjadi seorang analis yang baik, kita harus sensitif dan
tanggap terhadap perbedaan tuntutan dan kebutuhan yang dilayani
dari posisi yang diambil sebagai analis. Karena, untuk memenuhi
kebutuhan tersebut memerlukan pendekatan dan keahlian yang
berbeda.Misalnya, ketika sama-sama menggunakan instrumen Cost-
Benefit Analysis - CBA, analis dalam posisi melakukan analisis untuk
kebijakan akan menggunakannya dengan berfokus pada hasil analisis
yang akurat dan reliable, sebab itu yang dibutuhkan untuk membuat
sebuah kebijakan yang efektif. Sementara, analis yang berada dalam
posisi melakukan analisis terhadap kebijakan akan menggunakan
instrumen yang sama, tetapi berfokus pada detil cara penggunaannya.
Misalnya untuk melihat apakah instrumen ini sudah digunakan secara
benar ataukah CBA memberikan hasil yang benar-benar akurat dan
reliable, atau, bisa juga, melihat apakah CBA memiliki kelemahan-
36 Analisis Kebijakan Publik
kelemahan dan apa yang bisa dilakukan untuk menutup kelemahan
tersebut.
Untuk memberikan pemahaman kepada mahasiswa, dosen bisa
memberikon contoh melalui ilustrasi kasus riil analisis kebijakan.
Misalnya, mahasiswa bisa diajak untukmelihat ekspresi analisis orang-
orang JPP (saat itu masih JIP) UGM ketika berdiri sebagai orang luar
dan mengomentari proses Rancangan Undang-undang Keistimewaan-
RUUK Yogyakarta. Selanjutnya, kita bisa bandingkan ekspresi tersebut
dengan ekspresi dari orang-orang yang sama ketika mereka telah
menjadi bagian dari lingkaran pembuat kebijakan untuk kasus RUUK.
Tentunya dalam posisi yang kedua kita mendapati adanya kedekatan
emosional yang ikut mewarnai ekspresi dari orang-orang JPP UGM,
dibandingkan sebelumnya ketika masih berdiri sebagai orang luar.
D. Kepiawaian Dasar yang Dibutuhkan oleh Seorang Analis
Dosen menjelaskan bahwa antara corak analisis untuk kebijakan dan
analisis terhadap kebijakan, distingsi utamanya terletak pada tujuan yang
ingin dicapai melalui analisis kebijakan. Yang pertama, analisis dilakukan
untuk membangun sebuah kebijakan yang dianggap relevan dengan
situasi kebijakan yang dihadapi. Sementara, yang kedua, untuk membangun
pemahaman yang lebih komprehensif tentang realita kebijakan.
Untuk memberikan gambaran yang lebih tentang tuntutan
peran yang harus dilakoni seorang analis sesuai dengan pilihan corak
analisanya, dosen mengajak mahasiswa untuk mencermati Tabel III.3.
Tabel tersebut memberikan deskripsi apa yang biasanya dilakukan oleh
analis ketika berada di posisi analis untuk kebijakan dan analis terhadap
kebijakan. Dalam tabel tersebut, dengan menggunakan formula
5-W-1-H Harold D. Laswell, mahasiswa diajak untuk memahami posisi
dan tuntutan yang harus dihadapi oleh seorang analis, sesuai dengan
pilihan corak analisis yang dilakukannya.
Dalam tabel itu aktivitas dan kepiawaian yang dituntut dari
analis di masing-masing posisi dideskripsikan menurut ‘Apa yang
mereka lakukan?’, ‘Siapa yang melakukan?’, ‘Untuk siapa/apa analisis
dilakukan?’, ‘Bagaimana itu dilakukan?’, dan ‘Sampai sejauh mana
Purwo Santoso 37
analisis tersebut dilakukan?’.
Dosen juga menjelaskan bahwa di Tabel III.3., dalam masing-
masing corak analisis ditambahkan satu kategori, yang menempatkan
posisi analis, sebagai bagian pengambil keputusan kebijakan atau
sebagai orang luar. Karena perbedaan posisi tersebut akan berimplikasi
pada perbedaan tuntutan peran yang harus dilakukan oleh seorang
analis. Namun, dosen perlu menambahkan bahwa kategorisasi yang
terakhir ini menjadi agak kabur batas-batasnya, karena dalam konteks
governance yang sekarang ada, peran dan pengaruh aktor-aktor non –
negara semakin besar dalam proses kebijakan. Meskipun demikian,
kategorisasi ini tetap diberikan sekedar memberikan gambaran yang
lebih lengkap kepada mahasiswa.
Batas antara analis berada di dalam atau di luar lingkaran
pembuatan kebijakan yang jelas dan tangible, untuk saat ini, adalah
posisi formal si analis atau kepentingan yang dilayani oleh si analis.
Misalnya, apakah si analis, selain sebagai analis, juga menempati
posisi sebagai pejabat publik atau bekerja untuk pejabat publik. Jika
‘ya’, maka di situ si analis bisa disebut berposisi sebagai orang dalam.
Tetapi jika tidak, kita bisa mengatakan bahwa analis itu berada di luar
lingkaran pembuat kebijakan.
Setelah mahasiswa mengenal apa yang diminta dari seorang
analis dari posisi yang dipilihnya, mahasiswa akan diajak untuk
mengenal dan menghayati tipologi analis kebijakan berdasarkan
kapasitas dirinya. Ini berguna bagi mahasiswa untuk memahami corak
analis yang menjadi kecenderungan masing-masing tipe analis. Dari
situ, sama seperti di atas, sebagai analis, mahasiswa bisa mulai belajar
untuk memaksimalkan keunggulan dan menutup kelemahan yang
timbul dari masing-masing tipe tersebut. Lihat Tabel III.3. Kuadran
Posisi Analis Kebijakan.
38 Analisis Kebijakan Publik
T
a
b
e
l

I
I
I
.
3
.
K
u
a
d
r
a
n

P
o
s
i
s
i

A
n
a
l
i
s

K
e
b
i
j
a
k
a
n
P
o
s
i
s
i

A
n
a
l
i
s
A
n
a
l
i
s
i
s

u
n
t
u
k

K
e
b
i
j
a
k
a
n
A
n
a
l
i
s
i
s

t
e
r
h
a
d
a
p

K
e
b
i
j
a
k
a
n
O
r
a
n
g

L
u
a
r
O
r
a
n
g

D
a
l
a
m
O
r
a
n
g

L
u
a
r
O
r
a
n
g

D
a
l
a
m
K R I T E R I A
W h a t
A
g
e
n
d
a

s
e
t
t
i
n
g

d
i
l
a
k
u
k
a
n

d
a
l
a
m

r
a
n
g
k
a

a
d
v
o
k
a
s
i

k
e
b
i
j
a
k
a
n
:

p
o
l
i
c
y

m
a
k
i
n
g

a
t
a
u

p
o
l
i
c
y

c
h
a
n
g
e
A
g
e
n
d
a

s
e
t
t
i
n
g

d
i
l
a
k
u
k
a
n

d
a
l
a
m

r
a
n
g
k
a

a
d
v
o
k
a
s
i

k
e
b
i
j
a
k
a
n
:

p
o
l
i
c
y

m
a
k
i
n
g

a
t
a
u

p
o
l
i
c
y

c
h
a
n
g
e
A
n
a
l
i
s
a

a
g
e
n
d
a

s
e
t
t
i
n
g

d
i
l
a
k
u
k
a
n

d
a
l
a
m

r
a
n
g
k
a

m
e
m
a
h
a
m
i

p
r
o
s
e
s

k
e
b
i
j
a
k
a
n
A
n
a
l
i
s
a

a
g
e
n
d
a

s
e
t
t
i
n
g

d
i
l
a
k
u
k
a
n

d
a
l
a
m

r
a
n
g
k
a

m
e
m
a
h
a
m
i

p
r
o
s
e
s

k
e
b
i
j
a
k
a
n
W h o
I
n
d
i
v
i
d
u

a
t
a
u
p
u
n

i
n
s
t
i
t
u
s
i

y
a
n
g

m
e
m
i
l
i
k
i

a
t
a
u

b
e
r
h
u
b
u
n
g
a
n

l
a
n
g
s
u
n
g

d
e
n
g
a
n

o
t
o
r
i
t
a
s

d
a
l
a
m

p
e
n
e
n
t
u
a
n

k
e
b
i
j
a
k
a
n

y
a
n
g

r
e
l
e
v
a
n
I
n
d
i
v
i
d
u

a
t
a
u
p
u
n

i
n
s
t
i
t
u
s
i

y
a
n
g

t
i
d
a
k

s
e
c
a
r
a

l
a
n
g
s
u
n
g

m
e
m
i
l
i
k
i

o
t
o
r
i
t
a
s

d
a
l
a
m

p
e
n
e
n
t
u
a
n

k
e
b
i
j
a
k
a
n
I
n
d
i
v
i
d
u

a
t
a
u
p
u
n

i
n
s
t
i
t
u
s
i

y
a
n
g

m
e
m
i
l
i
k
i

a
t
a
u

b
e
r
h
u
b
u
n
g
a
n

l
a
n
g
s
u
n
g

d
e
n
g
a
n

o
t
o
r
i
t
a
s

d
a
l
a
m

p
e
n
e
n
t
u
a
n

k
e
b
i
j
a
k
a
n
I
n
d
i
v
i
d
u

a
t
a
u
p
u
n

i
n
s
t
i
t
u
s
i

y
a
n
g

t
i
d
a
k

s
e
c
a
r
a

l
a
n
g
s
u
n
g

m
e
m
i
l
i
k
i

o
t
o
r
i
t
a
s

d
a
l
a
m

p
e
n
e
n
t
u
a
n

k
e
b
i
j
a
k
a
n
W h y
H
i
r
a
u

p
a
d
a

p
e
r
s
o
a
l
a
n

y
a
n
g

m
e
n
y
a
n
g
k
u
t

n
a
m
a

b
a
i
k

a
t
a
u

k
e
p
e
n
t
i
n
g
a
n

i
n
s
t
i
t
u
s
i
M
e
m
p
e
r
j
u
a
n
g
k
a
n

k
e
p
e
n
t
i
n
g
a
n

k
e
l
o
m
p
o
k
M
e
l
a
k
u
k
a
n

b
e
r
d
a
s
a
r
k
a
n

d
o
r
o
n
g
a
n

d
a
r
i

d
i
r
i

s
e
n
d
i
r
i

a
t
a
u

i
n
s
i
t
i
t
u
s
i

y
a
n
g

r
e
l
e
v
a
n
B
e
r
d
a
s
a
r
k
a
n

k
e
b
u
t
u
h
a
n

d
i
r
i

s
e
n
d
i
r
i

a
t
a
u
p
u
n

d
o
r
o
n
g
a
n

d
a
r
i

p
i
h
a
k

l
a
i
n
F o r W h o m
U
n
t
u
k

k
e
p
e
n
t
i
n
g
a
n

i
n
s
t
i
t
u
s
i

d
e
n
g
a
n

m
e
n
g
a
t
a
s
n
a
m
a
k
a
n

p
u
b
l
i
k
M
e
n
j
a
m
i
n

k
e
p
e
n
t
i
n
g
a
n

k
e
l
o
m
p
o
k

t
e
r
t
e
n
t
u

t
e
r
p
e
n
u
h
i
K
e
p
e
n
t
i
n
g
a
n

i
n
t
e
r
n
a
l

i
n
s
t
i
t
u
s
i
.

N
a
m
u
n

b
i
s
a

j
u
g
a

d
i
b
u
a
t

a
k
s
e
s
i
b
e
l

u
n
t
u
k

m
a
s
y
a
r
a
k
a
t

l
u
a
s
D
i
k
e
t
a
h
u
i

k
h
a
l
a
y
a
k

l
u
a
s
Purwo Santoso 39

T
a
b
e
l

I
I
I
.
3
.
K
u
a
d
r
a
n

P
o
s
i
s
i

A
n
a
l
i
s

K
e
b
i
j
a
k
a
n
P
o
s
i
s
i

A
n
a
l
i
s
A
n
a
l
i
s
i
s

u
n
t
u
k

K
e
b
i
j
a
k
a
n
A
n
a
l
i
s
i
s

t
e
r
h
a
d
a
p

K
e
b
i
j
a
k
a
n
O
r
a
n
g

L
u
a
r
O
r
a
n
g

D
a
l
a
m
O
r
a
n
g

L
u
a
r
O
r
a
n
g

D
a
l
a
m
K R I T E R I A
H o w
I
s
s
u
e

s
e
a
r
c
h

a
t
a
u

i
s
s
u
e

f
i
l
t
r
a
t
i
o
n
;
M
e
l
a
k
u
k
a
n

a
k
s
i

n
y
a
t
a

y
a
n
g

t
i
d
a
k

k
e
l
u
a
r

d
a
r
i

k
e
w
e
n
a
n
g
a
n
n
y
a
,

c
a
r
a
n
y
a

d
e
n
g
a
n

s
e
b
a
t
a
s

m
e
n
g
g
u
n
a
k
a
n

s
u
m
b
e
r
d
a
y
a

y
a
n
g

d
i
m
i
l
i
k
i
,

a
t
a
u
;
M
e
n
y
i
s
i
p
k
a
n

k
e

d
a
l
a
m

p
e
r
t
e
m
u
a
n

i
n
f
o
r
m
a
l

a
t
a
u

n
e
t
w
o
r
k
i
n
g
.
M
e
m
b
e
n
t
u
k

b
a
s
i
s

d
u
k
u
n
g
a
n
,

k
o
n
s
o
l
i
d
a
s
i

s
e
c
a
r
a

i
n
f
o
r
m
a
l
,

m
e
n
g
i
n
i
s
i
a
s
i

a
g
e
n
d
a

s
e
c
a
r
a

f
r
o
n
t
a
l

d
e
n
g
a
n

o
t
o
r
i
t
a
s

k
e
b
i
j
a
k
a
n
.

M
i
s
a
l
,

m
e
l
a
l
u
i

p
e
r
t
e
m
u
a
n

f
o
r
m
a
l

d
e
n
g
a
n

o
t
o
r
i
t
a
s

k
e
b
i
j
a
k
a
n
,

m
e
n
g
g
u
n
a
k
a
n

n
e
t
w
o
r
k
i
n
g
,

p
e
w
a
c
a
n
a
a
n

m
e
d
i
a

a
t
a
u
p
u
n

a
k
s
i

m
a
s
s
a
H
a
n
y
a

s
e
b
a
t
a
s

m
e
n
c
a
r
i

i
n
f
o
r
m
a
s
i

y
a
n
g

d
i
b
u
t
u
h
k
a
n
.

C
a
r
a
n
y
a
,

m
e
n
g
i
d
e
n
t
i
f
i
k
a
s
i

d
o
k
u
m
e
n
-
d
o
k
u
m
e
n
,

a
t
a
u
p
u
n

n
o
t
u
l
e
n
s
i

k
e
g
i
a
t
a
n
M
e
n
g
a
n
a
l
i
s
a

k
e
m
u
d
i
a
n

d
i
p
u
b
l
i
k
a
s
i
k
a
n

d
i

b
e
r
b
a
g
a
i

m
e
d
i
a

m
a
s
s
a
,

j
u
r
n
a
l
,

a
t
a
u
p
u
n

k
a
j
i
a
n

i
l
m
i
a
h

l
a
i
n
n
y
a
,

m
e
n
g
u
t
a
m
a
k
a
n

k
e
d
a
l
a
m
a
n

a
n
a
l
i
s
a
T o W h a t
E x t e n t
M
e
l
a
k
s
a
n
a
k
a
n

r
a
n
c
a
n
g
a
n

k
e

d
a
l
a
m

p
r
o
s
e
s

y
a
n
g

l
e
b
i
h

k
o
n
k
r
i
t

(
f
o
r
m
u
l
a
s
i
,

i
m
p
l
e
m
e
n
t
a
s
i

d
a
n

e
v
a
l
u
a
s
i
)
,

m
e
m
p
e
n
g
a
r
u
h
i

p
e
m
b
u
a
t
a
n

d
a
n

d
a
m
p
a
k

k
e
b
i
j
a
k
a
n
M
e
n
g
g
a
l
a
n
g

k
e
s
e
p
a
k
a
t
a
n
,

m
e
m
p
e
n
g
a
r
u
h
i

p
e
m
b
u
a
t
a
n

d
a
n

d
a
m
p
a
k

k
e
b
i
j
a
k
a
n
L
e
a
r
n
i
n
g
,

e
v
a
l
u
a
t
i
o
n
L
e
a
r
n
i
n
g
,

e
v
a
l
u
a
t
i
o
n
40 Analisis Kebijakan Publik
T
a
b
e
l

I
I
I
.
4
.
M
a
t
r
i
k
s

K
a
p
a
s
i
t
a
s

D
i
r
i

A
n
a
l
i
s
T
i
p
e

A
n
a
l
i
s
A
k
t
o
r

Y
a
n
g

m
e
n
j
a
d
i

i
n
t
i

d
o
r
o
n
g
a
n

m
o
t
i
v
a
s
i
S
t
a
n
d
a
r

k
e
s
u
k
s
e
s
a
n
S
u
m
b
e
r

P
o
k
o
k
J
a
n
g
k
a

W
a
k
t
u

P
e
n
g
a
r
u
h
P
i
l
i
h
a
n

S
i
k
a
p

t
e
r
h
a
d
a
p

A
n
a
l
i
s
a

K
e
b
i
j
a
k
a
n
K
o
n
t
e
k
s

R
u
j
u
k
a
n
T e k n i s i
( t u k a n g )
x

P
e
n
e
l
i
t
i

k
a
m
p
u
s
x

S
k
r
i
p
s
i
,

T
e
s
i
s

d
a
n

d
i
s
e
r
t
a
s
i

(
m
a
h
a
s
i
s
w
a
)
K
e
s
e
m
p
a
t
a
n

u
n
t
u
k

m
e
l
a
k
u
k
a
n

k
e
b
i
j
a
k
a
n

s
e
b
a
g
a
i

o
r
i
e
n
t
a
s
i

p
e
n
e
l
i
t
i
a
n
K
u
a
l
i
t
a
s

k
e
r
j
a

y
a
n
g

m
e
m
u
a
s
k
a
n

d
i
r
i
n
y
a

d
a
n

k
o
l
e
g
a
n
y
a
D
e
t
i
l
-
d
e
t
i
l

p
e
r
i
n
t
a
h

d
a
n

p
e
m
a
h
a
m
a
n

k
n
o
w
l
e
d
g
e
)
J
a
n
g
k
a

p
a
n
j
a
n
g
O
b
y
e
k
t
i
f

d
a
n

a
p
o
l
i
t
i
s
:

a
n
a
l
i
s
a

s
e
b
a
g
a
i

t
u
j
u
a
n

a
k
h
i
r

i
t
u

s
e
n
d
i
r
i
M
a
n
u
a
l

a
n
a
l
i
s
a

k
e
b
i
j
a
k
a
n

Æ
L
i
h
a
t

D
u
n
n
P o l i t i s i
x

P
o
l
i
t
i
s
i
x

W
a
r
t
a
w
a
n
x

A
d
v
o
k
a
t
o
r

K
e
b
i
j
a
k
a
n
K
e
s
e
m
p
a
t
a
n

u
n
t
u
k

d
i
r
i

s
e
n
d
i
r
i

b
e
r
i
k
l
a
n

(
a
d

v
a
n
c
e
m
e
n
t
)

d
a
n

p
e
n
g
a
r
u
h

p
r
i
b
a
d
i
n
y
a
M
e
m
u
a
s
k
a
n

k
l
i
e
n
n
y
a

s
e
c
a
r
a

l
a
n
g
s
u
n
g
K
e
a
h
l
i
a
n

k
o
m
u
n
i
k
a
s
i

d
a
n

k
o
o
r
d
i
n
a
s
i
J
a
n
g
k
a

p
e
n
d
e
k
A
n
t
i

a
n
a
l
i
s
i
s
:

a
n
a
l
i
s
i
s

s
e
b
a
g
a
i

s
e
b
u
a
h

t
u
j
u
a
n

u
n
t
u
k

p
e
n
g
a
r
u
h

p
r
i
b
a
d
i
n
y
a
A
d
v
o
k
a
s
i
Æ
L
i
h
a
t

F
a
k
i
h
Purwo Santoso 41
W i r a s w a s t a w a n
( E n t r e p r e n e u r )
x

T
h
i
n
k
-
t
a
n
k
x

L
i
t
b
a
n
g

i
n
s
t
i
t
u
s
i
K
e
s
e
m
p
a
t
a
n

u
n
t
u
k

m
e
n
e
l
u
s
u
r
i

p
i
l
i
h
a
n
-
p
i
l
i
h
a
n

k
e
b
i
j
a
k
a
n

(
p
o
l
i
c
y

p
r
e
f
e
r
e
n
c
e
s
)
D
i
t
e
r
i
m
a

s
e
b
a
g
a
i

k
e
b
i
j
a
k
a
n
-
k
e
b
i
j
a
k
a
n

y
a
n
g

d
a
p
a
t

d
i

i
m
p
l
e
m
e
n
t
a
-
s
i
k
a
n

y
a
n
g

d
a
p
a
t

m
e
m
b
a
w
a

a
k
i
b
a
t

m
a
n
f
a
a
t
P
e
m
a
h
a
m
a
n

p
l
u
s

k
e
a
h
l
i
a
n

k
o
m
u
n
i
k
a
s
i

d
a
n

k
o
o
r
d
i
n
a
s
i
P
e
r
s
p
e
k
t
i
f

s
e
i
m
b
a
n
g

:

j
a
n
g
k
a

p
a
n
j
a
n
g

d
a
n

j
a
n
g
k
a

p
e
n
d
e
k
P
o
l
i
t
i
s

d
a
n

a
n
a
l
i
t
i
s
:

a
n
a
l
i
s
i
s

s
e
b
a
g
a
i

t
u
j
u
a
n

u
n
t
u
k

m
e
m
p
e
n
g
a
r
u
h
i

k
e
b
i
j
a
k
a
n
A
r
g
u
m
e
n

s
e
b
u
a
h

k
e
b
i
j
a
k
a
n

Æ
L
i
h
a
t

P
a
p
e
r

p
o
s
i
t
i
o
n
( S o k t a h u )
P r e t e n d e r
x

G
o
s
i
p
-
g
o
s
i
p

k
e
b
i
j
a
k
a
n
x

K
o
m
e
n
t
a
t
o
r


k
e
b
i
j
a
k
a
n
S
e
n
s
a
s
i
,

m
e
n
g
i
s
i

w
a
k
t
u
,

r
e
s
p
o
n
s

l
a
n
g
s
u
n
g
D
i
p
e
r
c
a
y
a
,

m
e
m
b
a
n
g
u
n

d
i
s
k
u
r
s
u
s
K
a
b
a
r

b
u
r
u
n
g
,

b
e
r
i
t
a

s
e
k
i
l
a
s
S
a
n
g
a
t

p
e
n
d
e
k
O
p
p
o
r
t
u
n
i
s
,

p
r
o
v
o
k
a
t
i
f
K
o
m
e
n
t
a
r
-
k
o
m
e
n
t
a
r

s
a
m
b
i
l

l
a
l
u
.

L
i
h
a
t
Æ

(
M
a
i
l
l
i
s
t
,

o
b
r
o
l
a
n
,

s
u
r
a
t

p
e
m
b
a
c
a
,

d
l
l
)
42 Analisis Kebijakan Publik
Untuk lebih memperjelas tipologi analis, berdasarkan pilihan
posisinya, serta konsekuensi yang ditimbulkan oleh pilihan tersebut,
dosen mengajak mahasiswa untuk membandingkan tipologi analis
kebijakan dalam Tabel III.3., dengan tipologi yang dibangun Arnold
J. Meltsner dalam Tabel III.4. Matriks Kapasitas Diri Analis.
Dosen menjelaskan bahwa tipologi yang digunakan dalam Tabel III.4
adalah tipologi Arnold J. Meltsner. Sesungguhnya, selain tipologi
yang dibangun oleh Meltsner masih banyak tipologi yang lain,
sehingga mahasiswa tidak perlu merasa canggung jika mereka ingin
menggunakan tipologi yang lain. Dalam membangun tipologinya,
Meltsner telah melakukan penelitian dengan mengambil sampel 116
analis kebijakan. Dalam penelitiannya tersebut, kapasitas diri analis
dipilah menjadi empat kategori yang merujuk pada nilai dan cara
kerja mereka dalam melakukan analisa.
3
Kategori pemilahan dibuat
berdasar pada indikator “keterampilan politik” dan “keterampilan
analisa”. Hasil pemilahan tersebut adalah empat karakter analis
berdasarkan skill yang dimiliki, yaitu Wirausahawan (Enterpreneur),
Teknisi/Tukang, Politisi serta Analis ‘Sok Tahu’ (Pretender).
Masing-masing tipologi analis tersebut bisa dijabarkan dalam Tabel
III.4. Matriks Kapasitas Diri Analis. Pemahaman akan kapasitas diri seorang
analis ini juga penting untuk sebagai pertimbangan pemilihan posisi dan
model analisis, yang akan dipaparkan pada sesi berikutnya, karena pilihan
posisi dan model melibatkan tuntutan terkait dengan komprehensivitas
dan kecanggihan analisa yang dituntut dari si analis.
1. Wirausahawan
Enterpreneur adalah tipe gabungan teknisi dan politisi, dia seorang
pragmatis namun juga pendidik, manipulator sekaligus pembangun
koalisi. Dia mengawinkan politik dan lingkungan organisasinya. Lebih
politis dan agresif daripada teknisi, tetapi secara teknis berkompeten dan
memiliki standar internal sekaligus kontrol kualitas. Prinsipnya dia tidak
dalam kontrol klien, jika klien tidak mendengarkan maka orang lain
3 Lihat dalam Meltsner, Arnold J, (1976), Policy Analysts in the Beureaucracy, LA:
University of California Press, hlm. 15.
Purwo Santoso 43
yang akan mendengar karena analis ini lebih melihat kepentingan publik
sebagai klien utamanya. Kebanyakan tipe ini adalah para ahli analisis
kebijakan yang berasal dari kalangan akademisi ataupun birokrat.
Analisis adalah kekuasaan, begitulah kira-kira motto seorang analis
wirausahawan. Analis jenis ini paham benar bahwa policy making dipenuhi
oleh banyak aktor besar, maka mereka mengembangkan kuasanya sendiri
untuk memanfaatkan semua pengaruh. Dia menyadari kekuatannya,
yaitu membuat kebijakan dengan mempengaruhi keputusan. Analis ini
lebih menempatkan diri sebagai think-thank kepentingan publik. Analis
jenis ini rajin membangun taktik, baik di dalam maupun di luar birokrasi.
Singkatnya, seorang analis entrepreneur adalah analis yang ‘ideal’ karena
tidak hanya mahir melakukan analisa kebijakan, tapi secara diam-diam
juga pandai dalam membangun kekuatan politik.
2. Teknisi
Seorang teknisi adalah peneliti akademis -seorang intelektual-
dalam area birokrasi. Bayangkan orang yang dikelilingi komputer,
model-model teori, statistika, dan lain-lain tetapi seperti ulat dalam
kepompong. Dia hanya berkepentingan dengan riset atau tindakan
yang berhubungan dengan analisa kebijakan. Dia tahu politik tapi
tidak banyak, karena politik adalah sesuatu yang lain di luar kebijakan.
Dia menerapkan standar untuk dirinya sendiri, sehingga motto-nya ‘lebih
baik menjadi benar daripada tepat waktu’. Tipe ini biasanya adalah para
akademisi dan peneliti yang dikontrak oleh biro pemerintah tertentu.
Motivasi utama dari analis tipe ini adalah kesempatannya untuk
melakukan riset yang berhubungan dengan kebijakan dalam sebuah
lingkungan pembuatan kebijakan (policy making). Sehingga kebanyakan
dari para teknisi ini adalah para intelektual yang berada di menara
gading, dengan menjadi pengamat dan tidak terlibat dalam policy
making. Baginya akurasi pengamatan dan penjelasan lebih penting
daripada proses goal-nya kebijakan.
Seorang teknisi mampu menjadi gudang data, karena
kemampuannya mengolah beragam data statistik, worksheet, laporan
pemerintah, dan semacamnya. Sehingga mereka cenderung untuk
44 Analisis Kebijakan Publik
menempatkan analisa sebagai alat untuk menemukan kunci dalam
memahami masalah kebijakan atau solusi kebijakan. Substansi dari
kebijakan lebih menarik bagi mereka daripada proses didalamnya.
3. Politisi
Meski menyadari dirinya bukan birokrat, seorang analis politisi
lebih berpikir ala birokrat daripada seorang analis. Seorang analis
politisi lebih memperhatikan dimana dia duduk dan kepada siapa
dia bekerja.Dia lebih khawatir penilaian yang buruk pada kinerja
pelayanannya daripada kualitas analisanya. Atribut kantor seorang
analis politisi lebih menonjolkan simbol yang menunjukkan dirinya
sebagai seorang politisi daripada sebagai gudang data. Meski mereka
menyadari dirinya generalis, namun mereka tetap melihat dirinya
berbeda. Tipe ini biasanya adalah para politisi.
Analisis kebijakan kelihatan seperti menawarkan kesempatan bagi
politisi untuk memperluas wawasan dirinya. Seperti halnya rekayasa
sosial,mereka melihat pengalaman sebagai perluasan kesempatan
dalam ranah sosial dan membantu mereka mempelajari tentang
beberapa aktivitas pemberdayaan komunitas. Kepercayaan diri
dari analis politisi adalah keyakinan akan kemampuannya merubah
gagasan menjadi kenyataan. Mereka percaya bahwa dirinya mampu
mentransformasi penelitian ilmu sosial ke dalam kebijakan publik.
Mereka ingin berada didalam kegiatan kebijakan itu sendiri dan
bekerja didalamnya. Akibatnya dia lebih mengutamakan agenda klien
daripada agendanya sendiri.
4. ‘Sok Tahu’ (pretender)
Kiranya untuk tipe analis seperti ini tidak perlu kita bahas secara
lebih mendetil karena kontribusinya pada analisa kebijakan sangatlah
sedikit. Namun demikian, mungkin tipe inilah yang paling banyak
dan paling mudah kita temukan. Kita dapat menemukannya hampir
disetiap jalan, warung, café, dan dimanapun tentang gosip-gosip politik
dibicarakan. Analisa para pretender tidak dapat dipertanggungjawabkan
sekaligus tidak memiliki efek yang politis. Namun jangan salah, biasanya
Purwo Santoso 45
para pretender pula yang mampu menyebarkan gosip kebijakan menjadi
perhatian, yang sangat mungkin akan direspons secara serius oleh para
teknisi, politisi maupun enterpreneur.
Sekali lagi dosen mengingatkan mahasiswa bahwa kategorisasi
diatas hanyalah sebentuk penyaringan.Kalau kita cermati, Arnold J.
Meltsner membangun tipologi-nya hanya dengan menggunakan dua
variabel analisa, yaitu kemampuan analisa dan ketrampilan politiknya.
Jika kita mau melakukan investigasi lain yang lebih serius, kitapun dapat
menerapkan standar nilai yang akan kita ukur. Dari fenomena tersebut,
kita semakin sadar dan mengakui bahwa setiap analis memiliki standar
nilai yang berbeda.
Bagaimana dengan konteks Indonesia? Tentu kita memiliki tingkat
rasionalitas berbeda dan justru perlu memasukkan perangkat analisa
yang berbeda pula. Boleh jadi kita tidak perlu mengukur keseriusan
sebuah kebijakan dari kedalaman nalar pikir policy maker, melainkan
seberapa kuat seorang “istri” atau, mungkin juga “penasehat spiritual”
seorang pembuat kebijakan mempengaruhinya. Artinya, masih terbuka
lebar bagi kita untuk mencari sendiri kriteria etika dan nilai yang tepat
digunakan di Indonesia.
E. Penugasan
Di akhir pertemuan ini, mahasiswa yang telah diajak untuk
mengenal tipologi analis menurut kapasitas mereka. Diminta untuk
mulai mempertimbangkan posisi dan corak analisis apa yang akan
dipilihnya dalam melakukan latihan analisis kebijakan di segmen
kedua dari perkuliahan ini. Untuk mengasah kepekaan mahasiswa
dalam melakukan positioning, mahasiswa diminta untuk:
· Memberikan kejelasan pilihan posisi oan alasan oia memilih posisi
tersebut;
· Mengioentilikasi kecenoerungan bias yang mungkin bisa timbul
dari posisi yang dipilihnya tersebut. Sebagai ilustrasi, mahasiswa
bisa merujuk pada Tabel III.5. Bias Khas Tipe Analis
Kebijakan;
46 Analisis Kebijakan Publik
Tabel III.5. Bias Khas Tipe Analis Kebijakan
Titik Pijak Kecenderungan Utama
Ilmuwan, Administrator, dan
Militer
Kelangsungan prosedur, terlaksananya
perintah (komando)
Politisi Tercapainya tujuan diri/kelompoknya
Pengusaha Keuntungan
Aktivis Perubahan tatanan
Mahasiswa diminta untuk mempersiapkan diri dengan membaca
literatur tentang model kebijakan dan modelling dalam analisa kebijakan:
o Hupe, Peter J. dan Michael J. Hill, Three Action Levels of Governance:
Reframing the Policy Process Beyond the Stages Model, dalam Pieters,
B. Guy dan Jon Pierre, (2006), Handbook of Public Policy, Sage
Publications
Daftar Pustaka
Hogwood, Brian W dan Lewis E. Gunn,(1989), Policy Analysis for the Real
World, UK: Oxford University Press
Meltsner, Arnold J, (1976), Policy analysts in the Beureaucracy, LA:
University of California Press
Stone, Deborah, (1997), Policy Paradox: the Art of Political Decision Making,
New York: W&W Norton & Company; pertama kali dipublikasikan
1988 dengan judul “Policy Paradox andPolitical Reason”
Purwo Santoso 47
Pertemuan IV
MENGEMBANGKAN KERANGKA
ANALISA KEBIJAKAN
Misi Sesi Perkuliahan
· Memperkenalkan konsep kerangka analisa kebijakan
kepada mahasiswa
· Memberikan pemahaman kepada mahasiswa LenLang
konsep kerangka analisa kebijakan kepada mahasiswa
· MelaLih mahasiswa unLuk bisa membangun kerangka
analisa kebijakan sederhana.
Substansi Sesi Perkuliahan
· Konsep Kerangka Analisa Kebijakan
Metode Sesi Perkuliahan
· Ceramah
· 1uLorial
· Diskusi Kelasi
A. Model dalam Analisa Kebijakan Publik
Dalam dua pertemuan sebelumnya, mahasiswa telah diajak untuk
menyelami pentingnya positioning dan tanggung jawab seorang analis untuk
menerima konsekuensi dari pilihan posisi dan corak analisis-nya. Terlepas
dari pilihan posisi dan corak analisis yang diambil oleh seorang analis,
diperlukan kerangka analisa untuk membingkai proses analisa yang akan
dilakukan. Untuk itu, sesi pertemuan IV ini dirancang untuk mengajak
mahasiswa mengenal dan berlatih membangun kerangka analisa kebijakan
berdasarkan pilihan posisi dan corak analisis masing-masing.
Dosen mengawali kuliah ini dengan mengingatkan mahasiswa
bahwa kebijakan adalah realitas yang kompleks dan bersifat
48 Analisis Kebijakan Publik
multidimensional. Kompleksitas ini harus dihadapi dengan baik oleh
seorang analis. Dan sebagai seorang analis, tugas utama yang harus
dilakukan adalah menelaah dan menuangkan kompleksitas tesebut
dalam paparan yang sederhana sehingga mudah dipahami.
1
Dalam menyederhanakan kompleksitas realitas, seringkali seorang
analis menggunakan alat bantu. Kerangka analisis merupakan alat
bantu bagi seorang analis kebijakan.
2
Alat bantu ini bisa bermacam-
macam. Teori bisa dipahami sebagai suatu alat bantu untuk memahami
realitas. Namun, tidak berarti bahwa postulat-postulat yang tidak
mencapai status sebagai teori tidak bisa digunakan sebagai alat bantu
untuk melakukan analisis.Postulat-postulat tersebut biasanya dikenal
dengan nama model dan framework.
3
Dosen memaparkan secara singkat perbedaan antara teori, model
dan framework. Untuk itu dosen bisa mengacu pada paparan Elinor
Ostrom yang dikutip oleh Hupe dan Hill dalam Pieters dan Hupe eds.
(2006). Elinor Ostrom membedakan ketiga-nya sebagai berikut:
· Sebuah framework membantu mengidentifikasi elemen-elemen yang
dibutuhkan untuk melakukan analisis yang sistematis, menyediakan
daftar variabel-variabel, dan ‘bahasa metaforis’ yang bisa digunakan
untuk memperbandingkan berbagai teori.
· Teori memungkinkan analis untuk melakukan spesilikasi terkait
elemen mana dari framework yang relevan untuk permasalahan
yang dihadapi dan membuat asumsi umum tentang bagaimana
elemen tersebut bekerja. Bisa dikatakan, teori berfokus pada suatu
framework dan membuat asumsi-asumsi spesifik yang dibutuhkan
seorang analis untuk mendiagnosa suatu fenomena, menjelaskan
prosesnya, dan memprediksi dampaknya. Ada sebagian teori yang
cocok untuk digunakan dalam framework mana saja.
1 Lihat Hogwood, Brian W. dan Lewis E. Gunn, Policy Analysis for the Real World,
UK: Oxford University Press, hal. 42-43.
2 Hogwood dan Gunn, ibid.
3 Hupe, Peter J dan Hill, Michael J., The Three Action Levels of Governance:
Reframing the Policy Process Beyond the Stages Model dalam Pieters, B. Guy dan
Jon Pierre eds., (2006) “Handbook of Publik Policy”, Sage Publications.
Purwo Santoso 49
· Mooel oigunakan untuk membangun asumsi-asumsi yang silatnya
spesifik terkait seperangkat parameter dan variabel tertentu secara
spesifik.
4
Setelah memaparkan perbedaan ketiga konsep tersebut, dosen
melakukan klarifikasi apa yang dimaksud dengan istilah ‘model’ dalam
perkuliahan ini. Model dalam perkuliahan ini lebih dimaknai sebagai
framework. Klarifikasi ini penting dilakukan mengingat, dari perkuliahan
ini, mahasiswa diharapkan bisa membangun modelnya sendiri.
B. Memperkenalkan Model
Dosen menjelaskan kepada mahasiswa bahwa model adalah salah
satu bentuk penyederhanaan dari realitas dan proses penyederhaanaan
realitas ini disebut sebagai modelling. Dosen menjelaskan perihal model
dan modelling kepada mahasiswa dengan ilustrasi analis sebagai seorang
petugas arsip yang harus menata dan mengklasifikasikan berbagai
dokumen. Dokumen dan literatur tersebut berserakan dan bercampur
baur satu sama lain. Si analis ini diminta untuk, tidak sekedar menata
dengan menumpuk dokumen dan literatur tersebut, tetapi dia harus
mengelompokkannya dalam kelompok-kelompok tertentu sehingga
memudahkan orang lain untuk mengakses berbagai literatur tersebut.
Dalam situasi semacam ini, orang yang diminta menata dokumen
tidak akan bisa berbuat banyak kecuali dia tahu atau sanggup
membangun sendiri klasifikasi dan pengelompokan untuk dokumen
dan literatur tersebut. Atau dengan kata lain, memiliki model sebagai
panduan untuk mengelompokkan dan menata berbagai dokumen dan
literatur tersebut. Di sini, membuat model berarti merupakan langkah
penyederhanaan yang membantu penyelesaian pekerjaan. Setelah
klasifikasi dan pengelompokan ini diketahui barulah si analis bisa
memulai pekerjaannya.
Membuat klasifikasi dan pengelompokan itulah yang di sini kita
sebut dengan modelling (penentuan model). Model disini diartikan
4 Diterjemakan dari Hupe, Peter J dan Hill, Michael J., op.cit., hal. 18.
50 Analisis Kebijakan Publik
sebagai sebuah konsep untuk yang independen dari, tetapi paralel,
dengan realitas yang dibayangkan. Dalam contoh di atas, orang yang
disuruh menata dokumen, membuat model yang menggambarkan
tatanan realitas yang dibayangkannya tentang susunan dan klasifikasi
dokumen-dokumen yang tersebar. Kemudian, dari bayangan
konseptual tersebut orang ini menciptakan realitas susunan dan
klasifikasi dokumen sebagaimana ada dalam bayangannya.
Dosen perlu memaparkan bahwa suatu kompleksitas yang sama
bisa disederhanakan dengan cara yang berbeda-beda.
5
Setiap analis
pada dasarnya bebas menentukan cara penyederhanaannya sendiri,
tanpa harus terikat dengan cara penyederhanaan orang lain. Masing-
masing cara penyederhanaan tersebut adalah model tersendiri.
Memang, dalam literatur kebijakan publik sudah dikenal berbagai
model analisis, namun bukan berarti sudah tertutup peluang untuk
menawarkan model baru, mengingat kompleksitas persoalan kebijakan
yang dihadapi.
Setiap langkah penyederhanaan mengisyaratkan nalar (kerangka
berpikir) tertentu. Pada saat yang sama, langkah penyederhanaan
tersebut sebetulnya abai terhadap kerangka berpikir yang lain. Oleh
karena itu, model yang dipakai untuk mengulas suatu kebijakan juga
memiliki kegunaan yang spesifik, dan belum tentu bisa diandalkan
untuk menjawab kepentingan lain. Jelasnya, karena suatu model
adalah suatu penyederhanaan yang dilakukan dengan mengabaikan
sejumlah aspek, maka daya guna model tidak bisa melampaui kegunaan
yang dipersiapkan. Sebagai gambaran, suatu miniatur pesawat
yang merupakan penyederhanaan bentuk pesawat hanya berguna
untuk mendeskripsikan pesawat dari segi bentuk. Miniatur tidak bisa
menjelaskan bagaimana pesawat bisa terbang. Diperlukan model baru
tersendiri untuk bisa menjelaskan bagaimana sebuah pesawat, yang
notabene adalah benda padat yang sangat berat, bisa melayang di
udara. Namun, model yang tepat untuk itu bukanlah miniatur.
5 Lihat juga Nugroho Riant, (2006) Kebijakan Publik Untuk Negara-negara Berkembang,
Jakarta: Elex Media Komputindo, Bab 3.
Purwo Santoso 51
Untuk memberikan ilustrasi tentang model, dosen memperlihatkan
berbagai peta yang bisa dibuat di suatu wilayah. Adapun tujuan
dibuatnya peta berbeda-beda, dan kegunaan peta tersebut hanya
sebatas sesuai dengan tujuan pembuatnya. Untuk memahami hal
tersebut dosen bisa memberikan pemahaman kepadamahasiswa
dengan Tabel IV.I.Jenis Peta Menurut Informasi yang
Disajikan dan Kegunaannya.
Tabel IV.I.
Jenis Peta Menurut Informasi yang Disajikan dan Kegunaannya
No Jenis peta
Informasi yang
disajikan
Kegunaan
1
Peta
administrasi
pemerintahan
Yurisdiksi (wilayah
administrasi
pemerintahan)
Membantu pejabat pemerintah
mengetahui/mengkomunikasikan
wilayah kekuasaan (daerah yang
menjadi tanggungjawabnya)
2 Peta topografi
Kontur (tinggi-rendah)
permukaan bumi
Menginformasikan alur mobilitas.
Bagi infantri, peta topografi
memudahkan menentukan rute
perjalanan. Bagi ahli tata ruang
peta topografi memudahkan
mengetahui arah dan volume
aliran air
3
Peta
sumberdaya
Sumberdaya alam yang
terkandung di suatu
wilayah yang bersangkutan
Mengetahui sumberdaya yang
ada di suatu wilayah
4
Peta jaringan
transportasi
Rute dan moda
transportasi
Mengetahui rute dan moda
transportasi yang tersedia
5 Peta pemilih
Pendukung /pemilih
masing-masing kontestan
pemilihan umum
Membantu menentukan strategi
pemenangan pemilu
Di dalam masing-masing peta masih ada peluang untuk
mendetilkan informasi yang disajikan berdasarkan kegunaannya. Peta
yang sama bisa disusun secara berbeda, tergantung dari kebutuhan
penggunanya yang lebih spesifik. Sebagai contoh, dosen bisa mengajak
mahasiswa untuk mencermati peta Kota London dalam Bagan IV.I.
Di London ada peta transportasi yang dibedakan berdasarkan moda
transportasi yang bersangkutan.
52 Analisis Kebijakan Publik
Bagan IV.1. PETA LONDON
Peta A
Peta A
Peta B
Peta B
Perhatikan dua peta rute dan jalur kereta api dalam kereta
tersebut! Jika seandainya anda di London, sebagai seorang turis yang
ingin bepergian, yang manakah di antara peta A dan B, yang akan anda
pilih sebagai pegangan? Namun, jika anda adalah seorang kontraktor
yang disewa perusahaan kereta api di London untuk merawat rel,peta
manakah yang anda pilih? Tentu saja turis lebih memilih peta B karena
para turis hanya memerlukan informasi tentang rute dan jalur kereta
api. Mereka tidak berkepentingan dengan kelokan dan detil jalur yang
dilaluinya. Namun seorang kontraktor yang berkepentingan untuk
Purwo Santoso 53
merawat rel tidak hanya berkepentingan dengan rute dan jalurnya,
tetapi juga dengan kelokan dan jarak antar stasiun.
Ilustrasi ini memberikan gambaran yang semakin jelas bahwa suatu
fenomena yang kompleks disederhanakan menurut kepentingan dari
orang yang akan menggunakan informasi tentang fenomena tersebut.
Ini juga membuktikan bahwa setiap analis, sebetulnya bebas untuk
membuat dan memilih modelnya sendiri, sesuai dengan kebutuhannya.
Untuk memudahkan mahasiswa mendapatkan gambaran
tentang bagaimana seorang analis membangun dan memilih sendiri
model yang akan dipakainya, dosen mengingatkan mahasiswa pada
ilustrasi serakan dokumen dan literatur di atas tadi. Di sini mahasiswa
diajak untuk membayangkan dokumen dan literatur itu sebagai teori-
teori sosial yang dikembangkan selama ini dan jikalau mahasiswa
harus memetakan serta menganalisis teori-teori tersebut, kira-kira
apa yang mahasiswa lakukan untuk bisa melaksanakan pekerjaan itu?
Untuk melaksanakan pekerjaan itu, von Beyme dalam Goodin dan
Klingeman membuat peta teori seperti berikut ini.
Bagan IV.2.Peta Teori Menurut Klaus von Beyme
Sumber: von Beyme dalam Goodin dan Klingeman, (1996), hal 524.
54 Analisis Kebijakan Publik
Von Beyme tentunya mengacu pada kategorisasi orang lain,
terutama untuk kategori yang umum, seperti pemilahan berdasarkan
pendekatan sistem – aktor dan level makro – mikro. Namun, pilihan
untuk menggunakan dan menggabungkan dua kategorisasi tersebut
sebagai sebuah model untuk mengklasifikasikan berbagai teori sosial
yang semula bertebaran, bisa kita asumsikan, lebih didorong oleh
kebutuhan dia untuk mengklasifikan dan menata berbagai teori tersebut.
Dosen perlu menegaskan bahwa poin utama dari ilustrasi
tersebut adalah bahwa seorang ilmuwan bisa merumuskan sendiri
model yang akan digunakannya untuk memvisualkan gagasannya. Di
sini dosen juga bisa memberikan ilustrasi lain. Misalnya, ketika hendak
memaparkan bahwa konsep good governance sebetulnya jumbuh dengan
konsep democratic governance, kejumbuhan tersebut bisa disajikan sebagai
model seperti dalam Bagan IV.3.Visualisasi Kesejajaran Ide
Good Governance dan Democratic Governance.
Bagan IV.3.Contoh Visualisasi Kesejajaran Ide Good
Governance Dan Demokrasi
Dalam rangka untuk memberikan pemahaman lebih lanjut tentang
model, dosen bisa memberikan ilustrasi lain dengan penyederhanaan
pola perpolitikan di Indonesia. Mahasiswa diajak untuk mengingat
dan memperhatikan bagaimana banyak ilmuwan Indonesianis
Purwo Santoso 55
melabeli pola perpolitikan di Indonesia dengan mengedepankan
aspek tertentu dan mengabaikan aspek lain. Yang menjelaskan pola
perpolitikan dari segi elit mengedepankan peran elit sebagi patron dan
perpolitikan Indonesia dibayangkan sebagai politik relasi patron-klien.
Maka ada model patront – client dan politik Indonesia dilabeli sebagai
Politik Patronase. Selain model itu masih ada berbagai model lain
seperti ditampilkan dalam Tabel IV.2.Berbagai Model Definisi
Perpolitikan Indonesia.
Tabel IV.2.
Berbagai Model Definisi Perpolitikan Indonesia
No Ilmuwan
Aspek Penting yang
Diamati
Jargon yang
Dipakai Untuk
Melabeli
1 Karl D. Jackson Peran politik birokrasi dan
elemen negara yang lain
Beaurocratic Polity
2 Donald K. Emmerson Peran elit Patrimonial State
3 J. H. Boeke Mode ekonomi Dual Society
4 Richard Robinson, Arief
Budiman
Peran ekonomi dan politik
birokrasi dan elemen
negara yang lain
Bueaurocratic Capitalist
State
5 Ruth T. McVey Kecenderungan
masyarakat meromantisir
peran pegawai
Beamtenstaat Politics
6 Mohtar Mas’oed Peran politik birokrasi dan
elemen negara lain
Bureaucratic Authoritarian
State
Jargon-jargon tersebut, sebetulnya, adalah model yang digunakan
oleh ilmuwan yang membuatnya untuk menjelaskan perpolitikan
Indonesia. Selain Politik Patronase, kita juga sering temukan istilah Negara
Birokratik Otoritarian. Dosen juga menjelaskan pada mahasiswa bahwa
dari ilustrasi ini, kita tahu bahwa model tidak harus dihadirkan dalam
skema, tetapi bisa juga dalam jargon. Jargon ini mewakili serangkaian
konsep yang menyusun model tersebut, dan telah dielaborasi dalam
karya dari ilmuwan yang bersangkutan.
Dari paparan di atas, dosen bisa memberikan kesimpulan
antara bahwa dalam membangun model analis melakukan klasifikasi;
56 Analisis Kebijakan Publik
kategorisasi; dan taksonomi. Dalam melakukan itu semua analis
digiring oleh nalar tertentu. Sehingga, penyederhanaan kompleksitas
realitas sebetulnya didasarkan pada preferensi subyektif si analis
terhadap suatu nilai, perilaku dan tindakan tertentu. Namun, sampai
sejauh ini, bukankah kita masih menggunakannya untuk melakukan
analisis? Ini membuktikan bahwa meskipun mengandung subyektivitas
yang cukup kuat, model-model tersebut tidak berarti salah dan tidak
berguna. Sebaliknya, berbagai model yang sangat spesifik tersebut
terbukti sangat berguna bagi kita untuk menyederhanakan kompleksitas
realitas kebijakan dan realitas politik Indonesia.
C. Mengembangkan dan Menggunakan Model untuk Analisa
Kebijakan
Setelah diperkenalkan dan diajak memahami konsep model,
dosen mengajak mahasiswa lebih mendalami praktek penggunaan
dan pengembangan model untuk analisis kebijakan. Di sini, dosen bisa
memberikan kesempatan pada mahasiswa untuk mengembangkan
modelnya sendiri.
Sebagai bagian dari usaha untuk mendorong mahasiswa
membangun modelnya sendiri, dosen memaparkan model berikut ini
sebagai contoh dari model kebijakan yang dikembangkan oleh seorang
analis yang berkepentingan untuk menangkap berbagai dimensi
kebijakan secara lebih komprehensif. Di sini model yang dibangun
merupakan upaya untuk menyederhanakan realitas kebijakan yang
multidimensional, tetapi tanpa harus kehilangan kemampuan model
tersebut untuk membantu si analis untuk memahami berbagai dimensi
secara komprehensif.
Salah satu bentuk penyederhanaan yang paling sering dilakukan
untuk membangun model analisa kebijakan adalah dengan
menyederhanakan proses kebijakan sebagai sebuah proses yang terdiri
dari fase-fase atau bagian-bagian yang lebih kecil. Selain memecah
proses kebijakan ke dalam berbagai bagian yang lebih kecil, modelling
juga mensyaratkan adanya penjelasan yang rasional tentang relasi
antar bagian tersebut dalam membentuk sebuah proses kebijakan.
Purwo Santoso 57
Dengan membagi kebijakan ke dalam bagian-bagian yang lebih
kecil, harapannya kompleksitas kebijakan bisa dipahami dalam bentuk
yang lebih sederhana. Dengan demikian analisa juga lebih mudah
dilakukan. Dengan membagi kebijakan ke dalam bagian-bagian yang
lebih kecil, analis juga bisa memfokuskan perhatiannya pada bagian
tertentu dari keseluruhan benda yang namanya kebijakan.
6
Penyederhanaan kebijakan dalam proses yang lebih kecil tentunya
cukup familiar bagi mahasiswa yang mengikuti mata kuliah Analisa
Kebijakan Publik. Terutama model stagist yang membayangkan proses
kebijakan sebagai proses yang terdiri dari berbagai aktivitas yang lebih
kecil yang berjalan dalam proses yang sekuensial. Model yang awalnya
dipopulerkan oleh Harold Laswell ini memang banyak dipakai dalam
analisa kebijakan.
7
Namun demikian, mahasiswa
perlu mengetahui dan memahami
bahwa tidak semua model harus
dibuat berdasarkan urutan sekuensial,
seperti dalam model yang selama ini
kita kenal.
8
Penyederhanaan kebijakan
bisa dilakukan dengan membedah
anatomi kebijakan seperti terdapat
dalam salah satu contoh model analisa
kebijakan berikut ini, misalnya seperti
ditampilkan dalam Bagan IV.4.
Model ini melihat bahwa dalam kebijakan apapun pasti melekat tiga
hal, pertama, substansi atau persoalan yang hendak diatasi. Kedua,
proses yang perlu dilakukan untuk mengatasinya. Terakhir, konteks di
mana upaya untuk mengatasi persoalan itu berlangsung. Dari modelling
sederhana ini bisa dihasilkan banyak sekali model-model turunannya.
6 Lihat juga Nugroho Riant, (2006), Kebijakan Publik Untuk Negara-negara
Berkembang, Jakarta: Elex Media Komputindo, Bab 3.
7 Lihat Hupe dan Hill, op.cit.
8 Ibid.
Bagan IV.4.
DIMENSI KEBIJAKAN
58 Analisis Kebijakan Publik
Pada prakteknya, analis tidak selalu mengedepankan ketiga
dimensi tersebut secara berimbang dan proporsional. Lebih sering,
analis mengedepankan salah satu dari dimensi yang dianggapnya
paling relevan dengan fenomena kebijakan yang dianalisisnya.
Sembari mengingatkan pada kapasitas diri analis yang sudah
disampaikan di sesi sebelumnya, analis dengan tipe teknokrat biasanya
cenderung terobsesi dengan substansi dan mengasumsikan bahwa
dimensi proses dan konteks tidak problematik.
Sementara, analis dengan tipe politisi biasanya cenderung berorientasi
pada proses untuk menyiasati konteks tertentu untuk mencapai substansi
yang dia kehendaki. Berbeda dengan teknokrat yang mengasumsikan
bahwa proses kebijakan adalah proses yang berjalan dengan logika
birokratik ala Weberian. Analis model politisi melihat proses kebijakan
dijalankan dalam logika ‘everything is possible’ demi menyiasati konteks yang
ada untuk mencapai substansi yang diinginkannya.
Dalam rangka menghayati model di atas, dosen bertanya
pada mahasiswa, “Dalam melakukan analisis, dari tiga dimensi
tersebut, dimensi apa yang ingin dikedepankan oleh mahasiswa?”
Perlu juga diingatkan bahwa masing-masing pilihan memiliki
kegunaan dan konsekuensi sendiri. Itu bisa kita petakan dalam
Matriks IV.3.Beberapa Pilihan Orientasi Analisis dan
Konsekuensinya.
Purwo Santoso 59
Tabel IV.3.Beberapa Pilihan Orientasi Analisis dan Konsekuensinya
ORIENTASI
ANALISIS
PERHATIAN
UTAMA
KEUNTUNGAN
POTENSI BIAS/
KERUGIAN
Substansi Akar persoalan
Menjanjikan efektivitas
kebijakan
Dalam hal akar persoalan tidak
dipahami berbagai pihak, proses
kebijakan yang diperlukan bisa
mendapatkan resistensi
Proses
Prosedur
teknokrasi dan
birokrasi
Proses mudah dikelola
Tidak siap terhadap perubahan
situasi, tidak kontekstual, tidak
responssif
Konversi dari
input menjadi
output dan
outcome
Proses kebijakan
diserahkan kepada sistem
yang dibakukan
Aktor yang terlibat merasa tidak
bertanggung jawab
Kausalitas
Mengarah pada pokok
persoalan
Terjebak dalam kerumitan
kausalitas
Konflik
Menggiring proses
konsensus dan
memudahkan tindak
lanjut
Merepotkan penentu kebijakan
Pelibatan
masyarakat
Mengantisipasi berbagai
hal yang tidak sempat
dipikirkan pemerintah
Bertele-tele
Konteks
Situasi khusus
dan mendesak
yang ditemukan
Relevan bagi target group,
menghasilkan kehati-
hatian pemerintah (policy
maker)
Mengacaukan aturan yang
dibakukan,
terjebak dalam detail yang tidak
selalu konsisten
Berkaca pada model di atas, dosen memaparkan bahwa dalam
melakukan analisa kebijakan seorang analis memiliki kebebasan untuk
menentukan pilihan model apa yang akan digunakannya. Namun
kebebasan ini harus disertai oleh kemampuan untuk memahami
dan mengelola konsekuensi yang muncul dari pilihannya tersebut.
Selanjutnya mahasiswa diajak untuk menghayati bagaimana
melakukan modelling untuk tiap dimensi kebijakan, sekaligus menyiasati
konsekuensi yang muncul dari keputusan untuk mengedepankan
dimensi tertentu dan mengabaikan dimensi yang lain.
Dosen bisa memberikan penjelasan yang lebih empiris tentang
perbedaan antara framework, teori, dan model dari paparan tentang
model anatomi kebijakan di atas. Model tentang anatomi kebijakan
60 Analisis Kebijakan Publik
yang terdiri dari 3 (tiga) dimensi di atas adalah contoh sebuah framework.
Ketika mahasiswa hendak berfokus pada salah satu elemen/dimensi
dalam model tersebut, mahasiswa bisa menggunakan berbagai ‘model’
dan teori untuk mempertajam analisanya.
Selanjutnya, dosen memberikan pemaparan terkait langkah
focusing dalam melakukan analisa kebijakan berdasarkan ‘framework’
anatomi kebijakan di atas. Dengan demikian paparan ini akan
memberikan contoh bagaimana menggunakan atau membangun
‘model’ dalam analisa yang berfokus pada dimensi substansi, proses,
dan konteks dari kebijakan.
D. Modelling untuk Menganalisis Substansi Kebijakan
Di sini dosen memaparkan bagaimana model untuk memfokuskan
analisa pada dimensi substansi kebijakan dibangun atau digunakan.
Model dalam analisa substansi kebijakan berangkat dari asumsi atau
bayangan tentang hasil apa yang diinginkan dari sebuah kebijakan.
Salah satu substansi yang saat ini paling sering digunakan adalah
asumsi kebijakan berorientasi pada penyelesaian masalah.
9
Dengan asumsi kebijakan yang berorientasi pada penyelesaian
masalah, penting bagi dosen untuk menjelaskan pada mahasiswa
bahwa pada dasarnya kebijakan publik adalah selalu kebijakan
pemerintah. Sehingga kebijakan muncul ketika ada suatu hal yang
dianggap sebagai masalah oleh pemerintah. Berbagai isu yang beredar
di publik ditangkap sebagai masalah kebijakan i.e. menjadi masalahnya
pemerintah didasarkan pada asumsi tertentu yang digunakan
pemerintah untuk mendefinisikan masalah kebijakan.
Peluang bagi munculnya model baru terbuka lebar karena tidak
menutup kemungkinan bahwa biang permasalahan dari seluruh
permasalahan kebijakan adalah asumsi pemerintah tentang masalah
itu sendiri. Misalnya, kemiskinan yang seringkali dipahami oleh
pemerintah, semata, sebagai masalah kelangkaan uang. Memahami
9 Lihat juga Howlett, Michael dan Ramesh, M., (1995), Studying Public Policy: Policy
Cycles and Policy Subsystem, Oxford University Press;Bardach, op.cit.
Purwo Santoso 61
kemiskinan dengan cara itu mendorong orang mengatasi masalah
kemiskinan hanya dengan bagi-bagi uang dan tidak pernah terpikir
untuk mencari solusi lain.
Dosen bisa memberikan contoh lain terkait dengan kebijakan
penanganan masalah ‘penyakit sosial’ yang seringkali ditayangkan
di televisi, terutama menjelang dan pada saat Bulan Puasa. Penyakit
sosial seringkali dikenal dengan istilah atau jargon ‘PEKAT’. Kebijakan
penanganannya seringkali disebut ‘OPERASI PEKAT’. Kalau mahasiswa
perhatikan, dalam tayangan yang muncul itu selalu digambarkan
aparat, sebagai representasi negara, memburu anggota masyarakat yang
dianggap sebagai wujud nyata dari penyakit sosial itu, misalnya Pekerja
Seks Komersial (PSK), Gelandangan, Pengemis, Tunawisma dll. Biasanya,
diakhir tayangan reportase selalu ada kata-kata, “Orang-orang yang terjaring
dalam Operasi Pekat itu akan didata kemudian dikirim ke tempat rehabilitasi untuk
diberi bekal kemampuan agar tidak kembali ke ‘dunia hitam’ lagi”.
Dari ilustrasi singkat itu, dosen memaparkan pada mahasiswa
bahwa dalam kebijakan penanganan penyakit masyarakat tersebut,
logika substansi kebijakan yang dipakai adalah sebuah model kausal yang
memberikan gambaran konseptual tentang relasi masalah dan faktor
penyebab masalah. Dari situ, bisa didapatkan alternatif penyelesaian
masalah. Untuk kasus penyakit masyarakat itu model kausalnya adalah
demikian: penyakit sosial Æ karena kurang ketrampilan Æ menambah
ketrampilan Æ mengatasi dan memutus mata rantai penyakit sosial.
Dalam model kausal berlogika implikasi seperti di atas, penyakit
sosial direduksi sebagai permasalahan kurangnya ketrampilan.
Kurangnya ketrampilan membuat orang tidak kompetitif di dunia kerja,
sehingga dengan dorongan kebutuhan ekonomi, untuk tetap bertahan
hidup sebagian orang tersebut harus menggeluti aktivitas ekonomi yang
didefinisikan sebagai gejala penyakit sosial. Karena itu, permasalahan
penyakit sosial, dalam model ini, harus diselesaikan dengan memberikan
ketrampilan yang membuat orang-orang tersebut lebih kompetitif dalam
dunia kerja, seperti digambarkan dalam Bagan IV.5.
62 Analisis Kebijakan Publik
Bagan IV.5.
URUTAN ANALISIS SUBSTANSI KEBIJAKAN
Dosen memaparkan kepada mahasiswa bahwa model di atas
bukanlah model satu-satunya dan yang paling benar. Mahasiswa, ketika
berlatih sebagai seorang analis, bisa mereduksi penyakit sosial pada hal
lain selain masalah kurangnya ketrampilan sebagai bekal berkompetisi
di dunia kerja. Contoh yang paling sederhana, mahasiswa bisa
membuat model yang didasarkan pada asumsi bahwa penyakit sosial
adalah permasalahan kelalaian pemerintah dalam mengatur kompetisi
dalam dunia kerja atau dalam mempersiapkan tenaga kerja.
Mahasiswa perlu diingatkan bahwa dalam membuat model baru,
mahasiswa tidak harus berangkat dari pembuatan model kausal yang
sama sekali baru. Seringkali analis mempertahankan sebagian dari
model kausal yang sudah ada, namun melakukan modifikasi di bagian
yang lain. Namun, sebagai awalan, mahasiswa diajak untuk mengenal
pembuatan model dari level yang paling abstrak dan sederhana, karena
belum memerlukan pertimbangan detil teknis.
Dari kasus kebijakan penanganan penyakit sosial itu, dosen
mengajak mahasiswa untuk merenungkan bahwa sangat besar
kemungkinan dalam berbagai kebijakan yang diambil pemerintah
selama ini, terjadi kesalahandalam mengangkat permasalahan.
Maka dari itu semakin terbuka peluang untuk membangun definisi
permasalahan yang baru. Kesalahan mungkin saja terjadi pada diri
pemerintah, dan mengandaikan bahwa kesalahan itu selalu kesalahan
masyarakat dan masalah kebijakan sebagai masalahnya masyarakat
adalah sebuah kecerobohan.
Agar mahasiswa lebih menghayati proses modelling, dosen bisa
mengajak mahasiswa bersama-sama melakukan simulasi modeling.
Ini bisa dilakukan, misalnya, dengan meminta mahasiswa untuk
menyampaikan pemahaman mereka tentang kemiskinan dan dosen
Purwo Santoso 63
memetakan paparan yang disampaikan oleh mahasiswa. Dari situ
dibayangkan akan ditemukan berbagai cara memahami kemiskinan.
Besar kemungkinan dari diskusi kelas itu ditemukan keajegan, meskipun
mahasiswa mendekati fenomena itu dengan logika yang berbeda-
beda.Cara memahami itulah yang disebut model analisis kemiskinan.
Terlepas dari persoalan mana yang benar, yang jelas masing-masing
orang berhak memaknai persoalan dengan nalarnya sendiri, sesuai
dengan yang dianggapnya penting.
Setelah mahasiswa mencoba membangun modelnya sendiri,
dosen memberikan pemaparan bahwa apa yang disebut model ini,
bagi banyak kalangan yang bergelut dalam analisis kebijakan juga biasa
disebut heuristik.
10
Karena sebetulnya model ini digunakan bukan sebagai
acuan yang bersifat preskriptif, tetapi sekedar sebagai pembayangan
untuk mempermudah seorang analis untuk memperhitungkan langkah-
langkah yang perlu untuk dia lakukan dalam melakukan analisis.
Dari situ dosen bisa mengatakan pada mahasiswa bahwa model
analisis kebijakan tidaklah harus dibuat dalam bentuk tahap-tahap.
Klasifikasi dan pengelompokkan itu juga bisa jadi berubah ketika di
tengah-tengah usahanya merapikan dan mengelompokkan literatur
tersebut, si analis menemukan dokumen atau literatur yang tidak bisa
dimasukkan dalam klasifikasi yang ada. Dalam situasi tersebut, si analis
mungkin perlu membuat klasifikasi baru untuk dokumen dan literatur
tersebut dan memodifikasi model yang sudah ada. Itulah sebabnya
mengapa model juga disebut heuristik, karena meskipun menjadi
pedoman bagi seorang analis dalam melakukan analisa, tetapi model
tidak sepenuhnya bersifat preskriptif dan bisa dimodifikasi atau diubah
oleh si analis bilamana perlu.
E. Modelling untuk Menganalisis Proses Kebijakan
Dalam sub – bab ini, dosen bisa mengawali dengan memberikan
pertanyaan kepada mahasiswa mengenai pendapat mereka tentang
beberapa literatur model kebijakan dan analisa kebijakan yang sudah
10 Lihat Hupe dan Pierre, op.cit; lihat juga Bardach,op.cit.;
64 Analisis Kebijakan Publik
mereka baca terutama yang membahas model stagist. Dosen bisa
memberikan pertanyaan, “Apa ciri khas yang paling nampak dari
model stagist yang dibahas dalam literatur yang sudah mereka baca?”.
Tentu jawaban yang paling banyak muncul adalah kecenderungan
model itu untuk melihat proses kebijakan sebagai sebuah proses yang
terdiri dari tahapan-tahapan yang lebih kecil. Asumsinya, dengan
membagi proses kebijakan dalam tahapan-tahapan yang lebih kecil,
analis, sebagaimana pembuat kebijakan, bisa secara lebih efisien dan
menghasilkan kebijakan yang lebih efektif.
Dengan mengingatkan kembali pada esensi analisa, yang berarti
penyederhanaan, dosen memberikan pemaparan bahwa model stagist
ini adalah model yang menyederhanakan proses kebijakan sebagai
tahapan-tahapan. Ini merupakan salah satu kelebihan dari model ini,
yang membuatnya banyak dipakai oleh para analis kebijakan hingga
saat ini. Dengan membagi proses kebijakan dalam tahapan-tahapan
yang lebih kecil, analis bisa memilih pada bagian mana dari proses
kebijakan dia ingin memfokuskan analisisnya.
Tetapi, kelebihan itu juga menjadi sumber kelemahan model
ini, yang membuat banyak kritik diarahkan pada model ini. Banyak
kalangan di lingkaran analis kebijakan yang menyesalkan bahwa
sebagian besar orang menggunakan model ini tanpa disertai kritisisme.
Akibatnya, model stagist ini, di tangan para analis yang kurang kritis
tersebut, cenderung menyederhanakan proses kebijakan dan analisa
kebijakan sebagai sekedar hal teknis - prosedural.
Apa yang disampaikan oleh dosen ini hendaknya menjadi warning
bagi mahasiswa, agar dalam sesi-sesi selanjutnya, yang akan membawa
mereka dalam realitas praktis analisa kebijakan, bisa menggunakan
model stagist dengan lebih jeli dan kritis. Kekritisan dan kejelian mutlak
diperlukan dalam menggunakan model ini, karena jika kita tidak,
kitaberpotensi besar menjadi tidak peka terhadap dimensi kontekstual
yang selalu menyertai setiap realitas kebijakan.
Meskipun model stagist adalah model yang paling banyak dipakai,
model ini bukan satu-satunya model analisa yang mengedepankan
dimensi proses. Disamping model stagist masih ada model konflik,
Purwo Santoso 65
dengan banyak turunannya, yang melihat proses kebijakan sebagai
proses pertarungan kepentingan antar berbagai aktor kebijakan.
11

Berbeda dengan model stagist, yang secara implisit lebih menekankan
dimensi teknis – administratif dari proses kebijakan, model konflik ini
lebih mengedepankan dimensi politik dari proses tersebut. Analisis
difokuskan pada konstelasi, sumberdaya, pola relasi dan koalisi antar
aktor yang berkepentingan dengan suatu proses kebijakan, serta konteks
di mana pertarungan itu berlangsung. Sehingga, analisis yang dilakukan
dengan model ini biasanya melihat di balik proses kebijakan formal yang
biasa kita kenal. Naskah undang-undang, peraturan, ketetapan, dan
sebagainya, dianggap hanya sebagai penampilan superfisial dari proses
kebijakan. Proses yang sesungguhnya, meliputi konflik kepentingan;
tawar menawar; pembangunan koalisi yang tidak nampak dalam semua
proses formal tersebut, dan itulah yang perlu untuk dianalisa.
Keunggulan model ini adalah sensitifitasnya yang cukup tinggi
terhadap dimensi politik dari kebijakan, sehingga bisa memberikan
gambaran yang, bagi sebagian besar orang, lebih realistis daripada
model stagist. Sementara, kekurangannya, proses kebijakan cenderung
menjadi sebuah proses yang open – ended; ditentukan oleh dinamika
antar – aktor, kebijakan juga cenderung terlihat hanya didasari oleh
tujuan jangka pendek, dan model ini juga cenderung overlook terhadap
tahapan perencanaan dari kebijakan.
12
11 Lihat Nugroho, Riant, (2008: 267 – 285); lihat juga Howlett dan Ramesh (1995: 141
– 144).
12 Howlet dan Ramesh, op.cit
66 Analisis Kebijakan Publik
F. Modelling untuk Analisis Konteks Kebijakan
Bagan IV.6.
SIKLUS PENANGGULANGAN BENCANA

Pada bagian ini dosen memaparkan pada mahasiswa bahwa
sebelumnya mahasiswa diajak untuk membayangkan dan memahami
analisa kebijakan dan pengembangan model analisa kebijakan yang
dilakukan dalam kondisi normal. Artinya, sebagian besar situasi
dan segala kemungkinan yang muncul sudah terantisipasi dan bisa
diproyeksikan secara konvensional. Namun selalu ada kemungkinan
bahwa analisis kebijakan harus dilakukan dan harus mengantisipasi
situasi-situasi yang tidak memungkinkan ditangani dengan cara-cara
konvensional. Misalnya seperti dalam situasi darurat akibat bencana.
Para pengambil kebijakan dan juga analis harus siap ketika
dihadapkan pada situasi seperti itu. Bagi analis, salah satu cara untuk
mempersiapkan diri menghadapi situasi seperti itu adalah dengan
membangun model analisa kebijakan yang diasumsikan digunakan
untuk menganalisa kebijakan yang berlangsung dalam situasi abnormal.
Untuk situasi seperti itu, proses kebijakan normal tidak berlaku,
sehingga perlu dikembangkan double-track policy making. Model double-track
Purwo Santoso 67
policy making memuat pola pembuatan kebijakan dalam kondisi normal
dan kondisi tidak normal. Sehingga analis bisa membuat analisa dalam
dua alur, pertama, analisa yang didasarkan pada alur proses kebijakan
normal dan, kedua, analisa yang dibangun berdasarkan alur proses
kebijakan dalam situasi abnormal.
Tentunya, untuk itu analis harus memahami situasi dan proses
kebijakan dalam situasi abnormal, misalnya situasi bencana. Proses
penanggulangan bencana bisa kita lihat dalam Bagan IV.5.Siklus
Penanggulangan Bencana. Dengan memahami siklus tersebut,
analis bisa memiliki gambaran tentang situasi yang menjadi
kontekspembuatan kebijakan dalam situasi abnormal dan bisa
membangun analisis yang relevan.
G. Konsekuensi dan Ancaman Penggunaan Model
Sebelum mengakhiri kuliah, dosen perlu memaparkan sekaligus
mengingatkan kepada mahasiswa untuk memperhatikan konsekuensi-
konsekuensi penggunaan model. Seperti kita tahu, begitu gampangnya
model menjelaskan sebuah kompleksitas persoalan, justru kadang
menjerumuskan pengguna model dalam belenggu kerangka nalar
yang diyakininya. Untuk itu dalam sebuah kebijakan, penggunaan
model perlu sadar akan beberapa kehati-hatian, sadar akan beberapa
ancaman yang akan menciptakan bias tertentu.
x Ancaman Pertama, Sesat Pikir (Fallacy) Pada Pemilihan Asumsi
Pemilihan asumsi menjadi sebuah awal dalam menentukan
model, sehingga memiliki pengaruh yang paling besar terhadap
bagaimana model itu akan dibentuk. Pemilihan asumsi menjadi alat
filter mana yang dianggap penting dan mana yang dianggap tidak.
Jika kita sedang menganalisis relasi rakyat kecil – hutan dengan hutan
- pengusaha HPH, akan sangat berbeda dalam kacamata dan sudut
pandang yang berbeda. Boleh jadi ketika kita anggap manusia lemah
lebih penting dibela daripada mereka yang kuat, maka kita akan
membela pemanfaatan hutan bagi rakyat kecil daripada pengusaha.
Namun apabila kita melihat dari kacamata alam kita akan memilih
68 Analisis Kebijakan Publik
untuk tidak mengijinkan kedua pihak merusak hutan. Karena apa yang
penting di mata manusia tidak penting dimata alam. Dalam sebuah
kebijakan kemiskinan misalnya, kita tidak bisa memberikan impact yang
diinginkan oleh masyarakat, jika kita tidak berpikir tentang apa yang
dianggap penting oleh masyarat.
x Ancaman kedua,Pemerkosaan Realitas
Dalam penggunaan model kita sering terjebak pada keyakinan
dan kehandalan model yang kita gunakan. Model adalah kerangka
agar kita tidak bias keluar dari persoalan terlalu jauh, namun disatu
sisi kadang kita juga terjebak tidak bisa keluar dari kungkungan
konsep dalam membaca realitas. Artinya realitas kita paksakan untuk
memenuhi konsepsi kita, sedangkan sebenarnya realitas itu bergerak
dengan nalarnya sendiri. Akibatnya persoalan atau tujuan yang ingin
kita selesaikan tidak tepat.
x Ancaman ketiga, Terlalu optimis
Model kebijakan yang dianggap sudah menjelaskan kadang
dianggap final dalam memahami sebuah kompleksitas kebijakan,
sehingga menutup ruang bagi perdebatan dengan model lain. Model
adalah eksplorasi dari sebuah konsepsi tertentu yang nantinya akan
digunakan dalam praktiknya oleh sebuah kebijakan. Optimisme yang
berlebihan, karena dibangun oleh asumsi rational-comprehensive, pada
model justru akan menjebakkan diri sebuah kebijakan yang tidak
adaptif. Akibatnya kebijakan tidak terdeteksi potensi kegagalannya,
kecuali sesuatu yang memang sudah diramalkannya.
x Ancaman keempat, “Kesalahan Tipe ketiga”
Kesalahan tipe ketiga ini, adalah sebuah bentuk kesalahan
yang terjadi karena perumusan masalah pada tipe pertama dan tipe
kedua (penentuan cause dan effect) sudah mengalami kesalahan. Jadi
ini menimbulkan sebuah kepastian kegagalan dampak kebijakan, jika
Purwo Santoso 69
meta-masalah (meta problem) yang digunakan salah.
13
H. Tugas dan Persiapan Sesi Selanjutnya
Untuk mempersiapkan mahasiswa mengikuti sesi berikutnya
yang akan membahas analisa agenda-setting kebijakan, Mahasiswa
diminta untuk membaca dan membuat review dari beberapa literatur
yang relevan untuk sesi tersebut, yakni:
· Hogwooo oan Gunn, Policy Analysis for the Real World, Chap.5;Chap.6,
dan; Chap.7.
· Meltsner, Arnold J., (1976) Policy Analysts in the Bureaucracy, Chap. 3.
Problem Selection.
· Kingoon, ]ohn W., ,199¯,, Agendas, Alternatives, and Public Policies,
HarperCollins College Publishers, Chap 1.
· Toepatimasang, Roem dkk., Merubah Kebijakan Publik, Bab 3 dan Bab 4.
Daftar Pustaka
Bardach, Eugene, (2004), Practical Guide for Policy Analysis: Eightfold Paths
toward Problem Solving, CQ Press, NY
Cochran, Charles L. dan Eloise F. Malone, Public Policy: Perspective&Choices,
McGraw Hill Press
Hogwood, Brian W. dan Lewis E. Gunn, (1989)Policy Analysis for the Real
World, Oxford University Press
Howlett, Michael dan Ramesh, M. (1995), Studying Public Policy: Policy
Cycles and Policy Subsystem, Oxford University Press
Hupe, Peter J dan Hill, Michael J., The Three Action Levels of Governance:
Reframing the Policy Process Beyond the Stages Model dalam Pieters, B.
Guy dan Jon Pierre eds., (2006), Handbook of Publik Policy, Sage
Publications
13 Lihat Dunn, William N., (2000), Pengantar Analisis Kebijakan Publik: Edisi Kedua,
Samodra Wibawa (terj.), Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, diterbitkan
pertama tahun 1999, hal. 230-232.
70 Analisis Kebijakan Publik
Nugroho Riant, (2006), Kebijakan Publik Untuk Negara-negara
Berkembang, Jakarta: Elex Media Komputindo
von Beyme, Klaus, Political Theory: Empirical Political Theory dalam
Goodin, Robert E. dan Hans Dieter Klingeman,(1996), A New
Handbook of Political Science, vol.2, Oxford University Press
William N.,(2000), Pengantar Analisis Kebijakan Publik: Edisi Kedua, Gadjah
Mada University Press, diterbitkan pertama tahun 1999
Purwo Santoso 71
Pertemuan V
ANALISIS AGENDA SETTING KEBIJAKAN
Misi Sesi Perkuliahan:
· Mengasah keLrampilan mahasiswa dalam menggunakan
berbagai model dan Leknik analisis unLuk ambil bagian
dalam proses agenda - seLLing, aLau
· Mengasah keLrampilan mahasiswa dalan mengungkap
berbagai sisi penLing dibalik íenomena cçenJc settinç
Substansi sesi perkuliahan
· Agenda seLLing dalam proses kebijakan
· Analisis agenda seLLing
Metode Sesi Perkuliahan
· Ceramah
· 1uLorial
· Diksusi kelas
· Simulasi
A. Belajar Menganalisis Fenomena Agenda Setting Kebijakan
Pokok bahasan dalam pertemuanke-5 ini adalah analisis agenda
setting. Dosen memulai sesi ini dengan memberikan penjelasan singkat
kepada mahasiswa bahwa pertemuan ini merupakan pertemuan
pertama untuk segmen kedua dalam mata kuliah AKP. Dalam segmen
ini mahasiswa diajak untuk berlatih dan mengaplikasikan pemahaman
konseptual mereka tentang analisa kebijakan publik dalam praktek
analisa kebijakan.
Pada setiap sesi segmen II kuliah AKP ini, mahasiswa akan
diminta untuk membuat analisa proses kebijakan, sesuai dengan tema
sesi, menurut corak analisa yang dipilihnya. Mahasiswa bisa memilih
corak analisis untuk kebijakan atau analisis terhadap kebijakan. Begitu
72 Analisis Kebijakan Publik
juga dalam sesi yang membahas analisis agenda – setting ini, ada dua
corak yang bisa dipilih oleh mahasiswa, yaitu analisis dengan corak
analisis untuk agenda – setting dan analisis terhadap agenda – setting.
Dosen mengawali pertemuan ini denganpemaparan tentang konsep
agenda–setting dalam proses kebijakan. Dilanjutkan dengan paparan
singkat tentang beberapa konsep dan model yang biasa digunakan untuk
menganalisa agenda setting. Dalam konteks ini perlu ditegaskan bahwa ada
perbedaan cara memaknai, dan oleh karenanya ada cara yang berbeda-
beda untuk melangsungkan proses agenda-setting tersebut.
1
Sehubungan
dengan perbedaan tersebut, mahasiswa akan diminta untuk menentukan
cara yang dipilihnya dalam mempraktekkan analisis agenda-setting.
Untuk lebih memudahkan mahasiswa dalam mengasah
ketrampilan menganalisis serta sensitivitas terhadap kompleksitas
analisa kebijakan, mahasiswa yang memilih melakukan analisis untuk
agenda – setting bisa memilih salah satu di antara dua pendekatan
berikut ini, yaitu pendekatan teknokratis dan politis. Sementara,
mahasiswa yang memilih analisis terhadap agenda – setting diajak untuk
memfokuskan analisanya dalam upaya pengembangan teori tentang
proses kebijakan atau analisa kebijakan.
B. Agenda: Mahluk Apakah Itu?
Istilah agenda – setting mengandung dua kata kunci, yaitu ‘agenda’
dan ‘setting’ (aktivitas penyiapannya). Dosen terlebih dahulu memicu
ingatan mahasiswa tentang esensi dari agenda. Agenda bisa dikatakan
berisi berbagai hal atau kegiatan yang dianggap penting dan layak
mendapatkan prioritas dari si pemilik agenda. Karena itu agenda –
setting bisa dikatakan merupakan proses di mana si pemilik agenda
tersebut menyusun berbagai hal dan kegiatan dalam skala prioritas
yang didasarkan pada kepentingan si pemilik agenda.
Menyusun agenda, di level individu sekalipun, tidaklah
sesederhana yang kita bayangkan. Seringkali ada berbagai alternatif
1 Lihat Hogwood dan Gunn,op.cit.; lihat juga Meltsner, op.cit., Chap.3. Problem
Selection.
Purwo Santoso 73
yang dihadapkan pada keterbatasan kemampuan untuk meraup
seluruh alternatif tersebut. Untuk itu, seseorang menjadi perlu
untuk menyusun sebuah agenda, sebagai usaha mengkompromikan
kepentingannya dengan sumber daya yang dimilikinya.
Dosen kemudian mengajak mahasiswa untuk berimajinasi,
bagaimana kompleksnya menyusun agenda di level negara. Ada
begitu banyak alternatif sementara sumberdaya dan energi yang
dimiliki oleh negara terbatas dan harus digunakan secermat mungkin
dan dipertanggungjawabkan kepada publik warga negara. Mengapa
demikian? Karena, secara normatif, dalam rezim yang demokratis,
agendanya negara adalah agendanya publik.
Salah satu kompleksitas utama proses setting agenda publik adalah
kompleksitas publik itu sendiri. Yang namanya publik ini merupakan
kumpulan berbagai kepentingan, yang seringkali tidak konvergen satu
sama lain; bahkan tidak jarang berkonflik satu sama lain. Dalam situasi
demikian, seringkali menjadi hal yang tidak penting bagi pihak yang
lain. Sementara, tidak ada ukuran tunggal yang dipakai semua orang
untuk menentukan secara absolut bahwa satu hal lebih layak dijadikan
prioritas daripada yang lain. Karena itu, seringkali, pertarungan
berbagai kepentingan untuk mendapatkan prioritas dalam agenda publik
seringkali merupakan pertarungan yang sengit, di mana tiap kepentingan
harus diperjuangkan untuk bisa masuk dalam agenda publik.
2
Sungguhpun demikian, literatur analisis kebijakan publik
mengajak kita menganalisis agenda setting secara berbeda-beda. Ada
yang membayangkan agenda setting sebagai pembuatan agenda kerja
policy-makers.
3
Dalam konteks ini, policy-makers diasumsikan bersifat
netral dan “mencari-cari” isu yang harus ditangani karena posisinya
sebagai pejabat.
Kalau mahasiswa memilih untuk mengandaikan dirinya sebagai
seorang analis yang harus memberikan rekomendasi tentang isu mana
2 Birkland, A. Thomas, Agenda Setting in Public Policy, dalam Fischer, Frank et.al.
(eds.), (2007), Handbook of Public Policy: Theory, Politics, and Methods,Boca
Raton: CRC Press, FL., hal. 63.
3 Meltsner, op.cit., hal 81-113.
74 Analisis Kebijakan Publik
yang paling layak mendapatkan prioritas pemerintah, agenda setting bisa
dimaknai sebagai:
· Froses mengeoepankan masalah untuk oitangani oleh pemerintah,
4
· Froses seleksi permasalahan untuk oitangani oleh pemerintah,
5
· Fencarianoan penyaringan Isu.
6
Ada pula yang membayangkan proses agenda-setting adalah proses
mengikuti kehendak orang kebanyakan. Policy-makers justru harus
mengelola dinamika berbagai kekuatan politik yang ada agar bisa
mengerucut sebagai agenda kelembagaan yang ditangani pemerintah.
Perbedaan antara kedua kerangka pikir tersebut dipaparkan dalam
Tabel V.1.
4 Jones, op.cit.
5 Meltsner, op.cit.
6 Hogwood dan Gunn, op.cit.
Purwo Santoso 75
T
a
b
e
l

V
.
1
.

P
e
r
b
e
d
a
a
n

K
e
r
a
n
g
k
a

P
i
k
i
r

T
e
k
n
o
k
r
a
t
i
s

d
a
n

P
o
l
i
t
i
s

d
a
l
a
m

A
n
a
l
i
s
a

A
g
e
n
d
a



s
e
t
t
i
n
g
N
o
.
P
o
i
n

P
e
r
b
e
d
a
a
n
T
e
k
n
o
k
r
a
t
i
s
P
o
l
i
t
i
s
1
.

P
e
m
i
l
i
k


A
g
e
n
d
a
P
e
j
a
b
a
t

a
t
a
u

a
n
a
l
i
s
P
u
b
l
i
k

2
.
P
o
s
i
s
i

a
g
e
n
d
a
-
s
e
t
t
e
r

d
a
l
a
m

p
e
r
m
a
s
a
l
a
h
a
n

y
a
n
g

d
i
a
g
e
n
d
a
k
a
n
M
e
n
e
m
p
a
t
k
a
n

d
i
r
i

d
i

a
t
a
s

s
e
m
u
a

p
e
r
b
e
d
a
a
n

p
e
n
d
a
p
a
t

d
e
n
g
a
n

m
e
n
g
g
u
n
a
k
a
n

p
e
n
d
e
k
a
t
a
n

y
a
n
g

d
i
k
l
a
i
m

i
l
m
i
a
h
,

p
a
s
i
f

m
e
n
a
m
p
u
n
g

i
s
u

y
a
n
g

b
e
r
t
e
b
a
r
a
n
M
e
n
j
a
d
i

b
a
g
i
a
n

d
a
r
i

p
r
o
s
e
s

m
e
n
g
e
l
o
l
a
,

b
e
r
a
d
a
p
t
a
s
i
,

d
a
n

m
e
n
y
e
s
u
a
i
k
a
n

p
o
s
i
s
i

d
e
n
g
a
n

h
i
r
u
k

p
i
k
u
k

i
s
u

y
a
n
g

a
d
a

d
i

p
u
b
l
i
k
,

a
k
t
i
f

m
e
n
c
a
r
i

i
s
u

y
a
n
g

b
e
r
t
e
b
a
r
a
n
3
.

A
s
u
m
s
i

e
p
i
s
t
e
m
o
l
o
g
i
s
M
a
s
a
l
a
h

y
a
n
g

d
i
b
a
h
a
s

t
i
d
a
k

k
o
n
t
r
o
v
o
r
s
i
a
l
,

s
e
m
u
a

m
a
s
a
l
a
h

b
i
s
a

d
i
m
a
k
n
a
i

s
e
c
a
r
a

s
e
p
i
h
a
k

o
l
e
h

a
n
a
l
i
s
S
e
m
u
a

m
a
s
a
l
a
h

s
e
l
a
l
u

k
o
n
t
r
o
v
e
r
s
i
a
l

k
a
r
e
n
a

s
e
m
u
a

p
i
h
a
k

m
e
m
i
l
i
k
i

r
u
m
u
s
a
n

s
e
n
d
i
r
i
4
.
K
e
l
a
n
g
s
u
n
g
a
n

P
r
o
s
e
s
P
e
n
a
n
g
a
n
a
n

m
a
s
a
l
a
h

y
a
n
g

d
i
h
a
d
a
p
i

p
e
j
a
b
a
t

(
a
n
a
l
i
s
)

B
e
r
j
a
l
a
n

l
i
n
e
a
r

d
a
l
a
m

t
a
h
a
p
-
t
a
h
a
p

y
a
n
g

s
u
d
a
h

t
e
r
b
a
k
u
k
a
n

s
e
b
a
g
a
i

p
r
o
s
e
d
u
r
P
e
r
e
b
u
t
a
n

k
e
p
e
n
t
i
n
g
a
n

d
a
n

a
d
u

k
e
k
u
a
t
a
n
,

b
e
r
g
e
r
a
k

s
e
c
a
r
a

s
i
r
k
u
l
a
r
,

d
i

m
a
n
a

h
a
m
p
i
r

s
e
t
i
a
p

s
a
a
t

a
k
t
o
r
-
a
k
t
o
r

y
a
n
g

t
e
r
l
i
b
a
t

h
a
r
u
s

t
e
r
u
s

b
e
r
u
p
a
y
a

m
e
m
b
a
n
g
u
n

k
o
n
s
e
n
s
u
s
5
.
S
i
k
a
p

a
n
a
l
i
s

t
e
r
h
a
d
a
p

p
r
o
s
e
s
A
n
a
l
i
s

t
i
d
a
k

m
e
r
a
s
a

t
e
r
i
k
a
t

p
a
d
a

p
r
o
s
e
s

k
a
r
e
n
a

d
i
a

h
a
n
y
a

c
o
n
c
e
r
n

p
a
d
a

s
u
b
s
t
a
n
s
i

a
g
e
n
d
a

y
a
n
g

d
i
a
n
a
l
i
s
i
s
A
n
a
l
i
s

t
i
d
a
k

b
i
s
a

k
e
l
u
a
r

d
a
r
i

p
r
o
s
e
s


d
a
n

b
a
h
k
a
n

b
i
s
a

m
e
r
e
k
a
y
a
s
a

p
r
o
s
e
s

t
e
r
s
e
b
u
t

6
.

