+ PRVO POGLAVLJE TEMELJNA POJMOVNA PITANJA JAVNE UPRAVE/RAZVOJ PROUČAVANJA UPRAVE

1.

Uprava postaje sve važnija pojava suvremenog društva. Tijekom 20. stoljeća raste 10-20 puta brže od stanovništva u srednje razvijenim i visokorazvijenim zemljama. Razvoj upravnog sustava je preduvjet općeg ekonomsko društvenog rasta jer je uprava prijeko potreban instrument za regulaciju privrednih i drugih društveno ekonomskih procesa. Moderna uprava ima pozitivne i negativne karakteristike. Pozitivne pridonose ekonomskom i kulturnom procvatu jer ostvaruje društvene zadatke koje prije nije mogla – pridonosi oslobođenju ljudi od zaostalosti i oskudice. Negativne – može postati oruđem vladanja nad ljudima putem opremljenih sredstava fizičke sile. Problem – kako stići potreban stupanj koordinacije društvenih poslova, a spriječiti da uprava postane podlogom nesavladive koncentracije vlasti.

2.

Moderna uprava postaje posao specijaliziranih stručnjaka ne amatera – nagli razvoj znanstvenih disciplina koje se bave upravom, njezinom organizacijom, funkcioniranjem, regulacijom i političkom kontrolom, društvenom ulogom i ekonomskom težinom, socijalnim sustavom upravnog osoblja dinamikom reagiranja pojedinaca i skupina u upravnim odnosima. Nauka o upravi – praktični cilj je da se upoznamo s upravom te da steknemo znanje kako rukovati složenim mehanizmima velikog suvremenog upravnog sustava. I. PREDMET, GRAĐA I METODA NAUKE O UPRAVI

3.

Uprava – središnji pojam nauke o upravi te definiranje predmeta te discipline počinje od značenja same riječi uprava. Imamo dva osnovna značenja. Prvo: Skup upravnih organizacija npr. „savezna uprava SAD-a“ pod čim podrazumijevamo sve upravne organizacije od kojih je sastavljen upravni aparat federacije u SAD-u. Drugo: Uprava u značenju određene djelatnosti – npr. „Uprava vanjskih poslova“ to je naziv za djelatnost svih poslova što ih jedna zemlja obavlja da bi održavala odnose s drugim zemljama i s međunarodnom zajednicom.

4.

Upravna organizacija – je takva organizacija u kojoj ljudi kao svoje stalno zanimanje obavljaju javne poslove na temelju trajne podjele dužnosti i ovlasti. - skupina ljudi koji kooperiraju da bi ostvarili neki zajednički cilj. Zajednički zadatak podijeljen je među članovima organizacije na način da svaki od njih obavlja svoj dio posla. Tijekom rada svi su povezani kako bi se doprinos svakog uklopio u cjelinu i usmjerio na rezultat zajedničkog pothvata. Specifična obilježja upravne organizacije su: - društveni karakter poslova - trajna podjela dužnosti i ovlasti - profesionalizam radnika

5.

Društveni – javni poslovi

1

To su poslovi što određena zajednica, odnosno odlučujuća skupina u toj zajednici u određeno doba smatra da treba obavljati, a ne obavljaju ih pojedinci sami za sebe. Društveni karakter poslova se mijenja po svom sadržaju tijekom društvenog razvoja jednako kao što se mijenjaju poreci – kako se na vlasti mijenjaju vlastodršci mijenjaju se i shvaćanja i interesi. Društveni karakter poslova ovisi o vremenu jer će svako vrijeme druge poslove smatrati društvenima tj. javnima te prema tome drugim organizacijama davati osobinu upravnih. Određeni posao postaje društven kad ga pojedinac svaki za sebe ne može uopće ili ne može tako dobro obavljati. Trajna podjela dužnosti i ovlasti Označava takve odnose među ljudima u organizaciji u kojima su radni zadaci svakog pojedinca ujedno njegove dužnosti i sadrže u sebi određene ovlasti. Neke radne operacije proizlaze iz cjeline svakog zadatka logikom povezanosti između sredstava i cilja npr. gradnja ceste obuhvaća prethodno obilježavanje trase. Osoblje upravne organizacije je motivirano specifičnim mehanizmom da trajno izvršava poslove koji su mu pali u dio. Postoje normativni sustavi – pravni, moralni, konvencionalni koji zahtijevaju obavljanje svih poslova od strane svakog člana upravne organizacije koji na određeni način budu dodijeljeni, za koje je član zadužen. Na taj način radne operacije koje proizlaze iz određenog zadatka , a služe njegovu ostvarenju pretvaraju se u dužnosti – motivacijsko djelotvorne predodžbe člana upravne organizacije. Pojedinac se obraća na druge članove upravne organizacije ili na treće osobe i zahtijeva od njih određeno ponašanje a oni se ponašaju na taj zahtijevani način jer su obuhvaćeni istim normativnim sustavom kojim je taj zahtjev utemeljen i opravdan. U odnosu spram onih kojima je taj zahtjev upućen, zahtjev predstavlja ovlast – znači predstavlja drugu stranu dužnosti – i to kako radne dužnosti onoga koji zahtjeva tako i dužnosti i discipline onoga koji prema zahtjevu postupa. Norme iz kojih proizlaze te dužnosti i ovlasti su povezane u sustave, a normativni sustavi se temelje na razmjerno trajnom karakteru osnovne društvene strukture, na prirodi proizvodnih odnosa u društvu.

6.

7. Profesionalizam radnika Pojedinci koji rade u upravnim organizacijama većinom su profesionalci – rade za plaću koja je temelj njihove materijalne egzistencije, poslu u pravi posvećuju pretežni dio svog radnog vremena i za taj posao posebno se obrazuju. Profesionalizam radnika razlikuje i odvaja upravne organizacije od udruženja građana koji su većinom neprofesionalci tj. Sudjelovanje u udruženju im nije glavno zanimanje. Značajke profesionalizma se pojavila tijekom razvoja uprave, taj proces nije ni do danas dovršen. U budućnosti bi neki dijelovi upravnog sustava mogli biti deprofesionalizirani ako kolektivna tijela sastavljena od građana neprofesionalaca preuzmu određene funkcije koje danas obavljaju upravna organizacija tj. profesionalci.

8.

Upravljanje

2

Kontinuirana djelatnost povezivanja više ljudi u akciji na obavljanju nekih javnih poslova. Djelatnost upravljanja teče u sklopu sustava pravila kojima su: a)utvrđeni njezini postupci i definirane metode b) određeni interesi kojim treba služiti Osnovne značajke djelatnosti upravljanja su: 1. transmisijski karakter 2. dinamičnost 3. dvojaki karakter pravila koji je reguliraju 4. kontinuitet

9.

Transmisijski karakter upravljanja Upravljanje se pojavljuje kao posrednik – transmisija između postavljenih ciljeva i njihova ostvarenja. Cilj se postavlja političkom odlukom, a ostvaruje akcijom ljudi. U toj akciji ljudi razlikujemo dvije vrste polova. 1.) obavljanje stručnih i izvršnih poslova – centrifugalni element - njima se postiže određena svrha . Stručnjaci određene struke imaju cilj riješiti problem što bolje u skladu s pravilima struke, dok im svako ograničenje u primjeni tih pravila mora biti strano.. Struke se po logici svoje težnje prema funkcionalnoj autonomiji opiru izjednačavanju, vezivanju uz jedinstvena pravila. One predstavljaju centrifugalni element u upravnoj organizaciji. 2.) upravljanje - centripetalni element - ne znači neposredno obavljanje neke službe, već mu je svrha povezivanje, koordinacija podijeljenih radnih operacija, njihovo upućivanje u jednom smjeru prema zajedničkom cilju. Ono je u neku ruku nadogradnja nad službama koje se obavljaju u upravnim organizacijama. povezivanje svih stručnih i izvršnih poslova u jednu cjelinu planiranjem, usmjeravanjem, arbitriranjem, kontrolom i ocjenjivanjem. Predmet upravljanja je akcija kojim ljudi neposredno ostvaruju vanjske društvene ciljeve pojedine organizacije.

10.
-

Dinamičnost upravljanja proizlazi odatle što je predmet upravljanja zajednički rad – upravljanje povezuje taj rad i njegove nositelje, ljude koji ga obavljaju, povezuje ih dok rade – dok su u akciji. Akcija se ni jednog časa ne zaustavlja, posao se ne prekida da bi se lakše koordiniralo, već upravljanje prilagođava svoje metode i instrumente dinamici djelatnosti koju koordinira. Upravljanje je dvostruko dinamično – ono je akcija kojoj je predmet i opet akcija.

11.

Dvojaki karakter pravila Djelatnost upravljanja je regulirana:

3

Tehniziranje uprave . b) Zbog sve veće razgrananosti i složenosti upravljanja u velikim sustavima. koji je okvir uprave kao djelatnosti. iz njezina stručnog karaktera. Da odrede u čiju će korist ići neka djelatnost. pri čemu trajnost potreba uvjetuje i neprekidnost djelatnosti kojom se te potrebe zadovoljavaju.a) tehničkim pravilima b) interesnim normama a) tehnička pravila – određuju kakvi se ciljevi mogu postići i kojim sredstvima. b) Povećavanje dijela ukupne djelatnosti uprave koji je reguliran tehničkim pravilima.proizlazi iz dvaju čimbenika: a) iz trajnosti potreba koje se zadovoljavaju osnovnom djelatnošću upravnih organizacija. proizlaze iz sam djelatnosti. bez obzira jesu li čak i napisani. Rješavanje interesnih pitanja u društvu jest sadržaj politike. interesne norme se isprepliću s tehničkim pri čemu tehnička pravila u velikoj upravi imaju sve brojnije interesne implikacije. Osnovne pravilnosti i otkrivene zakonitosti na određenom sektoru prirode i društva pretvaraju se u tehnička pravila. Mijenjanje interesnih normi – interesne norme i način njihova donošenja mijenjaju se tijekom razvoja u dva pravca: a) sve većem broju interesenata je omogućeno da utječe na sadržaj interesnih normi te time one odražavaju sve više općenite interese. Forume i organe koji donose interesne norme zovemo političkim organima i forumima. Predmet nauke o upravi 4 . U primijenjene zasade pojedine struke o tome kako treba praktično raditi kako bi se postigao određeni učinak (kakvi se ciljevi mogu postići i kojim sredstvima). Kontinuitet upravljanja . 12. 13.tijekom razvoja uprava se sve više tehnizira na načina da se: a) povećavanje broja i određenosti tehničkih pravila prema kojima se obavljaju upravni poslovi. pa time i trajnost upravljanja. rješavanje interesnih pitanja sve više pretpostavlja poznavanje tehničkih pravila i mogućnosti kako da se ti interesi ostvare. Svaki sustav normi već samim tim što je sustav djeluje stabilizirajući. koji interesi imaju prednost. a same interesne norme su politički okvir upravljanja. b) Interesne norme – vrijede zbog toga jer su ih izrijekom donijeli oni koji su u određenom društvenom uređenju ovlašteni da rješavaju interesna pitanja tj. homeostatski na djelatnost koju regulira time i tako osigurava njezin kontinuitet. one u kojima participira mnoštvo ljudi. To su lex artis – zakoni umijeća koji vrijede zbog objektivne valjanosti bez obzira na to jesu li formalno propisani. b) Iz trajnog karaktera sustava normi – tehničkih i interesnih .

14. b) Statistički podaci – daju osnovne činjenice o strukturi. bez toga ni jedan znanost ne može pristupiti tumačenju pojava (svom glavnom zadatku). a zatim i druge društvene institucije u svezi s njezinim predmetom (tijela za donošenje političkih i drugih društvenih odluka) koje su okvir za djelovanje upravnih organizacija. - sve što omogućuje uvid u strukturu i funkcioniranje upravnih organizacija. d) Arhivski materijal sadrži ukupno formalno pisano poslovanje organizacije e) Izvještaji – o organizaciji i njenu radu ( godišnji. Građa nauke o upravi – su prvenstveno upravne organizacije. Da ih ispravljamo upotpunjujemo i usavršavamo. H. Prije tumačenja pojava. Da bi nauka o upravi protumačila društvenu pojavu upravnih organizacija mora ispitivati i utvrđivati pravilnosti u strukturi i djelovanju tih organizacija u pojedinoj društvenoj zajednici i ponašanju ljudi naspram upravnih organizacija. mnoštvo oblika i djelatnosti upravnih organizacija treba uočiti. radu i djelovanju uprave c) Pravni propisi – važan je opći izvor znanja o upravi. . Ulaze u građu nauke o upravi. a) povijesni dokumenti – upravne organizacije se mogu shvatiti samo u razvoju. - Metoda nauke o upravi sastoji se u opisu i klasifikaciji građe na kojoj se stalno provjeravaju pretpostavke o pravilnostima u pojavama. 16. u njihovu ulogu u društvu. tabele rasporeda rada) g) Ankete – intervju. izvještaji o pregledima i sl. odnosno skupine povezanih odluka upravnog službenika ili skupine upravnih službenika. Znanstveno istraživanje se sastoji u ispitivanju prvotnih pretpostavki na temelju prikupljenih činjenica nakon čega se one napuštaju kao neosnovane te ih se zamjenjuje drugima tj. opisati i raspodijeliti u skupine prema određenim pretpostavkama. i) Upravni slučajevi – pripada im posebno značenje.) f) Organizacijske sheme – grafički lako pregledan materijal 8grafikoni postupaka. u stalnom međusobnom djelovanju ljudi u upravi i društvene okoline u kojoj se uprava nalazi. Stein definira ih kao prikaz događaja koji predstavljaju odluku ili su doveli do odluke . u ponašanju ljudi u njima i prema njima Tu spadaju kronološki. Iskustvo 5 . Izvor materijala za nauku o upravi 15.- je ispitivanje zakonitosti društvenih pojava u vezi s upravnim organizacijama i djelatnošću upravljanja. upitnik na koje odgovaraju službenici i građani koji dolaze u dodir sa službenicima odnosno upravom h) Protokoli promatranja – precizni podaci zahtijevaju promatranje pojedinih upravnih procesa.

II RAZVOJ PROUČAVANJA UPRAVE Razvoj proučavanja uprave U sklopu opće evolucije znanosti kao sistematiziranog iskustva i teorijskog razmišljanja kretao se i posebni razvitak nauke odnosno znanosti o upravi. stoljeća u dva smjera.Svako znanje započinje iskustvom – ljudi prikupljaju iskustvo promatranjem i djelovanjem na svijet oko sebe pri čemu imaju cilj koristiti stečeno iskustvo u budućem ponašanju i djelovanju u smislu ostvarenja vlastitih interesa. opisni – opisuje upravne organizacije i upravnu djelatnost. 1. nauka o upravi kao posebna znanstvena disciplina počinje u Europi sredinom 18. nauku o odlučivanju i dr. nauku o osoblju. proučavanje uprave polazi od uprave kao cjeline. obuhvaćajući upravne organizacije i upravnu djelatnost prema pojedinim područjima. omogućujući time prelazak na upravnu znanost. Opisni smjer – prva faza razvoja . Sistematiziranje iskustva radi njegova praktičnog korištenja dovodi do zanimanja za pojave koje su predmet iskustva i kao takve i time do teorijskog razmišljanja – polazi od početnog zanimanja za pojave bez obzira na praktičnu primjenu . Takve se uže poddiscipline povremeno opet integriraju u jedinstvenu sliku uprave.vremenski se poklapa s političkim oblikom države poznatim pod nazivom prosvijećeni apsolutizam – opisni smjer služi školovanju i pripremanju monarhova upravnog aparata koji je glavni uvjet za uspostavu njegove apsolutne vlasti.spekulativni smjer – imao praktično politički zadatak – legitimirati vladarevu vlast. klasificirati u pojedine kategorije . međusobno ih uspoređivati.. 2. Integraciju oba smjera (opisnog i filozofsko-spekulativnog) nauke o upravi u jedan veliki sustav povezano je s djelom: Lorenza Von Steina – gdje on sistematizira i daje zajednički smisao povijesnom razvoju upravljanja. posebno nauke o upravi) dolazi do diferencijacije na upravno pravni i upravno tehnički smjer. a rješenja tih političkih problema upravljanja traže na filozofsko-spekulativnom planu. s namjerom da takvo sistematizirano iskustvo posluži onima koji trebaju sami sudjelovati u radu uprave. 6 . Diferencijacija nauke o upravi Nakon prvotne integracije i njezinih značajnih rezultata (ona je ipak izraz relativne nerazvijenosti društvenih znanosti. od mjesta (položaja) koji ona ima u sustavu vlasti i općenito u društvu.ono teži pronalaženju općih zakonitosti koje bi morale vrijediti bez obzira na posebne okolnosti mjesta i vremena. 19. 18. Da bi se iskustvo moglo koristiti u praktičnom ponašanju i djelovanju ono mora biti sistematizirano što znači da treba zabilježiti pojedina opažanja. nastojati iz sličnih opažanja izvesti opće pravilo. te ih s druge strane privlači interes za pojave kao takve. stvarati analogne situacije u kojim bi se iz iskustva moglo učiti (eksperiment). Nauka o upravi je empirijska društvena znanost i kao takva disciplina sistematiziranog iskustva u vezi s činjenicom postojanja upravnih organizacija u društvu i s društvenom djelatnošću upravljanja. Filozofsko . Najprije kao Nauka o upravi usmjerena na sistematizaciju iskustva i na njegovu praktičnu upotrebu a poslije nastoji sve više i teorijski razmišljati o svom predmetu poprimajući svojstvena obilježja upravne znanosti. Nauka o upravi se s vremenom diferencira na specijalne poddiscipline – nauku o organizaciji. 17.

. 20. npr. Nuka o organizaciji. nauka o organizaciji i poslovanju poduzeća. građevinsko.) cjelovitost društvene pojave uprave koja je u svim svojim pojavnim oblicima jedinstven predmet znanstvenog proučavanja. Radno. Upravno tehnički smjer – prije svega se zanima za pitanja kako izgraditi upravne organizacije i kako usmjeriti njihovo djelovanje da bi se postigao najveći učinak po uloženoj jedinici sredstava – razvio se na američkom kontinentu. Proces diferencijacije nauke o upravi nije stao na spomenuta dva oblika nego se nastavlja u dva glavna oblika.) Daljnja specijalizacija upravnog prava i upravne tehnike – koji se počinju dijeliti na pojedine pravne (npr. personalna služba. Ta dva puta diferencijacije se isprepliću u nekim novim disciplinama. Dva najaktualnija aspekta uprave u to vrijeme ( kraj19 – prva polovica 20 st. ekonomika uprave. financijsko. etika uprave).) 2. 7 ... Oba smjera su se s vremenom proširila van područja svog prvobitnog nastanka. na probleme upravljanja u lokalnim zajednicama ili nauke o financijama koja povezuje jedan aspekt ekonomskih nauka s jednim aspektom nauke o upravi. zadružno.Najprije je počela posebna obrada aspekata uprave koji su u danoj društveno političkoj situaciji bili aktualni. a time i nauke upravnog prava. tehnika usavršavanja uprave. Sociologija i socijalna psihologija uprave. Tako je na europskom kontinentu zbog političkih shvaćanja o diobi vlasti i zbog razvoja načela legaliteta uprave( shvaća se kao zaštita građana od samovoljnog presizanja agenata državnog monopola prinude) počelo prevladavati zanimanje za vezanje i regulaciju uprave pravnim propisima. Tendencija prema jedinstvu nauke o upravi Protiv dezintegracije (raspadanja cjeline) nauke o upravi djeluju dva čimbenika: 1.) Pojava posebnih disciplina koje ne polaze od klasične nauke o upravi odnosno njezinih specijalizacija upravnog prava i upravne tehnike već od drugih nauka i proučavajući pojedine aspekte uprave primjenjuju metode i rezultate disciplina od kojih su pošle (npr. tehnika rada u pojedinim upravnim granama.) Daljnja specijalizacija upravnog prava i upravne tehnike 2.) Pojava posebnih disciplina 1. tehnika financiranja uprave.) ili tehničke discipline (npr.) . 1.. Komunalne znanosti koje primjenjuju rezultate različitih nauka. pa i nauke o upravi.pravna regulacija i ekonomičnost upravnog djelovanja uvjetovala su nicanje posebnih naučnih disciplina u različitim zemljama.

) Putem planova i program upravnih škola i instituta u kojima se nastoji postići ravnoteža između raznih naučnih disciplina u odnosu na upravu. DVIJE TENDENCIJE U RAZVOJU PROUČAVANJA UPRAVE Diferencijacija i integracija -da bismo odredili položaj nauke o upravi u sustavu znanosti moramo. 3. Danas ponovno imamo tendenciju prema jedinstvu toga proučavanja. Tendencije prema jedinstvu očituju se stoga na nov način i to u ovim oblicima: 1. Klasifikacija Nauke o upravi .) putem proširenja pojedinih posebnih disciplina. 22.2. 3. Proučavanje uprave u tijeku razvoje diferenciralo se iz jedinstvene nauke u mnoge pojedinačne discipline.) Potrebe prakse koja za praktično djelovanje u upravnim organizacijama traži ljude temeljitim poznavanjem i teoretskim razumijevanjem strukture i načina funkcioniranja uprave uopće. a) izvršiti presjek.) Putem poredbenih znanstvenih istraživanja nekih upravnih problema i njihovih rješenja u različitim upravnim sustavima 4. III SUSTAV PROUČAVANJA UPRAVE 21.) Postavljenjem i provjeravanjem općih postavki o zakonitostima na području upravne organizacije i djelatnosti. 2. Proučavanje uprave u Hrvatskoj u razdoblju nakon 2. stvaranjem temelja opće teorije upravljanja. Ali nova se integracija ne može izvesti kao prethodna na način da se jednostavno obuhvati sve znanje o upravi u jednom sustavnom djelu zbog količine sakupljenog činjeničnog materijala u različitim disciplinama i zbog prednosti što ih za proučavanje upravnih organizacija i upravnih djelatnosti predstavlja sužavanje fronte promatranja.nadovezuje se na podjelu znanosti na prirodne i društvene. svjetskog rata Najprije u okviru bivše Jugoslavije. upravnog prava i upravne tehnike uklapanjem materije koju prvobitno nisu obuhvaćale. te empirijske i normativne 8 . 23. od konkretnih potreba organiziranja i djelovanja novog upravnog aparata i proširenih upravnih službi. od tradicionalnog pravnog smjera u proučavanju uprave. trenutačnu snimku stupnja razvoja u određenom ograničenom odsječku vremena. od analize političke uloge uprave u procesu upravljanja 2. b) drugu granicu predstavlja umjetni karakter cjelokupnog klasifikacijskog sustava – kao što se mijenjaju pojedine znanstvene discipline mijenja se i njihov odnos. promatramo sa tri polazišta: 1. koncentracija pažnje i raznovrsnost u metodama različitih posebnih nauka koje se bave aspektima uprave.

Program nauke o upravi -kao nastavnog i znanstvenog predmeta ovisi o a) predmetu nauke o upravi b) razgraničenju sa susjednim disciplinama c) praktičnom razgraničenju s drugim nastavnim predmetima na određenoj nastavnoj ili znanstvenoj ustanovi Tri su razine proučavanja uprave: 1. nauka o određenoj vrsti društvenih pojava kojoj je cilj utvrđivanje objektivnih pravilnosti radi njihove primjene u praktičnom djelovanju. Predmet upravne nauke – uloga upravnih organizacija u društvu i ponašanje ljudi u tim organizacijama prema njima. ( ne pristupaju pravnim normama na isti načina) S obzirom da je izvor materijala nauke o upravi su među ostalim i pravni propisi i u tome je njezina dodirna točka s naukom upravnog prava. Empirijske – ispituju objektivne pojave u prirodi ili u društvu. njihovom međusobnom vezom Razlika među njima zasniva se na razlici u cilju i metodi Nauka o upravi je društvena empirijska znanstvena disciplina. NASTAVNI MATERIJALI – CJELINA I. razina srednje općenitosti. najopćenitija razina koja obuhvaća zajedničke probleme svih upravnih organizacija 2. 9 . Upravni sustav – takav sustav ljudske suradnje kojega su elementi upravne organizacije. normi. upravni problemi uvjetovani posebnim sadržajem pojedine službe. 3. Nauka o upravi na pravni propis gleda kao na opis mogućeg ponašanja ljudi u upravi dok pravnika zanima interpretacija pojedinog pravnog propisa. 24. Nauku o upravi najviše zanimaju organizacijski propisi. a upravno pravne su upravno-pravni odnosi.Prirodne –bave se prirodnim pojavama Društvene – bave se društvenim pojavama Razlika među njim zasniva se na podjeli područja. funkcionalnom i sustav na temelju društvenog povezivanja. Predmet pravne nauke su pravni odnosi. razina najmanje općenitosti. obrađuje probleme zajedničke pojedinim sustavima upravljanja 8teritorijalnom. Razlika između nauke o upravi i upravnog prava. prikupljaju materijal o tim pojavama na osnovu iskustva Normativne – bave se unutarnjom čvrstoćom sustava. već empirijska disciplina. Nauka o upravi nije poput pravnih nauka normativna. pravila.

ostvarivanju zajedničkih interesa i rješavanju sukoba koji u povodu toga nastaju između pojedinaca i skupina polazi se od osobnih veza pojedinaca s određenom asocijacijom. Skupine ljudi međusobno povezanih tako da među njima podijeljene radne operacije budu usmjerene prema jedinstvenom cilju. Gospodarstvo kao sustav poduzeća svojim mjerama također nastoji poticati gospodarski razvoj. oko određene djelatnosti ili funkcije. Elementi upravnih sustava su upravne organizacije – to su organizacije tj.. Da bi se uspio boriti protiv prirode i opstati mora se udruživati s drugim ljudima u asocijacije tj. organiziraju se kao institucije kao razmjerno zatvoreni i autonomni sustavi upravljanja koji osiguravaju unutarnji sklad i međusobno se povezuju obzirom na funkciju koju obavljaju. teritorijalne upravne sustave 2. Neke su gospodarske organizacije javna poduzeća. komunalne kulturne i sl. Nije važno što netko radi. Pripada li plemenu a i li plemenu b i kojem bratstvu među njima.) koje su organizirane na funkcionalnom načelu. Politička vlast i teritorijalizacija su međusobno ovisne. Pripadnost pojedinca grupi ovisi o njegovim značajkama. Upravne sustave dijelimo na: 1. Grupe. Unutar određenog teritorija pojavljuje se politička vlast koja osigurava koordinirano djelovanje da bi se ostvario zajednički interes. FUNKCIONALIZACIJA UPRAVLJANJA DRUŠTVENIM POSLOVIMA Vezuje se za industrijsku revoluciju te pojavu industrijskog poduzeća kao osnovnog oblika suvremene proizvodnje koje kao i drugi subjekti društvene djelatnosti načelno su neovisni o teritoriju. odnosno zajedničkim ciljevima. TERITORIJALIZACIJA UPRAVLJANJA DRUŠTVENIM POSLOVIMA Karakterizira ju afirmacija zemlje kao glavnog sredstva proizvodnje te stabilizacija naselja i razvoj poljoprivrede. kava mu je uloga u asocijaciji pripisana. znači upravne su organizacije i sustavi ljudske suradnje. funkcionalne upravne sustave 3. Institucije. Objektivnim i subjektivnim svojstvima koja predstavljaju kriterij za članstvo. tj. zdravstvene. usmjerene ponajprije na djelatnost u javnom interesu. Javnu upravu u modernom društvu čine mreže društvenih službi (obrazovne.Osim obilježja koja su zajednička svim sustavima suradnje ima i neka specifična obilježja koja proizlaze iz prirode njegovih elemenata -upravnih organizacija i iz posebnosti njegove neposredne okoline. To može biti srodstvo kako kriterij pripadnosti rodovskoj zajednici. poduzeća i ustanove preuzimaju sve važniju ulogu u upravljanju društvenim poslovima te imaju veću težinu u odnosu na sustav teritorijalnog upravljanja. Teritorijalizaciju društva prati teritorijalizacija upravljanja Zajedničke aktivnosti u ostvarivanju interesa i rješavanju sukoba dobivaju teritorijalna obilježja. također kriterij pripadnosti može biti vlasništvo ili ropstvo. Gustoća naselja u gradu i stupanj društvene diobe rada stvaraju specifične probleme koji zahtijevaju specifične 10 . Grad tj. U upravljanju društvenim poslovima. tj. Urbanizacija znači pretvaranje teritorija u funkcionalni kriterij. već što on jest tj. asocijativne upravne sustave Razvojne faze ASOCIJATIVNA FAZA U UPRAVLJANJU DRUŠTVENIM POSLOVIMA U toj fazi osnovno sredstvo za proizvodnju je bio čovjek.

