You are on page 1of 254

REVISTA

DO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
ISSN 0103-1090
REVISTA
DO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Responsabilidade Editorial
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao - CEDOC
SAFS Quadra 4 - Lote 1 - Edifcio Sede - Sala 3
70042-900 Braslia-DF
Fone: (61) 316-7165
Correio Eletrnico: revista@tcu.gov.br
Fundador
Ministro Iber Gilson
Supervisor
Ministro Bento Jos Bugarim
Conselho Editorial
Jos Antonio Barreto de Macedo, Lucas Rocha Furtado, Luciano Carlos Batista,
Eugenio Lisboa Vilar de Melo, Jos Moacir Cardoso da Costa e Salvatore Palumbo
Centro de Documentao
Evelise Quadrado de Moraes
Diagramao
Ismael Soares Miguel
Ricardo Oliveira do Esprito Santo
Os conceitos e opinies emitidas em trabalhos doutrinrios assinados so de
inteira responsabilidade de seus autores
Revista do Tribunal de Contas da Unio -- v.1, n.1 (1970- ). -- Braslia:
TCU, 1970-
Trimestral
De 1970 a 1972, periodicidade anual; de 1973 a 1975, quadrimestral;
de 1976 a 1988, semestral.
ISSN 0103-1090
1. Direito - Peridicos - Brasil. I Tribunal de Contas da Unio.
CDU 340.142 (81) (05)
CDD 340.605
Tribunal de Contas da Unio
Ministros
Humberto Guimares Souto, Presidente
Bento Jos Bugarin, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa
Iram Saraiva
Valmir Campelo
Adylson Motta
Walton Alencar Rodrigues
Guilherme Palmeira
Ministros-Substitutos
Jos Antonio Barreto de Macedo
Lincoln Magalhes da Rocha
Benjamin Zymler
Ministrio Pblico
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Jatir Batista da Cunha, Subprocurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Ubaldo Alves Caldas, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Procuradora
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
SUMRIO
DOUTRINA 9
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A TORMENTOSA QUESTO DOS
RESTOS A PAGAR DO MUNICPIO
Flvio Corra de Toledo Jnior
Srgio Ciquera Rossi ........................................................................................ 11
A VERDADEIRA FUNO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO NO
PROCESSO ORAMENTRIO
Francisco Carlos Ribeiro de Almeida ............................................................... 15
DOS LIMITES DA PROPAGANDA INSTITUCIONAL E DO ABUSO DE
AUTORIDADE NA LEI ELEITORAL
Gina Copola ..................................................................................................... 27
APLICABILIDADE DO CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR AOS
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Jatir Batista da Cunha ....................................................................................... 30
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E AS LICITAES
Lucas Rocha Furtado ........................................................................................ 35
O PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA EFICINCIA
Um enfoque doutrinrio multidisciplinar
Paulo Soares Bugarin ....................................................................................... 39
ACRDOS E DECISES DO TCU 51
DENNCIA CONTRA A DIRETORIA REGIONAL DA EMPRESA BRASILEIRA DE
CORREIOS E TELGRAFOS NO ESTADO DE PERNAMBUCO - Denncia
Ministro-Relator Valmir Campelo ................................................................... 53
TST - PROCEDIMENTOS RELATIVOS INDENIZAO A TERCEIROS DE
DANOS CAUSADOS POR AGENTES PBLICOS - Consulta
Ministro-Relator Guilherme Palmeira ............................................................. 62
MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU - INDISPONIBILIDADE DE BENS DOS
RESPONSVEIS SOLIDRIOS PELA OBRA DO FRUM TRABALHISTA DE
SO PAULO - Requerimento
Ministro-Relator Lincoln Magalhes da Rocha ................................................ 73
CREMESC - INSPEO NAS REAS DE LICITAES, CONTRATOS E PESSOAL
- Relatrio de Auditoria
Ministro-Relator Jos Antonio Barreto de Macedo .......................................... 86
SECRETARIA DE INFRA-ESTRUTURA HDRICA DO MINISTRIO DA
INTEGRAO NACIONAL E CODEVASF - METODOLOGIA UTILIZADA NA
ESCOLHA DOS PROJETOS DE IRRIGAO - Relatrio de Auditoria
Ministro-Relator Adylson Motta .................................................................... 111
JUSTIA FEDERAL DE 1 INSTNCIA/SEO JUDICIRIA DE SO PAULO -
LICITAO PARA CONTRATAO DE SERVIO DE MANUTENO EM
SISTEMAS DE DETECO E ALARME DE INCNDIO - Representao
Ministro-Relator Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa ...................................... 157
TSE - PROCEDIMENTOS UTILIZADOS EM LICITAO PARA AQUISIO DE
MODEMS - Representao
Ministro-Relator Benjamin Zymler ................................................................ 164
BB - LICITAO PARA CONTRATAO DE SERVIOS DE VIGILNCIA
ARMADA - Representao
Ministro-Relator Bento Jos Bugarin.............................................................. 178
MINISTRIO DA DEFESA - ADOO DO REGIME JURDICO NICO PARA
AUXILIARES CIVIS DE NACIONALIDADE BRASILEIRA CONTRATADOS
PELA MARINHA NO EXTERIOR - Representao
Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues .................................................. 195
DESTAQUE 211
PALESTRA PROFERIDA NA COMISSO MISTA DE PLANOS, ORAMENTOS
PBLICOS E FISCALIZAO DO CONGRESSO NACIONAL
Ministro-Presidente Humberto Guimares Souto ......................................... 213
EVOLUO DO CONTROLE EXTERNO NO BRASIL
Ministro Bento Jos Bugarin .......................................................................... 224
NDICE REMISSIVO 239
NDICE DE AUTOR 251
DOUTRINA
11 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A TORMENTOSA
QUESTO DOS RESTOS A PAGAR DO MUNICPIO
Flvio Corra de Toledo Jnior
1
Srgio Ciquera Rossi
2
A proposta original da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Anteprojeto de 1998,
continha dispositivo que embargava, com vigor, a acumulao da dvida de curto
prazo do Municpio, na qual se incluem, com absoluta predominncia, as despesas
no financeiras que passam para o exerccio seguinte, os ditos Restos a Pagar.