H
a
l

y
a
n
g

d
i
p
e
r
t
a
r
u
h
k
a
n

a
n
a
l
i
s
A
k
u
r
a
s
i

r
u
m
u
s
a
n

d
a
n

k
e
j
e
l
a
s
a
n

c
a
r
a

m
e
n
a
n
g
a
n
i

m
a
s
a
l
a
h
K
e
s
e
p
a
h
a
m
a
n

a
n
t
a
r

p
i
h
a
k

t
e
n
t
a
n
g

m
a
s
a
l
a
h

y
a
n
g

d
i
h
a
d
a
p
i
7
.
C
a
k
u
p
a
n

a
n
a
l
i
s
i
s
S
u
b
s
t
a
n
s
i

a
g
e
n
d
a
S
u
b
s
t
a
n
s
i

a
g
e
n
d
a
,

p
r
o
s
e
s
,

d
a
n

i
n
s
t
r
u
m
e
n
t
a
s
i
8
.
K
e
m
a
m
p
u
a
n

y
a
n
g

d
i
t
u
n
t
u
t

d
a
r
i

s
e
o
r
a
n
g

a
n
a
l
i
s
K
e
a
h
l
i
a
n

m
e
n
g
a
p
l
i
k
a
s
i
k
a
n

p
r
o
s
e
d
u
r
K
e
a
h
l
i
a
n

m
e
n
g
a
p
l
i
k
a
s
i
k
a
n

p
r
o
s
e
d
u
r

d
a
n

m
e
n
e
n
t
u
k
a
n

p
o
s
i
s
i

d
a
l
a
m

d
i
n
a
m
i
k
a

p
o
l
i
t
i
k

y
a
n
g

t
e
r
j
a
d
i

d
a
l
a
m

p
r
o
s
e
s

a
g
e
n
d
a



s
e
t
t
i
n
g
76 Analisis Kebijakan Publik
Dalam kerangka pikir ini, aktivitas analis dalam proses agenda-
setting adalah aktivitas yang bersifat aktif dan purposive. Agenda-setting
adalah permasalahan menentukan prioritas bagi dirinya sendiri dalam
hubungannya dengan aktor-aktor lain yang terlibat dalam perebutan
prioritas agenda. Dalam situasi seperti itu, Agenda–setting, atau bisa
diterjemahkan sebagai ‘pembuatan agenda’ bisa dimaknai sebagai
proses mengarahkan kebijakan melalui jendela-jendela kebijakan yang
muncul sebagai akibat dari dinamika politik yang terjadi dalam proses
agenda – setting, (Kingdon, 1995, Chap.1). Dalam hal ini, cakupan analisa
si analis seringkali harus lebih dari sekedar substansi agenda, tetapi juga
mencakup dalam konteks seperti apa substansi agenda tersebut berada.
Dalam dua situasi tersebut, analisa yang dilakukan perlu terlebih
dahulu mengidentifikasi faktor-faktor yang mempengaruhimasuknya
suatu isu kedalam agenda publik. Tentunya kerangka pikir yang
digunakan ikut mempengaruhi proses identifikasi faktor dan kerangka
penjelasan yang menjelaskan hubungan antar faktor tersebut.
Bagi mahasiswa yang memilih corak analisis untuk kebijakan,
mahasiswa masih diperbolehkan memilih antara analisis dengan logika
teknis–administratif dan analisis dengan logika politis.Dalam logika
teknis-administratif, agenda–setting dilihat sebagai agenda–nya pejabat
yang mencari-cari sesuatu untuk dikerjakan atas nama publik, seperti
tercermin dalam definisi Jones, Meltsner, dan Hogwood&Gunn.
Sementara logika politis lebih mengedepankan dimensi politis dari
proses agenda setting. Proses ini dilihat sebagai prosespolitik yang
melibatkan pertarungan wacana, konflik kepentingan, pembangunan
koalisi dan sebagainya, seperti tercermin dalam model yang
dikembangkan oleh Kingdon.
Setelah memberikan penjelasan tentang perbedaan mendasar
antara kedua kerangka pikir tentang proses agenda setting tersebut, dosen
memberikan formulir yang harus diisi oleh mahasiswa. Dalam formulir
tersebut mahasiswa di minta untuk menentukan kerangka pikir mana
yang akan dipilihnya dan mengapa dia memilih kerangka pikir tersebut.
Bagi mahasiswa yang memilih analisis terhadap kebijakan, analisa
difokuskan untuk upaya pembangunan teori tentang agenda setting.
Purwo Santoso 77
Dalam analisis dengan corak seperti ini, mahasiswa diminta untuk
mengidentifikasi faktor-faktor yang mempengaruhi proses agenda – setting
dalam kasus tertentu, dan menjelaskan relasi antar faktor tersebut dalam
fungsinya mempengaruhi proses agenda – setting yang terjadi.
Dalam latihan ini, ada output yang diharapkan untuk dihasilkan
mahasiswa. Output ini disesuaikan dengan apa yang diharapkan akan
dihasilkan oleh seorang analis ketika dia melakukan analisa. Untuk
corak analisis untuk agenda–setting, mahasiswa diharapkan mampu
menghasilkan rekomendasi isu yang dianggap layak mendapatkan
prioritas dalam agenda kebijakan. Tentunya rekomendasi ini disertai
dengan argument yang rasional. Sementara bagi mahasiswa yang
memilih corak analisis terhadap agenda–setting, mereka diminta bisa
menghasilkan suatu penjelasan teoritik tentang faktor apa yang
mempengaruhi isu tertentu masuk dalam agenda kebijakan, sementara
isu yang lain tidak, disertai penjelasan bagaimana faktor tersebut
mempengaruhi masuk atau tidaknya suatu isu dalam agenda kebijakan.
C. Latihan ‘Analisis untuk Agenda - Setting’
Sebelum memaparkan beberapa contoh dan model analisis untuk
agenda–setting, dosen bisa lebih jauh memberikan pengertian pada
mahasiswa, bahwa pada dasarnya, analisis agenda–setting dilakukan
untuk mencari ‘apa yang harus dikerjakan’ oleh para pembuat kebijakan.
Karena itu, Hogwood dan Gunn membagi proses agenda–setting dalam
dua tahap, yaitu issue–search dan issue–filtration.
7
Issue–search terkait
dengan proses pencarian isu untuk dimasukkan dalam agenda.
Sementara issue–filtration adalah proses memilah isu
Sebagaimana dalam model agenda-setting Hogwood& Gunn, dosen
meminta mahasiswa untuk secara acak mengumpulkan isu-isu yang
bertebaran, terutama di media, baik televisi maupun cetak.Setelah
terkumpul berbagai isu, langkah selanjutnya, mahasiswa diminta
untuk menyaring berbagai isu tersebut. Dalam menyaring isu tersebut,
mahasiswa bisa menggunakan kriteria yang digunakan oleh Hogwood
7 Hogwood dan Gunn, op.cit. Chap. 5 dan 6.
78 Analisis Kebijakan Publik
& Gunn, yaitu waktu, bobot politis, kebakuan sikap politik, dan arti
penting isu tersebut bagi organisasi.
Bagi mahasiswa yang melakukan analisis dalam corak analisis
untuk kebijakan tetapi didasarkan pada logika politis, selain hal di atas,
mahasiswa juga harus menggunakan kriteria lain untuk menyaring isu
yang sudah dikumpulkan di atas. Mengingat proses agenda–setting adalah
proses memunculkan satu masalah sebagai masalahnya pemerintah,
dan di sini, tugas seorang analis adalah menyusun analisanya, didukung
data dan proyeksi, dalam sebuah argumen untuk meyakinkan bahwa
permasalahan yang direkomendasikannya menyangkut kepentingan
publik dan untuk itu harus ditangani sebagai masalahnya pemerintah.
Untuk itu, selain kriteria permasalahan seperti yang dikemukakan
Hogwood & Gunn, analisis yang didasari pada logika politis perlu
menambahkan kriteria arus politik dan ekspresi partisipasi. Karena
itu, mahasiswa diminta untuk menguji tiap isu yang dikumpulkannya
dengan mengidentifikasi arus politik dan ekspresi partisipasi yang
muncul di seputar isu tersebut.
Agar analisis mahasiswa bisa lebih sensitif terhadap dimensi
politis dari proses agenda setting, dosen membimbing mahasiswa
untuk melakukan analisis berdasarkan model yang dikembangkan
oleh Kingdon. Dosen membimbing mahasiswa untuk melakukan
analisis terhadap tiga arus, arus politik; kebijakan; dan problem, yang
terkandung dalam isu-isu yang telah difiltrasi sebelumnya. Dalam
membimbing, dosen mengarahkan mahasiswa untuk menghasilkan
sebuah rekomendasi isu kebijakan, berdasarkan perhitungan
terhadap arus politik, arus kebijakan, dan arus permasalahan yang
melatarbelakangi isu-isu tersebut. Secara singkat, dosen memaparkan
model analisis agenda – setting kebijakan menurut Kingdon, seperti
digambarkan dalam Bagan V.1.Ringkasan Alur Proses Agenda -
Setting Menurut John W. Kingdon
Purwo Santoso 79
BaganV.I.
Ringkasan Alur Proses Agenda - SettingMenurut John w.
Kingdon
Sumber: Kingdon, John W (1995).
Sebagai contoh bagaimana model Kingdon digunakan untuk
menganalisa sebuah isu spesifik, mahasiswa bisa merujuk pada
Pemiluwati, Nurlela (2006), Tarik-menarik Kepentingan, Lingkungan Hidup
Terabaikan: Studi Kasus Pengelolaan Usaha Pertambangan Umum di Provinsi
Bangka Belitung, Thesis S2 PLOD, UGM.
80 Analisis Kebijakan Publik
Dalam menganalisis ketiga arus tersebut, sebagai parameter,
mahasiswa bisa menggunakan hal-hal yang membuat isu tertentu
kalah dalam pertarungan politik masuk agenda kebijakan. Setidaknya
kita bisa mengidentifikasi 3 hal yang membuat suatu isu diabaikan dari
agenda kebijakan, yaitu:
· Suatu isu oianggap sebagai bagian oari rutinitas,
· Suatu isu tioak oianggap sebagai masalahnya pemerintah,
· Ditumpuk oleh isu lain.
Artinya, jika analisis terhadap suatu isu dengan melihat tiga arus
yang dipaparkan oleh Kingdon menunjukkan bahwa isu tersebut
berada dalam salah satu atau beberapa situasi seperti di atas, maka isu
tersebut memiliki potensi yang lebih besar untuk gagal masuk dalam
agenda kebijakan.
Dalam melakukan analisa dengan corak politis, mahasiswa juga
diminta untuk memasukan pertimbangan dan argumentasi terkait dengan
perangkat pemicu penciptaan isu dan upaya menghindari agar isu yang
direkomendasikan tidak begitu saja diabaikan oleh pemerintah. Misal,
jika satu mahasiswa merekomendasikan isu perbaikan tanggul-tanggul
situ sebagai agenda kebijakan, maka isu tersebut akan mendapatkan
daya ungkit yang besar jika menggunakan kasus Situ Gintung sebagai
perangkat pemicu dan isu ini diangkat selama wacana jebolnya tanggul
di Situ Gintung masih hangat dalam ingatan publik.
Sekali lagi perlu diingatkan kepada mahasiswa, bahwa hasil akhir
yang diharapkan dari latihan ini adalah adanya sebuah dokumen
rekomendasi isu. Dokumen rekomendasi isu ini, baik bercorak
teknokratis maupun politis, hendaknya tetap disertai oleh argumentasi
yang kuat dan jelas.
D. Latihan untuk Kelompok: ‘Analisis Terhadap Agenda - Setting’
Dalam modul ini, analisis terhadap agenda – setting difokuskan
pada upaya untuk pembangunan teori. Ini sejalan dengan motif umum
analisis terhadap kebijakan yang ditujukan lebih untuk memproduksi
pengetahuan tentang kebijakan. Jadi analisis dengan corak ini tidak
Purwo Santoso 81
terlalu memberikan perhatian pada agenda yang dihasilkan, tetapi
lebih pada pengetahuan tentang bagaimana suatu agenda dihasilkan
dan faktor apa saja yang mempengaruhi isu tertentu masuk dalam
agenda sementara yang lain tidak.
Analisis terhadap agenda–setting biasanya dilakukan dengan cara
mengamati dan/atau membandingkan beberapa kasus agenda–setting.
Yang dicari di sini adalah pola-pola yang umum terjadi dalam kasus-
kasus tersebut. Pola-pola umum ini kemudian diabstraksikan ke level
yang lebih teoritis untuk menemukan hubungan kausal atau penjelasan
bagaimana pola-pola umum itu muncul dan faktor-faktor yang
mempengaruhinya.
Namun, analisis terhadap kebijakan, khususnya agenda setting,
juga bisa dilakukan dengan cara menggunakan suatu kerangka
teori tertentu untuk menjelaskan sebuah kasus proses agenda – setting
tertentu. Misalnya dengan menggunakan teori kelas Marx, orang
bisa menganalisis siapa dan bagaimana sebuah proses agenda – setting
kebijakan tertentu berlangsung.
Dalam sesi ini, dan dalam sesi-sesi berikutnya, mahasiswa yang
memilih melakukan analisis terhadap kebijakan diminta untuk memilih
salah satu di antara begitu banyak teori politik untuk membedah dan
memberikan penjelasan tentang kasus konkrit proses agenda – setting
kebijakan yang terjadi.
Mengingat banyaknya teori politik yang tersedia dan
beragamnya isu yang dianalisis, akan sulit jika dosen memberikan
bimbingan bagaimana menggunakan masing-masing teori tersebut
untuk menganalisa sebuah kebijakan. Karena itu, dalam melakukan
bimbingan dosen hanya akan memberikan bimbingandalam langkah-
langkah untuk menggunakan berbagai teori tersebut dalam menjawab
pertanyaan “Siapa yang mempengaruhi proses agenda – setting?” dan
“Bagaimana dia mempengaruhi proses agenda setting?”.
Penting untuk diingatkan kepada mahasiswa, bahwa dalam
melakukan latihan analisis di sesi ini dan sesi-sesi selanjutnya, yang
diutamakan bukan masalah ketepatan dari analisis. Yang lebih
diutamakan dalam penilaian untuk mata kuliah ini adalah koherensi
82 Analisis Kebijakan Publik
logika yang dipakai dalam melakukan analisis. Harapannya, mahasiswa
bisa lebih fokus untuk berlatih mengasah kemampuan analisa.
E. Persiapan untuk Sesi Selanjutnya
Sebagai persiapan untuk sesi selanjutnya, mahasiswa diminta
untuk membaca dan membuat review dari beberapa literatur yang
digunakan sebagai rujukan. Literatur itu adalah sebagai berikut:
· Hogwooo oan Gunn , ,198!,,Bab 8. Forecasting dan Bab 10. Options Analysis.
· Baroach, ,200¯,, Bab I, Delapan Anak Tangga.
· Howlett oan Ramesh, ,199¯,, Chapt.¯. Public Policy Decision Making –
Beyond Rationalism, Incrementalism, and Irrationalism.
· Thomas, ]ohn Clayton, ,199¯,, Public Participation in Public Decisions,
San Fransisco: Jossey – Bass Publishers.
· Vries, Michael S. de, (1999),Calculated Choice in Policy Making: the Theory
and Practice of Impact Assesment, NY: St. Martin Press., Chap.2. The Task
is to Make a Well Thought Choice dan Chap.3. Alternatives and Criteria.
· Kusworo, Henorie Aoji oan Damanik, ]anianton, Pengembangan SDM
dalam Agenda Kebijakan Kepariwisataan, dalam Santoso Purwo, et.al
(ed.), (2004), “Menembus Ortodoksi Kajian Kebijakan Publik,” Yogyakarta:
FISIPOL UGM.
Sebagai bagian dari persiapan untuk mengikuti sesi berikutnya,
dosen juga bisa meminta mahasiswa untuk melakukan analisis
pengambilan keputusan kebijakan, berangkat dari contoh kasus aktual.
Dalam modul ini, isu yang ditampilkan adalah isu Fatwa MUI yang
mengharamkan rokok. Namun, dosen bisa mencari isu lain yang
mungkin dirasa lebih relevan.
Penugasan yang diberikan kepada mahasiswa berangkat dari isu
tersebut. Di sini, mahasiswa diminta untuk memilih corak analisis,
analisis untuk pengambilan keputusan kebijakan atau analisis terhadap
pengambilan keputusan kebijakan. Sesuai dengan pilihannya,
mahasiswa diminta:
Purwo Santoso 83
Untuk Kelompok ‘Analisis untuk Agenda - setting’ Æ Isu: Fatwa
MUI Haram Rokok
· Menganalisis isu Iatwa MLI Haram Rokok oan mengisi tabel
Matriks Prioritas, Decision Tree, dan Combined & Flexible Methods dari
Hogwood & GunnÆModel Rational-Comprehensive
· Melakukan analisis oan menunjukkan bagaimana pejabat negara
ini merespons isu ‘rokok’ dalam kerangka logika Garbage – CanÆ
Model Garbage-Can
· Melakukan analisis oengan salah satu tehnik penoekatan mooel rational
– comprehensive dan memproyeksikannya dalam sebuah lingkungan
kebijakan lengkap dengan aktor-aktornya, serta memproyeksikan
bagaimana lingkungan tersebut akan merespons isu tersebut, baik
melalui resistensi ataupun dukungan ÆModel Mixed – Scanning
Untuk Kelompok ‘Analisis terhadapAgenda - setting’ Æ Isu: Fatwa
MUI Haram Rokok
· Mahasiswa oiminta untuk mencari artikel tentang pengaturan
rokok dan menganalisis bagaimana proses pertarungan wacana
yang terjadi dan pola umum apa yang bisa diketemukan dari
analisa tersebut
Daftar Pustaka
Birkland, A. Thomas, Agenda setting in Public Policy, dalam Fischer, Frank
et.al. (eds.), (2007), Handbook of PublicPolicy: Theory, Politics, and
Methods, Boca Raton: CRC Press, FL.
Hogwood, Brian W. dan Lewis E. Gunn, Policy Analysis for the Real World,
UK: Oxford University Press
Jones, Charless O.,(1977), An Introduction to the Study of Public Policy,
California: Duxburry Press.
Kingdon, John W., (1995), Agendas, Alternatives, and Public Policies,
HarperCollins College Publishers
Meltsner, Arnold J., (1976), Policy Analysts in the Bureaucracy,Sage
Publications.
84 Analisis Kebijakan Publik
Pertemuan VI
ANALISIS FORMULASI
DAN PENGAMBILAN KEPUTUSAN
KEBIJAKAN (1)
Misi Sesi Perkuliahan
x MelaLih mahasiswa unLuk menggunakan berbagai
model dan Lehnik analisa LersebuL dalam prakLek analisa
pengambilan kepuLusan
x MelaLih mahasiswa dalam menggunakan berbagai
pendekaLan, model dan Lehnik analisa unLuk menjelaskan
íenomena pengambilan kepuLusan kebijakan
Substansi Sesi Perkuliahan
x Pengambilan kepuLusan kebijakan
x Analisis pengambilan kepuLusan kebijakan (C8A & SWO1)
Metode Sesi Perkuliahan
x Ceramah
x 1uLorial
x Diskusi kelompok
x Simulasi
A. Analisis dan Pengambilan Keputusan Kebijakan
Dosen mengawali sesi ini dengan memaparkan pada mahasiswa
bahwa proses pengambilan keputusan adalah proses memilih salah satu
yang terbaik di antara sekian alternatif.
1
Dalam mengambil keputusan
tersebut, setidaknya ada dua dilema dan kompleksitas yang harus
dijawab, pertama, ‘Mana pilihan yang terbaik, di antara sekian alternatif ?’,
kedua, ‘Bagaimana kita bisa mengetahui pilihan yang terbaik?’.
1 Supranto, Johanes, (1998),Teknik Pengambilan Keputusan, Jakarta:Rineka Cipta, hal. v
Purwo Santoso 85
Untuk menjawab dilema dan kompleksitas tersebut, orang telah
mengembangkan berbagai model dan teknik pengambilan keputusan.
Model dan teknik pengambilan keputusan ini digunakan untuk
menganalisa, mencari informasi, terkait berbagai alternatif yang ada
dan informasi tersebut digunakan sebagai dasar pengambilan keputusan.
Disadari atau tidak, dalam kehidupan keseharian kita, seringkali kita
mengaplikasikan berbagai model dan teknik pengambilan keputusan ini.
Pernyataan di atas menunjukkan bahwa pengambilan keputusan
bukanlah hal yang luar biasa. Setiap hari, setiap orang dihadapkan
pada situasi yang mengharuskannya mengambil keputusan. Dalam
situasi tersebut, orang dihadapkan pada sekian alternatif, tetapi karena
keterbatasan sumber daya yang dimilikinya, seringkali orang harus
memilih hanya satu atau beberapa saja dari sekian banyak alternatif
tersebut. Karenanya, sebelum mengambil keputusan, orang biasanya
akan mengumpulkan informasi untuk mengidentifikasi alternatif yang
dianggapnya paling baik di antara alternatif yang lain.
Situasi serupa juga terjadi dan dihadapi oleh negara dalam proses
pengambilan keputusan kebijakan. Ketika dihadapkan pada satu,
atau bahkan beberapa permasalahan sekaligus, akan selalu ada sekian
banyak alternatif solusi untuk masing-masing permasalahan tersebut.
Karena terbatasnya sumber daya, negara atau pemerintah tidak bisa
mengambil semua alternatif tersebut menjadi keputusan kebijakan.
Dalam situasi seperti ini, pembuat keputusan harus memilih salah
satu atau beberapa alternatif, yang dianggap tepat untuk mengatasi
problem yang dihadapi, untuk dijadikan sebagai keputusan kebijakan.
Permasalahannya, rumusan tentang permasalahan yang
dihadapi tidak selalu sama, sehingga tidak ada ukuran yang baku
untuk menentukan apakah suatu alternatif tepat untuk menjawab
suatu permasalahan atau tidak.
2
Kompleksitasnya tidak hanya sekedar
rumusan masalah yang berbeda, lebih dari itu, ada sekian banyak
model dan teknik pengambilan keputusan yang tersedia dan sampai
sekarang, tidak ada kesepakatan, model dan teknik mana yang paling
benar atau paling baik di antara sekian banyak model.
2 Stone, op.cit, Chap.1 dan 2
86 Analisis Kebijakan Publik
Sebagian besar analisis pengambilan keputusan kebijakan dilakukan
untuk menentukan dari sekian alternatif permasalahan yang dihadapi,
menentukan langkah-langkah yang perlu diambil untuk merespons
permasalahan tersebut, bagaimana langkah-langkah tersebut dilakukan;
dipantau; dan kemudian dievaluasi (analisis untuk pengambilan keputusan).
3

Namun ada sebagian analisis yang lain yang lebih difokuskan untuk
mengidentifikasi dan menjelaskan mengapa dan bagaimana proses
pengambilan keputusan berlangsung (analisis terhadap pengambilan keputusan).
Seperti dalam pertemuan V sebelumnya, dalam sesi ini mahasiswa
akan diajak untuk berlatih melakukan analisis pengambilan keputusan
kebijakan dalam dua corak tersebut. Namun sebelumnya, dosen akan
terlebih dahulu memaparkan secara singkat makna dari proses pembuatan
keputusan dan beberapa model dasar proses pengambilan keputusan.
Pada pertemuan ini, mahasiswa juga akan diajak untuk berlatih
menggunakan metode turunan dari model pengambilan keputusan
Rational - Comprehensive, yaitu Cost Benefit Analysis - CBA dan Strength,
Weakness, Opportunities, and Threat-SWOT Analysis. Namun, sebelum
melakukan latihan analisis, terlebih dahulu dosen akan memaparkan
secara singkat konsep dan praktek pengambilan keputusan kebijakan.
B. Memahami Decision Making
Dalam memilih sekian alternatif yang kita hadapi ketika
mengambil sebuah keputusan, kita sadar bahwa setiap alternatif
akan membawa konsekuensi yang berbeda-beda. Ketika dihadapkan
pada situasi harus menentukan dan memilih yang terbaik, seorang
pengambil keputusan membutuhkan informasi selengkap dan seakurat
mungkin untuk bisa mengetahui spesifikasi dan konsekuensi dari setiap
alternatif yang ada, sehingga akhirnya mana pilihan yang terbaik bisa
nampak bagi si pengambil keputusan. Karena itu Brewer dan De Leon
mendefinisikan pengambilan keputusan kebijakan sebagai:
3 Jones, Charles O., (1970),An Introduction to the Study of Public Policy, Belmont:
Wadsworth Pub. Co. Inc.
Purwo Santoso 87
‘…penentuan pilihan di antara berbagai alternatif kebijakan yang telah
ditawarkan, yang konsekuensi-nya masing-masing telah diperkirakan. Bagian
ini bisa dikatakan sebagai bagian dari proses kebijakan yang watak politiknya
paling jelas, karena dari sekian banyak potensi solusi suatu masalah, sebagian
harus ditolak dan satu atau beberapa yang lain dipilih dan digunakan. Jelas
di sini pilihan yang harus diambil tidaklah mudah dan keputusan untuk tidak
melakukan apa-apa seringkali menjadi salah satu alternatif solusi yang kuat’.
4
Definisi Brewer dan De Leon tentang pengambilan keputusan di
atas didasarkan pada asumsi bahwa setiap alternatif telah diperkirakan
konsekuensinya. Situasi demikian, sayangnya tidak selalu, bahkan jarang
sekali, ditemui dalam praktek nyata pengambilan keputusan kebijakan.
Dalam hal tidak ada informasi yang lengkap tentang konsekuensi dari
setiap alternatif yang ada, pengambilan keputusan didasarkan lebih
pada perkiraan dan ramalan saja. Ini berarti memasukkan elemen
ketidakpastian dalam pengambilan keputusan kebijakan.
5
Definisi pengambilan keputusan Brewer dan De Leon juga
melihat bahwa fenomena proses pengambilan keputusan adalah
fenomena yang bersifat politik. Brewer dan De Leon melihat bahwa
dimensi politik dari fenomena ini disebabkan oleh adanya alternatif
yang harus ditinggalkan dan ada alternatif yang diambil sebagai
keputusan kebijakan.
Dimensi politik dalam proses pengambilan keputusan terjadi sejak
proses perumusan masalah. Proses pengambilan keputusan melibatkan
sejumlah kepentingan yang berbeda-beda dan masing-masing
mendefinisikan situasi permasalahan secara berbeda-beda. Ini berujung
ada sekian banyak rumusan masalah yang tidak selalu kongruen satu
sama lain. Ujungnya, alternatif solusi yang muncul dari berbagai
rumusan masalah tersebut, bisa jadi menjadi solusi bagi satu pihak, tetapi
menjadi ancaman bagi pihak lain. Oleh sebab itu, proses pengambilan
keputusan menjadi sebuah proses yang kental dengan dimensi politik.
6
4 Diterjemahkan dari Garry Brewer dan Peter de Leon dalam Howlett dan Ramesh,
op.cit., hal. 138.
5 Supranto, op.cit., hal.4.
6 Lihat juga Stone, op.cit.Chap. 2.
88 Analisis Kebijakan Publik
Dari paparan singkat di atas, dosen mengajak mahasiswa untuk
memahami bahwa kompleksitas proses pengambilan keputusan
kebijakan coba dijawab dengan berbagai model pengambilan
keputusan kebijakan yang berusaha menjelaskan, dan digunakan untuk
‘merekayasa’, fenomena dan proses pengambilan keputusan. Untuk
itu, dosen mengajak mahasiswa untuk mengingat kembali tiga model
dasar kebijakan yang biasa dipakai baik untuk menjelaskan maupun
menganalisa pengambilan keputusan kebijakan, yang sebelumnya telah
dibahas di Pertemuan II. Tiga model dasar pengambilan keputusan itu
adalah, Rational – Comprehensive; Mixed – Scanning; dan Garbage – Can.
Perbedaan utama di antara ketiganya adalah pada penjelasan
mereka tentang bagaimana proses pengambilan keputusan berlangsung.
Model Rational – Comprehensive melihat bahwa pengambilan keputusan
berlangsung sebagai proses yang sistematis dan didasarkan pada
perhitungan rasional dengan tujuan yang diasumsikan selalu jelas.
7
Di kutub yang berlawanan, ada pendekatan Garbage – Can yang
melihat bahwa proses pengambilan keputusan lebih didasarkan pada nalar
kebiasaan atau kelaziman, dan sedikit sekali mempertimbangkan hal-hal
terkait dengan efektivitas dan efisiensi keputusan. Ini disebabkan karena
model ini mengasumsikan bahwa realitas proses pengambilan keputusan
lebih sering berada dalam situasi di mana informasi tidak tersedia secara
lengkap, tujuan pengambilan keputusan seringkali kabur, waktu yang
terbatas, dan masing-masing aktor yang terlibat memiliki kepentingan
yang berbeda-beda. Model Garbage – Can melihat bahwa dalam situasi
demikian, tidak mungkin pengambil keputusan melakukan pertimbangan
yang menyeluruh dan cermat untuk semua alternatif yang ada.
Di antara keduanya, kita bisa temui ada pendekatan Mixed –
Scanning yang berusaha menjembatani dua kutub ekstrem yang diwakili
oleh dua model dasar sebelumnya. Dalam model Mixed – Scanning,
dalam proses pengambilan keputusan para decision makers melakukan
scanning secara cepat untuk menjaring alternatif-alternatif yang “biasa”
diambil dalam situasi-situasi kebijakan yang relatif serupa. Selanjutnya,
7 Lihat juga Kingdon, op.cit., hal. 77 – 78.
Purwo Santoso 89
alternatif-alternatif yang terjaring dianalisis dengan logika rasional
untuk mendapatkan pilihan yang dianggap paling tepat dan sesuai
dengan kebiasaan yang ada.
8
Analisis dengan logika rasional ini juga
tidak mungkin mencakup seluruh informasi yang dibutuhkan untuk
mendapatkan keputusan yang ideal. Kedua langkah ini dilakukan
untuk menyiasati keterbatasan informasi, waktu, sumberdaya, dan
perbedaan rumusan permasalahan di antara aktor-aktor yang terlibat
dalam pengambilan keputusan.
Dalam masing-masing model dasar, ada banyak teknik dan metode
analisis turunannya yang biasa dipakai dalam analisa pengambilan
keputusan kebijakan. Namun sebagai latihan, di sini, bagi mahasiswa
yang memilih corak analisis untuk pengambilan keputusan kebijakan,
dosen mengajak mahasiswa untuk hanya menggunakan analisis CBA
dan SWOT. Sementara, bagi mahasiswa yang memilih corak analisis
terhadap kebijakan, dosen mengajak membimbing mahasiswa tersebut
membangun sebuah analitis teoritis pengambilan keputusan kebijakan
dengan mengambil contoh kasus yang sedang hangat di media massa,
untuk dianalisis dengan menggunakan model Rational - Comprehensive.
C. Latihan Analisa untuk Formulasi dan Pengambilan
Keputusan Kebijakan: Cost – Benefit Analysis
Dalam melakukan latihan analisa untuk kebijakan, dosen
membimbing mahasiswa melakukan analisa CBA untuk pengambilan
keputusan kebijakan. Secara umum dalam analisis CBA, masing-
masing alternatif diperhitungkan berdasarkan variabel cost yang
muncul sebagai konsekuensi dari tiap alternatif dan variabel benefit
yang berpotensi dihasilkan dari tiap alternatif. Kemudian proyeksi
biaya dan manfaat dari masing-masing alternatif diperbandingkan
dan kemudian di pilih alternatif yang paling sedikit menimbulkan
biaya, namun mendatangkan manfaat paling besar.
Prinsip dari CBA adalah Pareto Improvements. Sebuah proyek
dikatakan pareto improvements jika proyek tersebut meningkatkan kualitas
8 Jones, Charles O., op.cit., hal. 8.
90 Analisis Kebijakan Publik
hidup (benefit) dari beberapa orang, tapi tanpa harus membuat orang lain
menanggung beban (cost) yang ditimbulkan dari peningkatan kualitas
hidup beberapa orang tersebut. Jelasnya, masyarakat harus dapat
mencapai pareto improvements, sebab mereka menolong orang lain, tapi
juga tidak menyakiti yang lain. Namun demikian, dalam masyarakat
yang kompleks, setiap proyek atau kebijakan tidak mungkin memuaskan
semua pihak. Bahkan pasti akan membuat beberapa orang merugi.
Biasanya variabel cost dan benefit ini diukur dengan menggunakan
uang sebagai alat ukur. Namun, CBA sebetulnya tidak selalu
menggunakan uang sebagai alat ukur. Karena itu, adalah penting,
sebelum melakukan analisis CBA, untuk mengetahui secara lebih
spesifik permasalahan apa yang ingin diatasi dengan pilihan kebijakan
yang akan diambil, dan dalam satuan hitung apa manfaat dan biaya
yang muncul akan dihitung.
Dosen memaparkan bahwa langkah ini merupakan langkah
krusial karena bagaimana permasalahan didefinisikan akan
menentukan alternatif apa yang muncul. Pada gilirannya, keduanya
akan menentukan keputusan apa yang akan diambil. Untuk
memudahkan mahasiswa memahami, dosen bisa menggunakan kasus
penggusuran tanah yang sudah dibahas dipertemuan III sebelumnya,
dan menjelaskan bagaimana problem dalam kasus tersebut dipahami
secara berbeda-beda dan berkonsekuensi memunculkan kriteria dan
alternatif yang berbeda pula.
Setelah permasalahan teridentifikasi secara lebih spesifik, analis
bisa mulai membangun kriteria yang berdasarkan permasalahan
yang didefinisikan tersebut. Kriteria ini bisa dibangun sebagai heuristik
tentang solusi yang dianggap paling ideal bagi permasalahan yang
ada. Kriteria ini akan digunakan untuk mengukur berbagai alternatif
yang ada dan menemukan alternatif yang terbaik, yaitu yang paling
mendekati gambaran ideal tersebut.
9
Gambaran keputusan yang ideal dalam CBA adalah keputusan
9 Lihat Vries,Michiel S. de, (1999), Calculated Choice in Policy Making: the Theory and
Practice of Impact Assesment, London: MacMillan, Chap.3. Alternatives and Criteria.
Purwo Santoso 91
yang memenuhi kriteria prinsip dari CBA adalah pareto improvements.
Sebuah proyek dikatakan pareto improvements jika proyek tersebut
meningkatkan kualitas hidup dari beberapa orang, tapi tidak membuat
orang lain rugi. Jelasnya, masyarakat harus dapat mencapai pareto
improvements, sebab mereka menolong orang lain, tapi juga tidak
menyakiti yang lainnya. Namun demikian, dalam masyarakat yang
kompleks, setiap proyek atau kebijakan tidak mungkin memuaskan
semua pihak. Bahkan pasti akan membuat beberapa orang merugi.
Dalam keterbatasan itu, maka sebuah proyek atau kebijakan dikatakan
menciptakan Pareto improvement yang potensial jika yang diuntungkan
lebih banyak daripada yang dirugikan.
Dosen perlu mengingatkan bahwa dalam analisis CBA,
kebanyakan orang cenderung memahami cost dan benefit hanya dalam
pengertian uang,tetapi, pada kenyataannya tidak selalu demikian.
Cost dan benefit ini bisa juga dinyatakan dalam term kualitatif dan
apa yang diidentifikasi sebagai cost dan benefit ditentukan oleh definisi
permasalahan yang dihadapi. Untuk itu, dari kasus yang sama dosen
memberikan ilustrasi bagaimana cost dan benefit bisa dinyatakan dalam
term kualitatif dan dimaknai secara berbeda sebagai akibat dari definisi
permasalahan yang berbeda.
Analisis dilanjutkan dengan mengidentifikasi langkah-langkah
alternatif apa yang bisa diambil untuk mengatasi masalah tersebut.
Dalam membangun perbandingan di antara berbagai alternatif untuk
mendapatkan pilihan paling tepat, CBA analysis menggunakan logika
seperti yang biasa digunakan dalam interaksi antara pembeli dan penjual.
Sederhananya, untuk tiap alternatif yang dipilih akan
membawa implikasi adanya pengorbanan atau biaya (cost) yang harus
dikeluarkan, seperti orang membeli suatu barang atau jasa yang harus
membayar untuk mendapatkannya. Seperti juga seorang pembeli yang
mengharapkan barang atau jasa yang dibelinya akan mendatangkan
manfaat bagi dirinya, begitu juga dengan para pengambil keputusan.
Para pengambil keputusan, diasumsikan, mengharapkan cost yang
dikeluarkan untuk tiap program akan memberikan manfaat sebesar
mungkin bagi pencapaian tujuan kebijakan secara keseluruhan.
92 Analisis Kebijakan Publik
Untuk merangkum pemaparan di atas, dosen menjelaskan
prinsip-prinsip teknis pelaksanaan analisis CBA berikut ini:
1. Menentukan standar ukuran Æ biasanya yang dipakai adalah uang,
tetapi tidak selamanya standar ukuran yang dipakai adalah uang;
2. Menggunakan logika pembeli dan penjual untuk setiap aktivitas;
3. Keuntungan didefinisikan sebagai pilihan pasar (market choice);
4. Beberapa ukuran keuntungan mensyaratkan penilaian dalam
bentuk angka kehidupan manusia (Valuation of Human Life);
5. Analisa sebuah proyek harus melibatkan perbandingan antara ada
proyek dengan tidak ada proyek (With Versus Without Comparison);
6. Membutuhkan studi area tertentu;
7. Penghitungan ganda antara biaya dan keuntungan harus dihindari; dan
8. Perlu menghitung discounting (perbandingan antara nilai uang
sekarang dengan nilai uang masa depan)
Dalam paparan di atas, analisis CBA terdengar lebih berwatak
teknokratis. Cost dan Benefit lebih terdengar sebagai kata lain dari
untung dan rugi seperti dalam kegiatan perdagangan semata. Namun,
sebenarnya CBA juga bisa digunakan dalam analisis yang lebih sensitif
terhadap dimensi politik dari proses pengambilan keputusan kebijakan.
Analisis CBA jenis ini biasanya diterjemahkan dalam term yang
sifatnya kualitatif, karena memang sulit untuk dikuantifikasi. Misalnya,
ketika proyeksi suatu alternatif keputusan ternyata memunculkan potensi
besar menimbulkan konflik dengan kepentingan lain. Namun, pada saat
yang sama alternatif yang sama juga berpotensi besar menarik dukungan
dari kelompok kepentingan yang lain, dan kebetulan, kelompok tersebut
memiliki sesuatu yang dibutuhkan demi tercapainya tujuan kebijakan.
Tentunya hasil analisa seperti ini tidak bisa begitu saja dinyatakan dalam
term kuantitatif sebagaimana lazimnya.
Untuk itu, bagi mahasiswa yang melakukan latihan analisis CBA
yang dinyatakan dalam term kualitatif, dosen perlu memberikan
bimbingan cara melakukan pemberian skor - scoring. Jika dalam analisis
CBA yang dinyatakan dalam term kuantitatif, misalnya uang, data
Purwo Santoso 93
perbandingan akan langsung nampak ketika analis selesai menghitung
perkiraan biaya dan manfaat yang diterima, dalam analisis CBA
yang dinyatakan dalam term kualitatif, perkiraan cost dan benefit yang
dihasilkan harus dikonversi melalui proses scoring.
Box VI.2. Ilustrasi
Analisis CBA Sederhana untuk Pengambilan Keputusan
Seorang direktur penjualan sedang memutuskan apakah akan
menambah komputer atau tidak (perusahaannya hanya mempunyai
beberapa komputer dan pekerjanya tidak paham dengan komputer).
Direktur tersebut sadar bahwa penambahan komputer akan
dapat meningkatkan kualitas pelayanan kepada pelanggan dan
meningkatkan jumlah pelanggan serta akan dapat mengurangi
jumlah pekerja. Selama ini keuntungan perusahaan dia adalah
Rp 5 juta/bulan. Oleh sebab itu, dia meminta staffnya untuk
melakukan analisis dengan menggunakan CBA.
Biaya (dlm 1 bulan) Keuntungan (dlm 1 tahun)
Peralatan komputer
yg baru,meliputi:
10 jaringan
komputer, 3
printer, Koneksi
dengan internet
Rp 50 juta;
Rp 5 juta;
Rp 5 juta
Pengurangan jumlah
pekerja (estimasi)
Rp 10 juta
Biaya Training:
Biaya training utk
8 orang
Rp 5 juta Peningkatan ehsiensi
usaha (estimasi)
Rp 20 juta
Biaya-Biaya
Lain: Waktu yg
hilang selama
masa training
(estimasi)
Rp 5 juta Peningkatan pelanggan
(estimasi
Rp 35 juta
Peningkatan pelayanan
(estimasi
Rp 35 juta
Total Rp 70 juta Total Rp 100 juta
Setelah melakukan analisis CBA seperti di atas, maka diperoleh
hasil bahwa program penambahan jumlah komputer justru
menghasilkan keuntungan untuk perusahaan. Biaya investasi yang
dihabiskan dalam satu bulan pertama sudah bisa memberikan break
event point dan laba dalam jangka waktu satu tahun.
94 Analisis Kebijakan Publik
Proses scoring ini bisa dilakukan dengan mengacu pada gambaran
keputusan ideal yang memenuhi kriteria yang sudah ditetapkan.
Proses ini akan menghasilkan skor dari gambaran keputusan ideal
yang diharapkan. Selanjutnya, alternatif-alternatif lain dianalisis dan
diukur berdasarkan perbandingannya dengan skor ideal tersebut.
Contoh sederhana dari sebuah analisis CBA bisa dilihat dalam Tabel
VI.2. Ilustrasi Analisis CBA Sederhana untuk Pengambilan
Keputusan. Tabel tersebut memuat contoh Analisis CBA Dalam
Pengambilan Keputusan Kebijakan di Sektor Bisnis.
Sembari mahasiswa menyimak ilustrasi tersebut, dosen
memaparkan pada mahasiswa tentang metode CBA dan penggunaannya
dalam analisis pengambilan keputusan kebijakan. Seperti tercermin dari
namanya, teknik CBA menjadikan dua variabel sebagai alat ukurnya,
yaitu cost dan benefit yang mungkin ditimbulkan dari suatu kebijakan.
Dalam tabel tersebut tersebut nampak bahwa perhitungan CBA yang
dilakukan memproyeksikan variabel beban biaya yang harus ditanggung
dan keuntungan yang diberikan dari alternatif keputusan/kebijakan
untuk menambah komputer. Agar mudah diukur dan diperbandingkan,
proyeksi itu dinyatakan dalam bentuk kuantitatif, yang di sini dinyatakan
dalam bentuk uang, meskipun tidak menutup kemungkinan CBA
dilakukan dengan menggunakan standar ukuran selain uang.
Hasil analisis CBA seperti dalam ilustrasi, memberikan proyeksi
kepada pengambil keputusan tentang dampak yang mungkin muncul
(keuntungan/kerugian). Ini menjadi informasi bagi si pengambil
keputusan dan membantunya untuk mendapatkan keputusan yang
dianggap paling baik/menguntungkan.
Perlu diingat, meksi hasil analisis CBA sudah bisa memberikan
gambaran, namun hal tersebut belum final. CBA tidak bisa memberikan
keputusan tentang program yang diambil. Persoalan apakah program
tersebut kemudian dilaksanakan atau tidak, tetap berada di tangan
direktur yang berwenang mengambil keputusan. Selain itu, analisis
CBA juga tidak memberikan gambaran bagaimana tiap alternatif akan
direalisasikan dalam implementasi. Ingat definisi decision atau keputusan
yang juga memasukkan unsur langkah-langkah pelaksanaan!
Purwo Santoso 95
CBA digunakan secara luas oleh berbagai kalangan, baik oleh
invidu maupun instansi; baik private maupun pemerintah. Hasil analisis
dengan menggunakan CBA cukup dipercaya, karena CBA memiliki
kelebihan sebagai berikut:
· Dapat oibanoingkan
· Transparan
· Memberikan proyeksi yang terukur secara relatil akurat, sehingga
terutama sekali digunakan untuk meningkatkan efisiensi ekonomi
(ketika satu pilihan dapat meningkatkan efisiensi, pilihan tersebut
harus diambil).
Namun, tidak berarti instrumen CBA ini sempurna. Di bawah
ini adalah beberapa poin kelemahan CBA, terutama ketika digunakan
untuk melakukan pengambilan keputusan di sektor publik:
· Fenghitungan ekonomi untuk Public Good dengan menggunakan
CBA sulit untuk dilakukan. Sebagai contoh, berapakah harga
udara yang kita hirup?
· Tioak oapat mengukur aspek multioimensional seperti
keberlangsungan, partisipasi publik dalam pembuatan keputusan
dan nilai-nilai sosial yang lain.
· CBA juga hanya berlungsi untuk memberikan inlormasi kepaoa
pengambil keputusan, tapi tidak dengan sendirinya membuat keputusan.
· Iokus paoa elisiensi` sehingga melupakan equity’. Keduanya adalah
dua kriteria yang berdiri sendiri-sendiri dalam ekonomi kesejahteraan.
Padahal aspek kesetaraan sangat penting karena kebijakan publik
merupakan fungsi utama pemerintah untuk menjamin terpenuhinya
hak-hak dasar rakyat, dimana seringkali prinsip-prinsip ini
bertentangan dengan prinsip untung-rugi (logika dasar CBA).
· Elisiensi yang oiharapkan oiperoleh oengan CBA ini tioak jelas
versi siapa? Apakah ditafsirkan oleh pemerintah atau Masyarakat?
Tua atau muda? Laki-laki atau perempuan?
10
10 Paparan yang lebih mendalam tentang perbedaan masalah publik dalam artian
‘publik pemerintahan’ dan ‘publik pasar’ bisa dibaca dalam Stone, op.cit, Chap. 1.
96 Analisis Kebijakan Publik
Dosen perlu mengingatkan pada mahasiswa bahwa meskipun
disadari bahwa CBA memiliki banyak kelemahan, terutama ketika
digunakan untuk melakukan analisa kebijakan sektor publik, namun
banyak analis dan pembuat kebijakan sektor publik tetap menggunakan
instrumen ini, mengingat instrumen ini memiliki kelebihan yang terlalu
besar untuk diabaikan begitu saja.
D. Latihan Analisa untuk Formulasi dan Pengambilan
Keputusan Kebijakan: SWOT Analysis
SWOT Analysis mengedepankan pengambilan keputusan dengan
mempertimbangkan faktor internal dan eksternal. Masing-masing
faktor ini ditentukan oleh dua variabel utama, yaitu kekuatan dan
kelemahan sebagai faktor internal, serta kesempatan dan ancaman,
sebagai faktor eksternal.
Dalam analisis SWOT, langkah pertama yang harus dilakukan
sama dengan Analisis CBA, yaitu mendefinisikan permasalahan.
Namun definisi permasalahan dalam analisis SWOT biasanya juga
memasukkan variabel situasi keputusan. Misal, ‘Apakah keputusan
yang diambil bersifat mendesak atau tidak?’, atau ‘Apakah keputusan
harus diambil dalam situasi keterbatasan informasi atau tidak?’. Dalam
analisis SWOT, ini semua bisa dilakukan dengan mengidentifikasi
situasi berdasarkan empat variabel utama SWOT.
Analisa untuk pengambilan keputusan dilakukan dengan
menganalisa situasi internal pengambil keputusan untuk
mengidentifikasi kekuatan dan kelemahan yang ada dan diproyeksikan
pada kesempatan dan ancaman yang dihadirkan oleh lingkungan eksternal
yang dihadapi. Dari situ, diharapkan akan dihasilkan gambaran
tentang keputusan apa yang paling tepat, dalam arti memaksimalkan
kekuatan yang dimiliki untuk memanfaatkan kesempatan yang ada
semaksimal mungkin, sembari menutup kelemahan dan menetralisir,
setidaknya menghindari, ancaman. Alur SWOT ini dijabarkan dalam
Bagan VII.1. Alur SWOT.
Purwo Santoso 97
Bagan VI.1.
Alur SWOT
Mengkaji Lingkungan
Analisis Internal Analisis Eksternal
Kekuatan Kelemahan Peluang Ancaman
KEPUTUSAN
Dalam membimbing mahasiswa untuk melakukan analisis
dengan instrumen SWOT Analysis, dosen mengajak mahasiswa untuk
mengikuti langkah-langkah dasar yang umum digunakan dalam SWOT
Analysis, seperti yang dipaparkan di bawah ini.
· Langkah 1,”Scan” of the environment of the programme
Langkah ini memungkinkan untuk melakukan deteksi terhadap trend
dan masalah umum yang sekiranya akan mempengaruhi masa depan
teritori dibawah pertimbangan. Dalam langkah 1 ini digunakan socio-
demographic, economic, political and physical indicators. Indikator kesenjangan
regional berguna untuk mengidentifikasi berbagai peluang dan ancaman
yang ada. Namun demikian, langkah 1 ini jangan sampai menyita banyak
energi sehingga dilakukan secara cepat dan sepintas (scan).
· Langkah 2, The preparation of an inventory of possible actions
Langkah ini dilakukan dengan mengidentifikasi berbagai
alternatif tindakan yang mungkin untuk dilakukan. Masing-masing
alternatif dirumuskan dalam term-term yang umum dalam hubungan
dengan masalah utama yang sudah teridentifikasi.
98 Analisis Kebijakan Publik
· Langkah 3,The external analysis of opportunities and threats
Langkah ini terdiri dari mendaftar parameter dari lingkungan
yang tidak dalam kontrol langsung pembuat kebijakan dan diasumsikan
akan sangat mempengaruhi pembangunan sosio ekonomi.
· Langkah 4,Internal analysis of strengths and weaknesses
Langkah ini melibatkan pengidentifikasian faktor-faktor yang
setidaknya berada di bawah kontrol otoritas pembuat kebijakan,
yang kemungkinan bisa mendorong atau, sebaliknya, menghambat
perkembangan.
· Langkah 5,Classification of possible actions
Langkah ini dilakukan dengan menyusun berbagai alternatif
tindakan yang ada dalam skala prioritas, yang didasarkan pada
panduan strategis, yang dianggap paling berpeluang menanggulangi
permasalahan, dengan memfokuskan pada kekuatan sembari
mengurangi, atau bahkan menghilangkan kelemahan. Harapannya,
dengan kekuatan yang semakin besar, dan sebaliknya kelemahan
semakin kecil, semakin besar kesempatan dan semakin kecil resiko
yang dihadirkan oleh lingkungan eksternal.
· Langkah 6,Evaluation of a strategy
Langkah ke-6 ini bersifat opsional. Langkah ini dilakukan jika
dianggap perlu menimbang relevansi sebuah strategi yang sudah
diimplementasikan atau sedang direncanakan. Langkah ini bisa didesain
berdasarkan sebuah analisis ‘aktivitas portofolio’. Seperti sebuah
perusahaan dengan berbagai produk dan pasarnya, sebuah program
sosial-ekonomi memuat sejumlah tindakan intervensi, yang mana
sebagian dibangun berdasarkan kekuatan dan kesempatan yang ada,
sementara sebagian yang lain dilakukan untuk mengkompensasikan
kelemahan atau memberikan peringatan akan adanya ancaman.
Dalam melakukan analisis SWOT, analis perlu membuat semacam
peta intervensi yang dibangun berdasarkan dua poros utama, yaitu (1)
poros fisibilitas internal, mencakup kekuatan dan kelemahan, dan (2)
Purwo Santoso 99
lingkungan eksternal, yang mencakup kesempatan dan ancaman. Peta
itu bisa digunakan untuk mempertimbangkan relevansi suatu strategi
atau keputusan yang akan atau sudah diambil.
Hasil pemetaan di atas akan memunculkan strategi-strategi seperti
terdapat dalam Tabel VII.1.
· S-O Strategies Æ mengejar Opportunity yang sesuai dengan Strength
· W-O Strategies Æ mengatasi Weakness untuk mengejar Opportunity
· S-T Strategies Æ identifikasi cara yang dapat digunakan dalam
rangka menggunakan Strength untuk mengurangi external Threat
· W-T Strategies Æ menyusun rencana untuk mencegah kelemahan
yang semakin besar akibat ancaman dari luar.
Tabel VI.1. Strategi-strategi Dalam Swot Analysis
Strength Weakness
Opportunities S-O Strategies W-O Strategies
Threats S-T Strategies W-T Strategies
Analis menggunakan strategi-strategi itu berguna sebagai basis
untuk menimbang relevansi dari berbagai alternatif keputusan
kebijakan yang akan diambil dan kompatibilitasnya dengan situasi
yang dihadapi.
Hal yang perlu diperhatikan dalam SWOT:
1. Analisis SWOT secara garis besar berupaya merumuskan
langkah-langkah strategis dengan mempertemukan variabel
situasi eksternal dengan kondisi internal. Sebetulnya ada sekian
banyak kemungkinan langkah yang bisa dihasilkan dari pertemuan
tersebut. Penentuan langkah mana yang paling tepat akan bisa
terjadi secara arbitrer jika analis tidak cermat. Untuk menghindari
ini, analis yang melakukan analisa dengan instrumen ini harus siap
untuk memperhitungan setiap alternatif langkah strategis yang
dihasilkan dari SWOT Analysis, untuk bisa mendapatkan pilihan
yang benar-benar tepat.
2. Untuk itu, dalam melakukan analisis dengan instrumen SWOT,
100 Analisis Kebijakan Publik
analis harus memiliki kejelasan visi, karena pemaknaan peluang
maupun ancaman hanya akan relevan dalam kerangka pencapaian
visi tersebut. Biasanya pemerintah daerah sulit mencapai
kesepakatan tentang visi tersebut, sehingga memunculkan
ketidakjelasan, baik dalam penyusunan rencana strategis – renstra
maupun dalam melakukan analisis SWOT. Artinya, analisis SWOT
sebagai bagian dari Model Rational-Comprehensive mensyaratkan
adanya rasionalitas tunggal.
3. Ada respons terhadap situasi normal maka pilihan seringkali
didorong oleh motif optimalisasi capaian – minimalisasi resiko
(S – O Strategies). Tetapi dalam situasi yang tidak normal,
misal dalam konteks bencana, strategi itu menjadi tidak relevan.
Dalam situasi demikian, maka pilihan akan lebih didorong oleh
motivasi kontrol terhadap kerusakan. Harus disadari bahwa
situasi cenderung berubah dengan cepat, sementara SWOT lebih
banyak digunakan untuk perencanaan jangka panjang, sehingga
SWOT tidak memberikan pilihan untuk berganti strategi sebagai
bentuk adaptasi terhadap situasi yang berubah. Ini berujung pada
kurangnya kapasitas Analisis SWOT untuk menawarkan roadmap
yang bersifat transformatif. Analisis SWOT masih bersifat statis
meskipun sudah lebih canggih dari CBA.
4. Analisis SWOT masih memiliki kelemahan yang dimiliki oleh CBA
ketika harus berhadapan dengan variabel-variabel yang intangible atau
sulit untuk dikuantifikasi. Tentunya ini mempengaruhi informasi yang
dihasilkan dan, ujungnya, mempengaruhi keputusan yang diambil.
Setelah mahasiswa selesai dengan simulasi melakukan latihan
analisis dengan instrumen CBA dan SWOT,dosen mengajak
mahasiswa untuk menindaklanjuti hasil analisanya dengan membuat
sebuah formula kebijakan. Mengapa demikian, karena dalam logika
Rational – Comprehensive, setiap keputusan yang diambil harus pula telah
mempertimbangkan dan mengantisipasi segala kemungkinan yang
bakal muncul sebagai konsekuensi dari pilihan tersebut.
Untuk membimbing mahasiswa dalam berlatih membuat
Purwo Santoso 101
formulasi kebijakan ini, dosen dapat menggunakan kerangka
logikaProgram Kaukus Parlemen Bersih sebagai ilustrasi. Seperti dalam
kerangka logika tersebut, mahasiswa diminta untuk membuat sebuah
kerangka logika, yang nantinya akan digunakan sebagai kerangka kerja
untuk mengimplementasikan keputusan kebijakan yang diambil.
Dosen memaparkan bagaimana formulasi kebijakan dalam
contoh kerangka logika tersebut dipaparkan secara detil dan
sistematis,mulai dari tujuan; keluaran; dan kegiatan. Untuk tiap-tiap
poin tersebut, instrumen verifikasi yang mencakup variabel indikator,
verifikasi, dan asumsi. Kerangka logika ini, selain berguna sebagai
panduan dalam mengimplementasikan keputusan kebijakan yang
diambil, juga menjadi bagian dari instrumen monitoring dan evaluasi
terhadap kebijakan tersebut.
Sama seperti diperlihatkan dalam ilustrasi kerangka kerja
program Kaukus Parlemen Bersih tersebut, mahasiswa diminta untuk
menguraikan tujuan kebijakan dalam poin-poin keluaran. Poin-poin
keluaran tersebut kemudian diterjemahkan dalam poin-poin kegiatan
yang logikanya dilakukan untuk menghasilkan keluaran yang diinginkan.
Dalam menyusun kerangka logika ini, dosen mengingatkan kepada
mahasiswa, bahwa dalam logika Rational – Comprehensive, semua tindakan,
termasuk pengambilan keputusan, merupakan perbuatan yang bertujuan.
Sehingga dalam menguraikan keputusan kebijakan dalam kerangka kerja
ini, selalu akan terdapat hubungan kausal antar poin-poin yang ada dalam
kerangka kerja tersebut. Karena itu, dalam latihan membuat kerangka
logika ini mahasiswa harus bisa memberikan penjelasan logis hubungan
antara poin tujuan; keluaran; kegiatan dan indikator; verikasi; dan asumsi
yang muncul dalam kerangka kerja yang dibuatnya.
E. Latihan Analisis terhadap Pengambilan Keputusan
Kebijakan
Bagi mahasiswa yang memilih corak analisis terhadap kebijakan,
dosen membimbing mahasiswa tersebut dalam membangun sebuah
penjelasan tentang bagaimana CBA dan SWOT digunakan untuk
menjelaskan kasus pengambilan keputusan kebijakan dari sebuah contoh
102 Analisis Kebijakan Publik
kasus pengambilan keputusan kebijakan. Analisis CBA dan SWOT di sini
digunakan untuk mengukur apakah proses pengambilan dan keputusan
kebijakan yang dihasilkan sejalan dengan konsep demokrasi sebagai
‘bertautnya kepentingan yang diperintah dengan yang memerintah’.
11
Dosen membimbing mahasiswa untuk melakukan analisis
terhadap kasus tersebut, untuk mengetahui apa yang menjadi concern
dan didefinisikan sebagai Cost – Benefit dalam kasus yang dianalisis
dengan CBA dan apa yang didefinisikan sebagai Strength – Weakness –
Opportunity – dan Threats bagi kasus yang diamati dengan SWOT Analysis.
Setelah variabel-variabel tersebut diidentifikasi dalam kasus yang
dianalisis, mahasiswa diminta untuk mengidentifikasi, kepentingan
aktor manakah dalam proses pengambilan keputusan yang paling
mendapatkan keuntungan dari keputusan kebijakan yang dihasilkan.
Dari situ, mahasiswa bisa mengukur apakah keputusan yang dihasilkan
oleh para pengambilan keputusan benar-benar bersambung dengan
kehendak publik. Ini dilakukan dengan melihat apakah yang
didefinisikan sebaga cost – benefit maupun strength – weakness – opportunity
dan threat oleh para pengambil keputusan sesuai dengan definisi publik
terhadap variabel-variabel tersebut dalam kasus yang diamati.
Tentunya di antara para pengambil keputusan dan publik
sendiri terdapat berbagai rumusan cost – benefit dan strength – weakness –
opportunity dan threat. Dalam analisis ini, mahasiswa juga diminta untuk
menjelaskan bagaimana proses pengambilan keputusan yang terjadi
sampai pada rumusan tentang masing-masing variabel tersebut, yang
kemudian digunakan sebagai dasar pengambilan keputusan dalam
kasus yang diamati. Proses ini juga diukur dengan menggunakan
konsep demokrasi yang dikemukakan Dahl, yaitu melihat apakah ada
kesempatan yang luas bagi berbagai rumusan tentang cost – benefit dan
strength – weakness – opportunity dan threat untuk saling berkompetisi satu
sama lain dalam sistem pengambilan keputusan yang menjadi konteks
dari kasus yang diamati.
Dari analisis ini, mahasiswa diharapkan akan menghasilkan
11 Dahl, Robert A.,op.cit.
Purwo Santoso 103
sebuah laporan analisis yang berisi paparan tentang proses pengambilan
keputusan kebijakan, dengan menggunakan teknik analisis CBA dan
SWOT, dan menyandingkannya dengan konsep demokrasi yang
dikemukakan oleh Dahl.
E. Persiapan untuk Sesi Berikutnya
Sebagai persiapan untuk sesi selanjutnya, dosen bisa meminta
mahasiswa untuk membaca dan mereview literatur tentang analisis
pengambilan keputusan dengan Model Garbage-Can. Literatur untuk
itu adalah:
· Howlett, Michael oan Ramesh, M., ,199¯,, Studying Public Policy:
Policy Cycles and Policy Subsystem, Oxford University Press, chap.7.
· Dunn, William N., 2002, Pengantar Analisis Kebijakan Publik, Samodra
Wibawa et.al.(terj.), Gamma Press, Chapter 5, Merumuskan
Masalah-masalah Kebijakan.
· CohenM D, March ] G, Olsen ] F, ,19¯2,, A Garbage-Can model of
Organizational Choice, Administrative Science Quarterly,17, hal. 1-25.
Untuk memastikan mahasiswa membaca, dosen bisa melakukan
penugasan dengan meminta mahasiswa untuk melakukan review
terhadap literatur tersebut.
Daftar Pustaka
Dahl, Robert A., (1971),Polyarchy: Participation and Opposition, Yale
University Press
Howlett, Michael dan Ramesh, M., (1995), Studying Public Policy: Policy
Cycles and Policy Subsystem, UK: Oxford University Press
Jones, Charles O., (1977), An Introduction to the Study of Public Policy 2
nd

Edition, Mass: Duxbury Press
Kingdon, John W., (1995),Agendas, Alternatives, and Public Policies,
HarperCollins College Publishers
Stone, Deborah, (1997), Policy Paradox: the Art of Political Decision Making,
104 Analisis Kebijakan Publik
NY:W&W Norton & Company, pertama kali dipublikasikan 1988
dengan judul “Policy Paradox andPolitical Reason”
Vries,Michiel S. de, (1999),Calculated Choice in Policy Making: the Theory
and Practice of Impact Assesment, London: MacMillan
Purwo Santoso 105
Pertemuan VII
ANALISIS FORMULASI
DAN PENGAMBILAN KEPUTUSAN
KEBIJAKAN(2)
Misi Sesi Perkuliahan
· Memberikan mahasiswa keLerampilan unLuk melakukan
analisa pengambilan kepuLusan kebijakan berdasarkan
model Ccrbcçe - Ccn
· MelaLih mahasiswa dalam menggunakan berbagai
pendekaLan, model dan Lehnik analisa unLuk menjelaskan
íenomena pengambilan kepuLusan kebijakan dengan
model Ccrbcçe - Ccn
Substansi Sesi Perkuliahan
· Analisis Pengambilan KepuLusan Kebijakan berangkaL
dari model Ccrbcçe-Ccn
Metode Sesi Perkuliahan
· Ceramah
· Diskusi Kelas
· Simulasi
A. Model Garbage-Can dalam Analisa Pengambilan Keputusan
Kebijakan
Dosen mengawali pertemuan di sesi ini dengan mengajak
mahasiswa untuk mengingat kembali tema utama dari sesi sebelumnya,
yaitu analisis pengambilan keputusan kebijakan. Pada sesi sebelumnya
mahasiswa telah diajak untuk memahami dan berlatih melakukan
analisa dengan model rasional, entah itu kemudian diklaim sebagai
komprehensif ataupun terbatas (bounded-rationality).
Dalam sesi ini, topik utama yang dibahas masih sama dengan sesi
sebelumnya, namun yang memberikan perbedaan mendasar adalah
model yang digunakan untuk melakukan analisa.Dosen mengawali
sesi ini dengan memberikan pemaparan singkat tentang model Garbage
106 Analisis Kebijakan Publik
- Can sebagai sebuah model berpikir dalam pengambilan keputusan
kebijakan.
Dalam sesi ini mahasiswa akan diminta untuk melakukan latihan
analisa pengambilan keputusan kebijakan. Seperti pada latihan di
dua sesi sebelumnya, mahasiswa diminta untuk memilih antara corak
analisis untuk pengambilan keputusan kebijakan atau analisis terhadap
pengambilan keputusan kebijakan.
B. Memahami Model Garbage-Can dalam Analisa Pengambilan
Keputusan
Model Garbage - Can, secara umum, sudah dipaparkan pada sesi
sebelumnya. Pada sesi ini dosen hanya akan memberikan beberapa detil
menyangkut beberapa asumsi dasar yang menjadi prasyarat bekerjanya
model Garbage - Can dalam proses pengambilan keputusan kebijakan.
Pertama-tama, dosen menjelaskan kepada mahasiswa bahwa
pada sesi sebelumnya, mahasiswa melakukan analisa pengambilan
keputusan kebijakan dalam sebuah situasi, di mana diasumsikan ada
kejelasan tujuan pengambilan keputusan kebijakan, ada kejelasan
alternatif-alternatif keputusan kebijakan, informasi tersedia secara
lengkap, dan aktor-aktor yang terlibat dalam proses pengambilan
keputusan, setidaknya, memiliki kesepakatan akan tujuan dari
pengambilan keputusan tersebut. Ini bisa kita sebut sebagai situasi
pengambilan keputusan yang ideal.
Sayangnya, sebagian besar praktek pengambilan keputusan
kebijakanterjadi dalam situasi yang jauh dari gambaran ideal tersebut.
Situasi riil pengambilan keputusan kebijakan seringkali menempatkan
para pembuat keputusan dalam situasi di mana tidak seluruh alternatif
keputusan bisa diketahui, informasi yang tidak lengkap, dan aktor-
aktor yang terlibat dalam proses tersebut memiliki tingkat kesepakatan
yang rendah tentang tujuan dari pengambilan keputusan yang
dilakukan.
1
Dalam situasi seperti ini, tentunya pendekatan Rational –
1 Untuk penjelasan tentang model Garbage-Can lihat Cohen, M. D., March, J. G., dan
Olsen, J. P., (1972),A Garbage-Can model of Organizational Choice, Administrative
Science Quarterly17, hal. 1-25.
Purwo Santoso 107
Comprehensive tidak mungkin dilakukan, karena prasyaratnya untuk itu
tidak terpenuhi. Kalaupun dipaksakan, hasil analisis yang dilakukan
akan memiliki tingkat reliabilitas dan validitas yang rendah, karena
sebagian besar pertimbangan hanya akan didasarkan pada asumsi.
Pertama, mahasiswa perlu diingatkan bahwa model Garbage - Can
‘tidak’ mengandaikan bahwa proses pengambilan keputusan kebijakan
berjalan dalam proses yang acak, di mana pengambil keputusan secara
serampangan mengambil satu isu sebagai permasalahan dan kemudian
mencocokannya dengan satu solusi yang dipilih dengan cara yang sama.
Model Garbage - Can sama sekali tidak menggambarkan proses seperti itu.
Kedua, dalam model Garbage - Can, asumsi yang paling dasar adalah
bahwa seluruh proses pengambilan keputusan terjadi dalam sebuah
konteks kelembagaan tertentu.
2
Konteks kelembagaan tersebut mencakup
pula nilai, norma, kebiasaan, dan aturan-aturan, baik tertulis maupun
tidak tertulis, yang tereproduksi terus-menerus dalam rutinitas keseharian.
Misalnya, dalam kehidupan keseharian kampus, kita bisa melihat
bagaimana dosen, mahasiswa, dan civitas akademika menjalankan
rutinitas dan saling berinteraksi satu sama lain. Dalam menjalankan
rutinitas dan berinteraksi, masing-masing civitas akademika menjalankan
peran yang menghadirkan suatu tuntutan sikap dan pola perilaku
tertentu. Kegagalan untuk memenuhi tuntutan tersebut akan membuat
pihak yang gagal tersebut dipandang sebagai pihak yang telah membuat
kesalahan, menyimpang, atau, minimal, berlaku tidak lazim.
Contoh di atas menunjukkan bahwa individu-individu yang
menjadi bagian dari civitas academica, dalam aktivitas dan interaksi
kesehariannya, dikerangkai oleh sebuah tatanan yang menjadi bagian
dari sebuah lembaga. Tatanan ini menjadi bagian dari kesadaran
rutinnya, sehingga dalam nalar masing-masing individu muncul
gambaran tentang apa yang seharusnya saya lakukan dan apa yang
seharusnya tidak saya lakukan. Kadang proses pelembagaan nilai dan
2 Lihat Roones, Paul G., Institutionalism and Garbage-Can Reasoning, catatan yang
dipersiapkan untukWorkshop on Theory and Methods for Studying Organizational
Process: Institutional, Narative, and Related Approaches, London School of
Economics and Political Science, February 17 – 18, 2005
108 Analisis Kebijakan Publik
norma kebiasaan itu muncul dalam bentuk dibuatnya peraturan tertulis.
Namun, ternyata, peraturan tidak tertulis inilah yangmengkerangkai
sebagian besar perilaku manusia, termasuk dalam proses pengambilan
keputusan kebijakan.
Realitasnya akan nampak jelas ketika, seperti seringkali ditemui,
ada mahasiswa yang mengajukan pertanyaan, ‘Apakah tidak menjadi
masalah jika saya menghubungi Dosen Anu melalui sms atau telepon?’ Padahal
tidak ada aturan tertulis, yang boleh dirunut dari Kitab Suci agama
manapun sampai aturan tingkat RT, yang melarang mahasiswa
untuk menghubungi dosen-nya melalui sms maupun telepon. Namun
mahasiswa sering merasa takut dianggap berlaku tidak sepantasnya
jika menghubungi dosen melalui sms atau telepon, jika hal itu memang
sesuatu yang tidak lazim untuk dilakukan. Karena itu, sebelum
mengambil keputusan untuk menghubungi dosennya lewat sms atau
telepon, mahasiswa tersebut mencari informasi tentang ‘bagaimana
hal itu biasa dilakukan’.
Selain itu, mahasiswa tersebut pasti juga akan mempertimbangkan
cara alternatif lain untuk menghubungi si dosen dengan media lain. Media
lain ini merupakan alternatif pilihan bagi si mahasiswa. Interaksi antara
kebutuhan dan alternatif untuk menghubungi si dosen ini menghadirkan
choice opportunity (kesempatan – pilihan) bagi mahasiswa untuk mengambil
keputusan dengan cara apa dia akan menghubungi si dosen. Keputusan
yang dihasilkan merupakan dinamika interaksi antara problem; yaitu
kebutuhan untuk menghubungi si dosen, solusi; menghubungi si dosen;
partisipan; si dosen dan si mahasiswa, dan choice – opportunity.
Purwo Santoso 109
Bagan VII.1.
Alur Pengambilan Keputusan Model Garbage-Can
Dalam situasi seperti digambarkan di atas, si mahasiswa tidak sekedar
mencocokkan problem, kebutuhan menghubungi dosen, dengan solusi,
menghubungi lewat sms atau telepon. Namun, perilaku itu terjadi dalam
sebuah konteks kelembagaan tertentu. Upaya mencocokkan itu baru
dimulai dan relevan, jika konteks kelembagaan di mana suatu keputusan
harus diambil telah diketahui. Jika tidak ada konteks kelembagaan itu,
maka model Garbage - Can ini, bahkan proses pengambilan keputusan
tersebut, menjadi sama sekali tidak relevan. Misal, dalam kondisi di
mana tidak terpikir sama sekali adanya kebutuhan untuk menghubungi
dosen, dan tidak terpikir adanya cara yang dianggap lazim bagi setiap
mahasiswa untuk menghubungi dosen, keputusan menghubungi dosen
menjadi kehilangan tujuan dan relevansinya.
3
3 Roness,op.cit.
110 Analisis Kebijakan Publik
Dalam konteks kelembagaan tertentu seperti dicontohkan di atas,
model Garbage – Can melihat bahwa proses pengambilan keputusan
adalah proses mencocokkan antara permasalahan, solusi, partisipan
dan choice - opportunity. Ini bisa digambarkan dengan ilustrasi orang
memasukkan sampah; berupa problem,berbagai alternatif solusi,
serta energi yang dimiliki; ke dalam keranjang sampah; yaitu konteks
kelembaaan yang ada, dan berharap bahwa rangkaian problem dan
solusinya, yang sesuai dengan konteks kelembagaan dan energi yang
dimiliki, akan muncul dari keranjang sampah tersebut.
Berbeda dengan model Rational-Comprehensive yang mengasumsikan
pengambilan keputusan berorientasi pada penyelesaian masalah
yang diasumsikan sudah terdefinisi secara jelas, dalam model Garbage
- Can proses pengambilan keputusan tidak melulu berorientasi
pada pemecahan masalah sebagai tujuan yang sudah ditetapkan
sebelumnya. Dalam model Garbage-Can proses pengambilan keputusan
dan keputusan yang dihasilkan lebih ditentukan oleh dan berorientasi
pada kombinasi yang dianggap cocok di antara empat arus di atas.
Kombinasi keempat arus di atas, dengan menambahkan faktor
waktu, di mana pengalaman permasalahan dan solusi sebelumnya
direproduksi terus-menerus, menciptakan apa yang disebut sebagai
logika kepantasan atau logic of appropriateness.
4
Artinya, seperangkat
nilai, norma, atau aturan; bisa tertulis ataupun tidak; yang terlembaga
dalam rutinitas keseharian dan selalu menjadi acuan bagi sebagian
besar orang ketika dihadapkan pada situasi yang dianggap mirip.
Setelah memaparkan relasi antara model Garbage - Can dan
konteks kelembagaan dalam proses pengambilan keputusan,dosen
melanjutkan dengan pemaparan bagaimana konteks kelembagaan
mempengaruhi alternatif keputusan yang dimiliki oleh seorang
pengambil keputusan. Untuk itu, dosen memaparkan karakter institusi
sebagai sesuatu yang bersifat constraining - membatasi, namun juga
sekaligus enabling –mendorong, dalam proses pengambilan keputusan.
4 Lihat March, J. G. dan J. P. Olsen,(1989), Rediscovering Institutions: The Organizational
Basis of Politics, NY: Free Press.
Purwo Santoso 111
Konteks kelembagaan mempengaruhi perilaku aktor-aktor
yang terlibat didalamnya dengan cara membatasi pilihan aktor-aktor
tersebut. Namun pada saat yang bersamaan, konteks kelembagaan ini
juga menjalankan fungsi sebagai dasar yang memungkinkan aktor-
aktor didalamnya untuk mengambil perilaku dan tindakan tertentu
yang kecil kemungkinan bisa dilakukan oleh aktor-aktor lain di luar
konteks kelembagaan tersebut. Prinsip yang sama juga berlaku dalam
proses pengambilan keputusan kebijakan.
Contoh sederhana, masih dari ilustrasi tentang mahasiswa di
atas tadi, posisi sebagai mahasiswa memang membatasi pilihan cara si
mahasiswa untuk menghubungi si dosen. Artinya, mahasiswa mau tidak
mau dan cepat atau lambat harus menghubungi si dosen, sementara
orang lain yang bukan mahasiswa terbebas dari keharusan itu. Tetapi
di sisi yang lain, posisi si mahasiswa sebagai seorang mahasiswa,
membuat dia memiliki akses dan legitimasi untuk menghubungi si
dosen, yang mungkin sekali tidak dimiliki oleh orang lain yang tidak
berstatus mahasiswa.
Kasus-kasus yang cocok dengan gambaran pengambilan keputusan
dalam model Garbage - Can banyak kita temui dalam kerja birokrasi,
baik pemerintah maupun privat. Di situ, jika kita cermati, seringkali,
di level birokrasi, suatu situasi atau permasalahan yang dihadapi akan
direspons dengan serangkaian langkah yang dalam logikanya lebih
mengedepankan aspek prosedural daripada substansi permasalahan
yang dihadapi tersebut. Keputusan untuk merespons situasi atau
permasalahan tersebut lebih berfokus pada upaya bagaimana secara
prosedural situasi atau permasalahan tersebut harus direspons.
Misalnya, seorang kepala kantor atau manajer mendapatkan
disposisi dari atasannya untuk melakukan sesuatu. Disposisi ini
menghadirkan sebuah problem atau situasi yang harus direspons
oleh kepala kantor atau manajer tersebut. Dalam merespons situasi
atau problem tersebut, kepala kantor atau manajer harus membuat
keputusan. Menurut model Garbage - Can, si manajer atau kepala
kantor ini, dalam mengambil keputusan, cenderung akan lebih, atau
hanya berpikir bagaimana disposisi ini bisa segera dilaksanakan, apapun
112 Analisis Kebijakan Publik
hasilnya, dan dilaksanakan sesuai dengan koridor prosedur yang ada.
Alternatif-alternatif yang dipertimbangkan biasanya lebih mengacu
pada kesesuaian masing-masing alternatif yang ada dengan prosedur
yang sudah ditetapkan.
Model Garbage – Can memang secara spesifik melihat bahwa
‘kebiasaan’ mempengaruhi proses pengambilan keputusan secara
signifikan. Dalam analisis yang mengedepankan dimensi administratif
dari proses pengambilan keputusan, model ini memang sering
dikatakan mengarah pada konservatisme. Sementara, dalam analisis
yang mengedepankan dimensi politis, model ini dituduh condong pada
konservatisme.
5
Setelah selesai memberikan paparan singkat tentang model analisis
Garbage-Can, dosen meminta mahasiswa untuk berlatih melakukan
analisa pengambilan keputusan kebijakan dengan menggunakan
model tersebut. Sembari mahasiswa mengerjakan latihan tersebut,
dosen memberikan ‘tutorial’ tentang penggunaan model Garbage-Can
dalam analisis pengambilan keputusan kebijakan.
C. Latihan Analisis untuk Pengambilan Keputusan
Kebijakan dengan Model Garbage-Can
Mengingat model Garbage - Can ini sangat beragam dan bisa
digunakan untuk menganalisis proses pengambilan keputusan
kebijakan di sektor mana saja. Maka untuk latihan di sesi ini dosen
meminta mahasiswa untuk memfokuskan latihan analisanya pada
proses pengambilan keputusan di sektor birokrasi pemerintah.
Semula Cohen, March, dan Olsen membangun model ini
sebagai hasil dari analisis terhadap perilaku organisasi, terutama
organisasi universitas. Namun ternyata model ini bisa digunakan untuk
menjelaskan dan menganalisis proses pengambilan keputusan.
6
Maka
untuk mahasiswa yang memilih corak analisa untuk pengambilan
keputusan kebijakan, dosen meminta mahasiswa tersebut untuk
5 Lihat Howlett, Michael dan Ramesh, M.,op.cit.
6 Pieters B. Guy., (2002),Governance: a Garbage-Can Perspective, Political Science
Series, Vienna: Institut for Advanced Science.
Purwo Santoso 113
membuat sebuah desain rekayasa kinerja atau perilaku birokrasi
berdasarkan analisis pengambilan keputusan model Garbage-Can.
Biasanya, selain aturan prosedural tertulis, perilaku dan kinerja
birokrasi coba dikerangkai dalam berbagai formulir isian atau borang
yang harus diisi untuk menunjukkan proses dan hasil kerjanya.
Pengisian borang tersebut juga menjadi bagian dari prosedur kerja
birokrasi. Agar latihan ini bisa sedekat mungkin menggambarkan
realitas proses pengambilan keputusan, dosen bisa meminta mahasiswa
untuk mengambil satu contoh kasus yang sedang hangat di publik
untuk media latihan ini. (Misal kasus Daftar Pemilih Tetap-DPT atau
Bantuan Langsung Tunai-BLT).
Ada dua hal utama yang harus dilakukan oleh mahasiswa dalam
latihan ini, pertama-tama, mahasiswa diminta melakukan analisis
dengan Garbage-Can untuk mengidentifikasi pola arus problem,
solusi, partisipan, dan pilihan peluang-choice of opportunity yang hadir
di tiap-tiap kasus. Dalam langkah ini, mahasiswa juga diminta untuk
mengidentifikasi dinamika antar stream tersebut.
Langkah yang kedua, dari hasil identifikasi tersebut, mahasiswa
diminta untuk membuat sebuah rekomendasi keputusan kebijakan
disertai argumentasi yang menjelaskan sekaligus memberikan
reasoning bagi alternatif yang direkomendasikan. Ini dilakukan dengan
mempertimbangkan dimensi kelembagaan, pilihan peluang, dan
nalar kepantasan yang ada di benak publik maupun para aktor-aktor
kebijakan yang terlibat secara langsung dalam proses kebijakan yang
sedang dianalisis.
Dosen perlu memperingatkan pada mahasiswa, bahwa dalam analisis
dengan menggunakan model ini, mahasiswa harus juga memasukkan
asumsi bahwa permasalahan kebijakan yang dianalisis tidak dipahami
secara sama oleh para aktor kebijakan yang terlibat. Karenanya, analisis
yang dilakukan juga harus mempertimbangkan dimensi politis dari proses
pengambilan keputusan yang menjadi obyek analisis.
Argumentasi ini hendaknya juga mencakup rancangan langkah-
langkah untuk menindaklanjuti keputusan yang ada berdasarkan
analisis Garbage - Can yang telah dilakukan sebelumnya.
114 Analisis Kebijakan Publik
D. Latihan Analisis terhadap Pengambilan Keputusan
Kebijakan dengan Model Garbage-Can
Bagi mahasiswa yang memilih melakukan analisa terhadap proses
pengambilan keputusan kebijakan, sama seperti kelompok analisis untuk
pengambilan keputusan kebijakan, dosen meminta mahasiswa dalam
kelompok ini untuk memilih satu contoh kasus pengambilan keputusan
kebijakan tertentu, misal kebijakan menaikkan harga BBM oleh SBY
tahun lalu. Selanjutnya dosen meminta mahasiswa untuk melakukan
analisis yang menunjukkan bahwa keputusan kebijakan itu dihasilkan
melalui sebuah proses yang sejalan dengan model agenda – setting.
Analisis semacam ini, dengan hasil yang menguatkan atau
menyanggah asumsi model Garbage - Can, akan berkontribusi pada
akumulasi pengetahuan dalam studi analisa kebijakan, khususnya
analisa pengambilan keputusan kebijakan.
Dalam analisa jenis ini, langkah-langkah yang dilakukan oleh
mahasiswa hampir sama dengan apa yang dilakukan dalam langkah
pertama analisis untuk pengambilan keputusan kebijakan. Langkah
pertama adalah mengamati dan memaparkan hasil pengamatannya
tentang bagaimana kondisi ketidakjelasan tujuan; ketidakpastian teknologi,
dan fluiditas partisipan muncul dalam realitas kasus yang diamati.
Pengamatan ini penting mengingat model Garbage - Can mensyaratkan
adanya kondisi organized – anarchy yang dicerminkan oleh tiga situasi di atas.
Setelah itu, mahasiswa diminta untuk mengoperasionalisasikan
konsep-konsep empat arus yang mempengaruhi pengambilan
keputusan dalam model Garbage - Can, yaitu arus problem, solusi,
partisipan, dan choice opportunity dalam kasus yang diamati. Di sini, dosen
membimbing mahasiswa untuk mengoperasionalisasikan konsep-
konsep dalam model Garbage - Can dan memproyeksikannya pada
realitas kasus yang diamati dalam kerangka situasi organized anarchy hasil
pengamatan sebelumnya.
Setelah mengoperasionalkan konsep-konsep dasar tersebut,
analisis mahasiswa diarahkan untuk memotret interaksi dan dinamika
dari keempat arus tersebut dalam kasus pengambilan keputusan yang
diamati. Potret yang dihasilkan diharapkan mampu memberikan
Purwo Santoso 115
penjelasan yang argumentatif bagaimana proses interaksi keempat
arus tersebut dalam situasi yang didefinisikan menghasilkan keputusan
kebijakan dalam kasus yang diamati.
E. Persiapan Sesi Berikutnya
Untuk mempersiapkan mahasiswa mengikuti sesi berikutnya,
dengan tema analisa pengambilan keputusan kebijakan, berangkat dari
model Mixed – Scanning,mahasiswa di minta untuk membaca beberapa
literatur pokok. Literatur-literatur itu adalah sebagai berikut:
· Etziony, Amitai, Mixed-Scanning: A “Third” Approach to Decision-
Making; Source: Public Administration Review, Vol. 27, No. 5 (Dec.,
1967), pp. 385-392 Published by: Blackwell Publishing on behalf
of the American Society for Public Administration Stable, URL:
http://www.jstor.org/stable/973394 Accessed: 08/04/2010 02:05.
· Howlett, Michael oan Ramesh, M.,,199¯,, Studying Public Policy:
Policy Cycles and Policy Subsystem, UK: Oxford University Press.
· Lay, Cornelis, Fratikno, A.A.G.N. Dwipayana, Furwo Santoso,
Haryanto; Wawan Mashudi; I. Ketut P. Erawan; Marcus Priyo
Gunanto; Andi Sandi, (2007), Rancangan Undang-undang Keistimewaan
Yogyakarta, Monograph on Politics & Government 1, Vol.2.
no.1. Jurusan Ilmu Pemerintahan FISIPOL UGM – Program
Pascasarjana Politik Lokal dan Otonomi Daerah-UGM.
Daftar Pustaka
Cohen, M. D., J.G. March, dan J.P. Olsen,(1972), A Garbage-Can model of
Organizational Choice, Administrative Science Quarterly,17, hal.1-
25.
Howlett, Michael dan Ramesh, M. (1995), Studying Public Policy: Policy
Cycles and Policy Subsystem, UK: Oxford University Press
March J G, Olsen J P, 1989, Redisco.ering Institutions: TheOrganizational
Basis of Politics. NY: Free Press
116 Analisis Kebijakan Publik
Pieters B. Guy, (2002) Governance: a Garbage-Can Perspective, Political
Science Series, Institut for Advanced Science: Vienna
Roones, Paul G., Institutionalism and Garbage-Can Reasoning, Notes
Prepared for Workshop on Theory and Methods for Studying
Organizational Process: Institutional, Narative, and Related
Approaches, London School of Economics and Political Science,
February 17 – 18, 2005
Purwo Santoso 117
Pertemuan VIII
ANALISIS PENGAMBILAN KEPUTUSAN
KEBIJAKAN (3)

Misi Sesi Perkuliahan
· Memberikan keLerampilan bagi mahasiswa unLuk
menggunakan model dan Leknik analisa dalam
melakukan analisa unLuk pengambilan kepuLusan
kebijakan dalam logika MixeJ - Sccnninç
· Memberikan keLrampilan bagi mahasiswa unLuk
menggunakan model dan Leknik analisa unLuk
mengungkap dan menjelaskan berbagai dimensi dan
íenomena pengambilan kepuLusan kebijakan dalam
logika MixeJ - Sccnninç.
Substansi Sesi Perkuliahan
· Analisa pengambilan kepuLusan kebijakan berangkaL
dari model MixeJ - Sccnninç
Metode Sesi Perkuliahan
· Ceramah
· 1uLorial
· Diskusi kelas
A. Model Mixed-Scanning: Keluar dari Perdebatan Model
Rasional dan Garbage-Can
Pada dua sesi sebelumnya, mahasiswa telah mengenal dan berlatih
melakukan analisa pengambilan keputusan dengan model Rational
– Comprehensive dan Garbage – Can. Pada kesempatan ini, mahasiswa
akan diajak menghayati dan berlatih melakukan analisa pengambilan
keputusan kebijakan dalam logika Mixed – Scanning.
Dalam sesi ini dosen memaparkan secara singkat kepada
mahasiswa karakter utama dari model Mixed – Scanning, dan apa yang
membedakannya dari dua model yang lain. Penjelasan mengenai
118 Analisis Kebijakan Publik
perbedaan model Mixed – Scanning dan dua model sebelumnya
dilakukan dengan menjelaskan perbedaan asumsi-asumsi dasar yang
digunakan oleh masing-masing model.
Untuk membuat mahasiswa lebih menghayati analisa pengambilan
keputusan kebijakan dengan logika Mixed-Scanning, dosen juga
menggunakan ilustrasi proses perumusan Rancangan Undang-undang
Keistimewaan (RUUK) DIY. Di situ dosen menunjukkan bagaimana
asumsi-asumsi dasar dalam Model Mixed – Scanning diaplikasikan dalam
praktek analisa untuk pengambilan keputusan kebijakan.
Selanjutnya, mahasiswa dosen meminta mahasiswa untuk melakukan
latihan analisa pengambilan keputusan kebijakan dengan Model Mixed
- Scanning. Seperti biasa, dalam latihan ini mahasiswa bisa memilih dua
corak analisa. Pertama, analisa untuk pengambilan keputusan kebijakan.
Kedua, analisa terhadap pengambilan keputusan kebijakan.
Bagi mahasiswa yang memilih untuk melakukan analisa untuk
pengambilan keputusan kebijakan, output yang diharapkan dari latihan
ini adalah draft rancangan akademik untuk suatu regulasi tertentu
yang memaparkan prinsip dan wilayah pengaturan dari regulasi
tersebut. Untuk itu, pada sesi sebelumnya mahasiswa telah diminta
untuk memilih sebuah contoh kasus atau isu tertentu.
Bagi mahasiswa yang memilih melakukan analisa terhadap
pengambilan keputusan, output yang diharapkan dari latihan ini berupa
paparan hasil penelitian yang menjelaskan fenomena kasus pengambilan
keputusan kebijakan tertentu dalam logika Mixed – Scanning.
B. Memahami Model Mixed-Scanning
Dosen memberikan pemahaman Model Pengambilan Keputusan
dalam Logika Mixed-Scanning kepada mahasiswa dengan memaparkan
asumsi-asumsi dasar yang digunakan oleh model ini. Selanjutnya, dosen
mengkontraskan asumsi-asumsi dasar itu dengan asumsi dasar yang
digunakan dalam Model Rational – Comprehensive dan Model Garbage – Can.
Model Mixed-Scanning muncul sebagai upaya untuk menjembatani
dua kutub ekstrim Model Rational-Comprehensive dan Model Garbage-Can.
Asumsi dasar yang digunakan dalam Model Mixed-Scanning merupakan
Purwo Santoso 119
gabungan antara Model Rational-Comprehensive dan Model Garbage-Can.
1