ASOCIJATIVNI UPRAVNI SISTEM Obuhvaćaju udruge građana u kojima se ljudi povezuju svojom inicijativom da bi ostvarili svoje interese koji se u danom trenutku u određenoj državi smatraju društvenima. kakav je odnos članova prema profesionalcima unutar asocijacije. u kakvom je odnosu asocijacija s teritorijalnim upravnim sustavom kao instrumentom političke vlasti. Grad je funkcionalna cjelina. Dva su smjera u kojima idu problemi: 1. u kakvom je odnosu s funkcionalnim s kojim se često susreće u jedinstvu cilja i u konkurenciji za društvena sredstva i osoblje. koju svrhu mogu postaviti svom udruživanju. kakav je položaj pojedinca unutar asocijacije. DRUGO POGLAVLJE ULOGA UPRAVE U DRUŠTVU 25. Uprava je izvorno u svom razvoju državna uprava i mijenja se u sklopu evolucije države. Kao sustavi svi su suočeni s pitanjem diferencijacije i integracije svojih elemenata i s pitanjem odnosa sustava s okolinom u kojoj postoji i djeluje. odnos upravnih organizacija u sustavu prema nosiocima političke vlasti 2. te odnosa između raznih grupa korisnika. rekreacija i druge djelatnosti. te odnosi s građanima odnosno korisnicima u smislu osiguranja utjecaja korisnika na upravljanje u funkcionalnom sustavu. stambena izgradnja. 11 . dakle podloga su i izraz političke vlasti pa su neposredno vezani uz one grupe koje tu vlast kontroliraju. Problem predstavlja interesna i funkcionalna autonomija pojedine ustanove u odnosu na zahtjev funkcioniranja sustava kao cjeline. čistoća. ali ne nužno i cjelovito područje vlasti. odnosno političkog sustava. a ne održavanje teritorijalnog suvereniteta. parkovi. Problem proizlazi iz asocijacija koje su im temelj. najopćenitije obilježja upravnih organizacija. odnos prema građanima koji političku vlast (koja regulira i arbitrira u interesnim konfliktima) doživljavaju putem djelatnosti uprave FUNKCIONALNI UPRAVNI SUSTAV To je mreža javnih poduzeća i ustanova koje povezuje funkcija koju obavljaju 8opseg u kojem se njihova djelatnost smatra društvenim poslom). opskrba vodom i energijom. Najodređeniji su oblik upravljanja s najvećim brojem mogućih rješenja obzirom na funkciju kao i na strukturu. na koju utječe i koja utječe na njega. barem im to nije glavna svrha. KARAKTERISTIČNI PROBLEMI UPRAVNIH SUSTAVA Zajednička je pretpostavka svih triju tipova da unutar njih nastaju strukture koje imaju. Obzirom da ga prema kriteriju teritorija čine upravne organizacije različitog sadržaja dolazi do problema koordinacije tih djelatnosti. Funkcionalne institucije ne primjenjuju vlast u svom djelovanju. kao i pod utjecajem transformacije društva kao cjeline. Ta se dva pitanja postavljaju na specifičan način za svaki tip sustava. Znači ujedinjuje u cjelinu organizacije koje obavljaju istu funkciju – sustav je funkcionalno homogen. gdje su granice u izboru sredstava za ostvarivanje ciljeva. integriranja u sustav obzirom da funkcionalno tendiraju u različitim pravcima. TERITORIJALNI UPRAVNI SUSTAV – na njima je danas u većini težište upravljanja društvenim poslovima Čine ga upravne organizacije koje u sustav povezuje politička vlast pa razlikujemo: središnji. komunalne u širem smislu. Obavljanje tih poslova osnovni je razlog postojanja gradskih uprava. . regionalni i lokalni upravni sustav (državna uprava u užem smislu).djelatnosti (lokalni promet.

Ljudi ih mogu mijenjati odnosno ograničavati kako bi izbjegli njihove opasne nus-učinke. 2.kao sistematizirano iskustvo omogućuju predviđanje s određenim stupnjem vjerojatnosti. e) Širi se krug legitimnih odnosa – tj. I. a koja su potrebna za normalno kontinuirano odvijanje standardnih djelatnosti u društvu. opasnosti od upotrebe znanja u destruktivne i nehumane svrhe. 3. ali i opasnosti od iscrpljivanja prirodnih izvora. . ekološkoj zaštiti i dr. elementarne katastrofe. Tendencija – slijed pojavnih oblika u razvoju neke pojave kod kojih su vremenski bliži oblici sličniji sadašnjem izgledu pojave od vremenski udaljenijih oblika. raste broj naselja gradskog karaktera. Od tada do danas društveni razvoj u tim zemljama je obilježen određenim karakterističnim tendencijama. Individualnosti. POPRATNE OKOLNOSTI –niz čimbenika kod kojih nismo mogli ustanoviti neke pravilnosti u kretanju. tzv. TENDENCIJE RAZVOJA UPRAVE 1.Više dobara smanjuje pritisak oskudice i povećava spremnost za širenje kruga društveno prihvaćenih interesa Tendencije su rezultat djelovanja ljudi. niti se nužno produljuju u budućnost. 4. tendencija porasta upravnih organizacija tendencija prema diferencijaciji upravnih poslova i upravnih organizacija tendencija prema profesionalizaciji uprave tendencija prema informatizaciji uprave 12 . a vjerojatnost je veće što je veći broj čimbenika kod kojih smo uspjeli ustanoviti pravilnost u kretanju. Ponajprije uspostavljanjem političkog sustava centraliziranih monarhija. st. Društveno prihvaćenih interesa što ih interesenti izražavaju i nastoje ostvariti (politički interesi ljudi kao građana. d) Povećava se proizvodnja dobara – roba i usluga uslijed povećane proizvodnosti ljudskog rada pomoću strojeva i neorganskih izvora energije koja nije fizička snaga ljudi i životinja. i 18. RAZVOJ UPRAVE 26. od otuđenja i sukoba.Uprava u suvremenom smislu počinje u Europi u 17. . sve je gušća mreža prometa komunikacija zahvaljujući savršenijim tehničkim sredstvima koja koristi sve veći broj ljudi.Bogatije društvo može izdvojiti više sredstava za daljnju ekspanziju proizvodnje i prikupljanje znanja i informacija . njihovi ekonomski interesi kao proizvođača. također su važne u predviđanju društvenog razvoja – ratovi. interesi na socijalnoj sigurnosti.) Te promjene ljudi doživljavaju kao povećanje bogatstva sigurnosti i dostojanstva ljudskog života. b) Dioba rada postaje sve podrobnija – odnosi se na društvenu diobu rada – dolazi do sužavanja područja rada koji obavlja pojedinac ili skupina istovrsnih specijalista – odnosi se i na diobu pojedinog radnog procesa na sve uže i jednostavnije radne operacije. kulturi. c) Raste količina informacija – znanja i podataka kojima društva raspolažu. nisu ireverzibilne. Prosvijećenog apsolutizma. a) raste društvena gustoća – broj stanovnika po četvornom metru.Rast gustoće u društvu nameće probleme koji se na temelju većeg znanja i diferenciranijeg radnog angažmana pokušavaju riješiti sve većom proizvodnjom. Tendencije u društvenom razvoju su međusobno povezane: .

korištenju informacija. 4. TENDENCIJA PORASTA UPRAVNIH ORGANIZACIJA S vremenom sve više poslova dobiva obilježje društvenih poslova što ih obavljaju upravne organizacije te se na taj način širenjem kruga zadataka povećava broj i opseg upravnih organizacija.5. tendencija prema ograničavanju prinude u upravi Tendencije u razvoju društva odražavaju se u tendencijama razvoja uprave a) rast društvene gustoće – težnja prema rastu uprave. Unutrašnjih upravnih funkcija 13 . 3. niti da broj i opseg u pojedinim razdobljima opadaju. što znači da upravne organizacije stalno rast. uzrokom su sve većeg opsega razvedenosti i profesionalnosti uprave c) vladajuće skupine ( kako stare tako i nove) – u društvenim previranjima često posežu za državom i državnom upravom kao najpogodnijim instrumentom za ostvarenje svojih ciljeva. ali to ne znači da je u svako doba neograničen. Tendencije u upravi osim odražavanja tendencija u društvu imaju i druge izvore: a) interesi u samoj upravi – snažno pokreću rast i diferencijaciju uprave. razvoju građana. bez obzira na čimbenike koji izvana djeluju u tom smjeru b) ekspanzija država u teritorijalnom pogledu – i sve širi krug poslova koji se legitimno smatraju društvenim. 27. bogatijoj proizvodnji i širem krugu legitimnih interesa. ograničavanje primjene sile u upravi e) Razvitak informatičke tehnologije – omogućuje brže i obuhvatnije komuniciranje u upravi f) Veća proizvodnja i proizvodnost -omogućuje i olakšava razvoj uprave S druge strane je proces i obrnut: sve veća diferenciranja. UZROCI PORASTA UPRAVE – tendencija porasta upravnih organizacija Razvoj društvenih proizvodnih potencijala (snaga) Urbanizacija – razvoj gradova veličina zadataka što ih određena zajednica treba savladati sve veća međusobna povezanost ljudi u svijetu nagli razvoj tzv. b) Podrobnija dioba rada u društvu – tendencija prema diferencijaciji upravnih poslova i upravnih organizacija c) Više informacija i znanja – profesionalizacija uprave d) Širenje kruga društveno legitimiranih interesa – humanizacija odnosa među ljudima.upravni sustavi pojedine zemlje razvijajući se obuhvaćaju sve veći postotak radne snage i materijalnih sredstava te zemlje Proces porasta upravnih organizacija s vremenom se kumulira i ubrzava. Tendencije u upravi mogu se pratiti kroz dulja povijesna razdoblja – tada govorimo o razvojnim tendencijama u društvu i njihovu odnosu na upravu. 2. Razvoj uprave je: a) apsolutan – upravni sustavi pojedine zemlje razvijajući se obuhvaćaju sve veći broj ljudi i sve više organizacija. profesionalnija uprava koju građani ne doživljavaju samo kao vlast nad sobom već i kao regulator složenih društvenih procesa u njihovom međusobnom djelovanju pridonose rastu stanovništva. tj. 5. 1. c) relativan . 28.

suradnja po pitanju suzbijanja međunarodnog kriminaliteta. uredske evidencije. metodske jedinice – do razvoja tih unutarnjih upravnih funkcija dolazi kad upravni sustav kao cjelina i pojedine upravne organizacije prijeđu određenu granicu razvedenosti i veličine 29. Npr. Veličina zadaće može biti u a) prostranosti područja u kojem određena zajednica živi b) broju ljudi koji obuhvaća c) u posebnim prirodnim okolnostima koje traže organiziranu djelatnost (regulacija rijeka. 5. međunarodni zdravstveni nadzor. Unutrašnjih upravnih funkcija – personalne službe. vode. ekonomski razvoj svjetskog tržišta i odgovarajući politički razvoj međunarodne zajednice kao osnovni izvori povezanosti upućuje na razvoj društvenih proizvodnih potencijala.1. Nove grane središnje državne uprave) 14 . uređenje naselja. 3. prenošenja znanja na nove naraštaje 8obrazovanje). socijalna sigurnost i zaštita. čistoća… Gradsko društvo ovisno je o funkcioniranju upravnih službi u opsegu koji je bio nezamisliv za agrarne zajednice. financiranje.daljnji su primjeri upravnih službi do kojih veća povezanost dovodi unutar svake zemlje. nagli razvoj tzv. Razvoj društvenih proizvodnih potencijala – a) u tehničkom smislu . a budući da si čovječanstvo zadaje zadaća koliko i može savladati tako se i veličina zadataka pred upravnim organizacijama svodi donekle na djelovanje razvoja proizvodnih potencijala. međunarodni promet. Veličina zadaće ostaje neovisni čimbenik jer prirodne situacije u pojedinim zajednicama nameću probleme te time utječu na brži razvoj povećanje upravnih organizacija. telekomunikacije. Urbanizacija – razvoj gradova – u gradu se mnoge djelatnosti pojavljuju kao društvene i prema tome upravne koje se u seoskom društvu nisu uopće obavljale ili su ih obavljali pojedinci ili obitelji svaka za sebe. a to su među ostalim javni upravni poslovi. veličina zadataka što ih određena zajednica treba savladati – razvoj proizvodnih snaga općenito omogućuje savladavanje većih zadaća. Međunarodna poštanska unija prva međunarodna organizacija upravnog karaktera.znači poboljšanje i proširenje tehnološke osnove ne samo u užem smislu proizvodnog rada već svih drugih ljudskih djelatnosti b)u ekonomskom smislu – razvoj proizvodnih potencijala oslobađa ljudsku radnu snagu za društveno korisne djelatnosti koje ne znače neposrednu proizvodnju. energetika. organizacijske službe. navodnjavanje i sl. međusobna povezanost ljudi u svijetu – napredak prometa i sredstava. Smanjuje se stvarna udaljenost između pojedinca i zajednica. globalni karakter meteorološke službe . HORIZONTALNA DIFERENCIJACIJA – kad se diferencijacijom stvaraju novi naporedni dijelovi upravnog sustava na istom teritorijalnom stupnju a koji se razlikuju po vrsti poslova (npr. 2. Iz zadataka koji su u početku jedinstveni i obavlja ih jedinstvena upravna organizacija izdvajaju se pojedini dijelovi u samostalne zadatke koje vrše posebne organizacije. Organizacija same proizvodnje. briga za zdravlje.) koji iziskuju određenu usredotočenost društvenih potencijala i sredstava 4. TENDENCIJA PREMA DIFERENCIJCIJI UPRAVNIH ORGANIZACIJA Upravne organizacije se s vremenom sve više diferenciraju tj. te dolazi do potrebe za novim upravnim službama i pojačanjima dosadašnjih. veze.

kanalizacija. knjižnice) Tehnički napredak glavna je podloga za razvoj tehničkih službi – željeznički.odnose se isključivo na olakšanje funkcioniranja sustava upravne organizacije kao cjeline – npr. zračni promet. Za budući razvoj uprave najvažniji rezultat tendencije prema diferencijaciji je nastajanje dviju glavnih skupina upravnih grana (resora) a) KLASIČNA DRŽAVNA UPRAVA – upravne grane obrane.VERTIKALNA DIFERENCIJACIJA –nastajanje novih teritorijalnih stupnjeva upravnog sustava koji se razlikuje po širini teritorija na kojem djeluju ( novi stupanj regionalne i lokalne uprave) PROCES HORIZONTALNE DIFERENCIJACIJE – najjasnije ga pratimo na razvoju državne uprave Osnovni je cilj države održavanje određenog društvenog uređenja pomoću monopolizacije fizičke prinude što zahtijeva osnovnu vrstu upravne organizacije koju čini skupina naoružanih i relativno discipliniranih ljudi koji predstavljaju najjaču silu unutar zajednice te im je zadatak ostvariti unutarnju i vanjsku sigurnost – vojska. vodogradnje i sl. javnog zdravstva. kao monopolizator sredstava fizičke prisile u zajednici b) RESORI NASTALI DALJNOM DIFERENCIJACIJOM – privreda. javni nasadi Informacijske službe – izdvajaju se iz ranijih pomoćnih funkcija unutar postojećih upravnih organizacija . društvene službe. brzojav. Nadleštvo za personalnu službu. služba za opće informacije i sl. telefon. Kad rat prestaje biti trajni i normalni odnos među državama zadatak vanjske sigurnosti se odvaja na: Vanjska sigurnost se dijeli na: vanjske poslove – međudržavne odnose u vrijeme mira obranu – vođenje rata – pa se za te poslove stvaraju i odvojene upravne organizacije U sklopu unutarnje sigurnosti odvajaju se poslovi: Policije – prinudno održavanje unutarnjeg društvenog uređenja i njegove obrane od napadaja kao borba protiv svih oblika nasilnog i protudruštvenog ponašanja Pravosuđe – rješavanje sekundarnog sukoba interesa i sporova između pojedinaca i njihovih skupina Iz poslova financija izdvajaju se Privredni poslovi – naziv za sve oblike direktne djelatnosti ili indirektne intervencije državnih organa u privrednom životu zajednice – ovi poslovi s vremenom doživljavaju intenzivnu diferencijaciju po granama Ekonomski razvoj – dovodi do daljnjeg niza upravnih organizacija i upravnih funkcija na: Društvene službe – obuhvaćaju poslove prosvjete . informacijske službe – društvena uprava je nosilac društveno korisnih poslova koji ne ovise nužno i isključivo o postojanju monopola prinude 15 . vodovod. Ponegdje je država vrlo rano provodila prinudnu mobilizaciju stanovništva za obavljanje javnih radova.građenje utvrda. meteorološka služba. pošta. tehničke službe. katastar. brodski.značajka im je prikupljanje i raspodjela podataka i informacija od općeg interesa – statistička služba. za izdavanje publikacija. vanjskih poslova. Unutarnje službe . opskrba energijom Komunalne službe – odnose se na specifične potrebe lokalnih zajednica. različite kulturne ustanove (kazališta. čistoća. pravosuđa i financija – u njima država djeluje kao vlast. za organizaciju i metode. briga o upravnim zgradama. socijalnog osiguranja. politička sila. Provodila je prinudno prikupljanje sredstava za financiranje državnih potreba. socijalne zaštite. motorni. za arhiviranje. unutrašnjih poslova. komunalne službe. muzeji.

PROCES VERTIKALNE DIFERENCIJCIJE u procesu vertikalne diferencijacije povećava se broj stupnjeva unutar jednog jedinstvenog upravnog sustava na način da jedinice na istom stupnju obavljaju načelno iste poslove. ali svaka za drugi teritorij.30. Taj proces nije konstantan i linearan kao kod horizontalne diferencijacije jer: . provincijalne. regionalne. kako skupine zadataka povezane s tim položajem tako i stabilnosti osobna položaja njihovih nosilaca b) prijelaz od laika na stručne službenike u upravi povezana je s tendencijom prema stalnoj skupini zadaća stabilnosti na radnim mjestima. . odnosno za drugi krug korisnika. 16 .poboljšanje tehnike prometa i veza smanjuje udaljenosti i na taj način neutralizira djelovanje povećanja područja tj.povećanje područja na kojem se obavlja upravna djelatnost . potrebu za vertikalnim međustupnjevima.Uloga arhaičnih lokalnih zajednica i njihovih zadatak u doba centralistički organiziranih država te ponovno pojavljivanje lokalnih zajednica kao nosioca političke decentralizacije i protuteža državnom centralizmu. okružne katastarske i drugih uprava kao teritorijalnih međustupnjeva između centralne i lokalne samouprave. 32. Osnovne komponente tendencije prema profesionalizaciji: a) postupno ustaljivanje položaja u upravnim organizacijama. ako obavljaju upravne poslove za taj sustav i izvršavaju opće propise Politički – one su instrument lokalnih političkih snaga i njihova predstavništva u ostvarivanju političke autonomije i samostalnosti lokalnog stanovništva.snaženje upravne djelatnosti – što je više strana društvenog života i djelatnosti obuhvaćeno upravnom organizacijom to je više potreban vertikala raščlamba. Primjer vertikalne diferencijacije jest stvaranje novih vrsta teritorijalnih jedinica unutar jedinstvenog sustava državne uprave uvođenjem. 31. UZROCI VERTIKALNE DIFERENCIJACIJE . U takvim slučajevima može doći do opreke između upravne i političke uloge lokalnih zajednica. RAZVOJ NAČINA UZDRŽAVNJA ODNOSNO PLAĆANJA UPRAVNIH SLUŽBENIKA – 4 SUSTAVA Tendencija prema profesionalizaciji rad očituje se također u razvoju načina plaćanja upravnih službenika a) uzdržavanje službenika na dvoru vladara b) plaćanje u naravi c) dodjeljivanje izvora prihoda s dvije glavne podvrste dodjeljivanje zemlje i dodjeljivanje prihoda od stanovništva d) plaćanje u novcu Ekonomski aspekt nagrađivanja službenika – da bi rad u upravi mogao postati profesijom mora predstavljati izvor prihoda dovoljan za pokriće egzistencije upravnih službenika i njihovih obitelji. TENDENCIJA PREMA PROFESIONALIZACIJI UPRAVE Obavljanje poslova u upravnim organizacijama poprima s vremenom sve više obilježje stalne skupine zadaća i trajnog zanimanja. Upravno – lokalne zajednice su sastavni dio jedinstvenog sustava državne uprave.

ČIMBENICI NAGLAŠENE ULOGE PRINUDE U POČECIMA UPRAVNOG RAZVOJA a) svaka uprava u početku je bila gotovo isključivo vojna i policijska. na autoritetu znanja. zahtjev za ekonomskim vezivanjem službenika uz svoju službu zbog jedinstva funkcioniranja upravnog aparata i njegove podređenosti političkim centrima vlasti 33. zaštita okoliša je iziskivalo kaznene sankcije da bi se moglo provesti iako su to akcije u interesu onih na koje se odnose. moralnog ugleda i sl. utjecaj na ponašanje drugih ljudi koji se temelji na sili kao uvjeravanje. Tendencija prema ograničavanju prinude u upravi je najproblematičnija a njezina je pouzdanost relativna zbog: a) prinuda nije više jednako difuzno prisutna u svim djelatnostima uprave kao nekad. Kontrafaktičkom regulacijom – ona ide protiv prirodnog tijeka neposrednih interes ljudi što bi vjerojatno dovelo do pojačane primjene prinude u upravi koja bi takvu kontrafaktičku regulaciju morala provesti. školovanje. prema snaženju prinude c) buduća uloga prinude u državnoj regulaciji je neizvjesna. zahtjev za «operativnom neovisnošću» o bilo kakvom centru ili centrima opskrbe 2. primjenjuju je upravne organizacije u obavljanju svojih zadataka prema članovima zajednice 2. potpunija.Upravni aspekt plaćanja upravnih službenika – sa stajališta optimuma rada upravnih organizacija taj izvor prihoda mora zadovoljiti dva naoko proturječna zahtjeva: 1. istančanija b) reverzibilnost razvoja prema ograničavanju prinude je izraženija nego u drugim tendencijama – svaka kriza države ili izrazitiji ideološki angažman vlastodršca vode u obratnom smjeru tj. obrazloženje. cijepljenje. primjenjuje se unutar upravnih organizacija radi održavanja njihove kohezije i organizacijske povezanosti Ograničavanje prinude u upravi je rezultat razvoja države ka većem poštivanju i zaštiti osnovnih ljudskih prava. te psihičke prinude – kao prijetnja magičnim i religioznim sankcijama Dvostruka uloga prinude u upravi: 1. policija) ona je postala djelotvornija. javno zdravstvo kao sanitetska policija. TENDENCIJA PREMA OGRANIČAVANJU PRINUDE U UPRAVI PRINUDA – svjesno djelovanje radi nametanja određenog ponašanje drugome koje on ne bi izabrao bez tog djelovanja Nametanje – lomljenje otpora Prinuda se razgraničava na: 1. moguće je da će države natjerane ekološkim ili drugim nužnostima osjetiti potrebu za tzv. kao i skupljati harač od strane vojske je bilo jednostavnije od organiziranja moderne porezne administracije c) prinuda se u početku ponekad primjenjuje i radi savladavanja otpora što ga članovi zajednice pružaju i opće korisnim društvenim akcijama i službama.ubiranje prihoda počinje kao vojna operacija . grubi oblici primjene fizičke sile. 34. a prvi upravni funkcionari u poljoprivredi i šumarstvu naoružani poljari i lugari b) relativno niska razina razvoja tehničke i društvene diobe rada uvjetuje da upravne organizacije češće primjenjuju prinudu kao ekonomsko i tehnički jednostavniju metodu . u upravnim resorima koji su specijalizirani za primjenu prinude (vojska. 2. 17 .jednostavnije je bilo pod prijetnjom zadužiti ljude da grade i održavaju ceste nego stvoriti mrežu organizacija za to.