Secara garis besar, komparasi antara ketiga model ini telah dilakukan
dan dipaparkan pada Pertemuan VI sebelumnya. Pada pertemuan
ini, dosen hanya akan memaparkan karakteristik khas Model Rational-
Comprehensive dan perbedaannya dengan model lain, dilihat dari asumsi
dasar yang digunakan oleh masing-masing model.
Model Mixed-Scanning mengakui kebenaran asumsi Model Rational-
Comprehensive yang menyatakan bahwa dalam proses pengambilan
keputusan, manusia menggunakan perhitungan-perhitungan rasional.
Namun, Model Mixed-Scanning juga mengakui bahwa fenomena proses
pengambilan keputusan seringkali terjadi dalam situasi yang mendesak,
di mana tidak ada cukup waktu untuk melakukan perhitungan-
perhitungan rasional secara komprehensif.
2
Model Mixed-Scanning juga mengadopsi dan mengakui kebenaran
asumsi Model Garbage – Can. Model Mixed-Scanning melihat bahwa,
dalam kenyataannya, fenomena proses pengambilan keputusan terjadi
tidak sebagai sebuah proses tunggal, tetapi sebagai bagian dari hiruk
pikuk sebuah proses besar yang sulit diurai ujung-pangkalnya. Dalam
situasi tersebut ada berbagai masalah yang harus direspons, solusi yang
harus ditemukan permasalahannya, dan kepentingan yang harus
diakomodasi. Ini menggambarkan situasi organized anarchy, yang menjadi
asumsi dasar Model Garbage – Can tentang situasi proses pengambilan
keputusan kebijakan.
3
Model Mixed-Scanning menggabungkan dua model itu dengan
membangun asumsinya sendiri yang melihat bahwa proses pengambilan
keputusan kebijakan, tidak didasari sepenuhnya oleh perhitungan-
perhitungan rasional; tetapi juga tidak sepenuhnya terjadi dalam situasi
yang ‘anarkis’. Masih ada kerangka rasionalitas yang membingkai hiruk
1 Lihat juga Etziony, Amitai, Mixed-Scanning: A “Third” Approach to Decision-
Making; Source: Public. Administration Review, Vol. 27, No. 5 (Dec., 1967), pp.
385-392, Published by: Blackwell Publishing on behalf of the American Society for
Public Administration Stable URL: http://www.jstor.org/stable/973394 Accessed:
08/04/2010 02:05.
2 Lihat Howlett, Michael dan Ramesh, M., op.cit.
3 Ibid
120 Analisis Kebijakan Publik
pikuk tujuan, solusi, dan kepentingan yang berputar dalam proses
pengambilan keputusan kebijakan.
Perbedaannya dengan Model Rational-Comprehensive, Model Mixed-
Scanning mengakui bahwa setiap aktor kebijakan yang terlibat memiliki
rasionalitasnya sendiri dan tidak bisa direduksi oleh rasionalitas
teknokratis seperti dalam Model Rational-Comprehensive. Rasionalitas,
dalam pemahaman Model Mixed-Scanning, bukanlah sesuatu yang
bersifat mendaku kebenaran tunggal, melainkan bagian dari komoditi
yang dipertukarkan dengan rasionalitas yang lain dalam proses politik
pengambilan keputusan kebijakan.
Karenanya, formulasi kebijakan, dalam Model Mixed – Scanning
tidak dipandang sebagai sesuatu yang baku serta diaplikasikan secara
kaku dalam keseluruhan proses kebijakan. Formula kebijakan lebih
dipandang sebagai sebuah bingkai untuk mengarahkan proses tawar
menawar, adaptasi, akomodasi, yang terjadi secara terus-menerus
dalam proses kebijakan.
Artinya, upaya Model Mixed-Scanning menjembatani Model
Rational-Comprehensive dan Model Garbage-Can dilakukan dengan cara
membangun kompromi antara substansi rasional dari proses kebijakan
dengan konteks anarkis yang meliputi proses kebijakan.
Setelah memaparkan Model Mixed-Scanning secara konseptual,
dosen meminta mahasiswa untuk berlatih melakukan analisis
pengambilan keputusan kebijakan. Dalam latihan ini dosen
membimbing mahasiswa dengan cara memberikan ilustrasi sebuah
kasus analisa pengambilan keputusan kebijakan. Untuk keperluan itu,
dosen bisa memakai kasus penyusunan Rancangan Undang-undang
Keistimewaan (RUUK) Yogyakarta.
C. Berlatih Melakukan Analisis untuk Pengambilan
Keputusan Kebijakan dalam Logika Mixed-Scanning
Dalam latihan ini, sebelumnya mahasiswa telah diminta untuk
memilih sebuah contoh kasus kebijakan sebagai bahan analisa.
Dihasilkan dengan instrumen analisis apapun, setiap kebijakan
mahasiswa diharapkan bisa menuangkannya dalam naskah akademik,
Purwo Santoso 121
dan bisa dijadikan dasar untuk legal drafting terkait dengan kebijakan
yang dianalisis. Tentunya di sini mahasiswa tidak diminta untuk
menuangkannya dalam sebuah naskah akademik, namun cukup
sampai pada level prinsip-prinsip dan asas-asas yang digunakan sebagai
pedoman dalam penjabaran lebih lanjut dari konsep akademik tersebut.
Untuk itu, sembari mahasiswa melakukan latihan, dosen
memberikan tutorial melalui ilustrasi sebuah analisa untuk pengambilan
keputusan kebijakan dan menunjukkan langkah-langkah yang harus
ditempuh oleh mahasiswa dalam menganalisa kasus yang dipilihnya.
Dosen terlebih dahulu memberikan gambaran situasi dan latar
belakang munculnya inisiatif penyusunan RUUK tersebut. Sekaligus di
sini dosen memaparkan bagaimana situasi dan latar belakang tersebut
menjadi konteks yang mempengaruhi proses dan hasil pengambilan
keputusan.
Kebutuhan akan rumusan Undang-undang yang mengatur
Keistimewaan Yogyakarta diawali oleh kebutuhan Departemen Dalam
Negeri terkait penataan dan monitoring penyelenggaraan pemerintahan
di daerah. Dalam situasi ini banyak kepentingan yang harus
diperhitungan, pertama, kepentingan Departement Dalam Negeri-
DEPDAGRI sendiri; kedua, dari Sultan dan masyarakat Yogyakarta;
ketiga, presiden; dan publik Indonesia yang lain.
Dalam situasi penuh kontroversi ini, Depdagri memilih
menggunakan analisa pengambilan keputusan kebijakan dengan model
Mixed-Scanning. Dalam situasi seperti ini, Model Rational – Comprehensive
tidak feasible untuk digunakan mengingat banyaknya kepentingan yang
terlibat dan konteks otonomi daerah yang membuat Depdagri tidak
bisa memaksakan rasionalitasnya kepada aktor lain.
Model Garbage – Can juga tidak memungkinkan karena mengingat
derajat kontroversi dari isu yang dihadapi membuat legitimasi menjadi
kebutuhan mutlak. Untuk itu, tim perumus RUU melakukan brainstorming
untuk memetakan kajian dan rumusan tentang Keistimewaan Yogyakarta
yang selama ini telah dilakukan. Pemetaan tersebut menghasilkan peta
kontroversi ide yang selama ini terjadi dalam berbagai rumusan tentang
Keistimewaan Yogyakarta. Dalam kasus ini ada dua kubu utama yang
122 Analisis Kebijakan Publik
terlibat dalam kontroversi ide tersebut, yaitu: Pejah – gesang nderek Sultan vs.
mainstream nasional tentang demokratisasi.
Artinya, di situ analis bisa melihat ide-ide apa yang sensitif
dan aktor-aktor manasaja yang merasa sensitif dengan ide-ide
tersebut. Pemetaan ini membantu analis untuk menentukan posisi
di tengah-tengah kontroversi tersebut. Dengan demikian analis bisa
menspesifikkan alternatif-alterntatif kebijakan yang relatif lebih bisa
diterima oleh semua pihak, dengan menghindari atau memoles ulang
ide-ide yang sensitif tersebut.
Tahap analisa di atas memberikan gambaran model Garbage-Can
dalam kasus analisis kebijakan untuk menyusun RUUK DIY. Namun,
ketika konsekuensi pilihan posisi tersebut dijabarkan dalam prinsip-
prinsip dan asas-asas yang menjadi panduan bagi penyusunan substansi
RUUK DIY, maka model analisis yang digunakan menjadi lebih
bersifat rasional/teknokratis, tanpa harus mengklaim komprehensif.
Seperti sudah disampaikan di atas, mahasiswa yang memilih
corak analisis untuk pengambilan keputusan kebijakan diminta untuk
merumuskan analisisnya dalam sebuah naskah akademik sampai pada
level perumusan prinsip dan asas yang muncul sebagai konsekuensi
dari pilihan posisinya.
D. Latihan Analisis terhadap Pengambilan Keputusan
Kebijakan: Model Mixed-Scanning
Untuk contoh analisis terhadap formulasi dan pengambilan
keputusan kebijakan, dosen bisa menggunakan berbagai tanggapan
atau komentar terhadap naskah akademik RUUK Yogyakarta di atas.
Mahasiswa yang memilih melakukan analisa terhadap pengambilan
keputusan kebijakan melakukan hal yang sama khususnya terkait
dengan kasus kebijakan yang dipilihnya.
Mahasiswa yang berlatih melakukan analisa dalam corak ini,
diharapkan bisa memberikan paparan tentang pola-pola yang secara
ajeg terjadi dalam pengambilan keputusan dengan model Mixed-
Scanning dari kasus kebijakan yang diamatinya. Termasuk di situ,
mahasiswa bisa memaparkan bagaimana kasus pengambilan keputusan
Purwo Santoso 123
kebijakan yang dianalisis menggunakan model Mixed-Scanning, seperti
dicontohkan di atas, penentuan posisi perumus RUUK DIY dilakukan
dengan model Garbage-Can, sementara penjabaran posisi dalam prinsip
dan asas substansi kebijakan dijabarkan dengan model rasional.
Mahasiswa diharapkan bisa melakukan pemilahan anatomi serupa
pada kasus kebijakan yang dianalisisnya.
E. Persiapan Sesi Berikutnya
Pada pertemuan berikutnya, mahasiswa akan diajak untuk
melakukan analisa implementasi kebijakan. Untuk mempersiapkan
diri, mahasiswa diminta membaca beberapa literatur berikut ini:
· Grinole, Merilee S. eo., ,1980,, Politics and Policy Implementationin the
Third World, Princeton University Press, Chap. 1.
· Hill, Michael, ,199¯,, The Policy Process in the Modern State, Prentice
Hall/Harvester Wheatsheaf, chap. 6.
Daftar Pustaka
Etziony, Amitai, Mixed-Scanning: A “Third” Approach to Decision-Making;
Source: Public Administration Review, Vol. 27, No. 5 (Dec., 1967),
pp. 385-392 Published by: Blackwell Publishing on behalf of the
American Society for Public Administration Stable, URL: http://
www.jstor.org/stable/973394 Accessed: 08/04/2010 02:05
Howlett, Michael dan Ramesh, M., (1995), Studying Public Policy: Policy
Cycles and Policy Subsystem, Oxford University Press
Lay, Cornelis; Pratikno; A.A.G.N. Dwipayana; Purwo Santoso;
Haryanto; Wawan Mashudi; I. Ketut P. Erawan; Marcus
Priyo Gunanto; Andi Sandi, (2007), Rancangan Undang-undang
Keistimewaan Yogyakarta, Monograph on Politics & Government
1, Vol.2. no.1. Jurusan Ilmu Pemerintahan FISIPOL UGM –
Program Pascasarjana Politik Lokal dan Otonomi Daerah-UGM
124 Analisis Kebijakan Publik
Pertemuan IX
ANALISA IMPLEMENTASI KEBIJAKAN
Misi Sesi Perkuliahan
· MelaLih mahasiswa unLuk menggunakan berbagai
model dan Leknik analisis dalam prakLek implemenLasi
kebijakan
· MelaLih mahasiswa unLuk menggunakan berbagai Leori,
model dan Leknik analisis unLuk menelaah, mencermaLi
dan menjelaskan íenomena proses implemenLasi
kebijakan
Substansi Sesi Perkuliahan
‡ PendekaLan tcµ-Jcwn dan bcttcm-uµ unLuk analisa
implemenLasi kebijakan.
Metode Sesi Perkuliahan
· Ceramah
· Diskusi kelas
· Simulasi
A. Peran Analisa dalam Implementasi Kebijakan
Pada pertemuan ini, fokus pembahasan, diskusi, dan penugasan
akan difokuskan pada analisa implementasi kebijakan.Untuk itu dosen
mengawali pertemuan ini dengan pemaparan tentang konsep dan
proses implementasi serta peran analisis dalam pembangunan konsep
dan proses implementasi tersebut.
Dosen mengawali pertemuan ini dengan memberikan pemaparan
singkat tentang konsep implementasi kebijakan, faktor-faktor yang
mempengaruhi proses implementasi kebijakan, dan pendekatan dalam
melakukan implementasi kebijakan. Di sini dosen juga memberikan
penjelasan singkat bagaimana konsep-konsep tersebut digunakan
dalam aktivitas analisis implementasi kebijakan.
Purwo Santoso 125
Dalam pemaparannya tentang konsep implementasi, dosen
juga menjelaskan pada mahasiswa distingsi antara istilah kebijakan
dan program, serta kaitan antara keduanya. Ini akan mempermudah
mahasiswa memahami konsep implementasi kebijakan.
Setelah mahasiswa memahami kerangka konseptual dari
implementasi kebijakan, dosen menjelaskan beberapa model analisa
implementasi kebijakan yang nantinya bisa digunakan mahasiswa dalam
latihan melakukan analisa kebijakan. Di sini dosen memperkenalkan
model analisa implementasi kebijakan yang dikemukakan oleh Michael
J. Hill
1
dan Merilee S. Grindle
2
Paparan konsep analisa implementasi kebijakan diikuti dengan
latihan melakukan analisa. Mahasiswa diminta untuk melakukan
analisa implementasi kebijakan. Sama seperti pada latihan analisa
pada sesi-sesi sebelumnya, mahasiswa bisa memilih dua corak analisa,
yaitu analisa untuk implementasi kebijakan dan analisa terhadap
implementasi kebijakan.
B. Memahami Proses Implementasi dan Fungsi Analisis
dalam Proses Tersebut
Mengawali sesi ini, dosen memberikan pemaparan tentang proses
implementasi kebijakan dan fungsi analisis bagi proses tersebut.Secara
umum, implementasi kebijakan adalah proses di mana formula kebijakan
ditransformasikan menjadi produk konkrit kebijakan. Dalam asumsi
ideal yang seringkali dipakai sebagai dasar untuk melakukan analisa,
implementasi kebijakan adalah upaya untuk mewujudkan tujuan kebijakan
yang dinyatakan dalam formula kebijakan, sebagai policy statement, ke dalam
policy outcome, yang muncul sebagai akibat dari aktivitas pemerintah.
3
Untuk mewujudkan kesinambungan antara tujuan kebijakan dan
outcome kebijakan perlu adanya sebuah ‘policy delivery system’. Dalam
1 Hill, Michael, (1997), The Policy Process in the Modern State, Prentice Hall/
Harvester Wheatsheaf, chap. 6.
2 Grindle, Merilee S., (1980), Politics and Policy Implementation in the Third World,
Princeton University Press, NJ. Chap. 1.
3 Grindle, op.cit. hal. 6.
126 Analisis Kebijakan Publik
sistem itu, kebijakan diterjemahkan dalam program-program, dan
dalam masing-masing program ada instrumen-instrumen yang didesain
untuk memastikan bahwa implementasi program-program tersebut
secara simultan berkontribusi pada tercapainya tujuan kebijakan.
4
Karena itu, implementasi akan lebih baik jika dimaknai sebagai:
proses administratif untuk mengeksekusi keputusan-keputusan politis
dengan mendayagunakan serangkaian instrumen kebijakan untuk
menghasilkan perubahan sosial ke arah yang dikehendaki, yang
mencakup pula serangkaian proses negosiasi antara implementor dengan
sasaran kebijakan untuk memastikan tercapainya misi kebijakan.
5
Proses implementasi selama ini lebih banyak memberikan peran
kepada aktor-aktor negara, khususnya aparatus pemerintah.
6
Hal ini
membuat proses implementasi kebijakan seringkali dimaknai sebagai
proses administratif semata.
7
Terjebak oleh mitos netralitas birokrasi,
proses implementasi dianggap sebagai proses yang steril dan terpisah
dari hiruk pikuk politik proses pengambilan keputusan dalam proses
pembuatan kebijakan.
Namun, kenyataan menunjukkan bahwa selalu ada kesenjangan
antara tujuan yang dinyatakan dalam policy statement dengan outcome
yang dihasilkan dari policy implementation membuat sebagian analis mulai
menelaah ‘missing-link’ dalam analisis implementasi kebijakan yang
selama ini dilakukan.
8
Sejak saat itu, analisis implementasi kebijakan
mulai bergerak lebih jauh lagi daripada sekedar memandang proses
implementasi kebijakan sebagai proses administratif semata. Di sini,
analis mulai mencoba menemukan dan memetakan bagaimana proses
implementasi kebijakan memiliki dinamikanya sendiri dan dinamika
ini mempengaruhi outcome dari kebijakan yang diimplementasikan.
Salah satu ahli kebijakan publik yang melihat dimensi lain, di
4 Ibid., hal. 6 – 8.
5 Santoso, Purwo,(2002), Modul Kuliah Kebijakan Pemerintahan dan
Implementasinya, Program Pascasarjana Program Studi Ilmu Politik, Yogyakarta:
Konsentrasi Politik Lokal dan Otonomi Daerah, UGM.
6 Lihat juga Hupe dan Hill, op.cit.
7 Hill, op.cit., hal. 127 – 128.
8 Ibid.,
Purwo Santoso 127
samping dimensi teknis administratif, dari proses implementasi ini
adalah Grindle. Dinamika proses implementasi ini, menurut Grindle,
melibatkan, paling tidak dua variabel utama, yaitu policy content dan
policy context.
9
Policy content mempengaruhi proses implementasi karena
policy content yang dihasilkan melalui proses policy making menentukan
apa yang harus di-deliver melalui sebuah kebijakan, perubahan apa yang
bakal muncul sebagai akibat dari kebijakan yang diimplementasikan,
di mana kebijakan tersebut diimplementasikan, dan siapa yang
mengimplementasikan kebijakan tersebut.
10
Sementara, policy context merepresentasikan lingkungan di mana
suatu proses kebijakan, termasuk implementasi, berlangsung. Grinddle
mengidentifikasi elemen dari policy context ini meliputi: kekuatan,
kepentingan, dan strategi aktor yang terlibat; karakteristik rezim dan
institusi; dan kepatuhan dan responsivitas. Elemen-elemen yang ada
di dalam variabel policy context ini merupakan hal-hal yang cenderung
diabaikan ketika orang terlalu naïf dengan pendekatan teknokratis-
administratif, karena diasumsikan bahwa semua orang akan patuh dan
tidak ada hal yang kontroversial dengan policy content. Namun dalam
kenyataannya, policy content yang tidak kompatibel dengan konteks-nya
bisa menuai resistensi yang membuyarkan seluruh keputusan kebijakan,
bahkan yang paling teknokratis sekalipun. Model ini mengajak para analis
untuk memberikan perhatian yang selayaknya pada dimensi policy context.
Sub-variabel yang ada di dalam variabel content kebijakan di atas
menjadi faktor yang menentukan ketika disadari bahwa implementasi
kebijakan selalu terjadi dalam konteks sosial, politik, dan ekonomi
tertentu. Sehingga dalam proses dan analisa implementasi kebijakan,
konteks menjadi variabel kedua yang perlu diperhitungkan.
11
Misalnya,
ketika melakukan upaya administratif untuk mengimplementasikan
suatu kebijakan, implementor juga, mau tidak mau, harus berinteraksi
dengan aktor kebijakan lain. Aktor-aktor lain ini ikut menentukan
kinerja dan hasil dari kebijakan yang diimplementasikan.
9 Grindle, op.cit.,
10 Ibid. hal. 8 - 10
11 Ibid. hal. 10
128 Analisis Kebijakan Publik
Interaksi ini, dengan derajat yang bervariasi, niscaya akan
melibatkan proses-tawar menawar, akomodasi dan konflik. Hal ini
menunjukkan bagaimana proses implementasi juga merupakan proses
yang bersifat politis, disamping administratif. Dua karakter, politis dan
administratif, dari proses implementasi ini diperlihatkan oleh Grindle
dalam Bagan IX.1.
Bagan IX.1.
PROSES IMPLEMENTASI KEBIJAKAN SEBAGAI PROSES
ADMINISTRATIF DAN POLITIS
Sumber: Grindle, Marilee S., 1980, hal. 11
C. Pendekatan dalam Implementasi Kebijakan
Setelah memahami makna dan tujuan implementasi kebijakan,
dosen mengajak mahasiswa untuk mengingat kembali pendekatan
yang digunakan dalam proses implementasi. Menurut Hogwood dan
Gunn ada dua perspektif umum dalam proses implementasi kebijakan,
yaitu pendekatan top – down dan pendektan bottom - up.
12
Singkatnya,
perspektif top-down melihat proses implementasi sebagai sebuah proses
yang ditentukan dari atas, berjalan dalam secara konsekuental dalam
tahap-tahap yang sudah ditentukan. Implementasi kebijakan dilakukan
menurut prosedur dan petunjuk yang ditetapkan dari atas. Dalam
12 Hogwood dan Gunn, op.cit.
Purwo Santoso 129
praktek kebijakan di Indonesia fenomena ini bisa kita temui dalam
Petunjuk Pelaksanaan (Juklak) dan Petunjuk Teknis (Juknis) yang biasanya
menyertai setiap kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah, baik di
level pusat maupun daerah. Contoh praktek implementasi kebijakan
yang bersifat top-down bisa kita lihat dalam Petunjuk Pelaksanaan-
Juklak dan Petunjuk Teknis-Juknis BOS.Kebalikan dari perspektif top-
down, perspektif bottom-up melihat proses implementasi sebagai sebuah
proses yang inisiatif dan prakteknya dibangun dari bawah. Prosesnya
bukanlah sebuah proses yang bersifat konsekuental, namun berlangsung
dalam proses tawar-menawar yang terjadi terus menerus antar berbagai
aktor kebijakan. Intinya, perspektif ini, alih-alih menekankan pada
ketepatan dan pedanticism-teknokratis, lebih mengandalkan pada inisiatif,
pengetahuan, dan kemampuan belajar dan beradaptasi dari masyarakat
sebagai stakeholders dalam mengimplementasikan suatu kebijakan. Tabel
IX.1. memberikan gambaran lebih detil tentang perbedaan antara
perspektif Top – Down dan Bottom – Up.
Masih mengacu pada Hogwood dan Gunn, dosen memaparkan
empat perspektif, yang bersama-sama dengan dua pendekatan di atas,
sering digunakan dalam proses maupun analisa implementasi kebijakan.
13

Perspektif yang pertama adalah Pendekatan Struktural. Analis yang
menggunakan pendekatan ini biasanya memfokuskan analisanya pada
analisis organisasional modern. Di sini sebisa mungkin desain kebijakan
dan organisasional dianggap sebagai dua hal yang, kurang lebih, kongruen.
Perspektif yang kedua adalah Pendekatan Prosedural. Analis yang
menggunakan perspektif ini akan menekankan pada analisa terkait
dengan proses dan prosedur yang tepat, termasuk tehnik-tehnik
yang tepat, untuk mengimplementasikan kebijakan. Jika prosedur
implementasi sudah diatur dalam formula kebijakan yang sudah
disepakati, analisis yang menggunakan pendekatan ini akan melihat
apakah implementasi yang dilakukan sesuai dengan prosedur tersebut.
13 Hogwood & Gunn, op.cit.
130 Analisis Kebijakan Publik
Tabel IX.1. Kontras Pendekatan Top – Down dan Bottom – Up
No
POIN
PERBEDAAN
TOP – DOWN BOTTOM – UP
1. Corak institusi State promoted mengandalkan
kewenangan birokrasi pemerintah
dan dana. masyarakat cenderung
dipandang hanya sebagai obyek
kebijakan
Society – promoted
mengandalkan modal
sosial dan jaringan dan
cenderung dihasilkan
sebagai produk mandiri
masyarakat
2. Sifat
keputusan
dalam
implementasi
Keputusan bersifat otoritatif Keputusan merupakan
hasil dari komitmen
terhadap kebijakan
bersifat konsensual,
keputusan kebijakan
hanya bersifat garis besar
3. Tujuan
kebijakan
Tujuan kebijakan bersifat final
dan tidak bisa ditawar
Tujuan kebijakan
banyak mengandung
ambiguitas dan harus
selalu diotorisasi melalui
proses negosiasi untuk
membangun konsensus
4. Pemaknaan
terhadap
implementasi
Implementasi direduksi sekedar
sebagai proses administratif
Implementasi direduksi
sebagai proses politis
yang secara terus
menerus melibatkan
negosiasi.
Ketiga, Perspektif Behavioral. Pendekatan ini menekankan pada
analisa tentang perilaku manusia terhadap kebijakan. Ini terkait dengan
sifat dasar kebijakan sebagai sebuah langkah intervensi. Intervensi ini
mau tidak mau akan menimbulkan perubahan, dan tidak semua orang
senang dengan perubahan. Analisa dengan pendekatan ini biasanya
akan ditujukan untuk menciptakan sebuah atmosfer kepercayaan,
terutama melalui pengelolaan yang memperlihatkan kepedulian
terhadap kepentingan publik.
Terakhir, Perspektif Politik. Perspektif ini didasarkan pada asumsi
sederhana: Implementasi sebuah kebijakan bisa jadi telah direncanakan
secara cermat menurut organisasi, prosedur dan manajemen yang
tepat, dan menghasilkan perilaku sebagaimana diharapkan, tetapi jika
itu semua mengabaikan realitas kekuasaan, misalnya; kemampuan
Purwo Santoso 131
kelompok-kelompok yang menentang kebijakan tersebut untuk
‘mengganggu’ kebijakan tersebut, maka kebijakan itu bisa jadi akan
gagal. Analisis dengan pendekatan ini biasanya, meskipun tidak selalu,
terkait dengan pola-pola kekuasaan antar dan dalam organisasi.
14
Dalam analisis implementasi kebijakan, perspektif dan
pendekatan yang dipakai akan mempengaruhi asumsi yang digunakan
untuk membangun model implementasi dan pilihan instrumen yang
digunakan didalam model tersebut. Sebetulnya, keempat pendekatan
di atas merupakan representasi model berpikir, yang sebelumnya sudah
diperkenalkan di pertemuan IV dari mata kuliah ini. Hal ini semakin
mempertegas dan memperkuat pemahaman mahasiswa tentang
pentingnya memahami model dan konsekuensi yang muncul dari
pilihan model yang diambilnya dalam menganalisis suatu kebijakan.
Menariknya, dalam praktek analisa implementasi kebijakan,
analis bisa mengkombinasikan keempat perspektif tersebut dalam
membangun desain implementasi-nya. Sehingga desain implementasi
kebijakan yang dihasilkan bisa saja mengkombinasikan berbagai
instrumen yang muncul sebagai konsekuensi dari model dipilih.
Berikut ini adalah beberapa macam kelompok instrumen
kebijakan yang diklasifikasikan oleh Howlett dan Ramesh, seperti
yang ditampilkan dalam Bagan IX.1. Spektrum Instrumen
Kebijakan. Di mana Howlett dan Ramesh mengklasifikan berbagai
instrumen kebijakan berdasarkan utilitas-nya dilihat dari level intervensi
negara.
14 Hogwood dan Gunn, op.cit.
132 Analisis Kebijakan Publik
Bagan IX.1.
Spektrum Instrumen Kebijakan
Sumber: Howlett dan Ramesh (1995:82)
Dosen memaparkan bahwa dalam analisis untuk menentukan
instrumen kebijakan yang akan dipakai untuk meng-implementasi-kan,
Howlett dan Ramesh melihat level intervensi negara sebagai variabel
determinan. Voluntary instrument banyak digunakan sebagai instrumen
kebijakan ketika negara tidak banyak melakukan intervensi dan warga,
relatif memiliki kebebasan untuk melakukan diskresi. Dalam situasi tertentu,
seringkali pada level pengambilan keputusan, negara memutuskan untuk
tidak melakukan apa-apa, karena berasumsi bahwa problem publik terkait
akan lebih efektif jika ditangani oleh pasar atau oleh masyarakat sendiri.
Instrumen voluntary, biasanya memberikan sebuah kerangka untuk
menggiring perilaku masyarakat, dengan cara memberikan insentif bagi
mereka yang mengikuti perilaku yang diinginkan oleh kerangka tersebut.
Sementara, bagi yang tidak patuh, dia tidak akan kehilangan apa-apa,
tetapi dia juga tidak mendapatkan insentif. Tetapi, fitur paling menonjol
adalah adanya diskresi yang relatif sangat besar yang ada di tangan warga
tanpa intervensi negara. Instrumen-instrumen voluntary ini biasanya banyak
digunakan dalam implementasi kebijakan yang sifatnya bottom-up.
Analisis untuk implementasi kebijakan dengan voluntary instrument
perlu menelaah terlebih dahulu tujuan yang ingin dicapai dari kebijakan
Purwo Santoso 133
yang akan diimplementasikan. Selanjutnya, mengidentifikasi kiranya
apa perilaku seperti apa dari pihak masyarakat yang memungkinkan
tercapainya tujuan kebijakan yang diinginkan. Dari situ, analis bisa
mulai mendesain voluntary instrument dan mekanisme insentif seperti apa
untuk mengkerangkai perilaku publik agar kondusif bagi tercapainya
tujuan kebijakan yang diimplementasikan. Perlu diingatkan, bahwa
dalam menyusun mekanisme insentif perlu berpegang pada prinsip
bahwa melalui instrumen yang dihasilkan, publik ‘digiring’ berpikir
bahwa dengan melakukan hal tertentu, yang kondusif bagi tercapainya
tujuan kebijakan, mereka akan mendapatkan keuntungan lebih,
daripada jika mereka tidak melakukan hal tersebut, meskipun untuk
itu mereka juga tidak akan mendapatkan hukuman.
Sebaliknya, instrumen yang bersifat memaksa – compulsory
instrument, disebut juga directive – instrument, adalah instrumen yang
melibatkan intervensi negara yang cukup tinggi, karena instrumen
tersebut, agar memberikan hasil yang diinginkan, harus disertai oleh
kekuatan pemaksa yang efektif dan dianggap absah. Instrumen dalam
kelompok ini memberikan ruang diskresi yang jauh lebih sempit bagi
warga, dan negara menentukan keputusan apa yang harus diambil
oleh warganya, dengan disertai ancaman sangsi bagi yang tidak patuh.
Jika mahasiswa melakukan analisis untuk implementasi kebijakan
dengan menggunakan compulsory instrument, maka analisis yang
dilakukan haruslah menelaah instrumen-instrumen pemaksa apa yang
bisa digunakan oleh negara. Kegunaan pilihan-pilihan instrumen
implementasi ini ditimbang berdasarkan kegunaan dan kemungkinan
pengadopsian instrumen tersebut untuk menghasilkan dampak
kebijakan yang diinginkan.
Ditengahnya, ada Mixed-instrument, yang mengkombinasikan
karakter dari dua kelompok instrumen sebelumnya. Instrumen-instrumen
ini biasanya memberikan kesempatan pada negara untuk melakukan
intervensi dan mengarahkan warganya untuk sampai pada keputusan
tertentu, tetapi keputusan final tetap berada di tangan warganya.
15
15 Disarikan dari Howlett dan Ramesh (1995: 80 - 101)
134 Analisis Kebijakan Publik
Hal yang sama juga digunakan oleh Cleaves, yang menggunakan
istilah sistem politik. Level intervensi negara yang tinggi dalam Howlet
dan Ramesh paralel dengan Sistem Politik Tertutup Claeves. Sebaliknya,
level intervensi negara rendah paralel dengan Sistem Politik Terbuka.
Setelah memaparkan berbagai pendekatan untuk menganalisa
implementasi kebijakan, dosen kembali membagi mahasiswa dalam
kelompok berdasarkan corak analisanya. Kemudian, secara bergantian
dosen meminta mahasiswa untuk berlatih melakukan analisis atas suatu
kasus aktual tertentu dan melakukan bimbingan dalam latihan tersebut.
D. Berlatih Melakukan Analisis untuk Implementasi Kebijakan
Bagi mahasiswa yang memilih melakukan analisis untuk
implementasi kebijakan, dosen meminta mereka untuk mengambil
satu contoh kasus keputusan kebijakan untuk diimplementasikan. Dari
contoh kasus tersebut, mahasiswa diminta untuk memerankan dirinya
menjadi seorang analis yang bekerja untuk membuat sebuah desain
implementasi kebijakan.
Output yang diharapkan dari mahasiswa dalam latihan ini adalah
dokumen rekomendasi strategi implementasi kebijakan. Substansi dari
rekomendasi tersebut harus memperlihatkan kemampuan mahasiswa
untuk merancang strategi implementasi kebijakan yang responsif
terhadap konteks, tanpa secara prinsipil mengkompromikan konten
dari kebijakan yang diimplementasikan.
Dokumen tersebut memberikan contoh bagaimana dalam
melakukan analisis untuk implementasi kebijakan, langkah pertama yang
harus dilakukan adalah mendefinisikan substansi permasalahan kebijakan yang
harus ditangani. Menurut, Grindle, terkait dengan content atau substansi
kebijakan, setidaknya ada enam faktor yang harus diamati dalam
melakukan analisa kebijakan. Enam faktor itu adalah:
1. Kepentingan yang dipengaruhi oleh substansi kebijakan yang akan
diimplementasikan. Ketika kebijakan dipahami sebagai sebuah
intervensi terhadap suatu situasi yang telah ada sebelumnya,
harus disadari bahwa dalam situasi tersebut sudah ada sistem
yang berjalan, lengkap dengan nilai dan aktor-aktor yang terlibat
Purwo Santoso 135
didalamnya. Aktor-aktor tersebut tentu saja memiliki kepentingan
dengan situasi yang ada pada saat itu. Jika keberadaan keputusan
kebijakan yang akan diimplementasikan ternyata berimplikasi
negatif dengan kepentingannya, tentunya akan muncul
resistensi dari para aktor tersebut, dan bisa menggagalkan proses
implementasi dan tercapainya tujuan kebijakan.
2. Tipe manfaat yang diterima. Tipe manfaat dari kebijakan
yang diterima juga berpengaruh pada keberasilan proses
implementasi dan pencapaian dampak kebijakan yang diinginkan.
Setelah kita menyadari bahwa dalam setting di mana kebijakan akan
diimplementasikan terdapat banyak aktor dengan kepentingannya
masing-masing, tentu kita, sebagai analis, juga harus sadar bahwa
masing-masing aktor memiliki kepentingan yang berbeda-beda
terhadap kebijakan yang akan diimplementasikan.
3. Derajat perubahan yang mungkin ditimbulkan oleh
kebijakan yang akan diimplementasikan. Analis harus
memahami derajat potensi perubahan yang ditimbulkan sebagai
akibat dari intervensi kebijakan terhadap situasi yang ada. Dalam
banyak kasus, substansi kebijakan yang memproyeksikan perubahan
yang mendasar terhadap situasi yang ada, cenderung mendapatkan
resistensi yang lebih kuat, sehingga memiliki potensi yang lebih
besar untuk gagal. Analis harus mampu membaca kemungkinan
ini untuk bisa membangun sebuah desain implementasi kebijakan
yang aplikabel.
4. Letak pengambilan keputusan. Analis harus memper-
hitungkan konsekuensi dari isi formula kebijakan terhadap letak
pengambilan keputusan untuk implementasi kebijakan dan siapa
saja yang akan menjadi aktor kunci pengambilan keputusan pada
proses implementasi. Ingat, proses implementasi tidak hanya proses
administratif yang tinggal menjalankan apa yang sudah dinyatakan
dalam formula, tetapi juga melibatkan proses tawar menawar,
akomodasi, dan konflik dengan aktor yang beragam.
5. Implementor program. Analis perlu memahami dan
memperhitungkan konsekuensi dari keputusan tentang siapa
136 Analisis Kebijakan Publik
yang akan menjadi implementor program. Selain berkaitan
dengan masalah teknis, seperti kompetensi dari si implementor,
untuk faktor ini seorang analis perlu memahami bahwa di
antara para implementor program, baik itu di kalangan agensi
aparatus pemerintah maupun kelompok-kelompok di masyarakat,
seringkali terjadi tarik-menarik kepentingan. Implementasi
kebijakan bisa gagal, atau memberikan hasil yang tidak maksimal
karena adanya tarik menarik-kepentingan ini. Karenanya, dalam
membangun desain implementasi kebijakan, khususnya dalam
merekomendasikan implementor program, seorang analis perlu jeli
dan peka dalam melihat relasi antar aktor kebijakan.
6. Sumber daya yang tersedia. Implementasi kebijakan
mengimplikasikan adanya kebutuhan akan resource. Tingkat
kebutuhan akan resource seringkali juga dipengaruhi oleh pilihan
strategi dan instrumen implementasi kebijakan. Dalam kalkulasi
rasional, pilihan strategi dan instrument kebijakan biasanya juga
harus dianalisa dalam relasinya dengan variabel sumberdaya
yang tersedia, disamping variabel efektivitas dari berbagai pilihan
strategi dan instrument implementasi yang tersedia.
Dari pengetahuan akan tujuan tersebut, si analis melakukan langkah
kedua, yaitu mengkontekstualisasikan tujuan tersebut dengan kondisi dan situasi
konkrit di mana keputusan kebijakan tersebut akan diimplementasikan. Menurut
Grinddlle, dalam menganalisa konteks, analis perlu memperhitungan
hal-hal sebagai berikut:Pertama, kontekstualisasi tujuan kebijakan dalam
setting yang lebih spesifik tersebut akan memberikan gambaran tentang
apa yang harus dilakukan agar tujuan kebijakan yang dimaksudkan
bisa tercapai melalui proses implementasi dalam setting tersebut. Ini
penting untuk dilakukan mengingat tujuan kebijakan ditetapkan
cenderung dengan mengabaikan keragaman dan kompleksitas yang
ada di lapangan. Karena itu, dalam proses implementasinya, harus
dilakukan adjustment dengan situasi konkrit yang dihadapi.
Kedua, setelah memahami tujuan kebijakan, situasi dan konteks
spesifik di mana kebijakan itu akan diimplementasikan, langkah
Purwo Santoso 137
selanjutnya adalah menentukan alternatif-alternatif implementasi
kebijakan. Kalibrasi antara tujuan kebijakan dan situasi konkrit akan
menghasilkan asumsi. Asumsi ini akan menjadi dasar bagi analis dalam
membangun model kausal. Berdasarkan asumsi dan model kausal
tersebut, seorang analis bisa mulai menginventarisir berbagai alternatif
instrumen implementasi yang dianggap relevan (Lihat Bagan IX.1).
Bagan IX.2.
Pilihan-Pilihan Kritis Dalam Proses Implementasi
Kebijakan
Dalam menginventarisir dan memilih alternatif instrumen
implementasi ini ada beberapa hal yang harus diperhatikan. Yang paling
utama adalah anatomi dan dampak dari desain implementasi kebijakan
yang dihasilkan dari sebuah analisis untuk kebijakan. Hal ini dibahas
oleh Grindle seperti dalam Bagan IX.2. Melalui bagan tersebut, dosen
menekankan sekali lagi bagaimana dalam melakukan analisis untuk
implementasi kebijakan, analisa terhadap content dan context kebijakansecara
signifikan mempengaruhi desain implementasi yang dihasilkan.
Dalam anatomi pengambilan keputusan kebijakan yang
digambarkan dalam Bagan IX.2., setidaknya analisis untuk implementasi
138 Analisis Kebijakan Publik
kebijakan harus dilakukan di tiga level. Level pertama adalah analisis
tentang konsekuensi content kebijakan terhadap upaya implementasi
secara umum. Level yang kedua adalah konsekuensi strategi implementasi
terhadap upaya delivery program yang muncul sebagai penerjemahan
dari isi kebijakan. Level yang ketiga terkait analisis terhadap respons yang
mungkin muncul dari berbagai aktor kebijakan yang terlibat terhadap
pilihan strategi delivery program yang diambil.
E. Analisa terhadap Implementasi Kebijakan
Bagi mahasiswa yang memilih untuk melakukan analisis terhadap
implementasi kebijakan, dosen membimbing mereka untuk berlatih
menggunakan dan mengembangkan teori politik, kususnya terkait dengan
penjelasan fenomena implementasi kebijakan. Dalam latihan ini dosen
meminta agar mereka mengambil satu kasus implementasi kebijakan
tertentu, misalnya: Kasus Implementasi Program Pemberdayaan
Masyarakat (PNPM) Mandiri di suatu tempat tertentu atau bisa juga
kasus lain (usahakan kasus yang sedang hangat di media massa).
Dalam melakukan analisa dengan corak, ini mahasiswa bisa
menggunakan berbagai teori, baik dari teori manajerial; yang
merepresentasikan perspektif teknokratis – administratif dari proses
implementasi kebijakan; sampai teori-teori politik seperti Teori Negara
Otoritarian Birokrat – nya O’Donnel atau Teori Neo – patrimonial –
nya Dwight King, untuk melihat dan menjelaskan proses implementasi
kebijakan dalam kasus yang dianalisis.
Dengan menggunakan teori tersebut sebagai kerangka analisa,
mahasiswa diminta untuk mengurai, menjelaskan, kemudian
mengabstraksikan proses implementasi dalam kasus yang diamati.
Dalam laporan hasil analisa yang akan dibuat oleh mahasiswa nanti,
uraian mahasiswa harus memuat kesimpulan tentang faktor apa saja
yang mempengaruhi proses implementasi kebijakan yang diamati;
dalam pengertian kesesuaian antara tujuan dan outcome yang dihasilkan
dari proses implementasi dan bagaimana faktor tersebut bekerja
mempengaruhi proses implementasi yang diamati.
Daftar Pustaka
Purwo Santoso 139
Grindle, Merilee S. ed., (1980), Politics and Policy Implementation in the
Third World, Princeton University Press
Hogwood, Brian W. dan Lewis E. Gunn, Policy Analysis for the Real World,
Oxford University Press
Hill, Michael, 1997, The Policy Process in the Modern State, Prentice Hall/
Harvester Wheatsheaf
Santoso, Purwo, (2002), Modul Kuliah Kebijakan Pemerintahan dan
Implementasinya, Program Pascasarjana Program Studi Ilmu
Politik, Yogyakarta: Konsentrasi Politik Lokal dan Otonomi
Daerah, UGM.
140 Analisis Kebijakan Publik
Pertemuan X
ANALISIS MONITORING KEBIJAKAN
MisiSesi Perkuliahan
· Memberikan keLrampilan bagi mahasiswa unLuk
mengaplikasikan pemahamannya LenLang berbagai
model dan meLode analisis kebijakan dalam analisis
monitoring kebijakan.
· Memberikan keLrampilan bagi mahasiswa unLuk
mengaplikasikan pemahamannya LenLang berbagai
model dan meLode analisis kebijakan unLuk menelaah
berbagai dimensi dari íenomena monitoring kebijakan
Substansi Sesi Perkuliahan
· MoniLoring Kebijakan
· Analisis unLuk Monitoring Kebijakan dan Analisis
Lerhadap Monitoring Kebijakan
Metode Sesi Perkuliahan
· ceramah
· 1uLorial
· Diskusi kelas
A. Memahami Monitoring Kebijakan
Tema utama yang dibahas dalam pertemuan ini adalah analisis
monitoring kebijakan. Dalam sesi pertemuan ini dosen mengawali
dengan memberikan pemaparan singkat tentang konsep dan praktek
monitoring kebijakan. Pada kesempatan itu, dosen juga memaparkan
kepada mahasiswa tentang fungsi dan tujuan analisis bagi keseluruhan
proses monitoring.
Setelah memberikan pemaparan tentang konsep monitoring
kebijakan dan analisis monitoring kebijakan, dosen meminta mahasiswa
untuk berlatih melakukan analisis monitoring kebijakan. Dalam latihan
ini, sama seperti sesi-sesi sebelumnya, mahasiswa diperbolehkan untuk
Purwo Santoso 141
memilih dua corak analisa, yaitu analisa untuk monitoring kebijakan dan
analisa terhadap monitoring kebijakan. Dalam melakukan latihan analisa,
mahasiswa diminta untuk mempersiapkan diri dengan memilih satu
contoh kasus kebijakan untuk dijadikan sebagai obyek analisis.
Dalam pemaparan tentang proses monitoring kebijakan, dosen
mengawali dengan penjelasan tentang makna istilah ‘monitoring’ dan
tujuan melakukan ‘monitoring’ secara umum. Setelah itu, barulah dosen
memberikan pemaparan tentang proses monitoring sebagai bagian dari
proses kebijakan publik.
Dalam penggunaan sehari-hari, kita biasa mendengar istilah
‘monitoring’ banyak digunakan dengan makna ‘mengawasi, memeriksa,
atau mengobservasi’. Dalam konteks penggunaan seperti itu, proses
monitoring, biasanya, menjadi bagian dari sebuah aktivitas yang lebih
besar, yang dilakukan untuk mencapai suatu tujuan. Aktivitas monitoring
dilakukan sebagai fungsi pengawasan dan observasi untuk memastikan
bahwa aktivitas yang dilakukan benar-benar membawa pada tujuan
yang sudah ditetapkan sebelumnya.
Menyambung pemaparan dan pembahasan materi pada sesi-
sesi sebelumnya, terutama terkait proses formulasi dan implementasi
kebijakan, mahasiswa telah memahami bahwa proses kebijakan,
setidaknya dalam pengertian teknokratis, dipahami sebagai proses
yang terencana dan dirancang secara sistematis untuk mencapai suatu
tujuan tertentu. Karenanya, dalam proses kebijakan, perlu disertakan
fungsi monitoring, yang berguna untuk memastikan bahwa program dan
kegiatan yang dilakukan benar-benar, pertama, dijalankan sesuai dengan
rencana dan rancangan yang sudah dibuat dan, kedua, membawa pada
tercapainya tujuan yang diinginkan.
Di sini dosen perlu memperingatkan mahasiswa, bahwa definisi
proses monitoring yang dipaparkan di atas diambil dari model kebijakan
teknokratis yang mengasumsikan bahwa tujuan kebijakan dan langkah-
langkah untuk mencapainya sudah terdefinisi secara jelas dalam
formula kebijakan. Meskipun, dalam prakteknya, proses kebijakan
lebih sering terjadi dalam konteks ‘organized anarchy’, di mana tujuan
dan langkah-langkah untuk mencapai tujuan tersebut hanya dipahami
142 Analisis Kebijakan Publik
secara kabur oleh masing-masing aktor yang terlibat.
1
Sehingga apa
yang diimplementasikan seringkali berbeda atau ‘tidak nyambung’
dengan apa yang diinginkan oleh pembuat kebijakan. Tentunya, ini
akan berdampak pada kinerja dan relevansi monitoring yang dilakukan
dan informasi yang dihasilkan.
2
Namun, kenyataan tersebut di atas tidak berarti fungsi monitoring
menjadi fungsi yang tidak relevan sama sekali. Malahan, berangkat dari
kenyataan bahwa seringkali muncul perbedaan pemahaman terhadap
kebijakan di level formulasi dan level implementasi.Fungsi monitoring
menjadi semakin diperlukan untuk memastikan bahwa perbedaan
pemahaman itu tidak berdampak negatif terhadap proses kebijakan
dan pencapaian tujuan secara keseluruhan.
3
Selain memiliki keterkaitan yang sangat erat dengan proses
formulasi dan implementasi kebijakan, kinerja monitoring kebijakan
juga menjadi poin krusial bagi proses evaluasi kebijakan.
4
Melalui
monitoring yang berkelanjutan, kinerja kebijakan dan output-nya bisa
dievaluasi berdasarkan informasi yang akurat dan reliabel, yang
berarti menunjang obyektivitas evaluasi terhadap kebijakan yang
bersangkutan. Secara teknis, evaluasi menentukan penilaian performa
suatu kebijakan dan keberlanjutan dari kebijakan tersebut.
Merujuk pada pembahasan pada pertemuan sebelumnya, telah
dipaparkan bahwa proses kebijakan yang bersifat top - down cenderung
melihat proses kebijakan sebagai proses yang tujuannya telah ditetapkan
sejak awal secara jelas dan definitif. Sementara proses kebijakan yang
bersifat bottom – up, tujuan kebijakan harus selalu dinegosiasikan dan
kesepakatan harus selalu dibangun kembali sepanjang proses kebijakan
masih berlangsung. Sehingga perubahan rumusan dan formula
kebijakan bisa berubah-ubah sesuai dengan dinamika interaksi antara
aktor-aktor yang terlibat dan konteks yang dihadapi. Untuk itu, dosen
1 Cohen, March, Olsen, op.cit.
2 Hogwood & Gunn, op.cit, hal. 220 – 222.
3 Lihat juga Palumbo, Dennis J dan Harder, Marvin A. eds., (1981), Implementing
Public Policy, Lexington Books, hal ix – xv.
4 Hogwood&Gunn, op.cit.
Purwo Santoso 143
mengingatkan kepada mahasiswa bahwa pemaparan tentang monitoring
kebijakan di atas memang lebih relevan digunakan pada proses
kebijakan yang bersifat top - down dan cenderung menggunakan asumsi
teknokratis, dan kurang relevan jika digunakan pada proses kebijakan
yang bersifat bottom – up.
Mengingat proses kebijakan yang dibangun dengan model
kebijakan yang berbeda membutuhkan dan memunculkan desain
serta instrumentasi monitoring yang berbeda, maka analisa monitoring
kebijakan memegang fungsi yang krusial. Analisa monitoring dibutuhkan
untuk memproduksi informasi, pengetahuan, dan mengembangkan
metode monitoring kebijakan yang sangat diperlukan agar desain dan
instrumentasi monitoring suatu kebijakan bisa kompatibel dengan proses
kebijakan secara keseluruhan.
Selain lensa teknokratis, monitoring kebijakan juga bisa dibaca
dari lensa politis. Seperti telah diketahui sebelumnya, proses kebijakan
tentunya melibatkan berbagai aktor dan kepentingan yang berbeda-
beda. Bagi aktor-aktor kebijakan ini, baik yang berkepentingan
dengan diinisiasi atau di-drop-nya suatu kebijakan, proses dan hasil
monitoring tentunya menjadi sebuah arena dan instrumen politik untuk
memaksimalkan kepentingan mereka dalam proses kebijakan yang
berlangsung. Secara kasat mata, praktek ini banyak dilakukan oleh
kalangan NGO/LSM dalam melakukan advokasi kebijakan. Misalnya,
apa yang dilakukan oleh LSM IDEA yang melakukan advokasi
anggaran partisipatif. Untuk mendesakkan agendanya tentu LSM ini
akan menempuh cara, salah satunya, adalah dengan meng-highlight
tidak efektif-nya dan tidak efisien-nya kinerja anggaran konvensional.
Bukti-bukti untuk itu, tentu saja memerlukan upaya monitoring. Dalam
hal ini, monitoring kebijakan memiliki makna lebih dari sekedar kegiatan
yang bersifat teknis administratif, namun juga bersifat politis.
Pemerintah juga melakukan monitoring yang dijalankan dengan
logika politik, misalnya proses monitoring, baik yang bersifat politis maupun
teknis administratif, yang dijalankan sebagai bagian dari pelaksanaan
fungsi-fungsi pemerintah, termasuk di dalamnya melaksanakan fungsi
pengawasan yang melekat dari DPR. Selain DPR, pada tiap-tiap
144 Analisis Kebijakan Publik
instansi pemerintah biasanya ada bagian inspektorat yang tugas dan
fungsi utamanya adalah melakukan monitoring terhadap pelaksanaan
kegiatan dari instansi yang terkait. Patut diingat bahwa instansi-instansi
inilah yang biasanya menjalankan fungsi implementasi dari kebijakan,
sehingga tidak berlebihan jika dikatakan bahwa bagian inspektorat ini,
juga, melakukan fungsi monitoring kebijakan. Fungsi monitoring di sini,
termasuk yang melekat pada DPR; dengan metode dan instrumen
tertentu, bertujuan memastikan bahwa proses kebijakan, kegiatan
yang dilaksanakan, dan dana yang digunakan, dipakai sebagaimana
direncanakan dan membawa pada tujuan yang ingin dicapai.
Sampai di situ, fungsi monitoring yang dilakukan, bisa dikatakan
masih bersifat teknis-administratif. Namun, perlu dicatat bahwa hasil
monitoring yang dilakukan akan mempengaruhi hasil evaluasi kebijakan.
Pada gilirannya, hasil evaluasi kebijakan akan mempengaruhi
keputusan apakah sebuah kebijakan akan dilanjutkan ataukah
dihentikan. Tentunya, dari pertemuan sebelumnya, mahasiswa telah
memahami bahwa proses sebuah isu menjadi kebijakan merupakan
sebuah proses politik yang sangat panjang. Tentunya, proses
pengambilan keputusan tentang penghentian atau meneruskan sebuah
kebijakan juga mengandung tensi politik yang sama. Karena itu, tidak
mengherankan proses dan fungsi monitoring kebijakan juga memiliki
muatan politis yang tinggi.
Sekedar tambahan dan sebagai pengantar untuk sesi berikutnya,
dosen memaparkan pada mahasiswa bahwa perbedaan utama antara
monitoring dan evaluasi terletak pada logika penilaian terhadap proses
kebijakan yang berlansung. Monitoring kebijakan lebih didasarkan
pada logika praktis – pragmatis, terkait detil pelaksanaan prinsip dan
desain kebijakan yang sudah digariskan. Sementara, evaluasi kebijakan
lebih didasarkan pada logika strategis, terkait dengan dampak yang
ditimbulkan oleh suatu kebijakan.
5
Dari kacamata teknis-administratif, proses monitoring memiliki
beberapa fungsi fundamental dalam praktek kebijakan negara, yaitu:
5 Nugroho, Riant, (2007),op.cit.
Purwo Santoso 145
· Fenajaman oan atau pengalihan prioritas oan alokasi anggaran
dan belanja pemerintah kepada program dan kebijakan yang
dimaksud. Atau dengan kata lain, sejauh mana alokasi dan prioritas
anggaran dapat difokuskan kepada sasaran dan target kebijakan
secara akurat.
· Memastikan belanja pemerintah suoah sesuai atau suoah taat azas
dengan rencana aksi yang telah dibuat.
Selain fungsi fundamental yang bersifat teknis administratif
tersebut, mahasiswa juga perlu diingatkan bahwa dalam rezim yang
demokratis, proses monitoring juga diharapkan untuk mampu memenuhi
fungsi partisipatif yang menjadi perwujudan dari kedaulatan rakyat.
Dalam demokrasi representatif, fungsi monitoring juga menjadisebuah
fungsi yang bersifat representatif, sehingga, seharusnya DPR maupun
DPRD mengkonsilidasikan fungsi-fungsi yang ada di masyarakat,
memetakan kekuatan-kekuatan di masyarakat, kemudian memberikan
akses untuk ikut melakukan fungsi monitoring kebijakan negara.
Tetapi dalam prakteknya, kita jarang menemukan adanya metode
dan instrumentasi yang digunakan secara tepat guna oleh pemerintah
untuk menjalankan pengawasan dalam logika besar seperti itu.
Pengawasan cenderung dilakukan secara parsial dan lebih berorientasi
pada masalah teknis.
Dari pemahaman akan kecenderungan tersebut, dosen
mengingatkan kepada mahasiswa bahwa dalam melakukan analisis
monitoring kebijakan perlu selalu mengkaitkan model kebijakan dan
logika dasar masalah – solusi dan implementasi kebijakan yang
dianalisis dengan desain monitoring yang dibangun.
Setelah memberikan pemaparan tentang monitoring kebijakan,
seperti sesi-sesi sebelumnya, dosen meminta mahasiswa untuk berlatih
melakukan analisis. Dalam latihan ini, mahasiswa dibagi dalam dua
kelompok berdasarkan pilihan corak analisis yang mereka pilih, antara
analisis untuk kebijakan dan analisis terhadap kebijakan.
146 Analisis Kebijakan Publik
B. Berlatih Melakukan Analisis untuk Monitoring Kebijakan
Dalam melakukan latihan analisis untuk monitoring kebijakan
ini, mahasiswa diminta untuk memilih sebuah kasus kebijakan untuk
dijadikan sebagai bahan analisisnya. Dari latihan ini, mahasiswa
diharapkan bisa menghasilkan desain monitoring kebijakan terkait
dengan contoh kasus yang dianalisisnya. Desain monitoring kebijakan
yang dihasilkan oleh mahasiswa, setidaknya memuat tiga elemen, yaitu:
instrumen-monitoring, pelaksanaan monitoring, dan temuan monitoring.
Desain monitoring yang diharapkan dari mahasiswa juga harus
mencakup dua level monitoring. Pertama, desain monitoring yang dibuat
oleh mahasiswa harus mencakup monitoring terhadap implementasi
dari program dan kegiatan yang menjadi penjabaran dari formula
kebijakan. Kedua, desain tersebut juga harus bisa digunakan untuk me
– monitoring dampak dari program dan kegiatan tersebut.
Dalam membimbing mahasiswa untuk melakukan latihan analisis
untuk monitoring kebijakan ini, dosen mengajak mahasiswa untuk
mengacu pada pembahasan di sesi sebelumnya, tentang formulasi
dan implementasi kebijakan. Jadi, sebisa mungkinanalisis untuk
monitoring kebijakan yang dibuat pada sesi ini didasarkan pada desain
implementasi yang telah dihasilkan dari latihan analisis yang dilakukan
oleh mahasiswa di sesi sebelumnya. Karena itu, bisa dikatakan bahwa,
inti dari tahap ini adalah menerjemahkan rancangan implementasi
tersebut dengan ke dalam instrumen monitoring.
Untuk itu, dosen memberikan contoh kasus kebijakan pengentasan
kemiskinan. Untuk membuat instrumen monitoring kebijakan, mahasiswa
harus memahami lebih dahulu desain implementasi dan instrumentasi
kebijakan pengentasan kemiskinan. Untuk tiap-tiap program didalam
rancangan rancangan implementasi dan instrumentasi tersebut,
mahasiswa membuat poin verifikasi, untuk apa dilakukan; dengan cara
apa; dengan instrumen apa; oleh siapa; dan seberapa jauh implementasi
program tersebut memunculkan output yang diinginkan.
Seperti sudah dipaparkan di atas, untuk membangun desain
monitoring kebijakan yang relevan dengan kasus kebijakan yang dianalisis,
analis harus memperhatikan model implementasi dari kebijakan yang
Purwo Santoso 147
dianalisis. Dari pertemuan sebelumnya, mahasiswa telah diajak untuk
mengenal dan memahami dua model utama implementasi kebijakan,
yaitu model top - down dan model bottom – up. Masing-masing model
menuntut desain monitoring dengan spesifikasi yang berbeda.
Jika mahasiswa melihat kasus kebijakan yang dianalisis dalam
merupakan sebuah kebijakan yang dirumuskan dalam logika
implementasi Top - down, dosen mengajak mereka untuk melihat bahwa
monitoring merupakan turunan dari logika instrumentasi kebijakan yang
termuat dalam desain implementasi kebijakan. Dalam model ini fungsi
utama dari proses monitoring adalah mengawasi dan memastikan bahwa
formula kebijakan dan desain implementasi kebijakan diwujudkan
secara konkrit. Sebagai contoh mahasiswa bisa diajak untuk melihat
bagaimana logika kerja Program Kaukus Parlemen Bersih bisa digunakan
sebagai instrumen untuk melakukan monitoring kebijakan seperti ini.
Tabel X.1.
Contoh Poin Verifikasi untuk Analisis Implementasi Kebijakan:
Tingkat dan Kualitas Partisipasi
No
Elemen
Partisipasi
Keterangan
1. Tahapan
Telah berjalan dalam 2 tahap: tahap diagnosa dan analisa
serta tahap perumusan. Pada tahap diagnosa dan analisa
kemiskinan, bagian diagnosa kemiskinan berjalan dengan
baik, sementara bagian evaluasi atau review kebijakan
tidak memuaskan. Pada tahap perumusan, kerja-bersama,
pembagian tugas, pertemuan dan diskusi yang intensif telah
terjadi.
2.
Intensitas
– seberapa
“dalam” tingkat
partisipasi
Partisipasi dalam arti joint decision making terjadi dalam arena
tim penulis. Di dalam arena inilah dasar-dasar dokumen
ditentukan seperti kerangka konsep, data dan analisa. Fokus
rencana aksi serta konsistensi dan koherensi dokumen ini
diolah dan ditetapkan. Pembaca kritis ikut serta memberi
pengaruh. Di luar tim penulis, partisipasi yang terjadi lebih
pada sharing of information dan konsultasi
148 Analisis Kebijakan Publik
3.
Keluasan –
siapa saja yang
terlibat
Yang secara penuh terlibat adalah departemen atau
lembaga pemerintah dan non-pemerintah yang diwakili
oleh perseorangan dalam tim penulis. Mereka berasal dari
departemen dan lembaga di tingkat pemerintah pusat,
kalangan swasta dan organisasi non-pemerintah (LSM dan
perguruan tinggi). Lembaga keuangan internasional (Bank
Dunia) juga ikut berpengaruh. Yang missing adalah peran
dari perwakilan pemerintah daerah dan wakil partai politik/
legislatif
4. Dampak
Dokumen pasca Mei 2004 telah berubah dibandingkan versi
dokumen sebelumnya: (i) menggunakan pendekatan hak-hak
dasar; (ii) data dan analisa lebih kuat; (iii) rencana aksi telah
ada dengan substansi yang lebih tajam dan spesifik; serta
(iv) analisa gender lebih kuat. Akan tetapi, kerangka makro
ekonominya merupakan kelanjutan kebijakan fiskal dan
moneter yang konservatif.
Untuk itu, bagi mahasiswa yang memilih melakukan analisis
untuk monitoring kebijakan dalam logika top - down, harus diupayakan
agar analis yang mereka lakukan akan memunculkan aktivitas-aktivitas
berikut ini dalam desain monitoring yang mereka hasilkan:
1. Mengawasi ketersediaan dan sampainya delivery kebijakan pada
target group.
2. Mengawasi dan mencatat dampak dari kebijakan yang di-delivery
serta mengukur kesesuaian dengan formula kebijakan yang sudah
ditetapkan.
3. Selain fungsi utama tersebut, proses monitoring juga berfungsi untuk
mendeteksi dan memberikan informasi jikalau muncul situasi-
situasi yang, bisa jadi, memunculkan kebutuhan untuk mengubah
atau mengadaptasi formulasi atau desain implementasi kebijakan
yang diawasi.
Bagi mahasiswa yang melihat kasus kebijakan yang dianalisisnya
dalam logika implementasi Bottom – up, perlu diingatkan bahwa dalam
logika implementasi bottom – up tidak ada logika instrumentasi yang
digunakan sebagai basis untuk melakukan proses monitoring, karena
desain dan formulasi kebijakan bersifat cair dan ditentukan oleh
kondisi kontekstual di mana proses kebijakan itu terjadi. Dalam
Purwo Santoso 149
konteks demikian, analis perlu menyadari bahwa proses monitoring
didasarkan pada nilai yang muncul diantara aktor kebijakan yang
terlibat dalam proses kebijakan bottom – up tersebut. Karenanya, desain
monitoring dalam logika bottom up, lebih mengacu pada terpenuhinya
nilai yang pemaknaan dan definisinya ditentukan sendiri oleh publik
yang menjadi obyek kebijakan.
Sebagai contoh, mahasiswa bisa diajak melihat kasus Kebijakan
Otonomi Khusus di Papua. Desain monitoring untuk kebijakan semacam
itu tidak hanya melibatkan logika instrumentasi kebijakan yang sudah
ditetapkan dalam formula dan desain implementasi kebijakan Otsus
Papua dari pemerintah pusat. Desain monitoring untuk kebijakan otonomi
khusus Papua juga melibatkan logika bottom up yang lebih didasarkan
pada persepsi masyarakat Papua yang menjadi obyek dari kebijakan
tersebut, misal: terkait dengan masalah penghormatan dan pengakuan
terhadap kedaulatan hukum adat Papua, desain dan instrumen monitoring
untuk kebijakan pengakuan dan penghormatan terhadap hukum adat
ini tidak bisa ditentukan dari pemerintah pusat, karena pemerintah
pusat tidak memiliki justifikasi dan legitimasi untuk menentukan ukuran
baik dan buruk pelaksanaan hukum adat masyarakat Papua. Justifikasi
untuk menentukan ukuran tersebut ada di masyarakat Papua itu sendiri,
sebagai subyek dan obyek hukum adat Papua.
Dosen menegaskan kepada mahasiswa bahwa poin verifikasi
dalam contoh di atas adalah contoh dalam instrumen monitoring
yang paling sederhana. Dosen bisa memberikan contoh yang lebih
kompleks dengan kasus Kebijakan Untuk Meningkatkan Kualitas
Kebijakan Melalui Partisipasi, seperti ditampilkan dalam Tabel X.1.
Dalam contoh ini, poin yang diverifikasi berpusat pada pelaksanaan
partisipasi dalam proses kebijakan secara umum. Untuk itu, tahapan,
intensitas,cakupan, dan dampak yang ditimbulkan dalam praktek
proses kebijakan menjadi poin verifikasi yang krusial bagi kebijakan ini.
Monitoring dalam logika politik itu mensyaratkan ada infrastruktur,
kalau tidak ada sulit ditunjukkan. Monitoring terjebak dalam logika yang
teknokratis-administratif.
150 Analisis Kebijakan Publik
Berikut ini adalah contoh beberapa mekanisme monitoring yang
dikembangkan di Indonesia:
1. Mekanisme gugus tugas
Biasanya, untuk menyusun suatu dokumen pembangunan (seperti
Repelita atau Propenas) pemerintah akan menugaskan sejumlah
teknokrat, entah di Bappenas atau di departemen sektoral,
mungkin juga dibantu oleh orang dari universitas. Langkah ini
dirubah dengan memberikan pendekatan yang “lebih partisipatif ”
dalam menyusun dokumen-dokumen ini. Cara yang dilakukan
pemerintah adalah dengan membentuk gugus tugas-gugus tugas
untuk menyusun dokumen PRSP.
2. Mekanisme satuan kerja finalisasi
Belajar dari pengalaman penyusunan SKPN periode sebelumnya,
Menko Kesra dan Bappenas akhirnya memutuskan membentuk
tim yang lebih kecil, meskipun tetap bersifat multipihak dan berasal
dari para anggota gugus tugas.
Mereka dipilih antara lain dengan pertimbangan: (i) representasi
berbagai departemen dan lembaga non-pemerintah; (ii) pernah
terlibat dan aktif dalam kerja-kerja gugus tugas sebelumnya; (iii)
mewakili keahlian yang diperlukan untuk menyusun dokumen
seperti dari BPS untuk data, Depkes untuk bidang kesehatan dan
“Kikis” untuk memperkuat suara orang miskin, serta perwakilan
kelompok swasta seperti representasi dari Kadin. Tim ini disebut
Satuan Kerja finalisasi.
C. Latihan Analisis terhadap Monitoring Kebijakan
Bagi mahasiswa yang memilih melakukan analisis terhadap
monitoring kebijakan, dosen menugaskan mereka untuk mencermati
kasus monitoring kebijakan. Di sini, bisa dosen yang memberikan
beberapa contoh kasus, atau, bisa juga mahasiswa yang diminta untuk
memilih contoh kasusnya sendiri.
Dari contoh kasus tersebut, dosen meminta mahasiswa untuk
mengkaji dan mendefinisikan, pendekatan apa yang digunakan
Purwo Santoso 151
dalam proses kebijakan yang di monitoring, apakah bottom-up ataukah
top-down. Dari situ, analisis dilanjutkan dengan mengkaji instrumen
monitoring yang digunakan dan melakukan assessment apakah instrumen
tersebut memiliki koherensi dengan pendekatan yang digunakan.
Selain koherensi instrument, mahasiswa juga diminta untuk mengkaji
koherensi substansi antara tujuan kebijakan dengan poin-poin verifikasi
yang digunakan dalam instrumen monitoring.
Dosen meminta mahasiswa untuk menyajikan kajian tersebut
dalam sebuah paparan, yang memperlihatkan ada/tidak-nya koherensi
antara desain kebijakan dengan instrumen monitoring yang digunakan.
Dalam paper tersebut, mahasiswa juga harus memberikan poin-
poin yang patut diperhatikan dalam membangun sebuah instrument
monitoring yang koheren dengan desain kebijakan-nya. Ini merupakan
bentuk abstraksi dari temuan-temuan mereka dalam latihan melakukan
analisis terhadap monitoring kebijakan.
D. Persiapan Sesi Berikutnya
Pada pertemuan XI, akan dibahas masalah evaluasi kebijakan.
Untuk mempersiapkan diri, sebelum mengikuti pertemuan tersebut
mahasiswa diminta untuk membaca:
· Bovens, Mark, et.al. The Politics of Policy Evaluation, dalam Moran, M.
et.al. (eds.), (2008),The Oxford Handbook of Public Policy, UK: Oxford
University Press,Chap. 15.hal. 317-333.
· Evert Vedung, Evaluation Research, dalam dalam Pieters, B. Guy dan
Jon Pierre eds., (2006), Handbook of Publik Policy, Sage Publications.
· Hogwood & Gunn, (1989), Policy Analysis for the Real World, Oxford
University Press, chap. 12 Evaluation.
Dari hasil pembacaan tiga literatur tersebut, mahasiswa diminta
untuk membuat review singkat serta memberikan paparan tentang
fungsi dari analisis dalam evaluasi kebijakan.
152 Analisis Kebijakan Publik
Daftar Pustaka
Cohen, March, Olsen, (1972), A Garbage-Can Model of Organizational
Choice, Administrative Science Quarterly vol. 17
Hogwood & Gunn, (1989), Policy Analysis for the Real World, UK; Oxford
University Press
Nugroho, Riant, (2007), Analisa Kebijakan Publik, Jakarta: Elex Media
Komputindo.
Palumbo, Dennis J dan Harder, Marvin A. eds., (1981),Implementing
Public Policy, Lexington Books
Purwo Santoso 153
Pertemuan XI
EVALUASI KEBIJAKAN
Misi Sesi Perkuliahan
· Memberikan pemahaman kepada mahasiswa LenLang
konsep evaluasi kebijakan
· Memberikan keLrampilan bagi mahasiswa unLuk
melakukan evaluasi kebijakan, baik dalam corak evaluasi
unLuk kebijakan maupun evaluasi Lerhadap kebijakan
Substansi Sesi Perkuliahan
· Fvaluasi Kebijakan
Metode Sesi Perkuliahan
· Ceramah
· 1uLorial
· Diskusi kelas
A. Analisis dan Evaluasi Kebijakan
Pada pertemuan ini mahasiswa diajak untuk menyelami dan
menghayati praktek evaluasi kebijakan, sebagai bagian dari analisis
kebijakan, melalui aktivitas latihan. Dosen mengawali pertemuan ini
dengan menjelaskan bahwa aktivitas evaluasi kebijakan merupakan
kelanjutan dari aktivitas monitoring kebijakan, yang telah dibahas pada
pertemuan sebelumnya.
Jika aktivitas monitoring didefinisikan sebagai aktivitas untuk
menjaga agar proses kebijakan tidak melenceng dari desain yang sudah
digariskan, maka aktivitas evaluasi lebih didefinisikan sebagai aktivitas
untuk menilai efektivitas kebijakan dalam mencapai tujuan kebijakan
yang dikehendaki.
Dosen menjelaskan kepada mahasiswa, bahwa, biasanya; kesulitan
terbesar dalam melakukan evaluasi kebijakan adalah memastikan
154 Analisis Kebijakan Publik
dampak yang dihasilkan kebijakan bukan karena kebetulan atau
diibaratkan menang lotere. Kesulitan ini terkait erat dengan problem-
problem metodologis yang dihadapi dalam pengambilan keputusan
kebijakan, yaitu:
1. Keragaman dimensi dari berbagai tujuan kebijakan
2. Informasi yang sangat tidak lengkap
3. Keragaman alternatif untuk bisa menentukan dampak-dampak
yang ditimbulkan dari tiap alternatif
4. Keterbatasan yang beragam dan, bisa jadi, saling berkonflik satu
sama lain
5. Kebutuhan akan kesederhanaan dalam menggambarkan dan
mempresentasikan kesimpulan di tengah-tengah kompleksitas-
kompleksitas di atas
1
Ini berpengaruh terhadap penentuan kriteria apa yang digunakan
untuk melakukan evaluasi.
2
Misalnya, kalau pemerintah ingin kebijakan
untuk mengatasi kemiskinan, apakah cukup hanya dengan membagi-
bagikan uang kepada orang miskin? Kemudian, ketika ada orang kaya,
apakah kayanya orang tersebut karena sesuatu hal yang dilakukan
pemerintah?
Kita juga bisa melihat gambaran proses evaluasi program
pemerintah yang lazim dijalankan. Misalnya pemerintah membuat proyek
“A”, evaluasinya hanyalah soal berapa dana yang telah dianggarkan,
pelaksananya diberikan kepada PT “X” yang telah menang tender,
capaiannya atau output-nya. Namun, bagaimana dampak dari proyek “A”
tersebut tidak pernah dibicarakan. Padahal hal paling fundamental dari
1 Nagel, Stuart S., Introduction: Bridging Theory and Practice in Policy/Program
Evaluation, dalam Nagel, Stuart S. ed., (1990), Policy Theory and Policy Evaluation:
Concept, Knowledge, Causes, and Norms, Greenwood Press, hal. xv.
2 Lihat juga Hogwood, Brian W. dan Lewis E. Gunn,op.cit, chap. 12. Kritik tentang
NXUDQJQ\D SHUKDWLDQ SDGD IRQGDVL LGHRORJLV DWDX ¿ORVR¿V GDUL SHUVSHNWLI \DQJ
digunakan untuk melakukan analisis, dan dampaknya pada perbedaan penilaian/
evaluasi, juga bisa dilihat dalam de Haven Smith, Lance, (1988), Philosophical
Critiques of Policy Analysis: Lindblom, Habermas, and the Great Society,
Gainesville: University of Florida Press.
Purwo Santoso 155
evaluasi kebijakan itu adalah mencermati apakah kebijakan tersebut
bisa menghasilkan dampak yang diharapkan atau tidak. Ketika proses
pelacakan berbagai output dan reaksi antar output itu tidak sama, maka
kita tidak bisa menentukan outcome-nya dengan baik.
Persoalan paling serius jika seseorang ingin mengevaluasi kebijakan
dengan cara teknokratis adalah memastikan bahwa dampak kebijakan
itu betul-betul berasal dari kebijakan yang dibuat. Pemerintah biasanya
melakukan simplifikasi ketika melakukan evaluasi. Simplifikasi itu
adalah kecenderungan mereka untuk kesulitan membedakan antara
output, outcome dan impact.
Sebagai ilustrasi, dosen bisa memaparkan secara singkat
tentang kebijakan publik yang menjanjikan kelancaran transportasi.
Keberhasilan kebijakan tersebut tentunya membutuhkan prasyarat
tertentu, yaitu memastikan bahwa ada sekian banyak hal yang harus
disiapkan dengan baik. Dampak kelancaran transportasi tersebut
memerlukan sejumlah output yang harus dibuat oleh pemerintah.
Misalnya, pertama, kelancaran transportasi itu memerlukan jalan,
maka perlu dibuat jalan-jalan yang baik. Kedua, kendaraan bermotor
yang melintas harus dipastikan dalam kondisi prima. Jangan sampai
kendaraannya bobrok semua, sehingga kendaraan banyak yang
macet dan justru mogoknya kendaraan tersebut menjadi penyebab
kemacetan. Belum lagi keperluan membangun sekian banyak jembatan
penghubung, rambu-rambu lalu-lintas, penertiban pengendara, dan
lain-lain. Artinya, ada sekian banyak output yang harus dibuat sehingga
kalau semua output yang dibuat tersebut baik dan saling menunjang satu
sama lain, maka baru bisa diperoleh dampak kelancaran lalu-lintas.
3
Keharusan untuk memperhitungkan seluruh aspek serta
hubungan kausal antar aspek tersebut dan output suatu kebijakan dalam
menghasilkan outcome, tentunya membuat proses analisis dan desain
kebijakan menjadi suatu pekerjaan yang sangat berat dan rumit. Hal
yang paling mudah diukur dan dievaluasi justru proses output kebijakan.
Kalau misalnya pemerintah itu mengagendakan membangun jalan atau
3 Ilustrasi yang mirip bisa dilihat dalam Bardach, Eugene, op.cit.
156 Analisis Kebijakan Publik
jembatan, memperbaiki trotoar dan seterusnya, yang paling bisa diukur
adalah apakah hal tersebut sudah dilakukan atau belum, uangnya sudah
dihabiskan atau belum. Padahal tujuan kebijakan tadi adalah kelancaran
lalu-lintas. Kalau misalnya, dari sekian banyak pembangunan jembatan
tadi ada dua jembatan penghubung antar kota yang tidak diperbaiki
dan rusak berat, maka seluruh upaya pemerintah yang telah dilakukan
untuk menghasilkan kelancaran lalu-lintas akan sia-sia. Artinya, dampak
kebijakan itu tidak tercapai hanya gara-gara ada satu output penting
yang tidak dilaksanakan.Persoalan evaluasi menjadi rumit manakala
pengukuran terhadap dampak kebijakan sulit dilakukan.
Pemerintah seringkali kesulitan untuk membedakan antara output dan
outcome. Hal ini terjadi karena ketika pemerintah memahami proses yang
dianalisis, yang diperhatikan itu hanya proses di dalam tubuh pemerintah
itu sendiri. Ini cara pandang yang disebut sebagai state centric. Pemerintah
ketika menganalisis proses, yang dianalisis adalah proses pembukuan,
proses penganggaran, proses pengorganisasian dan seterusnya, sementara
proses yang terjadi di masyarakat nyaris tak tersentuh.
Contoh sederhana dari cara pandang state-centric tersebut adalah
kebijakan pemerintah di sebuah kabupaten di Jawa Tengah untuk
membangun pemerintahan berbasis IT. Konsep pemerintahan berbasis
IT ini prosesnya di pemerintah baik semua dan disetujui secara umum.
Ketika pemerintah ingin membangun sistem berbasis IT, maka output
yang dilakukan adalah membeli komputer, menyiapkan programmer,
melakukan training pejabat dan lain-lain. Hanya saja, ada satu aspek
vital yang tidak pernah diperhitungkan: perilaku masyarakat. Karena
bekerjanya sistem IT itu adalah sambungan antara sarana yang dibuat
pemerintah dengan perilaku masyarakat.Ketika perilaku masyarakat
tidak berubah, maka, bisa disimpulkan bahwa dampak/outcome yang
diharapkan tidak tercapai.
Saya ingin menegaskan bahwa cara pandang teknokratis itu punya
kelemahan bahwa dia bekerja mulai dari input, proses, dan produk. Akan
tetapi, ketika dia mulai bekerja di gambar kuning, itu dia tidak seksama,
tidak memperhatikan proses-proses sosial di luar pemerintahan yang
seringkali justru bisa mementahkan keadaan.
Purwo Santoso 157
Dosen mengingatkan mahasiswa pada instrumentasi kebijakan
(kewenangan, informasi, uang dan organisasi) yang dibahas dan
digunakan pada sesi Implementasi Kebijakan, dan menjelaskan
bahwaberbagai instrumen kebijakan itu sebenarnya adalah alat untuk
menyiasati bekerjanya proses-proses sosial. Ketika kita melakukan
evaluasi, maka sangat penting menganalisis berbagai proses sosial
yang berlaku, salah satu caranya adalah dengan menggunakan empat
instrumen kebijakan tadi. Pemahaman tentang perilaku masyarakat
menjadi sangat penting justru karena ada resistensi masyarakat.
Ketidaksukaan masyarakat terhadap kebijakan yang hendak dicapai
itu bisa ditangkap ketika kita mengamati proses-proses partisipasi
masyarakat. Ada yang berpartisipasi positif (mendukung), namun ada
yang partisipasi negatif (melawan).
Partisipasi atau respons masyarakat itu sebenarnya tidak harus
dikontraskan dengan pendekatan teknokratis yang acapkali abai
terhadap hal ini. Namun, partisipasi menjadi penting untuk disoroti
karena proses kebijakan, sejauh yang kita cermati sampai saat ini,
cenderung dipahami hanya sebagai prosesnya pemerintah sendiri
atau tidak sensitif konteks. Orang yang paham tentang konteks itu
disebut dengan partisipan. Artinya, kalau anda adalah analis yang
ingin lebih arif dalam mengevaluasi kebijakan, maka justru dengan
penghayatan proses-proses partisipatif melalui instrumen teknokratis
yang telah disiapkan, akan memperbesar harapan terwujudnya outcome.
Tantangan terbesarnya adalah bagaimana proses kebijakan itu bisa
menjangkau konteks yang selalu dinamis, sehingga proses aksi-reaksi
yang berlangsung antara pemerintah dan partisipan bisa membuahkan
outcomeyang diinginkan.
Sebuah ilustrasi lain adalah mengenai Proyek Rumah Susun
Sederhana Sewa (Rusunawa). Pemerintah, melalui Menpera,
menganggarkan Rp 500 milyar dengan subsidi Rp 300 milyar pada
tahun 2007 dan pada tahun 2008 sebesar Rp 750 milyar dengan
subsidi Rp 800 milyar.
4
Fakta yang mendasari pelaksanaan program ini
4 Lihat di http://www.indonesia.go.id/id/index.php?option=com_content&task=vie
w&id=5481&Itemid=821
158 Analisis Kebijakan Publik
adalah penduduk perkotaan, terutama yang berpenghasilan rendah(di
bawah Rp 1,3 juta per bulan) masih merupakan jumlah terbesar, yaitu
kurang lebih 65% dari total jumlah penduduk perkotaan. Dengan
tingkat pertumbuhan penduduk yang cukup pesat, sebesar 4,2%
sepanjang tahun 1990 – 2000, mempunyai dampak langsung terhadap
kebutuhan sekitar 800.000 rumah baru setiap tahun, belum termasuk
kesenjangan (backlog) sebelumnya.
5
Skema yang dikembangkan dari
program ini adalah:
6
· Faoa masyarakat yang berpenghasilan lebih dari Rp 1,3 juta per
bulan diharapkan dapat mengikuti mekanisme pasar, artinya dapat
mengembalikan semua biaya investasi penyelenggaraan rusun dan
rusunawa tanpa bantuan subsidi Pemerintah.
· Bagi masyarakat yang berpenghasilan lebih renoah (Rp 500.000
– Rp 850.000) dan (Rp 850.000 – Rp 1.300.000) Pemerintah
merencanakan tidak membebani untuk pengembalian lahan,
perlu dikembangkan tarif kombinasi yang dapat menampung
masyarakat berpenghasilan rendah dan menengah.
· Faoa kelompok miskin, yang berpenghasilan sampai dengan Rp
350.000 dan (Rp 350.000 – Rp 500.000) setiap bulannya, diterapkan
tarif sewa yang relatif sangat murah dengan bantuan subsidi dari
Pemerintah atau subsidi silang.
Sumber: http//www.pu.go.id/Ditjen_mukim/htm-lampau/lkkry_rsn_rsnw.
html
Program ini sendiri merupakan bagian dari proyek Program
Pembangunan Nasional jangka panjang untuk mengatasi permasalahan
kemiskinan. Pemerintah menggunakan pilihan instrumen uang
(treasure) untuk membuat rumah bagi orang miskin.
7
Persoalan yang
berpotensi muncul adalah, ketika misalnya rumah susun tersebut
5 Lihat juga di http://www.pu.go.id/Ditjen_mukim/htm-lampau/lkkry_rsn_rsnw.html
6 Ibid.
7 Lihat tulisan Dunleavy … soal instrumen kebijakan.
Purwo Santoso 159
sudah dibangun dan ditempati, jangan-jangan orang yang tinggal di
Rusunawa itu justru mencurahkan seluruh gajinya untuk membayar
rumah. Artinya, pemerintah ingin membantu orang miskin dengan
rusunawa, tetapi malah berakibat memaksa orang miskin over-konsumsi
kemudian hutangnya malah bertambah lebih banyak. Sehingga
kemudian rumah itu justru malah menjadi alat pemiskinan. Tapi ketika
dipertanggungjawabkan oleh pemerintah, sudah ada sekian banyak
rumah dibangun. Dan itu yang dibanggakan oleh pemerintah.Padahal
bagi pengguna rumah itu, esensinya adalah alat pemiskinan.
Gampangnya, miskin atau tidak miskinnya seseorang bisa diukur
dari berapa besar tabungan yang dimiliki oleh orang tersebut.Jika
seseorang ternyata seluruh penghasilannya hanya cukup untuk bayar
sewa rumah dan tidak bisa menabung, orang tersebut bisa dikatakan
lebih miskin ketika dia tinggal di Rusunawa, daripada ketika dia masih
menempati rumahnya yang terdahulu. Meskipun rumahnya yang
terdahulu lebih sederhana dan penghasilannya relatif tetap, orang
tersebut mungkin masih bisa menabung karena prosentase penghasilan
yang terserap ke dalam pos tempat tinggal lebih kecil. Itu artinya ada
proses sosial,ekonomi, dan kultural disana yang memunculkan outcome
dan impact yang tidak diantisipasi dalam desain kebijakan Rusunawa.
Hadirnya rumah justru berlawanan dengan outcome yang diharapkan.
Ini terjadi karena masyarakat, ketika diberi rumah melalui Program
Rusunawa, diharapkan berperilaku sama dengan yang membuat
kebijakan. Kalau yang membuat kebijakan itu orang kaya, kecil sekali
potensinya mereka bisa memahami nalar pikiran dan tindakan dari
orang miskin.Kalau pembuat kebijakan tidak sanggup memahami
nalar mereka yang akan dikenai kebijakan, atas dasar apa proses-proses
decision-making itu menjanjikan outcome seperti yang diharapkan?
Ketika tujuan kebijakan semata-mata ditentukan oleh orang-
orangnya pemerintah; yang notabene orang kaya, instrumennya
dibuat oleh orang pemerintah dan dilaksanakan oleh orang
pemerintah juga, maka ketika pemerintah itu melakukan monitoring,
yang dimonitoring hanyalah output-nya saja. Output ini digariskan oleh
orangnya pemerintah, bukan outcome-nya, yang diukur berdasarkan
160 Analisis Kebijakan Publik
apa yang dirasakan oleh mereka yang terkena dampak kebijakan.
Ketika rusunawa itu berhasil dibangun, kecil kemungkinan pemerintah
melakukan verifikasi perubahan kualitas hidup yang ada disana.
Kemungkinan yang lain, bisa jadi rumah yang menjadi output
kebijakan pemerintah itu berhasil dibangun, tapi karena rumahnya itu
terlalu sedikit dibandingkan dengan jumlah rumah yang dibutuhkan orang
miskin, maka memang ada beberapa orang miskin yang tinggal di rumah
bagus, tetapi tetap saja lebih banyak orang miskin yang tidak tertampung.
Memang banyak persoalan mengenai rusunawa ini hanya karena
pangkal persoalan kemiskinan itu tidak disentuh. Dalam kasus ini,
kemiskinan direduksi sebagai miskin itu karena tidak memiliki rumah.
Maka untuk menghapus kemiskinan, buatkan saja rumah. Sementara
proses pemiskinan secara keseluruhan tidak dipahami. Ingat bahaya
atau jebakan yang mungkin diakibatkan dari penggunaan
model dalam analisa kebijakan!
Selesai dengan pemaparan singkat tentang konsep evaluasi
kebijakan, dosen kemudian meminta mahasiswa untuk melakukan
latihan melakukan evaluasi kebijakan. Sama seperti sesi-sesi sebelumnya,
di sini mahasiswa bisa memilih dua corak analisa, yaitu analisa untuk
evaluasi kebijakan atau analisa terhadap evaluasi kebijakan.
B. Berlatih Melakukan Analisi untuk Evaluasi Kebijakan
Ilustrasi di atas sebetulnya menunjukkan betapa evaluasi kebijakan
bisa dimaknai secara beragam dan pemaknaan atas hasil kebijakan
merupakan sesuatu yang dikontestasikan.
8
Bagi pemerintah, yang
dianggap keberhasilan adalah masyarakat miskin punya rumah, that’s
all. Bagi pandangan yang mengkritisi, bagaimana jika punya rumah
tetapi kesulitan untuk membayar rumah tersebut, yang kemudian
malah menjerumuskan masyarakat miskin semakin jauh dalam jerat
kemiskinan. Perbedaan hasil evaluasi tersebut tentunya disebabkan,
8 Weiss, Carol H.,(1987), Evaluating Social Programs: What We Have Learned?”
Society 25, no.1.(November-December 1987): 40-45, dikutip dalam Dery, David, Data
in Policy, dalam Nagel, Stuart S. ed., (1990), Policy Theory and Policy Evaluation:
Concept, Knowledge, Causes, and Norms, Greenwood Press, hal. 7.
Purwo Santoso 161
terutama sekali, oleh perbedaan masing-masing memahami tujuan
utama dari kebijakan yang dievaluasi. Karenanya, penetapan atau
kesepakatan atas tujuan kebijakan merupakan sebuah prasyarat bagi
keberhasilan evaluasi kebijakan.
Sehingga kalau anda melakukan evaluasi, dan anda melacak
dampak kebijakan, pada dasarnya anda membandingkan antara
output yang ditetapkan dengan outcome yang dijanjikan. Dan diantara
itu ada rentetan panjang. Mengevaluasi itu membandingkan antara
input, dalam hal ini rencana-rencana yang telah ditetapkan, dengan
outcome yang dijanjikan. Dan kalau proses mengalirnya anak panah itu
tidak dianalisis, bisa jadi memang ada perubahan sejalan dengan yang
diharapkan. Tapi tidak tertutup kemungkinan, efek itu bukan efeknya
kebijakan pemerintah. Ibaratnya pemerintah menang lotere, padahal
dia ga tidak melakukan apa-apa.
Outcome ini saling terkait dari berbagai hal, bisa dibilang sebagai
bereaksinya berbagai instrumen, baik secara simultan maupun secara
berantai, seperti digambarkan di Bagan XI.1. Elemen-elemen
Desain Kebijakan.
9
Instrumen yang dibuat pemerintah itu ada 4,
maka bereaksinya 4 hal (instrumen kebijakan) itu di dalam kehidupan
sosial-politik masyarakat itulah yang harus diungkap. Masuknya uang
ke masyarakat jangan-jangan malah justru memunculkan praktek suap.
Ketika ada suatu krisis, masyarakat diberi uang oleh pemerintah dengan
konsep jaring pengaman sosial, artinya masyarakat itu punya kemampuan
untuk mengelola dirinya sendiri termasuk untuk keluar dari krisis sendiri.
9 Lihat juga Schneider, Anne L. dan Helen Ingram, Policy Design, dalam Nagel, Stuart
S. ed., (1990), Policy Theory and Policy Evaluation: Concept, Knowledge, Causes,
and Norms, Greenwood Press.
162 Analisis Kebijakan Publik
Bagan XI.1. Elemen-Elemen Desain Kebijakan
Sumber: Schneider, Anne L. dan Helen Ingram, Policy Design, dalam Nagel, Stuart S.
ed., (1990), Policy Theory and Policy Evaluation: Concept, Knowledge, Causes, and Norms,
Greenwood Press
Bagi yang merancang proses kebijakan, baik dari “dalam”
maupun dari “luar”, perlu merancang evaluasi untuk program yang
sudah ada. Kerangka atau persiapan apa yang perlu dipersiapkan untuk
mengevaluasi? Kalau anda adalah orang luar yang mengadvokasi untuk
mengubah pemerintah, cara anda mengevaluasi dan menyampaikan
ide evaluasi itu ketika berhadapan dengan pemerintah seperti apa?
Begitu juga sebaliknya, kalau anda adalah orangnya pemerintah dan
anda ingin memastikan bahwa intervensi kebijakan itu betul-betul
menghasilkan outcome, apa saja yang perlu anda siapkan?
Kalau anda adalah orang dari luar dan ingin mengecek yang
dilakukan pemerintah itu sesuai dengan harapan anda, anda bisa
memulai dengan membayangkan apa yang dibayangkan oleh
pemerintah sebagai tujuan dari kebijakan yang dianalisis. Karena, bisa
jadi, apa yang dibayangkan pemerintah sebagai tujuan dari kebijakan
tersebut justru adalah hal yang anda hindari, atau bisa juga sebaliknya.
Langkah ini penting untuk dilakukan karena, bisa jadi, sumber
masalah pemerintah adalah pemerintah salah mendefinisikan tujuan,
Purwo Santoso 163
sehingga langkah pertama adalah memeriksa agenda atau misi
pemerintah. Itu artinya partisipasi anda justru paling penting, bukan
hanya partisipasi dalam pelaksanaan tapi juga partisipasi dalam
memaknai tujuan. Dan proses-proses itu disebut sebagai proses advokasi:
kalau berbeda, maka sejauh mana upaya anda bisa meng-counter langkah
pemerintah. Tapi kalau sama, seberapa jauh itu bisa dijaga konsistensinya.
C. Berlatih Melakukan Analisis terhadap Evaluasi Kebijakan
Bagi mahasiswa yang melakukan analisis terhadap kebijakan,
nilailah apa yang dilakukan pemerintah. Kriterianya harus ditetapkan
dengan jelas. Kalau kuadran II dan IV itu kan tidak mengagendakan
perubahan, jadi cukup melihat rancangannya pemerintah. Jangan-
jangan pemerintah itu dari awal sudah salah menentukan tujuannya,
jangan-jangan pemerintah itu punya persoalan di dalam merumuskan
dan memutuskan kebijakannya itu, bisa jadi pemerintah itu ceroboh
mengelola proses-proses sosial di masyarakat, jangan-janganoutputnya
itu terlalu sedikit atau, jangan-jangan, output-nya tidak ada yang vital.
Kuadran ini yang penting adalah kecermatan anda dalam menentukan
kriteria dan kemudian mengkontraskan dengan realitas yang anda
amati. Kriteria evaluasi itu harus jelas, ukurannya itu adalah tujuan
kebijakan atau ide yang menurut anda penting untuk dicapai.
x Model Kebijakan Partisipatif
Dalam bab ini ingin dikemukakan kerangka teoritik yang tersedia
dalam literatur kebijakan publik, yang nantinya diharapkan bisa
memberi inspirasi dalam perumusan mekanisme kebijakan publik
yang partisipatif. Sebelum sampai disitu perlu disampaikan secara
lebih eksplisit bahwa selama ini kebijakan publik di daerah (maupun
di tingkat nasional) mengacu pada model, yang penulis juluki dengan
sebutan model ‘kebijakan sebagai keputusan otoritatif negara’. Pokok
gagasan ini sudah tersampaikan secara tersirat dalam assessment kritis
yang disampaikan di atas, dan tidak ada gunanya dielaborasi lagi.
Dalam literatur kebijakan publik penulis mengidentifikasi adanya
dua model kebijakan yang kiranya konstruktif untuk mengkerangkai
164 Analisis Kebijakan Publik
pemikiran tentang mekanisme pembuatan kebijakan publik: yakni
model ‘kebijakan sebagai perjuangan kepentingan masyarakat’ dan
model ‘kebijakan sebagai proses social marketing’. Keduanya akan
dipaparkan sebagai berikut.
10
Kebijakan sebagai perjuangan kepentingan masyarakat.
Kalau kita tidak berpikir birokratis-yuridis semata, maka proses
kebijakan publik tidak harus mengandalkan peran aktif pejabat
negara. Ini tidak berarti bahwa negara dikesampingkan dalam proses
kebijakan. Bahwa dalam negara ada aktor-aktor yang telibat dalam
proses penentuan isi kebijakan, itu tidak dibantah. Hanya saja, titik
strategis yang diutamakan dalam memahami proses kebijakan adalah
proses politik, bukan proses birokratis. Proses politik yang dimaksudkan
adalah proses politik yang digerakkan oleh partisipasi politik masyarakat
dalam pengambilan kebijakan publik.
Bagan X.2. Kebijakan Publik sebagai Proses Politik
Berbasis Kekuatan Masyarakat
Bagan X.2. Kebijakan Publik sebagai Proses Politik Berbasis
Kekuatan Masyarakat
Aspirasi:
‡Tuntutan
‡Dukungan
Keputusan
kebijakan:
‡ Untungkan pihak
tertentu.
‡ Rugikan pihak
lain
Interaksi antar
aktor-aktor terkait:
‡ Agregasi
‡ Penentuan DSP
‡ Tawar-menawar
‡ Briging, mediasi,
arbitrasi
‡ Penegakan prosedur
P
e
n
g
a
m
b
i
l
a
n

k
e
p
u
t
u
s
a
n

Umpan balik
Sumber: Easton, David, (1965), A System Analysis of Political Life, New York: hal
32.
10 Paparan ini sudah pernah disajikan dalam artikel yang disampaikan dalam Training
Analisis Kebijakan yang diselenggarakan atas kerja sama USC Satunama – Forum
LSM DIY di Pusdiklat USC Satunama, 20-24 Mei 2002.
Purwo Santoso 165
Proses kebijakan, dari kacamata penganjur gagasan ini (misalnya
teori sistem), dilihat sebagai proses tuntut-menutut dan dukung-
mendukung gagasan kebijakan yang harus dipikirkan oleh pejabat
pemerintah. Dalam konteks ini, peran pengambil kebijakan keputusan
dibayangkan hanya sebatas merespons tuntutan dan dukungan yang
disampaikan oleh masyarakat. Dalam proses ini institusi-institusi
politik yang ada telah menyediakan arena untuk mengagregasikan
berbagai kepentingan yang ada dalam masyarakat. Penentuan daftar
skala prioritas, tawar-menawar antara berbagai pihak yang terkait
bisa dilakukan secara mandiri oleh masyarakat dengan mengacu pada
aturan main dan prosedur yang ada.
Adanya kapasitas kelembagaan inilah yang memungkinkan
benturan berbagai kepentingan masyarakat bisa diatasi. Masyarakat
sendiri menyadari betapa pentingnya menghormati prosedur-prosedur
yang telah ada untuk memungkinkan proses kebijakan publik bisa
berlangsung dan mengenai sasaran. Dalam situasi yang demikian, maka
mereka yang tidak sepakat dengan isi kebijakan akan bersedia mematuhi
keputusan kebijakan. Ini berarti berjalannya kebijakan tidak lagi harus
mengandalkan legalitas keputusan pemerintah, melainkan justru
legitimasi proses pengambilan kebijakan. Kalau model yang disebutkan
dalam pembahasan sebelumnya disebutkan bahwa pengambilan
kebijakan bersifat pro-aktif yang didominasi pejabat negara ujung-
ujungnya mengandalkan legalitas perundang-undangan, dalam model
ini diasumsikan bahwa peran pro-aktif masyarakat dan tegaknya
lembaga-lembaga kemasyarakatan (termasuk hukum) menjadikan
pengambil kebijakan tidak haus legalitas. Dalam nuansa ini, kebijakan
disadari betul tidak identik dengan produk legislasi. Kebijakan tidak
harus dituangkan dalam peraturan perundang-undangan.
Bahwa kebijakan akan merugikan pihak-pihak tertentu dan
menguntungkan pihak-pihak lain, dari kacamata society centric ini
dianggap tidak bermasalah. Keputusan pemerintah yang tidak
memuaskan akan menggerakkan pihak yang tidak puas ini untuk
memperjuangkan kepentingannya. Dengan demikian, maka proses
kebijakan akan terus-menerus mengalir dalam bentuk tuntutan/
166 Analisis Kebijakan Publik
dukungan masyarakat yang senantiasa direspons secara mekanistik
oleh para pejabat negara.
Kebijakan sebagai prosessocial marketing
Kedua cara penyederhanaan tentang proses kebijakan tersebut di
atas sama-sama masuk akal. Penyederhanaan cara memahami proses
kebijakan ini bisa disebut sebagai model proses kebijakan. Jelasnya,
dari pembahasan tersebut di atas tersirat adanya dua model dasar
(menyederhanakan cara memahami) proses kebijakan.
Model yang pertama mengandaikan ekspresi keputusan otoritatif
para pejabat negara bisa dilakukan dengan mengandalkan kekuatan
negara (dalam hal ini kapasitas instrumental birokrasi pemerintah),
sedangkan model yang satunya lagi justru mengandaikan kuatnya
basis institusional masyarakat untuk mewadahi partisipasi politiknya.
Model yang pertama dengan mudah dipraktikkan di negara yang
pemerintahnya dominan atau kapasitas kelembagaan politik
masyarakatnya lemah. Mengingat model ini sangat rentan terhadap
penyalahgunaan kewenangan oleh para pejabat negara, maka advokasi
kebijakan menjadi suatu keniscayaan.
Model yang kedua sebetulnya disarikan dari pengalaman
negara-negara industri maju yang telah lama mengembangkan
liberalisme sebagai pilar pemerintahannya. Kesadaran akan hak-hak
politik masyarakat telah menjadi sandaran bagi tegaknya hukum,
dan proses kebijakan memang bisa disederhanakan sebagai proses
merespons tuntutan dan dukungan masyarakat. Kalau model ini mau
dijadikan basis (acuan praktis) untuk pengelolaan proses kebijakan,
maka prasyarat-prasyarat bagi berjalannya model ini harus dipenuhi.
Prasyarat tersebut adalah bahwa proses kebijakan berlangsung dengan
dukungan kapasitas kelembagaan yang memadai. Proses artikulasi dan
agregasi kepentingan, misalnya, dijalankan oleh partai-partai politik.
Artinya, model kedua mensyaratkan kuatnya basis politik kepartaian.
Prasyarat semacam ini tampaknya tidak dengan mudah bisa dipenuhi
oleh masyarakat Indonesia saat ini. Ini juga berarti bahwa, peran
aktif dan pro-aktif pemerintah, memang tidak bisa dihindarkan.
Purwo Santoso 167
Sehubungan dengan hal itu, maka model pertama bisa dijadikan acuan
dengan sejumlah modifikasi.
Perspektif
Social marketing
KETERLIBATAN
STAKEHOLDERS
ƒ Pendidikan thd
policy makers
ttg. Kebutuhan
stake holders
dan efek kebij.
ƒ Pendidikan thd.
stakeholders ttg.
issue kebijakan
REDISAIN
KEBIJAKAN
PUBLIC
HEARING
PUTUSKAN,
KOMUNIKASIKAN,
PIMPIN
IMPLEMENTASI
KEBIJAKAN
MONITOR
DAN
SESUAIKAN
DEFINISI
MASALAH
DAN
SETTING
AGENDA
KONSULTASIKAN,
LIBATKAN,
AKOMODASIKAN
RUMUSKAN
DAN
EVALUASI
ALTERNATIF-
ALTERNATIF
Sumber: J.A. Altman, 1994
Bagan X.3. Perspektif Social Marketing
Alternatif model yang mengkombinasikan kedua model tersebut
di atas ditawarkan oleh J.A. Altman.
11
Dia menyebutnya sebagai model
social marketing, dimana pejabat negara dituntut untuk aktif dalam proses
kebijakan, namun keaktivan tersebut tidak mereduksi arti penting
kesepakatan (consent) dari masyarakat. Gagasan Altman ini disajikan
dalam bagan. Ada sejumlah butir gagasan yang penting untuk dicatat
dari tawaran Altman ini.
Pertama, berlangsungnya proses kebijakan yang memenuhi kedua
tuntutan tersebut di atas, mensyaratkan agar, baik pejabat negara
maupun masyarakat, menjalani pendidikan kebijakan. Tentu saja materi
pendidikan bagi pejabat negara berbeda dengan materi pendidikan
bagi masyarakat. Poin tersembunyi yang perlu diungkapkan adalah
bahwa adanya kesediaan bagi pejabat negara mapun masyarakat
11 J.A. Altman, (1994), Toward a Stakeholder-Based Policy Process: An Application
of the Social Marketing Perspective to Environmental Policy Development, Policy
Sciences27 (1): 37-51.
168 Analisis Kebijakan Publik
untuk saling belajar (membuka mata dan telinga) merupakan kunci
bagi kelancaran proses kebijakan.
Kedua, kebijakan pada dasarnya bukan proses birokratik ataupun
proses politik belaka, namun juga proses belajar. Poin ini penting
untuk dikedepankan, karena betatapun tenaga ahli telah bekerja
sekuat tenaga untuk kesuksesan kebijakan, nuansa trial and error dalam
proses kebijakan tidak akan hilang. Kebijakan publik adalah proses
eksperimentasi nasib sejumlah orang, kalau bukan nasib komunitas
secara keseluruhan. Oleh karena itu, disain kebijakan merupakan
elemen penting. Sejalan dengan kerangka berpikir tersebut di atas, public
hearing merupakan proses kunci bagi kelangsungan proses kebijakan.
Ketiga, dalam setiap fase pengelolaan kebijakan, partisipasi masyarakat
senantiasa terbuka.
Model alternatif tersebut di atas sangat mengedepankan arti
penting belajar dan konsensus. Dalam realitas, kebijakan justru
tidak bisa mengatasi masalah yang diagendakan karena konflik
yang berkecamuk. Sehubungan dengan hal itu, kebijakan bisa
disederhanakan sebagai proses pengelolaan konflik antara berbagai
pihak yang saling menggalang kekuatan untuk memperjuangkan
kepentingannya. Paul A. Sabatier menawarkan model koalisi-advokasi
untuk memahami proses kebijakan.
Dalam model ini dibayangkan proses kebijakan melibatkan
komunitas kebijakan yang heterogen yang tergalang dalam sejumlah
koalisi untuk memenangkan gagasan kebijakan. Koalisi ini sifatnya
lintas batas negara-masyarakat. Yang mempersatukan para stake-holders
dalam suatu koalisi adalah kesamaan kepentingan atau keberpihakan
terhadap suatu gagasan kebijakan. Ini artinya, sangat boleh jadi ada
pejabat negara yang justru ambil bagian dalam advokasi kebijakan
yang dimotori oleh kekuatan-kekuatan masyarakat. Sebaliknya, dalam
ranah masyarakat kita menemukan adanya “kaki-tangan” negara yang
melangsungkan proses untuk mengamankan kebijakan pemerintah.
Sehubungan dengan hal ini, Sabatier sepaham dengan Altman bahwa
proses learning (membuka mata dan telinga) adalah proses penting
untuk mensukseskan kebijakan.
Purwo Santoso 169
D. Prinsip-Prinsip Pengembangan Mekanisme Kebijakan
Partisipatif
Sebagai penutup, perlu kiranya disarikan sejumlah prinsip yang
perlu disefahami oleh para pihak yang berkehendak untuk ikut ambil
bagian dalam pengembangan mekanisme pembuatan kebijakan
publik. Sejauh mungkin penulis akan mencoba merumuskan prinsip-
prinsip tersebut seoperasional mungkin sehingga bisa menjadi rujukan
praktis dalam modul ini.
Pertama, prinsip mekanisasi. Perumusan (tepatnya perumusan
ulang) mekanisme kebijakan partisipatif adalah persoalan merumuskan
hubungan mekanis antar berbagai pihak dalam proses kebijakan.
Hubungan mekanis ini memungkinkan proses kebijakan bergulir
mengingat aksi seorang aktor atau suatu agensi/lembaga/organisasi
akan direaksi oleh pihak yang lain. Ini berarti bahwa:
9Yang perlu dirumuskan dalam mekanisme bukan hanya kausalitas
normatif (entah mengikuti norma demokrasi, norma masyarakat
lokal atau norma apa) namun juga kausalitas aksi-reaksi.
Sebagaimana dicontohkan di atas, proses kebijakan partisipatif
tidak bergulir manakala mekanisme baru yang dirumuskan dalam
UU/Perda tidak diyakini masyarakat akan bisa diterapkan. Kalau
mereka tetap saja apatis terhadap mekanisme yang ada, maka
dominasi pejabat dalam proses kebijakan tetap berlangsung, dan
agenda pengembangan partisipasi akan kandas.
9Mekanisme tidak cukup dipahami sebagai tatanan prosedural saja,
namun juga sebagai perangkat antisipasi dinamika sosial. Tidak
adanya mekanisme yang jelas menyebabkan proses kebijakan sarat
dengan konflik dan kekerasan. Dengan adanya mekanisme yang
baku dan disepahami para pelaku, maka masing-masing yang
terlibat dalam proses kebijakan bisa mengadu siasat, namun pada
akhirnya dia harus tunduk pada aturan main yang bekerja melalui
mekanisme tersebut.
9Pengembangan partisipasi harus menjangkau aspek supply (peluang
untuk berpartisipasi) maupun aspek demand (gerakan sosial-politik
untuk ikut mempengaruhi keputusan kebijakan pemerintah). Hal
170 Analisis Kebijakan Publik
ini hanya bisa ditegakkan kalau: (1) pemerintah maupun masyarakat
sanggup menegakkan aturan main. Mekanisme itu sendiri pada
dasarnya adalah aturan main (2) modal sosial yang ada selama ini
ikut didayagunakan.
Kedua, prinsip pengelolaan perubahan sosial. Dalam hal ini ada
dua persoalan:
9Apakah kita mulai dari level mikro (aktor) untuk mengubah
mekanisme, ataukah sebaliknya, sejumlah perubahan makro
ditempuh duluan untuk memungkinkan kiprah pada level mikro
bisa berlangsung mulus. Sebagaimana telah dikemukakan,
pengembangan mekanisme dalam tulisan ini didudukkan sekedar
sebagai salah satu pilar pengembangan proses kebijakan yang
partisipatif. Mekanisme ini bisa dilahirkan oleh perjuangan berbagai
aktor yang kemudian sepakat untuk membakukan rumusan dan
membiasakan diri untuk mematuhinya. Hal yang sebaliknya juga
bisa terjadi. Berbagai perombakan makro-struktural dilakukan yang
pada gilirannya berbuntut memfasilitasi perubahan-perubahan
mikro. Sehubungan dengan persoalan ini maka: (1) pengembangan
mekanisme tidak cukup diserahkan pada perumusan ketentuan
yuridis; (2) jaminan yuridis/administratif yang diperoleh harus
dikawal dengan aksi-aksi dan sejumlah “rekayasa” dalam rangka
pembiasaan terhadap mekanisme baru; (3) Aktor-aktor yang
menduduki posisi struktural dalam tubuh negara maupun dalam
masyarakat perlu didorong untuk mendayagunakan posisi struktural
tersebut untuk pembudayaan mekanisme baru.
9Persoalan yang kedua adalah bagaimana inovasi awal bisa
menggelinding laksana bola salju. Untuk itu advokasi lintas pihak
yang sudah tergalang perlu bentuk dan kemudian didayagunakan.
Komunikasi lintas pihak, katakanlah antara aktor dalam tubuh
negara dengan aktor dalam masyarakat, bisa menghasilkan sinergi
yang, kalau dikelola dengan baik, bisa menjamin sustainabilitas.
Purwo Santoso 171
Daftar Pustaka
de Haven Smith, Lance, (1988), Philosophical Critiques of Policy Analysis:
Lindblom, Habermas, and the Great Society, University of Florida Press:
Gainesville
Bardach, Eugene, (2005), Practical Guide for Policy Analysis: Eightfold Paths
toward Problem Solving, NY
Hogwood, Brian W. dan Lewis E. Gunn, (1989), Policy Analysis for the
Real World, Oxford University Press
J.A. Altman, (1994), Toward a Stakeholder-Based Policy Process: An Application
of the Social Marketing Perspective to Environmental Policy Development,
Policy Sciences 27 (1): 37-51
Nagel, Stuart S. ed., (1990), Policy Theory and Policy Evaluation: Concept,
Knowledge, Causes, and Norms, Greenwood Press: Gainesville
Schneider, Anne L. dan Helen Ingram, Policy Design, dalam Nagel,
Stuart S. ed., (1990), Policy Theory and Policy Evaluation: Concept,
Knowledge, Causes, and Norms, Greenwood Press
172 Analisis Kebijakan Publik
Purwo Santoso 173
BUKU-BUKU
TELAH TERBIT
JPP FISIPOL UGM
YOGYAKARTA
174 Analisis Kebijakan Publik
Bambang Purwoko, DEMOKRASI
MENCARI BENTUK: Analisis Politik
Indonesia Kontemporer, xvii + 264 hlm,
15 x 23 cm, Januari 2006.
Semua tulisan analisis ini adalah refleksi dari
kompleksitas persoalan yang terjadi di tengah
masyarakat dalam upayanya mewujudkan
gagasan demokrasi. Heteregonitas dan diversitas
pemahaman terhadap makna substantif
demokrasi adalah sebuah keniscayaan yang
sekaligus menjadi faktor penjelas terjadinya
ketegangan, ketersinggungan dan bahkan benturan antar kelompok yang
berbeda pandangan. Bentuk ideal demokrasi yang akomodatif terhadap
tuntutan dan kepentingan semua lapisan masyarakat mungkin akan sulit
diwujudkan. Tetapi penulis sangat yakin bahwa dari benturan-benturan
yang terjadi selama proses pencarian bentuk inilah pada akhirnya kita
akan sampai pada kedewasaan pemahaman dan sikap politik yang pada
akhirnya akan memudahkan jalan ke arah terbentuknya demokrasi.
Cornelis Lay, INVOLUSI POLITIK:
Esai-esai Transisi Indonesia, xiv + 308
hlm, 15 x 22 cm, Januari 2006.
Buku ini adalah buku tentang keterjebakan,
tentang keterpenjaraan, tentang involusi
Indonesia dalam tahun-tahun pertama
Reformasi. Pada fase inilah, penulis teringat
pada gambaran Geertzt yang suram mengenai
petani Jawa dan Bali yang terjebak dalam
involusi tanpa kesudahan. Pengalaman tahun-
tahun awal transisi kita mengungkapkan, lebih
luas dari yang digambarkan Geertz, Indonesia sedang menghadapi
involusi di sembarang sektor dan di sembarang ruang di Republik ini dan
hasilnya pun sangat nyata, “kemiskinan” dan “distribusi kemiskinan”
di berbagai sektor. Di ranah politik, ia menjadi kemiskinan politik.
Purwo Santoso 175
Namun apakah keterjebakan ini akan berlangsung terus selamanya?
sebab sebagaimana dituturkan dalam kisah Pandora:.”Open, open, and I
will heal your wounds! Please let me out!”
Haryanto, KEKUASAAN ELIT: Suatu
Bahasan Pengantar, xii + 190 hlm, 14,5
x 20 cm, Juni 2005.
Buku ini menekankan pada pembahasan
kekuasaan menurut pandangan model elitis.
Model elitis yang memunculkan dua kelompok
di masyarakat, yakni sejumlah kecil anggota
masyarakat yang memiliki kekuasaan dalam
jumlah besar yang dikenal dengan sebutan elit;
dan anggota masyarakat dalam jumlah yang
banyak tetapi tidak mempunyai kekuasaan.
Dengan demikian model elitis menciptakan adanya stratifikasi di
masyarakat. Stratifikasi yang digambarkan sebagai piramida melukiskan
bahwa individu yang berada di puncak piramida berjumlah sedikit tetapi
memiliki kekuasaan yang besar, dan semakin ke arah bawah piramida
jumlah individu semakin banyak, namun kekuasaan semakin mengecil.
Cornelis Lay; ANTARA ANARKI DAN
DEMOKRASI; x + 72 hlm; 14 x 21cm;
Juli 2004.
Jika pelembagaan mekanisme penyelesaian
konflik secara damai dan beradab merupakan
salah satu ukuran tertinggi dari sebuah peradaban
politik demokratis, maka penggunaan kekerasan
kolektif yang didemonstrasikan oleh sebagian
masyarakat Indonesia di tahun-tahun terakhir ini,
bukan merupakan kondisi yang kondusif untuk
membangun peradaban demokratis dimaksud.
Anarki bukan rute ke arah demokrasi, betapapun orang berkhayal soal ini.
176 Analisis Kebijakan Publik
Cornelis Lay; PRESIDEN, CIVIL SOCIETY,
DAN HAM; viii + 104; 14 x 21cm; Juli 2004.
Menurut hemat penulis, adalah mendasar untuk
menganalisis atau mendiskusikan Lembaga
Kepresidenan terlepas dari figur yang secara
aktual mengendalikannya, bahkan terlepas
dari “kemungkinan figur” yang akan menjadi
presiden berikutnya. Pemanfaatan figur, lebih
berfungsi sebagai ilustrasi guna mempertajam
analisis yang dilakukan. Hanya dengan cara ini,
kita bisa mendapatkan pemahaman yang lebih
jernih mengenai makhluk yang kita eja sebagai Lembaga Kepresidenan
ini dan dengannya, diharapkan akan bisa memberikan sumbangan
bagi pengembangan politik yang demokratis.
Abdul Gafar Karim (Ed.); KOMPLEKSITAS
PERSOALAN OTONOMI DAERAH DI
INDONESIA; xxxvi + 402; 14 x 21cm;
Agustus 2003.
Seluruh isi buku ini didedikasikan untuk
menyoroti pasang-surut politik yang kadang-
kadang bekerja dalam logika yang sangat
kompleks dan spesifik. Sama dengan
pengalaman-pengalaman sejarah sebelumnya,
politik seperti ini merupakan bentuk eksperimen
Indonesia dalam proses konsolidasi menuju
sebuah negara-bangsa modern. Mungkin bisa juga kita pahami, proses
ini merupakan proses pencarian jati diri bangsa Indonesia. Tentu saja
dengan harapan, bangsa ini segera belajar bahwa setiap permasalahan
yang sering dihadapinya seringkali harus menemukan solusi di tingkat
lokal.
Purwo Santoso 177
AAGN Ari Dwipayana dan Sutoro
Eko (Ed.); MEMBANGUN GOOD
GOVERNANCE DI DESA; xxxii + 200
hlm; 14 x 21cm; Juni 2003.
Apa manfaat yang bisa diperoleh apabila
proses desentralisasi berjalan serentak dengan
pengadopsian prinsip good governance? Secara
normatif, desentralisasi bisa mendorong good
governance, karena ia hendak mendekatkan
negara ke masyarakat dan sekaligus
meningkatkan partisipasi masyarakat dalam
urusan lokal, yang bakal mendorong transparansi, akuntabilitas
dan responsivitas pemerintah lokal. Di sisi lain good governance, secara
normatif, bakal mendorong praktek desentralisasi menjadi lebih otentik
dan bermakna bagi masyarakat lokal. Dengan demikian, penerapan
good governance di desa dapat menjadi solusi terhadap bad governance yang
sudah lama diwarisi dari tradisi Orde Baru.
Cornelis Lay dan Hermawan Sulistyo;
SHATTERED PARADISE; vi + 90 hlm; 15
x 21cm; Mei 2003.
Scholarly works by Indonesians are often treated by
the international community only as “texts”. For no
apparent reasons, rarely, if any, foreign Indonesianists
would consider seriously the works by their Indonesian
counterparts, more than just as “text”. Under this pretext,
this book is published to fiil the gap between the two
communities.
Essay compiled in this book are taken from papers by the
authors, presented at various occassions. The importance of the papers lies in its record
and analyses of the events during the first phase of political transition which is hitherto
still taking place in Indonesia.
178 Analisis Kebijakan Publik
Pratikno, dkk.; KOMNAS HAM 1993-1997
(Pergulatan dalam Otoritarianisme); xii
+ 184 hlm; 15 x 21cm; Juni 2002.
Tatkala dibentuk tahun 1993, Komnas HAM
dilihat oleh banyak orang sebagai perluasan
pernik-pernik otoritarianisme Orde Baru.
Lembaga ini diramalkan tidak akan berbeda
dengan lembaga-lembaga kemasyarakatan
bentukan Negara (state corporatist institutions)
lainnya, seperti PWI atau SPSI pada waktu
itu. Lembaga yang seharusnya mewakili
kepentingan masyarakat, justru menjamin instrumen negara untuk
mengontrol masyarakat.
Sungguh sangat mengejutkan tatkala Komnas HAM pada periode
1993-1997 justru menunjukkan prestasi yang mengagumkan. Dengan
segala keterbatasan yang dihadapinya, Komnas HAM telah mampu
membangun energi kolektif untuk mengembangkan kemandirian-
kemandirian dari kontrol Negara. Lembaga ini telah mampu
membangun reputasi publik yang mencengangkan, menjadi tumpuan
masyarakat dan memberikan kontribusi yang signifikan dalam
penegakan HAM di Indonesia.
Pratikno, dkk.; KOMNAS HAM 1998-
2001 (Pergulatan dalam Transisi Politik);
x + 306 hlm; 15 x 21cm; Juni 2002.
Perjalanan Komnas HAM dalam sejarah politik
dan penegakan HAM di Indonesia diwarnai
oleh sejumlah ironi. Tatkala dibentuk oleh dan
tumbuh dalam rezim Orde Baru yang otoriter,
Komnas HAM periode 1993-1997 telah
menunjukkan prestasi yang mengagumkan.
Namun, pasca 1998, tatkala posisi yuridis
dan politis yang semakin menguat dengan
berjalannya proses demokratisasi politik dan ditetapkannya UU
Purwo Santoso 179
No.39/1999, reputasi dan kinerja Komnas HAM justru mengalami
kemerosotan yang mengkhawatirkan.
Buku ini berusaha menyikapi ironi tersebut. Elaborasi dalam buku
ini diangkat dari penelitian lapangan yang dilakukan pada paruh
terakhir tahun 2001. Dengan melihat kapasitas Komnas HAM dalam
merespons perubahan peta politik serta pemekaran isu dan pelaku
pelanggaran HAM pasca 1998, ironi posisi dan reputasi Komnas
HAM tersebut berusaha untuk diungkap.
Purwo Santoso (Ed.); MELUCUTI
SERDADU SIPIL; xx + 192 hlm; 15 x
20cm; Desember 2000.
Buku ini menuangkan pencermatan terhadap
gejala militerisme di dalam komunitas sipil yang
diikuti dengan refleksi dan pensikapan terhadap
gejala tersebut. Penerbitan buku ini merupakan
bagian dari kegiatan pengembangan wacana
demiliterisme dalam komunitas sipil yang
dilakukan oleh Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu
Politik UGM Yogyakarta bekerjasama dengan
Office of Transition Iniviatives, U.S. Agency for International Development (OTI-
USAID).
Kentalnya militerisme sipil dilacak oleh suatu monitoring melalui polling,
wawancara mendalam dan analisis teks media massa. Monitoring ini
dilakukan di Yogyakarta dan membidik gejala militerisme dalam
dunia Orsospol, pendidikan dan birokrasi pemerintahan. Analisis hasil
monitoring memetakan tiga tipe wacana yang berkembang, yakni: wacana
pro-militerisme, wacana kritis terhadap militerisme, dan wacana anti-
militerisme. Atas dasar peta wacana ini diperlihatkan proses perguliran
wacana demiliterisme sejalan dengan diselenggarakannya lokakarya-
lokakarya dan diseminasi gagasan melalui media massa. Bagian akhir
buku ini menawarkan suatu siasat untuk itu.
180 Analisis Kebijakan Publik
Dr. Pratikno, M.Soc.Sc (Red.);
MONOGRAPH ON POLITICS &
GOVERMENT (Keistimewaan DIY); iv
+ 122 hlm; 21 x 29,5 cm; Maret 2008.
Monograph on Politics and Government seri pertama
tahun 2008 yang memuat naskah akademik
beserta pasal-pasal dan penjelasan RUU
keistimewaan DIY yang ada di hadapan para
pembaca yang budiman adalah hasil kerja
simultan para staf Jurusan Ilmu Pemerintahan
(JIP) Fisipol UGM. Sebuah kerja melelahkan
yang memakan waktu lebih dari 4 (empat) bulan. Naskah ini merupakan
produk dari kerjasama segitiga antara JIP-Depdagri-Kemitraan guna
menjawab salah satu kebutuhan dan persoalan mendesak mengenai
status dan masa depan status keistimewaan DIY dalam kerangka ke-
Indonesia-an. Sesuatu yang telah mendapatkan penerimaan publik
dan politik sejak sangat lama, tapi memiliki dasar legalitas yang sangat
rapuh dan kabur, dan karenanya mudah berkembang menjadi polemik
politik berkepanjangan.
Tim JIP; DRAF NASKAH AKADEMIK
RUU KEISTIMEWAAN PROVINSI DIY;
iv + 125; 21 x 29cm; Mei 2007.
Buku ini berisi tentang naskah akademik bagi
Rencana Undang-Undang Keistimewaan Provinsi
Daerah Istimewa Yogyakarta. Secara umum,
eksplanasi diarahkan untuk menjawab sejumlah
problema, seperti: posisi jabatan gubernur
sehubungan dengan fenomena orasi budaya
dari Sri Sultan Hamengkubuwana X, dilema
pengaturan substansi keistimewaan serta semangat
membangun dan mempertahankan keindonesiaan dari Yogyakarta.
Sebagai sebuah draft akademik, buku ini memuat sejumlah alasan
kesejarahan-politis, alasan yuridis-filosofis, alasan sosio-psikologis
Purwo Santoso 181
dan alasan akademis-komparatif yang dijadikan rujukan dalam
merumuskan Rencana Undang-Undang Keistimewaan bagi Provinsi
Daerah Istimewa Yogyakarta.
Nanang Indra Kurniawan; GLOBALISASI
DAN NEGARA KESEJAHTERAAN
(Perspektif Institusionalisme); viii+174;
14,5 x 20,5cm; April 2009.
Buku ini mendiskusikan tentang salah satu
isu penting dalam kajian ilmu politik, yaitu
perubahan institusional. Lebih mengerucut
lagi, buku ini berbicara tentang bagaimana
peran faktor lingkungan, dalam hal ini
globalisasi, terhadap perubahan institusi
negara kesejahteraan. Dalam banyak kajian
yang dilakukan para globalis tentang negara kesejahteraan disebutkan
bahwa globalisasi membawa proses homogenisasi di berbagai negara
menuju model ‘negara kesejahteraan liberal’.
Buku ini mengkritik pendekatan globalis yang percaya bahwa
meningkatnya keterbukaan dan globalisasi ekonomi cenderung
akan menurunkan kemampuan negara untuk mengontrol ekonomi
nasional. Bagi mereka, ekonomi global kini semakin berjalinan
dan saling bergantung. Akibatnya, negara kesejahteraan dianggap
makin kesulitan mengelola ekonomi yang berorientasi nasional serta
mempertahankan kebijkan kesejahteraan sosial.
182 Analisis Kebijakan Publik
Sigit Pamungkas; PERIHAL PEMILU;
xiv + 158; 16 x 21cm; Februari 2009.
Buku ini mengantarkan pembaca untuk
memahami konsep-konsep dasar dalam
pemilu dan pemilu-pemilu yang berlangsung
di Indonesia. Pembahasan dilakukan secara
sederhana dan ringkas dengan tetap menjaga
kualitas substansi.
Bagian pertama buku ini membahas posisi
pemilu dalam negara demokrasi, unsur-unsur
sistem pemilu, sistem pemilu, dan lembaga penyelenggara pemilu.
Pada bagian kedua, dibahas tentang pemilu-pemilu di Indonsia,
seperti pemilu 1955, pemilu Orde Baru, dan era reformasi. Pada setiap
pembahasan dijelaskan tentang pemilih dan peserta pemilu, sistem,
hasil, dan implikasi dari setiap pemilu.
Bagi mahasiswa, dosen, pemateri pemilu, aktivis partai, pegiat LSM,
dan penyelenggara pemilu buku ini relevan untuk dibaca.
Kerjasama dengan BRIDGE, BAPPENAS,
dan UNDP, Maret 2006.
Kajian ini bertujuan menguraikan persoalan-
persoalan yang dihadapi oleh asosiasi-asosiasi
daerah dalam menjalankan peranannya.
Evaluasi ini berhasil memetakan tiga
cluster persoalan mendasar yang melekat
pada asosiasi-asosiasi pemerintah dan
parlemen daerah. Ketiga cluster persoalan itu
meliputi Pertama, persoalan tentang derajat
pemahaman. Sejauh manakah daerah-daerah
sebagai anggota, negara (pemerintah nasional), dan masyarakat
memahami keberadaan, tujuan, dan lain-lain yang berkaitan dengan
asosiasi? Kedua, persoalan yang berkaitan dengan tujuan-tujuan
asosiasi, yakni apa dan bagaimana tujuan-tujuan asosiasi dirumuskan.
Purwo Santoso 183
Ketiga, persoalan yang berkaitan dengan pengorganisasian, yakni
bagaimana asosiasi diorganisir dan faktor-faktor yang mempengaruhi
proses pengorganisasian tersebut. Kajian ini menghasilkan beberapa
rekomendasi bagi upaya penguatan kelembagaan asosiasi pemerintah
dan parlemen daerah, diantaranya mengenai perlunya mempertegas
basis representasi daerah, memperkuat basis sharing dalam pelembagaan
asosiasi serta memperkuat instrumentasi kelembagaan yang menopang
munculnya aksi-aksi kolektif.
Kerjasama dengan Pemerintah
Daerah Kabupaten Grobogan; 2003.
Kebijakan Otonomi Daerah yang
diberlakukan tahun 1999 telah memberikan
kekuasaan yang besar bagi daerah untuk
mengelola segenap potensi dan sumberdaya
yang dimilikinya. Semua kewenangan
pemerintahan secara formal dimilikinya,
kecuali 5 bidang: pertahanan-keamanan,
moneter dan fiskal, agama, hubungan
luar negeri, peradilan dan kewenangan
tertentu yang telah ditetapkan undang-undang, masih dipegang
oleh Pemerintah Pusat. Dalam pelaksanaan fungsi pemerintahan,
kekuasaan yang besar ini equivalen dengan keharusan daerah untuk
melakukan pelayanan (services), pemberdayaan (empowerment) dan
pengaturan (regulation) dalam porsi yang lebih besar. Konsekuensinya,
pemerintah daerah dituntut untuk mempersiapkan segala sesuatu yang
menyangkut operasionalisasi kewenangan yang dimilikinya agar fungsi
dasar pemerintahan berjalan secara efektif. Penataan kelembagaan
daerah merupakan salah satu dimensinya.
184 Analisis Kebijakan Publik
Kerjasama dengan DEPDAGRI,
Januari-Agustus 2005.
Kajian ini dilakukan pada saat pelaksanaan
Pilkada Langsung tahap pertama sampai
dengan 30 Juni 2005, yang meliputi di 186
Kabupaten/Kota dan Propinsi. dengan
memanfaatkan informasi yang disebarkan oleh
media lokal, media nasional, dan informasi/
pendapat dari aktor-aktor yang terkait (kandidat,
tokoh partai, anggota/ketua Komisi Pemilihan
Umum Daerah, pengawas, kepolisian, dsbnya).
Informasi juga diperkaya dengan studi lapangan yang diselenggarakan
oleh S2 PLOD UGM di 1 propinsi (Kalteng) dan 7 kabupaten, masing-
masing Belitung Timur, Sleman, Gunung Kidul, Bantul, Boven Digul,
Kotawaringin Timur, Kotawaringin Barat dan Jembrana.
Ada empat pengelompokan isu menonjol yang berhasil direkam
selama proses monitoring, masing-masing yang terkit dengan, pertama,
masalah di sekitar electoral process, kedua, penyelenggara Pilkada
yakni KPUD, ketiga masalah-masalah yang terkait dengan lembaga
pengawasan dan pemantau. Keempat, kesiapan aktor strategis Pilkada
yakni Partai Politik dan Birokrasi, yang berpengaruh penting dalam
proses pemilu secara keseluruhan. Laporan hasil kajian ditutup
dengan rekomendasi-rekomendasi terhadap isu-isu krusial yang perlu
mendapat perhatian para pengambil kebijakan.
Kerjasama dengan Pemerintah
Kabupaten Puncak Jaya, 2006
Kajian ini dilaksanakan atas permintaan
Pemerintah Kabupaten Puncak Jaya. Ada
beberapa alasan mengapa kami menerima
tawaran dari Pemerintah Kabupaten Puncak
Jaya untuk melakukan studi ini. Pertama,
isu pemekaran daerah sedang banyak
diperbincangkan di banyak kalangan di semua
Purwo Santoso 185
lapisan, namun tidak ada kerangka pikir yang jelas dan jernih dalam
melihat isu ini. Kedua, studi ini dilakukan di Papua, sebuah kawasan
sangat penting, yang sekaligus problematik bagi Indonesia. Daerah ini
sangat kaya dengan sumber daya alam, namun masyarakatnya miskin.
Ketiga, studi ini dilakukan di kawasan “perawan” yang masih belum
banyak disentuh oleh dunia luar. Terakhir, kami menerima tawaran
studi ini karena kesediaan Pemerintah Kabupaten Puncak Jaya untuk
menerima posisi bahwa kami samasekali tidak terikat pada keharusan
untuk menyetujui usulan kebijakan yang diajukannya.
Kerjasama dengan Direktur Pengem-
bangan Kapasitas dan Evaluasi Kinerja
Daerah, Direktorat Jenderal Otonomi
Daerah Departemen Dalam Negeri
(DEPDAGRI), Maret 2006.
Salah satu kebutuhan utama dalam rangka
mendukung pelaksanaan otonomi daerah
saat ini adalah adanya desain atau model dan
instrumen penguatan kapasitas pemerintah
daerah yang sejalan dengan nilai-nilai
demokrasi, welfare, visioner dan tepat sasaran.
Dalam rangka menjawab kebutuhan itulah riset ini diselenggarakan.
Upaya pengembangan model dan instrumen capacity building ini diawali
dengan melakukan review terhadap perkembangan konsep tentang
capacity building serta review atas praktek kebijakan nasional yang terkait
dengan upaya peningkatan kapasitas aparat pemerintah. Selanjutnya
berdasarkan hasil review tersebut dan diperkuat dengan informasi
yang digali langsung dari 10 daerah otonom (Solok; Jembrana;
Klaten; Kutai Kertanegara; Kebumen; Kota Ambon; Kota Bandung;
Kota Kupang; Kota Makassar, dan Kota Palangkaraya) di 9 provinsi
disusun serangkaian prinsip dan model kebijakan bagi pengembangan
kerangka capacity building.
186 Analisis Kebijakan Publik
Kerjasama dengan Direktur Pengem-
bangan Kapasitas dan Evaluasi
Kinerja Daerah, Direktorat Jenderal
Otonomi Daerah Departemen Dalam
Negeri (DEPDAGRI), Maret 2006.
Secara umum studi ini bertujuan menyusun
dan mengembangkan instrumen yang
lebih komprehensif untuk me-monitoring
dan mengevaluasi praktek governance dalam
rangka memperkuat desentralisasi dan
otonomi daerah sesuai dengan Undang-
Undang No. 32 Tahun 2004. Instrumen evaluasi dan monitoring
ditekankan pada pelaksanaan 4 (empat) fungsi utama pemerintah
daerah yakni: Pelayanan publik (public services), Pembuatan keputusan
(policy making), Pemberdayaan (empowerment.), dan Manajemen konflik
(conflict management). Studi diawali dengan melakukan review terhadap
instrumen-instrumen monitoring dan evaluasi yang telah dikembangkan
baik oleh pemerintah nasional, pemerintah daerah maupun organisasi-
organisasi civil society. Disamping itu, studi ini juga diperkuat dengan
data-data dan informasi hasil studi lapangan di 10 daerah otonom
(Solok; Jembrana; Klaten; Kutai Kertanegara; Kebumen; Kota
Ambon; Kota Bandung; Kota Kupang; Kota Makassar, dan Kota
Palangkaraya) di 9 provinsi.
Betty Sumarty, REVITALISASI
PERAN NINIK MAMAK DALAM
PEMERINTAHAN NAGARI; xx+132
hlm, 13,5 x 20cm, Agustus 2007.
Sebuah nagari akan maju bila semua unsur
dalam Nagari ini bisa bersatu, terutama Ninik-
Mamak sebagai pemimpin bagi anak kemenakan
dalam sebuah nagari. Bila hanya mengandalkan
Wali Nagari beserta aparat nagari semata dalam
menggerakkan pembangunan di nagari, tentu
Purwo Santoso 187
saja ini adalah pekerjaan yang sulit.
Realitanya selama pemerintahan desa diberlakukan antara Ninik-
Mamak dengan kepala desa malah saling bertolak belakang, merasa
berkuasa, tidak ada kerjasama, karena pada dasarnya dalam
pemerintahan desa tidak mengenal pembagian kekuasaan, semua
kekuasaan menumpuk di tangan kepala desa. Antara Ninik-Mamak
sebagai pemimpin informal dan kepala desa sebagai pemimpin
formal berjalan sendiri-sendiri. Persandingan antara Ninik-Mamak
pemangku adat dengan pemerintahan Nagari di era kembali bernagari
akan membawa warna baru dalam format pengaturan pemerintahan
daerah. Meskipun telah mengalami pergeseran nilai karena telah
mengalami pasang surut pengaruh dalam masyarakat, Ninik-Mamak
tetap merupakan pemimpin yang akan dipatuhi dan disegani anak
kemenakan selagi dia tidak menyimpang dari tugasnya sebagai seorang
penghuku, contoh panutan yang bisa ditiru Anak Nagari.
Arief Ihsan Rathomy, PKS & HTI:
(Genealogi dan Pemikiran Demokrasi);
xxii+236 hlm, 13,5 x 20 cm, Oktober
2006.
Setelah kekuasaan Orde Baru berpendar, muncul
berbagai gerakan keagamaan, terutama Islam,
dengan berbagai perspektif yang itu tidak bisa
dibayangkan dapat muncul diberbagai belahan
negara-negara muslim lainnya didunia. Gerakan
keagamaan itu seolah hendak menggambarkan
penolakan mereka terhadap monisme ideologi
yang pernah diusung Orde Baru. Tidak tanggung-tanggung, begitu
gerakan islam itu muncul mereka langsung bersentuhan dengan dunia
politik. Diantara mereka, ada yang langsung terlibat dan membentuk
instrumen untuk merebut kekuasaan melalui jalur konstitusional dan ada
yang secara tidak langsung yaitu melalui jalur organisasi sosial-keagamaan.
Buku ini berusaha memotret dua gerakan Islam di Indonesia, yaitu Partai
Keadilan Sejahtera (PKS) dan Hizbut Tahrir Indonesia (HTI), yang
188 Analisis Kebijakan Publik
keduanya memiliki karakter yang berbeda. Diluar perbedaan itu, masih
tetap ada persamaan diantara keduanya.
Ratna Mustika Sari, GERWANI,
STIGMASI DAN ORDE BARU; xx+214
hlm, 13,5 x 20 cm, Agustus 2007.
Warna ideologi komunis yang melekat dalam
gerakan Gerwani akhirnya menjadi pembuluh
dari gerakan perempuan ini sendiri, yaitu
ketika peristiwa September 1965 meletus, dan
secara politik PKI dipandang sebagai pihak
yang bertanggung-jawab. Akibat dari peristiwa
tersebut, senua sayap organisasi atau onderbouw
PKI dilibas dan diberangus oleh Negara.
Secara organisasi mereka dibekukan, secara ideologis mereka dilarang,
dan para aktivisnya harus menghadapi kejaran amuk dan kemarahan
massa yang pada waktu itu mengarah tunggal ke komunis. Penderitaan
aktivis komunis bahkan terus berlanjut selama Orde Baru tertanam di
Indonesia. Buku ini menjelaskan tentang bentuk-bentuk stigmasi yang
dikembangkan oleh Orde Baru terhadap, khususnya eks-Gerwani dan
mereka yang di-Gerwani-kan.
Erwin Endaryanta, POLITIK AIR DI
INDONESIA (Penjarahan si Gedhang
oleh Korporasi Aqua Danone); xxiv+224
hlm, 13,5 x 20 cm, Agustus 2007.
Buku ini berkisah tentang bekerjanya penetrasi
global ke level lokal dengan fasilitas aktor-aktor
negara. Di sini ditunjukkan bahwa ekspansi
bisnis air global telah menjarah masuk ke
tata sosial ekonomi masyarakat melalui pola
hubungan yang timpang antara swasta dan
negara. dengan mengambil kasus pembirian
Purwo Santoso 189
ijin pengelolaan mata air Si Gedhang Klaten kepada PT Tirta
Investama Danone (Aqua Danone), penulis berkesimpulan bahwa
telah terjadi perubahan nalar dari public good ke private good serta adanya
dominasi kuasa modal atas kebijakan publik.
Melalui investigasi yang dilakukan penulis, didapatkan berbagai
informasi penting tentang bagaimana aktor-aktor negara baik di level
nasional, kabupaten maupun desa membuka ruang eksploitasi sumber
air karena adanya motif-motif pragmatis-ekonomis. Kebutuhan untuk
menangguk keuntungan ekonomis jangka pendek semacam inilah
yang kemudian menutup mata pelaku-pelaku negara terhadap potensi
efek-efek sosial, ekonomis dan juga ekoligis yang ditimbulkannya.
Agustina Rukmindani Trisrini, GEREJA
DAN PEMILU; xx+188 hlm, 13,5 x 20cm,
Agustus 2007.
Sebagai sebuah institusi sosial, Gereja Katolik
dipandang lamban mereapon perkembangan
politik di negara ini. Gereja Katolik dianggap
pasif menyikapi serta mengikuti dinamika
kehidupan berbangsa dan bernegara, terlebih
pada masa Orde Baru. Namun suatu langkah
berani diambil oleh Gereja Katolik Indonesia
pada bulan Maret 1997 dengan dikeluarkannya
Surat Gembala Prapaskah oleh KWI yang bertajuk: “Keprihatinan dan
Harapan”, sebagai bentuk resistansi gereja terhadap rezim Soeharto
yang selama ini seakan terbungkam.
190 Analisis Kebijakan Publik
Utan Parlindungan, GENJER-GENJER,
KUASA DAN KONTESTASI MAKNA;
xxiv+250 hlm, 13,5 x 20cm, Agustus 2007.
Genjer-Genjer adalah lagu rakyat populer,
tetapi Genjer-Genjer bukan sembarang lagu.
Ia mengandung isyarat tentang pemberontakan
pagi buta Gestapu tahun 1965. Percaya atau
tidak, secarik kertas yang berisi syair lagu
Genjer-Genjer dijadikan bukti kuat terjadinya
pemberontakan berdarah di Lubang buaya,
Jakarta. Banyak teori yang menjelaskan
kronologis peristiwa 1965, akan tetapi tampaknya menjurus kepada
satu aktor tunggal, yaitu PKI. Bagi beberapa Indonesianis, peristiwa
30 September 1965 hingga 11 maret 1966 hanyalah skenario Soeharto
dalam merancang satu manuver yang rapi; “kudeta merangkak untuk
menggulingkan Soekarno”. Kudeta itu sendiri diam-diam mendapat
restu dari pemerintah Amerika dan Inggris, serta didukung oleh CIA.
Sedangkan bagi pendukung Orde Baru, PKI adalah dalang dan
eksekutor di balik ritual pembantaian tujuh perwira AD itu. Gerakan
PKI mendapat sinyal dari Mao Zedong di Cina. Tujuan PKI disinyalir
untuk menyingkirkan penghalang dalam mewujudkan impian PKI
membangun kekuatan komunis yang utama di wilayah Asia Tenggara.
Purwo Santoso (Ed.); MENULIS ITU
MUDAH DAN MENYENANGKAN
(Modul Peserta); xii + 108 hlm; 13,5 x
20cm; Maret 2006.
Permasalahan yang dihadapi kebanyakan
mahasiswa adalah rendahnya kemampuan
mereka untuk menjadikan tulisan sebagai
media berkomunikasi. Sebagian mahasiswa
lebih cakap berkomunikasi secara oral daripada
melalui tulisan. Komunikasi mahasiswa melalui
tulisan dilakukan tidak lebih karena konstruksi
Purwo Santoso 191
sistem yang memaksa, seperti membuat makalah, laporan atau skripsi.
Itu pun seringkali mereka mengalami kesulitan dalam pengerjaannya
dan standar tulisan yang dibuat kurang berkualitas.
Beberapa persoalan yang menjadi sebab adalah: pertama, adanya
bayangan bahwa menulis itu suatu pekerjaan yang berat dan sulit.
Kedua, tidak dikuasainya teknik berkomunikasi melalui tulisan secara
baik. Ketiga, lemahnya sense of problem atas sebuah realitas sehingga
berbagai realitas dibiarkannya berlalu begitu saja tanpa ada keinginan
untuk menjelaskan. Atas dasar itulah modul ini muncul. Sesuai dengan
judulnya, modul ini disusun sesederhana mungkin agar memenuhi
kriteria judul di atas.
Purwo Santoso (Ed.); MENULIS ITU
MUDAH DAN MENYENANGKAN (Modul
Fasilitator); xiv + 152 hlm; 13,5 x 20cm;
Maret 2006.
Permasalahan yang dihadapi kebanyakan
mahasiswa adalah rendahnya kemampuan
mereka untuk menjadikan tulisan sebagai
media berkomunikasi. Sebagian mahasiswa
lebih cakap berkomunikasi secara oral daripada
melalui tulisan. Komunikasi mahasiswa melalui
tulisan dilakukan tidak lebih karena konstruksi
sistem yang memaksa, seperti membuat makalah, laporan atau skripsi.
Itu pun seringkali mereka mengalami kesulitan dalam pengerjaannya
dan standar tulisan yang dibuat kurang berkualitas.
Beberapa persoalan yang menjadi sebab adalah: pertama, adanya
bayangan bahwa menulis itu suatu pekerjaan yang berat dan sulit.
Kedua, tidak dikuasainya teknik berkomunikasi melalui tulisan secara
baik. Ketiga, lemahnya sense of problem atas sebuah realitas sehingga
berbagai realitas dibiarkannya berlalu begitu saja tanpa ada keinginan
untuk menjelaskan.
192 Analisis Kebijakan Publik
Tim Penyusun; PANDUAN AKADEMIK;
vi +70 hlm; 14 x 20 cm; Terbit Tiap
Tahun.
Dalam rangka melaksanakan otonomi
perguruan tinggi, UGM telah melakukan
banyak penataan yang terkait dengan masalah
kelembagaan, finansial dan akademik. Salah
satu kebijakan yang dicanangkan bulan
Februari 2002 adalah program jaminan
mutu (quality assurance). Program ini bagian
dari upaya meningkatkan masukan (quality
of new enrolement), kualitas proses belajar-mengajar (quality of teaching
and learning), kualitas keluaran (quality of graduates) dan kualitas alumni
(quality of professional work). Salah satu hal yang sangat dibutuhkan untuk
mendukung program tersebut adalah informasi yang jelas dan lengkap
mengenai program-program studi yang ada di UGM. Buku panduan
ini memuat sejarah singkat JIP (sekarang JPP) FISIPOL UGM,
peraturan yang berkaitan dengan masalah administrasi pendidikan
dan substansi akademik, struktur organisasi, serta kurikulum Jurusan
Politik dan Pemerintahan FISIPOL UGM.
David Efendi; THE DECLINE OF
BOURGEOISIE (Runtuhnya Kelompok
Dagang Pribumi Kotagede XVII-XX);
xxvi + 276 hlm; 14,5 x 21cm; Februari
2010.
Perjalanan dan dinamika pedagang di
Nusantara menjadi penting untuk melacak
keberadaan borjuasi yang muncul pada
abad ke-19 dan ke-20. Kelompok borjuis ini
lahir dan bermunculan di beberapa daerah
(borjuasi etnis) yang kemudian bertemu
dalam perdagangan Nusantara sebagai akibat dari perkembangan
perdagangan dan pelayaran. Pelacakan kelas borjuasi ini juga dapat
Purwo Santoso 193
diawali dengan pembacaan terhadap kategorisasi Clifford Geertz yang
memilah tiga kelompok dalam masyarakat; yaitu golongan Abangan
sebagai penduduk desa, kaum Santri sebagai kaum pedagang, dan
Priyayi sebagai keturunan bangsawan atau birokrat.
Di Indonesia, akademisi paling ’alfa’ mengkaji terma elit dan proses
formasi kelas borjuis yang terjadi dalam kurun waktu yang lama
sehingga tema elit merupakan tema kajian yang sangat menantang
untuk terus menerus diteliti dan dijadikan agenda riset yang
berkesinambungan. Di Nusantara ini, dengan kondisi yang majemuk
(plural), yang mengandung keanekaragaman suku, adat, agama, ras,
golongan, bahasa daerah, partai politik, dengan geografi yang terpisah-
pisah, maka kajian elit akan menjadi penting terutama dalam upaya
pemetaan elit, akan memunculkan kajian elit lokal yang beragam dan
luas. Inilah yang menjadi sangat menarik dan menantang meski tidak
mudah menemukan metodologi yang tepat untuk menuntaskan kajian
bertemakan elit.
Titik Widayanti; POLITIK
SUBALTERN (Pergulatan Identitas
Waria); xx + 148 hlm; 14,5 x 20,5 cm;
Maret 2010.
Masih minimnya kajian subaltern di Indonesia
menginspirasi penulis untuk menghadirkan
studi tentang Pergulatan Identitas Waria
yang dibingkai dalam politik subaltern.
Keberadaannya sebagai komunitas subaltern
sebenarnya memiliki berbagai dimensi yang
sangat menarik untuk dikaji baik dari segi
politik, ekonomi, sosial maupun budaya. Buku ini mencoba mengawali
kajian tentang waria dari perspektif politik, khususnya berkaitan dengan
pembentukan dan pergulatan identitasnya sebagai komunitas subaltern.
Konsep tentang identitas dan politik identitas, pola relasi kekuasaan
dalam komunitas waria dan konsep subaltern yang dikontekskan
dengan keberadaan komunitas waria di Yogyakarta akan mengisi
194 Analisis Kebijakan Publik
bagian awal dari buku ini. Bab selanjutnya berisi tentang pembentukan
dan pergulatan identitas waria. Pada bagian ini akan menguraikan
bagaimana identitas waria terbentuk dan dikuatkan dengan hasil
pelacakan dari berbagai budaya di ranah global sampai lokal yang
berkaitan dengan identitas waria. Selanjutnya berbagai pergulatan
identitas dalam waria-lah yang menjadi fokus dalam tulisan ini. Yang
lebih menarik, Buku ini juga mengungkapkan keberagaman dan
perpotongan dari keberagaman identitas waria.
Cornelis Lay; MELAWAN NEGARA (PDI
1973-1986); xiv + 300 hlm; 15 x 22cm;
April 2010.
Perkembangan politik Indonesia selalu
mencerminkan kondisi yang tampak diarahkan
secara gamblang akan tunduk di hadapan
kuasa negara. Mencitrakan negara sebagai
magnet yang menarik setiap elemen apapun
yang kuat berwatak besi, bahkan “mereka”
yang berkarat untuk bersanding dengannya,
dan lalu mengokohkan hegemoni. Namun,
Partai Demokrasi Indonesia (PDI), di satu episode silam; 1973-1986,
yang secara merinci dikisahkan buku ini, berkembang menjadi sebuah
kutub yang tidak saja melawan kecenderungan, tetapi juga menguras
lebih banyak energi penguasa lebih dari satu dasawarsa.
Kajian spesifik tentang PDI ini mengungkapkan secara terang-terangan
karakter sesungguhnya Negara. Tidak hanya membongkar masa lalu,
tetapi juga melawan limitasi teori dan perdebatan-perdebatan politik
jaman Orde Baru yang terlanjur “mahfum” dipahami dari sudut
pandang sentralitas yang mengandaikan Negara kohesif dan solid.
Hasil studi ini justru berkata sebaliknya, Negara jauh dari kuat, Negara
jauh dari otonom, dan barangkali mudah dimasuki oleh kekuatan
(politik) diluar dirinya. Sesungguhnya didalam dirinya yang sensitif,
Negara itu cenderung berwatak reaktif dan mudah terfragmentasi.
CORNELIS LAY
Purwo Santoso 195
Purwo Santoso; ANALISIS KEBIJAKAN
PUBLIK (Modul Pembelajaran); xiv +
194 hlm; 15 x 22 cm; Juni 2010.
Selama ini ada kecenderungan dominasi
perspektif modernis-rasional-komprehensif
dalam kajian analisis kebijakan. Sayangnya,
dominasi perspektif ini telah mencapai level
mendekati hegemonik sehingga menutup mata
sebagian besar publik awam tentang keberadaan
berbagai perspektif alternatif lain. Analisis
kebijakan selama ini identik dengan kerumitan
dan kompleksitas yang hanya bisa diatasi oleh mereka yang “ahli”.
Mitos inilah yang ingin digugat melalui Modul Analisis Kebijakan
Publik ini. Melalui modul ini kami ingin menunjukkan bahwa analisis
kebijakan bukanlah hal yang sedemikian rumit dan kompleks sehingga
secara eksklusif diperuntukkan bagi para ahli. Meskipun penulisan
modul ini ditujukan untuk menunjang perkuliahan mahasiswa Strata
1, namun melalui modul ini kami ingin menunjukkan bahwa semua
orang bisa melakukan analisis kebijakan.
Untuk tujuan itu, modul ini, selain menjabarkan langkah-langkah
praktis dalam melakukan analisis terhadap proses kebijakan, terlebih
dahulu mengajak para pembaca untuk ‘back to basic’ dalam melakukan
analisa kebijakan. Pemahaman metodologis, model, dan posisi yang
dipilih seorang analis merupakan hal mendasar dan krusial dalam
membangun analisis yang berkualitas dan berkarakter, di samping
kepiawaian dalam menggunakan berbagai metode dan instrumen
analisis. Inilah yang ditawarkan melalui modul ini. Harapan kami
semoga modul ini memberikan manfaat yang maksimal bagi para
pembacanya.

ii

Modul Pembelajaran

Analisis

Kebijakan Publik
Purwo Santoso
dibantu Joash Tapiheru

iii

Modul Pembelajaran

ANALISIS KEBIJAKAN PUBLIK
© Purwo Santoso

Hak Cipta dilindungi Undang-Undang All Right Reserved Penulis Penyunting Perancang Sampul Penata Letak : Purwo Santoso (dibantu Joash Tapiheru) : Utan Parlindungan : Narto Anjala : Agung Mapa

Research Center for Politics and Government Jurusan Politik dan Pemerintahan Universitas Gadjah Mada Jl. Socio Justicia 2 Bulaksumur, Yogyakarta 55281 www.jpp.fisipol.ugm.ac.id Telp. (0274) 563365 ext. 212 ISBN: 978-979-96762-1-4 xiv+194 hal, 15 cm x 22 cm Cetakan Pertama: Juni 2010

iv

karena selain persiapan standar untuk membawakan substansi kuliah dengan metode Student Centered Learning. pengampu juga dituntut disiplin dengan desain penugasan yang ada dalam modul ini. Oleh sebab itu. pengampu terlebih dahulu menguasai dan menghayati bahan bacaan yang dicanangkan dalam modul ini. Selain kemampuan berimprovisasi. di mana setiap penugasan juga merupakan fase persiapan bagi mahasiswa untuk mengikuti sesi berikutnya. sehingga didalamnya akan ditemui rancangan langkah-langkah dan skenario yang di antisipasi akan terjadi di kelas.PENGANTAR  PENULIS Buku ini adalah modul untuk matakuliah Analisa Kebijakan Publik (AKP) di Jurusan Politik dan Pemerintahan (JPP) FISIPOL UGM. Modul ini dirancang sebagai pola dasar desain pengelolaan forum tatap muka di kelas. maka metode simulasi akan banyak digunakan dalam sesi-sesi matakuliah ini. pengampu dituntut memiliki kemampuan untuk berimprovisasi agar misi utama dari perkuliahan ini. yaitu memberikan fondasi keilmuan sekaligus kemampuan praktis melakukan analisa kebijakan. pengampu juga harus mempersiapkan diri untuk bisa menciptakan analis yang punya karakter intelektual yang kuat. pengampu matakuliah perlu mempersiapkan diri dengan seksama. bisa tercapai sembari tetap menjaga kontekstualitas pembelajaran. Mengingat modul ini dirancang untuk sebuah perkuliahan yang memiliki misi tidak hanya memberikan pengetahuan teoritis tetapi juga kemampuan praktis. Sebagaiamana kurikulum lainnya. Hal ini menuntut adanya kedisiplinan dari Purwo Santoso v . Hal ini akan lebih mudah dilakukan jika sebelum membawakan matakuliah AKP. modul ini berguna untuk menyampaikan matakuliah AKP dengan berorientasi pada penciptaan practical skill sekaligus menghasilkan analis dengan political standing yang konsisten. Dalam membawakan berbagai simulasi tersebut.

orang mungkin harus berhadapan dengan banyak kesalahan. pengampu dituntut untuk mampu merangsang keaktifan dari mahasiswa. kekhasan. namun sekali itu dikuasai seumur hidupnya. sebab sifatnya yang mendasar itulah yang membuatnya sering diabaikan dalam matakuliah AKP. value. misi kuliah ini juga ingin menjadikan mahasiswa lebih dari sekedar menjadi “tukang analisis”. sehingga dalam melakukan analisis mahasiswa dituntut untuk menentukan dalam posisi apa mereka melakukan analisis. vi Analisis Kebijakan Publik . Oleh karena itu. Belajar melakukan analisis kebijakan bisa dianalogikan dengan belajar mengendarai sepeda atau berenang. baik untuk melakukan perbaikan maupun untuk mencegah mahasiswa melakukan kesalahan dalam mengerjakan penugasan di sesi berikutnya. Ini karena yang namanya practical skill untuk melakukan analisis hanya akan bisa didapatkan melalui latihan dan praktek melakukan analisis secara intensif. kelebihan buku ini adalah memberikan clue untuk menciptakan keahlian dalam membuat analisis kebijakan dengan kejelasan political standing. Penguasaan metaanalisis merupakan prasyarat dasar untuk menghasilkan analisis yang berkualitas. metodologi keilmuan. mahasiswa akan diajak untuk belajar menghayati perspektif. dan etika keilmuan yang melandasi analisa kebijakan. Ini mensyaratkan mahasiswa memiliki penghayatan keilmuan dan tercermin dalam analisis yang mereka lakukan. dan kejelasan posisi yang diambilnya. Namun. Seperti orang harus jatuh bangun atau tenggelam ketika belajar mengendarai sepeda atau berenang. Hal yang tidak kalah penting. karena hal-hal praktikal dibangun di atas fondasi filosofis. sesi-sesi meta-analisis harus dikawal dengan baik. yang mana akan berguna. Kurangnya penguasaan meta-analisis justru membuat sebagian besar analisis kebijakan yang dihasilkan selama ini tidak punya karakter. orang tersebut tidak akan bisa lupa bagaimana melakukan analisa yang baik.pengampu untuk secepat mungkin memberikan feed-back dari setiap tugas yang dikerjakan oleh mahasiswa. Karena itu. karena sesi dalam kuliah ini. baik dalam mengikuti sesi perkuliahan maupun dalam mengerjakan penugasan yang diberikan.

Atas terbitnya modul ini. Ucapan terima kasih juga penulis sampaikan kepada Rahmad Gustomy yang telah membantu penulis menyusun draft awal naskah modul yang sekarang ada di tangan pembaca. diantaranya. Akhir kata dari penulis. Tidak lupa juga penulis ucapkan terima kasih kepada Abdul Gaffar Karim. Nur Azizah. Kolega-kolega ini telah memberikan saran. Jika ada kesalahan dalam penulisan modul ini. masukan. penulis ingin mengucapkan terima kasih kepada JoashTapiheru yang selama ini telah membantu penulisan modul yang sekarang ada di hadapan pembaca. Hasrul Hanif dan Bayu Dardias Kurniadi. Juni 2010 Purwo Santoso Purwo Santoso vii . Yogyakarta. Saya juga ingin mengucapkan terima kasih kepada kolega-kolega di Jurusan yang selama ini menjadi partner Saya dalam mengampu matakuliah Analisa Kebijakan Publik. Penulis juga ingin mengucapkan terima kasih kepada semua pihak yang terlibat dalam epistemic community di JPP FISIPOL UGM. itu semata-mata menjadi tanggung-jawab Saya selaku penulis utama. Tidak lupa. Ide yang mendasari dan dituangkan dalam modul ini muncul sebagai hasil pergulatan keilmuan dan diskusi tidak kenal lelah dari semua pihak dalam komunitas ini. dan kritik yang sangat berguna bagi penulisan modul ini. dan untuk itu Saya mohon maaf yang sebesar-besarnya. Direktur Research Center for Politics and Government (POLGOV) dan Utan Parlindungan Situmeang dari Biro Publikasi POLGOV atas dukungan yang diberikan dalam proses penyusunan dan penerbitan modul ini. selamat membaca dan semoga modul ini bermanfaat untuk memunculkan analis-analis yang mampu membangun analisis yang kuat secara keilmuan sekaligus memiliki relevansi praktis dengan situasi yang dihadapi.

viii .

.................................................................12 A...............................................8 E........25 Purwo Santoso ix ........ Bersikap Kritis: Mensikapi Mainstream Analisis Kebijakan.............. Tugas Akhir Sesi ......................... Brainstorming ................................ Analisis Kebijakan dan Kompleksitas Fenomena Kebijakan .....1 B........................21 C.................................................................................... Pilihan Seorang Analis..............22 D.................................................................. ix Pertemuan I PENGANTAR MATA KULIAH: Berpikir Kritis tentang Kebijakan Publik dan Penuangannya dalam Analisis ................ v Daftar Isi ...................................................................................DAFTAR  ISI Pengantar Penulis ....................... Mengkritisi Logika Rational-Comprehensive .......................................................................2 C... Debriefing ..........................................................................................3 D... Segmentasi Perkuliahan ...........1 A........10 Pertemuan II KOMPREHENSIVITAS DAN KECANGGIHAN ANALISIS ...................................................... Penutup Perkuliahan .....12 B...............

Model dalam Analisa Kebijakan Publik ................................................. Modelling untuk Menganalisis Proses Kebijakan ......... Konsekuensi dan Ancaman Penggunaan Model .......72 C......................63 F................. Pilihan Dilematis..30 C.................................... Belajar Menganalisis Fenomena Agenda Setting Kebijakan ...............67 H........................ Kontroversi Analisa untuk Kebijakan dan Analisa terhadap Kebijakan: Perdebatan Seputar Obyektivitas Analis ...................................60 E...............................Setting’ ..........................49 C.........26 B...47 A..................69 Pertemuan V ANALISIS AGENDA SETTING KEBIJAKAN......... Latihan ‘Analisis untuk Agenda .....................47 B........................................................ Persiapan untuk Sesi Selanjutnya .................................................................................80 E....66 G.............. Tugas dan Persiapan Sesi Selanjutnya .......77 D... Modelling untuk Analisis Konteks Kebijakan ..........................................71 B...........Pertemuan III OBYEKTIVITAS ANALISIS: Kontroversi Analisis untuk Kebijakan dan Analisis terhadap Kebijakan.... Kepiawaian Dasar yang Dibutuhkan oleh Seorang Analis ...... Latihan untuk Kelompok ‘Analisis Terhadap Agenda-Setting’ ....................36 E.... Memahami Peran Analis dalam Dua Tradisi Analisis Kebijakan Publik.......45 Pertemuan IV MENGEMBANGKAN KERANGKA ANALISA KEBIJAKAN ....................... Penugasan ............. Agenda: Mahluk Apakah Itu? ..32 D..........................................71 A..........82 x Analisis Kebijakan Publik ................. Modelling untuk Menganalisis Substansi Kebijakan ...26 A......................................................... Memperkenalkan Model ........... Mengembangkan dan Menggunakan Model untuk Analisa Kebijakan ..........56 D..............

............ Keluar dari Perdebatan Model Rasional dan Garbage-Can ............ Persiapan untuk Sesi Berikutnya.....84 A............114 E................ Memahami Model Garbage-Can dalam Analisa Pengambilan Keputusan ........................... Model Garbage-Can untuk Analisa Pengambilan Keputusan Kebijakan ........103 Pertemuan VII ANALISIS FORMULASI DAN PENGAMBILAN KEPUTUSAN KEBIJAKAN(2)..89 D....................................................... Latihan Analisa untuk Formulasi dan Pengambilan Keputusan Kebijakan: SWOT Analysis ....................... Latihan Analisis untuk Pengambilan Keputusan Kebijakan dengan Model Garbage-Can ........................................... Memahami Decision Making ..................................................................................... Analisis dan Pengambilan Keputusan Kebijakan .............................................................. Model Mixed-Scanning.101 F.....................105 A..96 E................................86 C....106 C................................. Latihan Analisis Terhadap Pengambilan Keputusan Kebijakan dengan Model Garbage-Can .....117 Purwo Santoso xi ........117 A............................................................................................... Persiapan untuk Sesi Berikutnya..........84 B..Pertemuan VI ANALISIS FORMULASI DAN PENGAMBILAN KEPUTUSAN KEBIJAKAN (1) .................112 D........................115 Pertemuan VIII ANALISIS PENGAMBILAN KEPUTUSAN KEBIJAKAN (3) ....................105 B.................................................. Latihan Analisis terhadap Pengambilan Keputusan Kebijakan ................. Latihan Analisa untuk Formulasi dan Pengambilan Keputusan Kebijakan: Cost – Benefit Analysis ............................................................

.....................153 A..................122 E........... Persiapan untuk Sesi Berikutnya.....................................................146 C. Prinsip-prinsip Pengembangan Mekanisme Kebijakan Partisipatif ........................................... Analisa terhadap Implementasi Kebijakan ............................................................................................. Memahami Model Mixed Scanning .163 D...160 C.........118 C..........................120 D..............................128 D..140 B........... Persiapan untuk Sesi Berikutnya........... Memahami Monitoring Kebijakan..........................125 C......................................... Berlatih Melakukan Analisis terhadap Evaluasi Kebijakan .. Berlatih Melakukan Analisis untuk Pengambilan Keputusan Kebijakan dalam Logika Mixed Scanning .........140 A....151 Pertemuan XI EVALUASI KEBIJAKAN ............ Latihan Analisis Terhadap Monitoring Kebijakan ..........124 B...........150 D.................... Peran Analisa dalam Implementasi Kebijakan..........169 xii Analisis Kebijakan Publik ....... Pendekatan dalam Implementasi ........123 Pertemuan IX ANALISA IMPLEMENTASI KEBIJAKAN ..............153 B................... Latihan Analisis terhadap Pengambilan Keputusan Kebijakan: Model Mixed Scanning ...................124 A........................... Analisis Dan Evaluasi Kebijakan ............................................ Memahami Proses Implementasi dan Fungsi Analisis dalam Proses tersebut ... Berlatih Melakukan Analisis untuk Implementasi Kebijakan ....................... Berlatih Melakukan Analisis untuk Monitoring Kebijakan ........134 E...........................138 Pertemuan X ANALISIS MONITORING KEBIJAKAN ....B................... Berlatih Melakukan Analisis untuk Evaluasi Kebijakan ...........

.. Kontras Pendekatan Top – Down dan Bottom – Up .............. Bias Khas Tipe Analis Kebijakan .......2............... Jenis Peta Menurut Informasi yang Disajikan dan Kegunaannya ...............75 Tabel VI... Perbedaan Kerangka Pikir Teknokratis dan Politik dalam Analisa Agenda – setting ...........55 Tabel IV.................3.......................... Beberapa Pilihan Orientasi Analisis dan Konsekuensinya .... Matriks Isian Simulasi..................... Perbedaan Model-Model Pengambilan Keputusan ...................I.....1................DAFTAR  TABEL Tabel II..17 Tabel II......51 Tabel IV....... Contoh Poin Verifikasi untuk Analisis Implementasi Kebijakan: ... 130 Tabel X.... Kontras Antara Analisis untuk Kebijakan dan Analisis Terhadap Kebijakan dalam Kehidupan Sehari-hari di Berbagai Area Profesi .......29 Tabel III.............................1............99 Tabel IX.........................................3.......1...................................................46 Tabel IV........4..147 Purwo Santoso xiii ...............................................1...........59 Tabel V.................................1...... Berbagai Model Definisi Perpolitikan Indonesia ....23 Tabel III............38 Tabel III.............40 Tabel III...........1................33 Tabel III.......5.......2.....................39 Tabel III.. Strategi-strategi dalam Swot Analysis ....................... Kuadran Posisi Analis Kebijakan .... Matriks Kapasitas Diri Analis.......2...3............. Matriks Perbedaan Analisis Sebagai Kegiatan yang Obyektif dan Analisis Sebagai Kegiatan yang Subyektif ............. Kuadran Posisi Analis Kebijakan ............

... 1..........66 Ringkasan Alur Proses Agenda .....30 Ilustrasi Analis Aktivitas untuk Memahami Fenomena Kebijakan dari Perspektif Tertentu .......................2.........................52 Peta Teori Menurut Klaus von Beyme ................... Contoh Kasus: Kebijakan Pengurusan ..........2.......................109 Proses Implementasi Kebijakan sebagai Proses Administratif dan Politis ......................... Bagan VI..............15 Derajat Komprehensivitas Analisis Kebijakan .............132 Pilihan-pilihan Kritis dalam Proses Implementasi Kebijakan ..........1.. Bagan IX.......167 xiv Analisis Kebijakan Publik .... Bagan IV..2..........DAFTAR  BAGAN Box II.............................14 Peta Pemikiran Analisis Kebijakan ....................... Bagan VII............20 Hubungan Antara Analisis Untuk Kebijakan dan Analisis terhadap Kebijakan ....1.......................................... Bagan III..................Setting Menurut John w............ Bagan II. Bagan XI.. Bagan X..... Bagan IV....5...1.............. Bagan IV.... Bagan IV.3......................................................I.....164 Perspektif Social Marketing ............................ Box VI........162 Kebijakan Publik sebagai Proses Politik Berbasis Kekuatan Masyarakat ........4.......57 Urutan Analisis Substansi Kebijakan .............1..................93 Alur SWOT ..........53 Contoh Visualisasi Kesejajaran Ide Good Governance dan Demokrasi ............1 Bagan IX....................1............. Bagan IV....................97 Alur Pengambilan Keputusan Model Garbage-Can ......................... Bagan V.......1..54 Dimensi Kebijakan ............................................128 Spektrum Instrumen Kebijakan ....137 Elemen-elemen Desain Kebijakan ........................................... Kingdon .................2...................3..........................79 Ilustrasi Analisis CBA Sederhana untuk Pengambilan Keputusan ............... Bagan II...........1........ Bagan IX... Bagan X....... Bagan III..............62 Siklus Penanggulangan Bencana ...2. Bagan IV....2......................................34 Peta London ..............6....

Pengukuran ini juga harus dilakukan dengan alat ukur yang rumit dan kompleks pula. Dalam opini banyak orang.Pertemuan  I PENGANTAR  MATA  KULIAH Berpikir  Kritis  tentang  Kebijakan  Publik  dan   Penuangannya  dalam  Analisis Misi Sesi Perkuliahan Substansi Sesi Perkuliahan Metode Perkuliahan A. ketika mendengar kata ‘analisa’ atau ‘analisis’-termasuk analisis kebijakan-kata tersebut selalu diasosiasikan dengan proses rumit dan kompleks untuk mengukur sesuatu. Brainstorming Pertemuan ini didesain untuk membawa mahasiswa mengenal dan mulai belajar merasakan dimensi-dimensi analisis kebijakan yang selama ini mungkin tidak terlalu diperhatikan oleh orang pada umumnya. maka semakin reliable dan akurat hasil analisisnya. Untuk itu. kelas dibuka dengan menanyakan kepada mahasiswa apa yang mereka pahami tentang analisis. Semakin njlimet proses pengukuran dan alat ukurnya. Purwo Santoso 1 . Namun.

dosen memaparkan kepada mahasiswa bahwa analisa kebijakan. Debriefing Setelah memaparkan secara singkat makna etimologi dari analisis. bisa didefinisikan juga sebagai aktivitas untuk menciptakan pengetahuan ‘tentang’ dan ‘untuk’ proses pembuatan 2 Analisis Kebijakan Publik . memecah hal yang dianalisis dalam elemen-elemen pembentuknya yang lebih kecil. serta mengidentifikasi dan mengukur kebijakan publik. proses menganalisa juga melibatkan: “process of separating something into its constituent. berdasarkan tujuannya. kegiatan mengindentifikasi dan mengukur. the identification and measurement of … elements. dengan mengkait-kaitkan pendapat mahasiswa yang sudah diajukan. typically as a basis for discussion and interpretation”. Nah. mahasiswa diminta untuk menuliskan dalam selembar kertas berbagai hal yang mereka harapkan. Untuk itu.untuk merangsang keberanian mahasiwa dalam melakukan analisis. memecah hal yang dianalisis dalam elemen-elemen pembentuknya yang lebih kecil. Dari definisi di atas. karena modul ini berbicara tentang analisis kebijakan publik. B. Menurut sumber yang sama. dosen mengajak mahasiswa untuk sampai pada kesimpulan bahwa. Setelah menyaring pemahaman mahasiswa tentang ‘analisa’ dan memetakan pendapat mereka tentang makna analisis. baik yang sifatnya substantif. metodologis maupun teknis. …”. yang mendefinisikan analisis sebagai: “detailed examination of the elements or structure of something. berarti modul ini terkait dengan hal mencermati. tanpa harus selalu mengacu pada definisi analisa yang ‘common – sensical’ tersebut. perkuliahan dilanjutkan dengan penyerapan harapan mahasiswa dari matakuliah ini. serta. Setelah mahasiswa selesai memberikan jawaban. dosen bisa meminta mahasiswa untuk mengutarakan pemahaman mereka sendiri tentang analisis. Untuk itu. dosen memaparkan makna etimologis dari kata “Analisa” atau “Analisis”. analisis meliputi kegiatan mencermati (examine). secara sederhana. dosen bisa memulai dari definisi istilah ‘analysis’ dari New Oxford American Dictionary.

dan didukung kemampuan untuk menuangkan pemahaman tersebut ke dalam naskah. Segmentasi Perkuliahan Agar mahasiswa lebih siap dalam mengikuti dan mempersiapkan diri untuk menerima materi dalam perkuliahan ini. diperlukan tidak hanya kapasitas kognitif. termasuk publik. C.. evaluasi pembelajaran (penilaian) akan lebih didasarkan pada kemampuan untuk menuliskan karya. tetapi juga kepekaan serta kejelian ketika menelaah suatu proses kebijakan. sebagai input dan bahan pertimbangan dalam pengambilan keputusan kebijakan. Untuk membangun pemahaman ini.  hal. secara garis besar. Dosen perlu menekankan pada mahasiswa bahwa kecakapan melakukan analisis tidak bisa didapatkan melalui proses pemahaman atas obyek kebijakan yang di analisis semata.kebijakan.   dikutip   dalam   Dunn. memecah yang dianalisis dalam elemenelemen pembentuknya yang lebih kecil. Tujuan besar dari penyelenggaraan matakuliah ini adalah memberikan kemampuan dasar bagi mahasiswa untuk melakukan analisis kebijakan. meski tidak selalu. Kecakapan analisis tentang suatu kebijakan harus didukung oleh kemampuan membangun pemahaman terhadap konteks kebijakan yang dianalisis. dan aspek psikomotoris harus diasah melalui berbagai latihan agar seseorang bisa menjadi analis yang bisa diandalkan. meliputi sebab.  1 Purwo Santoso 3 .   Harold   D. Karena itu. Kepekaan dan kejelian ini adalah aspek psikomotoris dari seorang analis.  Yogyakarta:  Gadjah  Mada  University  Press. akibat. Pengetahuan yang relevan bagi kebijakan ini. penyelenggara perkuliahan mau tidak mau harus mengandalkan penugasan dan latihan. serta mengidentifikasi dan mengukur kebijakan publik adalah untuk mendapatkan pengetahuan yang relevan bagi proses kebijakan. dosen memaparkan 1   Laswell. untuk meningkatkan kepekaan dan kejelian mahasiswa dalam melakukan analisis kebijakan.1 Di sini dosen perlu mengingatkan mahasiswa bahwa tujuan dari aktivitas mencermati. dan kinerja kebijakan. dimanfaatkan oleh pembuat kebijakan.   William   (1999)   Pengantar   Analisa   Kebijakan  Publik. Karena itu. Pengetahuan ini kemudian.