. telegrafa. pravosuđe i financije. podređenosti i nadređenosti sve više se probija kooperacija specijaliziranih i samostalnih funkcija kao glavno načelo ustroja i djelovanja upravnih organizacija. 2. policija. telekomunikacija. postupno ograničenje agresivnosti državne sile i izdvajanje sve većeg broja upravnih organizacija iz jedinstvene piramide državne vlasti – značajan doprinos tom razvoju dale su političke borbe za demokratizaciju društva. čistoća. čuvanje. niti pripada više jednom čovjeku. obvezatno školovanje već se dešava obratno – građani sami osnivaju udruge koje se bore za poboljšanje tih akcija. razvoj pošte. vodovod. Ljudi se više ne boje željeznice. razvoj civiliziranosti i opće kulturne razine članova zajednice.javna rasvjeta.pribavljanje. 4. a dobiva se temeljem rezultata glasovanja svih stanovnika s političkim pravima. . Omogućava tj. telefona. vlast ne dolazi više od Boga. bila je svedena na klasične upravne resore – vojska. automatizacija. rast tehničke razine upravnih službi . odašiljanje – bitno se skraćuje vrijeme potrebno za kolanje informacija i bitno se povećava gustoća komuniciranja u javnoj upravi. školovanja i sl. stoljećaelektronička računala sve većeg kapaciteta. čeka nas teška zadaća NASTAVNI MATERIJALI – CIJELINA II RAZVOJ ULOGE GRAĐANA PREMA JAVNOJ UPRAVI 1.ne treba više sila za cijepljenje. Olakšava i šire međusobno povezivanje organizacija i djelatnosti javne uprave pa i preko granica. U organizacijskom smislu potiče stvaranje vodoravno koordiniranih mrežnih radnih skupina (timova) uz tradicionalnu okomitu koordinaciju hijerarhijom a s vremenom i umjesto nje. robotizacija. Ljudi su bili u podređenoj. Čovjek s pravom glasa i pravom biti biran na 18 36. GRAĐANI – tijekom građansko demokratskih revolucija dolazi do osnaženja uloge stanovnika. U smislu metoda rada – upravljanje je velikim dijelom značilo obradu podataka. televizije u djelatnostima koje prati prinuda pojavljuju se stručne metode kod kojih ona manje naglašava npr. a državna uprava je bila za njih velika i snažna te je svaki otpor dugo završavao u krvi. autoritativnim odlučivanjem pa i silom zanemarujući interese široke mase obespravljenih stanovnika.uvođenje sve većeg broj stručnih postupaka u radu kod kojih je mjerodavna LEX ARTIS a ne zakon sile – stvaranje službi koje ne pretpostavljaju prinudu kao uvjet funkcioniranja . TENDENCIJA PREMA INFORMATIZACIJI UPRAVE Do skoka u razvitku informatičke tehnologije dolazi u posljednja dva desetljeća 20.35. razmjenu informacija – informatizacijom se mijenja način na koji uprava rukuje podacima . U tim resorima uprava nastupa kao instrument vlasti. Primjena informatičke tehnologije prodire sve više i u javnu upravu te možemo očekivati da će se odraziti i na strukturi i na metodama rada javne uprave. obrada. 2. registracija. već izvire od stanovnika. smanjuje se čimbenik prinude i u odnosima unutar uprave – umjesto hijerarhijskog naređivanja. već se boje da će ostati bez toga. dostojanstvo i vrijednost svakog pojedinca i za nenasilno rješavanje sukoba. kanalizacija. GLAVNI RAZLOZI OPADANJA PRINUDE U UPRAVI********** 1. RH – informatizacija u počecima. primjenu znanja. diplomacija. podaničkoj. podčinjenoj ulozi. Psihološki i antropološki pristup u kriminologiji ili ekonomske analize u poreznoj politici 3. s vremenom će računalo zamijeniti papir. PODANICI – početna uprava koja nastaje s razvojem apsolutističkih monarhija .

g. socijalna skrb. odborima. SURADNICI ODNOSNO PARTNERI – stjecanjem uloge građana . zdravstvo. te su u cijelosti ili djelomično oslobođeni plaćanja . Javna uprava mora osigurati one vrijednosti koje su prihvatljive s gledišta prevladavajućih stavova građana a istodobno i produktivna s gledišta osiguranja ekonomskog i društvenog razvoja zemlje. POTROŠAČI. KONZUMENTI – mnogobrojne javne institucije i njihovi sve složeniji sustavi imaju svoju cijenu. predstavničkim tijelima na svim razinama teritorijalnog sustava. osnažena određenom mjerom autonomije u odnosu prema središnjoj državnoj vlasti. U takvim se okolnostima razvija doktrina novog javnog menadžmenta čije su mjere bile usmjerene na realizaciju ekonomskih vrijednosti. uloga podanika nije nestala. sudjelovanje u tijelima javnih ustanova. ali sad ono što se prije nametalo silom postaje regulirano pravom čiji sadržaj određuje zakonodavno tijelo. stoljeća novi korak u razvoju uprave te time i odnosa između građana i uprave. te reafirmacija participacije građana i drugih demokratskih vrijednosti. socijalne) stavljene su u drugi plan. Razvile su se institucije koje osiguravaju participaciju građana. efikasnosti i ekonomičnosti. pružanje stručne pomoći u oblikovanju javnih politika i rješavanju javnih problema. U odnosu na javne službe građani se pojavljuju kao korisnici. Došlo se do zaključka da novi javni menadžment treba primjenjivati u manjim dozama. Sama institucija lokalne samouprave se razvijala od početnih formi koje su nastale radi usmjeravanja i kontrole središnje državne vlasti do suvremenih oblika utemeljenih na načelu supsidijarnosti što znači da u javnim poslovima prvenstvo imati ona tijela koja su građanima najbliža.političke dužnosti jest građanin – suodređuje tko će vršiti vlast a uprav postaje instrumentom u rukama te vlasti. stvarajući javno mnijenje. informacijske službe). Sve ostale vrijednosti javne uprave (demokratske. statističke. Sudjelujući u javnim poslovima građani postaju suradnici odnosno partneri vlasti i uprave. političke.. promet. a to znači naplaćivati realnu cijenu javnih usluga pri čemu se položaj građana svodi na ulogu potrošača koji i javne usluge kupuju sukladno svojoj platežnoj snazi. Oblici = sudjelovanje u utjecaju na odlučujuća tijela. Naime. KORISNICI – potkraj 19. Ponovno se naglašavaju pravne vrijednosti i mogućnosti pristupa građana upravi i njezinim dovoljno kvalitetnim uslugama. Lokalna samouprava je nastala kao institucija za osiguranje široke participacije građana u javnim stvarima. katastarske.. Time se klasična državna uprava proširila čitavim nizom novih upravnih resora. suodgovorni su za ishode javnih politika u praksi. Iz upravnog razvoja je vidljivo da 19 . Grube menadžerske mjere s konzumerizmom i naglašavanjem ekonomskih razlika i osiromašenjem širokih slojeva stanovništva brzo su izazvale otpor rapidni pad političkog legitimiteta vlasti. 4. sve se više naglašava potreba za dobrom vladavinom a ne jeftinom upravom. mogućnost uzdržavanja državnog institucionalnog mehanizma ima svoju cijenu i pitanje o tome koliko to košta počelo se postavljati oko 1970. legitimitet stječe i participacija građana u javnim poslovima. 5. Postoje pravom regulirane građanske dužnosti (služiti vojsku) a državna sila je ograničen a zakonima. Država preuzima obavljanje širokog spektra djelatnosti usmjerenih na dobrobit stanovništva (prosvjeta. 3. Tada se počinje govoriti o preskupoj i neefikasnoj državi te potrebi smanjivanja državne uprave i javnih troškova. komunalne službe. pravne. Javnu se upravu želi podvrgnuti pravilima koja vrijede u privatnom sektoru. započinje izgradnja institucija socijalne države. nadziranje vlasti.

raste njezina složenost. ODNOS GRAĐANA I UPRAVE Odnos uprave i građana razvija se od kraja feudalizma kad su apsolutne monarhije u razdoblju prosvijećenog apsolutizma prvi put organizirale modernu upravu i preko nje počele obnašati vlast. Teško je osigurati partnerstvo građana i uprave. Sredstvima političke kontrole. Njezinim postupnim širenjem dolazi do razvitka klasičnih resora državne uprave s nenasilnim metodama (vojska. st. do 19. Prvo imamo vojnu i policijsku upravu koja se temelji na prinudi. Razlikujemo dvije varijante: 1. Osiguranje) više se ne gleda kao na staru monarhijsku. vlast manje dolazi do izražaja. OD KLASIČNE JAVNE UPRAVE DO SLOŽENOG JAVNOG SEKTORA Paralelno s razvojem uloge građana u odnosu na upravu razvija se i uprava. važno je da građani imaju dobro mišljenje. Istodobno smo i podanici i građani i korisnici i suradnici i potrošači. kompliciran.(građani ne znaju što je dobro ili loše.faire sustav. već postaje nosilac službi. razvija se javna služba. smanjiti mogućnost zlouporabe nove ovisnosti građana od operativne uprave. diplomacija. Uprava je pametnija i starija od građana i danas u zaostalim sredinama i danas još nalazimo upravne službenike koji se smatraju pametnijima od građana. Pravna zaštita građana u odnosu na upravu. cijelu državu a građani se moraju pokoravat. svjetskog rata . osiguravanje otvorenosti. javnost rada uprave neke su od pretpostavki za osiguravanje participacije građana u upravi. a što se postizalo. tretiraju se kao djeca) vladar svojom upravom treba paziti na njih jer zna što je dobro za građane stoga vodi javne službe. Širenjem broja upravnih službi bilo je sve teže zadržati takav odnos između uprave i građana. policija. Teško se u njemu snaći. antiteza je paternalizmu apsolutnih monarhija. javne službe) pratimo od srednjeg vijeka. apsolutističku policijsku upravu kojoj je bilo glavno osigurati građane od zlouporabe vlasti. Ograničavanje državne uprave na način da se od nje ogradi privatna sfera građana gdje država nema pristup. Prva Uprava: PATERNALIZAM – odnos u kojem uprava ili vlast sebi prisvaja očinski odnos prema građanima . mehanizmom diobe vlasti. Javni je sektor zamršen. Druga etapa: DEMOKRATSKA DRŽAVA I UPRAVA – nastupa s demokratskim reformama i revolucijama od 17. Postalo im je važno da ne budu prikraćeni. Smatra se da djelatnost države u odnosu prema društvu i građanima treba svesti na minimum. JAVNI ODNOSI – uprava se promatra kao uslužna organizacija za koju je važan stav korisnika. pa sukladno tome ona treba njegovati te odnose i osnivati posebne organizacijske jedinice 20 . Sada pravni sustav umjesto da štiti nepovredivost privatne sfere građana mora garantirati sigurnost i jednakost građana kao korisnika javnih službi. promjenjiv. pravosuđe i financije) Tijekom druge polovice i potkraj 19 st. razgranava i povezuje s nedržavnim civilnim i privatnim sektorom. institucija socijalne države razvija se nakon 2. O javnom sektoru počinjemo govoriti razvojem institucija socijalne države a pod utjecajem novog javnog menadžmenta jer se uprava diferencira. Na upravu koja daje i pruža usluge (zdravstvena služba i soc. Uprava može činiti samo ono što joj je zakonom dopušteno – liberalni laissez. supremacijom zakonodavne vlasti nad upravnom i poglavito pravnom kontrolom uprave. državna uprava. netransparentan. a građani su kao cilj regulacije počeli gledati osiguranje svoga djelovanja kao korisnika u tim upravnim uslugama. nestalan i teško predvidljiv. Zameci lokalne samouprave koji sa državnom upravom i javnim službama čine sustav javne uprave (lokalna samouprava.ranije uloge građana ne nestaju nakon pojave novih.

nastoji se pronaći način kako bi građani sudjelovali u upravljanju tim službama. Činiti sve da građani o njoj imaju dobro mišljenje. apsolutistička koncentracija (u apsolutist. i 18. kontrolom osobnih kontakata upravnih službenika i građana…. Faze političkih sustava******** 1. Za razliku od linearnih tendencija u razvoju društva. putem sredstava javne komunikacije. Politički sustav i država određene su društvene strukture izgrađene na razlici između krutosti (koja ih čini strukturama) i potrebe prilagodbe okolini koja se stalno mijenja. politički sustavi u najvećim europskim zemljama kreću izmjeničnim jačanjem i slabljenjem koncentracije društvene moći utjecaja u instituciji države. TREĆE POGLAVLJE UPRAVA U POLITIČKOM SUSTAVU 37. st. SUODGOVORNOST – odnos između građana i uprave u kojem bi oni bili suodgovorni za upravne službe. 2. Položaj uprave u političkom sustavu ovisi o mijenjanju položaja države. Reformama 19. nova dekoncentracija (kraj 20. st.) 21 . dio države.koje će publikacijama. građani bi izravno sudjelovali u radu pojedinih upravnih organizacija i bili suodgovorni. država nastaje kroz pojavljivanje profesionalne državne uprave. Monarhijama 17. a građani mogu dijeliti odgovornost s tom skupinom.) 2.) 3.st. demokratska dekoncentracija (u demokra. Uprava i u najnovijim sustavima ostaje odgovorna nosiocima političke vlasti. industrijska koncentracija ( u državama industrijskih i urbaniziranih zemalja 20. Uprava je dio političkog sustava. st.) 4. Za pojedine upravne organizacije osobito one koje obavljaju opće korisne službe.

zakonodavstvo i upravu .ratovanje i održavanje veza s drugim državama u doba mira kao obrana vanjske sigurnosti .17. Reforme nastale djelovanjem opozicije: .Osnovni zadaci državne uprave tijekom razvoja .ispravljanje oštećenja gdje su nastala .državna vlast se dijeli funkcionalno i strukturno na sudstvo. Opozicija je proklamirala osnovna prava čovjeka i građanina kao temelj svakog političkog sustava. Osnovni zadaci uprave: -osiguranje vlasti od napada izvana i iznutra – državna uprava se konstituira oko aspekata tog zadatka .st******* U Europi nastaju suvremene države u kojima je politička vlast koncentrirana u rukama monarha. bankari.osiguranje stabilne državne vlasti .vladari sebe doživljavaju kao prosvijećene monarhe u svojstvu «oca svog naroda» brinu o društvenoj dobrobiti svoga naroda bez obzira koliko je tadašnja državna upravna djelatnost bila beznačajna DEMOKRATSKA DEKONCENTRACIJA (19. Glavni instrument koncentracije političke moći u rukama monarha je profesionalna državna uprava koja nastaje postupnim širenjem vladareva dvora i kućanstva ponajprije formiranjem vojske neposredno podređene vladaru. i 18. ograničavanja države i njezina djelokruga sve do njezina potpunog nijekanja.financiranje sve većeg državnog pogona Nagovještajni zadaci: . st)******** Koncentracija vlasti u rukama monarha te time i prevlast političkih interesa monarhije nad svim drugim u društvu i ovisnost podanika o vlasti poticala je njihovu težnju ka neovisnosti i stvaranje opozicije i pokret protiv koncentracije državne vlasti. Ta opozicija očitovala se u afirmaciji vrijednosti slobode i jednakosti. 22 .donošenje normi koje općenito reguliraju ljudsko ponašanje .mjere koje će zahtijevati naše suočavanje s postupnim iscrpljivanjem prirodnih izvora 38. Raniji nosioci političke vlasti.vrhovna vlast monarha zamjenjuje se vlašću izabranog predstavništva građana . autonomije pojedinca nasuprot vlasti.sprečavanje oštećenja prirodnog okoliša nus efektima života i djelovanja . Osnovni zadaci novih država: 39. te se time na dvorima koncentrira i društvena moć i utjecaj u tim zemljama.uvodi se vezanost svih državnih organa pravnim propisima što ih donosi predstavničko tijelo .promicanje gospodarskog prosperiteta državnom ekonomskom politikom . feudalni staleži djeluju kao monarhovi suradnici ovisni o njemu ili pak bivaju politički marginalizirani. Stvarni monopol legitimne fizičke sile u rukama apsolutističkih vladara= podrazumijevamo takvu koncentraciju sredstava prinude protiv koje nasilni otpor pod normalnim okolnostima ne može uspjeti. Nositelji tog pokret postale su društvene skupine koje su si uspjele osigurati izvore moći i utjecaja izvan monopoliziranog političkog sustava – trgovci.reguliranje osnovnih društvenih procesa . APSOLUTISTIČKA KONCENTRACIJA . obrtnici i drugi samostalni proizvođači.uspostavlja se cjelokupni sustav nadzora državnog aparata pomoću državnog aparata.policija i pravosuđe kao sustavna briga o unutarnjoj sigurnosti .proizvodnja usluga i dobara koje služe zadovoljavanju interesa državljana .

- zaštita građana od moći države te utvrđivanje i provođenje općih. soc zaštiti.društvene službe u obrazovanju. komunikacijske mreže. INDUSTRIJASKA KONCENTRACIJA (20.komunalne službe .)****** U drugoj polovici 19. st.informacijske – u meteorologiji. energetici . za sve obvezatnih pravila prema kojima se odvijaju autonomni procesi u društvu.resori uprave kao službe u privredi . To se odnosi na službe od kojih se kad se jednom uključe potencijalni korisnici ne mogu isključiti ( javna rasvjeta. Otvaraju se novi problemi – uslijed diobe rada neki društveni prijeko potrebni poslovi su ostali bez nositelja te ih preuzima država. st. te se pored klasičnih resora (onih 5) razvijaju: . Neke djelatnosti su takve prirode da ne donose profit – muzeji 23 . Država industrijskog i urbanog razdoblja je nacionalna država i državljani postaju svjesni svoje nacionalne pripadnosti i ciljeva te mogućnosti da državni aparat služi tim ciljevima. Neki od poslova iziskuju krupni početni kapital koji pojedinačni poduzetnici nisu kadri koncentrirati – željeznice. U gradovima dolazi do novih potreba koje proizlaze iz urbane situacije i rješavanje društvenih potreba preuzima država jer se gube nositelju jer su na selu te potrebe rješavali pojedinci ili obitelji (na selu). komunikacijama. zdravstvu. 40. Logika kolektivne akcije (Olson 1965) – svatko nastoji svesti na minimum svoj doprinos od koristi iz koje ne može biti isključen 3. ponajprije u tržišnoj privredi. 4. Širi se državna uprava i po broju organizacija i službenika. zaštita. Niz djelatnosti bi imalo monopolni položaj te se smatra nemoralnim da se taj položaj koristi. psihološki i moralni 1. Država preuzima u vlasništvo proizvodna sredstva zbog sukoba tadašnjih vlasnika i najamnih radnika 8 problem je to ekonomskih kriza i onda država arbitrira na taj način). soc. Dolazi do industrijalizacije i urbanizacije zemalja Zapadne Europe i Sjeverne Amerike.tehničke službe u transportu. Razlozi postupnog prijelaza djelatnosti za kojima se ukazala potreba u industrijskom i urbanom društvu u javni sektor****** Možemo ih podijeliti u tri skupine: ekonomski. politički odgovoran predstavničkom tijelu putem vlade kao skupa politički imenovanih i smjenjivih šefova pojedinih upravnih resora. . Glavna sankcija za nepoštivanje propisa od strane građana nije primjena sile već uskraćivanje službe što je obavljaju. služba informacija). a to se odnosi na službe kod kojih su korisnici u stanju nužde – zdravstvo. a negdje se ide i dalje i izgradnju «države opće dobrobiti» ili državne brige za punu zaposlenost i jamstvo ekonomskog minimuma za sve. energetika 2. Razlike između klasičnih resora i sadašnjih: Ove upravne organizacije u funkcioniranju ne trebaju u tolikoj mjeri državni monopol sile kao što je to slučaj s resorima vlasti. kod nekih su neposredni korisnici nepouzdani kad je riječ o samostalnom ostvarivanju njihovih interesa. U sklopu takvog demokratskog političkog sustava državna uprava je podsustav države. statistici i dr. Zadaci države: Načelna odgovornost za materijalnu i socijalnu dobrobit stanovništva – uvođenje sustava socijalnog osiguranja za zaposlene.

razmatraju se mogućnosti demokratizacije odnosa ne samo u državi već u organizacijama svih vrsta od sudjelovanja.41. 1. s obzirom daje preskočena demokratska dekoncentracija nisu postojale snage koje bi vodile privrednu izgradnju neovisno o državi 24 . Isto tako i u najrazvijenijim zemljama cjelokupna društvena i politička evolucija je reverzibilna – povećanje materijalne oskudice i zaoštravanje neizvjesnosti u svijesti ljudi dovodi do razgrađivanje složenih institucionalnih mreža i vraćanja na jednostavnije otprije poznate obrasce. NOVA DEKONCENTARCIJA ( kraj 20 st) ****** Koncentracija moći i utjecaja države tijekom 20. u pitanje se dovode ljudska i politička prava građana Objektivni uvjeti koji sve manje pogoduju koncentraciji moći: 1. Europe susreću se sa sljedećim problemima: 1. faze u razvoju tj. Ponovno okretanje u razvoju političkih sustava prema dekoncentraciji ogleda se u: 1. sigurnosti – koriste se u svakoj sljedećoj fazi razvoja uslijed čega političko upravni kompleks biva sve kompleksniji. sve veći broj zanimanja i društvenih sektora stvara usporedna polja djelovanja i afirmacije ljudi 2. Primjenom koncepcije revolucionarne diktature proletarijata došlo je do nazadovanja u razvoju političkog sustava. javne službe. st i odgovarajuća ekspanzija državne uprave s vremenom imaju sve negativnije posljedice i kose se sa sve većim razvojem interesa u društvu. povećan utjecaj države u društvu otežava nakon određenog praga politički nadzor nad državnim aparatom 3. državno tutorstvo nad privredom ne osigurava optimalno funkcioniranje gospodarstva te vodi u stagnaciju 2. Više se ne govori o državnoj upravi već o javnom sektoru. To ne vrijedi za one političke sustave u kojim je redoslijed faza u razvoju poremećen. Traže autonomiju. predlaže se deregulacija. Zemlje Istočne Europe: Poremećaj u redoslijedu faza u razvoju države. SUVREMENI POLITIČKI SUSTAVI Razvijaju se u suprotnosti između koncentracije i dekoncentracije ali se njihov razvoje ne kreće u krugu. demokratske dekoncentracije. Pozitivna iskustva – stabilizacija državne vlasti. Zemlje Ist. suodlučivanja do samoupravljanja njihovih članova. smanjivanje broja i opsega državnih propisa i mjera kojim se utječe na rad privrednih subjekata i građana 3. demokratske reforme se provode u vrijem kad je uprava industrijskog i urbanog tipa diferencirana i razgranata. Tim tendencijama prema dekoncentraciji državna uprava gubi svoje oštre obrise kao sastavni dio političkog sustava države i širi se u mreže organizacija integrirane na različite načine kroz pluralitet raznovrsnih centara od kojih je tradicionalna država samo jedan. sve gušća društva i njihove diferencirane institucije sve su sposobnije da se samoreguliraju te se opiru heteronomnom reguliranju iz jednog državnog centra. politički nadzor te vlasti. 42. sve veća horizontalna društvena diferencijacija. te je stoga takvu upravu teže nadzirati i zahtjeva drukčiji tip političkog nadzora od klasičnog provjeravanja na temelju prije postavljenih kriterija 2. Zanijekana je tekovina 2. institucije soc. reafirmiranju tržišta kao najpogodnijeg okvira za uspješno funkcioniranje gospodarstva 2.

problem stanovitog reflektivnog utjecaja uprave na odlučujuća tijela i načina na koji ta tijela obnašaju vlast 25 . Prelazile iz etatizma ( državna sredstva za proizvodnju i jednostranački politički sustav) na tržišno gospodarstvo i višestranački politički sustav. porast transnacionalne organiziranosti obuhvaća smanjenje suverenosti svake države i to u smislu stvarne neovisnosti o procesima i zbivanjima van granica te u smislu isključive ovlasti utjecaja na zbivanja i procese unutar granica 2. st. 43. Globalna ekonomija uključuje ona nacionalna gospodarstva koja mogu dati relevantan doprinos svjetskoj razmjeni dobara i usluga. rješavaju se problemi druge faze. 1. raste gustoća komunikacija širom svijeta razvojem informacijskokomunikacijske tehnologije. nedostaju školovani stručnjaci jer su pravnici na istoku za razliku od zapadnih kolega koji su se obrazovali na temelju vrijednosti apsolutnog važenja norme funkcionalne autonomije pravnog sustava od svih drugi društvenih podsustava odgojeni u poimanju prava kao oruđa revolucionarnog društvenog preobražaja te je važenje propisa ovisno o ispunjavanju revolucionarne svrhe i u prihvaćanju potpune ovisnosti pravnog sustava od vladajućeg sustava politike. ustavnu zaštitu ljudskih prava. PROBLEM BIROKRACIJE***** Institucije političkog sustav dijele se na: 1. U odnosu na državu to znači prelazak na diobu vlasti. Znanje postaje važan čimbenik u usporedbi s doprinosom čovjekove fizičke snage. povećanje važnosti transnacionalnih zbivanja i procesa zahtijeva odgovarajuću transnacionalnu regulaciju – udruživanjem u šire političke sklopove (EU) ili stvaranjem u međusobnoj suradnji posebnih transnacionalnih regulativnih organizacija i institucija 3. tranzicijske zemlje će morati uložiti napor da se zaostajanje pojedine zemlje prevlada kako ne bi bile isključene iz globalne ekonomije. Odluke izvršavaju Uprava pod normalnim okolnostima predstavlja izvršnu organizaciju političkog sustava. To se odnosi ponajprije na zemlje koje su devedesetih godina 20. fazi industrijsko-urbane koncentracije 4. moraju stjecati iskustvo u hodu jer ne postoji mogućnost usporedbe s drugim zemljama u doba demokratske dekoncentracije. Gospodarske aktivnosti odvijaju se u svjetskim razmjerima. a političkoupravni sustavi su 3. konkretno razgraničenje između uprave kao provedbene organizacije i politički odlučujućih tijela 2. GLOBALIZACIJA U posljednjoj četvrtini 20. 44. – istok. znači da upravni službenici nisu članovi skupine koja donosi političke odluke. pravnu vezanost. ostali ostaju po strani. Posljedica toga će biti povećanje raskoraka između razvijenih i nerazvijenih.3. službeničke sustave utemeljene na sposobnosti umjesto na podobnosti. Tvrdnja o upravi kao izvršnoj ili provedbenoj organizaciji nameće 2 problema: 1. one u kojim se ta volja ostvaruje tj. one u kojima se legitimno stvara politička volja zajednice – u kojim se donose političke odluke 2. a upravne organizacije predstavljaju instrument vlast. st. Razvitak će se odraziti na položaj i ulogu političkih sustava današnjih država.

Kod razvijenih političkih institucija predstavničkog tipa politički odgovorni vrhovi uprave proizlaze iz parlamenta. iz vladajuće stranke. Opasnost ne prestaje pojavom globalne uprave te bi se trebalo uvesti odgovarajuće mjere antibirokratske zaštite s obzirom da bi se ta opasnost mogla povećati zbog udaljenosti nadnacionalnih upravnih mreža od ljudi na koje se njihova djelatnost odnosi. prisila pasivizacija stanovništva u političkom životu dovodi do «otuđenja čovjeka od političke vlasti» Mogućnost pojave birokratske vlasti povećava se s razvojem upravnih organizacija i njihove uloge u društvu.) i održavala se na vlasti putem upravnih organizacija. politički odlučujuća skupina će nastojati uvodeći sloj upravnog sustava uključiti svoje članove radi osiguranja transmisije svojih odluka na upravni organ 3. 1. Osnovna značajka je da odlučujuća skupina nikad nije imala ili je izgubila odnosno svjesno raskinula vezu sa svojom političkom podlogom (biračima. Birokratizam je način provođenja vlasti na temelju uprave. uloge uprave u pripremanju složenih političkih odluka 3. uloge uprave u provedbi političkih odluka jer sadržaj tih odluka uvijek ovisi o načinu i okolnostima njihova provođenja – stalnog radnog kontakta BIROKRATSKA VLAST ****** Različite patološke promjene normalnih odnosa između odlučujuće skupine i provedbene upravne organizacije u kojoj su upravni organi glavni ili isključivi oslonac vlasti u društvu i nad društvom. proizvođačima. te trajne oblike vlasti bez političkog legitimiteta omogućuje razvijeni državni aparat – primjeri birokratskih pojava potkraj prosvijećenog apsolutizma i u totalitarnim država 20. Zbog toga je vrlo teško razgraničiti upravnu organizaciju kao provedbeni element od politički odlučujućih skupina. Refleksni utjecaj upravnog sustava na politički odlučujuća tijela čije odluke taj sustav izvršava proizlazi iz: 1.Problem razgraničenja za konkretni politički i upravni sustav između odlučujuće i izvršne skupine – posljedice. st.. pojedinci gornjeg sloja upravnog sustava će težiti sudjelovanju u političkom odlučivanju 2. . 26 45. Posljedice birokratske vlasti u društvenom aparatu i društvu u cijelosti******* 1. Za vrijeme kriza i slabljenja odlučujuća skupina nastoji zadržati vlasti upravni instrument naročito infiltracijom svojih članova u policiju i vojsku – znak narušavanja normalnih odnos između politički odlučujuće i provedbene organizacije. Osnovna opasnost birokratizacije jest da smo postojanje suvremenih velikih upravnih organizacija omogućuje odlučujućoj skupini provođenje vlasti i dulje razdoblje bez oslonca na bilo kakvu političku podlogu. Kod slabo razvijenih političkih institucija predstavničkog tipa odlučujuća skupina se može orijentirati na vodeće položaje u upravi. Brojnost i društveni utjecaj upravnih organizacija se povećava usporedo s izolacijom uprave unutar društva i zatvaranjem u sebe njezina rukovodećeg sloja koji se sve rjeđe mijenja po svom osobnom sastavu i sve manje obnavlja u izmjeni s drugim područjima društvenog života 2. između politički odlučujućih tijela i upravnog sustava će postojati prijelazno mješovito područje u kojem se i donose odluke političkog značaja i izvršavaju odluke širih političkih foruma Odlučujuća skupina mora nužno popuniti upravu svojim članovima ako želi osigurati potrebni «radni kontakt». činjenice da odlučujuća tijela nemaju drugog instrumenta za izvršavanje odluke 2.

ograničavanje uprave pravilima 48. mogućnost njihova djelotvornog usmjeravanja – legitimni nositelji nadzornih ovlasti mogu presudno utjecati na upravu i usmjeravati je prema djelotvornom ostvarivanju ciljeva na optimalan način tri vrste nadzora uprave: 1. 2.46. tehnički – provjeravanje uprave u tehničkom pogledu 2. b) U fazama dekoncentracije – značaj se pridaje provjeravanju ne prelazi li uprava političke granice svoga djelovanja.sastoje se u različitim formama vanjskog utjecaja na funkcioniranje uprave – ostvaruju nadzor neposredno Obuhvaćaju – odlučivanje građana . 47.institucije ili postupci izričito propisani ili uobičajeni u nekom političkom sustavu koji služe provjeravanju upravnih organizacija i upravnog djelovanja odnosno utjecaja na njih. pravni .djelovanje uprave s važećim pravnim standardima 3. a osobito ne ugrožava li ljudska i politička prav građana. odnosno perskriptivno normativno zahtjevnim stanjem – provjeravanje djeluje li uprava u skladu sa tehničkim. Sredstva političkog nadzora uprave: . uspoređivanje ustanovljenog stanja (provjera) s očekivanim tj. SREDSTVA POLITIČKOG NADZORA UPRAVE******* Sredstva kojim je cilj da utječu na upravne organizacije u vezi s njihovom ulogom u političkom sustavu Dva značenja nadzora: 1. pravnim ili političkim kriterijima postavljenim za njezino djelovanje. a obuhvaća provjeravanje koliko je djelovanje uprave u skladu sa postavljenim političkim kriterijima i usmjeravanje uprave kao integrirane cjeline na ostvarivanje političkih svrha i programa – tijekom cjelokupnog razvoja suvremenih političkih sustava Značaj nadzora se mijenja neposredno s fazama u razvoju tako da a) u fazama koncentracije naglašenije je nastojanje nositelja političkog nadzora da osiguraju presudni utjecaj na upravu kako bi kroz nju ostvarili političke ciljeve. presudni utjecaj na neki proces ili pojavu. ORGANIZACIJSKA SREDSTVA NADZORA UPRAVE********– 27 .sudjelovanje građana . Dvije osnovne skupine sredstava političkog nadzora uprave 1. politički – obavljaju ga prema političkim kriterijima legitimni politički nositelji nadzornih ovlasti radi ostvarivanja političkih ciljeva. Organizacijska– sastoje se u različitim oblicima organizacijske dekoncentracije uprave kao instrumenta vlasti – u strukturi političkog sustava stvaraju odnose koji olakšavaju politički nadzor 2.predstavništvo građana . Spoznajno pretpostavljenim. Funkcionalna. NOSITELJI POLITIČKOG NADZORA UPRAVE****** Politička tijela i politički funkcionari legitimno ovlašteni na primjenu pojedinih sredstava političkog nadzora.

uprava carina se izdvaja iz ministarstva financija. Različite oblike takve kolektivnosti dijelimo u dvije skupine: 28 . stvaranje organizacijski centara se vrši prema kriteriju različitih skupina upravnih poslova – npr.Kulminira u lokalnoj samoupravi gdje organizacija lokalne i regionalne uprave postoje političke institucije putem kojih lokalni stanovnici utječu na te organizacije c) stvarna decentralizacija –obuhvaća najveći broj različitih organizacijski oblika. Organizacije ograničenog opsega . (npr. Učinak decentralizacije je jači što je veća samostalnost u odlučivanju organizacija na koje su preneseni poslovi. skupština donosi drugi zakon ili mijenja ustav 50.sud proglašava zakon neustavnim. u određenoj mjeri neovisno o centrima mogu se podvrgnuti različitim nadzornim utjecajima osobito u krugu tzv.šef države ulaže veto. a drugi stupanj čini veći broj centara – svaki za svaku državu članicu – podijeljeni suverenitet b) teritorijalna decentralizacija – teritorijalna jedinica na koju se prenose poslovi donekle podliježe posebno političkom utjecaju različitom od centralne uprave. ili se skupština raspušta i raspisuju se izbori .zakonodavstvo – utvrđivanje osnovnog programa rada uprave .vlada odstupa. konfederacije i drugi oblici složenih država b) teritorijalna decentralizacija – lokalna samouprava c) stvarna decentralizacija – prenošenje upravnih poslova s jednog centralnog organa sustava obično decentralizacija uprave na pojedine organe koji se nalaze izvan tog sustava ili su pod slabijim centralnim utjecajem Decentralizacija ne stvara posebna nadzorna tijela nego olakšava nadzor stvaranjem pluraliteta centara od kojih je svaki pojedini lakše nadzirati pa tako: a) složene države . teritorijalna decentralizacija stvara lokalne i regionalne samouprave).. Općina skupštini. KOLEKTIVNOST Znači povjeravanje određenih odluka ili odlučivanje uopće u upravnoj organizaciji istodobno dvojci ili većem broju funkcionara.sudski nadzor – uspoređivanje stvarnih postupaka uprave službenika s kriterijima i ograničenjima postavljenim u programu rada Svi sustavi diobe vlasti predviđaju način i postupak rješavanja sporova između nositelja različitih funkcija . . Prenošenje poslova s centralnog organa sustava.) Glavni praktički oblici u tom smislu jesu: a) podijeljena suverenost –federacije.stvaraju se dva stupnja centralnih državnih organa – jedan uz centar države kao cjeline.DECENTRALIZACIJA – svako slabljenje utjecaja određenog centra nekog organizacijskog sustava na dijelove tog sustava Kao sredstvo nadzora uprave može se primjenjivati radi smanjenja utjecaja određenih centara političkih vlasti na određene dijelove upravnog instrumenta. obično decentralizacija uprave na pojedine organe koji se nalaze izvan tog sustava ili su pod slabijim utjecajem (?) 49. lokalnih polova – zborovi građana. skupština naglašava njegov veto ili u tome uspijeva . (vanjska decentral. ali i labavljenje veza unutar samog upravnog aparata. ODVAJANJE FUNKCIJA Poseban slučaj stvarne decentralizacije u samom vrhu državne vlasti i to onih najznačajnijih za provođenje političkog nadzora uprave.

51. FUNKCIONALNA SREDSTVA NADZORA UPRAVE 1. Dvije su osnovne skupine: a) konzultiranje građana b) zborovi građana A) konzultiranje građana – ne postoje trajni organizacijski oblici. Faktički u nadzoru sudjeluju političke stranke. Ministar prema općinskom tajniku) b) kolegijalnost – težište je na kolektivu kao takvom da su uloge svih članova u kolektivu i formalno izjednačene – HOMOGENI KOLEGIJ npr.a) višestrukost – težište je na svakom pojedinom funkcionaru. 52. bilo da postoje dva ili više nositelja iste funkcije koji se izmjenjuju ili dijele obnašanje jedinstvene funkcije – PARALELIZAM – računopolagač i naredbodavac i izvršenju proračuna – bilo da jedan djeluje isključivo kao nadzorna i žalbena instanca prema drugome – (STUPNJEVANJE npr.osnivanje i ukidanje upravnih organizacija .sudjelovanje u pojedinim upravnim odlukama ( ratifikaciji međunarodnih ugovora ili suglasnosti na postavljanja .nadzor nad radom upravnih organizacija ( povodom interpelacija ili povodom anketa) Nositelj takovog političkog nadzora uprave je predstavničko tijelo. PREDSTAVNIŠTVO GRAĐANA u donošenju odluka koje se odnose na upravne organizacije sudjeluju tijela stavljena od izabranih predstavnika građana. ODLUČIVANJE GRAĐANA – u donošenju odluka koje se odnose na upravu sudjeluju svi građani s političkim pravima.postavljanje i smjenjivanje upravnih funkcionara . komisije. Predmet nadzora – uprava u svezi onoga što čini i što je propustila učiniti Instrumenti skupštinskog nadzora – interpelacija zastupnika o radu vlade – parlamentarna istraga – poseban odbor ili organiziranje političke ankete. a odluka građana se odnosi na pitanje ustavnih ili zakonskih propisa ( referendum) ili na druga pitanja prije svega na eventualne teritorijalne promjene (plebiscit) B) zborovi građana – koji su trajna organizacijskog oblika dijele se na izborne zborove jedini im je zadatak da sudjeluju u postupku izbora i izborno-upravne zborove – osim izbornih donose i druge odluke.odobravanje ili uskraćivanje materijalnih sredstva za rad upravnih organizacija .imaju ovlast da na temelju traženja građana sami ispituju djelovanje uprave i o tome podnose izvještaj skupštini 29 . njegovi odbori. upravna komisija. bilo da su uloge formalno nejednake – STUPNJEVANI KOLEGIJ npr. Predsjednik i članovi vlade. organizirane interesne skupine pa i javnost u različitim djelatnim oblicima.utvrđivanje programa rada i granica ovlasti upravnih organizacija (donošenje propisa) .slijedi javna rasprava + prikupljanje informacija – individualni nadzor i intervencija – u djelovanje upravnih organa povodom predstavki građana – posebni skupštinski funkcionari kao što je pučki pravobranitelj . specijalni funkcionari i političko-izvršni organi. Glavne metode utjecanja predstavničkih tijela građana na upravne organizacije su: .

disciplinske (sankcije mogu biti) 53. funkcija. posebna – djeluju na specifično određenom području upravne djelatnosti (teritorij. PRIMJENA FUNKCIONALNIH SREDSTAVA Pretpostavlja pravodobnu i pouzdanu informiranost nositelj nadzora o stanju stvari i podrazumijeva odgovornost uprave u skladu s postavljenim kriterijima. internalizirana .interesne zajednice korisnika neke upravne službe – npr. a ljudi ih u timu organizacije shvaćaju kao obvezna. odnosno koja im se mogu nametnuti pomoću posebnog mehanizma sankcija Podjela pravila: a) s obzirom na način djelovanja: 1. prekršajne. a izraz su općeg zahtjeva uspješnosti nekog stručnog posla 55. Kvaliteta političkog nadzora se može poboljšati: 1. vanjska – službenici ih ne doživljavaju kao vlastita načela djelovanja već propise donesene od drugih. a da iza njih ne stoji institucionalizirani sustav sankcija 4. jačanjem svijesti kod nositelja (prije svega) nadzora i upravnih službenika o nužnosti političkog nadzora uprave 30 . usavršavanjem nadzornih postupaka 4. postavljanjem javnih kriterija 3. zaštićene institucionaliziranim sankcijama 2. 2. stručna – proizlaze iz spoznaje objektivnih zakonitosti u pojavama. škola. kao diktat moralnog shvaćanja ili stručnih standarda rada b) s obzirom na stupanj općenitosti: 1. s obzirom na normativni sustav kojem pripadaju pravna – iza kojih stoji prijetnja državnim monopolom prinude moralna – izraz osnovnih i u načelu prihvaćenih pravila od njih samih (službenika) konvencionalna – pojedinci nameću pritisak društvene okoline bez obzira na vrijednosnu ocjenu samog adresata. uprava grada i sl. bolnica i sl. komunalnih službi 54. načelo odgovornosti) 2.u svijesti službenika se pojavljuju kao vlastita tj. OGRANIČENJE PRAVILIMA Znači da postoje pravila koja u bilo kojem smislu restriktivno djelovanje upravnih organa. uključujući primjenu sankcija.– sankcije – političke – izricanje nepovjerenja što povlači (zbog političke odgovornosti) gubitak funkcije bez obzira na osobnu krivnju odgovornog člana vlade. opća – načela djelovanja za sve situacije i za sve djelatnosti (načelo zakonitosti. vlade kao cjeline ili drugog funkcionara – krivične. Oblici sudjelovanja dijele se na: a) unutarnje – sudjelovanje-građani izabrani u organe upravljanja ustanova javnih službi. SUDJELOVANJE GRAĐANA Građani sudjeluju neposredno u radu uprave ili utječu neposredno na taj rad.) c) 1. 3. bilo izabrani kao pojedinci ili delegirano od svojih organizacija b) vanjske – utjecaj. povećanjem ovlasti i sredstava 2.

sustav političke uprave Stalno se skraćuje i produžuje. 4. vlada i uprava. SUSTAV PARTIJE I DRŽAVE Karakterizira ga koncentracija političkog utjecaja u političkim organima karizmatskog tipa kod kojih postoji stranačka disciplina. Postoji tendencija prema koncentraciji što je posljedica upravne aktivnosti. Lanac je predug a skraćuje se povezivanjem političke 31 . parlamentarni sustav. skupštinski sustav. NASTAVNI MATERIJALI – CIJELINA III ODNOS UPRAVE I VALSTI – STRUKTURNA RJEŠENJA Odvajanje struktura uprave od struktura vlasti (18. ali ipak je nezamjenjiv jer jedini raspolaže snagom da nadjača otpore unutar samog upravnog sustava i na vrijeme upozori političku javnost na opasnosti birokratske deformacije sustava. 5. Od političke odluke do njena ostvarenja put ide preko uprave. 3. predsjednički sustav. s jakom ideološkom orijentacijom i emocionalnom vezanošću članova. Ovisno o koncentraciji političkog utjecaja postoje različiti politički sustavi: od lijevog prema desnom kraju lanca: 1. sustav partije i države. pojavom dvojstva politike i uprave nastaje odnos između relativne samostalnosti obaju dijelova i istodobnog njihovog relativnog jedinstva PRIJELAZNI LANAC U sustavu vlasti i uprave postoji prijelazni lanac između političkih i upravnog pola. Političke odluke donosi se unutar političke organizacije te se različitim transmisijama prenose na organe države i sustav državne uprave. i 19. Predstavlja prvu dekoncentraciju državne vlasti u demokratskim reformama . 2. skupštine.Korisnost političkog nadzora uprave – otežan i ograničen sve većom složenošću uprave. 1. st) postaje osnovom njihovog odnosa. Sastoji se od institucija i funkcija a čine ga sljedeći elementi: politički organi. šef države.

da se koncentracija provede na nekom podesnijem mjestu za koncentraciju.. Zbog mogućnosti izglasavanja nepovjerenja vladi i raspuštanja parlamenta – ovaj je sustav nestabilan. ne treba zaboraviti i dugom praksom ustaljen običaje političkog ponašanja i određenu stabilnost u adaptaciji cijele socijalne strukture. Članovi kabineta istodobno predstavljaju vodstvo parlamentarne većine i političko vodstvo većinske stranke u zemlji. Dobio je ime po kabinetu. 2. već zasjeda u skupštinskoj dvorani ali već dvije godine kasnije ustav uvodi direktorij od 5 članova koji je mnogo neovisniji od skupštine nego momtanjarski izvršni odbor – to služi kao argument u prilog tvrdnji kako čisti skupštinski režim nije podesan za današnje vrijeme velike i diferencirane uprave. Mehanizmi stabilizacije su političke stranke koje su i u vladi i parlamentu nosioci određene politike. a što opet može donijeti pojavu identiteta vodećih grupa. odnosno konvent bira izvršni odbor iz svih krajeva Francuske. Glavni suvremeni primjer skupštinskog režima je Švicarska i švicarski ustav iz 1874. Vrhovna izvršna vlast u rukama je Saveznog vijeća. Stoga postoji tendencija da se skupštinski režim pretvori u drugi oblik odnosa vlasti i uprave. SKUPŠTINSKI SUSTAV Koncentracija političkog utjecaja se nalazi u predstavničkom tijelu. Kad se ravnoteža više ne može održati raspušta se parlament. u kojoj je ipak savezno vijeće steklo održivu političku samostalnost. Glavni primjer parlamentarnog sustava i identiteta vodeće grupe kao režima odnosa između vlasti i uprave je engleski kabinetski sustav. PREDSJEDNIČKI SUSTAV Koncentracija političkog utjecaj je u rukama šefa države koji je ujedno i nositelj izvršne vlasti shvaćen kao posebna politička institucija različita i odvojena od uprave. (SSSR i ostale komunističke države). Primjer: Ekstremni oblik je francuski Montanjarski ustav iz 1793. njegovim odborima i tijelima koje kontrolira upravu putem izvršnog tijela koje je podčinjeno parlamentu.organizacije s upravom u kojoj su na svim ključnim mjestima od vrha do dna članovi političke organizacije. Glavni je problem parlamentarnog režima nestabilnost ugrađena u njegov mehanizam Koncentraciju vlasti može suzbiti samo izvanredno čvrsti institucionalni okviri sfere politike i sfere uprave ( što vidimo na primjeru Engleske) tako da svaka od njih može očuvati svoju samostalnost i nametnuti vlastitu unutarnju zakonitost identičnoj vodećoj grupi. Šefa izvršne vlasti ne bira parlament već ima izvorni mandat. a prijeti i izolacija uprave od predstavničke 32 . 4.). Izvršnu vlast dakle ima poseban kolegijalni organ koji je politički ovisan o skupštini što je izvorno dio koncepcije skupštinskog režima ali je u praksi to vijeće steklo daleko veću političku samostalnost i ulogu koju mu je namijenio ustavotvorac. užem sastavu ministara na čelu najvažnijih resora. Stranka koja pobijedi na izborima ima većinu u parlamentu i na čelu je vlade što može dovesti do opasnosti koncentracije vlasti. tijela od sedam članova koji se birani na četiri godine od strane švicarske savezne skupštine na zajedničkoj sjednici oba doma. Problemi proizlaze iz nezavisnog političkog mandata jer postoji opreka između zakonodavne i izvršne vlasti. Glavni problem skupštinskog režima difuznost (raširenost) velikog skupa i nepovezanost politike koja takvo tijelo može voditi. te biračko tijelo donosi konačnu odluku. karakterizira ga oligarhizacija i birokratska deformacija. 3. Izvršni odbor dio je skupštine i s njom je toliko povezan da se od nje ni fizički ne izdvaja. (skupština. Takav sustav je nedemokratski. PARLAMENTARNI SUSTAV Nastoji se izbjeći koncentracija političkog utjecaja na jednom mjestu te postoji ravnoteža parlamenta i vlade kao politički odgovornog vrha piramide.

skupštine. REŽIM POLITIČKE UPRAVE Politički je utjecaj koncentriran u upravi . Režim političke uprave zahtijeva dakle efektivnu koncentraciju političke kontrole u vrhovima upravnog sustava i odsutnost drugih centara političkog utjecaja koji bi joj konkurirali. a najveći je ako uprava ima monopol organiziranosti u nekom društvu. Primjer je Njemačka 1871 nakon ujedinjenja kad je uprava bila inicijator. karizmatska politička uprava – kad upravni aparat kao takav postaje nosiocem političke ideologije odnosno društveno važnih političkih interesa. Razlikovanje vlade od ministarstava kao osnovnih grana državne uprave s mnogih je aspekata opravdano i važno. povezanost uprave sa svojim izvršnim vrhom povećava mogućnost njenog samostalnog političkog djelovanja. kolonijalna uprava – djeluje kao ispostava matice zelje u koloniji u kojoj većinom nema nikakvog drugog efektivnog utjecaja. mogu politizirati i doći u političku arenu ne kao instrumenti nego kao subjekti interesa i politike 4. te se nameće problem stvarnog identiteta izvršne vlasti su pravom. 33 . nositelj i ostvaritelj ideje njemačkog nacionalnog jedinstva. Takva situacija danas je zaista iznimna. afričke države ali i apsolutističke monarhije. Razlikujemo 4 tipa režima političke uprave: 1. 2.. Osnovni upravni resori koji kontroliraju materijalna sredstva države mogu postati nosioci određenog interesa. Da bi sustav funkcionirao potrebna je stalan suradnja izvršno-upravnog sustava i zakonodavnog tijela što je otežano zbog političke samostalnosti izvršne vlasti i mogućim interesno-političkim konfliktom između nje i zakonodavnog tijela. politički utjecaj uprave u slabije razvijenoj političkoj sredini – što je manje razvijena politička sredina uprava ima veći utjecaj. Primjer SAD. 5. uprava u doba kriza –poput ratova dobiva presudan utjecaj zbog potrebe brzine odlučivanja i akcija kad se nema vremena za uobičajenu složenu proceduru 3.