Preview 1: Memahami Analisis Tentang Analisis (Meta Analisis) Untuk mengantarkan mahasiswa pada persoalan meta – analisis. Dalam segmen ini mahasiswa diajak untuk memahami analisis. Penugasan pada segmen ini dimaksudkan untuk melatih mahasiswa melakukan berbagai kisi analisis. Dalam konteks demokrasi.   Lihat   Dahl.segmentasi perkuliahan dan garis besar materi yang akan disampaikan di masing-masing sesi. Dosen menyampaikan pada mahasiswa bahwa untuk menjadikan tiap sesi pertemuan dalam kuliah ini lebih efisien. hanya negara yang memiliki legitimasi untuk membuat sebuah kebijakan publik.  Jakarta:  Gramedia 3   Menurut  Dahl. sebagai pendalaman terhadap makna analisis sebagaimana disebutkan di atas. “Seberapa jauh kebijakan pemerintah ‘bertaut’ dengan kehendak publik warganegara – nya?”3 Negara adalah pemegang kekuasaan yang sah.   Chelsea:  Yale  University  Press 4 Analisis Kebijakan Publik .  Teori  Negara. Segmen pertama akan disajikan dalam 4 sesi pertemuan pertama.  (1992). Karena dalam rezim negara-bangsa yang saat ini dominan. kekuasaan negara bertemu dengan kedaulatan yang. maka kebijakan publik seringkali diartikan sebagai sebuah tindakan yang dilakukan oleh 2   Lihat  juga  Budiman. Penugasan pada segmen ini dimaksudkan untuk mengajak mahasiswa menghayati “teori tentang analisis”.  Arief. Segmen ini sebetulnya adalah ‘analisis . Segmen kedua berisi penerapan dari “teori tentang analisis” yang telah dibahas di segmen pertama.tentang – analisis’ atau ‘meta – analisis’.Polyarchy:   Participation. dosen mengingatkan bahwa kebijakan publik merupakan denyut nadi dari proses pemerintahan. pertanyaan paling mendasar tentang sebuah kebijakan adalah.  demokrasi  adalah  bertautnya  kehendak  yang  memerintah  dan  yang   diperintah. dalam norma demokrasi.   Robert. Karena kebijakan publik pada dasarnya adalah kebijakan negara.   and   Opposition.2 Dalam kebijakan. Materi dari segmen kedua ini akan disampaikan pada sesi-sesi pertemuan selanjutnya dari matakuliah ini. perkuliahan akan dibagi ke dalam dua segmen. dipegang oleh rakyat atau warganegara.   (1971).

dimana warganegara atau rakyat didudukkan sebagai pemegang kedaulatan. Dosen juga perlu menekankan 4   Lihat   juga. persoalan kebijakan publik bisa diartikan sebagai persoalan penggunaan kekuasaan. Biasanya. analisis kebijakan bisa dilakukan oleh mereka yang berkuasa. kebijakan tidak hanya dipahami sebagai persoalan teknis – administratif semata. Dalam matakuliah ini. Dosen mengingatkan mahasiswa bahwa proses kebijakan berlangsung dalam dinamika relasi antar beragam aktor dengan beragam kepentingan. Hal di atas penting untuk dipahami dan diresapi oleh mahasiswa yang belajar analisis kebijakan. niscaya.  hal. 5   Lihat   juga   Nugroho. Oleh karena itu. Artinya ada pihak yang berkuasa dan ada pihak yang dikuasai.   Jakarta:   Elex   Media   Komputindo. Dalam segmen meta-analisis ini. Dengan memahami kerentanan tersebut. Dalam pemerintahan yang otoriter.   Santoso   Purwo. kebijakan publik berlangsung dalam suatu setting kekuasaan tertentu. namun tidak tertutup kemungkinan analisis ini dilakukan oleh pihak yang dikuasai. mahasiswa diharapkan lebih mampu mengantisipasinya.  3-­5 Purwo Santoso 5 .pemegang kekuasaan untuk memastikan tujuan-tujuan yang sudah dirumuskan dan disepakati oleh publik bisa tercapai.   (2004).. mahasiswa sebagai analis. mahasiswa juga diajak untuk memahami kebijakan publik lebih dari sekedar persoalan substansi atau isi kebijakan saja. Karena dari pemahaman tersebut. Karena terkait dengan penggunaan kekuasaan.   et.   (2007).5 Namun. tetapi juga sebagai sebuah persoalan politik.   Riant   D. dalam alam demokrasi.”  Yogyakarta:  FISIPOL  UGM. bisa memahami bahwa peran seorang analis rentan terjebak menjadi ‘sekedar’ kaki tangan penguasa. dimana keputusan kebijakan diasumsikan sebagai hak prerogatif penguasa. melainkan juga memahami kebijakan publik sebagai persoalan proses.). maka analisis harus dilakukan dalam posisi ini.   Analisis   Kebijakan. analis kebijakan memang cenderung memposisikan diri sebagai penguasa atau kaki tangan penguasa. political standing ataupun ideological standing penting untuk dipahami dan dihayati oleh seorang analis.al   (ed.   “Menembus   Ortodoksi   Kajian   Kebijakan  Publik.4 Oleh karena itu.

dan aspek epistemologis dari analisis kebijakan. pada dasarnya adalah inter-subyektivitas pemaknaan dan pemahaman di antara orang-orang yang bersinggungan dengan realitas tersebut. Analisis akan selalu bersifat value bounded. Berangkat dari pemahaman akan konteks. kalangan yang mengedepankan subyektivitas berpendapat sebaliknya. Pembuktian secara empiris memungkinkan si analis mengatakan bahwa “itulah kenyataan sebagaimana adanya”. Terlepas dari kekurangan yang ada. Di satu pihak ada pendapat yang mengatakan bahwa pengetahuan (materi analisis) adalah realitas obyektif. seorang analis harus secara tegas menentukan posisinya. dosen sekali lagi menekankan kepada mahasiswa tentang pentingnya menentukan posisi dalam melakukan analisa kebijakan. Bagi kalangan yang meyakini bahwa kualitas analisis ditentukan oleh obyektivitas-nya. Karena itu bagi penganut subyektivis. sehingga analis tersebut lebih mudah mengantisipasi kelemahan yang muncul. Di sisi lain. pada dasarnya adalah realitas subyektif. apapun pilihan posisi yang diambil. Di pihak lain. tidak ada analisis yang netral. Bagi kalangan ini. Kelemahan ini bisa diatasi jika seorang analis memahami konsekuensi dari pilihan posisi yang diambilnya. proses. analisis yang ideal dibayangkan bersifat netral dan tidak memihak. termasuk realitas kebijakan. realitas yang berada diluar diri si analis. 6 Analisis Kebijakan Publik . apa yang disebut kenyataan. Implikasinya. ada pendapat bahwa realita sosial yang di analisis mau tidak mau adalah ekspresi subyektivitas seseorang. mustahil realitas bersifat obyektif. Realitas yang dianalisis. Baginya.pada mahasiswa bahwa kenyataan tersebut membuat seorang analis kebijakan harus mampu memilih dan menempatkan dirinya sebagai salah satu pihak dari aktor yang terlibat dalam proses kebijakan. si analis tidak mungkin menempatkan dirinya secara adil di atas semua kepentingan yang terlibat dalam proses kebijakan. termasuk subyektivitas si analis. baik buruknya analisis bukan ditentukan dari obyektivitas-nya melainkan justru dari inter-subyektivitas-nya. Pemaparan tentang dimensi kebijakan dan pilihan posisi yang bisa diambil oleh seorang analis ini diawali dengan mengingatkan mahasiswa tentang perdebatan epistemologis tentang realita. Oleh karenanya.

namun juga secara emosional ada kesadaran otomatis terhadap perspektif multidimensional. Preview 2: Praktek Analisis Segmen kedua dari perkuliahan ini mengajak mahasiwa untuk menghayati penerapan dari teori tentang analisis kebijakan. baik yang menjadi fokus analisa-nya maupun yang tidak terangkum dalam analisanya. dosen juga mengingatkan kembali pada substansi yang telah dibahas secara intensif dalam matakuliah Kebijakan Publik. dalam penyajian materi kuliah ini dosen mengajak mahasiswa untuk bergulat dengan pertanyaan: “Benarkah pendekatan kebijakan publik yang ada selama ini sudah memadai untuk memotret fenomena dan problem sosial yang nyata-nyata sangat kompleks?”. maka kuliah “Analisa Kebijakan Publik” ini justru lebih ditekankan pada pengalaman praktis. perkuliahan dilakukan melalui serangkaian latihan melakukan analisis dalam berbagai bagian dari proses kebijakan. Sehingga. Oleh karena itu. sebagai analis. dan penghayatan mahasiswa terhadap kebijakan dan analisis kebijakan. pengantar kuliah di segmen meta – analisis ini penting dilakukan sebagai awal untuk merangsang kesadaran peserta agar terbuka terhadap cara pandang yang lebih kritis. mahasiswa tahu betul peta dimensi kebijakan. Kecakapan untuk memahami isu dan dimensi kebijakan secara memadai dan mendalam adalah hal yang sangat krusial. bahwa kebijakan adalah fenomena yang sifatnya multidimensional. Sehingga dalam penyajian materi. Matakuliah “Analisa Kebijakan Publik” ini dirancang sebagai pendalaman dari matakuliah “Kebijakan Publik”. Untuk membangkitkan kekritisan. Dosen menyampaikan bahwa dalam segmen ini. model proses kebijakan yang Purwo Santoso 7 . dalam menganalisa kebijakan. Kalau matakuliah “Kebijakan Publik” didesain dengan substansi yang menitikberatkan pada pemahaman teoritik.Dalam pertemuan pertama. Dalam latihan ini. Dalam mengantarkan kuliah ini. pemahaman. dosen berpegang pada prinsip bahwa kuliah ini diadakan untuk kepentingan menanamkan kesadarankesadaran tertentu. peserta tidak hanya diajak mengkritisi dan menelaah nalar pemikiran dari sebuah kebijakan.

Sementara. yang 8 Analisis Kebijakan Publik . Segmen kedua ini dimulai dari pertemuan ke-5. maka mahasiswa diminta untuk memilih satu dimensi spesifik dari kebijakan yang akan dianalisis serta standing position yang dipilihnya. Selama berpraktek melakukan analisa kebijakan tersebut. ada dua perspektif dalam analisis. Kalau dari acuan yang kita pilih ternyata ada kontradiksi dengan corak analisis yang sedang menjadi trend maka sikap kritis mulai bisa dibangun. dan. Bersikap Kritis: Mensikapi Mainstream Analisis Kebijakan Kualitas analisis biasanya dilihat dari kekuatan dan ketajaman kritik yang dibangun. praktek analisa pengambilan keputusan kebijakan.digunakan mengacu pada model tahapan kebijakan (stagist model). Perspektif yang pertama menghasilkan banyak kontribusi terhadap berkembangnya tradisi analisis terhadap kebijakan (analysis of policy). mahasiswa diminta untuk berpegang pada prinsip-prinsip yang sudah dipaparkan dalam segmen perkuliahan ‘meta – analisis’. Pada pertemuan ke – 8 dan ke – 9. Salah satu cara untuk itu adalah membiasakan berpikir dan bekerja dengan acuan yang jelas. mahasiswa diajak untuk melakukan analisa terhadap implementasi dan monitoring kebijakan. dipenghujung sesi pertama ini ditekankan pentingnya berpikir kritis-analitis. dengan mengajak mahasiswa untuk mempraktekkan analisa agenda-setting atau perumusan masalah. (2) perspektif yang dibangun di atas prinsip inter-subyektivitas analisis. Pada pertemuan ke-6 dan ke-7. Diakhiri dengan praktek mengevaluasi kebijakan di pertemuan ke-10. Sebagaimana disebutkan dalam pembahasan di atas. Oleh karena itu. mahasiswa diminta untuk konsisten dengan pilihannya dan secara konsekuen melaksanakan kewajiban-kewajiban metodologis maupun praktis yang muncul dari pilihannya tersebut. Acuan model dipilih hanya untuk mempermudah memilah-milah proses kebijakan dalam bagian-bagian yang lebih kecil sehingga memudahkan untuk melakukan analisis. Dosen perlu menekankan bahwa dengan berpegang pada asumsi kebijakan sebagai sebuah fenomena multidimensi dan pentingnya seorang analis untuk menentukan standing position-nya. D. yaitu: (1) persektif yang dibangun di atas premis obyektivitas analisis. Selanjutnya.

saat ini.kedua berkontribusi besar terhadap munculnya tradisi analisis untuk kebijakan (analysis for policy). Begitu pula Purwo Santoso 9 . diasumsikan sebagai agen yang terbebas dari segala ikatan kontekstual. Tentu saja pandangan ini tidak sepenuhnya salah. perspektif ini melihat kebijakan publik hanya sebagai proses teknis-prosedural. Dengan demikian. memberikan perhatian lebih pada pilihan-pilihan instrumen dan prosedur analisa yang dipakainya. analis. bahkan ikatan keterbatasan rasionalitas. perspektif analisa yang kedua lebih menekankan pada prinsip bahwa kebenaran selalu bersifat subyektif. model pendekatan ini. Kebalikannya. Sebagai konsekuensinya. dalam perspektif ini. model analisa ini memandang bahwa kebenaran hanyalah kebenaran jika kebenaran itu berlaku di segala tempat dan di setiap saat. maka dikesankan bahwa semua analisis kebijakan pasti memberikan hasil yang memuaskan dan reliable. dan keilmiahan direduksi menjadi seperangkat prosedur ilmiah. karena berorientasi pada kebenaran obyektif. banyak menggunakan model analisa yang membidik obyektivitas tersebut. dan memandang bahwa analisis yang dilakukannya mengandung sebuah kebenaran yang obyektif dan juga self-evident. Analis dan aktor kebijakan. diharapkan. secara detil. Untuk memastikan bahwa kebenaran yang obyektif itu tercapai. tetapi di sini ada satu kecenderungan untuk terjebak dalam kesempitan cara pandang yang membuat orang “tidak (mau) tahu bahwa dia tidak tahu”. Dengan instrumen-instrumen ilmiah. Karena kebenaran obyektif direduksi menjadi keilmiahan. Keberhasilannya hanya ditentukan oleh kehandalan dan ketepatan pelaksanaan prosedur analisis yang ilmiah. Analisis dalam tradisi yang pertama. baik yang ada di dalam maupun di lingkaran pembuat kebijakan. Selama prosedur handal dan ditaati dalam pelaksanaan. Perspektif ini mengasumsikan bahwa kebijakan ‘bisa’ dan ‘harus’ dianalisa secara obyektif. relatif lebih populer dan bahkan menjadi standar bagi sebagian besar analis. netralitas analisis kebijakan bisa dijaga. Ketidak-tahuan yang paling mendasar adalah ketidak-tahuan terhadap kebenaran lain yang dihasilkan oleh perspektif analisa lain. yang mempunyai cara pandang yang berbeda terhadap analisa dan kebijakan.

E.dengan analisa. Sebagai persiapan untuk sesi berikutnya dari kuliah ini. Pertama. perspektif ini tidak berambisi mengejar kebenaran yang bersifat universal. Yang paling jauh bisa ditangkap adalah kebenaran intersubyektif. Analisa dari perspektif ini selalu meletakkan kontekstualitas dan inter-subyektivitas sebagai ukuran utama kebenarannya. dan kedua. Dalam perspektif subyektivisme. Di sini analis harus memilih variabel tertentu dan melakukan elaborasi yang lebih pada variabel tersebut dengan mengabaikan variabel yang lain. Keberpihakan analis bukan menjadi satu hal yang tabu. kebenaran. di mana si analis adalah salah satu pihak dari sekian banyak kepentingan yang terlibat didalamnya. Tetapi tidak menutup kemungkinan bahwa pilihan itu sendiri dipengaruhi oleh kepentingan si analis itu sendiri atau orang lain yang dilayani oleh si analis. dosen memberikan penugasan pada mahasiswa untuk membaca buku: 10 Analisis Kebijakan Publik . rasionalitas manusia terbatas untuk bisa mengidentifikasi dan memperhitungkan semua variabel yang mempengaruhi kebijakan. setidaknya kepentingan si analis itu sendiri. tidak hanya untuk menghayati kontekstualitas dan inter-subyektivitas. karena kebijakan. termasuk kebenaran analisa. tetapi juga menjadi suatu keniscayaan proses kebijakan itu sendiri. Penutup Perkuliahan Sebagai penutup dari sesi pertama ini. tetapi menjadi suatu keniscayaan. Variabel apa yang dielaborasi tentunya merupakan pilihan yang dilatarbelakangi kepentingan tertentu. sehingga mau tidak mau si analis harus melakukan pilihan posisi. pada konteks waktu dan ruang tertentu. yang obyektif dalam artian bebas dari ikatan ruang dan waktu dianggap sebagai utopia. Karenanya. di mana pihak-pihak yang terkait dengan kebenaran itu. bersepakat bahwa kebenaran itu adalah kebenaran. Semua analisa pasti mengandung unsur subyektivitas. secara sadar. dosen meminta mahasiswa untuk melakukan review atas beberapa literatur analisis kebijakan. dan analisa kebijakan hadir dalam sebuah konteks yang spesifik dan memuat banyak kepentingan.

Jakarta: Elex Media Komputindo.Bab 1. nilai dan kepentingan satu aktor sangat berperan dalam menentukan posisinya dalam suatu proses kebijakan. Jakarta: Gramedia Dunn. Arief. pada pertemuan berikutnya. (1994. Teori Negara. (2007). Riant D.). Robert.Oxford University Press. Mahasiswa diminta untuk membuat review dari hasil pembacaan masing-masing. 2nd edition). posisi. Pengantar Analisa Kebijakan Publik. (1999). and Opposition. (1992). Daftar Pustaka Budiman. Bab I dan Bab 2. Polyarchy: Participation. Harapannya. Chelsea: Yale University Press Nugroho. mahasiswa telah memahami bagaimana sudut pandang. Samodra Wibowo (terj. Pengantar Analisis Kebijakan Publik. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press Dahl. Analisis Kebijakan. (1971).Policy Analysis for the Real World. Bab 8 danBab 9. Jakarta: Elex Media Komputindo Purwo Santoso 11 .. William. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press. Analisa Kebijakan.

Untuk itu. dosen mengajak mahasiswa untuk mengenal dan memahami bagaimana seorang analis kebijakan melakukan analisis dengan tingkat kecanggihan dan komprehensivitas tertentu.Pertemuan  II KOMPREHENSIVITAS DAN  KECANGGIHAN  ANALISIS Misi Sesi Perkuliahan Substansi Sesi Perkuliahan Metode Sesi Perkuliahan A. yang membedakan seorang analis dengan orang awam. Analisis Kebijakan dan Kompleksitas Fenomena Kebijakan Pada pertemuan ke-2 ini. Dengan memperlihatkan bahwa fenomena kebijakan bisa dipotret sebagai realita yang berbeda-beda. Hal ini tentu telah diketahui oleh mahasiswa dalam matakuliah Kebijakan Publik. dosen bisa menunjukkan bahwa ada banyak cara untuk melihat dan memperlakukan kebijakan 12 Analisis Kebijakan Publik . dosen mengawali sesi ini dengan mengingatkan kepada mahasiswa tentang kebijakan sebagai fenomena multidimensional.

ada dampak dari kebijakan penggusuran tersebut yang sangat berpotensi memunculkan permasalahan publik baru. dan seterusnya. dalam perspektif yang lain. dari perspektif yang lain. “Siapa yang diajak untuk membuat keputusan kebijakan konversi ke bahan bakar gas tersebut?”. “Pihak mana yang diuntungkan dan dirugikan?”. misalnya:“Berapa jumlah rumah tangga yang harus disuplai subsidi bahan bakar gas?”.” “Bagaimana penyalurannya?”. Dalam kasus eksekusi tanah milik Perum Perumnas. Namun. dengan langkah-langkah yang didasari oleh perhitungan yang komprehensif. “Dari mana anggarannya akan diambil?”. Contoh serupa bisa kita dapatkan juga dalam kasus penggusuran yang ditampilkan dalam Box II. meskipun obyek kebijakan yang dikaji sama.1. “Dampak sosial yang mungkin ditimbulkan dari proses konversi tersebut?”. Sebagai contoh. Dari satu perspektif.sebagai sebuah obyek analisis. kebijakan ini juga bisa dilihat sebagai sebuah proses yang bergerak ke arah dan tujuan yang belum pasti dan proses kebijakan itu sendiri diisi oleh pertarungan berbagai kepentingan yang nantinya akan menentukan arah dan hasil kebijakan. proses kebijakan tersebut bisa dilihat sebagai sebuah sebuah proses yang digerakkan pada suatu tujuan yang jelas. argumen dan logika yang digunakan untuk menjustifikasi penggusuran adalah demi terciptanya keadilan dan terpenuhinya prinsip supremasi hukum. dan karenanya mereka berhak menggusur orang yang dianggap tidak berhak mendiami tanah tersebut.“Siapa yang menyalurkan?. Misalnya. dan seterusnya. Warga yang tergusur tentunya mengalami gangguan dalam kehidupan sosial Purwo Santoso 13 . Contoh Kasus: Kebijakan Penggusuran. langkah ini dianggap perlu demi kebaikan masyarakat sendiri. Perbedaan perspektif melihat kebijakan dan kerangka analisis kebijakan akan menghasilkan kesimpulan yang berbeda. Namun. efisiensi fiskal melalui pengurangan beban subsidi negara di sektor energi. sebagai pihak yang mengeluarkan kebijakan. dosen bisa mengajak mahasiswa untuk melihat proses kebijakan konversi bahan bakar minyak tanah ke bahan bakar gas. Dari kacamata pemerintah. seperti dikemukakan dalam artikel tersebut. yang dalam kasus tersebut menyatakan tanah tersebut adalah milik Perum Perumnas.

“Mereka tidak bisa lagi memikirkan pekerjaan mereka. mengingat tujuan dari kebijakan publik adalah menyelesaikanpermasalahan publik. Bagi analis kebijakan.dan ekonominya. Tanjung Duren bernasib naas. tentunya hal ini tidak bisa dikesampingkan begitu saja. 100 warga yang mendiami lahan di RW 05 dan RW 06. “Penggusuran adalah teror yang mencekam. ………………. dengan mengabaikan aspek sosio14 Analisis Kebijakan Publik . Mereka pun cemas akan ancaman penggusuran-penggusuran selanjutnya.com/utama/news/0310/03/072649. Kamis (2/10). Tempat tinggal mereka pun. persis di samping Mal Taman Anggrek kalah adu fisik dengan sekitar 3500 petugas tramtib berikut polisi.1. perspektif yang pertama mengedepankan aspek teknis-administratif-ekonomis. penggusuran seperti dijelaskan di atas akses masyarakat korban untuk mendapatkan hak-hak hidup mereka betul-betul tertutup.” kata Tubagus saat dihubungi KCM. Kamis pagi.kompas.” kata Tubagus. Setidaknya lebih dari dua minggu ke belakang. Contoh Kasus: Kebijakan Penggusuran Sarapan Pagi Bersama : Tubagus Karbyanto Penggusuran Adalah Teror Mencekam Penggusuran adalah teror bagi masyarakat korban karena sendi kehidupan mereka tercabut dari akarnya ungkap pemerhati masalah perkotaan Tubagus Karbyanto. Box II. Di atas. warga Jakarta akrab dengan berita penggusuran. bukan menciptakan masalah publik baru. Cengkareng kehilangan tempat tinggal mereka karena lahan yang dipakai diambil pemiliknya Perum Perumnas. rata dengan tanah. Benarkah penggusuran adalah sesuatu yang merugikan? Bukankah tujuan dari penggusuran kepentingan orang banyak? Dosen mengajak mahasiswa untuk melihat bahwa masing-masing perspektif mengedepankan aspek tertentu dengan mengesampingkan aspek yang lain. Anak-anak pun tak lagi bisa sekolah.htm. giliran warga Kampung Sawah. Setelah ratusan warga Kampung Baru. Sumber: http://www.Menurut Tubagus yang juga Wakil Ketua Forum Warga Kota (Fakta) ini.

politis. Namun. Riant. Sebaliknya perspektif yang kedua lebih mengedepankan aspek sosio-politis. teknis. empat perspektif kebijakan. ada demikian banyak cara untuk memahami kebijakan publik dan menganalisa kebijakan publik. di satu sisi. Padahal. deliberatif. Peta Pemikiran Analisis Kebijakan yang menunjukkan. Peta Pemikiran Analisis Kebijakan Sumber: Nugroho. memberikan ruang yang leluasa bagi orang untuk mengembangkan berbagai model dan metode analisis kebijakan.1. dan mendorong upaya mencari solusi alternatif untuk permasalahan kepemilikan dan pemanfaatan lahan yang menjadi pokok permasalahan kebijakan di atas. Jakarta: Elex Media Komputiondo. yaitu kebijakan sebagai fenomena politis. setidaknya. Pilihan perspektif seorang analis akan berkonsekuensi pada model atau kerangka analisis yang digunakannya (Model kebijakan akan dibahas pada Bab IV). hal. dua contoh tersebut hanyalah sebagian kecil dari berbagai perspektif tentang kebijakan. dan strategis. 158 Kondisi seperti di atas. Artinya. menempatkan analis kebijakan pada situasi yang dilematis untuk menentukan perspektif mana yang Purwo Santoso 15 .1. Ini bisa kita lihat pada Bagan II. Analisis Kebijakan. Bagan II. di sisi yang lain. (2007).

16 Analisis Kebijakan Publik . Untuk itu. si analis bisa menghasilkan informasi dan ramalan kebijakan yang akurat. bisa terjebak dalam penggunaan nalar Rational-Comprehensive secara berlebihan. Salah-salah. Sayangnya. analisis yang sifatnya hanya parsial. Kedua mazhab itu adalah RationalComprehensive dan Garbage – Can Model. tidak jarang membawa seorang analis untuk berupaya memperhitungkan semua faktor yang mempengaruhi proses sebuah kebijakan. keinginan seperti di atas jarang sekali menjadi kenyataan dalam praktek analisis kebijakan. analis yang bersangkutan. Dalam menentukan pilihan perspektif dan konsekuensi tuntutan derajat komprehensivitas yang ditimbulkan. Perbedaan ModelModel Pengambilan Keputusan.harus dipakai untuk menghasilkan analisis yang komprehensif.I. mahasiswa harus mengenal. jika tidak hati-hati. ketika dia terlalu percaya diri pada rasionalitas dan kapasitasnya sebagai seorang teknokrat atau analis kebijakan. sebagai seorang analis. memahami. seperti tampak dalam Tabel II. Keinginan untuk menghasilkan sebuah analisis yang komprehensif. Perbedaan keduanya adalah pada keyakinan yang mereka letakkan di atas rasionalitas. Harapannya. Sebaliknya. Kedua model dasar ini banyak dipakai untuk menjelaskan logika dalam proses kebijakan publik. menjelaskan. dan memperlakukan kebijakan.kurang memiliki daya ramal dan sedikit sekali utilitasnya bagi kebutuhan praktis kebijakan. atau menyeluruh namun hanya berpilar pada prinsip-prinsip normatif umum. dan menghayati perspektifperspektif dasar yang selama ini digunakan untuk memahami. dengan memperhitungkan semua faktor. dosen memperkenalkan dua mazhab pemikiran dalam studi kebijakan publik dan analisis kebijakan publik.

misal selalu mengasumsikan bahwa informasi yang dibutuhkan akan selalu tersedia secara tidak terbatas Memberikan perhatian kepada konteks sembari mengupayakan agar proses pengambilan keputusan dalam rasionalitas teknokratis bisa dimaksimalkan Politis Terlalu hirau dengan konteks.COMPREHENSIVE POIN PERBEDAAN Asumsi ontologis Setiap permasalahan memiliki solusi obyektif Setiap permasalahan berada dalam sebuah konteks yang spesifik Tidak ada solusi yang benar-benar obyektif untuk setiap solusi. sehingga dalam pengambilan keputusan selalu.sehingga keputusan tidak pernah didasarkan pada perhitungan rasional yang komprehensif. karena permasalahan dan pengambilan keputusan selalu terjadi dalam sebuah konteks yang spesifik Asumsi epistemologis Pendekatan yang rasional membawa pada pilihan solusi obyektif Selain keterbatasan nalar manusia. Pilihan solusi yang diambil didasarkan pada kebiasaan daripada pemikiran yang komprehensif Purwo Santoso Teknokratis Sikap terhadap konteks Hampir sepenuhnya abai terhadap konteks.Tabel II. Perbedaan Model-Model Pengambilan Keputusan MIXED-SCANNING GARBAGE-CAN PENDEKATAN RATIONAL . konteks ini membatasi kemungkinan untuk mendapatkan informasi yang lengkap dan melakukan pertimbangan yang komprehensif.1. terlebih dahulu mengacu pada pengalaman di masa lalu untuk situasi yang dianggap hampir serupa Birokratis Logika Proses 17 .

18 Substansi Efektif dan efisien. . Linear programming. namun juga tidak terlalu banyak merubah kebiasaan yang selama ini terlembaga Sebagai bagian dari sistem yang mereproduksi ‘kebiasaan’ Game theory Substansi dan proses Proses Cakupan analisis Keputusan yang diharapkan akan dihasilkan Efektif dan efisien. namun juga harus bisa diterima oleh aktor-aktor yang terlibat dan ikut menciptakan situasi keputusan kebijakan Sebagai bagian yang ikut mempengaruhi proses dan hasil pengambilan keputusan Game theory Sesuai dengan keadaan yang dihadapi. SWOT. dengan asumsi klaim ilmiah dan obyektif tidak perlu ditundukkan pada dinamika politik yang ada dalam situasi keputusan kebijakan Analisis Kebijakan Publik Posisi analis Sebagai orang luar yang imparsial Teknik dan metode analisis yang biasa digunakan CBA.

Segala keputusan diambil berdasarkan informasi yang lengkap dan perhitungan yang komprehensif. ini disebabkan oleh perbedaan asumsi yang dijadikan sebagai dasar analisa dalam tiap model. yang mengakibatkan proses kebijakan diwarnai oleh proses tawarmenawar antar berbagai aktor dan kepentingan yang terlibat. Sebaliknya.Diantara kedua model tersebut. Model Garbage – Can melihat proses kebijakan yang sedikit sekali melibatkan proses yang rasional. ada model yang berusaha mengambil jalan tengah. 1   Lihat  juga  Howlett. Instrumen analisa yang dipakai dalam tiap model juga berbeda-beda. proyeksi.;   Chap. Model Rational-Comprehensive mendefinisikan proses kebijakan sebagai proses yang sepenuhnya rasional. dan kebiasaan yang mengkerangkai proses administratif dan politik yang terjadi. berimplikasi pada tuntutan komprehensivitas dan kepiawaian analisa yang berbeda dari seorang analis. dan formulasi yang njlimet. Ketiga model tersebut memiliki definisi-nya sendiri tentang proses kebijakan.  Studying  Public  Policy:  Policy  Cycles   and   Policy   Subsystem. dalam artian ilmiah. dan melihat proses kebijakan tidak semata-mata ditentukan oleh perhitungan rasional – efektif – efisien.  M. Tentunya. perencanaan. Model Mixed-Scanning mencoba mengambil posisi di antara keduanya.   7   Decision   Making:   Beyond   Rationalism  and  Incrementalism. Model ini mengakui keterbatasan nalar manusia.   University   Press.  dan  Ramesh. Proses tawar-menawar ini juga dianggap terjadi dalam sebuah konteks sosial yang spesifik. Proses kebijakan lebih digerakkan oleh kebiasaan-kebiasaan yang sudah pernah dilakukan di masa sebelumnya atau ditempat lain. norma. tetapi juga perhitungan rasional – politis. dengan nilai.Scanning. yang disebut sebagai Model Mixed . Proses kebijakan meliputi aktivitas kalkulasi.  (1984). Purwo Santoso 19 .1 Dosen memaparkan bahwa penggunaan ketiga model itu dalam analisa kebijakan.

meskipun bukan berarti tidak diantisipasi. Ini berarti. analis tersebut dituntut untuk melihat dan memperhitungkan secara komprehensif segala kemungkinan yang menjadi konsekuensi dari setiap alternatif pilihan kebijakan yang ada. mungkin sekali hanya dituntut untuk 20 Analisis Kebijakan Publik . analis yang bekerja dengan Model Garbage – Can atau Keranjang Sampah. ketika melakukan analisis untuk pengambilan keputusan kebijakan. Sebaliknya. Sehingga. pergeseran praktek dan realita kebijakan dari desain atau formula yang sudah dirumuskan merupakan hal yang paling tidak diharapkan. DERAJAT KOMPREHENSIVITAS ANALISIS KEBIJAKAN Misalnya. tetapi juga sampai pada pembuatan formula dan desain kebijakan. Ketika dia memilih menggunakan Model Rational-Comprehensive. mau tidak mau. Dalam model ini. pilihan untuk melakukan analisa dengan model ini memang menuntut seorang analis untuk benar-benar melakukan analisis yang komprehensif.2.Bagan II. analisis kebijakan dalam model ini tidak hanya dilakukan untuk menganalisis proses pengambilan keputusan kebijakan. ada seorang analis yang melakukan analisis untuk pengambilan keputusan kebijakan. Biasanya desain dan formula kebijakan yang dibangun dengan model ini telah menyiapkan desain atau formula contingency atau exit plan jika situasi kebijakan berkembang ke arah yang tidak diantisipasi sebelumnya.

Seringkali. Formula dan desain kebijakan dirancang secara garis besar dan sangat mungkin untuk mengalami perubahan seiring dengan perkembangan situasi yang dihadapi. Namun. Kecanggihan seorang analis ini akan berujung pada reliabilitas dan akurasi analisis yang dihasilkan. Tentunya kita tidak bisa mengabaikan faktor-faktor teknis ini dalam pilihan model analisis. Dosen menegaskan kepada mahasiswa bahwa pilihan model dalam melakukan analisa kebijakan bukanlah sebuah aktivitas yang tidak bermakna. Sementara Model Mixed – Scanning berusaha menawarkan fleksibilitas di antara ketegangan dua model sebelumnya. B. tetapi merupakan suatu pilihan yang selanjutnya menjadi kerangka acuan bagi seorang analis dalam membangun analisanya. Pilihan Seorang Analis Lebih lanjut. Kecanggihan inilah yang kemudian harus dikompromikan dengan faktor-faktor teknis yang seringkali harus dipertimbangkan oleh seorang analis dalam menentukan pilihan posisinya. Namun pilihan atas model ini juga menghadirkan konsekuensi bahwa analis harus selalu siap dengan perubahan situasi yang bisa terjadi seketika. Kemudian mengidentifikasi keputusan apa yang ‘biasanya’ diambil dalam situasi yang dianggap serupa itu dan seberapa besar keputusan itu berhasil. Purwo Santoso 21 . penting untuk dipahami oleh seorang analis bahwa kecanggihan analisis sebetulnya tetap menjadi poin utama yang dituntut dari seorang analis. seluruh aktor tersebut berbicara dalam suatu batas rasionalitas minimum. Baik buruknya analisa yang dilakukan. ikut ditentukan oleh konsistensi antara model yang digunakan dan analisis yang dihasilkan dari suatu analisis. dalam memilih model. analis juga harus mempertimbangkan faktor waktu yang tersedia.mengidentifikasi pengalaman-pengalaman yang mirip dengan kondisi yang sekarang dianalisis. dosen memaparkan bahwa yang mempengaruhi pilihan posisi seorang analis bukan sekedar keunggulan dan kelemahan masing-masing model. terlepas dari itu semua. dan faktor-faktor lainnya. akses terhadap sumber data. Ini karena asumsi Model Mixed – Scanning melihat bahwa meskipun proses kebijakan melibatkan konflik kepentingan dan tawar-menawar antar aktor.

dengan mengajak mereka untuk mengkritisi logika model-model kebijakan Rational-Comprehensive dan Garbage-Can yang sudah dipaparkan sebelumnya. pertama. 22 Analisis Kebijakan Publik . Kritisisme ini terutama ditujukan pada berbagai pilihan perspektif dan model kebijakan yang ada. mengingat klaim logika Rational-Comprehensive menyatakan bahwa proses kebijakan yang baik adalah proses yang sepenuhnya dikendalikan oleh rasionalitas obyektif manusia. masing-masing kelompok diminta untuk mengisi kolom yang tersedia seperti dalam Tabel II. mahasiswa diminta untuk mengomentari suatu isu kebijakan tertentu.Dalam menentukan pilihan posisi ini. dosen bisa merangsang kemampuan berpikir kritis mahasiswa. mahasiswa dibagi dalam beberapa kelompok. Dosen bisa mengusahakan satu contoh isu kebijakan yang kontroversial yang sedang hangat menjadi pembicaraan masyarakat. Pada kesempatan ini.2. dengan segala konsekuensinya. komentar mahasiswa dikumpulkan. Simulasi ini berkaitan dengan masalah komprehensivitas pengetahuan. Dari situ si analis akan bisa meraba keunggulan dan kelemahan dari masing-masing perspektif dan model kebijakan. Konsistensi seorang analis dengan pilihan posisi yang diambilnya. seorang analis harus sanggup memahami dan memproyeksikan konsekuensi yang muncul dari tiap pilihan posisi yang dihadapinya. seorang analis memerlukan kemampuan untuk berpikir kritis. Selanjutnya. serta konsekuensinya dalam analisis yang akan dilakukan. merupakan poin utama penilaian baik buruknya seorang analis. Ini mengingat bahwa situasi yang mempengaruhi pilihan seorang analis tidak pernah sama. Matriks Isian Simulasi. C. Untuk bisa memahami dan memproyeksikan konsekuensi dari tiap pilihan posisi. Setelah itu. dan bersama-sama. selain kecanggihan analisa yang dihasilkan. dosen menggunakan simulasi yang akan berguna sebagai bahan refleksi bagi mahasiswa. MENGKRITISI LOGIKA RATIONAL-COMPREHENSIVE Untuk memicu kritisisme mahasiswa. Dalam simulasi ini.

Sementara komentar kelompok lain yang berbeda dengan komentar kelompoknya.opini mahasiswa akan banyak terkumpul di kolom kuadran Titik Buta Saya dan Titik Buta Mereka. Kita akan menemukan komentar-komentar dalam kolom Terbuka Bagi Diskusi. sebetulnya akan nampak bahwa obyektivitas menjadi tidak relevan ketika pengetahuan tidak lengkap. Atau dalam bahasa penganut perspektif obyektivis.2. Sebetulnya. dosen bisa mengajukan pertanyaan. dosen bisa mengajukan pertanyaan. Komentar yang ada dalam kolom ini bisa disebut sebagai inter-subyektivitas yang ada di antara para mahasiswa tersebut. baik pengetahuan yang kita miliki maupun dimiliki orang lain. Jika informasi tentang isu kebijakan yang digunakan dalam simulasi ini relatif sedikit dimiliki oleh mahasiswa. “Apakah obyektivitas bisa menyelesaikan masalah?”. baik Purwo Santoso 23 . memasukan komentar dari kelompok lain yang sama dengan komentarnya dalam kolom Terbuka Bagi Diskusi. Artinya semakin kecil inter-subyektivitas yang muncul. Karena seluruh mahasiswa yang mengikuti mata kuliah Analisis Kebijakan Publik pasti sudah pernah membahas masalah klaim obyektivitas ilmu dalam mata kuliah Ilmu Sosial Dasar. dimasukkan dalam kolom Titik Buta Mereka. Orang Afrika dan orang Siberia memiliki obyektivitas atas gajah kalau keduanya sama-sama mengenal dan memahami gajah. Komentar dari kelompok yang bersangkutan. terkait dengan isu yang dikomentari. Melalui simulai di atas. di masukkan dalam kolom Titik Buta Saya.Tabel II. yang tidak disinggung oleh kelompok lain. Matriks Isian Simulasi YANG MEREKA TAHU YANG SAYA TAHU YANG SAYA TIDAK TAHU Terbuka bagi Diskusi Titik Buta Saya YANG MEREKA TIDAK TAHU Titik Buta Mereka Titik Buta Semua Pihak Masing-masing kelompok. “Apa yang membuat seseorang memberikan komentar yang berbeda?”. obyektif atau tidak itu ditentukan oleh apa yang kita ketahui dan orang lain ketahui. disebut sebagai pengetahuan yang obyektif. Dari simulasi tersebut.

obyektivitas itu tidak akan terbentuk jika salah satunya tidak atau belum pernah mengenal gajah. meskipun buku tersebut ditulis dari posisi dan lebih menggambarkan analisis yang dilakukan seorang analis profesional. apa bedanya obyektivitas dengan inter-subyektivitas? Dengan inspirasi dari simulasi yang dilakukan sebelumnya.NY: CQ Press). Eugene. (Bardach. Poin penting yang perlu diutarakan oleh dosen di sini adalah. si analis bisa mengurangi potensi resistensi dari aktor-aktor kebijakan yang lain. Dari situ. Practical Guide for Policy Analysis: Eightfold Paths toward Problem Solving. Dus. Pertanyaan.secara konseptual maupun simbolik. Pada sesi sebelumnya. Dalam dua tulisan itu. seorang analis yang cukup canggih sekalipun perlu mendengarkan masukan dari orang lain. mahasiswa telah diminta untuk membaca tulisan Eugene. atau apa yang kita anggap sebagai realitas. terutama aktoraktor lain yang terlibat dalam area kebijakan yang sama. Di sini. terlihat bahwa Bardach menyadari pentingnya aspek politik dalam analisa kebijakan. komprehensivitas dan kecanggihan analisis. Posisi apa yang penting untuk diambil. dosen bisa mulai memaparkan bahwa realitas. sangat mungkin hanyalah sebuah fenomena yang kita maknai secara intersubyektif. 2005. poin yang dikemukakan oleh Bardach adalah. Tapi. selain aspek teknokratis. dosen meminta komentar mahasiswa tentang subyektivitas. “Apakah subyektivitas itu selamanya buruk?”. maka penting bagi si analis untuk selalu membuka pikirannya terhadap pendapat orang lain. Setidaknya. yang 24 Analisis Kebijakan Publik . Setelah mahasiswa memberikan komentar mereka. serta konsekuensi apa saja selain. dengan menentukan posisinya seorang analis bisa mendefinisikan apa yang dia tahu dan apa yang dia tidak tahu. Pada Bab I ada dua sub-bab yang masing-masing berjudul “Sentuh Dulu Basisnya” dan “Menggunakan Sepatu Orang Lain”. Karena bisa jadi dari mereka akan ada masukan yang berharga untuk menghasilkan analisa kebijakan yang lebih berkualitas. ketika analis yang bersangkutan diminta untuk menghasilkan rekomendasi kebijakan dari analisis yang dilakukannya. Karena banyak hal yang dia tidak tahu. dosen bisa mulai memaparkan tentang pentingnya seorang analis untuk mengambil dan menentukan posisinya dalam menganalisis.

Selain itu. (2005). Oxford University Press. Eugene. Daftar Pustaka Bardach. Michael Howlett dan M. Analisis Kebijakan. Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystem. 7. Michael dan Ramesh. Elex Media Komputindo: Jakarta Stone. (1995). Berangkat dari pemahaman yang didapatkan pada sesi ini.W&W Norton & Company. Ramesh. Chap. Policy Paradox: the Art of Political Decision Making. NY Hogwood dan Gunn. Incrementalism and Irrationalism. mahasiswa juga akan diajak untuk menghayati posisinya sebagai analis dan konsekuensi dari pilihan posisinya. Practical Guide for Policy Analysis: Eightfold Paths toward Problem Solving. New York. dengan membaca dan me-review dua literatur yang akan digunakan sebagai acuan dan perbandingan untuk sesi berikutnya.NY: CQ Press.harus dipertimbangkan dalam menentukan posisi akan menjadi fokus pembahasan di sesi berikutnya. M. (1995). pertama kali dipublikasikan 1988 dengan judul Policy Paradox and Political Reason Purwo Santoso 25 . Riant. mahasiswa diminta mempersiapkan diri untuk sesi berikutnya. Policy Analysis for the Real World. Oxford University Press Howlett. Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystem. Tugas Akhir Sesi Sebelum kelas ditutup. Deborah(1997). (2007). Practical Guide for Policy Analysis: Eightfold Paths toward Problem Solving. pada dua sesi berikutnya dosen akan mengajak mahasiswa untuk menghayati bagaimana dari pemahaman tersebut kepiawaian melakukan analisis bisa dibangun.(1989). Public Policy Decision-Making – Beyond Rationalism. D. Oxford University Press Nugroho.

Pilihan Dilematis Bagi Seorang Analis Pada pertemuan ini. dan Mixed-Scanning yang banyak digunakan dalam kajian kebijakan publik. 26 Analisis Kebijakan Publik . mahasiswa akan diajak untuk menyelami salah satu perdebatan utama dalam kajian Analisa Kebijakan Publik. dosen mengawali sesi ini dengan sedikit mengulang kembali materi sesi sebelumnya. Untuk itu. Dosen mengajak mahasiswa untuk mencermati bahwa dalam masingmasing perspektif analisa dan si analis diasumsikan mengambil posisi tertentu terhadap obyek kebijakan yang dikajinya. Garbage-Can. tentang perspektif-perspektif dasar Rational-Comprehensive. yaitu perdebatan tentang obyektivitas VS subyektivitas analisa kebijakan dan pilihan posisi seorang analis kebijakan.Pertemuan  III OBYEKTIVITAS  ANALISIS Kontroversi  Analisis  untuk  Kebijakan   dan  Analisis  terhadap  Kebijakan Misi Sesi Perkuliahan mainstream Substansi Sesi Perkuliahan frame Metode Sesi Perkuliahan A.

serta mencari cara yang paling tepat untuk memadukan keduanya. tetapi bisa juga didasari untuk menemukan kompromi di antara berbagai kepentingan yang terlibat. yang sayangnya. Mixed-Scanning mewakili perspektif yang melihat bahwa proses kebijakan merupakan proses yang meliputi dimensi teknis-administratif dan politis. bebas nilai. Sementara. Tarikmenarik kepentingan dalam proses kebijakaan juga menjadi sebuah keniscayaan yang lain. Di sini. Karena itu. Analisis yang obyektif ditentukan dari sejauh mana analisis tersebut dilakukan sesuai dengan kaidah teknokratis dan prosedur yang ada. dan tidak melayani kepentingan apapun. yang sangat kental mewarnai proses kebijakan. Dalam perspektif ini. proses kebijakan dilihat sebagai proses untuk mengidentifikasi berbagai alternatif yang berpotensi menghasilkan di antara berbagai kepentingan yang terlibat dalam proses kebijakan. kemudian cenderung diabaikan dalam kebanyakan analisis yang dilakukan dengan perspektif ini.Sederhananya. diasumsikan bahwa analisis dan pengetahuan yang dihasilkannya bersifat obyektif. Di kutub politis. termasuk dalam analisis yang Purwo Santoso 27 . dilanjutkan dengan menentukan alternatif mana yang dianggap paling rasional dan efektif. perspektif ini juga disebut perspektif Teknokratis-Administratif. analisis kebijakan diklaim sebagai kegiatan memilah-milah dan mengukur suatu kebijakan untuk menghasilkan informasi dan pengetahuan yang sifatnya obyektif. Proses kebijakan tidak selalu didasari oleh suatu tujuan yang jelas dan terdefinisi dengan baik. kita bisa mengasumsikan bahwa perspektif rational-comprehensive mewakili perspektif yang mengasumsikan bahwa analisis kebijakan harus bersifat obyektif dan analis harus mengambil jarak dan bersikap netral dari obyek kebijakan yang dikajinya. Terakhir. konflik kepentingan dalam proses kebijakan dipandang sebagai sebuah keniscayaan. Di kutub teknokratis – administratif. Tarik-menarik kepentingan politik. Garbage-Can kita asumsikan sebagai perspektif yang mewakili asumsisubyektivitas analisis dan keterlibatan kepentingan analis dengan obyek kebijakan yang dikajinya adalah sebuah keniscayaan. karena ada beragam aktor yang terlibat dalam proses kebijakan. dianggap sebagai distorsi bagi upaya analisis.

yang tentunya sudah dipahami oleh mahasiswa dalam berbagai mata kuliah metodologi yang telah diikuti sebelumnya. sebetulnya.menyertai proses tersebut. Sebaliknya. niscaya. analisa dan analis. proses kebijakan maupun analisa kebijakan tidak steril dari relasi kepentingan tersebut. analisis di sini dilakukan bukan untuk menghasilkan suatu pengetahuan yang obyektif.Dosen bisa mengingatkan mahasiswa pada simulasi tentang pemahaman kita dan orang lain di pertemuan sebelumnya! Ujung dari ini semua adalah. analisis yang dihasilkan bisa jadi muncul bukan sekedar sebagai pengetahuan yang bebas nilai atau tidak memihak. Analisis yang dilakukan. Dosen memaparkan kepada mahasiswa bahwa. bagaimanakah posisi si analis? Haruskah atas nama obyektivitas. si analis tetap berpura-pura berdiri dalam menara obyektivitas. mau tidak mau. dengan mengorbankan obyektivitas. Di situ. tetapi ditujukan agar bisa menjadi argumen untuk mempengaruhi kebijakan yang dihasilkan agar menguntungkan bagi kepentingan tertentu. si analis harus mengakui posisi subyektifnya. dituntut untuk berdiri mengatasi semua pertikaian dan silang – sengketa kepentingan dari aktor-aktor kebijakan yang terlibat dalam proses kebijakan yang dianalisis. dengan resiko dicap tidak ilmiah? Kontras antara analisis yang mengacu 28 Analisis Kebijakan Publik . namun lebih diarahkan untuk membangun inter-subyektivitas atau kesepahaman di antara relasi kepentingan terkait dengan kebijakan yang dianalisis. Sebagai konsekuensinya. dengan resiko besarnya potensi resistensi terhadap kesimpulan analisanya? Ataukah. Tentunya ini membuat analisis yang dilakukan menjadi tidak obyektif dari perspektif teknokratis-administratif. akan dihinggapi oleh subyektivitas. berlangsung dalam sebuah konteks relasi berbagai aktor kebijakan yang memiliki kepentingan yang beragam. Dalam paradigma yang pertama. Karena itu. kedua asumsi tersebut muncul dari ketegangan antara paradigma obyektivis/ positivis dan subyektivis. paradigma subyektivis melihat bahwa analisis kebijakan. Di sini diasumsikan bahwa rasionalitas manusia akan mampu menemukan sebuah jalan keluar yang secara obyektif diakui kebenarannya dan bisa diterima oleh semua aktor yang terlibat dalam suatu isu atau area kebijakan tertentu.

Dengan demikian. teknokrat Memproduksi kebijakan Basis informasi untuk pembuatan kebijakan. seringkali dalam praktek kebijakan. komentator. Begitu juga dalam analisa kebijakan. teori.keterbatasan rasionalitas dan pengetahuan para analis seringkali memunculkan berbagai titikbuta. Dalam paradigma subyektivis. Matriks Perbedaan Analisis Sebagai Kegiatan yang Obyektif dan Analisis Sebagai Kegiatan yang Subyektif. Matriks Perbedaan Analisis Sebagai Kegiatan Yang Obyektif dan Analisis Sebagai Kegiatan yang Subyektif ANALISIS SEBAGAI KEGIATAN YANG OBYEKTIF Asumsi tentang posisi analisis dengan realitas yang dianalisis Tipe analisis Tipikal analis Peran yang dijalankan Analis Output yang diharapkan Analis merasa berada di luar realita yang dianalisis Analisis terhadap kebijakan Ilmuwan. tawaran rumusan kebijakan tertentu Sebagaimana dipahami dalam simulasi pada pertemuan sebelumnya.1. begitu berharganya pengetahuan atau informasi yang dibutuhkan untuk membuat kebijakan. muncul kecenderungan akan tidak pernah lengkapnya informasi dalam setiap proses kebijakan.pada obyektivisme dan inter-subyektivis-me dapat dilihat di Tabel III. Hal ini tentunya membuat analis menghadapi kesulitan yang luar biasa untuk menghimpun keseluruhan pengetahuan dan informasi yang dibutuhkan untuk melakukan suatu analisa yang Purwo Santoso 29 . serta penyempurnaan metode analisis kebijakan. analisis dilakukan untuk menarik berbagai titik-buta ini ke wilayah Terbuka Bagi Diskusi sehingga intersubyektivitas bisa tercipta.1. policy maker. orientasi pemerintah ANALISIS SEBAGAI KEGIATAN YANG SUBYEKTIF Analis merasa menjadi bagian dari realitas yang dianalisis Analisis untuk kebijakan Politisi. Penguasaan atas pengetahuan atau informasi menentukan nasib kepentingan setiap aktor dalam proses kebijakan yang diikutinya. informasi ini menjadi komoditi politik. wartawan Memproduksi pengetahuan tentang kebijakan Pengetahuan. Lebih dari itu.kecenderungan tidak lengkapnya informasi yang dimiliki oleh seseorang cenderung memunculkan blindspot atau titik-buta. Tabel III.

  pertama   kali   dipublikasikan   1988   dengan   judul  Policy  Paradox  and  Political  Reason. Hubungan Antara Analisis Untuk Kebijakan Dan Analisis Terhadap Kebijakan 1   Lihat  Stone. Hubungan kedua corak analisa itu bisa dicermati dalam Bagan III. atau substitutif. dan policy analysis bagi analisis untuk kebijakan.   New   York:   W&W   Norton   &   Company. ketegangan antara dua kutub ini muncul dalam ketegangan antara dua corak analisa.2. Sebetulnya kedua corak analisa itu lebih bersifat saling melengkapi (komplementer) daripada bersifat saling menggantikan.1. ‘analisis terhadap kebijakan’ lebih ditujukan untuk memproduksi ‘pengetahuan’ tentang proses kebijakan. 30 Analisis Kebijakan Publik . Bagan III. Secara sederhana. Pengetahuan yang dihasilkan di sini bisa diambil dari suatu kebijakan tertentu secara spesifik. yaitu ‘analisa untuk kebijakan’ dan ‘analisa terhadap kebijakan’.obyektif dengan hasil yang memuaskan semua pihak.  Deborah. Hubungan Antara Analisis untuk Kebijakan dan Analisis terhadap Kebijakan.  Policy  Paradox:  the  Art  of  Political  Decision  Making.  Chap.  (1997). ‘analisa untuk kebijakan’ adalah analisa yang ditujukan untuk memproduksi suatu produk yang secara spesifik menjadi bagian dari proses kebijakan tertentu. Kontroversi Analisa untuk Kebijakan dan Analisa terhadap Kebijakan: Perdebatan Seputar Obyektivitas Analis Dalam praktek analisa kebijakan.1 B. Sementara.1. Hogwood dan Gunn memakai istilah policy studies untuk analisa terhadap kebijakan. Dalam bagan tersebut. yang kemudian diabstraksikan menjadi bagian dari pengetahuan tentang kebijakan secara umum.

analisis semacam ini tidak akan dikritisi jika tidak sepenuhnya mentaati kaidah keilmiahan. Di sini analisis dilakukan untuk melayani kebutuhan dan permasalahan praktis yang memang menempatkan analis kebijakan ataupun aktor politik yang bersangkutan dalam situasi di mana kebijakan yang dibuat harus bisa mengatasi permasalahan yang dihadapi. teori yang bersangkutan tidak-serta merta dinyatakan salah. jika sebaliknya. Ini karena teori tersebut merupakan hasil abstraksi dari fenomena praktek kebijakan tertentu. Dasar teoritik ini. tentunya membutuhkan dasar teoritik.Dosen meminta mahasiswa untuk memperhatikan bahwa dalam kolom advokasi kebijakan. dihasilkan melalui analisis terhadap kebijakan dalam policy studies. ketika berada di tangan analis atau aktor politik yang melakukan analisis dengan corak analisis untuk kebijakan. Di sini. aktor politik yang (bisa) berperan sebagai analis kebijakan. maka penerimaan terhadap teori yang bersangkutan akan semakin besar. Hogwood dan Gunn menempatkan di bawahnya analis kebijakan yang (bisa) sekaligus berperan sebagai aktor politik. namun hanya akan dipandang tidak relevan dengan situasi kebijakan yang tengah dihadapi. proses pembangunan teori memang tunduk pada kaidahkaidah ilmiah. Bila terbukti memiliki kegunaan dalam praktek nyata kebijakan. Namun. selama analisis yang dilakukan menghasilkan kebijakan yang relevan dengan situasi yang dihadapi. teori-teori ini akan diuji dalam dunia nyata untuk membuktikan “kegunaannya” dalam situasi kebijakan yang spesifik. yang mungkin saja berbeda dengan praktek kebijakan di mana teori tersebut kemudian digunakan. mahasiswa bebas memilih salah satu di antara 31 Purwo Santoso . Dus. Namun. Dosen menjelaskan kepada mahasiswa bahwa dalam segmen kedua mata kuliah ini. dan sebaliknya. dan baik-buruknya analisis dalam corak ini dilihat dari sejauh mana proses analisis dan teori yang dibangun memenuhi kaidah-kaidah keilmiahan. Baik-tidaknya analisis kebijakan dalam corak ini diukur dari efektif tidaknya kebijakan yang dihasilkan dari analisis tersebut mengatasi permasalahan publik yang dihadapi. Analisis yang dilakukan dalam corak analisis untuk kebijakan. sebagian besar.

mahasiswa harus memahami hal-hal yang sifatnya meta-analisis sebelum menyentuh persoalan tertentu. Padahal baik – buruknya analisis diukur dengan ukuran yang berbeda untuk masing-masing posisi tersebut. analisis untuk kebijakan menuntut kepiawaian si analis dalam menciptakan realitas kebijakan. pertama. A. Kedua. ada semacam arogansi dari para analis yang mengambil posisi sebagai analis terhadap kebijakan. si analis bisa mengantisipasi adanya kritik yang dilontarkan oleh orang lain atas corak analisis yang digunakannya. Kelatahan dan ketidakkritisan akibat kurangnya pemahaman terhadap permasalahan meta – analisis ini penting untuk dihindari mengingat kecenderungan setiap perspektif atau pendekatan untuk memfokuskan perhatiannya pada suatu aspek tertentu dan abai dengan aspek yang lain. Karena aktivitasnya berbeda. 32 Analisis Kebijakan Publik . Analisis terhadap kebijakan menuntut kepiawaian si analis untuk mengabstraksikan fenomena kebijakan. maka hasil yang diharapkan juga berbeda. sebagai bahan pertimbangan. bukan karena substansinya. si analis harus memahami potensi karyanya dianalisis oleh orang lain dan dikritik karena corak analisisnya. Memahami Peran Analis dalam Dua Tradisi Analisis Kebijakan Publik Agar mahasiswa memiliki pemahaman lebih. Dosen menjelaskan bahwa pilihan posisi dan corak analisa seorang analis akan memunculkan konsekuensi tersendiri. Mereka menuntut agar analis yang melakukan analisis untuk kebijakan bersikap ‘obyektif ’ dalam ukuran “obyektif-nya” analis yang melakukan analisis terhadap kebijakan. Sayangnya.Sementara. dosen perlu memaparkan kontroversi seputar obyektivitas terkait dengan posisi dan corak analisa yang dipilih oleh seorang analis. Dengan mengetahui lubang atau kekurangan dari pengetahuan dan hasil analisanya. Mahasiswa perlu diingatkan. Untuk itu. salah satunya adalah peran tertentu yang dituntut dari si analis. sebelum menentukan pilihan.kedua corak analisa kebijakan tersebut. analis harus tahu apa yang diketahuinya dan apa yang mungkin dihasilkan dari pengetahuannya melalui kecakapan dan instrumen analisis yang dimilikinya.

melainkan seberapa jauh analisis yang dilakukannya menghasilkan formula yang efektif untuk mencapai tujuan kebijakan yang sudah digariskan. seperti memasak. Itu bisa kita lihat dalam Tabel III. dalam melakukan analisis dengan corak untuk kebijakan. dosen bisa memberikan pertanyaan sebagai berikut: “Apa perbedaan peran yang dituntut dari seorang ahli masak.Kontras Antara Analisis untuk Kebijakan dan Analisis terhadap Kebijakan dalam Kehidupan Sehari-hari di Berbagai Area Profesi. seorang analis mau tidak mau harus menentukan untuk siapa dan untuk apa kebijakan itu dibuat.2.2. Agar lebih mudah dipahami dan dihayati oleh mahasiswa. Tabel III. Kontras Antara Analisis untuk Kebijakan dan Analisis Terhadap Kebijakan dalam Kehidupan Sehari-hari di Berbagai Area Profesi BIDANG KERJA Konstruksi Keantariksaan Kuliner Seni Olah raga PADANAN ANALIS TERHADAP KEBIJAKAN Arsitek Astronom Ahli Kuliner Sineas PADANAN ANALIS UNTUK KEBIJAKAN Tukang Batu Astronot Chef Sutradara Komentator/Pakar Olah Raga Pelatih/Atlet Kenapa analisis kebijakan di sini dibandingkan dengan memasak? Karena. niscaya. Ilustrasi serupa juga bisa kita dapatkan dari berbagai sektor kehidupan yang kita temui sehari-hari. Tuntutan semacam itu juga membuat baik-buruknya kinerja si analis tidak bisa diukur dari seberapa obyektif analisis yang dilakukan dan pengetahuan yang dihasilkan. Tuntutan peran semacam ini. Hanya dengan dasar itu si analis bisa mengembangkan analisanya untuk menghasilkan formula kebijakan yang diharapkan sesuai dengan tujuan kebijakan yang diinginkan. selain merupakan Purwo Santoso 33 . ketika dia bekerja untuk sebuah restoran dengan ketika dia bekerja sebagai kontestan lomba menulis resep?”. analisa kebijakan publik. membuat si analis berada dalam posisi berkepentingan dengan kebijakan yang dianalisisnya.Sementara.

 (2005). layaknya seorang ahli masak.  Washington  DC:  CQ  Press. mereka mencicipi hasil demonstrasi yang diperagakan oleh si ahli memasak.;  hal. Ilustrasi Analis Aktivitas untuk Memahami Fenomena Kebijakan dari Perspektif Tertentu 2   Bardach.bagian dari sebuah disiplin ilmu. Kembali ke pertanyaan sebelumnya. seorang analis juga harus mengandalkan intuisi dan ‘cita-rasanya’. adalah seorang ahli masak yang melayani orang yang membutuhkan ‘ilmu’ memasaknya.Practical  Guide  for  Policy  Analysis:  the  Eightfold  Path  to   More  Effective  Problem  Solving  Second  Edition. seorang ahli masak yang sedang berusaha menyusun buku masakan atau menyampaikan pelajaran dalam sebuah kursus memasak. terlepas dari permasalahan apakah sesudahnya.2 Di sini.  Eugene. seorang ahli masak yang sedang memasak untuk pelanggan restoran adalah seorang ahli masak yang melayani orang yang membutuhkan ‘realitas’ masakan-nya.2.  xiv. Bagan III. terlepas dari cara mengolah dan resep yang dipakai oleh si ahli masak. selain didasarkan pada metode dan kaidah ilmiah. 34 Analisis Kebijakan Publik . Sementara. juga merupakan sebuah seni.

tetapi berfokus pada detil cara penggunaannya. Sementara. Karena. Ilustrasi Analis Aktivitas untuk Memahami Fenomena Kebijakan dari Perspektif Tertentu. sebab itu yang dibutuhkan untuk membuat sebuah kebijakan yang efektif. ketika melakukan analisis terhadap kebijakan. dalam posisi melakukan analisis untuk kebijakan. Sederhananya. menurut kriteria dari orang tersebut. Sementara.CBA. si analis berkutat dengan hal – ikhwal menggunakan lensa tersebut demi mendapatkan pandangan yang jelas dan jernih. melihat apakah CBA memiliki kelemahan35 Purwo Santoso . kita harus sensitif dan tanggap terhadap perbedaan tuntutan dan kebutuhan yang dilayani dari posisi yang diambil sebagai analis. Lihat Bagan III. Misalnya untuk melihat apakah instrumen ini sudah digunakan secara benar ataukah CBA memberikan hasil yang benar-benar akurat dan reliable. Untuk menjadi seorang analis yang baik.2. kebijakan yang efektif dan reliable. si analis berkutat dengan hal – ikhwal membuat dan cara menggunakan lensa yang tepat dan terpercaya untuk kebijakan secara umum. termasuk untuk membuat. Hasil dari analisis yang pertama adalah ‘benda’ lensa dan cara penggunaan yang baik. ketika sama-sama menggunakan instrumen CostBenefit Analysis .Misalnya. yang mungkin tidak akan terlihat jika lensa yang digunakan berbeda. analis dalam posisi melakukan analisis untuk kebijakan akan menggunakannya dengan berfokus pada hasil analisis yang akurat dan reliable. atau. kalau kita umpamakan analisis seperti sebuah lensa kacamata. dalam posisi melakukan analisis terhadap kebijakan. si analis sedang melayani orang yang membutuhkan ‘produk’ kebijakan yang efektif. si analis sedang melayani orang yang membutuhkan ‘ilmu’ untuk menganalisis. analis yang berada dalam posisi melakukan analisis terhadap kebijakan akan menggunakan instrumen yang sama. sedangkan dari analisis yang kedua. yang diharapkan adalah sesuatu yang dilihat secara tepat dengan lensa tersebut. bisa juga.Kondisi yang sangat mirip juga terjadi dalam analisis untuk kebijakan dan analisis terhadap kebijakan. Ketika melakukan analisis untuk kebijakan. Sementara. untuk memenuhi kebutuhan tersebut memerlukan pendekatan dan keahlian yang berbeda.

Tabel tersebut memberikan deskripsi apa yang biasanya dilakukan oleh analis ketika berada di posisi analis untuk kebijakan dan analis terhadap kebijakan. Yang pertama. dan ‘Sampai sejauh mana 36 Analisis Kebijakan Publik . Sementara. Untuk memberikan gambaran yang lebih tentang tuntutan peran yang harus dilakoni seorang analis sesuai dengan pilihan corak analisanya. ‘Siapa yang melakukan?’. dengan menggunakan formula 5-W-1-H Harold D. untuk membangun pemahaman yang lebih komprehensif tentang realita kebijakan. sesuai dengan pilihan corak analisis yang dilakukannya. Dalam tabel itu aktivitas dan kepiawaian yang dituntut dari analis di masing-masing posisi dideskripsikan menurut ‘Apa yang mereka lakukan?’. dosen mengajak mahasiswa untuk mencermati Tabel III. Laswell. ‘Untuk siapa/apa analisis dilakukan?’. mahasiswa diajak untuk memahami posisi dan tuntutan yang harus dihadapi oleh seorang analis. Untuk memberikan pemahaman kepada mahasiswa. D. Dalam tabel tersebut. analisis dilakukan untuk membangun sebuah kebijakan yang dianggap relevan dengan situasi kebijakan yang dihadapi. kita bisa bandingkan ekspresi tersebut dengan ekspresi dari orang-orang yang sama ketika mereka telah menjadi bagian dari lingkaran pembuat kebijakan untuk kasus RUUK. mahasiswa bisa diajak untukmelihat ekspresi analisis orangorang JPP (saat itu masih JIP) UGM ketika berdiri sebagai orang luar dan mengomentari proses Rancangan Undang-undang KeistimewaanRUUK Yogyakarta. ‘Bagaimana itu dilakukan?’. Tentunya dalam posisi yang kedua kita mendapati adanya kedekatan emosional yang ikut mewarnai ekspresi dari orang-orang JPP UGM.3. dosen bisa memberikon contoh melalui ilustrasi kasus riil analisis kebijakan. distingsi utamanya terletak pada tujuan yang ingin dicapai melalui analisis kebijakan. dibandingkan sebelumnya ketika masih berdiri sebagai orang luar.kelemahan dan apa yang bisa dilakukan untuk menutup kelemahan tersebut. Misalnya. Kepiawaian Dasar yang Dibutuhkan oleh Seorang Analis Dosen menjelaskan bahwa antara corak analisis untuk kebijakan dan analisis terhadap kebijakan. yang kedua. Selanjutnya.

sebagai analis. mahasiswa bisa mulai belajar untuk memaksimalkan keunggulan dan menutup kelemahan yang timbul dari masing-masing tipe tersebut. yang menempatkan posisi analis. Misalnya. dalam masingmasing corak analisis ditambahkan satu kategori. Namun. kita bisa mengatakan bahwa analis itu berada di luar lingkaran pembuat kebijakan. Meskipun demikian. Karena perbedaan posisi tersebut akan berimplikasi pada perbedaan tuntutan peran yang harus dilakukan oleh seorang analis.analisis tersebut dilakukan?’. Dari situ.3. apakah si analis. sama seperti di atas. sebagai bagian pengambil keputusan kebijakan atau sebagai orang luar. untuk saat ini. Jika ‘ya’. kategorisasi ini tetap diberikan sekedar memberikan gambaran yang lebih lengkap kepada mahasiswa. juga menempati posisi sebagai pejabat publik atau bekerja untuk pejabat publik. karena dalam konteks governance yang sekarang ada. dosen perlu menambahkan bahwa kategorisasi yang terakhir ini menjadi agak kabur batas-batasnya. Setelah mahasiswa mengenal apa yang diminta dari seorang analis dari posisi yang dipilihnya. adalah posisi formal si analis atau kepentingan yang dilayani oleh si analis. Purwo Santoso 37 . maka di situ si analis bisa disebut berposisi sebagai orang dalam. mahasiswa akan diajak untuk mengenal dan menghayati tipologi analis kebijakan berdasarkan kapasitas dirinya. Dosen juga menjelaskan bahwa di Tabel III. selain sebagai analis. Kuadran Posisi Analis Kebijakan. Tetapi jika tidak. Ini berguna bagi mahasiswa untuk memahami corak analis yang menjadi kecenderungan masing-masing tipe analis. Lihat Tabel III. Batas antara analis berada di dalam atau di luar lingkaran pembuatan kebijakan yang jelas dan tangible.3.. peran dan pengaruh aktor-aktor non – negara semakin besar dalam proses kebijakan.

What Who KRITERIA Why For Whom 38 Tabel III.3. Namun bisa juga kelompok tertentu terpenuhi dibuat aksesibel untuk masyarakat luas Diketahui khalayak luas Analisis untuk Kebijakan Orang Luar Analisis Kebijakan Publik Agenda setting dilakukan dalam rangka advokasi kebijakan: policy making atau policy change Individu ataupun institusi yang memiliki atau berhubungan langsung dengan otoritas dalam penentuan kebijakan yang relevan Hirau pada persoalan yang Memperjuangkan menyangkut nama baik atau kepentingan kelompok kepentingan institusi Untuk kepentingan institusi dengan mengatasnamakan publik .Kuadran Posisi Analis Kebijakan Posisi Analis Analisis terhadap Kebijakan Orang Luar Orang Dalam Orang Dalam Agenda setting dilakukan dalam rangka advokasi kebijakan: policy making atau policy change Individu ataupun institusi yang tidak secara langsung memiliki otoritas dalam penentuan kebijakan Individu ataupun institusi yang memiliki atau berhubungan langsung dengan otoritas dalam penentuan kebijakan Melakukan berdasarkan dorongan dari diri sendiri atau insititusi yang relevan Analisa agenda setting Analisa agenda setting dilakukan dilakukan dalam rangka dalam rangka memahami memahami proses kebijakan proses kebijakan Individu ataupun institusi yang tidak secara langsung memiliki otoritas dalam penentuan kebijakan Berdasarkan kebutuhan diri sendiri ataupun dorongan dari pihak lain Kepentingan internal Menjamin kepentingan institusi.

implementasi dan evaluasi). caranya dengan sebatas menggunakan sumberdaya yang dimiliki. ataupun kajian ilmiah lainnya. konsolidasi secara informal. Menyisipkan ke dalam pertemuan informal atau networking. mempengaruhi pembuatan dan dampak kebijakan Purwo Santoso Learning. evaluation Learning. atau. mengutamakan kedalaman analisa To What Extent Melaksanakan rancangan ke dalam proses yang lebih konkrit (formulasi.Kuadran Posisi Analis Kebijakan Posisi Analis Analisis terhadap Kebijakan Orang Luar Orang Dalam Analisis untuk Kebijakan Orang Dalam Orang Luar How KRITERIA Issue search atau issue filtration. Melakukan aksi nyata yang tidak keluar dari kewenangannya.3. ataupun notulensi kegiatan Menganalisa kemudian dipublikasikan di berbagai media massa. mempengaruhi pembuatan dan dampak kebijakan Menggalang kesepakatan. Misal. menginisiasi agenda secara frontal dengan otoritas kebijakan. Membentuk basis dukungan. Caranya. jurnal. mengidentifikasi dokumen-dokumen. evaluation 39 . menggunakan networking.Tabel III. pewacanaan media ataupun aksi massa Hanya sebatas mencari informasi yang dibutuhkan. melalui pertemuan formal dengan otoritas kebijakan.

4.(tukang) Teknisi Politisi 40 Tabel III. Tesis dan disertasi (mahasiswa) Kesempatan untuk melakukan kebijakan sebagai orientasi penelitian Politisi Wartawan Advokator Kebijakan Kesempatan untuk diri sendiri beriklan (ad vancement) dan pengaruh pribadinya .Matriks Kapasitas Diri Analis Standar kesuksesan Sumber Pokok Jangka Waktu Pengaruh Pilihan Sikap terhadap Analisa Kebijakan Konteks Rujukan Kualitas kerja yang memuaskan dirinya dan koleganya Detil-detil perintah dan pemahaman knowledge) Jangka panjang Obyektif dan Manual analisa apolitis: analisa kebijakan Lihat sebagai tujuan Dunn akhir itu sendiri Keahlian Memuaskan komunikasi kliennya secara dan langsung koordinasi Anti analisis: analisis sebagai sebuah Advokasi Lihat Jangka pendek tujuan untuk Fakih pengaruh pribadinya Tipe Analis Aktor Yang menjadi inti dorongan motivasi Analisis Kebijakan Publik Peneliti kampus Skripsi.

membangun diskursus Kabar Sangat burung. provokatif Komentarkomentar sambil lalu. mengisi waktu. Lihat (Maillist. surat pembaca. dll) Purwo Santoso 41 . obrolan.(Entrepreneur) Wiraswastawan Think-tank Kesempatan untuk menelusuri Litbang institusi pilihan-pilihan kebijakan (policy preferences) Pemahaman plus keahlian komunikasi dan koordinasi Perspektif seimbang : jangka panjang dan jangka pendek Diterima sebagai kebijakankebijakan yang dapat di implementasikan yang dapat membawa akibat manfaat Politis dan analitis: Argumen sebuah analisis sebagai kebijakan Lihat tujuan untuk Paper position mempengaruhi kebijakan (Sok tahu) Pretender Gosip-gosip kebijakan Dipercaya. berita pendek sekilas Komentator kebijakan Sensasi. respons langsung Opportunis.

yang akan dipaparkan pada sesi berikutnya.4. berdasarkan pilihan posisinya. jika klien tidak mendengarkan maka orang lain 3   Lihat  dalam  Meltsner. selain tipologi yang dibangun oleh Meltsner masih banyak tipologi yang lain. Prinsipnya dia tidak dalam kontrol klien.. dengan tipologi yang dibangun Arnold J.  hlm. Teknisi/Tukang. Politisi serta Analis ‘Sok Tahu’ (Pretender). Lebih politis dan agresif daripada teknisi. Dalam penelitiannya tersebut. dia seorang pragmatis namun juga pendidik. Hasil pemilahan tersebut adalah empat karakter analis berdasarkan skill yang dimiliki. Dosen menjelaskan bahwa tipologi yang digunakan dalam Tabel III.  Arnold  J. 42 Analisis Kebijakan Publik .3 Kategori pemilahan dibuat berdasar pada indikator “keterampilan politik” dan “keterampilan analisa”. Matriks Kapasitas Diri Analis. yaitu Wirausahawan (Enterpreneur). Pemahaman akan kapasitas diri seorang analis ini juga penting untuk sebagai pertimbangan pemilihan posisi dan model analisis.Untuk lebih memperjelas tipologi analis. tetapi secara teknis berkompeten dan memiliki standar internal sekaligus kontrol kualitas. serta konsekuensi yang ditimbulkan oleh pilihan tersebut. Meltsner.3.4 adalah tipologi Arnold J. manipulator sekaligus pembangun koalisi. sehingga mahasiswa tidak perlu merasa canggung jika mereka ingin menggunakan tipologi yang lain.  15. Dia mengawinkan politik dan lingkungan organisasinya. Sesungguhnya. Wirausahawan Enterpreneur adalah tipe gabungan teknisi dan politisi. Masing-masing tipologi analis tersebut bisa dijabarkan dalam Tabel III. Meltsner telah melakukan penelitian dengan mengambil sampel 116 analis kebijakan. dosen mengajak mahasiswa untuk membandingkan tipologi analis kebijakan dalam Tabel III. karena pilihan posisi dan model melibatkan tuntutan terkait dengan komprehensivitas dan kecanggihan analisa yang dituntut dari si analis.  (1976). kapasitas diri analis dipilah menjadi empat kategori yang merujuk pada nilai dan cara kerja mereka dalam melakukan analisa.4. Meltsner dalam Tabel III. Dalam membangun tipologinya. Matriks Kapasitas Diri Analis. 1.  Policy  Analysts  in  the  Beureaucracy.  LA:   University  of  California  Press.

Singkatnya. karena politik adalah sesuatu yang lain di luar kebijakan. Analis jenis ini paham benar bahwa policy making dipenuhi oleh banyak aktor besar. Analisis adalah kekuasaan. Sehingga mereka cenderung untuk Purwo Santoso 43 . Seorang teknisi mampu menjadi gudang data. 2. Kebanyakan tipe ini adalah para ahli analisis kebijakan yang berasal dari kalangan akademisi ataupun birokrat. begitulah kira-kira motto seorang analis wirausahawan. Analis ini lebih menempatkan diri sebagai think-thank kepentingan publik. dan lain-lain tetapi seperti ulat dalam kepompong. tapi secara diam-diam juga pandai dalam membangun kekuatan politik. Dia menerapkan standar untuk dirinya sendiri. Sehingga kebanyakan dari para teknisi ini adalah para intelektual yang berada di menara gading. worksheet. seorang analis entrepreneur adalah analis yang ‘ideal’ karena tidak hanya mahir melakukan analisa kebijakan. karena kemampuannya mengolah beragam data statistik. statistika. Analis jenis ini rajin membangun taktik. baik di dalam maupun di luar birokrasi. Tipe ini biasanya adalah para akademisi dan peneliti yang dikontrak oleh biro pemerintah tertentu. Dia menyadari kekuatannya. dengan menjadi pengamat dan tidak terlibat dalam policy making. model-model teori. Dia tahu politik tapi tidak banyak. Bayangkan orang yang dikelilingi komputer. Baginya akurasi pengamatan dan penjelasan lebih penting daripada proses goal-nya kebijakan. Dia hanya berkepentingan dengan riset atau tindakan yang berhubungan dengan analisa kebijakan. laporan pemerintah. maka mereka mengembangkan kuasanya sendiri untuk memanfaatkan semua pengaruh.yang akan mendengar karena analis ini lebih melihat kepentingan publik sebagai klien utamanya. dan semacamnya. Motivasi utama dari analis tipe ini adalah kesempatannya untuk melakukan riset yang berhubungan dengan kebijakan dalam sebuah lingkungan pembuatan kebijakan (policy making). sehingga motto-nya ‘lebih baik menjadi benar daripada tepat waktu’. Teknisi Seorang teknisi adalah peneliti akademis -seorang intelektualdalam area birokrasi. yaitu membuat kebijakan dengan mempengaruhi keputusan.

Meski mereka menyadari dirinya generalis. warung. ‘Sok Tahu’ (pretender) Kiranya untuk tipe analis seperti ini tidak perlu kita bahas secara lebih mendetil karena kontribusinya pada analisa kebijakan sangatlah sedikit. Akibatnya dia lebih mengutamakan agenda klien daripada agendanya sendiri. Namun jangan salah. Analisa para pretender tidak dapat dipertanggungjawabkan sekaligus tidak memiliki efek yang politis. Mereka ingin berada didalam kegiatan kebijakan itu sendiri dan bekerja didalamnya. Tipe ini biasanya adalah para politisi. 4. seorang analis politisi lebih berpikir ala birokrat daripada seorang analis. Seperti halnya rekayasa sosial. Atribut kantor seorang analis politisi lebih menonjolkan simbol yang menunjukkan dirinya sebagai seorang politisi daripada sebagai gudang data. Kepercayaan diri dari analis politisi adalah keyakinan akan kemampuannya merubah gagasan menjadi kenyataan. Seorang analis politisi lebih memperhatikan dimana dia duduk dan kepada siapa dia bekerja. mungkin tipe inilah yang paling banyak dan paling mudah kita temukan.Dia lebih khawatir penilaian yang buruk pada kinerja pelayanannya daripada kualitas analisanya. café.mereka melihat pengalaman sebagai perluasan kesempatan dalam ranah sosial dan membantu mereka mempelajari tentang beberapa aktivitas pemberdayaan komunitas. Kita dapat menemukannya hampir disetiap jalan. dan dimanapun tentang gosip-gosip politik dibicarakan. Substansi dari kebijakan lebih menarik bagi mereka daripada proses didalamnya. Namun demikian. Politisi Meski menyadari dirinya bukan birokrat. Analisis kebijakan kelihatan seperti menawarkan kesempatan bagi politisi untuk memperluas wawasan dirinya.menempatkan analisa sebagai alat untuk menemukan kunci dalam memahami masalah kebijakan atau solusi kebijakan. 3. Mereka percaya bahwa dirinya mampu mentransformasi penelitian ilmu sosial ke dalam kebijakan publik. namun mereka tetap melihat dirinya berbeda. biasanya 44 Analisis Kebijakan Publik .

Untuk mengasah kepekaan mahasiswa dalam melakukan positioning. mahasiswa yang telah diajak untuk mengenal tipologi analis menurut kapasitas mereka. Dari fenomena tersebut.5. Artinya. yaitu kemampuan analisa dan ketrampilan politiknya. politisi maupun enterpreneur. Bias Khas Tipe Analis Kebijakan. Boleh jadi kita tidak perlu mengukur keseriusan sebuah kebijakan dari kedalaman nalar pikir policy maker.Kalau kita cermati. mahasiswa diminta untuk: tersebut. mungkin juga “penasehat spiritual” seorang pembuat kebijakan mempengaruhinya. kita semakin sadar dan mengakui bahwa setiap analis memiliki standar nilai yang berbeda. Jika kita mau melakukan investigasi lain yang lebih serius. Diminta untuk mulai mempertimbangkan posisi dan corak analisis apa yang akan dipilihnya dalam melakukan latihan analisis kebijakan di segmen kedua dari perkuliahan ini. kitapun dapat menerapkan standar nilai yang akan kita ukur. mahasiswa bisa merujuk pada Tabel III. Penugasan Di akhir pertemuan ini. Sebagai ilustrasi. Bagaimana dengan konteks Indonesia? Tentu kita memiliki tingkat rasionalitas berbeda dan justru perlu memasukkan perangkat analisa yang berbeda pula. Arnold J. Purwo Santoso 45 . yang sangat mungkin akan direspons secara serius oleh para teknisi. Sekali lagi dosen mengingatkan mahasiswa bahwa kategorisasi diatas hanyalah sebentuk penyaringan. Meltsner membangun tipologi-nya hanya dengan menggunakan dua variabel analisa.para pretender pula yang mampu menyebarkan gosip kebijakan menjadi perhatian. dari posisi yang dipilihnya tersebut. E. melainkan seberapa kuat seorang “istri” atau. masih terbuka lebar bagi kita untuk mencari sendiri kriteria etika dan nilai yang tepat digunakan di Indonesia.

B. Guy dan Jon Pierre. Hill. Peter J. Gunn. pertama kali dipublikasikan 1988 dengan judul “Policy Paradox andPolitical Reason” 46 Analisis Kebijakan Publik . Three Action Levels of Governance: Reframing the Policy Process Beyond the Stages Model. Policy Analysis for the Real World.(1989). (2006). Arnold J. Bias Khas Tipe Analis Kebijakan Titik Pijak Ilmuwan. (1976). Policy Paradox: the Art of Political Decision Making. Sage Publications Daftar Pustaka Hogwood. dalam Pieters. (1997). Administrator.5. New York: W&W Norton & Company. Policy analysts in the Beureaucracy. Deborah. UK: Oxford University Press Meltsner.Tabel III. LA: University of California Press Stone. dan Michael J. Brian W dan Lewis E. dan Militer Politisi Pengusaha Aktivis Kecenderungan Utama Kelangsungan prosedur. Handbook of Public Policy. terlaksananya perintah (komando) Tercapainya tujuan diri/kelompoknya Keuntungan Perubahan tatanan Mahasiswa diminta untuk mempersiapkan diri dengan membaca literatur tentang model kebijakan dan modelling dalam analisa kebijakan: o Hupe.

diperlukan kerangka analisa untuk membingkai proses analisa yang akan dilakukan. Dosen mengawali kuliah ini dengan mengingatkan mahasiswa bahwa kebijakan adalah realitas yang kompleks dan bersifat Purwo Santoso 47 . Untuk itu. sesi pertemuan IV ini dirancang untuk mengajak mahasiswa mengenal dan berlatih membangun kerangka analisa kebijakan berdasarkan pilihan posisi dan corak analisis masing-masing.Pertemuan  IV MENGEMBANGKAN  KERANGKA   ANALISA  KEBIJAKAN Misi Sesi Perkuliahan Substansi Sesi Perkuliahan Metode Sesi Perkuliahan A. mahasiswa telah diajak untuk menyelami pentingnya positioning dan tanggung jawab seorang analis untuk menerima konsekuensi dari pilihan posisi dan corak analisis-nya.   Model  dalam  Analisa  Kebijakan  Publik Dalam dua pertemuan sebelumnya. Terlepas dari pilihan posisi dan corak analisis yang diambil oleh seorang analis.

Dan sebagai seorang analis.1 Dalam menyederhanakan kompleksitas realitas. Ada sebagian teori yang cocok untuk digunakan dalam framework mana saja. Elinor Ostrom membedakan ketiga-nya sebagai berikut: framework membantu mengidentifikasi elemen-elemen yang dibutuhkan untuk melakukan analisis yang sistematis. Kerangka analisis merupakan alat bantu bagi seorang analis kebijakan. dan ‘bahasa metaforis’ yang bisa digunakan untuk memperbandingkan berbagai teori.. 2   Hogwood  dan  Gunn.Postulat-postulat tersebut biasanya dikenal dengan nama model dan framework. Kompleksitas ini harus dihadapi dengan baik oleh seorang analis. Bisa dikatakan.  42-­43.  ibid. Teori bisa dipahami sebagai suatu alat bantu untuk memahami realitas. 3   Hupe. Namun. teori berfokus pada suatu framework dan membuat asumsi-asumsi spesifik yang dibutuhkan seorang analis untuk mendiagnosa suatu fenomena. dan memprediksi dampaknya. Untuk itu dosen bisa mengacu pada paparan Elinor Ostrom yang dikutip oleh Hupe dan Hill dalam Pieters dan Hupe eds.   Peter   J   dan   Hill. tidak berarti bahwa postulat-postulat yang tidak mencapai status sebagai teori tidak bisa digunakan sebagai alat bantu untuk melakukan analisis.3 Dosen memaparkan secara singkat perbedaan antara teori. elemen mana dari framework yang relevan untuk permasalahan yang dihadapi dan membuat asumsi umum tentang bagaimana elemen tersebut bekerja.  dan  Lewis  E. model dan framework.  Policy  Analysis  for  the  Real  World. (2006).   48 Analisis Kebijakan Publik .  Sage  Publications.  (2006)  “Handbook  of  Publik  Policy”..  Guy  dan   Jon  Pierre  eds.   UK:  Oxford  University  Press. seringkali seorang analis menggunakan alat bantu.  B.  hal.   The   Three   Action   Levels   of   Governance:   Reframing  the  Policy  Process  Beyond  the  Stages  Model  dalam  Pieters.  Gunn. menyediakan daftar variabel-variabel.  Brian  W.multidimensional. menjelaskan prosesnya. 1   Lihat  Hogwood.2 Alat bantu ini bisa bermacammacam. tugas utama yang harus dilakukan adalah menelaah dan menuangkan kompleksitas tesebut dalam paparan yang sederhana sehingga mudah dipahami.   Michael   J.

Memperkenalkan Model Dosen menjelaskan kepada mahasiswa bahwa model adalah salah satu bentuk penyederhanaan dari realitas dan proses penyederhaanaan realitas ini disebut sebagai modelling. Model dalam perkuliahan ini lebih dimaknai sebagai framework.  Michael  J.spesifik terkait seperangkat parameter dan variabel tertentu secara spesifik. tidak sekedar menata dengan menumpuk dokumen dan literatur tersebut.. tetapi dia harus mengelompokkannya dalam kelompok-kelompok tertentu sehingga memudahkan orang lain untuk mengakses berbagai literatur tersebut. Model disini diartikan 4   Diterjemakan  dari  Hupe. orang yang diminta menata dokumen tidak akan bisa berbuat banyak kecuali dia tahu atau sanggup membangun sendiri klasifikasi dan pengelompokan untuk dokumen dan literatur tersebut. Purwo Santoso 49 .cit. Dokumen dan literatur tersebut berserakan dan bercampur baur satu sama lain.  op.. dari perkuliahan ini.  Peter  J  dan  Hill.  hal. mahasiswa diharapkan bisa membangun modelnya sendiri. Dalam situasi semacam ini.  18. Di sini. Setelah klasifikasi dan pengelompokan ini diketahui barulah si analis bisa memulai pekerjaannya. memiliki model sebagai panduan untuk mengelompokkan dan menata berbagai dokumen dan literatur tersebut. Atau dengan kata lain. Si analis ini diminta untuk. B. Klarifikasi ini penting dilakukan mengingat.4 Setelah memaparkan perbedaan ketiga konsep tersebut. membuat model berarti merupakan langkah penyederhanaan yang membantu penyelesaian pekerjaan. Membuat klasifikasi dan pengelompokan itulah yang di sini kita sebut dengan modelling (penentuan model). dosen melakukan klarifikasi apa yang dimaksud dengan istilah ‘model’ dalam perkuliahan ini. Dosen menjelaskan perihal model dan modelling kepada mahasiswa dengan ilustrasi analis sebagai seorang petugas arsip yang harus menata dan mengklasifikasikan berbagai dokumen.

mengingat kompleksitas persoalan kebijakan yang dihadapi.  Bab  3. Masingmasing cara penyederhanaan tersebut adalah model tersendiri. Pada saat yang sama. bisa melayang di udara.5 Setiap analis pada dasarnya bebas menentukan cara penyederhanaannya sendiri. maka daya guna model tidak bisa melampaui kegunaan yang dipersiapkan. Memang. Kemudian. model yang dipakai untuk mengulas suatu kebijakan juga memiliki kegunaan yang spesifik. Miniatur tidak bisa menjelaskan bagaimana pesawat bisa terbang. tetapi paralel.   (2006)   Kebijakan   Publik   Untuk   Negara-­negara   Berkembang. dalam literatur kebijakan publik sudah dikenal berbagai model analisis. 5   Lihat   juga   Nugroho   Riant. Diperlukan model baru tersendiri untuk bisa menjelaskan bagaimana sebuah pesawat. yang notabene adalah benda padat yang sangat berat. orang yang disuruh menata dokumen. Namun.sebagai sebuah konsep untuk yang independen dari. Setiap langkah penyederhanaan mengisyaratkan nalar (kerangka berpikir) tertentu. Oleh karena itu. Jelasnya. model yang tepat untuk itu bukanlah miniatur. dan belum tentu bisa diandalkan untuk menjawab kepentingan lain. membuat model yang menggambarkan tatanan realitas yang dibayangkannya tentang susunan dan klasifikasi dokumen-dokumen yang tersebar. dengan realitas yang dibayangkan. dari bayangan konseptual tersebut orang ini menciptakan realitas susunan dan klasifikasi dokumen sebagaimana ada dalam bayangannya. tanpa harus terikat dengan cara penyederhanaan orang lain. langkah penyederhanaan tersebut sebetulnya abai terhadap kerangka berpikir yang lain. 50 Analisis Kebijakan Publik . karena suatu model adalah suatu penyederhanaan yang dilakukan dengan mengabaikan sejumlah aspek. namun bukan berarti sudah tertutup peluang untuk menawarkan model baru. Dosen perlu memaparkan bahwa suatu kompleksitas yang sama bisa disederhanakan dengan cara yang berbeda-beda.   Jakarta:  Elex  Media  Komputindo. Sebagai gambaran. suatu miniatur pesawat yang merupakan penyederhanaan bentuk pesawat hanya berguna untuk mendeskripsikan pesawat dari segi bentuk. Dalam contoh di atas.

dosen bisa mengajak mahasiswa untuk mencermati peta Kota London dalam Bagan IV.Jenis Peta Menurut Informasi yang Disajikan dan Kegunaannya. Adapun tujuan dibuatnya peta berbeda-beda. peta topografi memudahkan menentukan rute perjalanan. tergantung dari kebutuhan penggunanya yang lebih spesifik. Purwo Santoso 51 . Peta yang sama bisa disusun secara berbeda. Di London ada peta transportasi yang dibedakan berdasarkan moda transportasi yang bersangkutan. Bagi ahli tata ruang peta topografi memudahkan mengetahui arah dan volume aliran air 1 2 Peta topografi Kontur (tinggi-rendah) permukaan bumi 3 4 5 Peta sumberdaya Peta jaringan transportasi Peta pemilih Sumberdaya alam yang Mengetahui sumberdaya yang terkandung di suatu ada di suatu wilayah wilayah yang bersangkutan Rute dan moda transportasi Pendukung /pemilih masing-masing kontestan pemilihan umum Mengetahui rute dan moda transportasi yang tersedia Membantu menentukan strategi pemenangan pemilu Di dalam masing-masing peta masih ada peluang untuk mendetilkan informasi yang disajikan berdasarkan kegunaannya. dosen memperlihatkan berbagai peta yang bisa dibuat di suatu wilayah. Untuk memahami hal tersebut dosen bisa memberikan pemahaman kepadamahasiswa dengan Tabel IV.I. Sebagai contoh. Jenis Peta Menurut Informasi yang Disajikan dan Kegunaannya No Jenis peta Peta administrasi pemerintahan Informasi yang disajikan Yurisdiksi (wilayah administrasi pemerintahan) Kegunaan Membantu pejabat pemerintah mengetahui/mengkomunikasikan wilayah kekuasaan (daerah yang menjadi tanggungjawabnya) Menginformasikan alur mobilitas. Tabel IV.I. dan kegunaan peta tersebut hanya sebatas sesuai dengan tujuan pembuatnya. Bagi infantri.I.Untuk memberikan ilustrasi tentang model.

sebagai seorang turis yang ingin bepergian.1.peta manakah yang anda pilih? Tentu saja turis lebih memilih peta B karena para turis hanya memerlukan informasi tentang rute dan jalur kereta api. yang akan anda pilih sebagai pegangan? Namun. PETA LONDON Peta Peta AA Peta B Peta B Perhatikan dua peta rute dan jalur kereta api dalam kereta tersebut! Jika seandainya anda di London. jika anda adalah seorang kontraktor yang disewa perusahaan kereta api di London untuk merawat rel. Namun seorang kontraktor yang berkepentingan untuk 52 Analisis Kebijakan Publik . yang manakah di antara peta A dan B. Mereka tidak berkepentingan dengan kelokan dan detil jalur yang dilaluinya.Bagan IV.