U obzir 34 .ČETVRTO POGLAVLJE UPRAVNA ORGANIZACIJA 67. PROCES ORGANIZIRANJA – PRAKTIČNI PROBLEMI ORGANIZACIJE Praktične probleme izgradnje i mijenjanja organizacije treba rješavati na temelju teoretskih shvaćanja o organizacijskoj strukturi kao jedinstvu suprotnosti diobe i povezivanja..

pri čemu treba uzeti u obzir: 1.lokacija organizacije i njenih dijelova 6. zadatak organizacije – specificiran i s naznakom budućih predvidljivih promjena 2. pod konkretnim okolnostima. opseg organizacije u glavnim pokazateljima 5. potrebni ljudi – osobito ključni stručnjaci i organizatori. (trajni plan rasporeda poslova i sustav međusobnih veza među ljudima koji obavljaju taj posao). s teleološkog aspekta promatranja (sredstvo za postizanje određenog cilja) – tj. potrebna mjera političkog nadzora nad organizacijom 7. organizacije za organiziranje 68. okvir organizacijskog procesa 2.najmanji je dio RADNO MJESTO radno mjesto – ukupnost radnih poslova koje treba obaviti jedan čovjek opremljen posebnim sredstvima 3. pravni propisi – koji sadrže potrebne ovlasti u svezi s osnivanjem i radom organizacije 4. odnosno za dodjeljivanje zadataka takvim skupinama nazivaju se OSNOVAMA ORGANIZACIJESKE PODJELE 35 .treba uzeti i praktična iskustva u organiziranju koja iako nisu obuhvaćena u jedinstveni teoretski sustav upozoravaju na tipične situacije i pojave tijekom procesa organiziranja. Osnivanje radnih jedinica kao formalnih skupina radnih mjesta. NAJMANJI DIJELOVI OD KOJIH JE ORGANIZACIJA SASTAVLJENA****** 1. s materijalnog aspekta promatranja (skup ljudi i materijalnih sredstava) . najmanji je dio POSAO posao je ukupnost radnih operacija koje služe obavljanju najmanjeg pojedinog još cjelovitog zadatka na koji je svrsishodno podijeliti. materijalan sredstva i raspoloživi izvori ljudi i sredstava 3. Glavni čimbenici na koje se odnose ta generalizirana iskustva su: 1. promjene u organizaciji 5. poželjna mjera sudjelovanja građana u radu organizacije 69. 70. mjesto . ukupni zadatak organizacije 2. odnosno organizacijskih jedinica kao složenijih dijelova organizacije obavlja se grupiranjem: a) po srodnosti zadataka b) po sličnosti radnih operacija c) po teritoriju odnosno po krugu ljudi za koje se obavljaju poslovi Kriteriji za stvaranje formalnih organizacijskih skupina unutar organizacije. osnovni dijelovi organizacije 3. ORGANIZACIJSKI PROCES (izgradnja konkretne organizacije) započinje izradom organizacijskog plana. kao sredstvo za ostvarenje određenog cilja. u strukturnom smislu (kao sustav diobe i povezivanja) – najmanji dio je RADNA JEDINICA radna jedinica je najmanja formalna skupina u hijerarhiji organizacijskih jedinica unutar organizacije. praktički problemi organizacijskog povezivanja 4.

promjena zadataka 4. RASPON VERTIKALNE VEZE – granica broja stupnjeva općenitijih i specijaliziranih centara u pojedinoj organizaciji određena je mogućnošću da se održava efektivna vertikalna veza kroz organizaciju. skupina korisnika Prve dvije podjele su intraorganizacijske a druge dvije čine vanjske čimbenike podjele.Starija teorija uprave i upravnog prva poznaje: a) realno načelo organizacije uprave – stvaraju se pojedine skupine upravnih organizacija koje se međusobno razlikuju po svome zadatku. jasnoću linija veze između općenitijih i specijalnih centara u organizaciji koja je pretpostavka uspješnog funkcioniranja hijerarhijskog povezivanja 3. RASPON KONTAKTA ******* . međusobna povezanost poslova – odnose sa na probleme koordinacije tj. MEĐUOVISNOST RASPONA KNTAKTA I VERIKALNE VEZE Iz suprotnosti raspona kontakta i raspona vertikalne veze u hijerarhijskoj organizaciji proizlazi problem koordinacije. po onome što rade (upravni resori za različite upravne grane – komunalni poslovi. Jedan se može smanjivati samo tako da se drugi poveća. ne mimoilazeći u procesu povezivanja niti jedan međustupanj. privreda) b) teritorijalno načelo organizacije uprave – upravne organizacije obuhvaćaju sve zadatke. potrebu ravnoteže raspona kontakata i raspona vertikalne veze 71 . sve poslove ali samo za ograničeni teritorij. jasnoću razgraničenja između djelokruga radnih jedinica odnosno između radnih mjesta – kako se ne bi neki posao obavljao na više mjesta ili se ne bi obavljao uopće. povećanje opsega djelatnosti organizacije 2. RAZLOZI STALNIH PROMJENA PROCESA ORGANIZACIJE 1. srodnost poslova – odnose se na osnove organizacijske podjele 3.granica opsega pojedine radne odnosno organizacijske jedinice je određena mogućnošću rukovodioca jedinice da održava radni kontakt sa svim mjestima koja su neposredno s njim povezana. razmjernost zadataka koji su pojedinom radnom mjestu odnosno jedinici stavljeni u dužnosti i ovlasti . Pri grupiranju radnih mjesta i radnih jedinica treba nastojati postići tri idealna cilja 1. društvene službe. Klasična uprave razlikuje 4 osnove organizacijske podjele: 1. teritorij 4. opseg poslova 4. U upravi RH pri formiranju unutarnjih jedinica primjenjuje se sljedeći kriterij: 1. 2. svrha ili zadatak 2. djelovanje suprotnosti u organizacijskoj strukturi 5. personalne promjene 36 . Budući da povećanje bilo jednog bilo drugog raspona iznad određene gornje granice ozbiljno umanjuje djelotvornost organizacije. opreka među njima ograničava opseg hijerarhijski organiziranog sustava. vrsta poslova 2. odnosno sredstava potrebnih za obavljanje postavljenih zadataka. vrsta rada 3. Odnosi se na problem raspona nadzora s pitanjem koliko jedan šef nadzirati podređenih – uzima se u obzir veza sa svakim i plus veza svakog sa svakim – previše podređenih smanjuje kvalitetu organizacije. razvoj tehnike rada 3.

Zadatak usavršavanja organizacije i metoda sadrži sljedeće poslove 1. davanje preporuka za uvođenje prikladnih strukturnih oblika i ekonomičnijih metoda rada 3. obavljanje povremenih ili periodičnih upravnih pregleda radi utvrđivanja stanja organizacijske strukture i metoda rada s obzirom na postojeće okolnosti 2. izrada uputa i pomoćnih materijala koji će poslužiti svim ostalim organizacijskim jedinicama za nadzor i usavršavanje vlastite organizacijske strukture i metoda rada. kombinacija oprečnih rješenja) 2. gubitak osjećaja sigurnosti kod ljudi koji rade Mjere za djelomičnu neutralizaciju negativnih posljedica reorganizacije ( olakšavanje procesa promjena): 1. gubitak radnog tempa 2. Kad organizacija premaši određeni opseg.REORGANIZACIJA – mijenjanje formalne organizacijske strukture – jedan od načina na koje se organizacija prilagođava promjenama Negativne posljedice reorganizacije – rastu s opsegom reorganizacije 1. organizacijske mjere za povećanje elastičnosti reorganizacije ( alternativni organizacijski plan. postaje uobičajeno da se za rješavanje tehničkih problema u vezi s organizacijskom strukturom predvidi posebno specijalizirano radno mjesto. organizacijska izolacija. obavještavanje i odgoj kadrova 71. NASTAVNI MATERIJALI – CIJELINA III Upravna organizacija Razina shvaćanja o organizaciji 37 . odnosno jedinica pa se stoga govori O RADNOM MJESTU ILI JEDINICI ZA ORGANIZACIJU I METODE To radno mjesto ima i zadatak praćenja i usavršavanja tehnike rada u organizacijama.

Ljudi u organizaciji promatraju se kao izvršioci poslova ali i kao osjećajna bića koja reagiraju na odluke koje se na njih odnose ali su oni i donosioci vlastitih odluka i igrači vlastitih igri. Najpoznatiji predstavnik Croizer. Ova teorija upućuje na moć i strukturu moći u organizaciji. smatrajući da je struktura organizacije samostalan veličina važnija od pojedinca. stoljeća pri čemu klasična teorija svoju nadopunu dobiva u školi ljudskih odnosa s kojem se na kraju integrira te predstavlja solidnu osnovu za daljnji razvoje teorije organizacije. Zaključak: Mehanicistički pravac upozorio je na činjenicu da se organizacija može iskoristiti kao instrument putem kojeg ljudi u društvu ostvaruju neke ciljeve. a s druge strane organizacija je uronjena u društvenu strukturu moći. taj pravac raskida s ranijim harmoničnim modelom organizacije. rješavajući ne određeni način probleme zajedničkog ljudskog djelovanja. Istraživačko usmjerenje Taylora i Fayola slijede mnogi i tako se formira klasična škola odnosno klasični nauk o organizaciji. članova organizacije i njihove motivacije. Mehanicistički pravac promatranja organizacije počinje kao sistematiziranje već stečenog iskustava u organizacijama. Klasična škola odnosi se prema čovjeku u organizaciji kao prema mehaničkom elementu stroja. Kako je u borbi za moć sukob normalna situacija. MEHANICISTIČKI PRAVAC U početku se organizacija promatrala mehanicistički i instrumentalno kao neko sredstvo koje nalikuje stroju a služi za ostvarenje određenih svrha iz kojih onda proistječe njezin identitet i subjektivitet. omogućuje svrsishodnu kooperaciju. 38 .Prikaz teorije organizacije danas je moguć samo kroz pregled različitih istraživačkih pravaca 1. što je manevarski prostor veći to je se razvija veća moć. Ona uviđa značenje ljudskog faktora ali ljude podređuje svrhama organizacije. 2. odnosno da organizacija. Raspodjela moći i sustav odnosa moći imaju odlučujući utjecaj na vrstu prilagodbe unutar organizacije koju su ljudi sposobni izvršiti te u konačnici i na praktične rezultate i efikasnost organizacije. Istraživanja odnosa moći u organizaciji daju sociološku kritiku mehanicističkog pravca jer pokazuju što se u događa u stvarnosti postojanja organizacije. već da je odnos neformalnih grupa unutar organizacije. Začetnici su joj Taylor u Americi i Fayol u Europi. te važnost kvalitete međuljudskih odnosa i drugih nematerijalnih stimulansa za proizvodnost izrazito važan te tako dolazimo do škole ljudskih odnosa Čovjek je biće čije zadovoljstvo u velikoj mjeri određuje mogućnost ostvarenja organizacije. Mehanicističko shvaćanje obilježava cijelu prvu polovicu 20. S vremenom se pokazuje da to nije točno (Mayo eksperimentima). Zaključak: Teorija organizacijskog konflikta i moći skrenula je pažnju teorije organizacije na važnost fenomena moći za razumijevanje organizacije. S jedne strane odnosi moći formiraju se unutar organizacije. TEORIJA ORGANIZACIJSKOG KONFLIKATA I MOĆI Nezadovoljavajući rezultati koje je pristup ljudskih odnosa imao u praksi otvaraju novi put koji s usmjerava ka proučavanju odnosa moći u organizaciji. Ljudi koji igraju vlastite igre zapravo se bore za moć Borbu za moć omogućuje što veći prostor slobodnog odlučivanja koji postoji u određenoj mjeri na svakoj razini organizacije. Taj pravac raskida s modelom harmonične suradnje . Organizacija je bila instrument putem kojeg ljudi ostvaruju ciljeve. Prostor slobodnog odlučivanja omogućuje utjecaj na ponašanje drugih.

3. Jedno od važnijih pitanja koja se nameću u ovoj teoriji 39 . zamijenio je ranije prihvaćeno. Ciljevi pri odlučivanju u organizaciji ovaj pravac ne promatra kao dane unaprijed . 4. Ako organizaciju promatramo kao cjelinu neovisno od okoline i podložnu vlastitim zakonitostima govorimo o zatvorenom sustavu. Uvodi načelo ograničene racionalnosti u stvarnom donošenju odluka.Predstavnici Simon. Odbacuje postavke klasičnog modela odlučivanja o pojedincu kao ekonomskom čovjeku koji donosi odluke u uvjetima potpune određenosti (informiran. Upravo zato ova teorija svu pažnju usmjerava na proučavanje mehanizama i procesa rješavanja sukoba.svojevrsna je kritika mehanicističkom pravcu i daje važan doprinos razumijevanju djelovanja organizacije i ponašanja ljudi. TEORIJA ODLUČIVNJA Pažnju usmjerava na donošenje odluka u organizaciji. INTERESNO-POLITIČKI PRAVAC Odbacuje pretpostavku o jednom cilju organizacije već smatra da u organizaciji postoji mnoštvo ciljeva i interesa članova i okoline što dovodi do promatranja organizacije kao političkog sustava – koalicije interesenta. načelo optimalnog odlučivanja u uvjetima savršene racionalnosti načelom zadovoljavajućeg odlučivanja u uvjetima ograničene racionalnosti. Zaključak: Decionistički pravac. Cilj je sustava na minimum svesti neprogramirane odluke. Okolina se sve više uvažava kao definicijsko obilježje sustava. Smatra da postoje programirane i neprogramirane odluke. Rezultata političkih procesa u organizaciji je utvrđivanje njezinih ciljeva koji nisu statični a jednako tako je promjeni podvrgnuti sustav i unutrašnji odnosi u koaliciji. senzibilan) te o organizaciji kao jedinstvenom odlučitelju koji maksimira profit . kao tipično političkih mehanizama i procesa. Zaključak: Interesno-politički pravac teorije organizacije pokazao je da su ciljevi organizacije zapravo amalgamirani interesi i ciljevi njezinih članova i interesenata iz okoline organizacije. Programirane su one koje se često ponavljaju a neprogramirane su nove situacije u kojima se sustav oslanja na sposobnost članova da rješavaju probleme. Predmet proučavanja bili su pojedinci i organizacije. Koaliciju čine članovi organizacije i vanjski interesenti što je onda osnova za kritiku onih shvaćanja koja organizaciju promatraju kao političku koaliciju jer ona time briše čvrste granice organizacije odnosno razliku između njenih članova i grupa ljudi koji se s njom nalaze u kontinuiranom interesnom kontaktu. Promatramo li ju kao entitet u složenoj međuovisnosti s okolinom govorimo o otvorenom sustavu. proučavajući realnost procesa odlučivanja u organizaciji. Uvodi načelo zadovoljavajućeg odlučivanja – problem se rješava traženjem zadovoljavajuće alternative za razliku od klasičnog načela optimalnog odlučivanja. ali i umjetni sustavi. idealizirano. TEORIJA OTVORENOG SUSTAVA Organizacija se može razumjeti uzimajući u obzir i njenu okolinu. Razvoj shvaćanja o odlučivanju dovodi do poimanja organizacije kao političke koalicije ( koalicije interesenta). energije i informacija. Lindblom. Proces utvrđivanja ciljeva organizacije obilježen je sukobom interesa. Simon u svakom pothvatu razlikuje odlučivanje i djelovanje (upravljanje). nerealno. U definicijama otvorenog sustava najčešće govorimo o jedinici koja s okolinom ulazi u odnose razmjene materije. racionalan. Tako teorija organizacije i politička znanost se približavaju i stječu mogućnost da se potpomažu u istraživanjima i rezultatima. 5. već kao od članova koalicije prihvaćene pri čemu dolazi do sukoba interesa jer interesi nisu uvijek isti. čiji ishod određuju odnosi moći među interesentima.

Odi nas i prema teoriji otvorenih sustava. POJAM ORGANIZACIJSKE STRUKTURE Organizacijska struktura sastavljena je od odnosa i veza kao i sve druge društvene strukture . već su rezultat borbe za moć ili oskudne resurse. Osnovni mehanizam kibernetskog modela je povratno djelovanje koje je omogućeno kružnim tijekom informacija (komuniciranjem) tj. Podjela jest dioba radnih procesa na sve više jednostavnih radnih operacija . Može se primijeniti na unutrašnje odnose u sustavu koji promatramo kao zatvorenu cjelinu ili na odnose sustava i njegove okoline na što je ovaj pravac i usmjeren. smokontrolirajući i autoregulativni sustav. Kibernetski pravac upućuje na organizaciju kao samonadzirujući sustav koji internim komuniciranjem i komuniciranjem s okolinom osigurava negativnu povratnu vezu u odnosu prema podražajima iz okoline te vodi promatranju organizacije kao otvorenog komunikacijskog sustava. odnosi među funkcijama su isto neovisni. Općenitijima se dodjeljuju poslovi 40 . Ashby ju definira kao proučavanje sustava koji su otvoreni prema energiji ali zatvoreni prema informaciji i nadzoru. Izaziva kritiku teorije organizacijskog konflikta i moći (utječe na njene rezultate). razvija se tijekom četvrtog desetljeća 20. Kibernetika je višestruko zaslužna za razvoje teorije i organizacije. Takve skupine radnih operacija i poslova imaju vlastiti identitet neovisan o osobama. Od početnog naglašavanja potrebe adaptacije organizacije okolini. KIBERNETSKI PRAVAC Kibernetika je relativno mlada disciplina. prelazi taj pravac na promatranje njihove međuovisnosti. ponajprije vodi utemeljenju kibernetskog pravca koji organizaciju vidi kao komunikacijski. omogućena je široka upotreba u istraživanjima različitih sustav i organizacija. 5. stalnim dvosmjernim tijekom poruka koje nose informacije o izvršenom i o učincima u okolini te informacije o korekturama djelovanja koja su potrebna da bi se u okolini koja se stalno mijenja osiguralo relativno stabilno stanje sustava.je ono o granici između sustava i okoline. Kao su neke funkcije izvedene iz općenitijih odnosi su uspostavljaju i između općenitijih i iz njih izvedenih specijalnih funkcija. st a neki od njenih autora smatraju da je kibernetika teorija upravljanja i komunikacije kod živih bića i strojeva. Početne ideje o jednostranoj ovisnosti i potrebi da se organizacija prilagođava okolini sve više ustupaju mjesto onima koje govore o njihovoj uzajamnoj ovisnosti pri čemu se uviđa da dominantne organizacije oblikuju i nadziru svoju okolini. da bi na kraju jasno uočio i dominacijski potencijal organizacije u odnosu prema okolini. Kibernetski model je formalna. već samo uzimajući u obzir složene međuodnose između organizacije i za nju relevantne okoline. Odnosi se uspostavljaju zajedničkim djelovanjem više ljudi radi ostvarenja određenih zadataka ili poslova ( javnih) : Poslovi i radni zadaci na specifičan su način podijeljeni među članovima organizacije. budući da problemi u organizaciji nisu samo komunikacijske naravi i ne mogu se riješiti komunikacijskim inženjerstvom. (Wiener). Zaključak: Kibernetski pravac teorije organizacije upućuje na organizaciju kao samonadzirući sustav koji internim komuniciranjem i komuniciranjem s okolinom osigurava negativnu povratnu vezu u odnosu prema podražajima iz okoline te vodi prema promatranju organizacije kao otvorenog komunikacijskog sustava. Zaključak: Teorija otvorenog sustava naglasila je da se organizacije ne može razumjeti iz nje same. .

U odnosu prema organizaciji ona je slika njezinih odnosa u danom momentu. slični interesi). Tipovi: primarna grupa. struktura nije statična ni nepromjenjiva kao realna pojava. tada govorimo o NEFORMALNOJ ORGANIZACIJSKOJ STRUKTURI. Karakterizira ju osobna međusobna povezanost vođe i vođenih pri čemu vođa orijentira djelovanje grupe i osigurava dominaciju svojih interesa nad ostalima vodeći brigu da ne ugrozi njihovu motivaciju na suradnju i da osigura kontinuitet zajedničkog djelovanja. Premda je kao pojam statična .) Hijerarhijska ili procesna organizacija – nema podčinjenih ljudi. Usporedba struktura neke organizacije danas i nekad pokazuje promjene koje su se dogodile u strukturnom smislu u organizaciji. Vođena grupa – pojavila se sa posloženjem po tehničkoj (širi prostor i stalnost) i interesnoj osnovi (snažniji nadzor konfliktnih interesa) dimenziji kooperacije. . ( afirmacija zemlje kao glavnog proizvodnog sredstva pretpostavka je za prijelaz s primarne na vođenu grupu jer znači početak diferencijacije u društvu kroz diobu rada i interesno raslojavanje. zajednički posao je u interesu pretežne većine članova. ( ova grupa vladajući je oblik suradnje u doba potpuno nediferenciranih zajednica). – FORMALNA ORIJENTACIJA Funkcije su trajne i stabilne u vremenu. Riječ je zapravo o hijerarhijskim odnosima i hijerarhijskoj strukturi. Ne postoji struktura kao trajni obrazac ponašanja i odnosa već samo raspored elemenata koji se raspada nakon izvršenog cilja. . Što se interesa tiče. vođena grupa. TIPOVI KOOPERATIVNIH SUSTAVA Kooperativni sustav – skup oblika ponašanja kojima ljudi uspostavljaju međusobne odnose na radu usmjerenom na cilj. Struktura organizacije se određuje nekim formalnim aktima prije nego organizacija započinje s djelovanjem pa govorimo o formalnoj organizacijskoj strukturi. i timske mreže (kronološki poredak) Primarna grupa – najjednostavnija forma ljudske suradnje – određenih ljudi s određenim ciljem i u okviru neposredne interakcije. Jednokratni poslovi ne uspostavljaju se kao funkcije. Zato i odnosi u organizaciji imaju karakteristiku razmjerne trajnosti. Stupnjevanje prati diobu cjelokupnog zadatka zajedničkog djelovanja ljudi na sve uže podzadatke i rade operacije.vođenja u odnosu na iz njih izvedene funkcije zato se odnosi koji čine organizacijsku strukturu pokazuju kao odnosi podređenosti i nadređenosti . organizacija ostaje nepromijenjena. Neformalni odnosi mogu utjecati na organizaciju i pospješiti ili otežati njezino djelovanje. (Industrijska revolucija u tehničkom (potreba koordinacije) je smislu zahtijevala a u interesnom (opće trošenje omogućeno povećanom produktivnošću) omogućila pojavu hijerarhijske organizacije 41 . Neovisna od konkretnih ljudi koji kad se promijene. ne postoje odnosi osobne podčinjenosti.a niti se krug poslova koje obavlja neka funkcija ne mijenja iz dana u dan. već u neformalne odnose (prijateljstvo. U interesnom smislu za organizaciju je karakteristična dominacija koordinacijskog aparata nad neposrednim izvršiteljima radnih operacija. hijerarhijska organizacija. Struktura je razmjerno statičan pojam jer se uvijek promatra u određenom vremenskom trenutku. u stvarnom djelovanju organizacije se uspostavljaju u među ljudima koji obavljaju funkcije pri čemu ne ulaze samo u formalne. emocionalna privlačnost. Odnosi u formalnoj strukturi uspostavljaju se među funkcijama. Povećanjem vođene grupe i posložnjenjem njezine strukture dolazi do većeg broja i intenziteta konflikta interesa dok efikasnost djelovanja ostaje ista ili čak pada. već imamo neosobno stupnjevanje funkcija shvaćenih kao dijelova cjelokupnog zadatka organizacije za obavljanje koji je predviđena po jedna radna uloga.

timski odnos ( nehijerarhijski) a) ravnopravnost članova – i u timu i u timskoj mreži b) suradnja između članova se odvija radi određenih zajedničkih svrha c) nema ovlasti prema članovima d) koordinaciju obavljaju specijalisti za te poslove bez hijerarhijskog zapovijedanja e) timski odnos je utemeljen na načelu podjele rada prema specijalističkim područjima f) slobodan komunikacija ( bez načela redovnog puta) KOOPERATIVNI ODNOSI U UPRAVNIM ORGANIZACIJAMA Bliže su hijerarhijskom odnosu. Što se tiče odnosa s okolinom. hijerarhijski odnos a) odnos između centara različitih stupnjeva općenitosti b) nadređenost viših nižima. izvršavanje javnih poslova) pri čemu dolazi do promjena u strukturi prema nehijerarhijskom. Nehijerarhičnost je zasnovana na specijalističkim znanjima čime je svaki specijalist teško zamjenjiv zbog toga bitno se jača interesna pozicija specijalista i stvaraju se uvjeti za interesnu ravnopravnost unutar timova u mreži i između njih. Komunikacija između timova nije slobodna već je strog selektivna po kriteriju svrhe kontakta. struktura iznad njih ima funkciju koordinacije sa svrhom povezivanja. davanje prednosti građanima pred potrebama upravne organizacije. Nema hijerarhije zbog specijalističkog znanja svakoga od njih. iako s obzirom na diferenciranje upravnog sustava ( javna uprava i izvan sfere javne uprave) posebice u javnom sektoru u kojem organizacije koje obavljaju privredne poslove približavaju upravne izvan upravnima. h) ovlast nadziranja – znači da nosilac nadzora funkcije vlada informacijama relevantnim za sve funkcije koje nadzire 2. dok opet s druge strane okrupnjavanje gospodarskih organizacija dovodi do manje potrebe prilagodbe okolini što vodi prema hijerarhijskom odnosu. Osnovan karakteristika dakle je nehijerarhičnost odnosa tj. (Razvoj timova potaknut je informacijskom revolucijom). podređenost nižih višima c) vrh nadzire sve zadatke u organizaciji te prenosi ovlasti na niže razine od vrha prema dnu ovlasti postaju uže i slabije. odgovornost za odluke. Društvena pravednost (jednakost u tretmanu građana.Timske mreže – osnovna jedinica u takvoj mreži je radna grupa ili tim – sastavljena od malog broja specijalista. međusobno ovisnih tijekom ostvarivanja zadataka zbog komplementarnosti skupova informacija (znanja) kojima raspolažu. upravne su organizacije posebice u sektoru javnih službi izložene pritisku iz okoline političko-upravnog sustava gdje se od njih zahtijeva i tzv. naređivanje i nadzor e) Na osnovi piramide na najnižoj točki su izvršitelji osnovne funkcije organizacije. Komunikacija između specijalista unutar tima je intenzivna do granice kontakata svakog sa svakim i upravo zbog toga veličina tima je ograničena ali male radne grupe nisu same u mogućnosti riješiti složene zadatke timovi se uključuju u mreže. pospješivanja i kontrole rada neposrednih izvršilaca f) Hijerarhijski odnos utemeljen na načelu trajne diobe rada g) 3 važna načela – prvo: načelo redovitog puta – svaki kontakt po vertikalnoj liniji mora ići preko svih međustupnjeva drugo: izvještavanje . jednakost članova među sobom i timova među sobom. TIPOVI KOOPERATIVNIH ODNOSA 1. Proces njihova rasta okrupnjivanjem prati proces oblikovanja strukturi po obrascu organizacije.nalaže nižim stupnjevima da obavještavaju više o uočenim pojavama značajnim za organizaciju treće: načelo ograničavanja raspona kontakata – kontrola broja neposredno podređenih jednom šefu pomnijeg nadzora nad svakim. d) Ovlasti nadređenih su planiranje. S druge strane organizacije iz izvan upravnog sektora sve su više s jedne strane izložene intervencijama države. usmjeravanja. 42 .

stupanj stabilnosti 3. Prema tome komunikacijska mreža organizacije može se definirati kao mreža svih komunikacijskih kanala uspostavljenih i korištenih tijekom sveukupnog komuniciranja u organizaciji. Dilema pri definiranju komunikacijske mreže je da li će se definicijom obuhvatiti samo kanali uspostavljeni formalnom organizacijskom strukturom ili i svi kanali koji nastaju tijekom funkcioniranja organizacije. koja služi prijenosu specijalnih stručnih znanja o obavljanju poslova (technical know-how) do izvedben razine organizacije (task_expertise) d) komunikacijska mreža između prijatelja (friendship) e) mreža koja prenosi poruke o statusu ( status) Obzirom da se radi o klasifikaciji prema kriteriju funkcije lakše je govoriti o kompleksnoj mreži komunikacije koja može služiti različitim funkcijama. ORGANIZACIJSKA OKOLINA Po jednom konceptu razlikujemo tehničku institucionalnu okolinu. to prije što kroz istovrsne kanale mogu biti razmjenjivane poruke o različitim temama.m. Da bi stekli potpuni uvid u organizacijsko komuniciranje moramo uzeti u obzir obje vrste kanala gore navedenih. Komuniciranje u organizaciji je dvovrsno jednom je orijentirano ostvarivanjem djelatnosti odnosno zadataka a drugi put osobnim obilježjima. koja je uključena u izvršavanje formalnih ovlasti (authority) b) k.m. Drugi koncept sastoji se u identificiranju dimenzija okoline organizacije. To spada u starije teorije . zahtjevi za neposrednom personalnom interakcijom 43 . ponajprije interesima članova tako su i komunikacijski kanali u organizaciji dvovrsni. KOMUNKACIJSKA MREŽA Mreža komunikacijskih kanala u nekoj društvenoj tvorevini. prema kriteriju funkcije: a) k. Racionalni model naglašava racionalni pritisak na organizaciju za djelotvornim funkcioniranjem koji rezultira iz tržišne utakmice. stupanj jedinstvenosti homogenosti 2. Polazi se od razlikovanja racionalnog. Timovi – nehijerarhijske organizacije Timske mreže mogu biti povezane na dva načina: a) hijerarhijski – pojedina područja interno tijesno povezana a stupanj povezanosti među njima se odražava kroz malobrojne odabrane veze kad se timovi međusobno povezuju putem nekih članova koji vrše funkciju povezivanja takvi se oblici zovu još i mrežno povezivanje sustava ili grupni oblik organizacije b) nehijerarhijski timovi – svaki tim ima uspostavljene kanale sa svakim ostali timom zbog čega je manevarski prostor svakog tima sužen gustoćom interakcije u mreži. Suprotno tom institucionalne se okoline sastoje se od zahtjeva i regulacija kojim se organizacije moraju prilagoditi da bi dobile podršku i predstavile se kao legitimne. čije se točke međusobno razlikuju po mjeri prisutnosti elemenata hijerarhije. U istoj organizaciji razlikuju se 1.m.Između hijerarhijskog i nehijerarhijskog tipa strukture pretpostavljeno je postojanje kontinuuma . Šest dimenzija: 1. tehničkog i kompetitivnog modela organizacije s jedne strane i institucionalne teorije s druge strane. koja služi razmjeni informacija (information-excange) c) k. disruptivnost okolišnih inputa 4.

subjektivan po naravi jer je neizvjesnost vezana uz svijest ljudi koji čine organizaciju. Okolina je izvor neizvjesnosti za organizaciju Četvrti koncept: analize koje polaze od određenog sektora društvene okoline te ispituju njegov utjecaj na organizaciju . ističe se ono koje čine druge organizacije. građani odnosno šira društvena okolina upravno političkog sustava Uprava se u suvremenim zemljama sve više diferencira i decentralizira te poprima oblik javnog sektora pod kojim uvjetima nastaju interorganizacijske mreže za formuliranje politike. političku podršku i spremnost pogođenih da kooperiraju. Naglašava da se okolina kao i organizacija razvija tijekom vremena i postaje sve dinamičnija i strukturiranja. pristupačnija. politički sustav 3. biti otvorenija. Peti koncept je dinamički – u prvi plan ističe variranje u tempu i načinu odnosno tipu promjena okoline. Građani su sve važniji segment okoline upravne organizacije – ne samo u smislu izbora zastupnika u parlament koji donosi zakone koje uprava provodi već u smislu utjecaja na rad uprave i sudjelovanja u njoj. Upravni sustav 2.organizacije s jediničnom proizvodnjom (obrtničkom) . i druga materijalna i fizička sredstva . OKOLINA UPRAVNE ORGANIZACIJE Tri područja okoline.tehniku rada.organizacije s proizvodnjom velikih serija (masovna proizvodnja . poticati da građani sudjeluju u upravi te da odgovara njihovim potrebama. načine i postupke djelovanja . Okolina se konstantno mijenja ali u razdobljima relativne stabilnosti promjene su spore a u periodima okolišnih potresa duboke. razumljivija. 1. a fokus prelazi s pojedine organizacije na mreže za realizaciju programa Politički sustav ne teži samo provođenju posebnih politika već se nastoji zadržati na vlasti. ORGANIZACIJSKA TEHNOLOGIJA Obuhvaća – strojeve .organizacije s procesnom proizvodnjom Tomphson govori o tri tipa tehnološke kompleksnosti: 44 . a s druge strane računaju da će djelovanjem političkog podsustava biti rasterećene brige za legitimnost. kompleksnost inputa Treći je koncept okolišne neizvjesnosti. Organizacija je sustav u čijoj okolini postoje različita područja koja su s njom povezana različitim intenzitetom. Odnosi s drugim organizacijama mogu poprimiti forme tržišta. Iako može uvesti i silu treba voditi računa da političko-upravni sustav ovisi o podršci građana .mjere do koje uprava uvažava zahtjeve koji dolaze iz društvene okoline. hibrida ili hijerarhije. U odnosu s građanima odnosno društvenom okolinom kao najvažniji problem se ističe odazivnost (responsivnost) . Upravne organizacije pri tom u sve većoj mjeri sudjeluju u stvaranju i provođenju političkih odluka. uređaje alate. Na kraju imamo i evolucijski koncept. direktnost kretanja inputa 6. Uprava se mora približiti građanima.5. znanje Tehnološka kompleksnost – mjera do koje se proizvodni proces može nadgledati te do koje su njegovi rezultati predvidljivi – na toj osnovi imamo deset različitih kategorija grupiranih u tri skupine: . U novije vrijeme mu se predbacuje da sve teže odgovara na sve višu razinu očekivanja u smislu rješavanja problema u suvremenim razvijenim zemljama.

Sve veću važnost imaju svrhoviti programi usmjereni na cilj i efekte od programa kondicionalnog tipa (ako. Pitanje stupnja rutinizacije pokazuje sa kao važno pitanje upravne tehnologije ali nije jedino . Manuelne komponente ljudskog rada zamjenjuju se informacijskima . Rezultate koji proizađu iz upotrebe takvog programa prosuđuju stručnjaci te se nakon toga mogu koristiti i povećati produktivnost.ima serijski oblik što znači da rezultat jednog dijela organizacije predstavlja pretpostavku rada drugog Uzajamna . izravnog ponašanja. . Organizacije su međuovisne i stvaraju mrežu. naglašena je sve veća uloga znanja i informacija kao jedne od komponenata tehnologije. Realne mogućnosti za poboljšanje djelovanja rada javne uprave koje slijede iz primjene novih tehnologija ne dobivaju uvijek svoju potvrdu u javnom životu uprave. Značajan faktor unapređenja su kompjutorski programi. a možemo ju promatrati i kao organizacijsku varijablu odnosno tehnologiju koju koristi pojedina konkretna organizacija ORGANIZACIJSKA TEHNOLOGIJA U JAVNOJ UPRAVI Javna uprava u svom razvoju kreće od stanja u kojoj su joj dovoljne pretežno rutinske tehnologije prema stanju u kojoj su joj nužne ne rutinske metode rada. kompjutorski programi koji nadmašuju čovjekovo iskustvo znanje ili sposobnost. On smatra da postoje tri tipa međuovisnost: Kartelna – svaki dio daje svoj doprinos Slijedna . znanja i iskustva u danom području. Jednom se kao relevantni faktor uzima društvena kultura a drugi put organizacijska kultura. Primjena informacijske tehnologije u javnoj se upravi razlikuje od privatnog sektora zbog izraženijeg mijenjanja dužnosnika i svojevrsne birokratske atmosfere izražena je potreba da se osoblje uvjeri u potrebu promjene procesa te su teškoće u provođenju promjena općenito malo veće. norme za razliku od materijalnih proizvoda .rezultat svake jedinice postaje input za stalne dijelove organizacije Jednom se pod tehnologijom može misliti na društvenu tehnologiju koja je ukupnost instrumenata i informacija nužnih za obavljanje u društvu potrebnih djelatnosti. vještine .povezuje klijente i korisnike koji su međuovisni ili žele biti međuovisni i intenzivna – primjenjivanje raznolikih tehnika kako bi se postigla promjena na određenom objektu.procesna . vrijednosti.svojstvena joj je serijska međuovisnost (neka radnja se može obaviti tek nakon što je prethodna završena) posrednička . o ulozi znanja u javnoj upravi itd. Društvena kultura je nacionalna kultura ili kulturni 45 . Ipak nedostaje subjektivno pouzdanje u njihovo korištenje premda odluka o upotrebi takvih sustava poboljšava kvalitetu pa u upravi s niskom razinom povjerenja i averzijom prema riziku izaziva odbojnost pogotovo ako sam donositelj odluke da ih ne koristi ima malo informacija. postoje još pitanja o međuovisnosti kao karakteristici upravne tehnologije. Organizacijska se teorija služi kulturom kao jednom od varijabli koje uzima u obzir nastojeći utvrditi zakonitosti organizacijskog fenomena. ORGANIZACIJSKA KULTURA Najopćenitije kultura bi bila osoban način postojanja nekog društva koji sadrži implicitnu kulturu koja obuhvaća spoznaje stavove. Ti programi predstavljaju znanje uključeno u sustave s mnogim prednostima ali i nedostacima u usporedbi sa stručnjacima. institucija što čini eksplicitnu kulturu. Analize se naročito tiču ekspertnih sustava – to su sustavi zasnovani na znanju. jedan je od važnijih poslova uprave rad s podacima.modele ponašanja . o značenju informacijske i komunikacijske tehnologije. komunikacijska tehnologija jedno je od područja kojem se u upravnoj praksi i znanosti posvećuje velika pažnja .onda).

Uglavnom. političke ili ekonomske vrijednosti. kontinuiteta. Organizacijska kultura dvojako se definira. inovacije. Političke i pravne vrijednosti unose složenost u razlikovanje tipova organizacijske kulture. Menedžerski pristup definira se trima temeljnim vrijednostima ekonomskog karaktera: Efikasnost Ekonomičnost Efektivnost I instrumentalnim vrijednostima: učenje. Možemo govoriti o vrijednostima i kulturi koje obilježavaju upravu neke skupine zemalja gdje upravu obilježavaju pravne i političke vrijednosti dok u nekim drugim zemljama upravu obilježavaju ekonomske vrijednosti. o praktičnim orijentacijama službenika na organizaciju i profesionalne standarde posla jer ona djeluje na stvarnu realizaciju vrijednosti u djelovanju upravnih organizacija. PRAKTIČNE ORIJENTACIJE SLUŽBENIKA Osim o vrijednostima organizacijske kulture ovise i o drugim čimbenicima. Određeni spoj raširenih 46 . vrijednosna dimenzija organizacijske kulture izražava pravne. Menedžerski pristup u javnoj upravi dio je šireg pokreta uvođenja tržišnih kriterija u djelovanje države. Smjer utjecaja ide od politike prema upravi i obratno jer uprava ima utjecaj na politiku i provodi javnu politiku. Ponekad govorimo i o tržišnoj kulturi jer je važno da se javna uprava prilagodi tržišnom funkcioniranju. elastičnost. VRIJEDNOSTI U JAVNOJ UPRAVI POLITIČKE – to su sve one koje se oslanjaju na demokratske ideale demokratskog društva: Odgovornost preko izabranih predstavnika građanima Odazivnost Legitimitet Društvena pravednost PRAVNE – Zakonitost (legalitet) – zaštita prava građana i uopće svih ljudi Društvena pravednost Fair postupanje Pravna odgovornost uprave (administrativna ili upravna kultura) Administrativna kultura naglašava poštovanje procedura dok menadžerska postizanje rezultata. prilagodba . jednom kao socio-kulturni sustav a jednom kao sustav ideja.krug. U upravnom sustavu kultura se može promatrati na nekoliko razina. a unutar pojedine zemlje razlikujemo upravnu kulturi između različitih upravnih organizacija ovisno o prirodi posla razlikujemo organizacije više nalik na privredne od onih koje se bave rutinskim uredskim poslovima. svijesti o troškovima i progresivnog razvoja. odnosno reformiranje javnog sektora na način da postane konkurentniji i djelotvorniji u upotrebi resursa i obavljanju službi te izravnije odgovoran javnosti. ORGANIZACIJSKA KULTURA U JAVNOJ UPRAVI JAVNI MENADŽMENT I ORGANIZACIJASKA KULTURA Javni menadžment znači nastojanje da se većina vrijednosti i tehnika privatnog sektora uvede u javni sektor. pravilnosti bez obzira na troškove dok je menadžerska kultura – kultura odgovornosti. domišljatost i fleksibilnost Budući da su vrijednosti temeljni element svake kulture relativno često povezuje se organizacijska kultura i menadžment pa govorimo o menadžerskoj kulturi. Administrativna kultura je kultura podložnosti.

u ovoj se kulturi to gore navedeno zakonito djelovanje (jednom riječju ono podrazumijeva sve 47 .odvojenošću od predstavničkog tijela – zakonodavca . Osobito se načelo zakonitosti poštuje u odnosima s građanima i drugim subjektima što uključuje korektno postupanje i zaštitu prava svakog čovjeka i građanina i političkog subjekta. OVA SE ZOVE PROFESIONALNO. opreznom i tradicionalnom obavljanju poslova. proceduralnom.PROAKTIVNA S druge strane imamo uredsko-reaktivnu orijentaciju – usmjerenu na održavanje postojećeg stanja. Jedna od dimenzija organizacijske kulture je ona koja izražava orijentaciju službenika na organizaciju odnosno profesionalne standarde posla – to znači proaktivni odnos prema profesionalnim standardima. OVA SE ZOVE UREDSKO-REAKTIVNA Križanjem tih dviju temeljnih dimenzija organizacijske kulture – vrijednosne (pravne političke i ekonomske vrijednosti) i praktične (profesionalno-proaktivna i uredsko reaktivna orijentacija službenika) dobiva se 6 različitih tipova ORGANIZACIJSKE KULTURE TIPOVI KULTURE orijentacija službenika PROFESIONALNOPROAKTIVNA UREDSKOREAKTIVNA PRAVNE legalistička birokratska vrijednosti POLITIČKE participativna autoritarna EKONOMSKE poduzetnička upravljačka Znači 6 tipova organizacijske kulture su: Legalistička Birokratska Participativna Autoritarna Poduzetnička Upravljačka LEGALISTIČKA ORGANIZACIJAKA KULTURA Kultura u kojoj su raširene pravne vrijednosti a orijentacija službenika je profesionalno proaktivna. Položaj uprave u takvom političkom sustavu obilježen je: . organizacijskom te u pogledu kompetencije). ravnopravnost u odnosima prema građanima.demokratski je izabrano predstavničko tijelo . pravnu odgovornost.instrumentalnost i podređenost u odnosu na opće norme . konkretnu pravnu organizaciju. jednako postupanje s jednakima ali i prihvaćanje pravila i odluka zakonodavnog tijela i drugih izabranih političkih funkcionara.načelo zakonitosti U legalističkoj kulturi uloga upravnih službenika određena je načelom zakonitosti u svakom pogledu ( materijalnom. odnosno neki njezin dio tvoreći njezinu specifičnu kulturu (potkulturu). reagira se samo na ono što se ne može izbjeći odnosno što mirnijem radu u uredu. zalaganje da se ostvare ciljevi prema pravilima struke na najbolji mogući način.vrijednosti i praktičnih orijentacija službenika obilježava svaku pojedinu.

Ne poštuju se zakoni. Participativna kultura znači usmjerenost i odazivnost u prvom redu na građane u svim njihovim ulogama – podanike. već se reagira samo na zahtjeve i zapovijedi nadređenih funkcionara te se tako vlast zakona zamjenjuje vlašću ljudi.ovo gore9 pretvara u osjećaj obveze i pouzdanosti predstavlja etičku normu upravnih službenika. podupiranje i poštovanje demokratskih političkih vrijednosti kroz svakodnevno funkcioniranje uprave. PODUZETNIČKA ORGANIZACIJSKA KULTURA Kultura obilježena ekonomskim vrijednostima i proaktivnim stavom službenika i smatra se zasebnim tipom organizacijske kulture.I zato ju smatramo zasebnim tipom kulture Poduzetništvo znači neizvjesnost.etički standardi se zanemaruju ili krše .vidokrug je ograničen na ured . preuzimanje odgovornosti. rizik. AUTORITARNA ORGANIZACIJSKA KULTURA Karakterizira ju manjak razumijevanja i osjetljivosti te bahatost i arogancija prema građanima.pravno utvrđene procedure se koriste kao zaklon za nevoljne. zadovoljavanju potreba korisnika. korisnike i suradnike. U nekim slučajevima službenici prihvaćaju ekonomske vrijednosti i proaktivno su orijentirani ali se prema njihovu ostvarenju ne odnose s naglašenim entuzijazmom .efikasnost uprave se smanjuje stav službenika što je vidljivo iz gore navedenog nije proaktivan Ova kultura generira osjećaj otuđenosti. PARTICIPATIVNA ORGANIZACIJSKA KULTURA Službenici su jasno orijentirani na aktivno unaprjeđivanje.borba za moć unutar organizacije stavlja se prije posla . To je kultura koju karakterizira kombinacija ekonomskih vrijednosti i profesionalno-proaktivne orijentacije službenika.razočarenja karijerom i profesionalnim razvojem i razočarenje zbog nemoći udovoljavanja profesionalnim standardima – naziva se još i kulturom nevjerovanja jer širi mišljenje da su tvarne promjene u upravi nevjerojatne ako ne i nemoguće. tako da uljudno i promptno komunicira s poreznim obveznicima te smanjuje tenzije između građana i porezne uprave. da ih se potakne na aktivno sudjelovanje u upravnim procesima. potrebne 48 . proaktivan da bi se djelovanje javne uprave usmjerilo ka javnom interesu tj. nemoći i besmisla . nespremne i nestručne namjesto kao racionalan odgovor na rutinske zadatke . izvanjski utvrđenim političkim kriterijima Ova kultura naglašava značenje i ulogu onih na višim položajima. Imaju agilan stav. Uprava se ne ravna prema općim normama kojima bi bila vezan a građani zaštićeni već prema trenutnim. BIROKRATSKA ORGANIZACIJSKA KULTURA U ovoj se kulturi namjesto interesa građana na prvo mjesto stavlja interes karijere. da se uvaži njihov interes. Najčvršće prepreke promjenama su stavovi vjerovanja i ponašanje višeg sloja. da im se osigura pristup. Uprava može biti responsivna ne samo kad su u pitanju javne službe nego i u klasičnim resorima . političke kontrolore. Stav službenika je uredsko-reaktivan. . To je kultura koju karakterizira nastojanje da se uprava učini shvatljivom korisnicima. Korupcija postaje sredstvo osiguranja usluga.

PETO POGLAVLJE 89. a u slučaju potrebe na njih prebacuje i odgovornost. Ekonomski metabolizam uprave sastoji se u procesu financiranja upravnih organizacija i njihove djelatnosti. Ovdje službenik umjesto da inovativno pristup poslu i preuzima odgovornost za učinjeno zadatke nastoji prebaciti na druge subjekte izvan organizacije čiji rad može nadzirati i njime upravljati. Ako se službenike nagrađuje. Materijalna sredstva služe ostvarenju upravnih ciljeva a) neposredno – u samoj osnovnoj djelatnosti radi koje je upravna organizacija stvorena b) posredno – održavanjem egzistencije upravne organizacije i trošenjem u njezinim unutarnjim funkcijama.. UPRAVLJAČKA (MENADŽERSKA) ORGANIZACIJSKA KULTURA Ekonomske vrijednosti obilježavaju i taj tip kulture ali od poduzetničke se razlikuje po stavovima službenika s obzirom na realizaciju. Ekonomski oblik materijalnih sredstava uprave ovisi o dosegnutom stupnju ekonomskog razvoja.javnim ili privatnim privrednim ili neprofitnim organizacijama. a kažnjava za neuspjeh.inovacije kako bi se prilagođavali stalnim mijenjajući okolnostima. Dakle vrlo aktivan pristup djelovanju gospodarske ili upravne organizacije. Režim raspolaganja materijalnim sredstvima uprave ovisi o dosegnutom stupnju društvenog razvoja i o složenosti samih sredstava: 1. MATERIJALNA SREDSTVA UPRAVE Razlikujemo ekonomska dobra kojima se služe upravne organizacije radi postizanja svojih ciljeva. razvija se kultura u kojoj je težište na upravljanju radom i djelovanjem drugih. Tako se smanjuje prostor za profesionalni rad u upravi a povećava prostor za političke kriterije prosudbe. Pojedinačno raspolaganje upravnih sredstava. procesuiranje informacija i odlučivanje uz što manja regulativna ograničenja. Do toga dolazi ako se središnja vlast i uprava ograniče na formuliranje politike a vršenje javnih službi se povjeri vanjskim suradnicima. već čine cjelinu u rukama istih 49 .stadij u razvoju upravljanja u kojem ekonomski i politički oblici vlasti nisu još diferencirani. motivira nagradama za dobar rad.

odnosno metoda u primjeni određenih programa sa stajališta koristi i troškova. 2. To ponekad šteti elastičnosti i ekonomskoj djelotvornosti u pribavljanju i raspolaganju sredstvima uprave. To proizlazi iz težnje ka većoj operativnoj neovisnosti pojedinih upravnih organizacija i prema ravnopravnijem položaju ljudi koji u njima rade. MATERIJALNIH SREDSTAVA KOJIMA SE SLUŽE UPRAVNE ORGANIZACIJE Upravne zgrade namještaj i pribor strojevi za pisanje i umnožavanje uređaji za prijenos i vezu 90. te vođenje odgovarajućeg knjigovodstva po troškovima trebaju utvrditi stvarnu cjelokupnu cijenu pojedinog upravnog programa i omogućiti elastičniju prilagodbu gospodarenja materijalnim sredstvima uprave . Poslije dubljih promjena cjelokupne društveno-ekonomske strukture dolazi i do formalnog mijenjanja režima upravnih sredstava..nosilaca – vladar je vlasnik zemlje kojom vlada te provodi i političku vlast nad stanovništvom 2. Dekoncentracija sustava financiranja upravnih organizacija pokazuje se kao sastavni dio borbe za upravnu i političku decentralizaciju i demokratizaciju. Instrumenti financiranja i financijsko imovinski nadzor prilagođeni su tom zadatku. 1. 92. SKUPINE SPECIFIČNIH SREDSTAVA ZA RAD TJ. Upravna su sredstva pod isključivim nadzorom političke odlučujuće skupine – a to se zove državno vlasništvo. Svaka organizacija se služi potrebnim sredstvima za obavljanje svoje funkcije pod općim društvenim nadzorom. Povećanjem ukupne visine materijalnih sredstava uprave sve je važnije pitanje ekonomičnosti – kriteriji koji se razvijaju omogućuju uspoređivanje različitih upravnih programa. 50 . Ranije faze – nastoje se javno razgraničiti upravna sredstva od osobne imovine pojedinca u upravnoj organizaciji. Državno vlasništvo upravnih sredstava – iduća faza razvoja prevladava kada se politička vlast odvaja od vlasništva proizvodnih sredstava. ULOGA MATERIJALNIH SREDSTAVA UPRAVE U CJELOKUPNOM EKONOMSKOM ŽIVOTU LJUDSKIH ZAJEDNICA Postaje sve veća jer upravne organizacije traže sve veći dio nacionalnog dohotka. Odgovornost za to rukovanje vezivati uz određene osobe. Kreće prema dekoncentraciji. Klasični mehanizam proračuna omogućuje nadzor trošenja javnih sredstava a manje gleda na svrsishodnost i ekonomičnost. Sve značajniji postaje politički nadzor izvora materijalnih sredstava uprave. 3. Sustav oporezivanja. Proizvodna sredstava su u vlasništvu državljana kao privatno vlasništvo pojedinca. Instrumenti financiranja – različiti oblici proračuna po programima i sl. MATERIJALNASREDSTVA UNUTAR UPRAVNE ORGANIZACIJE Težište problema pribavljanja i trošenja materijalnih sredstava prelazi s vremenom na pitanje ekonomičnosti upravnih programa i akcija. Označava težnje prema autonomiji od sustav državne vlasti i uprave i u pogledu sredstava. 3. javnog računovodstva treba omogućiti javan uvid u rukovanje materijalnim sredstvima uprave. pod općim jamstvom političkog poretka. 4. buđetiranja. 91. Koncentracija tog nadzora povlači i koncentraciju političke vlast. te modaliteti trošenja sredstava upravnih organizacija utječu na narodno gospodarstvo u cjelini. najnovija faza – daljnja diferencijacija uprave na upravne organe koji su ponajprije oruđe vlasti i na organizacije javne službe – vlast nije prijeko potrebna pretpostavka funkcioniranja. To se povećanje odvija neposredno s općom tendencijom rasta značaja upravnih organizacija.