Peta Teori Menurut Klaus von Beyme Sumber: von Beyme dalam Goodin dan Klingeman. Untuk memudahkan mahasiswa mendapatkan gambaran tentang bagaimana seorang analis membangun dan memilih sendiri model yang akan dipakainya. dosen mengingatkan mahasiswa pada ilustrasi serakan dokumen dan literatur di atas tadi. von Beyme dalam Goodin dan Klingeman membuat peta teori seperti berikut ini. sesuai dengan kebutuhannya. tetapi juga dengan kelokan dan jarak antar stasiun. hal 524. Bagan IV. Ilustrasi ini memberikan gambaran yang semakin jelas bahwa suatu fenomena yang kompleks disederhanakan menurut kepentingan dari orang yang akan menggunakan informasi tentang fenomena tersebut. (1996).2. sebetulnya bebas untuk membuat dan memilih modelnya sendiri. kira-kira apa yang mahasiswa lakukan untuk bisa melaksanakan pekerjaan itu? Untuk melaksanakan pekerjaan itu.merawat rel tidak hanya berkepentingan dengan rute dan jalurnya. Purwo Santoso 53 . Di sini mahasiswa diajak untuk membayangkan dokumen dan literatur itu sebagai teoriteori sosial yang dikembangkan selama ini dan jikalau mahasiswa harus memetakan serta menganalisis teori-teori tersebut. Ini juga membuktikan bahwa setiap analis.

Contoh Visualisasi Kesejajaran Ide Good Governance Dan Demokrasi Dalam rangka untuk memberikan pemahaman lebih lanjut tentang model.Visualisasi Kesejajaran Ide Good Governance dan Democratic Governance. bisa kita asumsikan.Von Beyme tentunya mengacu pada kategorisasi orang lain. Mahasiswa diajak untuk mengingat dan memperhatikan bagaimana banyak ilmuwan Indonesianis 54 Analisis Kebijakan Publik . terutama untuk kategori yang umum. kejumbuhan tersebut bisa disajikan sebagai model seperti dalam Bagan IV. dosen bisa memberikan ilustrasi lain dengan penyederhanaan pola perpolitikan di Indonesia. pilihan untuk menggunakan dan menggabungkan dua kategorisasi tersebut sebagai sebuah model untuk mengklasifikasikan berbagai teori sosial yang semula bertebaran. Misalnya.3. Namun. Bagan IV. seperti pemilahan berdasarkan pendekatan sistem – aktor dan level makro – mikro. Dosen perlu menegaskan bahwa poin utama dari ilustrasi tersebut adalah bahwa seorang ilmuwan bisa merumuskan sendiri model yang akan digunakannya untuk memvisualkan gagasannya. Di sini dosen juga bisa memberikan ilustrasi lain.3. lebih didorong oleh kebutuhan dia untuk mengklasifikan dan menata berbagai teori tersebut. ketika hendak memaparkan bahwa konsep good governance sebetulnya jumbuh dengan konsep democratic governance.

McVey Kecenderungan masyarakat meromantisir peran pegawai Beamtenstaat Politics 5 6 Mohtar Mas’oed Peran politik birokrasi dan Bureaucratic Authoritarian elemen negara lain State Jargon-jargon tersebut. tetapi bisa juga dalam jargon. Maka ada model patront – client dan politik Indonesia dilabeli sebagai Politik Patronase. Selain model itu masih ada berbagai model lain seperti ditampilkan dalam Tabel IV.2. Boeke Aspek Penting yang Diamati Jargon yang Dipakai Untuk Melabeli Peran politik birokrasi dan Beaurocratic Polity elemen negara yang lain Peran elit Mode ekonomi Patrimonial State Dual Society Richard Robinson. Jackson Donald K. dosen bisa memberikan kesimpulan antara bahwa dalam membangun model analis melakukan klasifikasi. Selain Politik Patronase.Berbagai Model Definisi Perpolitikan Indonesia. Arief Peran ekonomi dan politik Bueaurocratic Capitalist Budiman birokrasi dan elemen State negara yang lain Ruth T.2. sebetulnya. Dari paparan di atas. kita juga sering temukan istilah Negara Birokratik Otoritarian. Berbagai Model Definisi Perpolitikan Indonesia No 1 2 3 4 Ilmuwan Karl D. dan telah dielaborasi dalam karya dari ilmuwan yang bersangkutan. Jargon ini mewakili serangkaian konsep yang menyusun model tersebut. Tabel IV. kita tahu bahwa model tidak harus dihadirkan dalam skema. Dosen juga menjelaskan pada mahasiswa bahwa dari ilustrasi ini. Emmerson J. Yang menjelaskan pola perpolitikan dari segi elit mengedepankan peran elit sebagi patron dan perpolitikan Indonesia dibayangkan sebagai politik relasi patron-klien. adalah model yang digunakan oleh ilmuwan yang membuatnya untuk menjelaskan perpolitikan Indonesia. H.melabeli pola perpolitikan di Indonesia dengan mengedepankan aspek tertentu dan mengabaikan aspek lain. Purwo Santoso 55 .

C. tetapi tanpa harus kehilangan kemampuan model tersebut untuk membantu si analis untuk memahami berbagai dimensi secara komprehensif. model-model tersebut tidak berarti salah dan tidak berguna. Selain memecah proses kebijakan ke dalam berbagai bagian yang lebih kecil. 56 Analisis Kebijakan Publik . Di sini model yang dibangun merupakan upaya untuk menyederhanakan realitas kebijakan yang multidimensional.kategorisasi. Dalam melakukan itu semua analis digiring oleh nalar tertentu. penyederhanaan kompleksitas realitas sebetulnya didasarkan pada preferensi subyektif si analis terhadap suatu nilai. Sebagai bagian dari usaha untuk mendorong mahasiswa membangun modelnya sendiri. berbagai model yang sangat spesifik tersebut terbukti sangat berguna bagi kita untuk menyederhanakan kompleksitas realitas kebijakan dan realitas politik Indonesia. Namun. dosen mengajak mahasiswa lebih mendalami praktek penggunaan dan pengembangan model untuk analisis kebijakan. Sebaliknya. Salah satu bentuk penyederhanaan yang paling sering dilakukan untuk membangun model analisa kebijakan adalah dengan menyederhanakan proses kebijakan sebagai sebuah proses yang terdiri dari fase-fase atau bagian-bagian yang lebih kecil. dan taksonomi. Sehingga. dosen bisa memberikan kesempatan pada mahasiswa untuk mengembangkan modelnya sendiri. sampai sejauh ini.   Mengembangkan   dan   Menggunakan   Model   untuk   Analisa   Kebijakan Setelah diperkenalkan dan diajak memahami konsep model. modelling juga mensyaratkan adanya penjelasan yang rasional tentang relasi antar bagian tersebut dalam membentuk sebuah proses kebijakan. dosen memaparkan model berikut ini sebagai contoh dari model kebijakan yang dikembangkan oleh seorang analis yang berkepentingan untuk menangkap berbagai dimensi kebijakan secara lebih komprehensif. bukankah kita masih menggunakannya untuk melakukan analisis? Ini membuktikan bahwa meskipun mengandung subyektivitas yang cukup kuat. perilaku dan tindakan tertentu. Di sini.

Kedua. Model yang awalnya dipopulerkan oleh Harold Laswell ini memang banyak dipakai dalam analisa kebijakan. Terutama model stagist yang membayangkan proses kebijakan sebagai proses yang terdiri dari berbagai aktivitas yang lebih kecil yang berjalan dalam proses yang sekuensial.Dengan membagi kebijakan ke dalam bagian-bagian yang lebih kecil. konteks di mana upaya untuk mengatasi persoalan itu berlangsung. 6   Lihat   juga   Nugroho   Riant.8 Penyederhanaan kebijakan bisa dilakukan dengan membedah anatomi kebijakan seperti terdapat dalam salah satu contoh model analisa kebijakan berikut ini. Purwo Santoso 57 . Dengan membagi kebijakan ke dalam bagian-bagian yang lebih kecil.4.  op. Terakhir. Model ini melihat bahwa dalam kebijakan apapun pasti melekat tiga hal. 7   Lihat  Hupe  dan  Hill.  Jakarta:  Elex  Media  Komputindo. 8   Ibid. seperti dalam model yang selama ini kita kenal.   (2006). proses yang perlu dilakukan untuk mengatasinya. harapannya kompleksitas kebijakan bisa dipahami dalam bentuk yang lebih sederhana. Dari modelling sederhana ini bisa dihasilkan banyak sekali model-model turunannya. analis juga bisa memfokuskan perhatiannya pada bagian tertentu dari keseluruhan benda yang namanya kebijakan. substansi atau persoalan yang hendak diatasi.cit. misalnya seperti ditampilkan dalam Bagan IV. Bagan IV.7 Namun demikian. mahasiswa perlu mengetahui dan memahami DIMENSI KEBIJAKAN bahwa tidak semua model harus dibuat berdasarkan urutan sekuensial.6 Penyederhanaan kebijakan dalam proses yang lebih kecil tentunya cukup familiar bagi mahasiswa yang mengikuti mata kuliah Analisa Kebijakan Publik.4.  Bab  3. Dengan demikian analisa juga lebih mudah dilakukan.   Kebijakan   Publik   Untuk   Negara-­negara   Berkembang. pertama.

Berbeda dengan teknokrat yang mengasumsikan bahwa proses kebijakan adalah proses yang berjalan dengan logika birokratik ala Weberian. Sembari mengingatkan pada kapasitas diri analis yang sudah disampaikan di sesi sebelumnya. dimensi apa yang ingin dikedepankan oleh mahasiswa?” Perlu juga diingatkan bahwa masing-masing pilihan memiliki kegunaan dan konsekuensi sendiri. “Dalam melakukan analisis. 58 Analisis Kebijakan Publik . Sementara. analis mengedepankan salah satu dari dimensi yang dianggapnya paling relevan dengan fenomena kebijakan yang dianalisisnya. Itu bisa kita petakan dalam Matriks IV. analis dengan tipe teknokrat biasanya cenderung terobsesi dengan substansi dan mengasumsikan bahwa dimensi proses dan konteks tidak problematik. analis dengan tipe politisi biasanya cenderung berorientasi pada proses untuk menyiasati konteks tertentu untuk mencapai substansi yang dia kehendaki. Analis model politisi melihat proses kebijakan dijalankan dalam logika ‘everything is possible’ demi menyiasati konteks yang ada untuk mencapai substansi yang diinginkannya. Lebih sering. dari tiga dimensi tersebut. Dalam rangka menghayati model di atas.Pada prakteknya.3. analis tidak selalu mengedepankan ketiga dimensi tersebut secara berimbang dan proporsional.Beberapa Pilihan Orientasi Analisis dan Konsekuensinya. dosen bertanya pada mahasiswa.

teori. sekaligus menyiasati konsekuensi yang muncul dari keputusan untuk mengedepankan dimensi tertentu dan mengabaikan dimensi yang lain. Model tentang anatomi kebijakan Purwo Santoso 59 . dosen memaparkan bahwa dalam melakukan analisa kebijakan seorang analis memiliki kebebasan untuk menentukan pilihan model apa yang akan digunakannya.Beberapa Pilihan Orientasi Analisis dan Konsekuensinya ORIENTASI PERHATIAN ANALISIS UTAMA KEUNTUNGAN POTENSI BIAS/ KERUGIAN Dalam hal akar persoalan tidak dipahami berbagai pihak.3. Situasi khusus menghasilkan kehatidan mendesak hatian pemerintah (policy yang ditemukan maker) Berkaca pada model di atas. proses kebijakan yang diperlukan bisa mendapatkan resistensi Tidak siap terhadap perubahan situasi. Selanjutnya mahasiswa diajak untuk menghayati bagaimana melakukan modelling untuk tiap dimensi kebijakan. dan model dari paparan tentang model anatomi kebijakan di atas. terjebak dalam detail yang tidak selalu konsisten Konteks Relevan bagi target group.Tabel IV. tidak responssif Substansi Akar persoalan Menjanjikan efektivitas kebijakan Prosedur teknokrasi dan birokrasi Konversi dari input menjadi output dan outcome Proses Kausalitas Proses mudah dikelola Proses kebijakan Aktor yang terlibat merasa tidak diserahkan kepada sistem bertanggung jawab yang dibakukan Mengarah pada pokok persoalan Menggiring proses konsensus dan memudahkan tindak lanjut Mengantisipasi berbagai hal yang tidak sempat dipikirkan pemerintah Terjebak dalam kerumitan kausalitas Konflik Merepotkan penentu kebijakan Pelibatan masyarakat Bertele-tele Mengacaukan aturan yang dibakukan. tidak kontekstual. Dosen bisa memberikan penjelasan yang lebih empiris tentang perbedaan antara framework. Namun kebebasan ini harus disertai oleh kemampuan untuk memahami dan mengelola konsekuensi yang muncul dari pilihannya tersebut.

kemiskinan yang seringkali dipahami oleh pemerintah. penting bagi dosen untuk menjelaskan pada mahasiswa bahwa pada dasarnya kebijakan publik adalah selalu kebijakan pemerintah. dan konteks dari kebijakan.;Bardach. Selanjutnya.9 Dengan asumsi kebijakan yang berorientasi pada penyelesaian masalah. Dengan demikian paparan ini akan memberikan contoh bagaimana menggunakan atau membangun ‘model’ dalam analisa yang berfokus pada dimensi substansi.e. sebagai masalah kelangkaan uang. Salah satu substansi yang saat ini paling sering digunakan adalah asumsi kebijakan berorientasi pada penyelesaian masalah. Ketika mahasiswa hendak berfokus pada salah satu elemen/dimensi dalam model tersebut.  (1995). dosen memberikan pemaparan terkait langkah focusing dalam melakukan analisa kebijakan berdasarkan ‘framework’ anatomi kebijakan di atas..  Modelling  untuk  Menganalisis  Substansi  Kebijakan Di sini dosen memaparkan bagaimana model untuk memfokuskan analisa pada dimensi substansi kebijakan dibangun atau digunakan.  op.  Michael  dan  Ramesh. menjadi masalahnya pemerintah didasarkan pada asumsi tertentu yang digunakan pemerintah untuk mendefinisikan masalah kebijakan.yang terdiri dari 3 (tiga) dimensi di atas adalah contoh sebuah framework.  Studying  Public  Policy:  Policy   Cycles  and  Policy  Subsystem. 60 Analisis Kebijakan Publik . semata. Model dalam analisa substansi kebijakan berangkat dari asumsi atau bayangan tentang hasil apa yang diinginkan dari sebuah kebijakan. D. mahasiswa bisa menggunakan berbagai ‘model’ dan teori untuk mempertajam analisanya.  M. Misalnya.  Oxford  University  Press. Memahami 9   Lihat  juga  Howlett. Berbagai isu yang beredar di publik ditangkap sebagai masalah kebijakan i.cit. Peluang bagi munculnya model baru terbuka lebar karena tidak menutup kemungkinan bahwa biang permasalahan dari seluruh permasalahan kebijakan adalah asumsi pemerintah tentang masalah itu sendiri. proses. Sehingga kebijakan muncul ketika ada suatu hal yang dianggap sebagai masalah oleh pemerintah.

Biasanya. Untuk kasus penyakit masyarakat itu model kausalnya adalah demikian: penyakit sosial  karena kurang ketrampilan    menambah ketrampilan    mengatasi dan memutus mata rantai penyakit sosial. Tunawisma dll. Pengemis. dosen memaparkan pada mahasiswa bahwa dalam kebijakan penanganan penyakit masyarakat tersebut. bisa didapatkan alternatif penyelesaian masalah. sehingga dengan dorongan kebutuhan ekonomi. permasalahan penyakit sosial. terutama menjelang dan pada saat Bulan Puasa. dalam model ini. Kebijakan penanganannya seringkali disebut ‘OPERASI PEKAT’. Gelandangan.5. harus diselesaikan dengan memberikan ketrampilan yang membuat orang-orang tersebut lebih kompetitif dalam dunia kerja. Dalam model kausal berlogika implikasi seperti di atas. Kurangnya ketrampilan membuat orang tidak kompetitif di dunia kerja. Dosen bisa memberikan contoh lain terkait dengan kebijakan penanganan masalah ‘penyakit sosial’ yang seringkali ditayangkan di televisi. memburu anggota masyarakat yang dianggap sebagai wujud nyata dari penyakit sosial itu. seperti digambarkan dalam Bagan IV . misalnya Pekerja Seks Komersial (PSK). “Orang-orang yang terjaring dalam Operasi Pekat itu akan didata kemudian dikirim ke tempat rehabilitasi untuk diberi bekal kemampuan agar tidak kembali ke ‘dunia hitam’ lagi”. Karena itu. diakhir tayangan reportase selalu ada kata-kata. untuk tetap bertahan hidup sebagian orang tersebut harus menggeluti aktivitas ekonomi yang didefinisikan sebagai gejala penyakit sosial.kemiskinan dengan cara itu mendorong orang mengatasi masalah kemiskinan hanya dengan bagi-bagi uang dan tidak pernah terpikir untuk mencari solusi lain. Penyakit sosial seringkali dikenal dengan istilah atau jargon ‘PEKAT’. Dari ilustrasi singkat itu. dalam tayangan yang muncul itu selalu digambarkan aparat. Dari situ. Purwo Santoso 61 . sebagai representasi negara. penyakit sosial direduksi sebagai permasalahan kurangnya ketrampilan. logika substansi kebijakan yang dipakai adalah sebuah model kausal yang memberikan gambaran konseptual tentang relasi masalah dan faktor penyebab masalah. Kalau mahasiswa perhatikan.

Bagan IV.5. URUTAN ANALISIS SUBSTANSI KEBIJAKAN

Dosen memaparkan kepada mahasiswa bahwa model di atas bukanlah model satu-satunya dan yang paling benar. Mahasiswa, ketika berlatih sebagai seorang analis, bisa mereduksi penyakit sosial pada hal lain selain masalah kurangnya ketrampilan sebagai bekal berkompetisi di dunia kerja. Contoh yang paling sederhana, mahasiswa bisa membuat model yang didasarkan pada asumsi bahwa penyakit sosial adalah permasalahan kelalaian pemerintah dalam mengatur kompetisi dalam dunia kerja atau dalam mempersiapkan tenaga kerja. Mahasiswa perlu diingatkan bahwa dalam membuat model baru, mahasiswa tidak harus berangkat dari pembuatan model kausal yang sama sekali baru. Seringkali analis mempertahankan sebagian dari model kausal yang sudah ada, namun melakukan modifikasi di bagian yang lain. Namun, sebagai awalan, mahasiswa diajak untuk mengenal pembuatan model dari level yang paling abstrak dan sederhana, karena belum memerlukan pertimbangan detil teknis. Dari kasus kebijakan penanganan penyakit sosial itu, dosen mengajak mahasiswa untuk merenungkan bahwa sangat besar kemungkinan dalam berbagai kebijakan yang diambil pemerintah selama ini, terjadi kesalahandalam mengangkat permasalahan. Maka dari itu semakin terbuka peluang untuk membangun definisi permasalahan yang baru. Kesalahan mungkin saja terjadi pada diri pemerintah, dan mengandaikan bahwa kesalahan itu selalu kesalahan masyarakat dan masalah kebijakan sebagai masalahnya masyarakat adalah sebuah kecerobohan. Agar mahasiswa lebih menghayati proses modelling, dosen bisa mengajak mahasiswa bersama-sama melakukan simulasi modeling. Ini bisa dilakukan, misalnya, dengan meminta mahasiswa untuk menyampaikan pemahaman mereka tentang kemiskinan dan dosen
62
Analisis Kebijakan Publik

memetakan paparan yang disampaikan oleh mahasiswa. Dari situ dibayangkan akan ditemukan berbagai cara memahami kemiskinan. Besar kemungkinan dari diskusi kelas itu ditemukan keajegan, meskipun mahasiswa mendekati fenomena itu dengan logika yang berbedabeda.Cara memahami itulah yang disebut model analisis kemiskinan. Terlepas dari persoalan mana yang benar, yang jelas masing-masing orang berhak memaknai persoalan dengan nalarnya sendiri, sesuai dengan yang dianggapnya penting. Setelah mahasiswa mencoba membangun modelnya sendiri, dosen memberikan pemaparan bahwa apa yang disebut model ini, bagi banyak kalangan yang bergelut dalam analisis kebijakan juga biasa disebut heuristik.10 Karena sebetulnya model ini digunakan bukan sebagai acuan yang bersifat preskriptif, tetapi sekedar sebagai pembayangan untuk mempermudah seorang analis untuk memperhitungkan langkahlangkah yang perlu untuk dia lakukan dalam melakukan analisis. Dari situ dosen bisa mengatakan pada mahasiswa bahwa model analisis kebijakan tidaklah harus dibuat dalam bentuk tahap-tahap. Klasifikasi dan pengelompokkan itu juga bisa jadi berubah ketika di tengah-tengah usahanya merapikan dan mengelompokkan literatur tersebut, si analis menemukan dokumen atau literatur yang tidak bisa dimasukkan dalam klasifikasi yang ada. Dalam situasi tersebut, si analis mungkin perlu membuat klasifikasi baru untuk dokumen dan literatur tersebut dan memodifikasi model yang sudah ada. Itulah sebabnya mengapa model juga disebut heuristik, karena meskipun menjadi pedoman bagi seorang analis dalam melakukan analisa, tetapi model tidak sepenuhnya bersifat preskriptif dan bisa dimodifikasi atau diubah oleh si analis bilamana perlu. E. Modelling untuk Menganalisis Proses Kebijakan Dalam sub – bab ini, dosen bisa mengawali dengan memberikan pertanyaan kepada mahasiswa mengenai pendapat mereka tentang beberapa literatur model kebijakan dan analisa kebijakan yang sudah
10   Lihat  Hupe  dan  Pierre,  op.cit;;  lihat  juga  Bardach,op.cit.;;

Purwo Santoso

63

mereka baca terutama yang membahas model stagist. Dosen bisa memberikan pertanyaan, “Apa ciri khas yang paling nampak dari model stagist yang dibahas dalam literatur yang sudah mereka baca?”. Tentu jawaban yang paling banyak muncul adalah kecenderungan model itu untuk melihat proses kebijakan sebagai sebuah proses yang terdiri dari tahapan-tahapan yang lebih kecil. Asumsinya, dengan membagi proses kebijakan dalam tahapan-tahapan yang lebih kecil, analis, sebagaimana pembuat kebijakan, bisa secara lebih efisien dan menghasilkan kebijakan yang lebih efektif. Dengan mengingatkan kembali pada esensi analisa, yang berarti penyederhanaan, dosen memberikan pemaparan bahwa model stagist ini adalah model yang menyederhanakan proses kebijakan sebagai tahapan-tahapan. Ini merupakan salah satu kelebihan dari model ini, yang membuatnya banyak dipakai oleh para analis kebijakan hingga saat ini. Dengan membagi proses kebijakan dalam tahapan-tahapan yang lebih kecil, analis bisa memilih pada bagian mana dari proses kebijakan dia ingin memfokuskan analisisnya. Tetapi, kelebihan itu juga menjadi sumber kelemahan model ini, yang membuat banyak kritik diarahkan pada model ini. Banyak kalangan di lingkaran analis kebijakan yang menyesalkan bahwa sebagian besar orang menggunakan model ini tanpa disertai kritisisme. Akibatnya, model stagist ini, di tangan para analis yang kurang kritis tersebut, cenderung menyederhanakan proses kebijakan dan analisa kebijakan sebagai sekedar hal teknis - prosedural. Apa yang disampaikan oleh dosen ini hendaknya menjadi warning bagi mahasiswa, agar dalam sesi-sesi selanjutnya, yang akan membawa mereka dalam realitas praktis analisa kebijakan, bisa menggunakan model stagist dengan lebih jeli dan kritis. Kekritisan dan kejelian mutlak diperlukan dalam menggunakan model ini, karena jika kita tidak, kitaberpotensi besar menjadi tidak peka terhadap dimensi kontekstual yang selalu menyertai setiap realitas kebijakan. Meskipun model stagist adalah model yang paling banyak dipakai, model ini bukan satu-satunya model analisa yang mengedepankan dimensi proses. Disamping model stagist masih ada model konflik,
64
Analisis Kebijakan Publik

dengan banyak turunannya, yang melihat proses kebijakan sebagai proses pertarungan kepentingan antar berbagai aktor kebijakan.11 Berbeda dengan model stagist, yang secara implisit lebih menekankan dimensi teknis – administratif dari proses kebijakan, model konflik ini lebih mengedepankan dimensi politik dari proses tersebut. Analisis difokuskan pada konstelasi, sumberdaya, pola relasi dan koalisi antar aktor yang berkepentingan dengan suatu proses kebijakan, serta konteks di mana pertarungan itu berlangsung. Sehingga, analisis yang dilakukan dengan model ini biasanya melihat di balik proses kebijakan formal yang biasa kita kenal. Naskah undang-undang, peraturan, ketetapan, dan sebagainya, dianggap hanya sebagai penampilan superfisial dari proses kebijakan. Proses yang sesungguhnya, meliputi konflik kepentingan; tawar menawar; pembangunan koalisi yang tidak nampak dalam semua proses formal tersebut, dan itulah yang perlu untuk dianalisa. Keunggulan model ini adalah sensitifitasnya yang cukup tinggi terhadap dimensi politik dari kebijakan, sehingga bisa memberikan gambaran yang, bagi sebagian besar orang, lebih realistis daripada model stagist. Sementara, kekurangannya, proses kebijakan cenderung menjadi sebuah proses yang open – ended; ditentukan oleh dinamika antar – aktor, kebijakan juga cenderung terlihat hanya didasari oleh tujuan jangka pendek, dan model ini juga cenderung overlook terhadap tahapan perencanaan dari kebijakan.12

11   Lihat  Nugroho,  Riant,  (2008:  267  –  285);;  lihat  juga  Howlett  dan  Ramesh  (1995:  141   –  144). 12   Howlet  dan  Ramesh,  op.cit

Purwo Santoso

65

Bagi analis. Misalnya seperti dalam situasi darurat akibat bencana. Artinya. proses kebijakan normal tidak berlaku.6. sebagian besar situasi dan segala kemungkinan yang muncul sudah terantisipasi dan bisa diproyeksikan secara konvensional. sehingga perlu dikembangkan double-track policy making. Model double-track 66 Analisis Kebijakan Publik . SIKLUS PENANGGULANGAN BENCANA Pada bagian ini dosen memaparkan pada mahasiswa bahwa sebelumnya mahasiswa diajak untuk membayangkan dan memahami analisa kebijakan dan pengembangan model analisa kebijakan yang dilakukan dalam kondisi normal. Namun selalu ada kemungkinan bahwa analisis kebijakan harus dilakukan dan harus mengantisipasi situasi-situasi yang tidak memungkinkan ditangani dengan cara-cara konvensional. Para pengambil kebijakan dan juga analis harus siap ketika dihadapkan pada situasi seperti itu. Untuk situasi seperti itu.F. salah satu cara untuk mempersiapkan diri menghadapi situasi seperti itu adalah dengan membangun model analisa kebijakan yang diasumsikan digunakan untuk menganalisa kebijakan yang berlangsung dalam situasi abnormal. Modelling untuk Analisis Konteks Kebijakan Bagan IV.

sehingga memiliki pengaruh yang paling besar terhadap bagaimana model itu akan dibentuk.5. maka kita akan membela pemanfaatan hutan bagi rakyat kecil daripada pengusaha. Tentunya. Seperti kita tahu. begitu gampangnya model menjelaskan sebuah kompleksitas persoalan. misalnya situasi bencana. sadar akan beberapa ancaman yang akan menciptakan bias tertentu. Boleh jadi ketika kita anggap manusia lemah lebih penting dibela daripada mereka yang kuat. analisa yang dibangun berdasarkan alur proses kebijakan dalam situasi abnormal.  Konsekuensi  dan  Ancaman  Penggunaan  Model Sebelum mengakhiri kuliah. untuk itu analis harus memahami situasi dan proses kebijakan dalam situasi abnormal. kedua. analisa yang didasarkan pada alur proses kebijakan normal dan.policy making memuat pola pembuatan kebijakan dalam kondisi normal dan kondisi tidak normal. penggunaan model perlu sadar akan beberapa kehati-hatian. G. Jika kita sedang menganalisis relasi rakyat kecil – hutan dengan hutan .pengusaha HPH. Untuk itu dalam sebuah kebijakan. justru kadang menjerumuskan pengguna model dalam belenggu kerangka nalar yang diyakininya. Dengan memahami siklus tersebut. Namun apabila kita melihat dari kacamata alam kita akan memilih Purwo Santoso 67 . Proses penanggulangan bencana bisa kita lihat dalam Bagan IV. pertama.Siklus Penanggulangan Bencana. akan sangat berbeda dalam kacamata dan sudut pandang yang berbeda. Sehingga analis bisa membuat analisa dalam dua alur. analis bisa memiliki gambaran tentang situasi yang menjadi kontekspembuatan kebijakan dalam situasi abnormal dan bisa membangun analisis yang relevan. Pemilihan asumsi menjadi alat filter mana yang dianggap penting dan mana yang dianggap tidak. Ancaman  Pertama. dosen perlu memaparkan sekaligus mengingatkan kepada mahasiswa untuk memperhatikan konsekuensikonsekuensi penggunaan model.  Sesat  Pikir  (Fallacy)  Pada  Pemilihan  Asumsi Pemilihan asumsi menjadi sebuah awal dalam menentukan model.

untuk tidak mengijinkan kedua pihak merusak hutan. Akibatnya persoalan atau tujuan yang ingin kita selesaikan tidak tepat. jika 68 Analisis Kebijakan Publik . pada model justru akan menjebakkan diri sebuah kebijakan yang tidak adaptif. karena dibangun oleh asumsi rational-comprehensive. kecuali sesuatu yang memang sudah diramalkannya. Model adalah eksplorasi dari sebuah konsepsi tertentu yang nantinya akan digunakan dalam praktiknya oleh sebuah kebijakan.  “Kesalahan  Tipe  ketiga” Kesalahan tipe ketiga ini. Dalam sebuah kebijakan kemiskinan misalnya.  Terlalu  optimis Model kebijakan yang dianggap sudah menjelaskan kadang dianggap final dalam memahami sebuah kompleksitas kebijakan. Ancaman  keempat. Akibatnya kebijakan tidak terdeteksi potensi kegagalannya. Optimisme yang berlebihan. namun disatu sisi kadang kita juga terjebak tidak bisa keluar dari kungkungan konsep dalam membaca realitas. adalah sebuah bentuk kesalahan yang terjadi karena perumusan masalah pada tipe pertama dan tipe kedua (penentuan cause dan effect) sudah mengalami kesalahan. kita tidak bisa memberikan impact yang diinginkan oleh masyarakat. Ancaman  ketiga. sedangkan sebenarnya realitas itu bergerak dengan nalarnya sendiri. sehingga menutup ruang bagi perdebatan dengan model lain. Model adalah kerangka agar kita tidak bias keluar dari persoalan terlalu jauh. Ancaman  kedua. jika kita tidak berpikir tentang apa yang dianggap penting oleh masyarat. Artinya realitas kita paksakan untuk memenuhi konsepsi kita.Pemerkosaan  Realitas Dalam penggunaan model kita sering terjebak pada keyakinan dan kehandalan model yang kita gunakan. Jadi ini menimbulkan sebuah kepastian kegagalan dampak kebijakan. Karena apa yang penting di mata manusia tidak penting dimata alam.

Public Policy: Perspective&Choices. Oxford University Press Hupe. Toepatimasang. Problem Selection. The Three Action Levels of Governance: Reframing the Policy Process Beyond the Stages Model dalam Pieters. (1976) Policy Analysts in the Bureaucracy. dan. (2006). (1995). McGraw Hill Press Hogwood. Practical Guide for Policy Analysis: Eightfold Paths toward Problem Solving. Guy dan Jon Pierre eds. Handbook of Publik Policy.. Chap. Daftar Pustaka Bardach. CQ Press.  William  N.meta-masalah (meta problem) yang digunakan salah. HarperCollins College Publishers. Chap 1. Brian W. and Public Policies.   Samodra   Wibawa   (terj. Malone. NY Cochran. Michael dan Ramesh. Meltsner. Alternatives.   Yogyakarta:   Gadjah   Mada   University   Press. B.Chap.  Tugas  dan  Persiapan  Sesi  Selanjutnya Untuk mempersiapkan mahasiswa mengikuti sesi berikutnya yang akan membahas analisa agenda-setting kebijakan. dan Lewis E. Peter J dan Hill.  Pengantar  Analisis  Kebijakan  Publik:  Edisi  Kedua. (2004). Mahasiswa diminta untuk membaca dan membuat review dari beberapa literatur yang relevan untuk sesi tersebut.6. Merubah Kebijakan Publik. Purwo Santoso 69 .. Agendas.. Roem dkk.7. Chap.). (1989)Policy Analysis for the Real World. 3. Charles L. M.  (2000).13 H. dan Eloise F. Oxford University Press Howlett. Gunn. Eugene. Sage Publications 13   Lihat  Dunn.  230-­232. yakni: Policy Analysis for the Real World. Chap... Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystem.  hal. Michael J.5.   diterbitkan   pertama  tahun  1999. Bab 3 dan Bab 4. Arnold J.

Kebijakan Publik Untuk Negara-negara Berkembang. Klaus..Nugroho Riant.(1996). vol.2. Jakarta: Elex Media Komputindo von Beyme. Gadjah Mada University Press. (2006). Pengantar Analisis Kebijakan Publik: Edisi Kedua. diterbitkan pertama tahun 1999 70 Analisis Kebijakan Publik . Political Theory: Empirical Political Theory dalam Goodin. Robert E. Oxford University Press William N.(2000). A New Handbook of Political Science. dan Hans Dieter Klingeman.

mahasiswa akan diminta untuk membuat analisa proses kebijakan. Dosen memulai sesi ini dengan memberikan penjelasan singkat kepada mahasiswa bahwa pertemuan ini merupakan pertemuan pertama untuk segmen kedua dalam mata kuliah AKP. Mahasiswa bisa memilih corak analisis untuk kebijakan atau analisis terhadap kebijakan. Dalam segmen ini mahasiswa diajak untuk berlatih dan mengaplikasikan pemahaman konseptual mereka tentang analisa kebijakan publik dalam praktek analisa kebijakan. sesuai dengan tema sesi. Belajar Menganalisis Fenomena Agenda Setting Kebijakan Pokok bahasan dalam pertemuanke-5 ini adalah analisis agenda setting. Pada setiap sesi segmen II kuliah AKP ini.Pertemuan  V ANALISIS  AGENDA  SETTING  KEBIJAKAN Misi Sesi Perkuliahan: Substansi sesi perkuliahan Metode Sesi Perkuliahan A. Begitu 71 Purwo Santoso . menurut corak analisa yang dipilihnya.

cit..3. B. yaitu analisis dengan corak analisis untuk agenda – setting dan analisis terhadap agenda – setting.cit. Dilanjutkan dengan paparan singkat tentang beberapa konsep dan model yang biasa digunakan untuk menganalisa agenda setting.. 72 Analisis Kebijakan Publik .1 Sehubungan dengan perbedaan tersebut.   Chap. Dosen mengawali pertemuan ini denganpemaparan tentang konsep agenda–setting dalam proses kebijakan. Sementara. Untuk lebih memudahkan mahasiswa dalam mengasah ketrampilan menganalisis serta sensitivitas terhadap kompleksitas analisa kebijakan.juga dalam sesi yang membahas analisis agenda – setting ini.op. mahasiswa akan diminta untuk menentukan cara yang dipilihnya dalam mempraktekkan analisis agenda-setting. Dalam konteks ini perlu ditegaskan bahwa ada perbedaan cara memaknai. Dosen terlebih dahulu memicu ingatan mahasiswa tentang esensi dari agenda.;   lihat   juga   Meltsner. mahasiswa yang memilih analisis terhadap agenda – setting diajak untuk memfokuskan analisanya dalam upaya pengembangan teori tentang proses kebijakan atau analisa kebijakan. ada dua corak yang bisa dipilih oleh mahasiswa.   op.   Problem   Selection. Agenda bisa dikatakan berisi berbagai hal atau kegiatan yang dianggap penting dan layak mendapatkan prioritas dari si pemilik agenda. yaitu pendekatan teknokratis dan politis. Menyusun agenda. dan oleh karenanya ada cara yang berbedabeda untuk melangsungkan proses agenda-setting tersebut. tidaklah sesederhana yang kita bayangkan. yaitu ‘agenda’ dan ‘setting’ (aktivitas penyiapannya). Karena itu agenda – setting bisa dikatakan merupakan proses di mana si pemilik agenda tersebut menyusun berbagai hal dan kegiatan dalam skala prioritas yang didasarkan pada kepentingan si pemilik agenda. di level individu sekalipun. Seringkali ada berbagai alternatif 1   Lihat   Hogwood   dan   Gunn.  Agenda:  Mahluk  Apakah  Itu? Istilah agenda – setting mengandung dua kata kunci. mahasiswa yang memilih melakukan analisis untuk agenda – setting bisa memilih salah satu di antara dua pendekatan berikut ini.

dalam rezim yang demokratis.  FL. Kalau mahasiswa memilih untuk mengandaikan dirinya sebagai seorang analis yang harus memberikan rekomendasi tentang isu mana 2    Birkland. seseorang menjadi perlu untuk menyusun sebuah agenda. seringkali menjadi hal yang tidak penting bagi pihak yang lain. agendanya negara adalah agendanya publik..  dalam  Fischer. Dosen kemudian mengajak mahasiswa untuk berimajinasi.  Frank  et. policy-makers diasumsikan bersifat netral dan “mencari-cari” isu yang harus ditangani karena posisinya sebagai pejabat. Purwo Santoso 73 .al.3 Dalam konteks ini.cit. literatur analisis kebijakan publik mengajak kita menganalisis agenda setting secara berbeda-beda. sebagai usaha mengkompromikan kepentingannya dengan sumber daya yang dimilikinya.).   (2007). tidak ada ukuran tunggal yang dipakai semua orang untuk menentukan secara absolut bahwa satu hal lebih layak dijadikan prioritas daripada yang lain.Boca   Raton:  CRC  Press.  hal  81-­113.2 Sungguhpun demikian. di mana tiap kepentingan harus diperjuangkan untuk bisa masuk dalam agenda publik.   Politics.  63.yang dihadapkan pada keterbatasan kemampuan untuk meraup seluruh alternatif tersebut. Dalam situasi demikian. 3    Meltsner. bagaimana kompleksnya menyusun agenda di level negara. Sementara. yang seringkali tidak konvergen satu sama lain.  op. Karena itu.  A. Untuk itu. Mengapa demikian? Karena..  hal.  Thomas. pertarungan berbagai kepentingan untuk mendapatkan prioritas dalam agenda publik seringkali merupakan pertarungan yang sengit.   Handbook   of   Public   Policy:   Theory.  Agenda  Setting  in  Public  Policy. seringkali. secara normatif.   (eds.   and   Methods. Ada begitu banyak alternatif sementara sumberdaya dan energi yang dimiliki oleh negara terbatas dan harus digunakan secermat mungkin dan dipertanggungjawabkan kepada publik warga negara. Yang namanya publik ini merupakan kumpulan berbagai kepentingan. Ada yang membayangkan agenda setting sebagai pembuatan agenda kerja policy-makers. Salah satu kompleksitas utama proses setting agenda publik adalah kompleksitas publik itu sendiri. bahkan tidak jarang berkonflik satu sama lain.

1. 6    Hogwood  dan  Gunn. 5    Meltsner. 74 Analisis Kebijakan Publik . Perbedaan antara kedua kerangka pikir tersebut dipaparkan dalam Tabel V.cit.yang paling layak mendapatkan prioritas pemerintah.cit.  op. 4    Jones. agenda setting bisa dimaknai sebagai: 4 5 6 Ada pula yang membayangkan proses agenda-setting adalah proses mengikuti kehendak orang kebanyakan. Policy-makers justru harus mengelola dinamika berbagai kekuatan politik yang ada agar bisa mengerucut sebagai agenda kelembagaan yang ditangani pemerintah.  op.  op.cit.

Semua masalah selalu kontroversial karena semua masalah bisa dimaknai secara sepihak semua pihak memiliki rumusan sendiri oleh analis 4. Sikap analis terhadap proses 6. Perbedaan Kerangka Pikir Teknokratis dan Politis dalam Analisa Agenda – setting Teknokratis Pejabat atau analis Menempatkan diri di atas semua perbedaan pendapat dengan menggunakan pendekatan yang diklaim ilmiah. beradaptasi. Purwo Santoso Kemampuan yang dituntut dari seorang analis 75 . di mana hampir setiap saat aktor-aktor yang terlibat harus terus berupaya membangun konsensus Analis tidak bisa keluar dari proses dan bahkan bisa merekayasa proses tersebut 5. dan instrumentasi Keahlian mengaplikasikan prosedur dan menentukan posisi dalam dinamika politik yang terjadi dalam proses agenda – setting 7. Hal yang dipertaruhkan analis Kesepahaman antar pihak tentang masalah yang dihadapi Substansi agenda. pasif menampung isu yang bertebaran Publik Menjadi bagian dari proses mengelola. dan menyesuaikan posisi dengan hiruk pikuk isu yang ada di publik. Asumsi epistemologis Masalah yang dibahas tidak kontrovorsial.Tabel V. Posisi agenda-setter dalam permasalahan yang diagendakan 3. Poin Perbedaan 1.1. “Pemilik” Agenda 2. aktif mencari isu yang bertebaran Politis No. Cakupan analisis 8. bergerak secara sirkular. proses. Kelangsungan Proses Penanganan masalah yang dihadapi pejabat (analis) Berjalan linear dalam tahap-tahap yang sudah terbakukan sebagai prosedur Analis tidak merasa terikat pada proses karena dia hanya concern pada substansi agenda yang dianalisis Akurasi rumusan dan kejelasan cara menangani masalah Substansi agenda Keahlian mengaplikasikan prosedur Perebutan kepentingan dan adu kekuatan.

Dalam situasi seperti itu. Chap. Bagi mahasiswa yang memilih analisis terhadap kebijakan. Dalam formulir tersebut mahasiswa di minta untuk menentukan kerangka pikir mana yang akan dipilihnya dan mengapa dia memilih kerangka pikir tersebut. konflik kepentingan. aktivitas analis dalam proses agendasetting adalah aktivitas yang bersifat aktif dan purposive. Dalam dua situasi tersebut. agenda–setting dilihat sebagai agenda–nya pejabat yang mencari-cari sesuatu untuk dikerjakan atas nama publik.Dalam kerangka pikir ini. 1995. atau bisa diterjemahkan sebagai ‘pembuatan agenda’ bisa dimaknai sebagai proses mengarahkan kebijakan melalui jendela-jendela kebijakan yang muncul sebagai akibat dari dinamika politik yang terjadi dalam proses agenda – setting. analisa yang dilakukan perlu terlebih dahulu mengidentifikasi faktor-faktor yang mempengaruhimasuknya suatu isu kedalam agenda publik. seperti tercermin dalam model yang dikembangkan oleh Kingdon. dosen memberikan formulir yang harus diisi oleh mahasiswa. Sementara logika politis lebih mengedepankan dimensi politis dari proses agenda setting. cakupan analisa si analis seringkali harus lebih dari sekedar substansi agenda. mahasiswa masih diperbolehkan memilih antara analisis dengan logika teknis–administratif dan analisis dengan logika politis. seperti tercermin dalam definisi Jones. Agenda–setting.Dalam logika teknis-administratif.1). (Kingdon. dan Hogwood&Gunn. 76 Analisis Kebijakan Publik . Dalam hal ini. pembangunan koalisi dan sebagainya. Meltsner. analisa difokuskan untuk upaya pembangunan teori tentang agenda setting. tetapi juga mencakup dalam konteks seperti apa substansi agenda tersebut berada. Bagi mahasiswa yang memilih corak analisis untuk kebijakan. Setelah memberikan penjelasan tentang perbedaan mendasar antara kedua kerangka pikir tentang proses agenda setting tersebut. Tentunya kerangka pikir yang digunakan ikut mempengaruhi proses identifikasi faktor dan kerangka penjelasan yang menjelaskan hubungan antar faktor tersebut. Agenda-setting adalah permasalahan menentukan prioritas bagi dirinya sendiri dalam hubungannya dengan aktor-aktor lain yang terlibat dalam perebutan prioritas agenda. Proses ini dilihat sebagai prosespolitik yang melibatkan pertarungan wacana.

mahasiswa diminta untuk mengidentifikasi faktor-faktor yang mempengaruhi proses agenda – setting dalam kasus tertentu. Output ini disesuaikan dengan apa yang diharapkan akan dihasilkan oleh seorang analis ketika dia melakukan analisa. analisis agenda–setting dilakukan untuk mencari ‘apa yang harus dikerjakan’ oleh para pembuat kebijakan. Dalam latihan ini. yaitu issue–search dan issue–filtration. dan menjelaskan relasi antar faktor tersebut dalam fungsinya mempengaruhi proses agenda – setting yang terjadi.7 Issue–search terkait dengan proses pencarian isu untuk dimasukkan dalam agenda.  5  dan  6.   Latihan  ‘Analisis  untuk  Agenda  -­  Setting’ Sebelum memaparkan beberapa contoh dan model analisis untuk agenda–setting.  Chap. baik televisi maupun cetak. Karena itu.Dalam analisis dengan corak seperti ini.  op. dosen meminta mahasiswa untuk secara acak mengumpulkan isu-isu yang bertebaran.Setelah terkumpul berbagai isu. dosen bisa lebih jauh memberikan pengertian pada mahasiswa. mahasiswa bisa menggunakan kriteria yang digunakan oleh Hogwood 7   Hogwood  dan  Gunn. disertai penjelasan bagaimana faktor tersebut mempengaruhi masuk atau tidaknya suatu isu dalam agenda kebijakan. mahasiswa diminta untuk menyaring berbagai isu tersebut. langkah selanjutnya. Sementara bagi mahasiswa yang memilih corak analisis terhadap agenda–setting. Untuk corak analisis untuk agenda–setting. ada output yang diharapkan untuk dihasilkan mahasiswa. Dalam menyaring isu tersebut. Hogwood dan Gunn membagi proses agenda–setting dalam dua tahap. Purwo Santoso 77 . C. bahwa pada dasarnya. Tentunya rekomendasi ini disertai dengan argument yang rasional. terutama di media. mereka diminta bisa menghasilkan suatu penjelasan teoritik tentang faktor apa yang mempengaruhi isu tertentu masuk dalam agenda kebijakan. mahasiswa diharapkan mampu menghasilkan rekomendasi isu yang dianggap layak mendapatkan prioritas dalam agenda kebijakan.cit. sementara isu yang lain tidak. Sementara issue–filtration adalah proses memilah isu Sebagaimana dalam model agenda-setting Hogwood& Gunn.

kebakuan sikap politik. dosen memaparkan model analisis agenda – setting kebijakan menurut Kingdon. Karena itu. yaitu waktu. bobot politis. Agar analisis mahasiswa bisa lebih sensitif terhadap dimensi politis dari proses agenda setting. mahasiswa juga harus menggunakan kriteria lain untuk menyaring isu yang sudah dikumpulkan di atas. Mengingat proses agenda–setting adalah proses memunculkan satu masalah sebagai masalahnya pemerintah. kebijakan. Untuk itu.& Gunn. tugas seorang analis adalah menyusun analisanya. dan problem. Dosen membimbing mahasiswa untuk melakukan analisis terhadap tiga arus. didukung data dan proyeksi. Secara singkat. analisis yang didasari pada logika politis perlu menambahkan kriteria arus politik dan ekspresi partisipasi. arus politik. arus kebijakan.1. seperti digambarkan dalam Bagan V. dosen membimbing mahasiswa untuk melakukan analisis berdasarkan model yang dikembangkan oleh Kingdon. selain kriteria permasalahan seperti yang dikemukakan Hogwood & Gunn.Ringkasan Alur Proses Agenda Setting Menurut John W. berdasarkan perhitungan terhadap arus politik. dan arti penting isu tersebut bagi organisasi. Dalam membimbing. dosen mengarahkan mahasiswa untuk menghasilkan sebuah rekomendasi isu kebijakan. selain hal di atas. dan di sini. Kingdon 78 Analisis Kebijakan Publik . dalam sebuah argumen untuk meyakinkan bahwa permasalahan yang direkomendasikannya menyangkut kepentingan publik dan untuk itu harus ditangani sebagai masalahnya pemerintah. Bagi mahasiswa yang melakukan analisis dalam corak analisis untuk kebijakan tetapi didasarkan pada logika politis. mahasiswa diminta untuk menguji tiap isu yang dikumpulkannya dengan mengidentifikasi arus politik dan ekspresi partisipasi yang muncul di seputar isu tersebut. yang terkandung dalam isu-isu yang telah difiltrasi sebelumnya. dan arus permasalahan yang melatarbelakangi isu-isu tersebut.

SettingMenurut John w. UGM.BaganV. Kingdon Sumber: Kingdon. Thesis S2 PLOD. Sebagai contoh bagaimana model Kingdon digunakan untuk menganalisa sebuah isu spesifik.I. mahasiswa bisa merujuk pada Pemiluwati. John W (1995). Nurlela (2006). Tarik-menarik Kepentingan. Lingkungan Hidup Terabaikan: Studi Kasus Pengelolaan Usaha Pertambangan Umum di Provinsi Bangka Belitung. Ringkasan Alur Proses Agenda . Purwo Santoso 79 .

Dokumen rekomendasi isu ini. Dalam melakukan analisa dengan corak politis. Ini sejalan dengan motif umum analisis terhadap kebijakan yang ditujukan lebih untuk memproduksi pengetahuan tentang kebijakan. D. analisis terhadap agenda – setting difokuskan pada upaya untuk pembangunan teori.   Latihan  untuk  Kelompok:  ‘Analisis  Terhadap  Agenda  -­  Setting’ Dalam modul ini. mahasiswa bisa menggunakan hal-hal yang membuat isu tertentu kalah dalam pertarungan politik masuk agenda kebijakan. Misal. mahasiswa juga diminta untuk memasukan pertimbangan dan argumentasi terkait dengan perangkat pemicu penciptaan isu dan upaya menghindari agar isu yang direkomendasikan tidak begitu saja diabaikan oleh pemerintah. bahwa hasil akhir yang diharapkan dari latihan ini adalah adanya sebuah dokumen rekomendasi isu. baik bercorak teknokratis maupun politis. jika satu mahasiswa merekomendasikan isu perbaikan tanggul-tanggul situ sebagai agenda kebijakan. Setidaknya kita bisa mengidentifikasi 3 hal yang membuat suatu isu diabaikan dari agenda kebijakan. maka isu tersebut memiliki potensi yang lebih besar untuk gagal masuk dalam agenda kebijakan. Sekali lagi perlu diingatkan kepada mahasiswa.Dalam menganalisis ketiga arus tersebut. jika analisis terhadap suatu isu dengan melihat tiga arus yang dipaparkan oleh Kingdon menunjukkan bahwa isu tersebut berada dalam salah satu atau beberapa situasi seperti di atas. sebagai parameter. maka isu tersebut akan mendapatkan daya ungkit yang besar jika menggunakan kasus Situ Gintung sebagai perangkat pemicu dan isu ini diangkat selama wacana jebolnya tanggul di Situ Gintung masih hangat dalam ingatan publik. hendaknya tetap disertai oleh argumentasi yang kuat dan jelas. yaitu: Artinya. Jadi analisis dengan corak ini tidak 80 Analisis Kebijakan Publik .

Pola-pola umum ini kemudian diabstraksikan ke level yang lebih teoritis untuk menemukan hubungan kausal atau penjelasan bagaimana pola-pola umum itu muncul dan faktor-faktor yang mempengaruhinya. Namun. Misalnya dengan menggunakan teori kelas Marx. mahasiswa yang memilih melakukan analisis terhadap kebijakan diminta untuk memilih salah satu di antara begitu banyak teori politik untuk membedah dan memberikan penjelasan tentang kasus konkrit proses agenda – setting kebijakan yang terjadi. Karena itu. Analisis terhadap agenda–setting biasanya dilakukan dengan cara mengamati dan/atau membandingkan beberapa kasus agenda–setting. Mengingat banyaknya teori politik yang tersedia dan beragamnya isu yang dianalisis. khususnya agenda setting. tetapi lebih pada pengetahuan tentang bagaimana suatu agenda dihasilkan dan faktor apa saja yang mempengaruhi isu tertentu masuk dalam agenda sementara yang lain tidak. orang bisa menganalisis siapa dan bagaimana sebuah proses agenda – setting kebijakan tertentu berlangsung. yang diutamakan bukan masalah ketepatan dari analisis.terlalu memberikan perhatian pada agenda yang dihasilkan. dalam melakukan bimbingan dosen hanya akan memberikan bimbingandalam langkahlangkah untuk menggunakan berbagai teori tersebut dalam menjawab pertanyaan “Siapa yang mempengaruhi proses agenda – setting?” dan “Bagaimana dia mempengaruhi proses agenda setting?”. Penting untuk diingatkan kepada mahasiswa. bahwa dalam melakukan latihan analisis di sesi ini dan sesi-sesi selanjutnya. Dalam sesi ini. dan dalam sesi-sesi berikutnya. analisis terhadap kebijakan. Yang dicari di sini adalah pola-pola yang umum terjadi dalam kasuskasus tersebut. Yang lebih diutamakan dalam penilaian untuk mata kuliah ini adalah koherensi Purwo Santoso 81 . akan sulit jika dosen memberikan bimbingan bagaimana menggunakan masing-masing teori tersebut untuk menganalisa sebuah kebijakan. juga bisa dilakukan dengan cara menggunakan suatu kerangka teori tertentu untuk menjelaskan sebuah kasus proses agenda – setting tertentu.

  Persiapan  untuk  Sesi  Selanjutnya Sebagai persiapan untuk sesi selanjutnya. Options Analysis. dosen bisa mencari isu lain yang mungkin dirasa lebih relevan. NY: St. Bab I. mahasiswa diminta untuk memilih corak analisis. dosen juga bisa meminta mahasiswa untuk melakukan analisis pengambilan keputusan kebijakan. Harapannya. Incrementalism. dalam Santoso Purwo. (2004). de.Calculated Choice in Policy Making: the Theory and Practice of Impact Assesment.3.logika yang dipakai dalam melakukan analisis. mahasiswa diminta untuk membaca dan membuat review dari beberapa literatur yang digunakan sebagai rujukan. Namun. (1999). Public Policy Decision Making – Beyond Rationalism. Penugasan yang diberikan kepada mahasiswa berangkat dari isu tersebut. Literatur itu adalah sebagai berikut: Bab 8. et. Alternatives and Criteria. San Fransisco: Jossey – Bass Publishers. Chap.” Yogyakarta: FISIPOL UGM. Delapan Anak Tangga.. The Task is to Make a Well Thought Choice dan Chap.). Di sini. Dalam modul ini. mahasiswa bisa lebih fokus untuk berlatih mengasah kemampuan analisa. Martin Press. Public Participation in Public Decisions. Sesuai dengan pilihannya. isu yang ditampilkan adalah isu Fatwa MUI yang mengharamkan rokok. berangkat dari contoh kasus aktual. E. Michael S.2. “Menembus Ortodoksi Kajian Kebijakan Publik. Vries.al (ed. Forecasting dan Bab 10. and Irrationalism. Pengembangan SDM dalam Agenda Kebijakan Kepariwisataan. Sebagai bagian dari persiapan untuk mengikuti sesi berikutnya. analisis untuk pengambilan keputusan kebijakan atau analisis terhadap pengambilan keputusan kebijakan. mahasiswa diminta: 82 Analisis Kebijakan Publik .

Agendas. 83 Purwo Santoso . Alternatives. Hogwood. Arnold J. Policy Analysis for the Real World.al. FL. Policy Analysts in the Bureaucracy. Frank et. and Public Policies. HarperCollins College Publishers Meltsner. (1976). Agenda setting in Public Policy. serta memproyeksikan bagaimana lingkungan tersebut akan merespons isu tersebut. California: Duxburry Press. baik melalui resistensi ataupun dukungan Model Mixed – Scanning Untuk  Kelompok  ‘Analisis  terhadapAgenda  -­  setting’    Isu:  Fatwa   MUI  Haram  Rokok rokok dan menganalisis bagaimana proses pertarungan wacana yang terjadi dan pola umum apa yang bisa diketemukan dari analisa tersebut Daftar Pustaka Birkland.Sage Publications. Decision Tree. John W. A. Charless O.).. Gunn. Handbook of PublicPolicy: Theory. Politics. (1995). UK: Oxford University Press Jones.Untuk  Kelompok  ‘Analisis  untuk  Agenda  -­  setting’   MUI  Haram  Rokok  Isu:  Fatwa   Matriks Prioritas.. and Methods.(1977). dan Combined & Flexible Methods dari Hogwood & Gunn Model Rational-Comprehensive ini merespons isu ‘rokok’ dalam kerangka logika Garbage – Can Model Garbage-Can rational – comprehensive dan memproyeksikannya dalam sebuah lingkungan kebijakan lengkap dengan aktor-aktornya. Kingdon. Boca Raton: CRC Press. dan Lewis E. Brian W. (2007).. An Introduction to the Study of Public Policy. (eds. Thomas. dalam Fischer.

 v 84 Analisis Kebijakan Publik . setidaknya ada dua dilema dan kompleksitas yang harus dijawab. pertama. ‘Bagaimana kita bisa mengetahui pilihan yang terbaik?’.  Johanes. Analisis dan Pengambilan Keputusan Kebijakan Dosen mengawali sesi ini dengan memaparkan pada mahasiswa bahwa proses pengambilan keputusan adalah proses memilih salah satu yang terbaik di antara sekian alternatif.Teknik  Pengambilan  Keputusan.  Jakarta:Rineka  Cipta. di antara sekian alternatif ?’.Pertemuan  VI ANALISIS  FORMULASI   DAN  PENGAMBILAN  KEPUTUSAN   KEBIJAKAN  (1) Misi Sesi Perkuliahan Substansi Sesi Perkuliahan Metode Sesi Perkuliahan A. 1   Supranto. kedua.  hal. ‘Mana pilihan yang terbaik.1 Dalam mengambil keputusan tersebut.  (1998).

mencari informasi. Dalam situasi seperti ini. atau bahkan beberapa permasalahan sekaligus. orang telah mengembangkan berbagai model dan teknik pengambilan keputusan.  Chap. terkait berbagai alternatif yang ada dan informasi tersebut digunakan sebagai dasar pengambilan keputusan. Model dan teknik pengambilan keputusan ini digunakan untuk menganalisa.cit. seringkali orang harus memilih hanya satu atau beberapa saja dari sekian banyak alternatif tersebut. Setiap hari. model dan teknik mana yang paling benar atau paling baik di antara sekian banyak model. sebelum mengambil keputusan. orang biasanya akan mengumpulkan informasi untuk mengidentifikasi alternatif yang dianggapnya paling baik di antara alternatif yang lain. Pernyataan di atas menunjukkan bahwa pengambilan keputusan bukanlah hal yang luar biasa. Permasalahannya. untuk dijadikan sebagai keputusan kebijakan. ada sekian banyak model dan teknik pengambilan keputusan yang tersedia dan sampai sekarang.2 Kompleksitasnya tidak hanya sekedar rumusan masalah yang berbeda. setiap orang dihadapkan pada situasi yang mengharuskannya mengambil keputusan. Dalam situasi tersebut.  op.Untuk menjawab dilema dan kompleksitas tersebut. tetapi karena keterbatasan sumber daya yang dimilikinya. lebih dari itu. yang dianggap tepat untuk mengatasi problem yang dihadapi. Karena terbatasnya sumber daya. akan selalu ada sekian banyak alternatif solusi untuk masing-masing permasalahan tersebut. Disadari atau tidak. Karenanya. rumusan tentang permasalahan yang dihadapi tidak selalu sama. sehingga tidak ada ukuran yang baku untuk menentukan apakah suatu alternatif tepat untuk menjawab suatu permasalahan atau tidak.1  dan  2 Purwo Santoso 85 . tidak ada kesepakatan. orang dihadapkan pada sekian alternatif. negara atau pemerintah tidak bisa mengambil semua alternatif tersebut menjadi keputusan kebijakan. dalam kehidupan keseharian kita. 2   Stone. seringkali kita mengaplikasikan berbagai model dan teknik pengambilan keputusan ini. Ketika dihadapkan pada satu. pembuat keputusan harus memilih salah satu atau beberapa alternatif. Situasi serupa juga terjadi dan dihadapi oleh negara dalam proses pengambilan keputusan kebijakan.

dan kemudian dievaluasi (analisis untuk pengambilan keputusan).   Belmont:   Wadsworth  Pub.CBA dan Strength. Memahami Decision Making Dalam memilih sekian alternatif yang kita hadapi ketika mengambil sebuah keputusan.  Inc.   Charles   O. dalam sesi ini mahasiswa akan diajak untuk berlatih melakukan analisis pengambilan keputusan kebijakan dalam dua corak tersebut.   (1970). terlebih dahulu dosen akan memaparkan secara singkat konsep dan praktek pengambilan keputusan kebijakan. Karena itu Brewer dan De Leon mendefinisikan pengambilan keputusan kebijakan sebagai: 3   Jones. sehingga akhirnya mana pilihan yang terbaik bisa nampak bagi si pengambil keputusan. sebelum melakukan latihan analisis. seorang pengambil keputusan membutuhkan informasi selengkap dan seakurat mungkin untuk bisa mengetahui spesifikasi dan konsekuensi dari setiap alternatif yang ada. B. Ketika dihadapkan pada situasi harus menentukan dan memilih yang terbaik. Opportunities. dipantau. yaitu Cost Benefit Analysis . kita sadar bahwa setiap alternatif akan membawa konsekuensi yang berbeda-beda..  Co. bagaimana langkah-langkah tersebut dilakukan. Weakness. Namun.Comprehensive. Namun sebelumnya. mahasiswa juga akan diajak untuk berlatih menggunakan metode turunan dari model pengambilan keputusan Rational . Pada pertemuan ini. dosen akan terlebih dahulu memaparkan secara singkat makna dari proses pembuatan keputusan dan beberapa model dasar proses pengambilan keputusan. and Threat-SWOT Analysis. Seperti dalam pertemuan V sebelumnya.Sebagian besar analisis pengambilan keputusan kebijakan dilakukan untuk menentukan dari sekian alternatif permasalahan yang dihadapi.An   Introduction   to   the   Study   of   Public   Policy. 86 Analisis Kebijakan Publik .3 Namun ada sebagian analisis yang lain yang lebih difokuskan untuk mengidentifikasi dan menjelaskan mengapa dan bagaimana proses pengambilan keputusan berlangsung (analisis terhadap pengambilan keputusan). menentukan langkah-langkah yang perlu diambil untuk merespons permasalahan tersebut.

Bagian ini bisa dikatakan sebagai bagian dari proses kebijakan yang watak politiknya paling jelas.5 Definisi pengambilan keputusan Brewer dan De Leon juga melihat bahwa fenomena proses pengambilan keputusan adalah fenomena yang bersifat politik. Dalam hal tidak ada informasi yang lengkap tentang konsekuensi dari setiap alternatif yang ada. bahkan jarang sekali. yang konsekuensi-nya masing-masing telah diperkirakan.  138..4. 5   Supranto. Jelas di sini pilihan yang harus diambil tidaklah mudah dan keputusan untuk tidak melakukan apa-apa seringkali menjadi salah satu alternatif solusi yang kuat’. proses pengambilan keputusan menjadi sebuah proses yang kental dengan dimensi politik. Brewer dan De Leon melihat bahwa dimensi politik dari fenomena ini disebabkan oleh adanya alternatif yang harus ditinggalkan dan ada alternatif yang diambil sebagai keputusan kebijakan. Ini berujung ada sekian banyak rumusan masalah yang tidak selalu kongruen satu sama lain.6 4   Diterjemahkan   dari  Garry  Brewer   dan   Peter   de   Leon  dalam   Howlett   dan   Ramesh.  hal.cit. 6   Lihat  juga  Stone. karena dari sekian banyak potensi solusi suatu masalah. Ini berarti memasukkan elemen ketidakpastian dalam pengambilan keputusan kebijakan.   op. Situasi demikian. Proses pengambilan keputusan melibatkan sejumlah kepentingan yang berbeda-beda dan masing-masing mendefinisikan situasi permasalahan secara berbeda-beda.Chap.4 Definisi Brewer dan De Leon tentang pengambilan keputusan di atas didasarkan pada asumsi bahwa setiap alternatif telah diperkirakan konsekuensinya. pengambilan keputusan didasarkan lebih pada perkiraan dan ramalan saja. sayangnya tidak selalu.  hal. Dimensi politik dalam proses pengambilan keputusan terjadi sejak proses perumusan masalah.cit. sebagian harus ditolak dan satu atau beberapa yang lain dipilih dan digunakan. Purwo Santoso 87 . ditemui dalam praktek nyata pengambilan keputusan kebijakan. alternatif solusi yang muncul dari berbagai rumusan masalah tersebut.  op.  op.  2. Ujungnya.‘…penentuan pilihan di antara berbagai alternatif kebijakan yang telah ditawarkan.. tetapi menjadi ancaman bagi pihak lain.cit. Oleh sebab itu. bisa jadi menjadi solusi bagi satu pihak.

dan Garbage – Can. dan masing-masing aktor yang terlibat memiliki kepentingan yang berbeda-beda. Selanjutnya. waktu yang terbatas.cit. Mixed – Scanning. Model Rational – Comprehensive melihat bahwa pengambilan keputusan berlangsung sebagai proses yang sistematis dan didasarkan pada perhitungan rasional dengan tujuan yang diasumsikan selalu jelas. Di antara keduanya.Dari paparan singkat di atas. ada pendekatan Garbage – Can yang melihat bahwa proses pengambilan keputusan lebih didasarkan pada nalar kebiasaan atau kelaziman. Untuk itu. dan digunakan untuk ‘merekayasa’.  op. dosen mengajak mahasiswa untuk mengingat kembali tiga model dasar kebijakan yang biasa dipakai baik untuk menjelaskan maupun menganalisa pengambilan keputusan kebijakan. dalam proses pengambilan keputusan para decision makers melakukan scanning secara cepat untuk menjaring alternatif-alternatif yang “biasa” diambil dalam situasi-situasi kebijakan yang relatif serupa. 7   Lihat  juga  Kingdon. tujuan pengambilan keputusan seringkali kabur.7 Di kutub yang berlawanan. fenomena dan proses pengambilan keputusan. dosen mengajak mahasiswa untuk memahami bahwa kompleksitas proses pengambilan keputusan kebijakan coba dijawab dengan berbagai model pengambilan keputusan kebijakan yang berusaha menjelaskan. yang sebelumnya telah dibahas di Pertemuan II.  hal. Perbedaan utama di antara ketiganya adalah pada penjelasan mereka tentang bagaimana proses pengambilan keputusan berlangsung..  77  –  78. dan sedikit sekali mempertimbangkan hal-hal terkait dengan efektivitas dan efisiensi keputusan. Model Garbage – Can melihat bahwa dalam situasi demikian. 88 Analisis Kebijakan Publik . Tiga model dasar pengambilan keputusan itu adalah. Rational – Comprehensive. Dalam model Mixed – Scanning. tidak mungkin pengambil keputusan melakukan pertimbangan yang menyeluruh dan cermat untuk semua alternatif yang ada. Ini disebabkan karena model ini mengasumsikan bahwa realitas proses pengambilan keputusan lebih sering berada dalam situasi di mana informasi tidak tersedia secara lengkap. kita bisa temui ada pendekatan Mixed – Scanning yang berusaha menjembatani dua kutub ekstrem yang diwakili oleh dua model dasar sebelumnya.

. Latihan Analisa untuk Formulasi dan Pengambilan Keputusan Kebijakan: Cost – Benefit Analysis Dalam melakukan latihan analisa untuk kebijakan.cit. bagi mahasiswa yang memilih corak analisis terhadap kebijakan. sumberdaya. Dalam masing-masing model dasar..  op. di sini. Prinsip dari CBA adalah Pareto Improvements. waktu. masingmasing alternatif diperhitungkan berdasarkan variabel cost yang muncul sebagai konsekuensi dari tiap alternatif dan variabel benefit yang berpotensi dihasilkan dari tiap alternatif.Comprehensive.8 Analisis dengan logika rasional ini juga tidak mungkin mencakup seluruh informasi yang dibutuhkan untuk mendapatkan keputusan yang ideal.  hal. Sebuah proyek dikatakan pareto improvements jika proyek tersebut meningkatkan kualitas 8   Jones.  8. Purwo Santoso 89 . dosen mengajak mahasiswa untuk hanya menggunakan analisis CBA dan SWOT. Kedua langkah ini dilakukan untuk menyiasati keterbatasan informasi.  Charles  O. dosen membimbing mahasiswa melakukan analisa CBA untuk pengambilan keputusan kebijakan. ada banyak teknik dan metode analisis turunannya yang biasa dipakai dalam analisa pengambilan keputusan kebijakan. dan perbedaan rumusan permasalahan di antara aktor-aktor yang terlibat dalam pengambilan keputusan. untuk dianalisis dengan menggunakan model Rational . C. bagi mahasiswa yang memilih corak analisis untuk pengambilan keputusan kebijakan. Kemudian proyeksi biaya dan manfaat dari masing-masing alternatif diperbandingkan dan kemudian di pilih alternatif yang paling sedikit menimbulkan biaya. Secara umum dalam analisis CBA.alternatif-alternatif yang terjaring dianalisis dengan logika rasional untuk mendapatkan pilihan yang dianggap paling tepat dan sesuai dengan kebiasaan yang ada. namun mendatangkan manfaat paling besar. Sementara. Namun sebagai latihan. dosen mengajak membimbing mahasiswa tersebut membangun sebuah analitis teoritis pengambilan keputusan kebijakan dengan mengambil contoh kasus yang sedang hangat di media massa.

Namun demikian. Kriteria ini akan digunakan untuk mengukur berbagai alternatif yang ada dan menemukan alternatif yang terbaik. masyarakat harus dapat mencapai pareto improvements. dosen bisa menggunakan kasus penggusuran tanah yang sudah dibahas dipertemuan III sebelumnya.  (1999). sebelum melakukan analisis CBA. untuk mengetahui secara lebih spesifik permasalahan apa yang ingin diatasi dengan pilihan kebijakan yang akan diambil. tapi juga tidak menyakiti yang lain.hidup (benefit) dari beberapa orang. Dosen memaparkan bahwa langkah ini merupakan langkah krusial karena bagaimana permasalahan didefinisikan akan menentukan alternatif apa yang muncul. analis bisa mulai membangun kriteria yang berdasarkan permasalahan yang didefinisikan tersebut. dalam masyarakat yang kompleks. dan dalam satuan hitung apa manfaat dan biaya yang muncul akan dihitung. Untuk memudahkan mahasiswa memahami.  Calculated  Choice  in  Policy  Making:  the  Theory  and   Practice  of  Impact  Assesment.Michiel  S. yaitu yang paling mendekati gambaran ideal tersebut. tapi tanpa harus membuat orang lain menanggung beban (cost) yang ditimbulkan dari peningkatan kualitas hidup beberapa orang tersebut. Karena itu.  de. Pada gilirannya. CBA sebetulnya tidak selalu menggunakan uang sebagai alat ukur.9 Gambaran keputusan yang ideal dalam CBA adalah keputusan 9   Lihat  Vries.  Alternatives  and  Criteria.3. adalah penting. keduanya akan menentukan keputusan apa yang akan diambil. Bahkan pasti akan membuat beberapa orang merugi.  Chap. Jelasnya. dan menjelaskan bagaimana problem dalam kasus tersebut dipahami secara berbeda-beda dan berkonsekuensi memunculkan kriteria dan alternatif yang berbeda pula. Namun.  London:  MacMillan. sebab mereka menolong orang lain. setiap proyek atau kebijakan tidak mungkin memuaskan semua pihak. Biasanya variabel cost dan benefit ini diukur dengan menggunakan uang sebagai alat ukur. 90 Analisis Kebijakan Publik . Setelah permasalahan teridentifikasi secara lebih spesifik. Kriteria ini bisa dibangun sebagai heuristik tentang solusi yang dianggap paling ideal bagi permasalahan yang ada.

Dosen perlu mengingatkan bahwa dalam analisis CBA. untuk tiap alternatif yang dipilih akan membawa implikasi adanya pengorbanan atau biaya (cost) yang harus dikeluarkan. sebab mereka menolong orang lain. seperti orang membeli suatu barang atau jasa yang harus membayar untuk mendapatkannya. Analisis dilanjutkan dengan mengidentifikasi langkah-langkah alternatif apa yang bisa diambil untuk mengatasi masalah tersebut. Para pengambil keputusan. CBA analysis menggunakan logika seperti yang biasa digunakan dalam interaksi antara pembeli dan penjual. Dalam keterbatasan itu. tapi juga tidak menyakiti yang lainnya. Bahkan pasti akan membuat beberapa orang merugi. dari kasus yang sama dosen memberikan ilustrasi bagaimana cost dan benefit bisa dinyatakan dalam term kualitatif dan dimaknai secara berbeda sebagai akibat dari definisi permasalahan yang berbeda. Dalam membangun perbandingan di antara berbagai alternatif untuk mendapatkan pilihan paling tepat. Sederhananya. masyarakat harus dapat mencapai pareto improvements. Namun demikian. kebanyakan orang cenderung memahami cost dan benefit hanya dalam pengertian uang. tapi tidak membuat orang lain rugi. begitu juga dengan para pengambil keputusan. pada kenyataannya tidak selalu demikian. Untuk itu.tetapi. Sebuah proyek dikatakan pareto improvements jika proyek tersebut meningkatkan kualitas hidup dari beberapa orang. Cost dan benefit ini bisa juga dinyatakan dalam term kualitatif dan apa yang diidentifikasi sebagai cost dan benefit ditentukan oleh definisi permasalahan yang dihadapi. Purwo Santoso 91 . Jelasnya. mengharapkan cost yang dikeluarkan untuk tiap program akan memberikan manfaat sebesar mungkin bagi pencapaian tujuan kebijakan secara keseluruhan. maka sebuah proyek atau kebijakan dikatakan menciptakan Pareto improvement yang potensial jika yang diuntungkan lebih banyak daripada yang dirugikan. dalam masyarakat yang kompleks. diasumsikan. setiap proyek atau kebijakan tidak mungkin memuaskan semua pihak.yang memenuhi kriteria prinsip dari CBA adalah pareto improvements. Seperti juga seorang pembeli yang mengharapkan barang atau jasa yang dibelinya akan mendatangkan manfaat bagi dirinya.

dosen menjelaskan prinsip-prinsip teknis pelaksanaan analisis CBA berikut ini: 1. Penghitungan ganda antara biaya dan keuntungan harus dihindari. Cost dan Benefit lebih terdengar sebagai kata lain dari untung dan rugi seperti dalam kegiatan perdagangan semata. 7. misalnya uang. dosen perlu memberikan bimbingan cara melakukan pemberian skor . bagi mahasiswa yang melakukan latihan analisis CBA yang dinyatakan dalam term kualitatif. karena memang sulit untuk dikuantifikasi. Membutuhkan studi area tertentu. Menentukan standar ukuran biasanya yang dipakai adalah uang.scoring. Misalnya. sebenarnya CBA juga bisa digunakan dalam analisis yang lebih sensitif terhadap dimensi politik dari proses pengambilan keputusan kebijakan. Analisis CBA jenis ini biasanya diterjemahkan dalam term yang sifatnya kualitatif. kelompok tersebut memiliki sesuatu yang dibutuhkan demi tercapainya tujuan kebijakan. Analisa sebuah proyek harus melibatkan perbandingan antara ada proyek dengan tidak ada proyek (With Versus Without Comparison). Menggunakan logika pembeli dan penjual untuk setiap aktivitas. ketika proyeksi suatu alternatif keputusan ternyata memunculkan potensi besar menimbulkan konflik dengan kepentingan lain.Untuk merangkum pemaparan di atas. 4. 2. Untuk itu. pada saat yang sama alternatif yang sama juga berpotensi besar menarik dukungan dari kelompok kepentingan yang lain. Beberapa ukuran keuntungan mensyaratkan penilaian dalam bentuk angka kehidupan manusia (Valuation of Human Life). dan kebetulan. tetapi tidak selamanya standar ukuran yang dipakai adalah uang. data 92 Analisis Kebijakan Publik . Namun. 5. Namun. Perlu menghitung discounting (perbandingan antara nilai uang sekarang dengan nilai uang masa depan) Dalam paparan di atas. Keuntungan didefinisikan sebagai pilihan pasar (market choice). Jika dalam analisis CBA yang dinyatakan dalam term kuantitatif. 3. analisis CBA terdengar lebih berwatak teknokratis. dan 8. Tentunya hasil analisa seperti ini tidak bisa begitu saja dinyatakan dalam term kuantitatif sebagaimana lazimnya. 6.

meliputi:   Rp  5  juta.  Biaya  investasi  yang   dihabiskan  dalam  satu  bulan  pertama  sudah  bisa  memberikan  break   event  point  dan  laba  dalam  jangka  waktu  satu  tahun.  Koneksi   dengan  internet Biaya  Training:   Rp  5  juta Biaya  training  utk   8  orang Biaya-­Biaya   Rp  5  juta Lain:  Waktu  yg   hilang  selama   masa  training   (estimasi) Keuntungan  (dlm  1  tahun) Pengurangan  jumlah   Rp  10  juta pekerja  (estimasi) Rp  20  juta usaha  (estimasi) Peningkatan  pelanggan   Rp  35  juta (estimasi Peningkatan  pelayanan   Rp  35  juta (estimasi Total Rp  70  juta Total Rp  100  juta Setelah  melakukan  analisis  CBA  seperti  di  atas.  Selama  ini  keuntungan  perusahaan  dia  adalah   Rp  5  juta/bulan. Biaya  (dlm  1  bulan) Peralatan  komputer   Rp  50  juta.;   yg  baru. Ilustrasi Analisis CBA Sederhana untuk Pengambilan Keputusan Seorang   direktur   penjualan   sedang   memutuskan   apakah   akan   menambah  komputer  atau  tidak  (perusahaannya  hanya  mempunyai   beberapa   omputer   an   ekerjanya   idak   aham   engan   omputer).  3   printer.2.  Oleh  sebab  itu. Purwo Santoso 93 .   k d p t p d k Direktur   tersebut   sadar   bahwa   penambahan   komputer   akan   dapat   meningkatkan   kualitas   pelayanan   kepada   pelanggan   dan   meningkatkan   jumlah   pelanggan   serta   akan   dapat   mengurangi   jumlah  pekerja.;   10  jaringan   Rp  5  juta komputer. perkiraan cost dan benefit yang dihasilkan harus dikonversi melalui proses scoring. Box VI. dalam analisis CBA yang dinyatakan dalam term kualitatif.  dia  meminta  staffnya  untuk   melakukan  analisis  dengan  menggunakan  CBA.  maka  diperoleh   hasil   bahwa   program   penambahan   jumlah   komputer   justru   menghasilkan  keuntungan  untuk  perusahaan.perbandingan akan langsung nampak ketika analis selesai menghitung perkiraan biaya dan manfaat yang diterima.

Ini menjadi informasi bagi si pengambil keputusan dan membantunya untuk mendapatkan keputusan yang dianggap paling baik/menguntungkan. Agar mudah diukur dan diperbandingkan. Proses ini akan menghasilkan skor dari gambaran keputusan ideal yang diharapkan. Selain itu. Persoalan apakah program tersebut kemudian dilaksanakan atau tidak. Selanjutnya. Seperti tercermin dari namanya. namun hal tersebut belum final. Tabel tersebut memuat contoh Analisis CBA Dalam Pengambilan Keputusan Kebijakan di Sektor Bisnis. Perlu diingat. analisis CBA juga tidak memberikan gambaran bagaimana tiap alternatif akan direalisasikan dalam implementasi.Proses scoring ini bisa dilakukan dengan mengacu pada gambaran keputusan ideal yang memenuhi kriteria yang sudah ditetapkan. meskipun tidak menutup kemungkinan CBA dilakukan dengan menggunakan standar ukuran selain uang. meksi hasil analisis CBA sudah bisa memberikan gambaran. Ingat definisi decision atau keputusan yang juga memasukkan unsur langkah-langkah pelaksanaan! 94 Analisis Kebijakan Publik . Dalam tabel tersebut tersebut nampak bahwa perhitungan CBA yang dilakukan memproyeksikan variabel beban biaya yang harus ditanggung dan keuntungan yang diberikan dari alternatif keputusan/kebijakan untuk menambah komputer. tetap berada di tangan direktur yang berwenang mengambil keputusan. yang di sini dinyatakan dalam bentuk uang. Sembari mahasiswa menyimak ilustrasi tersebut. yaitu cost dan benefit yang mungkin ditimbulkan dari suatu kebijakan. CBA tidak bisa memberikan keputusan tentang program yang diambil.2. memberikan proyeksi kepada pengambil keputusan tentang dampak yang mungkin muncul (keuntungan/kerugian). proyeksi itu dinyatakan dalam bentuk kuantitatif. Hasil analisis CBA seperti dalam ilustrasi. alternatif-alternatif lain dianalisis dan diukur berdasarkan perbandingannya dengan skor ideal tersebut. Contoh sederhana dari sebuah analisis CBA bisa dilihat dalam Tabel VI. dosen memaparkan pada mahasiswa tentang metode CBA dan penggunaannya dalam analisis pengambilan keputusan kebijakan. Ilustrasi Analisis CBA Sederhana untuk Pengambilan Keputusan. teknik CBA menjadikan dua variabel sebagai alat ukurnya.

Namun. versi siapa? Apakah ditafsirkan oleh pemerintah atau Masyarakat? Tua atau muda? Laki-laki atau perempuan?10 10   Paparan   yang   lebih   mendalam   tentang   perbedaan   masalah   publik   dalam   artian   ‘publik  pemerintahan’  dan  ‘publik  pasar’  bisa  dibaca  dalam  Stone. partisipasi publik dalam pembuatan keputusan dan nilai-nilai sosial yang lain. Padahal aspek kesetaraan sangat penting karena kebijakan publik merupakan fungsi utama pemerintah untuk menjamin terpenuhinya hak-hak dasar rakyat. pilihan tersebut harus diambil). pengambil keputusan.  Chap. baik private maupun pemerintah. Keduanya adalah dua kriteria yang berdiri sendiri-sendiri dalam ekonomi kesejahteraan. baik oleh invidu maupun instansi. tapi tidak dengan sendirinya membuat keputusan. dimana seringkali prinsip-prinsip ini bertentangan dengan prinsip untung-rugi (logika dasar CBA). tidak berarti instrumen CBA ini sempurna. Sebagai contoh.  1. terutama ketika digunakan untuk melakukan pengambilan keputusan di sektor publik: Public Good dengan menggunakan CBA sulit untuk dilakukan. berapakah harga udara yang kita hirup? keberlangsungan. karena CBA memiliki kelebihan sebagai berikut: terutama sekali digunakan untuk meningkatkan efisiensi ekonomi (ketika satu pilihan dapat meningkatkan efisiensi. Hasil analisis dengan menggunakan CBA cukup dipercaya.CBA digunakan secara luas oleh berbagai kalangan.cit. Di bawah ini adalah beberapa poin kelemahan CBA.  op. Purwo Santoso 95 . equity’.

Analisa untuk pengambilan keputusan dilakukan dengan menganalisa situasi internal pengambil keputusan untuk mengidentifikasi kekuatan dan kelemahan yang ada dan diproyeksikan pada kesempatan dan ancaman yang dihadirkan oleh lingkungan eksternal yang dihadapi. terutama ketika digunakan untuk melakukan analisa kebijakan sektor publik. namun banyak analis dan pembuat kebijakan sektor publik tetap menggunakan instrumen ini. 96 Analisis Kebijakan Publik . ancaman. Alur SWOT ini dijabarkan dalam Bagan VII.Dosen perlu mengingatkan pada mahasiswa bahwa meskipun disadari bahwa CBA memiliki banyak kelemahan. serta kesempatan dan ancaman. atau ‘Apakah keputusan harus diambil dalam situasi keterbatasan informasi atau tidak?’. dalam arti memaksimalkan kekuatan yang dimiliki untuk memanfaatkan kesempatan yang ada semaksimal mungkin. Dalam analisis SWOT. Dari situ. sebagai faktor eksternal. langkah pertama yang harus dilakukan sama dengan Analisis CBA. Latihan Analisa untuk Formulasi dan Pengambilan Keputusan Kebijakan: SWOT Analysis SWOT Analysis mengedepankan pengambilan keputusan dengan mempertimbangkan faktor internal dan eksternal. Dalam analisis SWOT. ini semua bisa dilakukan dengan mengidentifikasi situasi berdasarkan empat variabel utama SWOT. ‘Apakah keputusan yang diambil bersifat mendesak atau tidak?’. mengingat instrumen ini memiliki kelebihan yang terlalu besar untuk diabaikan begitu saja. D. Masing-masing faktor ini ditentukan oleh dua variabel utama. yaitu kekuatan dan kelemahan sebagai faktor internal. yaitu mendefinisikan permasalahan. Namun definisi permasalahan dalam analisis SWOT biasanya juga memasukkan variabel situasi keputusan. Alur SWOT. Misal.1. setidaknya menghindari. diharapkan akan dihasilkan gambaran tentang keputusan apa yang paling tepat. sembari menutup kelemahan dan menetralisir.

Masing-masing alternatif dirumuskan dalam term-term yang umum dalam hubungan dengan masalah utama yang sudah teridentifikasi. Indikator kesenjangan regional berguna untuk mengidentifikasi berbagai peluang dan ancaman yang ada. political and physical indicators. langkah 1 ini jangan sampai menyita banyak energi sehingga dilakukan secara cepat dan sepintas (scan). Langkah 2. seperti yang dipaparkan di bawah ini. dosen mengajak mahasiswa untuk mengikuti langkah-langkah dasar yang umum digunakan dalam SWOT Analysis. The preparation of an inventory of possible actions Langkah ini dilakukan dengan mengidentifikasi berbagai alternatif tindakan yang mungkin untuk dilakukan.1. economic. Langkah 1. Alur SWOT Mengkaji Lingkungan Analisis Internal Analisis Eksternal Kekuatan Kelemahan Peluang Ancaman KEPUTUSAN Dalam membimbing mahasiswa untuk melakukan analisis dengan instrumen SWOT Analysis. Purwo Santoso 97 .”Scan” of the environment of the programme Langkah ini memungkinkan untuk melakukan deteksi terhadap trend dan masalah umum yang sekiranya akan mempengaruhi masa depan teritori dibawah pertimbangan. Namun demikian.Bagan VI. Dalam langkah 1 ini digunakan sociodemographic.

Classification of possible actions Langkah ini dilakukan dengan menyusun berbagai alternatif tindakan yang ada dalam skala prioritas. Langkah ini dilakukan jika dianggap perlu menimbang relevansi sebuah strategi yang sudah diimplementasikan atau sedang direncanakan. dengan kekuatan yang semakin besar. Dalam melakukan analisis SWOT. Langkah 5.The external analysis of opportunities and threats Langkah ini terdiri dari mendaftar parameter dari lingkungan yang tidak dalam kontrol langsung pembuat kebijakan dan diasumsikan akan sangat mempengaruhi pembangunan sosio ekonomi. analis perlu membuat semacam peta intervensi yang dibangun berdasarkan dua poros utama. yang dianggap paling berpeluang menanggulangi permasalahan. dan (2) 98 Analisis Kebijakan Publik . sementara sebagian yang lain dilakukan untuk mengkompensasikan kelemahan atau memberikan peringatan akan adanya ancaman. menghambat perkembangan. Langkah 4.Evaluation of a strategy Langkah ke-6 ini bersifat opsional. mencakup kekuatan dan kelemahan. Langkah 6.Langkah 3. atau bahkan menghilangkan kelemahan. Langkah ini bisa didesain berdasarkan sebuah analisis ‘aktivitas portofolio’. dengan memfokuskan pada kekuatan sembari mengurangi. sebaliknya. sebuah program sosial-ekonomi memuat sejumlah tindakan intervensi. yang kemungkinan bisa mendorong atau. dan sebaliknya kelemahan semakin kecil. yang mana sebagian dibangun berdasarkan kekuatan dan kesempatan yang ada. yang didasarkan pada panduan strategis. yaitu (1) poros fisibilitas internal. Seperti sebuah perusahaan dengan berbagai produk dan pasarnya.Internal analysis of strengths and weaknesses Langkah ini melibatkan pengidentifikasian faktor-faktor yang setidaknya berada di bawah kontrol otoritas pembuat kebijakan. semakin besar kesempatan dan semakin kecil resiko yang dihadirkan oleh lingkungan eksternal. Harapannya.

untuk bisa mendapatkan pilihan yang benar-benar tepat. 2.1. Analisis SWOT secara garis besar berupaya merumuskan langkah-langkah strategis dengan mempertemukan variabel situasi eksternal dengan kondisi internal.1. Purwo Santoso 99 . Hasil pemetaan di atas akan memunculkan strategi-strategi seperti terdapat dalam Tabel VII. Sebetulnya ada sekian banyak kemungkinan langkah yang bisa dihasilkan dari pertemuan tersebut. Untuk itu. Peta itu bisa digunakan untuk mempertimbangkan relevansi suatu strategi atau keputusan yang akan atau sudah diambil.lingkungan eksternal. Tabel VI. Untuk menghindari ini. Strategi-strategi Dalam Swot Analysis Strength Opportunities Threats S-O Strategies S-T Strategies Weakness W-O Strategies W-T Strategies Analis menggunakan strategi-strategi itu berguna sebagai basis untuk menimbang relevansi dari berbagai alternatif keputusan kebijakan yang akan diambil dan kompatibilitasnya dengan situasi yang dihadapi. yang mencakup kesempatan dan ancaman. analis yang melakukan analisa dengan instrumen ini harus siap untuk memperhitungan setiap alternatif langkah strategis yang dihasilkan dari SWOT Analysis. Penentuan langkah mana yang paling tepat akan bisa terjadi secara arbitrer jika analis tidak cermat.  mengejar Opportunity yang sesuai dengan Strength    mengatasi Weakness untuk mengejar Opportunity     identifikasi cara yang dapat digunakan dalam rangka menggunakan Strength untuk mengurangi external Threat    menyusun rencana untuk mencegah kelemahan yang semakin besar akibat ancaman dari luar. Hal yang perlu diperhatikan dalam SWOT: 1. dalam melakukan analisis dengan instrumen SWOT.