4. 7. 6. 8. 1. 51 . 4. PREDVIĐANJE U UPRAVI (PLANIRANJE) Planiranje – stalan proces svjesnog predviđanja odabiranja i razrada ciljeva i metoda rada. Računalo postaje sve važnije sredstvo u procesu informatizacije uprave od pojedinog radnog mjesta do mreže informatičke i telekomunikacijske povezanosti unutar upravnog sustav pa i šire ( Internet). Pojedini se poslovi sve više mehaniziraju. 2. Planiranje društvenih službi Planiranje unutrašnjih funkcija…. odabir općih ciljeva – odlučivanje za područja i pravce djelatnosti koji u određenom razdoblju predstavljaju maksimalni društveni interes 95. odnosno ljudsku radnu snagu zamjenjuju strojevi. 9. analiza p. jedan od najdinamičnijeg sektora tehničkog odlučivanja u modernoj upravi. PLANIRANJE PROGRAMA DJELATNOSTI UPRAVNIH ORGANIZACIJA OBUHVAĆA 1. Povezano je sa internim odlukama i normama koje reguliraju upravljanje. prenošenje p. bilježenje p. prikupljanje podataka 2. 3. 93. kao i prethodnog utvrđivanja kriterija nadzora i ocjenjivanja rezultata.5. – – – – – 3. računski i knjigovodstveni strojevi uređaji za sortiranje i klasifikaciju uređaji za evidenciju i dokumentaciju knjižnice vizualna pomoćna sredstva Upravna sredstva za rad prolaze proces racionalizacije – prilagođavanja svrsi koja se svakim sredstvom želi postići. 5. PODJELA PREDVIĐANJA (PLANIRANJA) U UPRAVNIM ORGANIZACIJAMA po stupnju – planiranje programa i planiranje tijeka rada prema tome je li težište na okvirnom utvrđivanju ciljeva i načina njihova ostvarenja ili podrobnom predviđanju pojedinih radnih postupaka po području ekonomsko planiranje urbanističko planiranje financijsko p. Taj proces zahvaća najviše djelatnosti u upravnim organizacijama koje se sastoje u rukovanju s podacima u svih 5 glavnih faza radnog procesa: 1. klasifikacija p. Proces mehanizacije polazi od ručne obrade i razvija se preko strojne obrade prema automatizaciji pojedinog radnog procesa ili skupa procesa. po vremenu – kratkoročno i dugoročno po organizacijskom obliku – centralno i decentralizirano planiranje 94.

ljudima i materijalnim sredstvima potrebnim za ostvarenje 5. analiza radnih operacija 3. prikupljanje potrebnih podataka 2. Onima koji rade treba uvijek ostaviti stanovitu slobodu da bi se ponašali prema reagiranju okoline. PLANIRANJE TIJEKA RADA Znači predviđanje odvijanja pojedinih radnih operacija i njihovog povezivanja radi postizanja najboljih rezultata u pogledu kvalitete. Odabir općenitih ciljeva pojedinog sustava upravljanja stvar su političke odluke. standarda pomoću kojih će se u svakoj fazi upravne akcije što objektivnije prosuditi kvantiteta. kvaliteta i ekonomičnost obavljenog posla. 97.2. pretvaranje tih ciljeva u zadatke koji omogućuju ostvarenje cilja i operacionalizaciju predmet je upravnog planiranja u užem smislu. raspored rada na radno mjesto 4. Prvo odgovara na pitanje kako se treba raditi. 98. brzine i ekonomičnosti obavljanja cijelog posla. a drugo što se treba raditi. 96. utvrđivanje općih uvjeta djelovanja – utvrđivanje prioriteta među različitim poslovima s obzirom na analizu sredstava. Zbog razvoja diferencijacije i tehnizacije uprave ta se dva inače odvojen aspekta planiranje povezuju u cjelovit kompleks planiranja u širem smislu. razrada ciljeva na konkretne zadatke – fiksiranje poslova upravnih organizacija koji trebaju dovesti do ostvarenja postavljenih ciljeva 4. Razlika između planiranja tijeka rada i planiranja programa je u tome što je kod prvog težište na načinima i metodama. i načina zaštite društvenih vrijednosti koje su okvir za svaku upravnu akciju i utvrđivanje metoda rada kao bi se ti ciljevi ostvarili što ekonomičnije 6. utvrđivanje sadržaja. Kod složenijih poslova i operacija . utvrđivanje redoslijeda radnih operacija Nužno je odabrati jednu alternativu čime se smanjuje funkcionalna elastičnost planirane upravne djelatnosti mogućnost prilagodbe nositelja neočekivanim događajima tijekom akcije. Planiranje tijeka rada obuhvaća: 1. postavljanje mjerila za nadzor rezultata – tj. određivanje sredstava – uspoređivanje postavljenih ciljeva i poslova s raspoloživim izvorima. a kod drugog na cilju i sadržaju.obavljaju ih specijalizirane organizacijske jedinice. konzultacije građana) Zadatak ljudi koji se nalaze na čelu upravne organizacije je razrada općeg programa na konkretne programe. VOĐENJE U UPRAVI 52 . UTVRĐIVANJE OPĆIH CILJEVA I ODOBRAVANJE SREDSTAVA ZA RAD UPRAVNIH ORGANIZACIJA Načelno je to zadatak društvenih mehanizama kroz koje se u danom društvu izražavaju prevladavajući interesi: Posredno (predstavnička tijela) Neposredno (skupovi građana. utvrđivanje uvjeta izvršenja i postavljanje mjerila za nadzor. utvrđivanje postojeće situacije – mjerenje razlike između sadašnjeg stanja i onog koje je postavljeno kao cilj 3.

olakšavanje suradnje. hijerarhijski podređenima. s obzirom na osobe . te s vremenom porastom razine stručnosti službenika prelazi na povezivanje. . a koje čini cjelinu s usporednom obvezom koja iziskuje odgovornost. razvijanje osjećaja sigurnosti kod ljudi.donošenje formalnih personalnih odluka . NOSITELJ FUNKCIJE VODSTVA ****** Aktivni je čimbenik veze među ljudima na organiziranom radu . 99. brzih. razviju radne sposobnosti i steknu pozitivna ljudska i radna svojstva b) odnosi među organizacijama .ostvarivanje načela javnosti u radu upravne organizacije mjerama koje odgovaraju mjestu organizacije u cjelokupnom sustavu 53 .upoznavanje općenitijih centara u organizacijskom sustavu i izvan njega s rezultatima rada te prenošenje primljenih uputstva na organizaciju u kojoj obavlja funkciju vodstva . elastičnih metoda vođenja i usmjeravanja zajedničkog rada koje su se razvile u suvremenim privrednim organizacijama primjenom informatičke i telekomunikacijske tehnologije. bira između alternativa za koje je ovlašten a koje ne ože obaviti redovnim putem odlučivanja u organizaciji – inovacija. rješavanje sukoba. unošenje novih sadržaja i metoda u rad organizacije i preuzimanje odgovornosti za to – nadzor rada i rezultata rada tamo gdje je potrebno nadopuniti redoviti sustav nadzora 2. pomoć u osobnom razvoju – vodeći je službenik nositelj inicijative. Težište je na zapovijedanju.uspostavljanje i održavanje trajnog kontakta i suradnje s drugim organizacijama unutar sustava . i na odlučivanju o provedbi vanjske zadaće organizacije te održavanju unutarnjeg poretka.poduzimanje mjera za optimalnu radnu atmosferu. usmjeravanje i povezivanje djelatnosti više pojedinaca ili organizacijskih jedinica.pomaganje ljudima u organizaciji da prošire znanja. razvija osjećaj pripadnosti pojedinca radnoj skupini i širim integracijskim sklopovima . Krajnja sankcija je gubljenje vodeće funkcije ili negativna ocjena sposobnosti za vodeće funkcije. Vlast zapovijedanja je omeđena funkcionalnim radnim odnosom unutar radne organizacije i ne može se širiti van tog kruga te je to područje utvrđeno pravilima zbog čega se hijerarhijska vlast pretvara u ovlast. Funkcija vođenja se obavlja na temelju pravno regulirane ovlasti pri čemu je vodeći službenik odgovoran osim za svoj rada i za rad i ponašanje drugih zaposlenika i za uspjeh organizacije kojoj je na čelu.u novije vrijeme prodire u javnu upravu – to je težnja za primjenom operativnih.konkretno dopuštenje delegirano i limitirano propisima.održavanje kontakata s predstavničkim i drugim političkim tijelima kojima je odgovorna upravna organizacija i uopće olakšavanje političkog nadzora nad organizacijom . ta uloga obuhvaća sljedeće skupine konkretnih dužnosti i poslova: a) odnosi unutar organizacije 1. koordinaciju pri čemu je sve važniji odnos prema suradnicima.Jest pokretanje. Javni menadžment . pokretanje procesa zajedničkog rada – donošenje odluka.. s obzirom na posao – daje inicijativu za preuzimanje i razradu zadataka. Funkcija vodstva s vremenom gubi karakteristike vlasti. koji je svojom odgovornošću jamac sigurnosti ostalih službenika pred rizicima koje za sobom nosi radni proces.

100.

FAZE OPERATIVNIH METODA KOJE DAJU NAJBOLJE REZULTATE U POPUNJAVNJU UPRAVNIH ORGANIZACIJA RUKOVODEĆIM OSOBLJEM

-

-

analiza konkretnih potreba organizacije u pogledu vodećeg osoblja tijekom određenog vremenskog razdoblja i specifičnih svojstava što ih iziskuje vodeća funkcija sustavno promatranje, ocjenjivanje i klasificiranje službenika sa stajališta njihove prikladnosti ili razvojnih mogućnosti prema pojedinim vodećim funkcijama rad na usavršavanju eventualnih kandidata i to u dva smjera: o razvijanjem – poticanjem svojstava koji označavaju prednost sa stajališta određene funkcije o suzbijanjem – ispravljanjem nedostataka koji inače prikladnom kandidatu smetaju u razvoju uspostavljanje i vođenje kadrovskog plana koji je na pregledan i dokumentiran način podloga za donošenje odluka o postavljanju vodećeg osoblja u najkraćem vremenskom roku.

KOMUNIKACIJE U UPRAVI****** Ukupnost sredstava i metoda kojima se prenose informacije radi utjecaja na ponašanje ljudi u njihovim organizacijskim ulogama. Obavještavanje ili informacija – na određen način poredani niz signala koji se mogu prenositi preko veza tako da na temelju utvrđenog sustava kodifikacije svaki signal ili skup signala znači određeni sadržaj. Komunikacijski sustav – relativno trajne strukture povezanosti ljudi i sredstava u procesu razmjene informacija u upravnoj organizaciji i između organizacije i okoline. Razlika između komunikacijske mreže i organizacijske strukture ORGANIZACIJSKA STRUKTURA – relativno trajni sustav diobe rada i međusobnog povezivanja podijeljenih radnih operacija – relativno trajno određivanje međusobnih odnosa pojedinih radnih mjesta u organizaciji – pojedinih organizacijski uloga KOMUNKACIJSKA MREŽA -mnogo neposrednije je povezana sa samom akcijom što je organizacija vodi. Slika komunikacijskih veza mijenja se od slučaja do slučaja, te je prilagođena akciji , a ako i ide istim putem kao i organizacijske veze nikad ne obuhvaća te veze u cjelini. Kod organizacijske strukture je težište na centrima , na organizacijskim ulogama, a veze između njih su u drugom planu, dok kod komunikacijske mreže težište je na vezama a centri inicijatori ili adresati informacija. Elementi komunikacijskog sustava: 1. davatelj – inicijator informacije, pojedinac ili kolegij u upravi, politički funkcionar ili političko tijelo, svaki građanin u odnosu s upravom koji daje neku obavijest da bi se potaknula određena reakcija u upravnoj organizaciji 2. primatelj – adresat informacije, pojedinac ili skupina u upravnoj organizaciji na čije s e ponašanje želi utjecati 3. sadržaj informacije – značenje što ga davatelj želi priopćiti primatelju 4. sredstva komunikacije – fizički medij pomoću kojeg se informacija prenosi

101.

54

5. tijek komunikacije – krug svih osoba preko kojih prelazi informacija tijekom poslovanja organizacije Upravna organizacija treba osiguravati neprestan, nesmetan, ekonomičan i primjeren tijek obavještavanja, informacija preko upravnih organizacija i njezinih glavnih vanjskih kontakata, političkih tijela i građana da bi se odluke mogle pripremiti i donositi, provoditi, provođenje provjeravati. Tendencija prema informatizaciji uprave odnosno mijenja kvalitativno način i značenje komuniciranja u upravi, to pridonosi i širenju i povezivanju upravnih djelatnosti preko granica pojedinog državnog upravnog sustava prema globalnoj umreženosti.

IDEALNI CILJEVI KOMUNIKACIJSKOG SUSTAVA**** Idealni ciljevi komunikacijskog sustav u upravi jesu: 1. odabir relevantnih informacija među brojnim a koje su važne za obavljanje vanjskog zadatka upravne organizacije i održavanje bitnih unutarnjih funkcija. Komunikacijski sustav treba djelovati kao filter informacija propuštajući samo one bitne za upravnu organizaciju 2. sprječavanje da se informacija iskrivi ili izgubi na sadržaju, te ispravljanje mogućih iskrivljenja do čega dolazi zbog preopterećenosti informacijama i teškoća s davateljem i primateljem, manjkavosti u sredstvima ili zbog nedostatka u tijelu. Ispravlja se ponavljanjem obavijesti i provjeravanjem je li sadržaj ispravno prenesen 3. stvaranje zaliha informacija koje mogu poslužiti kritičkom preispitivanju svih elemenata strukture i funkcije organizacije i njihovu mijenjanju. Proces komunikacije mora biti planiran tako da na dulji rok pridonosi prilagodljivosti organizacije. Pri tome zalihe informacija služe adaptaciji na kratki rok a i dugoročnom planiranju i inovaciji. Obzirom na ove ciljeve, na pojmovne značajke komunikacije (točka prije) i na ograničenost sredstava što čini opći uvjet svake upravne djelatnosti prosuđivat ćemo kvalitetu komunikacijskog sustava u upravi. Kvaliteta komunikacijskog sustav prosuđuje se prema sljedećim čimbenicima: 1. selektivnost – kom. sustav koji omogućuje maksimum informacija i koje su potrebne i smanjenje preopterećenosti informacijama 2. otpornost – prema iskrivljavanju i brzina u ispravljanju iskrivljenih sadržaja informacije 3. mjera utjecaja obavijesti na ponašanje primatelja 4. ekonomičnost sredstava i tijeka komunikacija – što manji troškovi po jedinici prenesenog sadržaja SASTANAK Zajednički misaoni rad više ljudi radi postizavanja nekog neposrednog cilja S obzirom na prvotnu svrhu: a) informativni – glavna svrha je informacija sudionika b) odlučujući – glavna cilj je donošenje zajedničke odluke S obzirom na organizaciju sastanka: a) monocentrični – s poglavitim utjecajem rukovoditelja sastanka b) policentrični – s prevladavajućom ulogom sudionika kolektiva

102.

103.

55

S obzirom na način rada: a) formalni – s propisanim formalnostima (kvorum) b) neformalni – bez propisanih formalnosti Da bi se postigao cilj, sastanak, kao oblik kolektivnog rada mora riješiti: a) psihološke probleme – javljaju se u ljudskim skupinama u neposrednom kontaktu Psihološki problemi sastanka odnose se na: 1. tipske i specijalne osobine sudionika (ekstrovertnost, introvertnost, kooperativnost, agresivnost i sl) 2. trenutno stanje sudionika koje utječe na njihov rad i način reagiranja (fiziološke posljedice određenih situacija – buka, temperatura što rezultira umorom, dosadom) 3. stajališta sudionika kao relativno trajnije dispozicije reagiranja 4. mehanizam motivacije sudionika u ponašanju na sastanku 5. pogreške u mišljenju i diskutiranju na sastanku (zbog sugestije, imitacije, bojažljivosti) 6. napetosti i sukobe koji nastaju tijekom sastanka među sudionicima 7. odnos sudionika prema zaključcima donesenim na sastanku i njihovu provođenju b) tehnička pitanja u vezi s maksimalnim iskorištenjem radnog vremena sudionika sastanka koja obuhvaćaju: 1. pripremu sastanka koja se sastoji od pripremnih radnji voditelja sastanka u koje spada: - odrediti cilj sastanka - prikupiti potrebne podatke za sastanka - utvrditi glavna pitanja i potpitanja koja mora obraditi da bi se postigla svrha sastanka - razmisliti o načinu obrade svakog pojedinog pitanja i potpitanja te o potrebnim pomoćnim sredstvima - pripremiti uvodnu izjavu - izraditi formalni prijedlog dnevnog reda Predviđeni voditelj sastanka treba obaviti i tehničke pripreme: - poziv na sastanak - prilog i materijal uz poziv - prostorije u kojoj će se sastanak održati - namještaj i pomagala - zapisnik Vođenje sastanka dijeli se na: 1. Uvodni dio (otvaranje, uvodna izjava voditelja sastanka i provjeravanje eventualnih formalnih uvjeta) 2. iznošenje činjenica 3. diskusiju 4. donošenje zaključaka nacrtaj si shemu:

104.

AOP i EOP (iliti automatska odnosno elektronska obrada podataka)***** 56

unos podatak u strojni sustav . regionalne). računala koje izvodi operacije.veća djelotvornost iako ne i veća ekonomičnost upravnog poslovanja . . Ostvaruju se automatizmom zato jer strojevi zamjenjuju ljude u nizu operacija i brzinom operacija uslijed brzine električnih kontakata u računalu 2. U većini slučajeva za to se imenuju funkcionari pri političkom vodstvu države odnosno druge teritorijalne jedinice.veća količina informacija 57 . glavno.- rukovanje informacijama pomoću sustava strojeva čije je središte elektronsko računalo u širem smislu znači: . Sustav strojeva u pravilu je koncentriran u posebnim računskim centrima izdvojenim od strukture redovne uprave i djelomično su autonomni.izrada programa akcije pribavljanja.izlaznih elemenata – (ekrana na koji se projiciraju rezultati odnosno štampača) Ciljevi AOP (EOP): 1. omogućiti savladavanje zadataka kojima se u ranijim razdobljima nije moglo pristupiti. oštećenja i zlouporabe .osiguranje podataka od gubitka.obrada podatak u strojnom sustavu . obrade i korištenja informacija .izlaz rezultata obrade Strojni sustav sastoji se od. Posebni zadatak u vezi sa sustavom AOP (EOP) .centra za obradu (skladište podataka – radno. Povećanje efikasnosti i ekonomičnosti rukovanja informacijama u upravi.prikupljanje podataka . čitača podataka .ulaznih elemenata tj. Posljedice uvođenja AOP (EOP)-a u javnoj upravi: . Povezani su i upravno – tako da se unutar teritorijalnih jedinica državnog upravljanja osnuje niz tijela za koordinaciju poslova AOP (EOP) i za pravni i politički nadzor nad računskim centrima.zaštita prava građana i njihovih udruženja i organizacija na koje se podaci odnose od neopravdana zadiranja javnog informacijskog sustava u njihovu osobnu sferu. Područja primjene AOP-a i EOP-a: Poslovi koji se sastoje od brojnih rutinskih operacija. lokalne. Ti su centri povezani s upravnim organizacijama – korisnicima njihovih usluga tehnički – terminalima pomoću kojih korisnici unose podatke u strojni sustav i mogu primati rezultate obrade odnosno informacije koje se čuvaju u njima. te složene analize kod kojih treba uzeti u obzir veliki broj informacija Organizacija AOP na području uprave Proteže se na sve razine teritorijalnog upravljanja (centralnu. upravljača koji prema unesenom programu upravlja operacijama računala) . vanjsko.

olakšanjem specijalizacije. SVRHA POSTUPAK U UPRAVI: 1.- - određena tendencija prema koncentraciji vertikalno i horizontalno radi velikog kapaciteta strojeva koje treba do kraja iskoristiti. internog dogovora) 3. 106. osoblje. povećanje efikasnosti rada u upravnim organizacijama (standardizacijom najekonomičnije varijante. formalno i neformalno utvrđeni – prema tome da li je standard radne operacije formalno propisan pravnim propisom ili formalnim internim instrukcijama ili proizlazi iz nepisanog običaja. karakter i opseg upravnih organizacija u kojim će se postupak provoditi Osnovni činitelji samog postupka jesu odgovori na niže navedena pitanja koje treba dati tijekom izrade pravila za postupanje. neutralizacijom subjektivnih motiva službenika. smanjenjem vremena pripreme i obuke. OKVIR KRETANJA REGULACIJE UPRAVNOG POSTUPKA Okvir unutar kojeg se mora kretati formalna i neformalna regulacija upravnog postupanja obilježuje sljedeće: . unutarnje službe/organizacija. materijalna sredstava. pridonošenje zaštiti pojedinih društveno važnih interesa – jednako postupanje s jednakima. stručni i upravni ( prema tome proizlazi li standardizacija radnih operacija iz pravila svojstvenih određenoj stručnoj djelatnosti koju obavlja pojedina upravna organizacija. usmene instrukcije.pravni propisi višeg ranga koji se odnose na cijeli upravni sustav ili na pojedinu upravnu organizaciju . Ta koncentracija nije u suprotnosti s mogućnošću decentralizacije samog odlučivanja na temelju koncentrirano obrađenih informacija određeni stupanj neelastičnosti uslijed cijene mijenjanja složenih programa strojne obrade potreba za novim specijalizacijama osoblja ali i tendencija prema diferencijaciji osoblja (viša kategorija izrađuje programe za strojeve a niža poslužuje strojeve sirovim podacima) ubrzanje usluga i drugih transakcija uprave i građana ali i manja mogućnost individualizacije u postupanju POSTUPCI U UPRAVI****** Postupak u upravi je način rada kod kojeg je propisano ili uobičajeno da se određene radne operacije ili elementi radnih operacija obavljaju na jednak način u svim istovrsnim slučajevima. Znači i stručni i upravni postupci primjenjuju se u istim organizacijama ali na različite djelatnosti) 2. 58 . donošenje propisa planova…/. olakšanjem nadzora) 2. javni i interni – obzirom na to jesu li objavljeni i imaju li se građani pravo pozivati na regulirane odredbe u kontaktu s upravnom organizacijom ili se osobe izvan uprave ne mogu na njih pozivati 105. lakše utvrđivanje odgovornosti PODJELA POSTUPAKA U UPRAVI****** 1. socijalni rad.ciljevi. njezinim vanjskim zadacima /zdravstvo. građevinarstvo…/ ili iz pravila koja se odnose na njezine specifične upravne funkcije.

utvrđivanje način prikupljanja podataka potrebnih za nadzor i način njihove usporedbe s postavljenim mjerilima 59 . NADZOR U UPRAVI****** Znači uspoređivanje stvarne djelatnosti upravne organizacije. u kojoj su mjeri propisi postupka (kao program za postupanje u budućim slučajevima) podesni da postignu postavljeni tehnički ili zaštitni cilj (ovisi o tome da li su u obzir uzeti svi čimbenici i onda povezani u skladnu cjelinu) 2. odnosno uza djelatnost 3. utvrđivanje mjerila za ocjenjivanje rezultata. Vrste nadzora u upravi: 1. prethodni i naknadni – da li se vrši prije donošenja formalne odluke (u fazama nacrta.kojim redoslijedom treba izvoditi standardizirane operacije . nadzor akata i nadzor rada – prema tome da li su predmet nadzora samo formalni akti. nadzor rezultata rada i nadzor načina rada -prema tome da li se s unaprijed utvrđenim kriterijima uspoređuju direktno postignuti rezultati ili se isti cilj postiže indirektno – uspoređivanjem primijenjenih metoda s metodama koje su bile propisane 2. tj. 3. u kojoj je mjeri postupak elastičan. odnosno djelatnosti u usporedbi s ciljem i popisima 2. sudski/ 5. mjerenja odstupanja od tih kriterija i ispravljanja tih odstupanja.koje su glavne uloge u postupku Pokazatelji kvalitete svakog upravnog postupka mogu se svesti na tri skupine: 1.koji je sadržaj djelatnosti kod koje se pojedine radne operacije standardiziraju . 6. koje su mogućnosti i koji su troškovi njegova mijenjanja i prilagođavanja promjenama u vanjskoj situaciji 107. prijedloga) ili nakon donošenja neke formalne odluke. formalne odluke koje donosi upravna organizacija ili i neka njezina druga djelatnost 7. utvrđivanje osobnih zaduženja i vlastite odgovornosti za rezultat.koji je cilj standardizacije . nadzor zakonitosti i nadzor svrsishodnosti – prema tome da li kriterij s kojim se uspoređuje djelatnost upravne organizacije jest ili nije pravni propis Tijekom promjena odnosa u upravi mijenja se i sadržaj funkcije nadzora. unutarnji i vanjski nadzor – prema tome da li su nositelji nadzora u sustavu upravne organizacije odnosno sustav upravnih organizacija ili su izvan sustava /politički. Znači sada manje-više imamo nadzor nad objektivni tijekovima i radnim procesima. a onda s vremenom postaje stručna djelatnost određivanja kriterija uspješnosti. Prvotno je bio nadzor nad ljudima. opći nadzor i specijalni nadzor – prema tome da li su nadzornim procesom obuhvaćeni svi aspekti neke upravne djelatnosti ili samo neki odnosno neke faze 4. nadzor sadržaja i nadzor ekonomičnosti – da li se pri uspoređivanju uzima u obzir omjer između vrijednosti upotrijebljenih sredstava i vrijednosti postignutog učinka ili se taj omjer ne uzima u obzir 3. odnosno rezultata te djelatnosti s djelatnošću odnosno s rezultatima koje smo očekivali na temelju unaprijed utvrđenih kriterija. u kojoj se mjeri propisi o postupanju zaista primjenjuju i koji su rezultati iz prakse. SUSTAV NADZORA U UPRAVI Obuhvaća: 1. 108.Odgovori na niže navedena pitanja osnovni su činitelji samog postupka za vrijeme izrade pravila za postupanje .

Obuhvaća: Utvrđivanje problema Prikupljanje podataka Analizu. Posredni cilj nadzora je neprestano usavršavanje rada upravnih organizacija u kojima se nadzor provodi. planiranje pregleda – plan mora biti konkretan. ispravljanje utvrđenih nedostataka POKAZATELJI KVALITETE SUSTAVA NADZORA ******* 1. orijentacija – obavještavanje o općoj situaciji. organizacijski shema i spisa. pregled pisanog materijala – čitanje propisa. u načelu koristi se samo pri opsežnim pregledima velikih organizacija kako bi se realistično planirao glavni pregled 2. običajima koji se poštuju a o tome 60 . ekonomičnost nadzora – troškovi nadzornog procesa moraju biti što niži kako ne bi pojeli korisnost nadzora 3.4. uravnoteženost nadzora – da nadzorni proces ne uzrokuje posredno zapuštanje drugih djelatnosti Nadzorne organizacije – posebne organizacijske jedinice koje vrše upravni nadzor kad opseg nadzora prijeđe određenu granicu. Na taj način treba prikupiti što više informacija jer je to jeftino. potrebno osoblje i materijalna sredstva. Opseg naravno ovisi o veličini organizacije odnosno sustava. pravilnika. Međutim pisani materijal ništa ne govori o neformalnim vezama. 109. Konačni izvještaj Po mogućnosti sudjelovanje u provođenju prihvaćenih zaključaka Vrste pregleda: orijentacijski – cilj mu je samo prikupljanje općih podatka o upravnoj organizaciji opći – obuhvaća sve aspekte rada specijalni – zadatak mu je ograničen na jedan ili nekoliko aspekata. Plan treba odobriti funkcionar ili tijelo nadležno za pregled i s njim se treba upoznati službenike organizacije koja će se pregledati 3. predvidjeti vremenske rokove izvršenja. Dijagnozu teškoća Prijedlog rješenja. pravodobnost nadzora – da bude prije nego nastupe štetne posljedice 2. STADIJI UPRAVNOG PREGLEDA 1. UPRAVNI PREGLED Okvir unutar kojeg se primjenjuju različita tehnička sredstva usavršavanja rada.

CIJELINA V INSTRUMENTI U ODNOSU GRAĐANA I UPRAVE OPĆA NAČELA Načelo zakonitosti – nekad je formulacija bila negativna / uprava ne smije/ a danas imamo pozitivno shvaćanje .tko sudjeluje u izvođenju operacije . pravo građana na naknadu štete koju mu nanese uprava svojim radom. suvišne formalnosti. a prijedloge gdje je god to moguće izraziti grafikonima i shemama. On najprije sadrži povezani prikaz činjeničnog stanja i na kraju prijedloge kako da se postavljeni problemi riješe.Tablica rasporeda rada – radni zadaci razlučeni su na pojedine radne operacije i pokazuju na kojem se radnom mjestu obavlja koja operacija. uska grla.nigdje ništa ne piše. intervju. Takve se informacije dobivaju samo u neposrednom kontaktu. . pravo na sudsku zaštitu protiv uprave. Pokazuje nam nepotrebna otezanja.Mjerenje radnog učinka – postupci pomoću kojih se rezultat rada dade kvantitativno izraziti (brojenje izdanih rješenja. nespretno organizirani rad i upućuje na to kao da popravimo tu situaciju. kontrolne liste. NASTAVNI MATERIJALI.Grafikon postupaka – prikaz je odvijanja određenog postupka i to operacija po operacija. Tablica pokazuje neravnomjerna opterećenja.koji je sadržaj radne operacije i kako je povezan sa zadacima upravne organizacije kao cjeline . posljedica je samostalne egzistencije teritorijalne uprave kao političkog instrumenta a očituje se kroz institucije političke vezanosti upravnog sustava za politička tijela i volju građa.je li radna operacija nužan preduvjet za obavljanje zadataka ili se može izostaviti i skratiti . Tvrdnje treba potkrijepiti konkretnim podacima. Jedan od glavnih problema u sklopu upravnog pregleda jesu metode mjerenja rada. Načelo odgovornosti uprave – razvija se u tri glavna smjera: 1.kakvo opterećenje za radnu organizaciju predstavlja radna operacija. 61 . . Ovo načelo afirmira se kroz: pravo na žalbu. promatranje operacija. koliko radnog vremena i kakvu kvalitetu službenika zahtijeva .jesu li dijelovi radne operacije međusobno povezani na najlogičniji i najuspješniji način Završna faza upravnog pregleda je izvještaj. Tehnički postupci u vezi s mjerenjem rada jesu: .uprava smije raditi samo ono što joj je zakonom izričito stavljeno u dužnost Načelo pogrešivosti uprave – od feudalnog gesla da kralj ne može učiniti krivo pa ni kraljevi službenici došli smo danas na suprotnu stranu pa je državna uprava ovozemaljska ljudska institucija i sukladno tome podvrgnuta je svim pogreškama i slabostima koje su čovjekova baština. Sredstva neposrednog kontakta: Upitnici. politička odgovornost – Ona je izvan sfere prava. nedovoljnu iskorištenost pojedinih službenika i eventualno dupliciranje poslova . o osobnim odnosima i problemima u radu ustanove. ili potvrda) Analiza prikupljenih podataka tijekom upravnog pregleda obavlja se posebno za svaku radnu operaciju i odgovara na ova pitanja.

javnost funkcioniranja 2. JAVNOST – ZNAČENJE Važna je jer prekida tradiciju tajne vlasti i traži načelnu ravnopravnost građana i uprave. odnosi s građanima su uvijek loši. kod izvršnih tijela imamo uži oblik – otvorena za novinare 2. odnosno uz zakoniti postupak. materijalna odgovornost – s vremenom postaje sve stroža i obuhvatnija. porastom uprave probija i ideja odgovornosti uprave za rizik koji proistječe iz njezine djelatnosti i bez krivnje službenika. Javnost koja omogućava samo apstraktni uvid u rad uprave . Svaka upravna djelatnost ima svoju publiku. javnost sjednica predstavničkih i izvršnih organa (Sabor . Tako će različite grane upravnog djelovanja imati različitu javnost. Kad govorimo o efektivnom postizanju javnosti . Javnost uprave ima političku važnost zato što tajnost uprave ima loše asocijacije. sredstva javne komunikacije JAVNOST FUNKCIONIRANJA – prva skupina koju čine elementi javnosti funkcioniranja u najširem smislu. Zašto? Da im se omogući utjecaj na upravu. preko solidarne odgovornosti uprave s pravom regresa prema službeniku koji je štetu skrivio svojim nezakonitim postupkom. a bez kritike nema napretka uprave. moramo imati na umu da se ponajprije radi o javnosti u odnosu prema onoj skupini građana koja je specijalno zainteresirana za određeni oblik upravne djelatnosti u određenom momentu. mišljenima i stavovima građana u odnosu prema radu uprave. vlada.kako je problem odgovornosti uprave posljedica njezinog stvarnog samostalnog postojanja tako je uvjet njezine pravne odgovornosti pravno priznanje određenog stanja njezine samostalnosti prema političkim tijelima. Javnost uprave je svjesno nastojanje da se što većem broju građana pruži maksimalan uvid u organizaciju i rad upravnih organizacija i da se tim upravnim organizacijama osigura što veća obaviještenost o potrebama.Građani trebaju biti obaviješteni o radu uprave. U novije vrijeme. Djelovanje uprave previše je raznovrsno da bi svi ljudi mogli poznavati sve aspekte njena djelovanja. loše povijesne uspomene. Postavlja se pitanje koje se upravne funkcije mogu odvijati uz nazočnost građana? 1. O javnosti treba govoriti u množini. od osobne odgovornosti službenika. 3. Tajna uprava je i kad najbolje radi pod sumnjom. jer javnost znači građane.ali zbog primjene načela zakonitosti na u odnosu prema upravi i ta sfera postaje predmetom pravne regulacije 2. a uprava o stavu građana. Modaliteti ostvarivanja institucije javnosti uprave dijele se na tri skupine: 1. bio bi to preveliki gubitak vremena. sustavni kontakt uprave i građana 3. I to zato da bi oni mogli utjecati na rad uprave. Komunikacija građana s upravo odvija se na dvije razine: komuniciraju kao pojedinci i kao članovi organizacije. materijalno-financijsko poslovanje teritorijalnih jedinica (budžeti se smatraju javnim dokumentima i publiciraju se) 62 . Bez javnosti uprave nema kritike uprave. Javnost uprave je dvosmjeran proces . kazneno-disciplinska odgovornost . a ne pruža građanima nikakvu mogućnost utjecaja na rada zapravo ne bi bila javnost. Dakle. pojam javnosti sadrži najosnovije mogućnosti utjecaja građana na upravu. Da će svi građani znati za sve upravne djelatnosti nije baš vjerojatno a ni potrebno. Ona mora znati stav građana i o tome voditi brigu.

Javnost uprave u svakom slučaju nužan je preduvjet pravilnog rad i funkcioniranja uprave. Dostavljaju se čak i individualnim dopisnicima. 63 . radio televizija Tisak . upravna izvješća (izvješća pojedinih upravnih organizacija . Ankete – provode ih u pravilu predstavnička tijela ali mogu i udruge građana o određenim problemima u kojim je angažirana uprava. Predstavke – sredstvo pomoću kojeg se od prikupljenih informacija donose određene konzekvence kako bi se utjecalo na pojavu o kojoj su prikupljene informacije 5. zbirke sudskih odluka. oni su dužni preko tiska i drugih sredstava javne komunikacije javnost upoznati s problemima svojih sektora i smjeram koje se poduzimaju za rješavanje tih problema Dakle. Mišljenje građana utječe na zadovoljstvo ljudi koji rade u upravi a to je jedan od važnijih elemenata uspješnosti odnosno neuspješnosti upravne organizacije. savjetovanja i sastanci – sudjeluju dužnosnici skupština.kod nas se sve više razvija – odnosi se samo na organizacije i ustanove koji daju mišljenja na prijedloge mjera i propisa teritorijalnih upravnih organa) 4. To je odlična kontrola upravnih službenika jer ako se službeniku objavi popis neriješenih slučajeva nije mu svejedno i požurit će s rješavanjem) SUSTAVNI KONTAKTI UPRAVE I GRAĐANA Ovo je druga skupina i ona obuhvaća sustavne kontakte uprave i građana koji se odnose na radne zadatke upravnih organizacija to su: 1. Uprav katkad treba građane (popis stanovništva). odnos građana i uprave prilično je složen. upravni djelatnici i građani koji sudjeluju kao stručnjaci u svoje ime ili kao predstavnici organizacija odnosno civilnog sektora 2.3. osim službenih listova u obzir dolaze i poluslužbeni ili oficiozni listovi) 5. Radi održavanja veza s tiskom u upravnim se organizacijama osnivaju uredi za odnose s javnošću. obično za godinu dana. institucija traženja i davanja mišljenja. javne rasprave – o nacrtu ustava. Rezultati anketa se publiciraju i tako se utječe na rad upravnih organa SREDSTAVA JAVNE KOMUNIKACIJE Treća skupina . zakonskom prijedlogu 3. publikacija propisa – (načelo UN priznaje građanima pravo da budu upoznati s propisima.( u sustavima u kojima sudovi stvaraju pravo. opće upravne informacije (u nekim se upravnim sustavima izdaje opći informacijski bilten koji sadrži sve primljene podneske i nakon određenog vremena ljude informira o njihovom stadiju u postupku. Dužnost je uprave davati informacije tisku.je najvažniji dokument – između uprave i tiska uvijek postoji napetost. sude po presedanima) 6. katkad se tiskaju ali se još uvijek premalo tiskaju u teritorijalnim jedinicama) 4.tisak .

ekonomskim i socijalnim svrhama koje žele ostvariti. dovoljno vremena. Općenito vlada mišljenje da su stvarna i značajna poboljšanja nerijetko tek pusti san i druge je mišljenje da ni jedna uprava nije tako dobra da ne bi mogla biti bolja i da se ne bi mogla unaprijediti reformom. reforma bi trebala pridonijeti povećanju institucionalnog kapaciteta određene zemlje i mogućnosti rješavanju javnih problema EFEKTI SUVREMENIH MENEDŽERSKIH REFORMI JAVNE UPRAVE Stvarni efekti reforme javne uprave do kojih dolazi pod utjecajem novog javnog menadžmenta mnogobrojni su i ne uvijek jednoznačni. organizacijsku kulturu i ponašanje kao institucionalizirane vrijednosti koje determiniraju uspjeh ili neuspjeh reforme Sve u svemu. Tri su tipa upravnih reformi: 1. a s druge strane povećana očekivanja društvene i političke okoline – neki u reformi vide prijetnju svojoj poziciji a neki je doživljavaju kao instrument poboljšanja svog položaja Uzroci reforme . strukturalni efekti u čitavom upravnom sustavu 2.na političkom planu – politička mobilizacija predstavlja pokretačku snagu modernizacije javnog sektora Reformama su češće izloženi dijelovi uprave koji se bave javnim službama nego klasični upravni resori jer su u bližem kontaktu s korisnicima i tako su pod većim pritiskom okoline.REFORME JAVNE UPRAVE Značajnije institucionalne inovacije u sustavu javne uprave neke zemlje do kojih dolazi periodično. Uspjeh reformi ima svoje preduvjete: politička podrška. odobrenje ljudskih i materijalnih resursa. svrhovitosne – pokreću se odlukom vladajućih snaga koje potrebu reformi vide u nekim političkim. uvođenje i stabilizaciju nove organizacije. Pokretačke poluge odnose se na donošenje novih propisa . ostali učinci 1. institucionalni model – ističe interne faktore. tradicija… (menadžerske reforme u javnoj upravi ekonomski su orijentirane te nerijetko započinju nastojanjima oko smanjivanja javnih izdataka. Učinci menadžerskih reformi u velikoj su mjeri ovisni o specifičnim okolnostima različitih zemalja – političkih sustava. 2. kultura. promišljena strategija reforme. okolišno uvjetovanje – u uvjetima ovisnosti uprava se reformira da bi odgovorila na pritiske okoline 3. zapošljavanje novog osoblja u postojeće institucije.na ekonomskom području – reforma je odgovor na temeljne promjene u društvenoekonomskoj i tehnološkoj okolini .s jedne strane imamo otpor prema reformama. stalna institucionalna podrška formiranje posebne upravne organizacije. promjene u formalnim organizacijskim strukturama. učinci na metode djelovanja u upravi 4. . učinci prema upravnom osoblju 3. Efekti menadžerskih reformi se svrstavaju u nekoliko osnovnih grupa: 1. STRUKTURALNI EFEKTI U SUSTAVU JAVNE UPRAVE 64 .

NEŽELJENI EFEKTI TIH MJERA (fragmentiranja države): 1. broj osoblja formalno smanjen. UČINCI NA UPRAVNO OSOBLJE Dijelimo ih na : 1. smanjiti značenje javne uprave.insistira se na privatizaciji jer se smatra da je privatni sektor za građane bolji izbor od javnog iz razloga što je teritorijalna decentralizacija skupa smanjuje efikasnost javnih službi . za razliku od prijašnje učmale ali čvrste hijerarhijske piramide reformirani upravni sustav ostavlja mnogo prostora nepovezanosti. Razdvaja se odjel za politiku od provedbenih agencija.u anglosaksonskim zemljama. problem koordinacije – utvrđivanje strategije i prioriteta u upravnom sustavu. Treći sektor ne smanjuje utjecaj javne sfere. više horizontalno povezane. . teritorijalna decentralizacija (Upravna i ili politička). uključuje veći broj zainteresiranih građana u neke forme suodlučivanja. Fragmentiranja države – nastojanje da se kruta piramida upravnog sustava rastvori u više podsustava čime bi odvojene agencije bile samostalnije. ali putem ugovora je zaposleno još više službenika pa u konačnici nakon reforme radi još više ljudi EFEKTI MENADŽERSKIH REFORMI U LOKALNOJ SAMOUPRAVI . neracionalnosti i zlouporabama. problem odgovornosti – linije odgovornosti se zamućuju ili čak prekidaju 2. problem kontakata s javnošću 3. Razlabavljenje veza . objektivne – u pogledu broja i strukture upravnog osoblja te službeničkog sastava 2. Smanjuje se postojeće osoblje i popunjava se s osobljem koje ima menadžerske vještine i znanja. Insistira sa na 65 .u nordijskim zemljama – one imaju tradiciju jake lokalne samouprave. Smanjenjem uprave žele se smanjiti javni troškovi. . Dolazi do pojave tzv. 5. proširiti prostor za djelovanje tržišta i stimulirati privatno poduzetništvo. . stvaranje što šireg prijelaznog sloja u kojem bi značajnu ulogu imao neprofitni i privatni sektor te labavljenje veza s preostalim dijelovima sustava. te bi time bila stvorena poduzetnička klima i općenito se popravila ekonomičnost i efikasnost u obavljanu javnih poslova. To se pokušava postići privatizacijom javnih poduzeća te povjeravanjem javnih službi i poslova privatnim poduzetnicima u obavljanje javnih poslova uključuje se i treći dobrovoljni. te se tamo strategija reformi manje oslanja na privatizaciju te vrijedi načelo supsidijarnosti za obavljanje javnih poslova. Da bi se riješio taj problem predlaže se stvaranje tijela od strateški postavljenih dužnosnika koje odlikuje sposobnost da vide širu sliku i da različite ali korespondirajuće elemente povežu u cjelovit sustav. Takva je situacija kontraproduktivna zbog čega se preporučuje ujednačenje.odvajanjem odjela za formulira nje resorne politike od agencija za provedbu na središnjoj razini. privatni neprofitni sektor. subjektivne – promjena kvalitete osoblja. dapače povećava ga. otežan nadzor –veća mogućnost neetičnog ponašanja i korupcije. funkcionalna samouprava za ustanove javnih službi…. koji čine nevladine udruge i druge institucije civilnog društva. . 4. fleksibilnije. te centralno praćenje i nadzor što također nije dobro jer dovodi u slabiji položaj niže i srednje službenika – smanjuje im se plaća. problem smanjenja osoblja – primjer VB. neovisne o vertikalnoj povezanosti. pa nastaju razlike jer neki službenici za isti posao puno manje zarađuju nego netko drugi. a što rezultira jačom lokalnom samoupravom 2.Svode se na smanjenje uprave. etike i organizacijske kulture Posebna pažnja posvećuje se vodećem sloju službenika – javnim menedžerima. Uvjeti zaposlenja se prepuštaju diskrecijskoj odluci rukovoditelja. države i javne sfere u životu ljudi.

a neki novi faktori poput zaštite prava potrošača. kvazitržišta. Uz menedžerske reforme često se veže konzumerizam odnosno orijentacija na poboljšanje odnosa s potrošačima.ocjenjivanju rada.obrazovanje i usavršavanje službenika. Da bi se lakše prilagodili željama svojih stranka ostavlja im se neko područje samostalnosti ali postavlja se pitanje da li se na to može računati kad ime se prijeti otkazima i smanjivanjem plaće. sve nas to dovodi do poboljšanja organizacijske kulture. U onim poduzećima i službama koja su bila javna nastoji se održati utjecaj i nadzor države te se tako državno upletanje u privatizirani sektor smanjuje u manjoj mjeri od očekivane. raspisivanje natječaj za obavljanje nekih službi i druge mjere za stvaranje internog tržišta tzv. dakle do ishoda posve suprotnog ciljevima reforme. Za novi javni menadžment karakteristična je težnja prema deregulaciji. ocjenjivanje rada sa velikom dozom subjektivnosti dovodi do smanjenja radnog morala i upravne se organizacije pretvaraju u neku vrst psihičke tamnice a to nužno dovodi do smanjenja efikasnosti i ekonomičnosti javne uprave. U novije su vrijeme osnovane dvije organizacije koje trebaju ujednačiti različita pitanja obrazovanja i usavršavanja jer osim znanja uprava treba osoblje sa specifičnim vještinama. Sve to. Problem je obrazovni sustav koji ne osigurava sva potrebna znanja i vještine. smanjenje plaća. Cilj davanja veće autonomije pojedinim jedinicama i organizacijama prijašnje javne uprave je i u tome da ih se nakon izdvajanja i osamostaljenja dovede u tržišnu utakmicu s drugim sličnim javnim i privatnim organizacijama. Ako umjesto pravnih. Takovo tržište moguće je ako se unutar javne uprave pojavljuju prodavatelji i kupci službi kojim je dopušteno zaključivati interne.. Upravu napuštaju mnogi kvalitetni službenici zbog niskih plaća te ih je teško nadomjestiti ovima. globalizacije još i dodatno povećavaju opseg državne regulacije 66 . otvaranje natječaja za obavljanje službi privatnim subjektima. UČINCI NA METODE UPRAVNOG DJELOVANJA Menadžerske upravne reforme usmjerene su na unošenje što više elementa tržišnog ponašanja i tržišnih kriterija u javnu upravu. Tu se misli na konkretne mjere kao što je naplata dijela cijene za javne službe. Organizacijska kultura i njeno mijenjanje također izaziva mnogo pažnje. a ocjene su često subjektivne. Treba umjesto uredsko-reaktivnog pristupa razvijati profesionalno-proaktivni pristup u obavljanju javnih poslova kako bismo došli do poduzetničke kulture. stvaranja javnog tržišta.… U fazama izgradnje javnog tržišta u početku se pojavljuje samo jedan kupac i prodavatelj. No kao i mnoge druge mjere razvoj javnog tržišta je skup jer traži čitavu infrastrukturu za utvrđivanje i naplatu cijene itd. To pridonosi pozitivnim promjenama nižeg osoblja koje je u neposrednom kontaktu s korisnicima. . To nas dovodi do marketizacije države. odlasci službenika u privatni sektor. Zato umjesto mehaničkih mjera treba upotrijebiti one subjektivne . ali tendencija je ka većoj kompeticiji. političkih i socijalnih vrijednosti se više pažnje posvećuje ekonomskim vrijednostima postižemo loše rezultate i namjesto očekivane poduzetničke razvit će se upravljačka kultura. većem broju sudionika i na taj način testiramo tržište i saznajemo da li je ugovorno povjeravanje obavljanja javne službe privatnoj osobi za koju krajnju odgovornost snosi javni sektor doista najbolje rješenje. smanjenju propisa koji reguliraju poslovanje privatnog sektora . kvaziugovore na osnovi kojih prodavatelj naplaćuje službu od kupca. treba više menadžerskih tečajeva. Problem je što je to tržište vrlo često centralno regulirano upravljano i nadzirano pa on i nije baš neupitne vrijednosti. Politički i ideološki napadi i pritisci. S druge strane dobro obrazovano osoblje odlazi u privatni sektor za boljom zaradom pa se investicija ulagana u obrazovanje ostvaruje gubitak zbog velike fluktuacije osoblja. plaća ovisi o ostvarenim rezultatima. Iako spada u mekše mjere za postizanje promjena uz nju je vezano mnoštvo nesporazuma. Nerijetko se odustaje od održavanja pariteta plaća između privatnog i javnog sektora.

S jedne je strane percepcija 67 . ovisno o različitim javnim interesima. društvenih podjela i konflikata (Novi Zeland . odnosno kupci usluga javne uprave te to nužno dovodi do potrebe povećanja kvalitete usluge javne uprave. POVELJE JAVNIH SLUŽBI: POKUŠAJ PODIZANJA KVALITETE JAVNE UPRAVE I JAČANJA ULOGE GRAĐANA Važna uloga pridaje se podizanju kvalitete usluga javne uprave. socijalne službe i socijalne države uopće. ali se sveukupni udio države u ukupnim društvenim sredstvima povećao. nedjelotvorne uprave. gdje bogatiji slojevi kroz menadžerske reforme pokušavaju legitimirati odbijanje da snose teret društvene solidarnosti. Prilično loše socijalno stanje ne govori mnogo o legitimitetu države. LEGITIMACIJSKI – neke vlade su uvele menadžerske reforme da bi napale legitimitet uprave. i standardima različitih subjekata. S druge stane zbog velikih poreza. Iako promjene znače korak naprijed u razvoju uprave postoji bojazan da ne dovedu do povećanja javnih troškova dok efikasnost i efektivnost javne uprave i nema baš uvijek efekte. POLITIČKI UČINCI . Kao i kod privatnog sektora krajnji potrošač treba biti zadovoljna kvalitetom usluge i unaprijed upoznat s onim što može očekivati od subjekata koji obavljaju usluge. Povelja javnih službi – javni dokumenti u kojim tijela javne uprave jasno određuju standarde obavljanja službe.osim potiskivanja uloge građana u korist uloge potrošača. a na drugoj činjenica da građani bivaju unaprijed informirani o tim standardima što bi im trebalo osigurati jači položaj prema tijelima javne uprave KVALITETA U JAVNOJ UPRAVI Kvaliteta je pojam koji se mijenja tokom vremena. Takvo razmišljanje dovodi do uvođenja povelja javnih službi. slabi demokratski nadzor nad obavljanjem javnih poslova u raznim aranžmanima (privatnim i neprofitnim) SOCIJALNI UČINCI – reforme dovode do nezaposlenosti. Pod utjecajem konzumerizma naglašava se potreba kvalitete i izvrsnosti prema potrošaču. za razliku od građana koji su u svojim političkim pravima jednaki. OSTALI UČINCI FINANCIJSKI – smanjenjem poreznih i drugih izvora stimulira se gospodarska djelatnost.Kao temeljni koncept rukovođenja uvodi se menadžment s obzirom na rezultate. skupih socijalnih programa nepovoljnih globalnih ekonomskih procesa tadašnja socijalna država i sam pad u krizu te joj treba osvježenje. način postupanja s građanima. potrošači. kriminala.ion je inače najdalje otišao u provođenju reformi) OPĆEDRUŠTVENI UČINCI – ogleda se kroz reafirmaciju strukture kapitalističkog društva. Radi se o pojmu čije je određenje subjektivno. siromaštva. Dolazi do socijalnih razlika. Svrha: na jednoj su strani jasni standardi koje postavlja uprava. Građani se počinju promatrati kao krajnji korisnici . U tom smislu je menadžerski pokret jedna od mogućnosti preživljavanja socijalne države i stjecanja ponovnog legitimiteta – karakteristično za zemlje u kojima su menadžerske reforme pokrenute iz pragmatičnih razloga (nordijske) UTJECAJ NA POLOŽAJ GRAĐANA – konzumerizam predstavlja atak na ulogu građana u odnosu prema upravi. postupke pritužbi i eventualne naknade kao i druga pitanja značajna za odnos s građanima s ciljem dodatnog jačanja položaja građana i povećanja sveukupne kvalitete javne službe. ovisi o različitoj percepciji kvalitete onih koji konzumiraju pojedinu robu ili uslugu. potrošač je talac svojih platežnih mogućnosti. dakle iz ideoloških razloga.

Zbog toga pojedine službe imaju monopolistički položaj u javnom sektoru pa i ne postoji pretjerana težnja ka povećanju razine kvalitete njihovih usluga. poštanska služba. kulture. sporta. skrbi o skupinama s posebnim potrebama. Odgovornost javne vlasti sastoji se u osiguranju zaštite potreba građana te osiguranju prihvatljive razine kvalitete tih službi. Mnoge službe obavljaju društveno korisne poslove koje je na sebe preuzela država bez obzira realnu isplativost posla koji obavljaju. Mjerenje kvalitete mora uzeti u obzir mnoge utjecaje i različite vrijednosti. Takve se službe često ne bi mogle obavljati kad subjekti javne vlasti ne bi bili odgovorni za njihovo obavljanje.onih koji je pružaju a druge strane onih koji je primaju. Klasificiramo ih na: a) komercijalne javne službe – mogu se orijentirati na mehanizme tržišta ali se njima istodobno zadovoljava javni interes. opskrba energentima). b) Nekomercijalne javne službe – obavljanje javnih poslova kojima s e osigurava zadovoljenje određenog javnog interesa bez izričite namjere stjecanja dobiti. 68 . Ne postoji u javnoj upravi mehanizam tržišta. (zdravstveno i socijalno osiguranje. statističke i druge službe negospodarske prirode). JAVNE SLUŽBE Poslovi kojima se zadovoljava određeni javni interes a javna vlast snosi odgovornost za njihovo obavljanje. Potrebno je postaviti standarde obavljanja te osigurati adekvatnu kontrolu obavljanja usluga. To je jedan od osnovnih razloga zbog kojeg duh poduzetništva ne može pustiti duboke korijene u djelatnostima javnog sektora. Kvalitetu je mnogo lakše odrediti kod robe nego kod usluge a posebno u javnoj upravi jer se u privatnom sektoru kvaliteta nastoji odrediti unaprijed sukladno željama budućih potrošača. U javnoj je upravi povratna informacija o zadovoljstvu potrošača spora. očekivanja. što podrazumijeva kompleksni posao. Pravni oblik u kojem djeluju su javne ustanove koje se osnivaju za obavljanje poslova iz obrazovanja. nije riječ o isključivo tržišnom pružanju usluga onim koji ih mogu kupiti nego o uslugama za čije je funkcioniranje odgovorna država. tehničke. obrazovanje. lokalni javni promet. U javnoj upravi ne postoji mogućnost provjere kvalitete jer se usluge najvećim dijelom konzumiraju odmah bez mogućnosti egzaktne procjene njihove kvalitete. zbog toga ne postoje jedinstvene metode mjerenja. ponuda nasuprot potražnje koji bi nametnuo kvalitetu kao preduvjet opstanka u tržišnoj utakmici. . Riječ je o društveno korisnim i potrebnim službama koje nisu primarno usmjerene na mehanizme tržišta. Dakle. Pravno to se najčešće razni oblici javnih trgovačkih društava pomoću kojih se omogućava uobičajeno obavljanje gospodarske aktivnosti ( javni promet. već se nastoje uspostaviti različiti parametri koji će uz kvantitativne pokušati uključiti i kvalitativne pokazatelje.