Tetapi dalam situasi yang tidak normal. Biasanya pemerintah daerah sulit mencapai kesepakatan tentang visi tersebut. setiap keputusan yang diambil harus pula telah mempertimbangkan dan mengantisipasi segala kemungkinan yang bakal muncul sebagai konsekuensi dari pilihan tersebut. Ada respons terhadap situasi normal maka pilihan seringkali didorong oleh motif optimalisasi capaian – minimalisasi resiko (S – O Strategies). Setelah mahasiswa selesai dengan simulasi melakukan latihan analisis dengan instrumen CBA dan SWOT. 4. misal dalam konteks bencana. baik dalam penyusunan rencana strategis – renstra maupun dalam melakukan analisis SWOT. sehingga SWOT tidak memberikan pilihan untuk berganti strategi sebagai bentuk adaptasi terhadap situasi yang berubah. sementara SWOT lebih banyak digunakan untuk perencanaan jangka panjang. maka pilihan akan lebih didorong oleh motivasi kontrol terhadap kerusakan. Analisis SWOT masih memiliki kelemahan yang dimiliki oleh CBA ketika harus berhadapan dengan variabel-variabel yang intangible atau sulit untuk dikuantifikasi. mempengaruhi keputusan yang diambil. Mengapa demikian. Analisis SWOT masih bersifat statis meskipun sudah lebih canggih dari CBA.analis harus memiliki kejelasan visi. 3. Harus disadari bahwa situasi cenderung berubah dengan cepat. Tentunya ini mempengaruhi informasi yang dihasilkan dan. Untuk membimbing mahasiswa dalam berlatih membuat 100 Analisis Kebijakan Publik . Ini berujung pada kurangnya kapasitas Analisis SWOT untuk menawarkan roadmap yang bersifat transformatif. analisis SWOT sebagai bagian dari Model Rational-Comprehensive mensyaratkan adanya rasionalitas tunggal. ujungnya. Dalam situasi demikian. karena pemaknaan peluang maupun ancaman hanya akan relevan dalam kerangka pencapaian visi tersebut. Artinya. sehingga memunculkan ketidakjelasan. strategi itu menjadi tidak relevan. karena dalam logika Rational – Comprehensive.dosen mengajak mahasiswa untuk menindaklanjuti hasil analisanya dengan membuat sebuah formula kebijakan.

kegiatan dan indikator. verikasi. merupakan perbuatan yang bertujuan. instrumen verifikasi yang mencakup variabel indikator. selain berguna sebagai panduan dalam mengimplementasikan keputusan kebijakan yang diambil. Dosen memaparkan bagaimana formulasi kebijakan dalam contoh kerangka logika tersebut dipaparkan secara detil dan sistematis. Poin-poin keluaran tersebut kemudian diterjemahkan dalam poin-poin kegiatan yang logikanya dilakukan untuk menghasilkan keluaran yang diinginkan. Sama seperti diperlihatkan dalam ilustrasi kerangka kerja program Kaukus Parlemen Bersih tersebut. dosen membimbing mahasiswa tersebut dalam membangun sebuah penjelasan tentang bagaimana CBA dan SWOT digunakan untuk menjelaskan kasus pengambilan keputusan kebijakan dari sebuah contoh Purwo Santoso 101 .formulasi kebijakan ini. dalam latihan membuat kerangka logika ini mahasiswa harus bisa memberikan penjelasan logis hubungan antara poin tujuan. semua tindakan.mulai dari tujuan. yang nantinya akan digunakan sebagai kerangka kerja untuk mengimplementasikan keputusan kebijakan yang diambil. bahwa dalam logika Rational – Comprehensive. dan kegiatan. keluaran. mahasiswa diminta untuk membuat sebuah kerangka logika. juga menjadi bagian dari instrumen monitoring dan evaluasi terhadap kebijakan tersebut. Kerangka logika ini. dan asumsi. Karena itu. dosen dapat menggunakan kerangka logikaProgram Kaukus Parlemen Bersih sebagai ilustrasi. selalu akan terdapat hubungan kausal antar poin-poin yang ada dalam kerangka kerja tersebut. mahasiswa diminta untuk menguraikan tujuan kebijakan dalam poin-poin keluaran. Dalam menyusun kerangka logika ini. dan asumsi yang muncul dalam kerangka kerja yang dibuatnya. Sehingga dalam menguraikan keputusan kebijakan dalam kerangka kerja ini. keluaran. Untuk tiap-tiap poin tersebut. E. Latihan Analisis terhadap Pengambilan Keputusan Kebijakan Bagi mahasiswa yang memilih corak analisis terhadap kebijakan. termasuk pengambilan keputusan. Seperti dalam kerangka logika tersebut. dosen mengingatkan kepada mahasiswa. verifikasi.

Ini dilakukan dengan melihat apakah yang didefinisikan sebaga cost – benefit maupun strength – weakness – opportunity dan threat oleh para pengambil keputusan sesuai dengan definisi publik terhadap variabel-variabel tersebut dalam kasus yang diamati. Analisis CBA dan SWOT di sini digunakan untuk mengukur apakah proses pengambilan dan keputusan kebijakan yang dihasilkan sejalan dengan konsep demokrasi sebagai ‘bertautnya kepentingan yang diperintah dengan yang memerintah’. yaitu melihat apakah ada kesempatan yang luas bagi berbagai rumusan tentang cost – benefit dan strength – weakness – opportunity dan threat untuk saling berkompetisi satu sama lain dalam sistem pengambilan keputusan yang menjadi konteks dari kasus yang diamati. untuk mengetahui apa yang menjadi concern dan didefinisikan sebagai Cost – Benefit dalam kasus yang dianalisis dengan CBA dan apa yang didefinisikan sebagai Strength – Weakness – Opportunity – dan Threats bagi kasus yang diamati dengan SWOT Analysis. mahasiswa bisa mengukur apakah keputusan yang dihasilkan oleh para pengambilan keputusan benar-benar bersambung dengan kehendak publik. Tentunya di antara para pengambil keputusan dan publik sendiri terdapat berbagai rumusan cost – benefit dan strength – weakness – opportunity dan threat. Proses ini juga diukur dengan menggunakan konsep demokrasi yang dikemukakan Dahl. yang kemudian digunakan sebagai dasar pengambilan keputusan dalam kasus yang diamati. mahasiswa diharapkan akan menghasilkan 11   Dahl. Dari analisis ini. mahasiswa diminta untuk mengidentifikasi.11 Dosen membimbing mahasiswa untuk melakukan analisis terhadap kasus tersebut.cit. 102 Analisis Kebijakan Publik . Dalam analisis ini.. Dari situ. mahasiswa juga diminta untuk menjelaskan bagaimana proses pengambilan keputusan yang terjadi sampai pada rumusan tentang masing-masing variabel tersebut. kepentingan aktor manakah dalam proses pengambilan keputusan yang paling mendapatkan keuntungan dari keputusan kebijakan yang dihasilkan. Setelah variabel-variabel tersebut diidentifikasi dalam kasus yang dianalisis.  Robert  A.kasus pengambilan keputusan kebijakan.op.

HarperCollins College Publishers Stone.17. Persiapan untuk Sesi Berikutnya Sebagai persiapan untuk sesi selanjutnya. hal. dosen bisa meminta mahasiswa untuk membaca dan mereview literatur tentang analisis pengambilan keputusan dengan Model Garbage-Can. (1977). Administrative Science Quarterly. Mass: Duxbury Press Kingdon. Robert A. 1-25. Merumuskan Masalah-masalah Kebijakan. Michael dan Ramesh.Polyarchy: Participation and Opposition. E. A Garbage-Can model of Organizational Choice. Policy Paradox: the Art of Political Decision Making. chap. Untuk memastikan mahasiswa membaca. dan menyandingkannya dengan konsep demokrasi yang dikemukakan oleh Dahl. Samodra Wibawa et. Deborah.(terj.al. Pengantar Analisis Kebijakan Publik. Oxford University Press. dengan menggunakan teknik analisis CBA dan SWOT. (1971). Chapter 5. An Introduction to the Study of Public Policy 2nd Edition. Literatur untuk itu adalah: Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystem.. Gamma Press. dosen bisa melakukan penugasan dengan meminta mahasiswa untuk melakukan review terhadap literatur tersebut.. Daftar Pustaka Dahl. Alternatives.Agendas. John W. Charles O. (1995). M. UK: Oxford University Press Jones. (1997).. Yale University Press Howlett. Purwo Santoso 103 . and Public Policies. Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystem.sebuah laporan analisis yang berisi paparan tentang proses pengambilan keputusan kebijakan.)..7. (1995).

Michiel S. London: MacMillan 104 Analisis Kebijakan Publik . (1999). pertama kali dipublikasikan 1988 dengan judul “Policy Paradox andPolitical Reason” Vries.NY:W&W Norton & Company. de.Calculated Choice in Policy Making: the Theory and Practice of Impact Assesment.

Pertemuan  VII ANALISIS  FORMULASI   DAN  PENGAMBILAN  KEPUTUSAN   KEBIJAKAN(2) Misi Sesi Perkuliahan Substansi Sesi Perkuliahan Metode Sesi Perkuliahan A. Dalam sesi ini. Model Garbage-Can dalam Analisa Pengambilan Keputusan Kebijakan Dosen mengawali pertemuan di sesi ini dengan mengajak mahasiswa untuk mengingat kembali tema utama dari sesi sebelumnya. entah itu kemudian diklaim sebagai komprehensif ataupun terbatas (bounded-rationality). namun yang memberikan perbedaan mendasar adalah model yang digunakan untuk melakukan analisa. yaitu analisis pengambilan keputusan kebijakan. topik utama yang dibahas masih sama dengan sesi sebelumnya. Pada sesi sebelumnya mahasiswa telah diajak untuk memahami dan berlatih melakukan analisa dengan model rasional.Dosen mengawali sesi ini dengan memberikan pemaparan singkat tentang model Garbage Purwo Santoso 105 .

Ini bisa kita sebut sebagai situasi pengambilan keputusan yang ideal.  P. memiliki kesepakatan akan tujuan dari pengambilan keputusan tersebut.  March.  hal.Can.. secara umum. Pertama-tama. dan aktoraktor yang terlibat dalam proses tersebut memiliki tingkat kesepakatan yang rendah tentang tujuan dari pengambilan keputusan yang dilakukan. Situasi riil pengambilan keputusan kebijakan seringkali menempatkan para pembuat keputusan dalam situasi di mana tidak seluruh alternatif keputusan bisa diketahui.  (1972).  G. informasi yang tidak lengkap.  dan   Olsen. sudah dipaparkan pada sesi sebelumnya. Dalam sesi ini mahasiswa akan diminta untuk melakukan latihan analisa pengambilan keputusan kebijakan.  D.Can dalam proses pengambilan keputusan kebijakan. mahasiswa diminta untuk memilih antara corak analisis untuk pengambilan keputusan kebijakan atau analisis terhadap pengambilan keputusan kebijakan. mahasiswa melakukan analisa pengambilan keputusan kebijakan dalam sebuah situasi. Sayangnya. Memahami Model Garbage-Can dalam Analisa Pengambilan Keputusan Model Garbage .. 106 Analisis Kebijakan Publik . dan aktor-aktor yang terlibat dalam proses pengambilan keputusan.1 Dalam situasi seperti ini. setidaknya. di mana diasumsikan ada kejelasan tujuan pengambilan keputusan kebijakan. B. sebagian besar praktek pengambilan keputusan kebijakanterjadi dalam situasi yang jauh dari gambaran ideal tersebut. informasi tersedia secara lengkap.  M.  J. ada kejelasan alternatif-alternatif keputusan kebijakan.  Administrative   Science  Quarterly17.A  Garbage-­Can  model  of  Organizational  Choice.Can sebagai sebuah model berpikir dalam pengambilan keputusan kebijakan.. tentunya pendekatan Rational – 1   Untuk  penjelasan  tentang  model  Garbage-­Can  lihat  Cohen.. Seperti pada latihan di dua sesi sebelumnya. Pada sesi ini dosen hanya akan memberikan beberapa detil menyangkut beberapa asumsi dasar yang menjadi prasyarat bekerjanya model Garbage .  J.  1-­25. dosen menjelaskan kepada mahasiswa bahwa pada sesi sebelumnya.

berlaku tidak lazim.Comprehensive tidak mungkin dilakukan. kebiasaan. karena prasyaratnya untuk itu tidak terpenuhi. di mana pengambil keputusan secara serampangan mengambil satu isu sebagai permasalahan dan kemudian mencocokannya dengan satu solusi yang dipilih dengan cara yang sama. Misalnya. karena sebagian besar pertimbangan hanya akan didasarkan pada asumsi. norma. dikerangkai oleh sebuah tatanan yang menjadi bagian dari sebuah lembaga. dalam kehidupan keseharian kampus. dan civitas akademika menjalankan rutinitas dan saling berinteraksi satu sama lain. hasil analisis yang dilakukan akan memiliki tingkat reliabilitas dan validitas yang rendah. dan aturan-aturan. Kedua.Can. Kadang proses pelembagaan nilai dan 2   Lihat  Roones. Tatanan ini menjadi bagian dari kesadaran rutinnya.Can sama sekali tidak menggambarkan proses seperti itu.  2005 Purwo Santoso 107 . dalam aktivitas dan interaksi kesehariannya. dalam model Garbage . sehingga dalam nalar masing-masing individu muncul gambaran tentang apa yang seharusnya saya lakukan dan apa yang seharusnya tidak saya lakukan.Can ‘tidak’ mengandaikan bahwa proses pengambilan keputusan kebijakan berjalan dalam proses yang acak. atau.   Narative. Kalaupun dipaksakan. kita bisa melihat bagaimana dosen. menyimpang. Model Garbage . mahasiswa.  catatan  yang   dipersiapkan  untukWorkshop  on  Theory  and  Methods  for  Studying  Organizational   Process:   Institutional.  Institutionalism  and  Garbage-­Can  Reasoning. Contoh di atas menunjukkan bahwa individu-individu yang menjadi bagian dari civitas academica. yang tereproduksi terus-menerus dalam rutinitas keseharian. asumsi yang paling dasar adalah bahwa seluruh proses pengambilan keputusan terjadi dalam sebuah konteks kelembagaan tertentu.   and   Related   Approaches. Dalam menjalankan rutinitas dan berinteraksi.. baik tertulis maupun tidak tertulis.  February  17  –  18. masing-masing civitas akademika menjalankan peran yang menghadirkan suatu tuntutan sikap dan pola perilaku tertentu.  Paul  G.2 Konteks kelembagaan tersebut mencakup pula nilai.   London   School   of   Economics  and  Political  Science. Pertama. Kegagalan untuk memenuhi tuntutan tersebut akan membuat pihak yang gagal tersebut dipandang sebagai pihak yang telah membuat kesalahan. mahasiswa perlu diingatkan bahwa model Garbage . minimal.

dan choice – opportunity. Namun mahasiswa sering merasa takut dianggap berlaku tidak sepantasnya jika menghubungi dosen melalui sms atau telepon. menghubungi si dosen. Selain itu. yang melarang mahasiswa untuk menghubungi dosen-nya melalui sms maupun telepon. solusi. ‘Apakah tidak menjadi masalah jika saya menghubungi Dosen Anu melalui sms atau telepon?’ Padahal tidak ada aturan tertulis. Karena itu. ternyata.norma kebiasaan itu muncul dalam bentuk dibuatnya peraturan tertulis. seperti seringkali ditemui. jika hal itu memang sesuatu yang tidak lazim untuk dilakukan. Realitasnya akan nampak jelas ketika. 108 Analisis Kebijakan Publik . si dosen dan si mahasiswa. Keputusan yang dihasilkan merupakan dinamika interaksi antara problem. ada mahasiswa yang mengajukan pertanyaan. mahasiswa tersebut mencari informasi tentang ‘bagaimana hal itu biasa dilakukan’. Namun. yaitu kebutuhan untuk menghubungi si dosen. peraturan tidak tertulis inilah yangmengkerangkai sebagian besar perilaku manusia. sebelum mengambil keputusan untuk menghubungi dosennya lewat sms atau telepon. termasuk dalam proses pengambilan keputusan kebijakan. partisipan. mahasiswa tersebut pasti juga akan mempertimbangkan cara alternatif lain untuk menghubungi si dosen dengan media lain. Interaksi antara kebutuhan dan alternatif untuk menghubungi si dosen ini menghadirkan choice opportunity (kesempatan – pilihan) bagi mahasiswa untuk mengambil keputusan dengan cara apa dia akan menghubungi si dosen. Media lain ini merupakan alternatif pilihan bagi si mahasiswa. yang boleh dirunut dari Kitab Suci agama manapun sampai aturan tingkat RT.

maka model Garbage . bahkan proses pengambilan keputusan tersebut. Upaya mencocokkan itu baru dimulai dan relevan. dengan solusi. dalam kondisi di mana tidak terpikir sama sekali adanya kebutuhan untuk menghubungi dosen. menghubungi lewat sms atau telepon.1. Misal. Jika tidak ada konteks kelembagaan itu. kebutuhan menghubungi dosen.Bagan VII. menjadi sama sekali tidak relevan. Alur Pengambilan Keputusan Model Garbage-Can Dalam situasi seperti digambarkan di atas.cit. dan tidak terpikir adanya cara yang dianggap lazim bagi setiap mahasiswa untuk menghubungi dosen. keputusan menghubungi dosen menjadi kehilangan tujuan dan relevansinya. perilaku itu terjadi dalam sebuah konteks kelembagaan tertentu.Can ini. si mahasiswa tidak sekedar mencocokkan problem. jika konteks kelembagaan di mana suatu keputusan harus diambil telah diketahui. Namun.3 3   Roness. Purwo Santoso 109 .op.

Untuk itu. dan berharap bahwa rangkaian problem dan solusinya.Dalam konteks kelembagaan tertentu seperti dicontohkan di atas. bisa tertulis ataupun tidak. model Garbage – Can melihat bahwa proses pengambilan keputusan adalah proses mencocokkan antara permasalahan. Kombinasi keempat arus di atas. Berbeda dengan model Rational-Comprehensive yang mengasumsikan pengambilan keputusan berorientasi pada penyelesaian masalah yang diasumsikan sudah terdefinisi secara jelas. 110 Analisis Kebijakan Publik .Can dan konteks kelembagaan dalam proses pengambilan keputusan.(1989). yaitu konteks kelembaaan yang ada.  G. 4   Lihat  March.4 Artinya.  Olsen. Setelah memaparkan relasi antara model Garbage . dosen memaparkan karakter institusi sebagai sesuatu yang bersifat constraining .Can proses pengambilan keputusan tidak melulu berorientasi pada pemecahan masalah sebagai tujuan yang sudah ditetapkan sebelumnya. dengan menambahkan faktor waktu. dalam model Garbage .berbagai alternatif solusi.  P.membatasi. solusi.  Rediscovering  Institutions:  The  Organizational   Basis  of  Politics. yang sesuai dengan konteks kelembagaan dan energi yang dimiliki.  J. di mana pengalaman permasalahan dan solusi sebelumnya direproduksi terus-menerus. partisipan dan choice .dosen melanjutkan dengan pemaparan bagaimana konteks kelembagaan mempengaruhi alternatif keputusan yang dimiliki oleh seorang pengambil keputusan. ke dalam keranjang sampah.opportunity. Ini bisa digambarkan dengan ilustrasi orang memasukkan sampah. seperangkat nilai. serta energi yang dimiliki. Dalam model Garbage-Can proses pengambilan keputusan dan keputusan yang dihasilkan lebih ditentukan oleh dan berorientasi pada kombinasi yang dianggap cocok di antara empat arus di atas. norma. menciptakan apa yang disebut sebagai logika kepantasan atau logic of appropriateness.  dan  J. yang terlembaga dalam rutinitas keseharian dan selalu menjadi acuan bagi sebagian besar orang ketika dihadapkan pada situasi yang dianggap mirip. berupa problem. dalam proses pengambilan keputusan. namun juga sekaligus enabling –mendorong.  NY:  Free  Press. atau aturan. akan muncul dari keranjang sampah tersebut.

si manajer atau kepala kantor ini. seorang kepala kantor atau manajer mendapatkan disposisi dari atasannya untuk melakukan sesuatu. dalam mengambil keputusan. jika kita cermati. Kasus-kasus yang cocok dengan gambaran pengambilan keputusan dalam model Garbage . Artinya. konteks kelembagaan ini juga menjalankan fungsi sebagai dasar yang memungkinkan aktoraktor didalamnya untuk mengambil perilaku dan tindakan tertentu yang kecil kemungkinan bisa dilakukan oleh aktor-aktor lain di luar konteks kelembagaan tersebut. suatu situasi atau permasalahan yang dihadapi akan direspons dengan serangkaian langkah yang dalam logikanya lebih mengedepankan aspek prosedural daripada substansi permasalahan yang dihadapi tersebut. atau hanya berpikir bagaimana disposisi ini bisa segera dilaksanakan. Misalnya. kepala kantor atau manajer harus membuat keputusan.Can banyak kita temui dalam kerja birokrasi. yang mungkin sekali tidak dimiliki oleh orang lain yang tidak berstatus mahasiswa. Disposisi ini menghadirkan sebuah problem atau situasi yang harus direspons oleh kepala kantor atau manajer tersebut. Dalam merespons situasi atau problem tersebut. Di situ. mahasiswa mau tidak mau dan cepat atau lambat harus menghubungi si dosen. Tetapi di sisi yang lain. posisi sebagai mahasiswa memang membatasi pilihan cara si mahasiswa untuk menghubungi si dosen. cenderung akan lebih. sementara orang lain yang bukan mahasiswa terbebas dari keharusan itu.Konteks kelembagaan mempengaruhi perilaku aktor-aktor yang terlibat didalamnya dengan cara membatasi pilihan aktor-aktor tersebut.Can. Prinsip yang sama juga berlaku dalam proses pengambilan keputusan kebijakan. apapun Purwo Santoso 111 . di level birokrasi. baik pemerintah maupun privat. posisi si mahasiswa sebagai seorang mahasiswa. membuat dia memiliki akses dan legitimasi untuk menghubungi si dosen. Namun pada saat yang bersamaan. seringkali. Menurut model Garbage . Keputusan untuk merespons situasi atau permasalahan tersebut lebih berfokus pada upaya bagaimana secara prosedural situasi atau permasalahan tersebut harus direspons. masih dari ilustrasi tentang mahasiswa di atas tadi. Contoh sederhana.

Semula Cohen. Dalam analisis yang mengedepankan dimensi administratif dari proses pengambilan keputusan.op. dalam analisis yang mengedepankan dimensi politis. dosen meminta mahasiswa untuk berlatih melakukan analisa pengambilan keputusan kebijakan dengan menggunakan model tersebut. Sementara.Can ini sangat beragam dan bisa digunakan untuk menganalisis proses pengambilan keputusan kebijakan di sektor mana saja. terutama organisasi universitas.. Model Garbage – Can memang secara spesifik melihat bahwa ‘kebiasaan’ mempengaruhi proses pengambilan keputusan secara signifikan. C. Sembari mahasiswa mengerjakan latihan tersebut. March. Maka untuk latihan di sesi ini dosen meminta mahasiswa untuk memfokuskan latihan analisanya pada proses pengambilan keputusan di sektor birokrasi pemerintah. 112 Analisis Kebijakan Publik . model ini memang sering dikatakan mengarah pada konservatisme.5 Setelah selesai memberikan paparan singkat tentang model analisis Garbage-Can. dosen memberikan ‘tutorial’ tentang penggunaan model Garbage-Can dalam analisis pengambilan keputusan kebijakan.Governance:  a  Garbage-­Can  Perspective.  Vienna:  Institut  for  Advanced  Science.  M.cit. dan Olsen membangun model ini sebagai hasil dari analisis terhadap perilaku organisasi.hasilnya. dosen meminta mahasiswa tersebut untuk 5   Lihat  Howlett. Namun ternyata model ini bisa digunakan untuk menjelaskan dan menganalisis proses pengambilan keputusan.  Guy. Latihan Analisis untuk Pengambilan Kebijakan dengan Model Garbage-Can Keputusan Mengingat model Garbage .6 Maka untuk mahasiswa yang memilih corak analisa untuk pengambilan keputusan kebijakan. dan dilaksanakan sesuai dengan koridor prosedur yang ada. Alternatif-alternatif yang dipertimbangkan biasanya lebih mengacu pada kesesuaian masing-masing alternatif yang ada dengan prosedur yang sudah ditetapkan..  Michael  dan  Ramesh.  Political  Science   Series.  (2002). 6   Pieters  B. model ini dituduh condong pada konservatisme.

Purwo Santoso 113 . Ini dilakukan dengan mempertimbangkan dimensi kelembagaan. solusi. mahasiswa juga diminta untuk mengidentifikasi dinamika antar stream tersebut. mahasiswa harus juga memasukkan asumsi bahwa permasalahan kebijakan yang dianalisis tidak dipahami secara sama oleh para aktor kebijakan yang terlibat. dosen bisa meminta mahasiswa untuk mengambil satu contoh kasus yang sedang hangat di publik untuk media latihan ini. Ada dua hal utama yang harus dilakukan oleh mahasiswa dalam latihan ini. dan pilihan peluang-choice of opportunity yang hadir di tiap-tiap kasus. dan nalar kepantasan yang ada di benak publik maupun para aktor-aktor kebijakan yang terlibat secara langsung dalam proses kebijakan yang sedang dianalisis. Argumentasi ini hendaknya juga mencakup rancangan langkahlangkah untuk menindaklanjuti keputusan yang ada berdasarkan analisis Garbage . Pengisian borang tersebut juga menjadi bagian dari prosedur kerja birokrasi. pertama-tama. partisipan. Dalam langkah ini. perilaku dan kinerja birokrasi coba dikerangkai dalam berbagai formulir isian atau borang yang harus diisi untuk menunjukkan proses dan hasil kerjanya. bahwa dalam analisis dengan menggunakan model ini. mahasiswa diminta melakukan analisis dengan Garbage-Can untuk mengidentifikasi pola arus problem. Karenanya.Can yang telah dilakukan sebelumnya. Biasanya. pilihan peluang. analisis yang dilakukan juga harus mempertimbangkan dimensi politis dari proses pengambilan keputusan yang menjadi obyek analisis. dari hasil identifikasi tersebut. mahasiswa diminta untuk membuat sebuah rekomendasi keputusan kebijakan disertai argumentasi yang menjelaskan sekaligus memberikan reasoning bagi alternatif yang direkomendasikan. (Misal kasus Daftar Pemilih Tetap-DPT atau Bantuan Langsung Tunai-BLT). selain aturan prosedural tertulis. Agar latihan ini bisa sedekat mungkin menggambarkan realitas proses pengambilan keputusan. Dosen perlu memperingatkan pada mahasiswa. Langkah yang kedua.membuat sebuah desain rekayasa kinerja atau perilaku birokrasi berdasarkan analisis pengambilan keputusan model Garbage-Can.

mahasiswa diminta untuk mengoperasionalisasikan konsep-konsep empat arus yang mempengaruhi pengambilan keputusan dalam model Garbage .Can dan memproyeksikannya pada realitas kasus yang diamati dalam kerangka situasi organized anarchy hasil pengamatan sebelumnya. Di sini. misal kebijakan menaikkan harga BBM oleh SBY tahun lalu. Dalam analisa jenis ini. Analisis semacam ini.D. sama seperti kelompok analisis untuk pengambilan keputusan kebijakan. Langkah pertama adalah mengamati dan memaparkan hasil pengamatannya tentang bagaimana kondisi ketidakjelasan tujuan. solusi. Latihan Analisis terhadap Pengambilan Keputusan Kebijakan dengan Model Garbage-Can Bagi mahasiswa yang memilih melakukan analisa terhadap proses pengambilan keputusan kebijakan. yaitu arus problem. langkah-langkah yang dilakukan oleh mahasiswa hampir sama dengan apa yang dilakukan dalam langkah pertama analisis untuk pengambilan keputusan kebijakan. dengan hasil yang menguatkan atau menyanggah asumsi model Garbage . Setelah mengoperasionalkan konsep-konsep dasar tersebut. dosen meminta mahasiswa dalam kelompok ini untuk memilih satu contoh kasus pengambilan keputusan kebijakan tertentu. dosen membimbing mahasiswa untuk mengoperasionalisasikan konsepkonsep dalam model Garbage .Can. partisipan. ketidakpastian teknologi. Potret yang dihasilkan diharapkan mampu memberikan 114 Analisis Kebijakan Publik . khususnya analisa pengambilan keputusan kebijakan. dan fluiditas partisipan muncul dalam realitas kasus yang diamati. Selanjutnya dosen meminta mahasiswa untuk melakukan analisis yang menunjukkan bahwa keputusan kebijakan itu dihasilkan melalui sebuah proses yang sejalan dengan model agenda – setting. analisis mahasiswa diarahkan untuk memotret interaksi dan dinamika dari keempat arus tersebut dalam kasus pengambilan keputusan yang diamati. dan choice opportunity dalam kasus yang diamati. Pengamatan ini penting mengingat model Garbage .Can.Can mensyaratkan adanya kondisi organized – anarchy yang dicerminkan oleh tiga situasi di atas. akan berkontribusi pada akumulasi pengetahuan dalam studi analisa kebijakan. Setelah itu.

Rancangan Undang-undang Keistimewaan Yogyakarta. M. 1989.. (2007). UK: Oxford University Press March J G.2.mahasiswa di minta untuk membaca beberapa literatur pokok. dan J. Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystem. URL: http://www. Wawan Mashudi. (1995). E. Vol. Redisco.1. no. Michael dan Ramesh. Daftar Pustaka Cohen.. Erawan. UK: Oxford University Press.G. March.(1972).P. 27.125. NY: Free Press Purwo Santoso 115 . Olsen J P. Monograph on Politics & Government 1. Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystem. M. Jurusan Ilmu Pemerintahan FISIPOL UGM – Program Pascasarjana Politik Lokal dan Otonomi Daerah-UGM. Source: Public Administration Review. pp.penjelasan yang argumentatif bagaimana proses interaksi keempat arus tersebut dalam situasi yang didefinisikan menghasilkan keputusan kebijakan dalam kasus yang diamati. A Garbage-Can model of Organizational Choice. Literatur-literatur itu adalah sebagai berikut: Mixed-Scanning: A “Third” Approach to DecisionMaking. Vol.ering Institutions: TheOrganizational Basis of Politics. Haryanto.jstor. berangkat dari model Mixed – Scanning. No. 5 (Dec. Administrative Science Quarterly. Olsen. I. dengan tema analisa pengambilan keputusan kebijakan. hal. D.org/stable/973394 Accessed: 08/04/2010 02:05. J. Persiapan Sesi Berikutnya Untuk mempersiapkan mahasiswa mengikuti sesi berikutnya.17. 385-392 Published by: Blackwell Publishing on behalf of the American Society for Public Administration Stable. Andi Sandi. Ketut P. Howlett. Marcus Priyo Gunanto. 1967).

Pieters B. Guy, (2002) Governance: a Garbage-Can Perspective, Political Science Series, Institut for Advanced Science: Vienna Roones, Paul G., Institutionalism and Garbage-Can Reasoning, Notes Prepared for Workshop on Theory and Methods for Studying Organizational Process: Institutional, Narative, and Related Approaches, London School of Economics and Political Science, February 17 – 18, 2005

116

Analisis Kebijakan Publik

Pertemuan  VIII

ANALISIS  PENGAMBILAN  KEPUTUSAN   KEBIJAKAN  (3)
 

Misi Sesi Perkuliahan

Substansi Sesi Perkuliahan

Metode Sesi Perkuliahan

A. Model Mixed-Scanning: Keluar dari Perdebatan Model Rasional dan Garbage-Can Pada dua sesi sebelumnya, mahasiswa telah mengenal dan berlatih melakukan analisa pengambilan keputusan dengan model Rational – Comprehensive dan Garbage – Can. Pada kesempatan ini, mahasiswa akan diajak menghayati dan berlatih melakukan analisa pengambilan keputusan kebijakan dalam logika Mixed – Scanning. Dalam sesi ini dosen memaparkan secara singkat kepada mahasiswa karakter utama dari model Mixed – Scanning, dan apa yang membedakannya dari dua model yang lain. Penjelasan mengenai
Purwo Santoso

117

perbedaan model Mixed – Scanning dan dua model sebelumnya dilakukan dengan menjelaskan perbedaan asumsi-asumsi dasar yang digunakan oleh masing-masing model. Untuk membuat mahasiswa lebih menghayati analisa pengambilan keputusan kebijakan dengan logika Mixed-Scanning, dosen juga menggunakan ilustrasi proses perumusan Rancangan Undang-undang Keistimewaan (RUUK) DIY. Di situ dosen menunjukkan bagaimana asumsi-asumsi dasar dalam Model Mixed – Scanning diaplikasikan dalam praktek analisa untuk pengambilan keputusan kebijakan. Selanjutnya, mahasiswa dosen meminta mahasiswa untuk melakukan latihan analisa pengambilan keputusan kebijakan dengan Model Mixed - Scanning. Seperti biasa, dalam latihan ini mahasiswa bisa memilih dua corak analisa. Pertama, analisa untuk pengambilan keputusan kebijakan. Kedua, analisa terhadap pengambilan keputusan kebijakan. Bagi mahasiswa yang memilih untuk melakukan analisa untuk pengambilan keputusan kebijakan, output yang diharapkan dari latihan ini adalah draft rancangan akademik untuk suatu regulasi tertentu yang memaparkan prinsip dan wilayah pengaturan dari regulasi tersebut. Untuk itu, pada sesi sebelumnya mahasiswa telah diminta untuk memilih sebuah contoh kasus atau isu tertentu. Bagi mahasiswa yang memilih melakukan analisa terhadap pengambilan keputusan, output yang diharapkan dari latihan ini berupa paparan hasil penelitian yang menjelaskan fenomena kasus pengambilan keputusan kebijakan tertentu dalam logika Mixed – Scanning. B. Memahami Model Mixed-Scanning Dosen memberikan pemahaman Model Pengambilan Keputusan dalam Logika Mixed-Scanning kepada mahasiswa dengan memaparkan asumsi-asumsi dasar yang digunakan oleh model ini. Selanjutnya, dosen mengkontraskan asumsi-asumsi dasar itu dengan asumsi dasar yang digunakan dalam Model Rational – Comprehensive dan Model Garbage – Can. Model Mixed-Scanning muncul sebagai upaya untuk menjembatani dua kutub ekstrim Model Rational-Comprehensive dan Model Garbage-Can. Asumsi dasar yang digunakan dalam Model Mixed-Scanning merupakan
118
Analisis Kebijakan Publik

gabungan antara Model Rational-Comprehensive dan Model Garbage-Can.1 Secara garis besar, komparasi antara ketiga model ini telah dilakukan dan dipaparkan pada Pertemuan VI sebelumnya. Pada pertemuan ini, dosen hanya akan memaparkan karakteristik khas Model RationalComprehensive dan perbedaannya dengan model lain, dilihat dari asumsi dasar yang digunakan oleh masing-masing model. Model Mixed-Scanning mengakui kebenaran asumsi Model RationalComprehensive yang menyatakan bahwa dalam proses pengambilan keputusan, manusia menggunakan perhitungan-perhitungan rasional. Namun, Model Mixed-Scanning juga mengakui bahwa fenomena proses pengambilan keputusan seringkali terjadi dalam situasi yang mendesak, di mana tidak ada cukup waktu untuk melakukan perhitunganperhitungan rasional secara komprehensif.2 Model Mixed-Scanning juga mengadopsi dan mengakui kebenaran asumsi Model Garbage – Can. Model Mixed-Scanning melihat bahwa, dalam kenyataannya, fenomena proses pengambilan keputusan terjadi tidak sebagai sebuah proses tunggal, tetapi sebagai bagian dari hiruk pikuk sebuah proses besar yang sulit diurai ujung-pangkalnya. Dalam situasi tersebut ada berbagai masalah yang harus direspons, solusi yang harus ditemukan permasalahannya, dan kepentingan yang harus diakomodasi. Ini menggambarkan situasi organized anarchy, yang menjadi asumsi dasar Model Garbage – Can tentang situasi proses pengambilan keputusan kebijakan.3 Model Mixed-Scanning menggabungkan dua model itu dengan membangun asumsinya sendiri yang melihat bahwa proses pengambilan keputusan kebijakan, tidak didasari sepenuhnya oleh perhitunganperhitungan rasional; tetapi juga tidak sepenuhnya terjadi dalam situasi yang ‘anarkis’. Masih ada kerangka rasionalitas yang membingkai hiruk
1   Lihat   juga   Etziony,   Amitai,   Mixed-­Scanning:   A   “Third”   Approach   to   Decision-­ Making;;   Source:   Public.   Administration   Review,   Vol.   27,   No.   5   (Dec.,   1967),   pp.   385-­392,  Published  by:  Blackwell  Publishing  on  behalf  of  the  American  Society  for   Public   Administration   Stable   URL:   http://www.jstor.org/stable/973394   Accessed:   08/04/2010  02:05. 2   Lihat  Howlett,  Michael  dan  Ramesh,  M.,  op.cit. 3   Ibid

Purwo Santoso

119

yang terjadi secara terus-menerus dalam proses kebijakan.pikuk tujuan. Model MixedScanning mengakui bahwa setiap aktor kebijakan yang terlibat memiliki rasionalitasnya sendiri dan tidak bisa direduksi oleh rasionalitas teknokratis seperti dalam Model Rational-Comprehensive. Rasionalitas. Dalam latihan ini dosen membimbing mahasiswa dengan cara memberikan ilustrasi sebuah kasus analisa pengambilan keputusan kebijakan. setiap kebijakan mahasiswa diharapkan bisa menuangkannya dalam naskah akademik. adaptasi. formulasi kebijakan. Formula kebijakan lebih dipandang sebagai sebuah bingkai untuk mengarahkan proses tawar menawar. Dihasilkan dengan instrumen analisis apapun. C. dalam pemahaman Model Mixed-Scanning. akomodasi. Perbedaannya dengan Model Rational-Comprehensive. Setelah memaparkan Model Mixed-Scanning secara konseptual. Berlatih Melakukan Analisis untuk Pengambilan Keputusan Kebijakan dalam Logika Mixed-Scanning Dalam latihan ini. Untuk keperluan itu. dosen bisa memakai kasus penyusunan Rancangan Undang-undang Keistimewaan (RUUK) Yogyakarta. Artinya. dan kepentingan yang berputar dalam proses pengambilan keputusan kebijakan. Karenanya. melainkan bagian dari komoditi yang dipertukarkan dengan rasionalitas yang lain dalam proses politik pengambilan keputusan kebijakan. dosen meminta mahasiswa untuk berlatih melakukan analisis pengambilan keputusan kebijakan. bukanlah sesuatu yang bersifat mendaku kebenaran tunggal. upaya Model Mixed-Scanning menjembatani Model Rational-Comprehensive dan Model Garbage-Can dilakukan dengan cara membangun kompromi antara substansi rasional dari proses kebijakan dengan konteks anarkis yang meliputi proses kebijakan. 120 Analisis Kebijakan Publik . sebelumnya mahasiswa telah diminta untuk memilih sebuah contoh kasus kebijakan sebagai bahan analisa. dalam Model Mixed – Scanning tidak dipandang sebagai sesuatu yang baku serta diaplikasikan secara kaku dalam keseluruhan proses kebijakan. solusi.

dan publik Indonesia yang lain. Tentunya di sini mahasiswa tidak diminta untuk menuangkannya dalam sebuah naskah akademik. Untuk itu. tim perumus RUU melakukan brainstorming untuk memetakan kajian dan rumusan tentang Keistimewaan Yogyakarta yang selama ini telah dilakukan. Dalam situasi ini banyak kepentingan yang harus diperhitungan. Model Rational – Comprehensive tidak feasible untuk digunakan mengingat banyaknya kepentingan yang terlibat dan konteks otonomi daerah yang membuat Depdagri tidak bisa memaksakan rasionalitasnya kepada aktor lain. ketiga. pertama. Dalam kasus ini ada dua kubu utama yang Purwo Santoso 121 . Dalam situasi seperti ini. Depdagri memilih menggunakan analisa pengambilan keputusan kebijakan dengan model Mixed-Scanning.dan bisa dijadikan dasar untuk legal drafting terkait dengan kebijakan yang dianalisis. dosen memberikan tutorial melalui ilustrasi sebuah analisa untuk pengambilan keputusan kebijakan dan menunjukkan langkah-langkah yang harus ditempuh oleh mahasiswa dalam menganalisa kasus yang dipilihnya. dari Sultan dan masyarakat Yogyakarta. Sekaligus di sini dosen memaparkan bagaimana situasi dan latar belakang tersebut menjadi konteks yang mempengaruhi proses dan hasil pengambilan keputusan. Dosen terlebih dahulu memberikan gambaran situasi dan latar belakang munculnya inisiatif penyusunan RUUK tersebut. Kebutuhan akan rumusan Undang-undang yang mengatur Keistimewaan Yogyakarta diawali oleh kebutuhan Departemen Dalam Negeri terkait penataan dan monitoring penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Pemetaan tersebut menghasilkan peta kontroversi ide yang selama ini terjadi dalam berbagai rumusan tentang Keistimewaan Yogyakarta. kedua. Untuk itu. sembari mahasiswa melakukan latihan. namun cukup sampai pada level prinsip-prinsip dan asas-asas yang digunakan sebagai pedoman dalam penjabaran lebih lanjut dari konsep akademik tersebut. Model Garbage – Can juga tidak memungkinkan karena mengingat derajat kontroversi dari isu yang dihadapi membuat legitimasi menjadi kebutuhan mutlak. presiden. Dalam situasi penuh kontroversi ini. kepentingan Departement Dalam NegeriDEPDAGRI sendiri.

tanpa harus mengklaim komprehensif.terlibat dalam kontroversi ide tersebut. Seperti sudah disampaikan di atas. diharapkan bisa memberikan paparan tentang pola-pola yang secara ajeg terjadi dalam pengambilan keputusan dengan model MixedScanning dari kasus kebijakan yang diamatinya. Mahasiswa yang berlatih melakukan analisa dalam corak ini. Tahap analisa di atas memberikan gambaran model Garbage-Can dalam kasus analisis kebijakan untuk menyusun RUUK DIY. dengan menghindari atau memoles ulang ide-ide yang sensitif tersebut. di situ analis bisa melihat ide-ide apa yang sensitif dan aktor-aktor manasaja yang merasa sensitif dengan ide-ide tersebut. Namun. D. Dengan demikian analis bisa menspesifikkan alternatif-alterntatif kebijakan yang relatif lebih bisa diterima oleh semua pihak. mahasiswa bisa memaparkan bagaimana kasus pengambilan keputusan 122 Analisis Kebijakan Publik . Termasuk di situ. mahasiswa yang memilih corak analisis untuk pengambilan keputusan kebijakan diminta untuk merumuskan analisisnya dalam sebuah naskah akademik sampai pada level perumusan prinsip dan asas yang muncul sebagai konsekuensi dari pilihan posisinya. yaitu: Pejah – gesang nderek Sultan vs. mainstream nasional tentang demokratisasi. maka model analisis yang digunakan menjadi lebih bersifat rasional/teknokratis. dosen bisa menggunakan berbagai tanggapan atau komentar terhadap naskah akademik RUUK Yogyakarta di atas. Pemetaan ini membantu analis untuk menentukan posisi di tengah-tengah kontroversi tersebut. Mahasiswa yang memilih melakukan analisa terhadap pengambilan keputusan kebijakan melakukan hal yang sama khususnya terkait dengan kasus kebijakan yang dipilihnya. Latihan Analisis terhadap Pengambilan Keputusan Kebijakan: Model Mixed-Scanning Untuk contoh analisis terhadap formulasi dan pengambilan keputusan kebijakan. ketika konsekuensi pilihan posisi tersebut dijabarkan dalam prinsipprinsip dan asas-asas yang menjadi panduan bagi penyusunan substansi RUUK DIY. Artinya.

org/stable/973394 Accessed: 08/04/2010 02:05 Howlett. I. chap. Ketut P.jstor. Amitai. Cornelis. A. 6. Marcus Priyo Gunanto. Daftar Pustaka Etziony. Erawan. sementara penjabaran posisi dalam prinsip dan asas substansi kebijakan dijabarkan dengan model rasional. Persiapan Sesi Berikutnya Pada pertemuan berikutnya. Princeton University Press.G. M. Vol. Mixed-Scanning: A “Third” Approach to Decision-Making. 5 (Dec. (2007). seperti dicontohkan di atas..1. 385-392 Published by: Blackwell Publishing on behalf of the American Society for Public Administration Stable. pp. Monograph on Politics & Government 1. Jurusan Ilmu Pemerintahan FISIPOL UGM – Program Pascasarjana Politik Lokal dan Otonomi Daerah-UGM Purwo Santoso 123 .. No. Pratikno. Purwo Santoso. Oxford University Press Lay. 27. Michael dan Ramesh. Untuk mempersiapkan diri. mahasiswa akan diajak untuk melakukan analisa implementasi kebijakan.A. Chap. no. Dwipayana. Haryanto. Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf. Mahasiswa diharapkan bisa melakukan pemilahan anatomi serupa pada kasus kebijakan yang dianalisisnya. penentuan posisi perumus RUUK DIY dilakukan dengan model Garbage-Can. (1995). Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystem. Rancangan Undang-undang Keistimewaan Yogyakarta.2. The Policy Process in the Modern State. Wawan Mashudi. Source: Public Administration Review.N. URL: http:// www. mahasiswa diminta membaca beberapa literatur berikut ini: Politics and Policy Implementationin the Third World. 1967). Vol.kebijakan yang dianalisis menggunakan model Mixed-Scanning. E. Andi Sandi. 1.

fokus pembahasan. faktor-faktor yang mempengaruhi proses implementasi kebijakan.Pertemuan  IX ANALISA  IMPLEMENTASI  KEBIJAKAN Misi Sesi Perkuliahan Substansi Sesi Perkuliahan Metode Sesi Perkuliahan A. Peran Analisa dalam Implementasi Kebijakan Pada pertemuan ini.Untuk itu dosen mengawali pertemuan ini dengan pemaparan tentang konsep dan proses implementasi serta peran analisis dalam pembangunan konsep dan proses implementasi tersebut. Di sini dosen juga memberikan penjelasan singkat bagaimana konsep-konsep tersebut digunakan dalam aktivitas analisis implementasi kebijakan. dan pendekatan dalam melakukan implementasi kebijakan. 124 Analisis Kebijakan Publik . Dosen mengawali pertemuan ini dengan memberikan pemaparan singkat tentang konsep implementasi kebijakan. diskusi. dan penugasan akan difokuskan pada analisa implementasi kebijakan.

Ini akan mempermudah mahasiswa memahami konsep implementasi kebijakan. Mahasiswa diminta untuk melakukan analisa implementasi kebijakan. sebagai policy statement. dosen memberikan pemaparan tentang proses implementasi kebijakan dan fungsi analisis bagi proses tersebut. Dalam asumsi ideal yang seringkali dipakai sebagai dasar untuk melakukan analisa. 3   Grindle. Sama seperti pada latihan analisa pada sesi-sesi sebelumnya.Secara umum.   Michael.   (1997). dosen juga menjelaskan pada mahasiswa distingsi antara istilah kebijakan dan program.  (1980). Di sini dosen memperkenalkan model analisa implementasi kebijakan yang dikemukakan oleh Michael J.. B. Dalam 1   Hill.  Politics  and  Policy  Implementation  in  the  Third  World.  Merilee  S. ke dalam policy outcome.  1. Purwo Santoso 125 .  op. Hill1 dan Merilee S.  6. mahasiswa bisa memilih dua corak analisa. dosen menjelaskan beberapa model analisa implementasi kebijakan yang nantinya bisa digunakan mahasiswa dalam latihan melakukan analisa kebijakan. implementasi kebijakan adalah upaya untuk mewujudkan tujuan kebijakan yang dinyatakan dalam formula kebijakan. 2   Grindle.  NJ. Memahami Proses Implementasi dan Fungsi Analisis dalam Proses Tersebut Mengawali sesi ini.   Princeton  University  Press. implementasi kebijakan adalah proses di mana formula kebijakan ditransformasikan menjadi produk konkrit kebijakan.  chap. serta kaitan antara keduanya.   The   Policy   Process   in   the   Modern   State.  Chap.   Prentice   Hall/ Harvester  Wheatsheaf. Setelah mahasiswa memahami kerangka konseptual dari implementasi kebijakan.  hal.  6.cit. yaitu analisa untuk implementasi kebijakan dan analisa terhadap implementasi kebijakan.Dalam pemaparannya tentang konsep implementasi. Grindle2 Paparan konsep analisa implementasi kebijakan diikuti dengan latihan melakukan analisa.3 Untuk mewujudkan kesinambungan antara tujuan kebijakan dan outcome kebijakan perlu adanya sebuah ‘policy delivery system’. yang muncul sebagai akibat dari aktivitas pemerintah.

 hal. Namun.  hal.  UGM.   Modul   Kuliah   Kebijakan   Pemerintahan   dan   Implementasinya.  op. analis mulai mencoba menemukan dan memetakan bagaimana proses implementasi kebijakan memiliki dinamikanya sendiri dan dinamika ini mempengaruhi outcome dari kebijakan yang diimplementasikan.  Yogyakarta:   Konsentrasi  Politik  Lokal  dan  Otonomi  Daerah. 6   Lihat  juga  Hupe  dan  Hill..  127  –  128.  6  –  8.5 Proses implementasi selama ini lebih banyak memberikan peran kepada aktor-aktor negara. Di sini. implementasi akan lebih baik jika dimaknai sebagai: proses administratif untuk mengeksekusi keputusan-keputusan politis dengan mendayagunakan serangkaian instrumen kebijakan untuk menghasilkan perubahan sosial ke arah yang dikehendaki.cit.sistem itu. Salah satu ahli kebijakan publik yang melihat dimensi lain.. di 4   Ibid.. 5   Santoso. dan dalam masing-masing program ada instrumen-instrumen yang didesain untuk memastikan bahwa implementasi program-program tersebut secara simultan berkontribusi pada tercapainya tujuan kebijakan.(2002). kenyataan menunjukkan bahwa selalu ada kesenjangan antara tujuan yang dinyatakan dalam policy statement dengan outcome yang dihasilkan dari policy implementation membuat sebagian analis mulai menelaah ‘missing-link’ dalam analisis implementasi kebijakan yang selama ini dilakukan. kebijakan diterjemahkan dalam program-program. khususnya aparatus pemerintah.   Purwo.   126 Analisis Kebijakan Publik . 7   Hill. proses implementasi dianggap sebagai proses yang steril dan terpisah dari hiruk pikuk politik proses pengambilan keputusan dalam proses pembuatan kebijakan.8 Sejak saat itu.  op. analisis implementasi kebijakan mulai bergerak lebih jauh lagi daripada sekedar memandang proses implementasi kebijakan sebagai proses administratif semata.4 Karena itu.  Program  Pascasarjana  Program  Studi  Ilmu  Politik.cit. 8   Ibid.7 Terjebak oleh mitos netralitas birokrasi. yang mencakup pula serangkaian proses negosiasi antara implementor dengan sasaran kebijakan untuk memastikan tercapainya misi kebijakan.6 Hal ini membuat proses implementasi kebijakan seringkali dimaknai sebagai proses administratif semata.

 hal.cit. policy context merepresentasikan lingkungan di mana suatu proses kebijakan. implementor juga. politik. Model ini mengajak para analis untuk memberikan perhatian yang selayaknya pada dimensi policy context. paling tidak dua variabel utama. mau tidak mau. termasuk implementasi. melibatkan. 9   Grindle.  10 Purwo Santoso 127 .. Aktor-aktor lain ini ikut menentukan kinerja dan hasil dari kebijakan yang diimplementasikan. dan kepatuhan dan responsivitas. berlangsung. Grinddle mengidentifikasi elemen dari policy context ini meliputi: kekuatan. yaitu policy content dan policy context. perubahan apa yang bakal muncul sebagai akibat dari kebijakan yang diimplementasikan.  hal. policy content yang tidak kompatibel dengan konteks-nya bisa menuai resistensi yang membuyarkan seluruh keputusan kebijakan. harus berinteraksi dengan aktor kebijakan lain.samping dimensi teknis administratif. ketika melakukan upaya administratif untuk mengimplementasikan suatu kebijakan. Sehingga dalam proses dan analisa implementasi kebijakan. dan ekonomi tertentu. bahkan yang paling teknokratis sekalipun. Namun dalam kenyataannya. Elemen-elemen yang ada di dalam variabel policy context ini merupakan hal-hal yang cenderung diabaikan ketika orang terlalu naïf dengan pendekatan teknokratisadministratif. karena diasumsikan bahwa semua orang akan patuh dan tidak ada hal yang kontroversial dengan policy content.11 Misalnya. menurut Grindle. dan siapa yang mengimplementasikan kebijakan tersebut. dan strategi aktor yang terlibat. dari proses implementasi ini adalah Grindle. konteks menjadi variabel kedua yang perlu diperhitungkan. karakteristik rezim dan institusi. kepentingan.  op. 10   Ibid.10 Sementara. di mana kebijakan tersebut diimplementasikan.9 Policy content mempengaruhi proses implementasi karena policy content yang dihasilkan melalui proses policy making menentukan apa yang harus di-deliver melalui sebuah kebijakan. Sub-variabel yang ada di dalam variabel content kebijakan di atas menjadi faktor yang menentukan ketika disadari bahwa implementasi kebijakan selalu terjadi dalam konteks sosial.  8  -­  10 11   Ibid. Dinamika proses implementasi ini.

Dua karakter.  op.up. Bagan IX. PROSES IMPLEMENTASI KEBIJAKAN SEBAGAI PROSES ADMINISTRATIF DAN POLITIS Sumber: Grindle. Marilee S. 11 C. dari proses implementasi ini diperlihatkan oleh Grindle dalam Bagan IX. niscaya akan melibatkan proses-tawar menawar.1. dengan derajat yang bervariasi. Pendekatan dalam Implementasi Kebijakan Setelah memahami makna dan tujuan implementasi kebijakan.. Implementasi kebijakan dilakukan menurut prosedur dan petunjuk yang ditetapkan dari atas.cit. akomodasi dan konflik. Hal ini menunjukkan bagaimana proses implementasi juga merupakan proses yang bersifat politis. dosen mengajak mahasiswa untuk mengingat kembali pendekatan yang digunakan dalam proses implementasi.1. Menurut Hogwood dan Gunn ada dua perspektif umum dalam proses implementasi kebijakan. Dalam 12   Hogwood  dan  Gunn. politis dan administratif. perspektif top-down melihat proses implementasi sebagai sebuah proses yang ditentukan dari atas. disamping administratif. yaitu pendekatan top – down dan pendektan bottom .Interaksi ini. 1980.12 Singkatnya. hal. 128 Analisis Kebijakan Publik . berjalan dalam secara konsekuental dalam tahap-tahap yang sudah ditentukan.

kongruen.13 Perspektif yang pertama adalah Pendekatan Struktural. Analis yang menggunakan pendekatan ini biasanya memfokuskan analisanya pada analisis organisasional modern. dosen memaparkan empat perspektif. Masih mengacu pada Hogwood dan Gunn. perspektif bottom-up melihat proses implementasi sebagai sebuah proses yang inisiatif dan prakteknya dibangun dari bawah. lebih mengandalkan pada inisiatif. untuk mengimplementasikan kebijakan. Perspektif yang kedua adalah Pendekatan Prosedural. sering digunakan dalam proses maupun analisa implementasi kebijakan. namun berlangsung dalam proses tawar-menawar yang terjadi terus menerus antar berbagai aktor kebijakan.praktek kebijakan di Indonesia fenomena ini bisa kita temui dalam Petunjuk Pelaksanaan (Juklak) dan Petunjuk Teknis (Juknis) yang biasanya menyertai setiap kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah. Jika prosedur implementasi sudah diatur dalam formula kebijakan yang sudah disepakati. memberikan gambaran lebih detil tentang perbedaan antara perspektif Top – Down dan Bottom – Up. Purwo Santoso 129 . perspektif ini. yang bersama-sama dengan dua pendekatan di atas. dan kemampuan belajar dan beradaptasi dari masyarakat sebagai stakeholders dalam mengimplementasikan suatu kebijakan. Contoh praktek implementasi kebijakan yang bersifat top-down bisa kita lihat dalam Petunjuk PelaksanaanJuklak dan Petunjuk Teknis-Juknis BOS.  op.cit. 13    Hogwood  &  Gunn. alih-alih menekankan pada ketepatan dan pedanticism-teknokratis.Kebalikan dari perspektif topdown.1. analisis yang menggunakan pendekatan ini akan melihat apakah implementasi yang dilakukan sesuai dengan prosedur tersebut. pengetahuan. Di sini sebisa mungkin desain kebijakan dan organisasional dianggap sebagai dua hal yang. termasuk tehnik-tehnik yang tepat. Analis yang menggunakan perspektif ini akan menekankan pada analisa terkait dengan proses dan prosedur yang tepat. Tabel IX. kurang lebih. baik di level pusat maupun daerah. Prosesnya bukanlah sebuah proses yang bersifat konsekuental. Intinya.

misalnya. Sifat keputusan dalam implementasi 3. Intervensi ini mau tidak mau akan menimbulkan perubahan. Terakhir. masyarakat cenderung dipandang hanya sebagai obyek kebijakan Keputusan bersifat otoritatif BOTTOM – UP Society – promoted mengandalkan modal sosial dan jaringan dan cenderung dihasilkan sebagai produk mandiri masyarakat Keputusan merupakan hasil dari komitmen terhadap kebijakan bersifat konsensual.Tabel IX. prosedur dan manajemen yang tepat. keputusan kebijakan hanya bersifat garis besar Tujuan kebijakan banyak mengandung ambiguitas dan harus selalu diotorisasi melalui proses negosiasi untuk membangun konsensus Implementasi direduksi sebagai proses politis yang secara terus menerus melibatkan negosiasi. terutama melalui pengelolaan yang memperlihatkan kepedulian terhadap kepentingan publik. Pendekatan ini menekankan pada analisa tentang perilaku manusia terhadap kebijakan. Perspektif Politik. Tujuan kebijakan Tujuan kebijakan bersifat final dan tidak bisa ditawar 4. Kontras Pendekatan Top – Down dan Bottom – Up No POIN PERBEDAAN Corak institusi TOP – DOWN State promoted mengandalkan kewenangan birokrasi pemerintah dan dana. dan menghasilkan perilaku sebagaimana diharapkan. 1. Pemaknaan terhadap implementasi Implementasi direduksi sekedar sebagai proses administratif Ketiga. tetapi jika itu semua mengabaikan realitas kekuasaan. Perspektif ini didasarkan pada asumsi sederhana: Implementasi sebuah kebijakan bisa jadi telah direncanakan secara cermat menurut organisasi. Ini terkait dengan sifat dasar kebijakan sebagai sebuah langkah intervensi. 2. Perspektif Behavioral. kemampuan 130 Analisis Kebijakan Publik .1. Analisa dengan pendekatan ini biasanya akan ditujukan untuk menciptakan sebuah atmosfer kepercayaan. dan tidak semua orang senang dengan perubahan.

yang sebelumnya sudah diperkenalkan di pertemuan IV dari mata kuliah ini. 14   Hogwood  dan  Gunn. Berikut ini adalah beberapa macam kelompok instrumen kebijakan yang diklasifikasikan oleh Howlett dan Ramesh. perspektif dan pendekatan yang dipakai akan mempengaruhi asumsi yang digunakan untuk membangun model implementasi dan pilihan instrumen yang digunakan didalam model tersebut.1. Di mana Howlett dan Ramesh mengklasifikan berbagai instrumen kebijakan berdasarkan utilitas-nya dilihat dari level intervensi negara.kelompok-kelompok yang menentang kebijakan tersebut untuk ‘mengganggu’ kebijakan tersebut. Hal ini semakin mempertegas dan memperkuat pemahaman mahasiswa tentang pentingnya memahami model dan konsekuensi yang muncul dari pilihan model yang diambilnya dalam menganalisis suatu kebijakan.14 Dalam analisis implementasi kebijakan. Analisis dengan pendekatan ini biasanya.cit. keempat pendekatan di atas merupakan representasi model berpikir. Purwo Santoso 131 . Sehingga desain implementasi kebijakan yang dihasilkan bisa saja mengkombinasikan berbagai instrumen yang muncul sebagai konsekuensi dari model dipilih. meskipun tidak selalu. Sebetulnya.  op. seperti yang ditampilkan dalam Bagan IX. Spektrum Instrumen Kebijakan. dalam praktek analisa implementasi kebijakan. analis bisa mengkombinasikan keempat perspektif tersebut dalam membangun desain implementasi-nya. Menariknya. terkait dengan pola-pola kekuasaan antar dan dalam organisasi. maka kebijakan itu bisa jadi akan gagal.

Dalam situasi tertentu.1. negara memutuskan untuk tidak melakukan apa-apa. seringkali pada level pengambilan keputusan. Instrumen-instrumen voluntary ini biasanya banyak digunakan dalam implementasi kebijakan yang sifatnya bottom-up.Bagan IX. Spektrum Instrumen Kebijakan Sumber: Howlett dan Ramesh (1995:82) Dosen memaparkan bahwa dalam analisis untuk menentukan instrumen kebijakan yang akan dipakai untuk meng-implementasi-kan. tetapi dia juga tidak mendapatkan insentif. dengan cara memberikan insentif bagi mereka yang mengikuti perilaku yang diinginkan oleh kerangka tersebut. relatif memiliki kebebasan untuk melakukan diskresi. Instrumen voluntary. bagi yang tidak patuh. biasanya memberikan sebuah kerangka untuk menggiring perilaku masyarakat. karena berasumsi bahwa problem publik terkait akan lebih efektif jika ditangani oleh pasar atau oleh masyarakat sendiri. Voluntary instrument banyak digunakan sebagai instrumen kebijakan ketika negara tidak banyak melakukan intervensi dan warga. dia tidak akan kehilangan apa-apa. Sementara. fitur paling menonjol adalah adanya diskresi yang relatif sangat besar yang ada di tangan warga tanpa intervensi negara. Tetapi. Howlett dan Ramesh melihat level intervensi negara sebagai variabel determinan. Analisis untuk implementasi kebijakan dengan voluntary instrument perlu menelaah terlebih dahulu tujuan yang ingin dicapai dari kebijakan 132 Analisis Kebijakan Publik .

instrumen yang bersifat memaksa – compulsory instrument. publik ‘digiring’ berpikir bahwa dengan melakukan hal tertentu. bahwa dalam menyusun mekanisme insentif perlu berpegang pada prinsip bahwa melalui instrumen yang dihasilkan. meskipun untuk itu mereka juga tidak akan mendapatkan hukuman. Instrumen dalam kelompok ini memberikan ruang diskresi yang jauh lebih sempit bagi warga. analis bisa mulai mendesain voluntary instrument dan mekanisme insentif seperti apa untuk mengkerangkai perilaku publik agar kondusif bagi tercapainya tujuan kebijakan yang diimplementasikan. karena instrumen tersebut. tetapi keputusan final tetap berada di tangan warganya. mengidentifikasi kiranya apa perilaku seperti apa dari pihak masyarakat yang memungkinkan tercapainya tujuan kebijakan yang diinginkan. yang mengkombinasikan karakter dari dua kelompok instrumen sebelumnya. Perlu diingatkan. yang kondusif bagi tercapainya tujuan kebijakan. agar memberikan hasil yang diinginkan.yang akan diimplementasikan. dan negara menentukan keputusan apa yang harus diambil oleh warganya. adalah instrumen yang melibatkan intervensi negara yang cukup tinggi. Dari situ. dengan disertai ancaman sangsi bagi yang tidak patuh. Kegunaan pilihan-pilihan instrumen implementasi ini ditimbang berdasarkan kegunaan dan kemungkinan pengadopsian instrumen tersebut untuk menghasilkan dampak kebijakan yang diinginkan. harus disertai oleh kekuatan pemaksa yang efektif dan dianggap absah. mereka akan mendapatkan keuntungan lebih. Sebaliknya. ada Mixed-instrument. daripada jika mereka tidak melakukan hal tersebut.15 15   Disarikan  dari  Howlett  dan  Ramesh  (1995:  80  -­  101) Purwo Santoso 133 . Jika mahasiswa melakukan analisis untuk implementasi kebijakan dengan menggunakan compulsory instrument. Selanjutnya. Ditengahnya. Instrumen-instrumen ini biasanya memberikan kesempatan pada negara untuk melakukan intervensi dan mengarahkan warganya untuk sampai pada keputusan tertentu. maka analisis yang dilakukan haruslah menelaah instrumen-instrumen pemaksa apa yang bisa digunakan oleh negara. disebut juga directive – instrument.

Output yang diharapkan dari mahasiswa dalam latihan ini adalah dokumen rekomendasi strategi implementasi kebijakan. tanpa secara prinsipil mengkompromikan konten dari kebijakan yang diimplementasikan.Hal yang sama juga digunakan oleh Cleaves. dosen kembali membagi mahasiswa dalam kelompok berdasarkan corak analisanya. Substansi dari rekomendasi tersebut harus memperlihatkan kemampuan mahasiswa untuk merancang strategi implementasi kebijakan yang responsif terhadap konteks. terkait dengan content atau substansi kebijakan. Dari contoh kasus tersebut. Kepentingan yang dipengaruhi oleh substansi kebijakan yang akan diimplementasikan. yang menggunakan istilah sistem politik. mahasiswa diminta untuk memerankan dirinya menjadi seorang analis yang bekerja untuk membuat sebuah desain implementasi kebijakan. Enam faktor itu adalah: 1. setidaknya ada enam faktor yang harus diamati dalam melakukan analisa kebijakan. secara bergantian dosen meminta mahasiswa untuk berlatih melakukan analisis atas suatu kasus aktual tertentu dan melakukan bimbingan dalam latihan tersebut. Berlatih Melakukan Analisis untuk Implementasi Kebijakan Bagi mahasiswa yang memilih melakukan analisis untuk implementasi kebijakan. Setelah memaparkan berbagai pendekatan untuk menganalisa implementasi kebijakan. harus disadari bahwa dalam situasi tersebut sudah ada sistem yang berjalan. Kemudian. level intervensi negara rendah paralel dengan Sistem Politik Terbuka. langkah pertama yang harus dilakukan adalah mendefinisikan substansi permasalahan kebijakan yang harus ditangani. Grindle. Ketika kebijakan dipahami sebagai sebuah intervensi terhadap suatu situasi yang telah ada sebelumnya. dosen meminta mereka untuk mengambil satu contoh kasus keputusan kebijakan untuk diimplementasikan. D. Menurut. Sebaliknya. lengkap dengan nilai dan aktor-aktor yang terlibat 134 Analisis Kebijakan Publik . Level intervensi negara yang tinggi dalam Howlet dan Ramesh paralel dengan Sistem Politik Tertutup Claeves. Dokumen tersebut memberikan contoh bagaimana dalam melakukan analisis untuk implementasi kebijakan.

didalamnya. cenderung mendapatkan resistensi yang lebih kuat. sebagai analis. tentu kita. substansi kebijakan yang memproyeksikan perubahan yang mendasar terhadap situasi yang ada. Letak pengambilan keputusan. 5. Analis harus memperhitungkan konsekuensi dari isi formula kebijakan terhadap letak pengambilan keputusan untuk implementasi kebijakan dan siapa saja yang akan menjadi aktor kunci pengambilan keputusan pada proses implementasi. proses implementasi tidak hanya proses administratif yang tinggal menjalankan apa yang sudah dinyatakan dalam formula. sehingga memiliki potensi yang lebih besar untuk gagal. 3. Ingat. tetapi juga melibatkan proses tawar menawar. 4. dan konflik dengan aktor yang beragam. Tipe manfaat dari kebijakan yang diterima juga berpengaruh pada keberasilan proses implementasi dan pencapaian dampak kebijakan yang diinginkan. Jika keberadaan keputusan kebijakan yang akan diimplementasikan ternyata berimplikasi negatif dengan kepentingannya. dan bisa menggagalkan proses implementasi dan tercapainya tujuan kebijakan. Tipe manfaat yang diterima. Analis perlu memahami dan memperhitungkan konsekuensi dari keputusan tentang siapa Purwo Santoso 135 . tentunya akan muncul resistensi dari para aktor tersebut. Aktor-aktor tersebut tentu saja memiliki kepentingan dengan situasi yang ada pada saat itu. 2. Setelah kita menyadari bahwa dalam setting di mana kebijakan akan diimplementasikan terdapat banyak aktor dengan kepentingannya masing-masing. Dalam banyak kasus. Analis harus memahami derajat potensi perubahan yang ditimbulkan sebagai akibat dari intervensi kebijakan terhadap situasi yang ada. juga harus sadar bahwa masing-masing aktor memiliki kepentingan yang berbeda-beda terhadap kebijakan yang akan diimplementasikan. akomodasi. Analis harus mampu membaca kemungkinan ini untuk bisa membangun sebuah desain implementasi kebijakan yang aplikabel. Derajat perubahan yang mungkin ditimbulkan oleh kebijakan yang akan diimplementasikan. Implementor program.

6. si analis melakukan langkah kedua. untuk faktor ini seorang analis perlu memahami bahwa di antara para implementor program. dalam menganalisa konteks.yang akan menjadi implementor program. Karenanya. dalam proses implementasinya. analis perlu memperhitungan hal-hal sebagai berikut:Pertama. disamping variabel efektivitas dari berbagai pilihan strategi dan instrument implementasi yang tersedia. Implementasi kebijakan bisa gagal. langkah 136 Analisis Kebijakan Publik . seorang analis perlu jeli dan peka dalam melihat relasi antar aktor kebijakan. Selain berkaitan dengan masalah teknis. Ini penting untuk dilakukan mengingat tujuan kebijakan ditetapkan cenderung dengan mengabaikan keragaman dan kompleksitas yang ada di lapangan. pilihan strategi dan instrument kebijakan biasanya juga harus dianalisa dalam relasinya dengan variabel sumberdaya yang tersedia. kontekstualisasi tujuan kebijakan dalam setting yang lebih spesifik tersebut akan memberikan gambaran tentang apa yang harus dilakukan agar tujuan kebijakan yang dimaksudkan bisa tercapai melalui proses implementasi dalam setting tersebut. baik itu di kalangan agensi aparatus pemerintah maupun kelompok-kelompok di masyarakat. Implementasi kebijakan mengimplikasikan adanya kebutuhan akan resource. Sumber daya yang tersedia. Dalam kalkulasi rasional. dalam membangun desain implementasi kebijakan. Dari pengetahuan akan tujuan tersebut. seringkali terjadi tarik-menarik kepentingan. yaitu mengkontekstualisasikan tujuan tersebut dengan kondisi dan situasi konkrit di mana keputusan kebijakan tersebut akan diimplementasikan. harus dilakukan adjustment dengan situasi konkrit yang dihadapi. atau memberikan hasil yang tidak maksimal karena adanya tarik menarik-kepentingan ini. Tingkat kebutuhan akan resource seringkali juga dipengaruhi oleh pilihan strategi dan instrumen implementasi kebijakan. seperti kompetensi dari si implementor. khususnya dalam merekomendasikan implementor program. Menurut Grinddlle. Kedua. setelah memahami tujuan kebijakan. situasi dan konteks spesifik di mana kebijakan itu akan diimplementasikan. Karena itu.

setidaknya analisis untuk implementasi Purwo Santoso 137 .2. Dalam anatomi pengambilan keputusan kebijakan yang digambarkan dalam Bagan IX. Kalibrasi antara tujuan kebijakan dan situasi konkrit akan menghasilkan asumsi. analisa terhadap content dan context kebijakansecara signifikan mempengaruhi desain implementasi yang dihasilkan. Pilihan-Pilihan Kritis Dalam Proses Implementasi Kebijakan Dalam menginventarisir dan memilih alternatif instrumen implementasi ini ada beberapa hal yang harus diperhatikan. Berdasarkan asumsi dan model kausal tersebut. seorang analis bisa mulai menginventarisir berbagai alternatif instrumen implementasi yang dianggap relevan (Lihat Bagan IX. Yang paling utama adalah anatomi dan dampak dari desain implementasi kebijakan yang dihasilkan dari sebuah analisis untuk kebijakan. Hal ini dibahas oleh Grindle seperti dalam Bagan IX.2. Asumsi ini akan menjadi dasar bagi analis dalam membangun model kausal. dosen menekankan sekali lagi bagaimana dalam melakukan analisis untuk implementasi kebijakan.1).selanjutnya adalah menentukan alternatif-alternatif implementasi kebijakan. Melalui bagan tersebut. Bagan IX..2.

Dengan menggunakan teori tersebut sebagai kerangka analisa. ini mahasiswa bisa menggunakan berbagai teori. uraian mahasiswa harus memuat kesimpulan tentang faktor apa saja yang mempengaruhi proses implementasi kebijakan yang diamati. E. sampai teori-teori politik seperti Teori Negara Otoritarian Birokrat – nya O’Donnel atau Teori Neo – patrimonial – nya Dwight King. Dalam laporan hasil analisa yang akan dibuat oleh mahasiswa nanti. Level yang kedua adalah konsekuensi strategi implementasi terhadap upaya delivery program yang muncul sebagai penerjemahan dari isi kebijakan. Dalam melakukan analisa dengan corak.kebijakan harus dilakukan di tiga level. dosen membimbing mereka untuk berlatih menggunakan dan mengembangkan teori politik. Daftar Pustaka 138 Analisis Kebijakan Publik . misalnya: Kasus Implementasi Program Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri di suatu tempat tertentu atau bisa juga kasus lain (usahakan kasus yang sedang hangat di media massa). Level yang ketiga terkait analisis terhadap respons yang mungkin muncul dari berbagai aktor kebijakan yang terlibat terhadap pilihan strategi delivery program yang diambil. kemudian mengabstraksikan proses implementasi dalam kasus yang diamati. kususnya terkait dengan penjelasan fenomena implementasi kebijakan. untuk melihat dan menjelaskan proses implementasi kebijakan dalam kasus yang dianalisis. baik dari teori manajerial. dalam pengertian kesesuaian antara tujuan dan outcome yang dihasilkan dari proses implementasi dan bagaimana faktor tersebut bekerja mempengaruhi proses implementasi yang diamati. yang merepresentasikan perspektif teknokratis – administratif dari proses implementasi kebijakan. Level pertama adalah analisis tentang konsekuensi content kebijakan terhadap upaya implementasi secara umum. menjelaskan. Dalam latihan ini dosen meminta agar mereka mengambil satu kasus implementasi kebijakan tertentu. mahasiswa diminta untuk mengurai. Analisa terhadap Implementasi Kebijakan Bagi mahasiswa yang memilih untuk melakukan analisis terhadap implementasi kebijakan.

Policy Analysis for the Real World. ed. Oxford University Press Hill.Grindle. Program Pascasarjana Program Studi Ilmu Politik. Yogyakarta: Konsentrasi Politik Lokal dan Otonomi Daerah. Brian W.. Prentice Hall/ Harvester Wheatsheaf Santoso. Merilee S. Michael. Gunn. Modul Kuliah Kebijakan Pemerintahan dan Implementasinya. (1980). Princeton University Press Hogwood. Purwo Santoso 139 . (2002). Politics and Policy Implementation in the Third World. Purwo. The Policy Process in the Modern State. dan Lewis E. 1997. UGM.

mahasiswa diperbolehkan untuk 140 Analisis Kebijakan Publik . Setelah memberikan pemaparan tentang konsep monitoring kebijakan dan analisis monitoring kebijakan. Dalam latihan ini. dosen meminta mahasiswa untuk berlatih melakukan analisis monitoring kebijakan. Memahami Monitoring Kebijakan Tema utama yang dibahas dalam pertemuan ini adalah analisis monitoring kebijakan. sama seperti sesi-sesi sebelumnya. Pada kesempatan itu.Pertemuan  X ANALISIS  MONITORING  KEBIJAKAN MisiSesi Perkuliahan monitoring monitoring Substansi Sesi Perkuliahan Monitoring Monitoring Metode Sesi Perkuliahan A. Dalam sesi pertemuan ini dosen mengawali dengan memberikan pemaparan singkat tentang konsep dan praktek monitoring kebijakan. dosen juga memaparkan kepada mahasiswa tentang fungsi dan tujuan analisis bagi keseluruhan proses monitoring.

dipahami sebagai proses yang terencana dan dirancang secara sistematis untuk mencapai suatu tujuan tertentu. dalam proses kebijakan. mahasiswa telah memahami bahwa proses kebijakan. setidaknya dalam pengertian teknokratis.memilih dua corak analisa. yang berguna untuk memastikan bahwa program dan kegiatan yang dilakukan benar-benar. biasanya. dosen mengawali dengan penjelasan tentang makna istilah ‘monitoring’ dan tujuan melakukan ‘monitoring’ secara umum. Dalam konteks penggunaan seperti itu. barulah dosen memberikan pemaparan tentang proses monitoring sebagai bagian dari proses kebijakan publik. menjadi bagian dari sebuah aktivitas yang lebih besar. memeriksa. terutama terkait proses formulasi dan implementasi kebijakan. di mana tujuan dan langkah-langkah untuk mencapai tujuan tersebut hanya dipahami Purwo Santoso 141 . proses monitoring. Dalam melakukan latihan analisa. proses kebijakan lebih sering terjadi dalam konteks ‘organized anarchy’. kedua. mahasiswa diminta untuk mempersiapkan diri dengan memilih satu contoh kasus kebijakan untuk dijadikan sebagai obyek analisis. Dalam pemaparan tentang proses monitoring kebijakan. Menyambung pemaparan dan pembahasan materi pada sesisesi sebelumnya. yaitu analisa untuk monitoring kebijakan dan analisa terhadap monitoring kebijakan. bahwa definisi proses monitoring yang dipaparkan di atas diambil dari model kebijakan teknokratis yang mengasumsikan bahwa tujuan kebijakan dan langkahlangkah untuk mencapainya sudah terdefinisi secara jelas dalam formula kebijakan. Meskipun. membawa pada tercapainya tujuan yang diinginkan. yang dilakukan untuk mencapai suatu tujuan. atau mengobservasi’. perlu disertakan fungsi monitoring. dijalankan sesuai dengan rencana dan rancangan yang sudah dibuat dan. Aktivitas monitoring dilakukan sebagai fungsi pengawasan dan observasi untuk memastikan bahwa aktivitas yang dilakukan benar-benar membawa pada tujuan yang sudah ditetapkan sebelumnya. kita biasa mendengar istilah ‘monitoring’ banyak digunakan dengan makna ‘mengawasi. Setelah itu. dalam prakteknya. pertama. Di sini dosen perlu memperingatkan mahasiswa. Dalam penggunaan sehari-hari. Karenanya.

 March. berangkat dari kenyataan bahwa seringkali muncul perbedaan pemahaman terhadap kebijakan di level formulasi dan level implementasi. Sehingga perubahan rumusan dan formula kebijakan bisa berubah-ubah sesuai dengan dinamika interaksi antara aktor-aktor yang terlibat dan konteks yang dihadapi.  op.  Olsen.  hal.   eds.   Dennis   J   dan   Harder..2 Namun. kinerja kebijakan dan output-nya bisa dievaluasi berdasarkan informasi yang akurat dan reliabel. Malahan.Fungsi monitoring menjadi semakin diperlukan untuk memastikan bahwa perbedaan pemahaman itu tidak berdampak negatif terhadap proses kebijakan dan pencapaian tujuan secara keseluruhan. Merujuk pada pembahasan pada pertemuan sebelumnya.3 Selain memiliki keterkaitan yang sangat erat dengan proses formulasi dan implementasi kebijakan.   Marvin   A. 142 Analisis Kebijakan Publik . telah dipaparkan bahwa proses kebijakan yang bersifat top . ini akan berdampak pada kinerja dan relevansi monitoring yang dilakukan dan informasi yang dihasilkan.secara kabur oleh masing-masing aktor yang terlibat. Tentunya.   Implementing   Public  Policy. dosen 1   Cohen.1 Sehingga apa yang diimplementasikan seringkali berbeda atau ‘tidak nyambung’ dengan apa yang diinginkan oleh pembuat kebijakan.  op. 3   Lihat   juga   Palumbo. Sementara proses kebijakan yang bersifat bottom – up. 2   Hogwood  &  Gunn. kinerja monitoring kebijakan juga menjadi poin krusial bagi proses evaluasi kebijakan. kenyataan tersebut di atas tidak berarti fungsi monitoring menjadi fungsi yang tidak relevan sama sekali. Untuk itu. evaluasi menentukan penilaian performa suatu kebijakan dan keberlanjutan dari kebijakan tersebut.  op.cit.  hal  ix  –  xv. 4   Hogwood&Gunn.  220  –  222.4 Melalui monitoring yang berkelanjutan. Secara teknis.  Lexington  Books.down cenderung melihat proses kebijakan sebagai proses yang tujuannya telah ditetapkan sejak awal secara jelas dan definitif. yang berarti menunjang obyektivitas evaluasi terhadap kebijakan yang bersangkutan.cit.cit.   (1981). tujuan kebijakan harus selalu dinegosiasikan dan kesepakatan harus selalu dibangun kembali sepanjang proses kebijakan masih berlangsung.

maka analisa monitoring kebijakan memegang fungsi yang krusial. Selain lensa teknokratis. dan kurang relevan jika digunakan pada proses kebijakan yang bersifat bottom – up. baik yang berkepentingan dengan diinisiasi atau di-drop-nya suatu kebijakan.mengingatkan kepada mahasiswa bahwa pemaparan tentang monitoring kebijakan di atas memang lebih relevan digunakan pada proses kebijakan yang bersifat top .down dan cenderung menggunakan asumsi teknokratis. proses dan hasil monitoring tentunya menjadi sebuah arena dan instrumen politik untuk memaksimalkan kepentingan mereka dalam proses kebijakan yang berlangsung. pada tiap-tiap Purwo Santoso 143 . termasuk di dalamnya melaksanakan fungsi pengawasan yang melekat dari DPR. apa yang dilakukan oleh LSM IDEA yang melakukan advokasi anggaran partisipatif. Untuk mendesakkan agendanya tentu LSM ini akan menempuh cara. Secara kasat mata. baik yang bersifat politis maupun teknis administratif. Selain DPR. Dalam hal ini. dan mengembangkan metode monitoring kebijakan yang sangat diperlukan agar desain dan instrumentasi monitoring suatu kebijakan bisa kompatibel dengan proses kebijakan secara keseluruhan. Seperti telah diketahui sebelumnya. proses kebijakan tentunya melibatkan berbagai aktor dan kepentingan yang berbedabeda. adalah dengan meng-highlight tidak efektif-nya dan tidak efisien-nya kinerja anggaran konvensional. tentu saja memerlukan upaya monitoring. Bagi aktor-aktor kebijakan ini. Bukti-bukti untuk itu. Mengingat proses kebijakan yang dibangun dengan model kebijakan yang berbeda membutuhkan dan memunculkan desain serta instrumentasi monitoring yang berbeda. monitoring kebijakan juga bisa dibaca dari lensa politis. Misalnya. yang dijalankan sebagai bagian dari pelaksanaan fungsi-fungsi pemerintah. namun juga bersifat politis. salah satunya. praktek ini banyak dilakukan oleh kalangan NGO/LSM dalam melakukan advokasi kebijakan. monitoring kebijakan memiliki makna lebih dari sekedar kegiatan yang bersifat teknis administratif. Pemerintah juga melakukan monitoring yang dijalankan dengan logika politik. Analisa monitoring dibutuhkan untuk memproduksi informasi. misalnya proses monitoring. pengetahuan.

Fungsi monitoring di sini. 144 Analisis Kebijakan Publik . sehingga tidak berlebihan jika dikatakan bahwa bagian inspektorat ini. termasuk yang melekat pada DPR. Pada gilirannya. evaluasi kebijakan lebih didasarkan pada logika strategis. Tentunya. proses pengambilan keputusan tentang penghentian atau meneruskan sebuah kebijakan juga mengandung tensi politik yang sama. Sementara. bisa dikatakan masih bersifat teknis-administratif. melakukan fungsi monitoring kebijakan. hasil evaluasi kebijakan akan mempengaruhi keputusan apakah sebuah kebijakan akan dilanjutkan ataukah dihentikan. terkait detil pelaksanaan prinsip dan desain kebijakan yang sudah digariskan.  Riant. mahasiswa telah memahami bahwa proses sebuah isu menjadi kebijakan merupakan sebuah proses politik yang sangat panjang.instansi pemerintah biasanya ada bagian inspektorat yang tugas dan fungsi utamanya adalah melakukan monitoring terhadap pelaksanaan kegiatan dari instansi yang terkait.  (2007). dan dana yang digunakan. Sekedar tambahan dan sebagai pengantar untuk sesi berikutnya. Karena itu. dipakai sebagaimana direncanakan dan membawa pada tujuan yang ingin dicapai. Patut diingat bahwa instansi-instansi inilah yang biasanya menjalankan fungsi implementasi dari kebijakan. terkait dengan dampak yang ditimbulkan oleh suatu kebijakan. fungsi monitoring yang dilakukan. juga. Monitoring kebijakan lebih didasarkan pada logika praktis – pragmatis. bertujuan memastikan bahwa proses kebijakan. Namun.5 Dari kacamata teknis-administratif. tidak mengherankan proses dan fungsi monitoring kebijakan juga memiliki muatan politis yang tinggi. perlu dicatat bahwa hasil monitoring yang dilakukan akan mempengaruhi hasil evaluasi kebijakan. kegiatan yang dilaksanakan.op. dengan metode dan instrumen tertentu. Sampai di situ. dari pertemuan sebelumnya. Tentunya. dosen memaparkan pada mahasiswa bahwa perbedaan utama antara monitoring dan evaluasi terletak pada logika penilaian terhadap proses kebijakan yang berlansung. yaitu: 5   Nugroho.cit. proses monitoring memiliki beberapa fungsi fundamental dalam praktek kebijakan negara.

Dalam latihan ini. fungsi monitoring juga menjadisebuah fungsi yang bersifat representatif. Pengawasan cenderung dilakukan secara parsial dan lebih berorientasi pada masalah teknis. proses monitoring juga diharapkan untuk mampu memenuhi fungsi partisipatif yang menjadi perwujudan dari kedaulatan rakyat. kemudian memberikan akses untuk ikut melakukan fungsi monitoring kebijakan negara. Atau dengan kata lain. dengan rencana aksi yang telah dibuat. seperti sesi-sesi sebelumnya. mahasiswa juga perlu diingatkan bahwa dalam rezim yang demokratis. antara analisis untuk kebijakan dan analisis terhadap kebijakan.dan belanja pemerintah kepada program dan kebijakan yang dimaksud. sejauh mana alokasi dan prioritas anggaran dapat difokuskan kepada sasaran dan target kebijakan secara akurat. mahasiswa dibagi dalam dua kelompok berdasarkan pilihan corak analisis yang mereka pilih. Selain fungsi fundamental yang bersifat teknis administratif tersebut. seharusnya DPR maupun DPRD mengkonsilidasikan fungsi-fungsi yang ada di masyarakat. sehingga. Dalam demokrasi representatif. kita jarang menemukan adanya metode dan instrumentasi yang digunakan secara tepat guna oleh pemerintah untuk menjalankan pengawasan dalam logika besar seperti itu. dosen mengingatkan kepada mahasiswa bahwa dalam melakukan analisis monitoring kebijakan perlu selalu mengkaitkan model kebijakan dan logika dasar masalah – solusi dan implementasi kebijakan yang dianalisis dengan desain monitoring yang dibangun. memetakan kekuatan-kekuatan di masyarakat. Tetapi dalam prakteknya. Purwo Santoso 145 . Setelah memberikan pemaparan tentang monitoring kebijakan. dosen meminta mahasiswa untuk berlatih melakukan analisis. Dari pemahaman akan kecenderungan tersebut.

B. Jadi. desain monitoring yang dibuat oleh mahasiswa harus mencakup monitoring terhadap implementasi dari program dan kegiatan yang menjadi penjabaran dari formula kebijakan. Pertama. desain tersebut juga harus bisa digunakan untuk me – monitoring dampak dari program dan kegiatan tersebut. bisa dikatakan bahwa. yaitu: instrumen-monitoring. pelaksanaan monitoring. mahasiswa diminta untuk memilih sebuah kasus kebijakan untuk dijadikan sebagai bahan analisisnya. Untuk tiap-tiap program didalam rancangan rancangan implementasi dan instrumentasi tersebut. inti dari tahap ini adalah menerjemahkan rancangan implementasi tersebut dengan ke dalam instrumen monitoring. dan temuan monitoring. mahasiswa diharapkan bisa menghasilkan desain monitoring kebijakan terkait dengan contoh kasus yang dianalisisnya. mahasiswa membuat poin verifikasi. untuk membangun desain monitoring kebijakan yang relevan dengan kasus kebijakan yang dianalisis. dan seberapa jauh implementasi program tersebut memunculkan output yang diinginkan. dosen mengajak mahasiswa untuk mengacu pada pembahasan di sesi sebelumnya. analis harus memperhatikan model implementasi dari kebijakan yang 146 Analisis Kebijakan Publik . Desain monitoring yang diharapkan dari mahasiswa juga harus mencakup dua level monitoring. sebisa mungkinanalisis untuk monitoring kebijakan yang dibuat pada sesi ini didasarkan pada desain implementasi yang telah dihasilkan dari latihan analisis yang dilakukan oleh mahasiswa di sesi sebelumnya. tentang formulasi dan implementasi kebijakan. Desain monitoring kebijakan yang dihasilkan oleh mahasiswa. Dalam membimbing mahasiswa untuk melakukan latihan analisis untuk monitoring kebijakan ini. Untuk membuat instrumen monitoring kebijakan. dengan cara apa. setidaknya memuat tiga elemen. Seperti sudah dipaparkan di atas. Karena itu. Dari latihan ini. dengan instrumen apa. mahasiswa harus memahami lebih dahulu desain implementasi dan instrumentasi kebijakan pengentasan kemiskinan. Untuk itu. oleh siapa. dosen memberikan contoh kasus kebijakan pengentasan kemiskinan. Kedua. Berlatih Melakukan Analisis untuk Monitoring Kebijakan Dalam melakukan latihan analisis untuk monitoring kebijakan ini. untuk apa dilakukan.

kerja-bersama.down dan model bottom – up. Sebagai contoh mahasiswa bisa diajak untuk melihat bagaimana logika kerja Program Kaukus Parlemen Bersih bisa digunakan sebagai instrumen untuk melakukan monitoring kebijakan seperti ini. bagian diagnosa kemiskinan berjalan dengan baik. pembagian tugas. partisipasi yang terjadi lebih pada sharing of information dan konsultasi Purwo Santoso 147 . pertemuan dan diskusi yang intensif telah terjadi. yaitu model top . dosen mengajak mereka untuk melihat bahwa monitoring merupakan turunan dari logika instrumentasi kebijakan yang termuat dalam desain implementasi kebijakan. 1. Masing-masing model menuntut desain monitoring dengan spesifikasi yang berbeda. Dari pertemuan sebelumnya. Tahapan 2.1. Pada tahap diagnosa dan analisa kemiskinan. Di luar tim penulis. Jika mahasiswa melihat kasus kebijakan yang dianalisis dalam merupakan sebuah kebijakan yang dirumuskan dalam logika implementasi Top . Tabel X. Pembaca kritis ikut serta memberi partisipasi pengaruh. Pada tahap perumusan. Dalam model ini fungsi utama dari proses monitoring adalah mengawasi dan memastikan bahwa formula kebijakan dan desain implementasi kebijakan diwujudkan secara konkrit. Di dalam arena inilah dasar-dasar dokumen Intensitas ditentukan seperti kerangka konsep. sementara bagian evaluasi atau review kebijakan tidak memuaskan.down. Contoh Poin Verifikasi untuk Analisis Implementasi Kebijakan: Tingkat dan Kualitas Partisipasi No Elemen Partisipasi Keterangan Telah berjalan dalam 2 tahap: tahap diagnosa dan analisa serta tahap perumusan. Partisipasi dalam arti joint decision making terjadi dalam arena tim penulis. data dan analisa. Fokus – seberapa rencana aksi serta konsistensi dan koherensi dokumen ini “dalam” tingkat diolah dan ditetapkan. mahasiswa telah diajak untuk mengenal dan memahami dua model utama implementasi kebijakan.dianalisis.

Dampak Untuk itu. serta (iv) analisa gender lebih kuat. Yang missing adalah peran dari perwakilan pemerintah daerah dan wakil partai politik/ legislatif Dokumen pasca Mei 2004 telah berubah dibandingkan versi dokumen sebelumnya: (i) menggunakan pendekatan hak-hak dasar. proses monitoring juga berfungsi untuk mendeteksi dan memberikan informasi jikalau muncul situasisituasi yang. 4. (iii) rencana aksi telah ada dengan substansi yang lebih tajam dan spesifik. kerangka makro ekonominya merupakan kelanjutan kebijakan fiskal dan moneter yang konservatif. 2. bagi mahasiswa yang memilih melakukan analisis untuk monitoring kebijakan dalam logika top . 3. Mengawasi dan mencatat dampak dari kebijakan yang di-delivery serta mengukur kesesuaian dengan formula kebijakan yang sudah ditetapkan. Mereka berasal dari departemen dan lembaga di tingkat pemerintah pusat. memunculkan kebutuhan untuk mengubah atau mengadaptasi formulasi atau desain implementasi kebijakan yang diawasi.down. Akan tetapi. kalangan swasta dan organisasi non-pemerintah (LSM dan perguruan tinggi). Mengawasi ketersediaan dan sampainya delivery kebijakan pada target group. Keluasan – siapa saja yang terlibat Yang secara penuh terlibat adalah departemen atau lembaga pemerintah dan non-pemerintah yang diwakili oleh perseorangan dalam tim penulis.3. harus diupayakan agar analis yang mereka lakukan akan memunculkan aktivitas-aktivitas berikut ini dalam desain monitoring yang mereka hasilkan: 1. Selain fungsi utama tersebut. (ii) data dan analisa lebih kuat. Lembaga keuangan internasional (Bank Dunia) juga ikut berpengaruh. Dalam 148 Analisis Kebijakan Publik . karena desain dan formulasi kebijakan bersifat cair dan ditentukan oleh kondisi kontekstual di mana proses kebijakan itu terjadi. perlu diingatkan bahwa dalam logika implementasi bottom – up tidak ada logika instrumentasi yang digunakan sebagai basis untuk melakukan proses monitoring. bisa jadi. Bagi mahasiswa yang melihat kasus kebijakan yang dianalisisnya dalam logika implementasi Bottom – up.

1. dan dampak yang ditimbulkan dalam praktek proses kebijakan menjadi poin verifikasi yang krusial bagi kebijakan ini. mahasiswa bisa diajak melihat kasus Kebijakan Otonomi Khusus di Papua. Untuk itu. Desain monitoring untuk kebijakan semacam itu tidak hanya melibatkan logika instrumentasi kebijakan yang sudah ditetapkan dalam formula dan desain implementasi kebijakan Otsus Papua dari pemerintah pusat. misal: terkait dengan masalah penghormatan dan pengakuan terhadap kedaulatan hukum adat Papua. kalau tidak ada sulit ditunjukkan. sebagai subyek dan obyek hukum adat Papua. desain dan instrumen monitoring untuk kebijakan pengakuan dan penghormatan terhadap hukum adat ini tidak bisa ditentukan dari pemerintah pusat. poin yang diverifikasi berpusat pada pelaksanaan partisipasi dalam proses kebijakan secara umum. desain monitoring dalam logika bottom up. Monitoring terjebak dalam logika yang teknokratis-administratif. Desain monitoring untuk kebijakan otonomi khusus Papua juga melibatkan logika bottom up yang lebih didasarkan pada persepsi masyarakat Papua yang menjadi obyek dari kebijakan tersebut. Justifikasi untuk menentukan ukuran tersebut ada di masyarakat Papua itu sendiri. Karenanya. Monitoring dalam logika politik itu mensyaratkan ada infrastruktur. analis perlu menyadari bahwa proses monitoring didasarkan pada nilai yang muncul diantara aktor kebijakan yang terlibat dalam proses kebijakan bottom – up tersebut. karena pemerintah pusat tidak memiliki justifikasi dan legitimasi untuk menentukan ukuran baik dan buruk pelaksanaan hukum adat masyarakat Papua.konteks demikian. lebih mengacu pada terpenuhinya nilai yang pemaknaan dan definisinya ditentukan sendiri oleh publik yang menjadi obyek kebijakan. tahapan.cakupan. Dosen menegaskan kepada mahasiswa bahwa poin verifikasi dalam contoh di atas adalah contoh dalam instrumen monitoring yang paling sederhana. Dosen bisa memberikan contoh yang lebih kompleks dengan kasus Kebijakan Untuk Meningkatkan Kualitas Kebijakan Melalui Partisipasi. Dalam contoh ini. seperti ditampilkan dalam Tabel X. intensitas. Purwo Santoso 149 . Sebagai contoh.

bisa juga mahasiswa yang diminta untuk memilih contoh kasusnya sendiri. entah di Bappenas atau di departemen sektoral. dosen menugaskan mereka untuk mencermati kasus monitoring kebijakan. Tim ini disebut Satuan Kerja finalisasi. pendekatan apa yang digunakan 150 Analisis Kebijakan Publik .Berikut ini adalah contoh beberapa mekanisme monitoring yang dikembangkan di Indonesia: 1. meskipun tetap bersifat multipihak dan berasal dari para anggota gugus tugas. untuk menyusun suatu dokumen pembangunan (seperti Repelita atau Propenas) pemerintah akan menugaskan sejumlah teknokrat. Depkes untuk bidang kesehatan dan “Kikis” untuk memperkuat suara orang miskin. (ii) pernah terlibat dan aktif dalam kerja-kerja gugus tugas sebelumnya. Langkah ini dirubah dengan memberikan pendekatan yang “lebih partisipatif ” dalam menyusun dokumen-dokumen ini. Di sini. 2. Cara yang dilakukan pemerintah adalah dengan membentuk gugus tugas-gugus tugas untuk menyusun dokumen PRSP. Latihan Analisis terhadap Monitoring Kebijakan Bagi mahasiswa yang memilih melakukan analisis terhadap monitoring kebijakan. Mereka dipilih antara lain dengan pertimbangan: (i) representasi berbagai departemen dan lembaga non-pemerintah. C. dosen meminta mahasiswa untuk mengkaji dan mendefinisikan. atau. Mekanisme satuan kerja finalisasi Belajar dari pengalaman penyusunan SKPN periode sebelumnya. mungkin juga dibantu oleh orang dari universitas. bisa dosen yang memberikan beberapa contoh kasus. Dari contoh kasus tersebut. (iii) mewakili keahlian yang diperlukan untuk menyusun dokumen seperti dari BPS untuk data. serta perwakilan kelompok swasta seperti representasi dari Kadin. Menko Kesra dan Bappenas akhirnya memutuskan membentuk tim yang lebih kecil. Mekanisme gugus tugas Biasanya.

Policy Analysis for the Real World. mahasiswa juga diminta untuk mengkaji koherensi substansi antara tujuan kebijakan dengan poin-poin verifikasi yang digunakan dalam instrumen monitoring. Dosen meminta mahasiswa untuk menyajikan kajian tersebut dalam sebuah paparan. chap. (1989). mahasiswa juga harus memberikan poinpoin yang patut diperhatikan dalam membangun sebuah instrument monitoring yang koheren dengan desain kebijakan-nya..The Oxford Handbook of Public Policy. dalam Moran. sebelum mengikuti pertemuan tersebut mahasiswa diminta untuk membaca: Bovens. Dari hasil pembacaan tiga literatur tersebut. Oxford University Press. B. Purwo Santoso 151 . et. M. 15. 12 Evaluation. Evaluation Research. Untuk mempersiapkan diri.al. apakah bottom-up ataukah top-down. Sage Publications. Hogwood & Gunn.al. mahasiswa diminta untuk membuat review singkat serta memberikan paparan tentang fungsi dari analisis dalam evaluasi kebijakan. (eds. 317-333.dalam proses kebijakan yang di monitoring.hal. The Politics of Policy Evaluation. Ini merupakan bentuk abstraksi dari temuan-temuan mereka dalam latihan melakukan analisis terhadap monitoring kebijakan. (2006). D. akan dibahas masalah evaluasi kebijakan. Dalam paper tersebut. Mark. Persiapan Sesi Berikutnya Pada pertemuan XI. Handbook of Publik Policy. dalam dalam Pieters. Evert Vedung. Guy dan Jon Pierre eds. et. analisis dilanjutkan dengan mengkaji instrumen monitoring yang digunakan dan melakukan assessment apakah instrumen tersebut memiliki koherensi dengan pendekatan yang digunakan. (2008). Selain koherensi instrument.). UK: Oxford University Press. Dari situ.Chap. yang memperlihatkan ada/tidak-nya koherensi antara desain kebijakan dengan instrumen monitoring yang digunakan.

Daftar Pustaka Cohen, March, Olsen, (1972), A Garbage-Can Model of Organizational Choice, Administrative Science Quarterly vol. 17 Hogwood & Gunn, (1989), Policy Analysis for the Real World, UK; Oxford University Press Nugroho, Riant, (2007), Analisa Kebijakan Publik, Jakarta: Elex Media Komputindo. Palumbo, Dennis J dan Harder, Marvin A. eds., (1981),Implementing Public Policy, Lexington Books

152

Analisis Kebijakan Publik

Pertemuan  XI

EVALUASI  KEBIJAKAN

Misi Sesi Perkuliahan

Substansi Sesi Perkuliahan Metode Sesi Perkuliahan

A. Analisis dan Evaluasi Kebijakan Pada pertemuan ini mahasiswa diajak untuk menyelami dan menghayati praktek evaluasi kebijakan, sebagai bagian dari analisis kebijakan, melalui aktivitas latihan. Dosen mengawali pertemuan ini dengan menjelaskan bahwa aktivitas evaluasi kebijakan merupakan kelanjutan dari aktivitas monitoring kebijakan, yang telah dibahas pada pertemuan sebelumnya. Jika aktivitas monitoring didefinisikan sebagai aktivitas untuk menjaga agar proses kebijakan tidak melenceng dari desain yang sudah digariskan, maka aktivitas evaluasi lebih didefinisikan sebagai aktivitas untuk menilai efektivitas kebijakan dalam mencapai tujuan kebijakan yang dikehendaki. Dosen menjelaskan kepada mahasiswa, bahwa, biasanya; kesulitan terbesar dalam melakukan evaluasi kebijakan adalah memastikan
Purwo Santoso

153

dampak yang dihasilkan kebijakan bukan karena kebetulan atau diibaratkan menang lotere. Kesulitan ini terkait erat dengan problemproblem metodologis yang dihadapi dalam pengambilan keputusan kebijakan, yaitu: 1. Keragaman dimensi dari berbagai tujuan kebijakan 2. Informasi yang sangat tidak lengkap 3. Keragaman alternatif untuk bisa menentukan dampak-dampak yang ditimbulkan dari tiap alternatif 4. Keterbatasan yang beragam dan, bisa jadi, saling berkonflik satu sama lain 5. Kebutuhan akan kesederhanaan dalam menggambarkan dan mempresentasikan kesimpulan di tengah-tengah kompleksitaskompleksitas di atas1 Ini berpengaruh terhadap penentuan kriteria apa yang digunakan untuk melakukan evaluasi.2 Misalnya, kalau pemerintah ingin kebijakan untuk mengatasi kemiskinan, apakah cukup hanya dengan membagibagikan uang kepada orang miskin? Kemudian, ketika ada orang kaya, apakah kayanya orang tersebut karena sesuatu hal yang dilakukan pemerintah? Kita juga bisa melihat gambaran proses evaluasi program pemerintah yang lazim dijalankan. Misalnya pemerintah membuat proyek “A”, evaluasinya hanyalah soal berapa dana yang telah dianggarkan, pelaksananya diberikan kepada PT “X” yang telah menang tender, capaiannya atau output-nya. Namun, bagaimana dampak dari proyek “A” tersebut tidak pernah dibicarakan. Padahal hal paling fundamental dari

1   Nagel,   Stuart   S.,   Introduction:   Bridging   Theory   and   Practice   in   Policy/Program   Evaluation,  dalam  Nagel,  Stuart  S.  ed.,  (1990),  Policy  Theory  and  Policy  Evaluation:   Concept,  Knowledge,  Causes,  and  Norms,  Greenwood  Press,  hal.  xv.   2   Lihat   juga   Hogwood,   Brian   W.   dan   Lewis   E.   Gunn,op.cit,   chap.   12.   Kritik   tentang   digunakan   untuk   melakukan   analisis,   dan   dampaknya   pada   perbedaan   penilaian/ evaluasi,   juga   bisa   dilihat   dalam   de   Haven   Smith,   Lance,   (1988),   Philosophical   Critiques   of   Policy   Analysis:   Lindblom,   Habermas,   and   the   Great   Society,   Gainesville:  University  of  Florida  Press.

154

Analisis Kebijakan Publik

evaluasi kebijakan itu adalah mencermati apakah kebijakan tersebut bisa menghasilkan dampak yang diharapkan atau tidak. Ketika proses pelacakan berbagai output dan reaksi antar output itu tidak sama, maka kita tidak bisa menentukan outcome-nya dengan baik. Persoalan paling serius jika seseorang ingin mengevaluasi kebijakan dengan cara teknokratis adalah memastikan bahwa dampak kebijakan itu betul-betul berasal dari kebijakan yang dibuat. Pemerintah biasanya melakukan simplifikasi ketika melakukan evaluasi. Simplifikasi itu adalah kecenderungan mereka untuk kesulitan membedakan antara output, outcome dan impact. Sebagai ilustrasi, dosen bisa memaparkan secara singkat tentang kebijakan publik yang menjanjikan kelancaran transportasi. Keberhasilan kebijakan tersebut tentunya membutuhkan prasyarat tertentu, yaitu memastikan bahwa ada sekian banyak hal yang harus disiapkan dengan baik. Dampak kelancaran transportasi tersebut memerlukan sejumlah output yang harus dibuat oleh pemerintah. Misalnya, pertama, kelancaran transportasi itu memerlukan jalan, maka perlu dibuat jalan-jalan yang baik. Kedua, kendaraan bermotor yang melintas harus dipastikan dalam kondisi prima. Jangan sampai kendaraannya bobrok semua, sehingga kendaraan banyak yang macet dan justru mogoknya kendaraan tersebut menjadi penyebab kemacetan. Belum lagi keperluan membangun sekian banyak jembatan penghubung, rambu-rambu lalu-lintas, penertiban pengendara, dan lain-lain. Artinya, ada sekian banyak output yang harus dibuat sehingga kalau semua output yang dibuat tersebut baik dan saling menunjang satu sama lain, maka baru bisa diperoleh dampak kelancaran lalu-lintas.3 Keharusan untuk memperhitungkan seluruh aspek serta hubungan kausal antar aspek tersebut dan output suatu kebijakan dalam menghasilkan outcome, tentunya membuat proses analisis dan desain kebijakan menjadi suatu pekerjaan yang sangat berat dan rumit. Hal yang paling mudah diukur dan dievaluasi justru proses output kebijakan. Kalau misalnya pemerintah itu mengagendakan membangun jalan atau
3   Ilustrasi  yang  mirip  bisa  dilihat  dalam  Bardach,  Eugene,  op.cit.

Purwo Santoso

155

yang paling bisa diukur adalah apakah hal tersebut sudah dilakukan atau belum. Kalau misalnya. dari sekian banyak pembangunan jembatan tadi ada dua jembatan penghubung antar kota yang tidak diperbaiki dan rusak berat. Padahal tujuan kebijakan tadi adalah kelancaran lalu-lintas. Hanya saja. memperbaiki trotoar dan seterusnya. bisa disimpulkan bahwa dampak/outcome yang diharapkan tidak tercapai. menyiapkan programmer. itu dia tidak seksama. Pemerintah ketika menganalisis proses. dampak kebijakan itu tidak tercapai hanya gara-gara ada satu output penting yang tidak dilaksanakan. yang dianalisis adalah proses pembukuan. Saya ingin menegaskan bahwa cara pandang teknokratis itu punya kelemahan bahwa dia bekerja mulai dari input. Pemerintah seringkali kesulitan untuk membedakan antara output dan outcome.Persoalan evaluasi menjadi rumit manakala pengukuran terhadap dampak kebijakan sulit dilakukan. proses pengorganisasian dan seterusnya. ketika dia mulai bekerja di gambar kuning. Ketika pemerintah ingin membangun sistem berbasis IT. melakukan training pejabat dan lain-lain. Konsep pemerintahan berbasis IT ini prosesnya di pemerintah baik semua dan disetujui secara umum. proses. proses penganggaran. maka output yang dilakukan adalah membeli komputer. Artinya. Contoh sederhana dari cara pandang state-centric tersebut adalah kebijakan pemerintah di sebuah kabupaten di Jawa Tengah untuk membangun pemerintahan berbasis IT. Karena bekerjanya sistem IT itu adalah sambungan antara sarana yang dibuat pemerintah dengan perilaku masyarakat. Akan tetapi.jembatan. Hal ini terjadi karena ketika pemerintah memahami proses yang dianalisis. maka seluruh upaya pemerintah yang telah dilakukan untuk menghasilkan kelancaran lalu-lintas akan sia-sia. dan produk. tidak memperhatikan proses-proses sosial di luar pemerintahan yang seringkali justru bisa mementahkan keadaan. Ini cara pandang yang disebut sebagai state centric. 156 Analisis Kebijakan Publik . maka. yang diperhatikan itu hanya proses di dalam tubuh pemerintah itu sendiri.Ketika perilaku masyarakat tidak berubah. ada satu aspek vital yang tidak pernah diperhitungkan: perilaku masyarakat. uangnya sudah dihabiskan atau belum. sementara proses yang terjadi di masyarakat nyaris tak tersentuh.

Namun. salah satu caranya adalah dengan menggunakan empat instrumen kebijakan tadi. Ketidaksukaan masyarakat terhadap kebijakan yang hendak dicapai itu bisa ditangkap ketika kita mengamati proses-proses partisipasi masyarakat. informasi. sehingga proses aksi-reaksi yang berlangsung antara pemerintah dan partisipan bisa membuahkan outcomeyang diinginkan. melalui Menpera. maka sangat penting menganalisis berbagai proses sosial yang berlaku.php?option=com_content&task=vie w&id=5481&Itemid=821 Purwo Santoso 157 .Dosen mengingatkan mahasiswa pada instrumentasi kebijakan (kewenangan. namun ada yang partisipasi negatif (melawan). maka justru dengan penghayatan proses-proses partisipatif melalui instrumen teknokratis yang telah disiapkan.indonesia. menganggarkan Rp 500 milyar dengan subsidi Rp 300 milyar pada tahun 2007 dan pada tahun 2008 sebesar Rp 750 milyar dengan subsidi Rp 800 milyar. kalau anda adalah analis yang ingin lebih arif dalam mengevaluasi kebijakan. Partisipasi atau respons masyarakat itu sebenarnya tidak harus dikontraskan dengan pendekatan teknokratis yang acapkali abai terhadap hal ini.id/id/index. Sebuah ilustrasi lain adalah mengenai Proyek Rumah Susun Sederhana Sewa (Rusunawa). uang dan organisasi) yang dibahas dan digunakan pada sesi Implementasi Kebijakan. sejauh yang kita cermati sampai saat ini. dan menjelaskan bahwaberbagai instrumen kebijakan itu sebenarnya adalah alat untuk menyiasati bekerjanya proses-proses sosial. Ketika kita melakukan evaluasi. Orang yang paham tentang konteks itu disebut dengan partisipan. Pemerintah.go. cenderung dipahami hanya sebagai prosesnya pemerintah sendiri atau tidak sensitif konteks. Artinya. Ada yang berpartisipasi positif (mendukung). 4Fakta yang mendasari pelaksanaan program ini 4   Lihat   di   http://www. akan memperbesar harapan terwujudnya outcome. partisipasi menjadi penting untuk disoroti karena proses kebijakan. Tantangan terbesarnya adalah bagaimana proses kebijakan itu bisa menjangkau konteks yang selalu dinamis. Pemahaman tentang perilaku masyarakat menjadi sangat penting justru karena ada resistensi masyarakat.

000 – Rp 500. belum termasuk kesenjangan (backlog) sebelumnya.000) dan (Rp 850.300. mempunyai dampak langsung terhadap kebutuhan sekitar 800. sampai dengan Rp 350.000 – Rp 850. artinya dapat mengembalikan semua biaya investasi penyelenggaraan rusun dan rusunawa tanpa bantuan subsidi Pemerintah. yaitu kurang lebih 65% dari total jumlah penduduk perkotaan.3 juta per bulan) masih merupakan jumlah terbesar.adalah penduduk perkotaan.pu.5 Skema yang dikembangkan dari program ini adalah:6 lebih dari Rp 1. Pemerintah menggunakan pilihan instrumen uang (treasure) untuk membuat rumah bagi orang miskin.2% sepanjang tahun 1990 – 2000.000 rumah baru setiap tahun.3 juta per bulan diharapkan dapat mengikuti mekanisme pasar.id/Ditjen_mukim/htm-lampau/lkkry_rsn_rsnw.html 6   Ibid.000 – Rp 1. 7   Lihat  tulisan  Dunleavy  …  soal  instrumen  kebijakan. sebesar 4. ketika misalnya rumah susun tersebut 5   Lihat  juga  di  http://www. (Rp 500.go.000 dan (Rp 350. 158 Analisis Kebijakan Publik . diterapkan tarif sewa yang relatif sangat murah dengan bantuan subsidi dari Pemerintah atau subsidi silang. terutama yang berpenghasilan rendah(di bawah Rp 1.pu.id/Ditjen_mukim/htm-­lampau/lkkry_rsn_rsnw.7 Persoalan yang berpotensi muncul adalah. html Program ini sendiri merupakan bagian dari proyek Program Pembangunan Nasional jangka panjang untuk mengatasi permasalahan kemiskinan. Sumber: http//www. Dengan tingkat pertumbuhan penduduk yang cukup pesat. perlu dikembangkan tarif kombinasi yang dapat menampung masyarakat berpenghasilan rendah dan menengah.000) Pemerintah merencanakan tidak membebani untuk pengembalian lahan.000) setiap bulannya.go.

kecil sekali potensinya mereka bisa memahami nalar pikiran dan tindakan dari orang miskin. Kalau yang membuat kebijakan itu orang kaya. yang notabene orang kaya. yang diukur berdasarkan Purwo Santoso 159 .ekonomi. ketika diberi rumah melalui Program Rusunawa. diharapkan berperilaku sama dengan yang membuat kebijakan. Sehingga kemudian rumah itu justru malah menjadi alat pemiskinan. orang tersebut mungkin masih bisa menabung karena prosentase penghasilan yang terserap ke dalam pos tempat tinggal lebih kecil.sudah dibangun dan ditempati. Artinya. Tapi ketika dipertanggungjawabkan oleh pemerintah.Kalau pembuat kebijakan tidak sanggup memahami nalar mereka yang akan dikenai kebijakan. sudah ada sekian banyak rumah dibangun. tetapi malah berakibat memaksa orang miskin over-konsumsi kemudian hutangnya malah bertambah lebih banyak.Jika seseorang ternyata seluruh penghasilannya hanya cukup untuk bayar sewa rumah dan tidak bisa menabung. atas dasar apa proses-proses decision-making itu menjanjikan outcome seperti yang diharapkan? Ketika tujuan kebijakan semata-mata ditentukan oleh orangorangnya pemerintah. Hadirnya rumah justru berlawanan dengan outcome yang diharapkan. dan kultural disana yang memunculkan outcome dan impact yang tidak diantisipasi dalam desain kebijakan Rusunawa. Dan itu yang dibanggakan oleh pemerintah. maka ketika pemerintah itu melakukan monitoring. bukan outcome-nya. Ini terjadi karena masyarakat. esensinya adalah alat pemiskinan. instrumennya dibuat oleh orang pemerintah dan dilaksanakan oleh orang pemerintah juga.Padahal bagi pengguna rumah itu. orang tersebut bisa dikatakan lebih miskin ketika dia tinggal di Rusunawa. jangan-jangan orang yang tinggal di Rusunawa itu justru mencurahkan seluruh gajinya untuk membayar rumah. Itu artinya ada proses sosial. miskin atau tidak miskinnya seseorang bisa diukur dari berapa besar tabungan yang dimiliki oleh orang tersebut. Gampangnya. daripada ketika dia masih menempati rumahnya yang terdahulu. Meskipun rumahnya yang terdahulu lebih sederhana dan penghasilannya relatif tetap. pemerintah ingin membantu orang miskin dengan rusunawa. yang dimonitoring hanyalah output-nya saja. Output ini digariskan oleh orangnya pemerintah.

Bagi pandangan yang mengkritisi. bisa jadi rumah yang menjadi output kebijakan pemerintah itu berhasil dibangun.  (1990)..(1987).  ed. 8   Weiss. bagaimana jika punya rumah tetapi kesulitan untuk membayar rumah tersebut. kecil kemungkinan pemerintah melakukan verifikasi perubahan kualitas hidup yang ada disana.  Data   in  Policy. Sama seperti sesi-sesi sebelumnya. 160 Analisis Kebijakan Publik . Sementara proses pemiskinan secara keseluruhan tidak dipahami.  and  Norms.   Carol   H..8 Bagi pemerintah. Dalam kasus ini. maka memang ada beberapa orang miskin yang tinggal di rumah bagus.  dalam  Nagel.  Knowledge.  7. Berlatih Melakukan Analisi untuk Evaluasi Kebijakan Ilustrasi di atas sebetulnya menunjukkan betapa evaluasi kebijakan bisa dimaknai secara beragam dan pemaknaan atas hasil kebijakan merupakan sesuatu yang dikontestasikan.  Causes.1.  Policy  Theory  and  Policy  Evaluation:   Concept. yang kemudian malah menjerumuskan masyarakat miskin semakin jauh dalam jerat kemiskinan. Ingat bahaya atau jebakan yang mungkin diakibatkan dari penggunaan model dalam analisa kebijakan! Selesai dengan pemaparan singkat tentang konsep evaluasi kebijakan.apa yang dirasakan oleh mereka yang terkena dampak kebijakan. Maka untuk menghapus kemiskinan.(November-­December  1987):  40-­45.  dikutip  dalam  Dery. yang dianggap keberhasilan adalah masyarakat miskin punya rumah.  Greenwood  Press. Memang banyak persoalan mengenai rusunawa ini hanya karena pangkal persoalan kemiskinan itu tidak disentuh. tetapi tetap saja lebih banyak orang miskin yang tidak tertampung.   Evaluating   Social   Programs:   What   We   Have   Learned?”   Society  25. di sini mahasiswa bisa memilih dua corak analisa.  no. buatkan saja rumah. dosen kemudian meminta mahasiswa untuk melakukan latihan melakukan evaluasi kebijakan. Ketika rusunawa itu berhasil dibangun. tapi karena rumahnya itu terlalu sedikit dibandingkan dengan jumlah rumah yang dibutuhkan orang miskin. B. yaitu analisa untuk evaluasi kebijakan atau analisa terhadap evaluasi kebijakan.  David. that’s all. kemiskinan direduksi sebagai miskin itu karena tidak memiliki rumah.  hal. Perbedaan hasil evaluasi tersebut tentunya disebabkan. Kemungkinan yang lain.  Stuart  S.

 Knowledge. artinya masyarakat itu punya kemampuan untuk mengelola dirinya sendiri termasuk untuk keluar dari krisis sendiri.terutama sekali. Sehingga kalau anda melakukan evaluasi.  Causes. dan anda melacak dampak kebijakan. bisa jadi memang ada perubahan sejalan dengan yang diharapkan.   and  Norms. Ketika ada suatu krisis.  Stuart   S.  Policy  Design. padahal dia ga tidak melakukan apa-apa.  Anne  L. Dan kalau proses mengalirnya anak panah itu tidak dianalisis. penetapan atau kesepakatan atas tujuan kebijakan merupakan sebuah prasyarat bagi keberhasilan evaluasi kebijakan.  dalam  Nagel. efek itu bukan efeknya kebijakan pemerintah.  (1990). maka bereaksinya 4 hal (instrumen kebijakan) itu di dalam kehidupan sosial-politik masyarakat itulah yang harus diungkap. Mengevaluasi itu membandingkan antara input. bisa dibilang sebagai bereaksinya berbagai instrumen. Tapi tidak tertutup kemungkinan. baik secara simultan maupun secara berantai. dengan outcome yang dijanjikan.  dan  Helen  Ingram.9 Instrumen yang dibuat pemerintah itu ada 4. dalam hal ini rencana-rencana yang telah ditetapkan.  ed.  Greenwood  Press.  Policy  Theory  and  Policy  Evaluation:  Concept. Outcome ini saling terkait dari berbagai hal. Ibaratnya pemerintah menang lotere. pada dasarnya anda membandingkan antara output yang ditetapkan dengan outcome yang dijanjikan. seperti digambarkan di Bagan XI. masyarakat diberi uang oleh pemerintah dengan konsep jaring pengaman sosial. 9   Lihat  juga  Schneider.1.. Karenanya. Dan diantara itu ada rentetan panjang. Purwo Santoso 161 . oleh perbedaan masing-masing memahami tujuan utama dari kebijakan yang dievaluasi. Elemen-elemen Desain Kebijakan. Masuknya uang ke masyarakat jangan-jangan malah justru memunculkan praktek suap.

Bagan XI.1. Elemen-Elemen Desain Kebijakan

Sumber: Schneider, Anne L. dan Helen Ingram, Policy Design, dalam Nagel, Stuart S. ed., (1990), Policy Theory and Policy Evaluation: Concept, Knowledge, Causes, and Norms, Greenwood Press

Bagi yang merancang proses kebijakan, baik dari “dalam” maupun dari “luar”, perlu merancang evaluasi untuk program yang sudah ada. Kerangka atau persiapan apa yang perlu dipersiapkan untuk mengevaluasi? Kalau anda adalah orang luar yang mengadvokasi untuk mengubah pemerintah, cara anda mengevaluasi dan menyampaikan ide evaluasi itu ketika berhadapan dengan pemerintah seperti apa? Begitu juga sebaliknya, kalau anda adalah orangnya pemerintah dan anda ingin memastikan bahwa intervensi kebijakan itu betul-betul menghasilkan outcome, apa saja yang perlu anda siapkan? Kalau anda adalah orang dari luar dan ingin mengecek yang dilakukan pemerintah itu sesuai dengan harapan anda, anda bisa memulai dengan membayangkan apa yang dibayangkan oleh pemerintah sebagai tujuan dari kebijakan yang dianalisis. Karena, bisa jadi, apa yang dibayangkan pemerintah sebagai tujuan dari kebijakan tersebut justru adalah hal yang anda hindari, atau bisa juga sebaliknya. Langkah ini penting untuk dilakukan karena, bisa jadi, sumber masalah pemerintah adalah pemerintah salah mendefinisikan tujuan,
162
Analisis Kebijakan Publik

sehingga langkah pertama adalah memeriksa agenda atau misi pemerintah. Itu artinya partisipasi anda justru paling penting, bukan hanya partisipasi dalam pelaksanaan tapi juga partisipasi dalam memaknai tujuan. Dan proses-proses itu disebut sebagai proses advokasi: kalau berbeda, maka sejauh mana upaya anda bisa meng-counter langkah pemerintah. Tapi kalau sama, seberapa jauh itu bisa dijaga konsistensinya. C.   Berlatih  Melakukan  Analisis  terhadap  Evaluasi  Kebijakan Bagi mahasiswa yang melakukan analisis terhadap kebijakan, nilailah apa yang dilakukan pemerintah. Kriterianya harus ditetapkan dengan jelas. Kalau kuadran II dan IV itu kan tidak mengagendakan perubahan, jadi cukup melihat rancangannya pemerintah. Janganjangan pemerintah itu dari awal sudah salah menentukan tujuannya, jangan-jangan pemerintah itu punya persoalan di dalam merumuskan dan memutuskan kebijakannya itu, bisa jadi pemerintah itu ceroboh mengelola proses-proses sosial di masyarakat, jangan-janganoutputnya itu terlalu sedikit atau, jangan-jangan, output-nya tidak ada yang vital. Kuadran ini yang penting adalah kecermatan anda dalam menentukan kriteria dan kemudian mengkontraskan dengan realitas yang anda amati. Kriteria evaluasi itu harus jelas, ukurannya itu adalah tujuan kebijakan atau ide yang menurut anda penting untuk dicapai. Model  Kebijakan  Partisipatif Dalam bab ini ingin dikemukakan kerangka teoritik yang tersedia dalam literatur kebijakan publik, yang nantinya diharapkan bisa memberi inspirasi dalam perumusan mekanisme kebijakan publik yang partisipatif. Sebelum sampai disitu perlu disampaikan secara lebih eksplisit bahwa selama ini kebijakan publik di daerah (maupun di tingkat nasional) mengacu pada model, yang penulis juluki dengan sebutan model ‘kebijakan sebagai keputusan otoritatif negara’. Pokok gagasan ini sudah tersampaikan secara tersirat dalam assessment kritis yang disampaikan di atas, dan tidak ada gunanya dielaborasi lagi. Dalam literatur kebijakan publik penulis mengidentifikasi adanya dua model kebijakan yang kiranya konstruktif untuk mengkerangkai
Purwo Santoso

163

pemikiran tentang mekanisme pembuatan kebijakan publik: yakni model ‘kebijakan sebagai perjuangan kepentingan masyarakat’ dan model ‘kebijakan sebagai proses social marketing’. Keduanya akan dipaparkan sebagai berikut.10 Kebijakan sebagai perjuangan kepentingan masyarakat. Kalau kita tidak berpikir birokratis-yuridis semata, maka proses kebijakan publik tidak harus mengandalkan peran aktif pejabat negara. Ini tidak berarti bahwa negara dikesampingkan dalam proses kebijakan. Bahwa dalam negara ada aktor-aktor yang telibat dalam proses penentuan isi kebijakan, itu tidak dibantah. Hanya saja, titik strategis yang diutamakan dalam memahami proses kebijakan adalah proses politik, bukan proses birokratis. Proses politik yang dimaksudkan adalah proses politik yang digerakkan oleh partisipasi politik masyarakat dalam pengambilan kebijakan publik. Bagan X.2. Kebijakan Publik sebagai Proses Politik Berbasis Kekuatan Masyarakat
Bagan  X.2.  Kebijakan  Publik  sebagai  Proses  Politik  Berbasis   Kekuatan  Masyarakat      

Pengambilan  keputusan  

Interaksi  antar   aktor-­aktor  terkait:   Aspirasi:  

Keputusan   kebijakan:  

Tuntutan   Dukungan    

Agregasi   Penentuan  DSP   Tawar-­menawar   Briging,  mediasi,   arbitrasi   Penegakan  prosedur  

Untungkan  pihak   tertentu.   Rugikan  pihak   lain  

Umpan  balik  

Sumber: Easton, David, (1965), A System Analysis of Political Life, New York: hal 32.
10   Paparan  ini  sudah  pernah  disajikan  dalam  artikel  yang  disampaikan  dalam  Training   Analisis  Kebijakan  yang  diselenggarakan  atas  kerja  sama  USC  Satunama  –  Forum   LSM  DIY  di  Pusdiklat  USC  Satunama,  20-­24  Mei  2002.

164

Analisis Kebijakan Publik

Proses kebijakan, dari kacamata penganjur gagasan ini (misalnya teori sistem), dilihat sebagai proses tuntut-menutut dan dukungmendukung gagasan kebijakan yang harus dipikirkan oleh pejabat pemerintah. Dalam konteks ini, peran pengambil kebijakan keputusan dibayangkan hanya sebatas merespons tuntutan dan dukungan yang disampaikan oleh masyarakat. Dalam proses ini institusi-institusi politik yang ada telah menyediakan arena untuk mengagregasikan berbagai kepentingan yang ada dalam masyarakat. Penentuan daftar skala prioritas, tawar-menawar antara berbagai pihak yang terkait bisa dilakukan secara mandiri oleh masyarakat dengan mengacu pada aturan main dan prosedur yang ada. Adanya kapasitas kelembagaan inilah yang memungkinkan benturan berbagai kepentingan masyarakat bisa diatasi. Masyarakat sendiri menyadari betapa pentingnya menghormati prosedur-prosedur yang telah ada untuk memungkinkan proses kebijakan publik bisa berlangsung dan mengenai sasaran. Dalam situasi yang demikian, maka mereka yang tidak sepakat dengan isi kebijakan akan bersedia mematuhi keputusan kebijakan. Ini berarti berjalannya kebijakan tidak lagi harus mengandalkan legalitas keputusan pemerintah, melainkan justru legitimasi proses pengambilan kebijakan. Kalau model yang disebutkan dalam pembahasan sebelumnya disebutkan bahwa pengambilan kebijakan bersifat pro-aktif yang didominasi pejabat negara ujungujungnya mengandalkan legalitas perundang-undangan, dalam model ini diasumsikan bahwa peran pro-aktif masyarakat dan tegaknya lembaga-lembaga kemasyarakatan (termasuk hukum) menjadikan pengambil kebijakan tidak haus legalitas. Dalam nuansa ini, kebijakan disadari betul tidak identik dengan produk legislasi. Kebijakan tidak harus dituangkan dalam peraturan perundang-undangan. Bahwa kebijakan akan merugikan pihak-pihak tertentu dan menguntungkan pihak-pihak lain, dari kacamata society centric ini dianggap tidak bermasalah. Keputusan pemerintah yang tidak memuaskan akan menggerakkan pihak yang tidak puas ini untuk memperjuangkan kepentingannya. Dengan demikian, maka proses kebijakan akan terus-menerus mengalir dalam bentuk tuntutan/
165

Purwo Santoso

Model yang kedua sebetulnya disarikan dari pengalaman negara-negara industri maju yang telah lama mengembangkan liberalisme sebagai pilar pemerintahannya. Mengingat model ini sangat rentan terhadap penyalahgunaan kewenangan oleh para pejabat negara. Prasyarat tersebut adalah bahwa proses kebijakan berlangsung dengan dukungan kapasitas kelembagaan yang memadai. Model yang pertama mengandaikan ekspresi keputusan otoritatif para pejabat negara bisa dilakukan dengan mengandalkan kekuatan negara (dalam hal ini kapasitas instrumental birokrasi pemerintah). Penyederhanaan cara memahami proses kebijakan ini bisa disebut sebagai model proses kebijakan.dukungan masyarakat yang senantiasa direspons secara mekanistik oleh para pejabat negara. Kalau model ini mau dijadikan basis (acuan praktis) untuk pengelolaan proses kebijakan. Kesadaran akan hak-hak politik masyarakat telah menjadi sandaran bagi tegaknya hukum. maka advokasi kebijakan menjadi suatu keniscayaan. sedangkan model yang satunya lagi justru mengandaikan kuatnya basis institusional masyarakat untuk mewadahi partisipasi politiknya. Jelasnya. Prasyarat semacam ini tampaknya tidak dengan mudah bisa dipenuhi oleh masyarakat Indonesia saat ini. maka prasyarat-prasyarat bagi berjalannya model ini harus dipenuhi. Artinya. peran aktif dan pro-aktif pemerintah. dijalankan oleh partai-partai politik. Ini juga berarti bahwa. dari pembahasan tersebut di atas tersirat adanya dua model dasar (menyederhanakan cara memahami) proses kebijakan. Kebijakan sebagai prosessocial marketing Kedua cara penyederhanaan tentang proses kebijakan tersebut di atas sama-sama masuk akal. Proses artikulasi dan agregasi kepentingan. Model yang pertama dengan mudah dipraktikkan di negara yang pemerintahnya dominan atau kapasitas kelembagaan politik masyarakatnya lemah. misalnya. dan proses kebijakan memang bisa disederhanakan sebagai proses merespons tuntutan dan dukungan masyarakat. memang tidak bisa dihindarkan. model kedua mensyaratkan kuatnya basis politik kepartaian. 166 Analisis Kebijakan Publik .

Pertama.A. stakeholders ttg. Altman.  Altman. Gagasan Altman ini disajikan dalam bagan.  Perspektif  Social  Marketing PUBLIC HEARING RUMUSKAN DAN EVALUASI ALTERNATIFALTERNATIF PUTUSKAN. menjalani pendidikan kebijakan. AKOMODASIKAN Pendidikan thd policy makers ttg. Altman.  Toward  a  Stakeholder-­Based  Policy  Process:  An  Application   of  the  Social  Marketing  Perspective  to  Environmental  Policy  Development. mensyaratkan agar.3. maka model pertama bisa dijadikan acuan dengan sejumlah modifikasi. issue kebijakan IMPLEMENTASI KEBIJAKAN DEFINISI MASALAH DAN SETTING AGENDA MONITOR DAN SESUAIKAN REDISAIN KEBIJAKAN Sumber: J. Poin tersembunyi yang perlu diungkapkan adalah bahwa adanya kesediaan bagi pejabat negara mapun masyarakat 11   J. PIMPIN Perspektif Social marketing KETERLIBATAN STAKEHOLDERS KONSULTASIKAN. Purwo Santoso 167 .A. Ada sejumlah butir gagasan yang penting untuk dicatat dari tawaran Altman ini.  Policy   Sciences27  (1):  37-­51. Bagan  X. KOMUNIKASIKAN. Kebutuhan stake holders dan efek kebij. namun keaktivan tersebut tidak mereduksi arti penting kesepakatan (consent) dari masyarakat. dimana pejabat negara dituntut untuk aktif dalam proses kebijakan. berlangsungnya proses kebijakan yang memenuhi kedua tuntutan tersebut di atas. Pendidikan thd.  (1994). 1994 Alternatif model yang mengkombinasikan kedua model tersebut di atas ditawarkan oleh J. LIBATKAN.Sehubungan dengan hal itu.11 Dia menyebutnya sebagai model social marketing.A. Tentu saja materi pendidikan bagi pejabat negara berbeda dengan materi pendidikan bagi masyarakat. baik pejabat negara maupun masyarakat.

Dalam realitas. Sejalan dengan kerangka berpikir tersebut di atas. Yang mempersatukan para stake-holders dalam suatu koalisi adalah kesamaan kepentingan atau keberpihakan terhadap suatu gagasan kebijakan. Dalam model ini dibayangkan proses kebijakan melibatkan komunitas kebijakan yang heterogen yang tergalang dalam sejumlah koalisi untuk memenangkan gagasan kebijakan. Poin ini penting untuk dikedepankan. dalam setiap fase pengelolaan kebijakan. disain kebijakan merupakan elemen penting. kebijakan bisa disederhanakan sebagai proses pengelolaan konflik antara berbagai pihak yang saling menggalang kekuatan untuk memperjuangkan kepentingannya. Sehubungan dengan hal itu. Ini artinya. Oleh karena itu. kalau bukan nasib komunitas secara keseluruhan. 168 Analisis Kebijakan Publik . public hearing merupakan proses kunci bagi kelangsungan proses kebijakan. kebijakan justru tidak bisa mengatasi masalah yang diagendakan karena konflik yang berkecamuk. nuansa trial and error dalam proses kebijakan tidak akan hilang. kebijakan pada dasarnya bukan proses birokratik ataupun proses politik belaka. Ketiga. namun juga proses belajar. Kedua. Koalisi ini sifatnya lintas batas negara-masyarakat. dalam ranah masyarakat kita menemukan adanya “kaki-tangan” negara yang melangsungkan proses untuk mengamankan kebijakan pemerintah. Paul A. Sehubungan dengan hal ini. karena betatapun tenaga ahli telah bekerja sekuat tenaga untuk kesuksesan kebijakan. Sabatier sepaham dengan Altman bahwa proses learning (membuka mata dan telinga) adalah proses penting untuk mensukseskan kebijakan. sangat boleh jadi ada pejabat negara yang justru ambil bagian dalam advokasi kebijakan yang dimotori oleh kekuatan-kekuatan masyarakat. Kebijakan publik adalah proses eksperimentasi nasib sejumlah orang. Model alternatif tersebut di atas sangat mengedepankan arti penting belajar dan konsensus. Sabatier menawarkan model koalisi-advokasi untuk memahami proses kebijakan. Sebaliknya.untuk saling belajar (membuka mata dan telinga) merupakan kunci bagi kelancaran proses kebijakan. partisipasi masyarakat senantiasa terbuka.

proses kebijakan partisipatif tidak bergulir manakala mekanisme baru yang dirumuskan dalam UU/Perda tidak diyakini masyarakat akan bisa diterapkan. Prinsip-Prinsip Pengembangan Mekanisme Kebijakan Partisipatif Sebagai penutup. Perumusan (tepatnya perumusan ulang) mekanisme kebijakan partisipatif adalah persoalan merumuskan hubungan mekanis antar berbagai pihak dalam proses kebijakan. Sebagaimana dicontohkan di atas. Hubungan mekanis ini memungkinkan proses kebijakan bergulir mengingat aksi seorang aktor atau suatu agensi/lembaga/organisasi akan direaksi oleh pihak yang lain. dan agenda pengembangan partisipasi akan kandas. Mekanisme tidak cukup dipahami sebagai tatanan prosedural saja. maka dominasi pejabat dalam proses kebijakan tetap berlangsung. namun juga sebagai perangkat antisipasi dinamika sosial. perlu kiranya disarikan sejumlah prinsip yang perlu disefahami oleh para pihak yang berkehendak untuk ikut ambil bagian dalam pengembangan mekanisme pembuatan kebijakan publik. Kalau mereka tetap saja apatis terhadap mekanisme yang ada. Sejauh mungkin penulis akan mencoba merumuskan prinsipprinsip tersebut seoperasional mungkin sehingga bisa menjadi rujukan praktis dalam modul ini. Dengan adanya mekanisme yang baku dan disepahami para pelaku. maka masing-masing yang terlibat dalam proses kebijakan bisa mengadu siasat. Hal Purwo Santoso 169 . namun pada akhirnya dia harus tunduk pada aturan main yang bekerja melalui mekanisme tersebut. prinsip mekanisasi. Tidak adanya mekanisme yang jelas menyebabkan proses kebijakan sarat dengan konflik dan kekerasan. Pengembangan partisipasi harus menjangkau aspek supply (peluang untuk berpartisipasi) maupun aspek demand (gerakan sosial-politik untuk ikut mempengaruhi keputusan kebijakan pemerintah). Ini berarti bahwa: Yang perlu dirumuskan dalam mekanisme bukan hanya kausalitas normatif (entah mengikuti norma demokrasi.D. norma masyarakat lokal atau norma apa) namun juga kausalitas aksi-reaksi. Pertama.

Hal yang sebaliknya juga bisa terjadi. Persoalan yang kedua adalah bagaimana inovasi awal bisa menggelinding laksana bola salju. Berbagai perombakan makro-struktural dilakukan yang pada gilirannya berbuntut memfasilitasi perubahan-perubahan mikro. Sehubungan dengan persoalan ini maka: (1) pengembangan mekanisme tidak cukup diserahkan pada perumusan ketentuan yuridis. katakanlah antara aktor dalam tubuh negara dengan aktor dalam masyarakat. pengembangan mekanisme dalam tulisan ini didudukkan sekedar sebagai salah satu pilar pengembangan proses kebijakan yang partisipatif. Dalam hal ini ada dua persoalan: Apakah kita mulai dari level mikro (aktor) untuk mengubah mekanisme. Mekanisme ini bisa dilahirkan oleh perjuangan berbagai aktor yang kemudian sepakat untuk membakukan rumusan dan membiasakan diri untuk mematuhinya. Sebagaimana telah dikemukakan. (3) Aktor-aktor yang menduduki posisi struktural dalam tubuh negara maupun dalam masyarakat perlu didorong untuk mendayagunakan posisi struktural tersebut untuk pembudayaan mekanisme baru. bisa menjamin sustainabilitas. sejumlah perubahan makro ditempuh duluan untuk memungkinkan kiprah pada level mikro bisa berlangsung mulus. ataukah sebaliknya. Untuk itu advokasi lintas pihak yang sudah tergalang perlu bentuk dan kemudian didayagunakan. bisa menghasilkan sinergi yang. prinsip pengelolaan perubahan sosial.ini hanya bisa ditegakkan kalau: (1) pemerintah maupun masyarakat sanggup menegakkan aturan main. Komunikasi lintas pihak. Kedua. kalau dikelola dengan baik. (2) jaminan yuridis/administratif yang diperoleh harus dikawal dengan aksi-aksi dan sejumlah “rekayasa” dalam rangka pembiasaan terhadap mekanisme baru. 170 Analisis Kebijakan Publik . Mekanisme itu sendiri pada dasarnya adalah aturan main (2) modal sosial yang ada selama ini ikut didayagunakan.

dan Helen Ingram. ed. Brian W. and Norms. (1988). (1990). ed. Policy Theory and Policy Evaluation: Concept. NY Hogwood. and Norms. Knowledge. Anne L. Habermas. University of Florida Press: Gainesville Bardach.Daftar Pustaka de Haven Smith. Stuart S.. Toward a Stakeholder-Based Policy Process: An Application of the Social Marketing Perspective to Environmental Policy Development.. Knowledge. Eugene. Greenwood Press Purwo Santoso 171 . Stuart S. (1994). Practical Guide for Policy Analysis: Eightfold Paths toward Problem Solving.A. dan Lewis E. and the Great Society. (1989). Policy Analysis for the Real World. Policy Design. Gunn. dalam Nagel. Causes. Policy Theory and Policy Evaluation: Concept. (1990). Oxford University Press J. Greenwood Press: Gainesville Schneider. Policy Sciences 27 (1): 37-51 Nagel. Lance. Causes. Altman. (2005). Philosophical Critiques of Policy Analysis: Lindblom.

172 Analisis Kebijakan Publik .

BUKU-­BUKU TELAH  TERBIT JPP  FISIPOL  UGM YOGYAKARTA Purwo Santoso 173 .

tentang involusi Indonesia dalam tahun-tahun pertama Reformasi. “kemiskinan” dan “distribusi kemiskinan” di berbagai sektor. Di ranah politik. xiv + 308 hlm. 15 x 22 cm. xvii + 264 hlm. lebih luas dari yang digambarkan Geertz. ketersinggungan dan bahkan benturan antar kelompok yang berbeda pandangan. Pada fase inilah. 15 x 23 cm. Cornelis Lay. DEMOKRASI MENCARI BENTUK: Analisis Politik Indonesia Kontemporer. Januari 2006. Pengalaman tahuntahun awal transisi kita mengungkapkan. ia menjadi kemiskinan politik. tentang keterpenjaraan. INVOLUSI POLITIK: Esai-esai Transisi Indonesia. Tetapi penulis sangat yakin bahwa dari benturan-benturan yang terjadi selama proses pencarian bentuk inilah pada akhirnya kita akan sampai pada kedewasaan pemahaman dan sikap politik yang pada akhirnya akan memudahkan jalan ke arah terbentuknya demokrasi. penulis teringat pada gambaran Geertzt yang suram mengenai petani Jawa dan Bali yang terjebak dalam involusi tanpa kesudahan.Bambang Purwoko. 174 Analisis Kebijakan Publik . Semua tulisan analisis ini adalah refleksi dari kompleksitas persoalan yang terjadi di tengah masyarakat dalam upayanya mewujudkan gagasan demokrasi. Indonesia sedang menghadapi involusi di sembarang sektor dan di sembarang ruang di Republik ini dan hasilnya pun sangat nyata. Heteregonitas dan diversitas pemahaman terhadap makna substantif demokrasi adalah sebuah keniscayaan yang sekaligus menjadi faktor penjelas terjadinya ketegangan. Januari 2006. Buku ini adalah buku tentang keterjebakan. Bentuk ideal demokrasi yang akomodatif terhadap tuntutan dan kepentingan semua lapisan masyarakat mungkin akan sulit diwujudkan.

KEKUASAAN ELIT: Suatu Bahasan Pengantar. namun kekuasaan semakin mengecil. Juli 2004. Dengan demikian model elitis menciptakan adanya stratifikasi di masyarakat. open. 14. Buku ini menekankan pada pembahasan kekuasaan menurut pandangan model elitis. Purwo Santoso 175 .5 x 20 cm. Model elitis yang memunculkan dua kelompok di masyarakat. and I will heal your wounds! Please let me out!” Haryanto. dan semakin ke arah bawah piramida jumlah individu semakin banyak. 14 x 21cm. Anarki bukan rute ke arah demokrasi. maka penggunaan kekerasan kolektif yang didemonstrasikan oleh sebagian masyarakat Indonesia di tahun-tahun terakhir ini. ANTARA ANARKI DAN DEMOKRASI. dan anggota masyarakat dalam jumlah yang banyak tetapi tidak mempunyai kekuasaan. betapapun orang berkhayal soal ini. yakni sejumlah kecil anggota masyarakat yang memiliki kekuasaan dalam jumlah besar yang dikenal dengan sebutan elit. Juni 2005. xii + 190 hlm. bukan merupakan kondisi yang kondusif untuk membangun peradaban demokratis dimaksud.”Open. Stratifikasi yang digambarkan sebagai piramida melukiskan bahwa individu yang berada di puncak piramida berjumlah sedikit tetapi memiliki kekuasaan yang besar. Cornelis Lay. Jika pelembagaan mekanisme penyelesaian konflik secara damai dan beradab merupakan salah satu ukuran tertinggi dari sebuah peradaban politik demokratis.Namun apakah keterjebakan ini akan berlangsung terus selamanya? sebab sebagaimana dituturkan dalam kisah Pandora:. x + 72 hlm.

Pemanfaatan figur.Cornelis Lay. xxxvi + 402. proses ini merupakan proses pencarian jati diri bangsa Indonesia. Abdul Gafar Karim(Ed. Tentu saja dengan harapan. Sama dengan pengalaman-pengalaman sejarah sebelumnya. adalah mendasar untuk menganalisis atau mendiskusikan Lembaga Kepresidenan terlepas dari figur yang secara aktual mengendalikannya. DAN HAM. politik seperti ini merupakan bentuk eksperimen Indonesia dalam proses konsolidasi menuju sebuah negara-bangsa modern. Juli 2004. diharapkan akan bisa memberikan sumbangan bagi pengembangan politik yang demokratis. PRESIDEN. bangsa ini segera belajar bahwa setiap permasalahan yang sering dihadapinya seringkali harus menemukan solusi di tingkat lokal. Mungkin bisa juga kita pahami. Menurut hemat penulis.). 14 x 21cm. 176 Analisis Kebijakan Publik .KOMPLEKSITAS PERSOALAN OTONOMI DAERAH DI INDONESIA. Hanya dengan cara ini. CIVIL SOCIETY. viii + 104. 14 x 21cm. bahkan terlepas dari “kemungkinan figur” yang akan menjadi presiden berikutnya. kita bisa mendapatkan pemahaman yang lebih jernih mengenai makhluk yang kita eja sebagai Lembaga Kepresidenan ini dan dengannya. Seluruh isi buku ini didedikasikan untuk menyoroti pasang-surut politik yang kadangkadang bekerja dalam logika yang sangat kompleks dan spesifik. Agustus 2003. lebih berfungsi sebagai ilustrasi guna mempertajam analisis yang dilakukan.

rarely. 14 x 21cm. penerapan good governance di desa dapat menjadi solusi terhadap bad governance yang sudah lama diwarisi dari tradisi Orde Baru. karena ia hendak mendekatkan negara ke masyarakat dan sekaligus meningkatkan partisipasi masyarakat dalam urusan lokal.AAGN Ari Dwipayana dan Sutoro Eko (Ed. bakal mendorong praktek desentralisasi menjadi lebih otentik dan bermakna bagi masyarakat lokal. this book is published to fiil the gap between the two communities. xxxii + 200 hlm. SHATTERED PARADISE. MEMBANGUN GOOD GOVERNANCE DI DESA. desentralisasi bisa mendorong good governance. Dengan demikian. 15 x 21cm. Purwo Santoso 177 . Cornelis Lay dan Hermawan Sulistyo. Mei 2003. foreign Indonesianists would consider seriously the works by their Indonesian counterparts. yang bakal mendorong transparansi. The importance of the papers lies in its record and analyses of the events during the first phase of political transition which is hitherto still taking place in Indonesia. if any. presented at various occassions. Di sisi lain good governance. Apa manfaat yang bisa diperoleh apabila proses desentralisasi berjalan serentak dengan pengadopsian prinsip good governance? Secara normatif. Juni 2003. vi + 90 hlm. akuntabilitas dan responsivitas pemerintah lokal. more than just as “text”. Scholarly works by Indonesians are often treated by the international community only as “texts”. Under this pretext.). For no apparent reasons. secara normatif. Essay compiled in this book are taken from papers by the authors.

Komnas HAM dilihat oleh banyak orang sebagai perluasan pernik-pernik otoritarianisme Orde Baru. Pratikno. Dengan segala keterbatasan yang dihadapinya. Komnas HAM periode 1993-1997 telah menunjukkan prestasi yang mengagumkan. pasca 1998. menjadi tumpuan masyarakat dan memberikan kontribusi yang signifikan dalam penegakan HAM di Indonesia. x + 306 hlm. Lembaga yang seharusnya mewakili kepentingan masyarakat. 15 x 21cm. Tatkala dibentuk oleh dan tumbuh dalam rezim Orde Baru yang otoriter.. dkk. KOMNAS HAM 19982001 (Pergulatan dalam Transisi Politik). Lembaga ini diramalkan tidak akan berbeda dengan lembaga-lembaga kemasyarakatan bentukan Negara (state corporatist institutions) lainnya. Juni 2002. seperti PWI atau SPSI pada waktu itu. Perjalanan Komnas HAM dalam sejarah politik dan penegakan HAM di Indonesia diwarnai oleh sejumlah ironi. tatkala posisi yuridis dan politis yang semakin menguat dengan berjalannya proses demokratisasi politik dan ditetapkannya UU 178 Analisis Kebijakan Publik . Juni 2002. dkk. Namun. Tatkala dibentuk tahun 1993. xii + 184 hlm.Pratikno. KOMNAS HAM 1993-1997 (Pergulatan dalam Otoritarianisme). Sungguh sangat mengejutkan tatkala Komnas HAM pada periode 1993-1997 justru menunjukkan prestasi yang mengagumkan. justru menjamin instrumen negara untuk mengontrol masyarakat. Lembaga ini telah mampu membangun reputasi publik yang mencengangkan. Komnas HAM telah mampu membangun energi kolektif untuk mengembangkan kemandiriankemandirian dari kontrol Negara. 15 x 21cm..

wawancara mendalam dan analisis teks media massa. Elaborasi dalam buku ini diangkat dari penelitian lapangan yang dilakukan pada paruh terakhir tahun 2001. MELUCUTI SERDADU SIPIL. Atas dasar peta wacana ini diperlihatkan proses perguliran wacana demiliterisme sejalan dengan diselenggarakannya lokakaryalokakarya dan diseminasi gagasan melalui media massa.39/1999. Purwo Santoso 179 . xx + 192 hlm. Buku ini berusaha menyikapi ironi tersebut. Agency for International Development (OTIUSAID). ironi posisi dan reputasi Komnas HAM tersebut berusaha untuk diungkap. Dengan melihat kapasitas Komnas HAM dalam merespons perubahan peta politik serta pemekaran isu dan pelaku pelanggaran HAM pasca 1998. Bagian akhir buku ini menawarkan suatu siasat untuk itu. dan wacana antimiliterisme.No. Buku ini menuangkan pencermatan terhadap gejala militerisme di dalam komunitas sipil yang diikuti dengan refleksi dan pensikapan terhadap gejala tersebut. Kentalnya militerisme sipil dilacak oleh suatu monitoring melalui polling. Monitoring ini dilakukan di Yogyakarta dan membidik gejala militerisme dalam dunia Orsospol. reputasi dan kinerja Komnas HAM justru mengalami kemerosotan yang mengkhawatirkan. Analisis hasil monitoring memetakan tiga tipe wacana yang berkembang. 15 x 20cm.). Purwo Santoso (Ed.S. Desember 2000. pendidikan dan birokrasi pemerintahan. U. wacana kritis terhadap militerisme. Penerbitan buku ini merupakan bagian dari kegiatan pengembangan wacana demiliterisme dalam komunitas sipil yang dilakukan oleh Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik UGM Yogyakarta bekerjasama dengan Office of Transition Iniviatives. yakni: wacana pro-militerisme.

Mei 2007. iv + 122 hlm. DRAF NASKAH AKADEMIK RUU KEISTIMEWAAN PROVINSI DIY. iv + 125. Maret 2008. Sebagai sebuah draft akademik.Sc (Red. MONOGRAPH ON POLITICS & GOVERMENT (Keistimewaan DIY). eksplanasi diarahkan untuk menjawab sejumlah problema. dan karenanya mudah berkembang menjadi polemik politik berkepanjangan.Soc. Pratikno. dilema pengaturan substansi keistimewaan serta semangat membangun dan mempertahankan keindonesiaan dari Yogyakarta. Tim JIP. buku ini memuat sejumlah alasan kesejarahan-politis. alasan sosio-psikologis 180 Analisis Kebijakan Publik . Sesuatu yang telah mendapatkan penerimaan publik dan politik sejak sangat lama. M.5 cm. Monograph on Politics and Government seri pertama tahun 2008 yang memuat naskah akademik beserta pasal-pasal dan penjelasan RUU keistimewaan DIY yang ada di hadapan para pembaca yang budiman adalah hasil kerja simultan para staf Jurusan Ilmu Pemerintahan (JIP) Fisipol UGM. 21 x 29cm. Sebuah kerja melelahkan yang memakan waktu lebih dari 4 (empat) bulan. alasan yuridis-filosofis.Dr. Naskah ini merupakan produk dari kerjasama segitiga antara JIP-Depdagri-Kemitraan guna menjawab salah satu kebutuhan dan persoalan mendesak mengenai status dan masa depan status keistimewaan DIY dalam kerangka keIndonesia-an. seperti: posisi jabatan gubernur sehubungan dengan fenomena orasi budaya dari Sri Sultan Hamengkubuwana X. 21 x 29. Secara umum.). tapi memiliki dasar legalitas yang sangat rapuh dan kabur. Buku ini berisi tentang naskah akademik bagi Rencana Undang-Undang Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta.

Dalam banyak kajian yang dilakukan para globalis tentang negara kesejahteraan disebutkan bahwa globalisasi membawa proses homogenisasi di berbagai negara menuju model ‘negara kesejahteraan liberal’. Bagi mereka. Buku ini mendiskusikan tentang salah satu isu penting dalam kajian ilmu politik. Purwo Santoso 181 . Nanang Indra Kurniawan. GLOBALISASI DAN NEGARA KESEJAHTERAAN (Perspektif Institusionalisme). viii+174. negara kesejahteraan dianggap makin kesulitan mengelola ekonomi yang berorientasi nasional serta mempertahankan kebijkan kesejahteraan sosial. 14. terhadap perubahan institusi negara kesejahteraan.5cm. Buku ini mengkritik pendekatan globalis yang percaya bahwa meningkatnya keterbukaan dan globalisasi ekonomi cenderung akan menurunkan kemampuan negara untuk mengontrol ekonomi nasional. dalam hal ini globalisasi. yaitu perubahan institusional. Akibatnya. April 2009. ekonomi global kini semakin berjalinan dan saling bergantung. buku ini berbicara tentang bagaimana peran faktor lingkungan.dan alasan akademis-komparatif yang dijadikan rujukan dalam merumuskan Rencana Undang-Undang Keistimewaan bagi Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta. Lebih mengerucut lagi.5 x 20.

dan lain-lain yang berkaitan dengan asosiasi? Kedua.Sigit Pamungkas. sistem pemilu. Kerjasama dengan BRIDGE. dan implikasi dari setiap pemilu. dosen. Bagi mahasiswa. Pembahasan dilakukan secara sederhana dan ringkas dengan tetap menjaga kualitas substansi. Bagian pertama buku ini membahas posisi pemilu dalam negara demokrasi. Pada bagian kedua. pemateri pemilu. Evaluasi ini berhasil memetakan tiga cluster persoalan mendasar yang melekat pada asosiasi-asosiasi pemerintah dan parlemen daerah. Februari 2009. dan era reformasi. tujuan. dan masyarakat memahami keberadaan. xiv + 158. Sejauh manakah daerah-daerah sebagai anggota. dan lembaga penyelenggara pemilu. persoalan tentang derajat pemahaman. pemilu Orde Baru. persoalan yang berkaitan dengan tujuan-tujuan asosiasi. aktivis partai. seperti pemilu 1955. Kajian ini bertujuan menguraikan persoalanpersoalan yang dihadapi oleh asosiasi-asosiasi daerah dalam menjalankan peranannya. unsur-unsur sistem pemilu. Maret 2006. dan UNDP. 182 Analisis Kebijakan Publik . yakni apa dan bagaimana tujuan-tujuan asosiasi dirumuskan. PERIHAL PEMILU. negara (pemerintah nasional). hasil. Pada setiap pembahasan dijelaskan tentang pemilih dan peserta pemilu. Buku ini mengantarkan pembaca untuk memahami konsep-konsep dasar dalam pemilu dan pemilu-pemilu yang berlangsung di Indonesia. pegiat LSM. dibahas tentang pemilu-pemilu di Indonsia. 16 x 21cm. Ketiga cluster persoalan itu meliputi Pertama. dan penyelenggara pemilu buku ini relevan untuk dibaca. BAPPENAS. sistem.

pemberdayaan (empowerment) dan pengaturan (regulation) dalam porsi yang lebih besar. 2003. yakni bagaimana asosiasi diorganisir dan faktor-faktor yang mempengaruhi proses pengorganisasian tersebut. hubungan luar negeri. kekuasaan yang besar ini equivalen dengan keharusan daerah untuk melakukan pelayanan (services). Penataan kelembagaan daerah merupakan salah satu dimensinya. persoalan yang berkaitan dengan pengorganisasian. Kerjasama dengan Pemerintah Daerah Kabupaten Grobogan. memperkuat basis sharing dalam pelembagaan asosiasi serta memperkuat instrumentasi kelembagaan yang menopang munculnya aksi-aksi kolektif. diantaranya mengenai perlunya mempertegas basis representasi daerah. Kebijakan Otonomi Daerah yang diberlakukan tahun 1999 telah memberikan kekuasaan yang besar bagi daerah untuk mengelola segenap potensi dan sumberdaya yang dimilikinya. Konsekuensinya. peradilan dan kewenangan tertentu yang telah ditetapkan undang-undang. agama. masih dipegang oleh Pemerintah Pusat. Kajian ini menghasilkan beberapa rekomendasi bagi upaya penguatan kelembagaan asosiasi pemerintah dan parlemen daerah.Ketiga. moneter dan fiskal. kecuali 5 bidang: pertahanan-keamanan. Dalam pelaksanaan fungsi pemerintahan. pemerintah daerah dituntut untuk mempersiapkan segala sesuatu yang menyangkut operasionalisasi kewenangan yang dimilikinya agar fungsi dasar pemerintahan berjalan secara efektif. Semua kewenangan pemerintahan secara formal dimilikinya. Purwo Santoso 183 .

masingmasing Belitung Timur. Pertama. Keempat. ketiga masalah-masalah yang terkait dengan lembaga pengawasan dan pemantau. yang berpengaruh penting dalam proses pemilu secara keseluruhan. Ada empat pengelompokan isu menonjol yang berhasil direkam selama proses monitoring. masing-masing yang terkit dengan. pertama. kedua. pengawas. Bantul. 2006 Kajian ini dilaksanakan atas permintaan Pemerintah Kabupaten Puncak Jaya.Kerjasama dengan Januari-Agustus 2005. Gunung Kidul. Kotawaringin Timur. Informasi juga diperkaya dengan studi lapangan yang diselenggarakan oleh S2 PLOD UGM di 1 propinsi (Kalteng) dan 7 kabupaten. Kajian ini dilakukan pada saat pelaksanaan Pilkada Langsung tahap pertama sampai dengan 30 Juni 2005. media nasional. dengan memanfaatkan informasi yang disebarkan oleh media lokal. Kerjasama dengan Pemerintah Kabupaten Puncak Jaya. kesiapan aktor strategis Pilkada yakni Partai Politik dan Birokrasi. Ada beberapa alasan mengapa kami menerima tawaran dari Pemerintah Kabupaten Puncak Jaya untuk melakukan studi ini. isu pemekaran daerah sedang banyak diperbincangkan di banyak kalangan di semua 184 Analisis Kebijakan Publik . dsbnya). yang meliputi di 186 Kabupaten/Kota dan Propinsi. dan informasi/ pendapat dari aktor-aktor yang terkait (kandidat. tokoh partai. masalah di sekitar electoral process. Laporan hasil kajian ditutup dengan rekomendasi-rekomendasi terhadap isu-isu krusial yang perlu mendapat perhatian para pengambil kebijakan. Kotawaringin Barat dan Jembrana. Sleman. anggota/ketua Komisi Pemilihan Umum Daerah. kepolisian. Boven Digul. penyelenggara Pilkada yakni KPUD. DEPDAGRI.

lapisan. Upaya pengembangan model dan instrumen capacity building ini diawali dengan melakukan review terhadap perkembangan konsep tentang capacity building serta review atas praktek kebijakan nasional yang terkait dengan upaya peningkatan kapasitas aparat pemerintah. Dalam rangka menjawab kebutuhan itulah riset ini diselenggarakan. studi ini dilakukan di Papua. Direktorat Jenderal Otonomi Daerah Departemen Dalam Negeri (DEPDAGRI). dan Kota Palangkaraya) di 9 provinsi disusun serangkaian prinsip dan model kebijakan bagi pengembangan kerangka capacity building. welfare. namun tidak ada kerangka pikir yang jelas dan jernih dalam melihat isu ini. sebuah kawasan sangat penting. Purwo Santoso 185 . Kota Makassar. yang sekaligus problematik bagi Indonesia. Klaten. Daerah ini sangat kaya dengan sumber daya alam. Jembrana. Terakhir. Salah satu kebutuhan utama dalam rangka mendukung pelaksanaan otonomi daerah saat ini adalah adanya desain atau model dan instrumen penguatan kapasitas pemerintah daerah yang sejalan dengan nilai-nilai demokrasi. Selanjutnya berdasarkan hasil review tersebut dan diperkuat dengan informasi yang digali langsung dari 10 daerah otonom (Solok. Ketiga. studi ini dilakukan di kawasan “perawan” yang masih belum banyak disentuh oleh dunia luar. Kedua. visioner dan tepat sasaran. Kutai Kertanegara. kami menerima tawaran studi ini karena kesediaan Pemerintah Kabupaten Puncak Jaya untuk menerima posisi bahwa kami samasekali tidak terikat pada keharusan untuk menyetujui usulan kebijakan yang diajukannya. Kota Kupang. Kota Ambon. Kerjasama dengan Direktur Pengembangan Kapasitas dan Evaluasi Kinerja Daerah. namun masyarakatnya miskin. Kebumen. Maret 2006. Kota Bandung.

Secara umum studi ini bertujuan menyusun dan mengembangkan instrumen yang lebih komprehensif untuk me-monitoring dan mengevaluasi praktek governance dalam rangka memperkuat desentralisasi dan otonomi daerah sesuai dengan UndangUndang No. pemerintah daerah maupun organisasiorganisasi civil society. dan Manajemen konflik (conflict management). Kota Makassar. terutama NinikMamak sebagai pemimpin bagi anak kemenakan dalam sebuah nagari. 32 Tahun 2004.5 x 20cm. Kota Bandung. studi ini juga diperkuat dengan data-data dan informasi hasil studi lapangan di 10 daerah otonom (Solok. Kebumen. tentu 186 Analisis Kebijakan Publik . Kota Ambon. Betty Sumarty.).Kerjasama dengan Direktur Pengembangan Kapasitas dan Evaluasi Kinerja Daerah. Klaten. REVITALISASI PERAN NINIK MAMAK DALAM PEMERINTAHAN NAGARI. Maret 2006. 13. xx+132 hlm. Bila hanya mengandalkan Wali Nagari beserta aparat nagari semata dalam menggerakkan pembangunan di nagari. Kutai Kertanegara. Jembrana. Agustus 2007. dan Kota Palangkaraya) di 9 provinsi. Disamping itu. Pemberdayaan (empowerment. Kota Kupang. Pembuatan keputusan (policy making). Instrumen evaluasi dan monitoring ditekankan pada pelaksanaan 4 (empat) fungsi utama pemerintah daerah yakni: Pelayanan publik (public services). Studi diawali dengan melakukan review terhadap instrumen-instrumen monitoring dan evaluasi yang telah dikembangkan baik oleh pemerintah nasional. Sebuah nagari akan maju bila semua unsur dalam Nagari ini bisa bersatu. Direktorat Jenderal Otonomi Daerah Departemen Dalam Negeri (DEPDAGRI).

Diantara mereka. karena pada dasarnya dalam pemerintahan desa tidak mengenal pembagian kekuasaan. Realitanya selama pemerintahan desa diberlakukan antara NinikMamak dengan kepala desa malah saling bertolak belakang. contoh panutan yang bisa ditiru Anak Nagari. tidak ada kerjasama. terutama Islam.5 x 20 cm. xxii+236 hlm. PKS & HTI: (Genealogi dan Pemikiran Demokrasi). Gerakan keagamaan itu seolah hendak menggambarkan penolakan mereka terhadap monisme ideologi yang pernah diusung Orde Baru. Tidak tanggung-tanggung. Arief Ihsan Rathomy. muncul berbagai gerakan keagamaan. merasa berkuasa. Oktober 2006. Persandingan antara Ninik-Mamak pemangku adat dengan pemerintahan Nagari di era kembali bernagari akan membawa warna baru dalam format pengaturan pemerintahan daerah. Setelah kekuasaan Orde Baru berpendar. Buku ini berusaha memotret dua gerakan Islam di Indonesia. 13. ada yang langsung terlibat dan membentuk instrumen untuk merebut kekuasaan melalui jalur konstitusional dan ada yang secara tidak langsung yaitu melalui jalur organisasi sosial-keagamaan.saja ini adalah pekerjaan yang sulit. dengan berbagai perspektif yang itu tidak bisa dibayangkan dapat muncul diberbagai belahan negara-negara muslim lainnya didunia. Ninik-Mamak tetap merupakan pemimpin yang akan dipatuhi dan disegani anak kemenakan selagi dia tidak menyimpang dari tugasnya sebagai seorang penghuku. yaitu Partai Keadilan Sejahtera (PKS) dan Hizbut Tahrir Indonesia (HTI). begitu gerakan islam itu muncul mereka langsung bersentuhan dengan dunia politik. yang Purwo Santoso 187 . Antara Ninik-Mamak sebagai pemimpin informal dan kepala desa sebagai pemimpin formal berjalan sendiri-sendiri. Meskipun telah mengalami pergeseran nilai karena telah mengalami pasang surut pengaruh dalam masyarakat. semua kekuasaan menumpuk di tangan kepala desa.

Secara organisasi mereka dibekukan. Erwin Endaryanta. Agustus 2007. senua sayap organisasi atau onderbouw PKI dilibas dan diberangus oleh Negara. Warna ideologi komunis yang melekat dalam gerakan Gerwani akhirnya menjadi pembuluh dari gerakan perempuan ini sendiri. Buku ini menjelaskan tentang bentuk-bentuk stigmasi yang dikembangkan oleh Orde Baru terhadap. Agustus 2007.keduanya memiliki karakter yang berbeda. xxiv+224 hlm. xx+214 hlm. POLITIK AIR DI INDONESIA (Penjarahan si Gedhang oleh Korporasi Aqua Danone). Akibat dari peristiwa tersebut. STIGMASI DAN ORDE BARU. Buku ini berkisah tentang bekerjanya penetrasi global ke level lokal dengan fasilitas aktor-aktor negara. yaitu ketika peristiwa September 1965 meletus. masih tetap ada persamaan diantara keduanya. dengan mengambil kasus pembirian 188 Analisis Kebijakan Publik . Di sini ditunjukkan bahwa ekspansi bisnis air global telah menjarah masuk ke tata sosial ekonomi masyarakat melalui pola hubungan yang timpang antara swasta dan negara. Ratna Mustika Sari. GERWANI. dan secara politik PKI dipandang sebagai pihak yang bertanggung-jawab. khususnya eks-Gerwani dan mereka yang di-Gerwani-kan. Penderitaan aktivis komunis bahkan terus berlanjut selama Orde Baru tertanam di Indonesia.5 x 20 cm.5 x 20 cm. secara ideologis mereka dilarang. Diluar perbedaan itu. 13. 13. dan para aktivisnya harus menghadapi kejaran amuk dan kemarahan massa yang pada waktu itu mengarah tunggal ke komunis.

Agustina Rukmindani Trisrini. Gereja Katolik dianggap pasif menyikapi serta mengikuti dinamika kehidupan berbangsa dan bernegara. xx+188 hlm. penulis berkesimpulan bahwa telah terjadi perubahan nalar dari public good ke private good serta adanya dominasi kuasa modal atas kebijakan publik.ijin pengelolaan mata air Si Gedhang Klaten kepada PT Tirta Investama Danone (Aqua Danone).5 x 20cm. terlebih pada masa Orde Baru. Purwo Santoso 189 . kabupaten maupun desa membuka ruang eksploitasi sumber air karena adanya motif-motif pragmatis-ekonomis. Melalui investigasi yang dilakukan penulis. 13. Gereja Katolik dipandang lamban mereapon perkembangan politik di negara ini. GEREJA DAN PEMILU. sebagai bentuk resistansi gereja terhadap rezim Soeharto yang selama ini seakan terbungkam. Kebutuhan untuk menangguk keuntungan ekonomis jangka pendek semacam inilah yang kemudian menutup mata pelaku-pelaku negara terhadap potensi efek-efek sosial. Namun suatu langkah berani diambil oleh Gereja Katolik Indonesia pada bulan Maret 1997 dengan dikeluarkannya Surat Gembala Prapaskah oleh KWI yang bertajuk: “Keprihatinan dan Harapan”. Sebagai sebuah institusi sosial. didapatkan berbagai informasi penting tentang bagaimana aktor-aktor negara baik di level nasional. Agustus 2007. ekonomis dan juga ekoligis yang ditimbulkannya.

5 x 20cm. Tujuan PKI disinyalir untuk menyingkirkan penghalang dalam mewujudkan impian PKI membangun kekuatan komunis yang utama di wilayah Asia Tenggara. Ia mengandung isyarat tentang pemberontakan pagi buta Gestapu tahun 1965. tetapi Genjer-Genjer bukan sembarang lagu. xii + 108 hlm. Agustus 2007. 13. akan tetapi tampaknya menjurus kepada satu aktor tunggal. Bagi beberapa Indonesianis. PKI adalah dalang dan eksekutor di balik ritual pembantaian tujuh perwira AD itu. Gerakan PKI mendapat sinyal dari Mao Zedong di Cina. peristiwa 30 September 1965 hingga 11 maret 1966 hanyalah skenario Soeharto dalam merancang satu manuver yang rapi. KUASA DAN KONTESTASI MAKNA. Kudeta itu sendiri diam-diam mendapat restu dari pemerintah Amerika dan Inggris.Utan Parlindungan. Purwo Santoso (Ed. xxiv+250 hlm. GENJER-GENJER. Jakarta. Banyak teori yang menjelaskan kronologis peristiwa 1965. Komunikasi mahasiswa melalui tulisan dilakukan tidak lebih karena konstruksi 190 Analisis Kebijakan Publik . Maret 2006. secarik kertas yang berisi syair lagu Genjer-Genjer dijadikan bukti kuat terjadinya pemberontakan berdarah di Lubang buaya. 13. “kudeta merangkak untuk menggulingkan Soekarno”. Percaya atau tidak. yaitu PKI. serta didukung oleh CIA. Sebagian mahasiswa lebih cakap berkomunikasi secara oral daripada melalui tulisan. Permasalahan yang dihadapi kebanyakan mahasiswa adalah rendahnya kemampuan mereka untuk menjadikan tulisan sebagai media berkomunikasi.). Genjer-Genjer adalah lagu rakyat populer. MENULIS ITU MUDAH DAN MENYENANGKAN (Modul Peserta).5 x 20cm. Sedangkan bagi pendukung Orde Baru.

5 x 20cm. Kedua. seperti membuat makalah. 13. modul ini disusun sesederhana mungkin agar memenuhi kriteria judul di atas. tidak dikuasainya teknik berkomunikasi melalui tulisan secara baik. xiv + 152 hlm.sistem yang memaksa. adanya bayangan bahwa menulis itu suatu pekerjaan yang berat dan sulit. Itu pun seringkali mereka mengalami kesulitan dalam pengerjaannya dan standar tulisan yang dibuat kurang berkualitas. adanya bayangan bahwa menulis itu suatu pekerjaan yang berat dan sulit. Maret 2006. lemahnya sense of problem atas sebuah realitas sehingga berbagai realitas dibiarkannya berlalu begitu saja tanpa ada keinginan untuk menjelaskan. lemahnya sense of problem atas sebuah realitas sehingga berbagai realitas dibiarkannya berlalu begitu saja tanpa ada keinginan untuk menjelaskan. Komunikasi mahasiswa melalui tulisan dilakukan tidak lebih karena konstruksi sistem yang memaksa. Atas dasar itulah modul ini muncul. Sebagian mahasiswa lebih cakap berkomunikasi secara oral daripada melalui tulisan. Kedua. Beberapa persoalan yang menjadi sebab adalah: pertama. laporan atau skripsi. tidak dikuasainya teknik berkomunikasi melalui tulisan secara baik. seperti membuat makalah. Ketiga. Ketiga. laporan atau skripsi. Beberapa persoalan yang menjadi sebab adalah: pertama. Purwo Santoso 191 . Permasalahan yang dihadapi kebanyakan mahasiswa adalah rendahnya kemampuan mereka untuk menjadikan tulisan sebagai media berkomunikasi. Purwo Santoso (Ed. Sesuai dengan judulnya. MENULIS ITU MUDAH DAN MENYENANGKAN (Modul Fasilitator). Itu pun seringkali mereka mengalami kesulitan dalam pengerjaannya dan standar tulisan yang dibuat kurang berkualitas.).

THE DECLINE OF BOURGEOISIE (Runtuhnya Kelompok Dagang Pribumi Kotagede XVII-XX). UGM telah melakukan banyak penataan yang terkait dengan masalah kelembagaan. Program ini bagian dari upaya meningkatkan masukan (quality of new enrolement). Februari 2010. serta kurikulum Jurusan Politik dan Pemerintahan FISIPOL UGM. Perjalanan dan dinamika pedagang di Nusantara menjadi penting untuk melacak keberadaan borjuasi yang muncul pada abad ke-19 dan ke-20. 14. finansial dan akademik. Kelompok borjuis ini lahir dan bermunculan di beberapa daerah (borjuasi etnis) yang kemudian bertemu dalam perdagangan Nusantara sebagai akibat dari perkembangan perdagangan dan pelayaran. Buku panduan ini memuat sejarah singkat JIP (sekarang JPP) FISIPOL UGM. vi +70 hlm. peraturan yang berkaitan dengan masalah administrasi pendidikan dan substansi akademik.Tim Penyusun. Salah satu hal yang sangat dibutuhkan untuk mendukung program tersebut adalah informasi yang jelas dan lengkap mengenai program-program studi yang ada di UGM.5 x 21cm. kualitas proses belajar-mengajar (quality of teaching and learning). Terbit Tiap Tahun. David Efendi. struktur organisasi. PANDUAN AKADEMIK. Salah satu kebijakan yang dicanangkan bulan Februari 2002 adalah program jaminan mutu (quality assurance). Dalam rangka melaksanakan otonomi perguruan tinggi. Pelacakan kelas borjuasi ini juga dapat 192 Analisis Kebijakan Publik . xxvi + 276 hlm. 14 x 20 cm. kualitas keluaran (quality of graduates) dan kualitas alumni (quality of professional work).

bahasa daerah. akan memunculkan kajian elit lokal yang beragam dan luas. Di Nusantara ini. ras. partai politik. pola relasi kekuasaan dalam komunitas waria dan konsep subaltern yang dikontekskan dengan keberadaan komunitas waria di Yogyakarta akan mengisi Purwo Santoso 193 . khususnya berkaitan dengan pembentukan dan pergulatan identitasnya sebagai komunitas subaltern. agama. dengan kondisi yang majemuk (plural). Di Indonesia. dan Priyayi sebagai keturunan bangsawan atau birokrat. sosial maupun budaya. Buku ini mencoba mengawali kajian tentang waria dari perspektif politik. Masih minimnya kajian subaltern di Indonesia menginspirasi penulis untuk menghadirkan studi tentang Pergulatan Identitas Waria yang dibingkai dalam politik subaltern. 14. Inilah yang menjadi sangat menarik dan menantang meski tidak mudah menemukan metodologi yang tepat untuk menuntaskan kajian bertemakan elit. xx + 148 hlm. Maret 2010.diawali dengan pembacaan terhadap kategorisasi Clifford Geertz yang memilah tiga kelompok dalam masyarakat. kaum Santri sebagai kaum pedagang. yang mengandung keanekaragaman suku.5 x 20. golongan. akademisi paling ’alfa’ mengkaji terma elit dan proses formasi kelas borjuis yang terjadi dalam kurun waktu yang lama sehingga tema elit merupakan tema kajian yang sangat menantang untuk terus menerus diteliti dan dijadikan agenda riset yang berkesinambungan. POLITIK SUBALTERN (Pergulatan Identitas Waria). Titik Widayanti. maka kajian elit akan menjadi penting terutama dalam upaya pemetaan elit. Konsep tentang identitas dan politik identitas. adat. ekonomi. Keberadaannya sebagai komunitas subaltern sebenarnya memiliki berbagai dimensi yang sangat menarik untuk dikaji baik dari segi politik. yaitu golongan Abangan sebagai penduduk desa.5 cm. dengan geografi yang terpisahpisah.

1973-1986. Selanjutnya berbagai pergulatan identitas dalam waria-lah yang menjadi fokus dalam tulisan ini. Namun. dan lalu mengokohkan hegemoni. Sesungguhnya didalam dirinya yang sensitif. MELAWAN NEGARA (PDI 1973-1986). Bab selanjutnya berisi tentang pembentukan dan pergulatan identitas waria. berkembang menjadi sebuah kutub yang tidak saja melawan kecenderungan. di satu episode silam. Hasil studi ini justru berkata sebaliknya. Cornelis Lay. Negara jauh dari kuat. xiv + 300 hlm. April 2010. yang secara merinci dikisahkan buku ini. 194 Analisis Kebijakan Publik . bahkan “mereka” CORNELIS LA Y yang berkarat untuk bersanding dengannya. Negara jauh dari otonom. Buku ini juga mengungkapkan keberagaman dan perpotongan dari keberagaman identitas waria. Kajian spesifik tentang PDI ini mengungkapkan secara terang-terangan karakter sesungguhnya Negara. Partai Demokrasi Indonesia (PDI). Tidak hanya membongkar masa lalu.bagian awal dari buku ini. Negara itu cenderung berwatak reaktif dan mudah terfragmentasi. tetapi juga melawan limitasi teori dan perdebatan-perdebatan politik jaman Orde Baru yang terlanjur “mahfum” dipahami dari sudut pandang sentralitas yang mengandaikan Negara kohesif dan solid. 15 x 22cm. Perkembangan politik Indonesia selalu mencerminkan kondisi yang tampak diarahkan secara gamblang akan tunduk di hadapan kuasa negara. tetapi juga menguras lebih banyak energi penguasa lebih dari satu dasawarsa. dan barangkali mudah dimasuki oleh kekuatan (politik) diluar dirinya. Yang lebih menarik. Pada bagian ini akan menguraikan bagaimana identitas waria terbentuk dan dikuatkan dengan hasil pelacakan dari berbagai budaya di ranah global sampai lokal yang berkaitan dengan identitas waria. Mencitrakan negara sebagai magnet yang menarik setiap elemen apapun yang kuat berwatak besi.

xiv + 194 hlm. Melalui modul ini kami ingin menunjukkan bahwa analisis kebijakan bukanlah hal yang sedemikian rumit dan kompleks sehingga secara eksklusif diperuntukkan bagi para ahli. Selama ini ada kecenderungan dominasi perspektif modernis-rasional-komprehensif dalam kajian analisis kebijakan. 15 x 22 cm. Meskipun penulisan modul ini ditujukan untuk menunjang perkuliahan mahasiswa Strata 1. namun melalui modul ini kami ingin menunjukkan bahwa semua orang bisa melakukan analisis kebijakan. Untuk tujuan itu. terlebih dahulu mengajak para pembaca untuk ‘back to basic’ dalam melakukan analisa kebijakan. ANALISIS KEBIJAKAN PUBLIK (Modul Pembelajaran). di samping kepiawaian dalam menggunakan berbagai metode dan instrumen analisis. Harapan kami semoga modul ini memberikan manfaat yang maksimal bagi para pembacanya. Purwo Santoso 195 . Pemahaman metodologis. Analisis kebijakan selama ini identik dengan kerumitan dan kompleksitas yang hanya bisa diatasi oleh mereka yang “ahli”. dominasi perspektif ini telah mencapai level mendekati hegemonik sehingga menutup mata sebagian besar publik awam tentang keberadaan berbagai perspektif alternatif lain. Juni 2010. dan posisi yang dipilih seorang analis merupakan hal mendasar dan krusial dalam membangun analisis yang berkualitas dan berkarakter. Sayangnya. Mitos inilah yang ingin digugat melalui Modul Analisis Kebijakan Publik ini. selain menjabarkan langkah-langkah praktis dalam melakukan analisis terhadap proses kebijakan. modul ini. Inilah yang ditawarkan melalui modul ini. model.Purwo Santoso.