O Anteprojeto determinava cobertura de caixa para essas despesas no pagas
no exerccio em que foram assumidas. Ao permitir a incluso, sem amparo de caixa,
de certo tipo de Restos a Pagar, os liquidados, o Substitutivo da Cmara Federal
desfigurou, neste particular, aquela inteno original. o artigo 41 do autgrafo,
vetado pelo Presidente da Repblica
A aposio do veto presidencial, claro, no logrou restaurar a barreira fiscal
pretendida. Diante disso, restrio explcita e literal a Restos a Pagar encontra-se,
somente, no artigo 42 da Lei 101, de 2000, aplicvel, contudo, parte do ltimo ano
de cada mandato. Assim diz essa regra:
Art. 42. vedado ao titular de Poder ou rgo referido no art. 20, nos ltimos
dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigao de despesa que no possa
ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no
exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Pargrafo nico. Na determinao da disponibilidade de caixa sero
considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar at o final do
exerccio.
Assim, a norma prescreve dois comandos:
- Entre maio e dezembro do ltimo ano de mandato, os gastos compromissados,
e vencidos, sero pagos nesse perodo;
- Nesse mesmo perodo de 8 meses, os gastos compromissados, mas no
vencidos, precisaro de amparo de caixa em 31 de dezembro.
A primeira polmica reside nesse segundo comando, mais precisamente na
questo da obrigao de despesa que tenha parcelas a serem pagas no exerccio
seguinte. Esse impasse de entendimentos tanto mais importante quando se trata
de contratos de prestao continuada como os de fornecimento de alimentos para a
merenda escolar, de medicamentos, de material de enfermagem ou da prestao de
servios de carter contnuo.
1
Assessor Tcnico do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo.
2
Secretrio-Diretor Geral e Substituto de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de So
Paulo.
12 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Antes de posicionar nossa linha de entendimento, preciso relembrar o
conceito de um instrumento bsico da Contabilidade Pblica, o empenho, mecanismo
que materializa a primeira fase oramentria da despesa governamental. Conforme o
artigo 58 da Lei 4.320, de 1964, empenho da despesa o ato emanado de autoridade
competente que cria para o Estado obrigao de pagamento. Dele derivada, a Nota
de Empenho iguala-se, em determinados casos, ao instrumento de contrato (artigo
62 da Lei de Licitaes e Contratos).
Conforme o artigo 57 da Lei de Licitaes, as despesas relacionadas expanso
da atividade governamental, os denominados projetos, podem estar amparados em
empenhos que se fracionam pelos quatro exerccios do plano plurianual - PPA; de
igual modo, os servios rotineiros e continuados, que no necessitam de previso no
PPA, podem realizar-se conta de empenhos repartidos por at 5 exerccios (60
meses). No que toca s obras e servios de engenharia, aquela lei reafirma o
procedimento de que em cada ano s precisa haver recursos para o cronograma nele
executado (art. 7, 2, III), ou, o que d no mesmo, o empenho s onera o oramento
de cada ano na medida, a mais prxima possvel, do nvel de execuo da avena
nesse perodo.
Baseada na locuo obrigao de despesa, certa linha de intrpretes da
LRF entende que qualquer tipo de compromisso firmado nos dois ltimos
quadrimestres dos mandatos, esteja ele empenhado ou no, deva submeter-se s
limitaes do artigo 42. Dessa forma, assinado nos ltimos 8 meses da gesto do
Prefeito, um contrato de limpeza pblica faria com que a Administrao reservasse
numerrio para todas as parcelas contratuais a serem realizadas no ano seguinte.
Somos contrrios indigitada linha de pensamento. A nosso ver, apenas as
despesas empenhadas e liquidadas nos dois ltimos quadrimestres precisam de
amparo de caixa. Eis os nossos argumentos:
1- O artigo 42 se insere na seo da LRF que trata de Restos a Pagar, os quais,
conforme conceituao da L. 4.320 (artigo 36), so as despesas empenhadas mas
no pagas at 31 de dezembro. Assim, no h que se falar em Restos a Pagar sem o
prvio empenho que os suporte oramentariamente;
2- Os dois comandos do artigo 42 tm em foco a disponibilidade financeira,
o ajuste entre compromisso e fluxo de caixa; enfocam eles o desembolso, a sada do
dinheiro pblico, o pagamento, enfim. Pois bem, o artigo 62 da Lei 4.320 assevera
que s faz jus a pagamento o fornecedor que entregou materiais, servios ou obras.
A nica exceo fica por conta do regime de adiantamento. Assim, no se pode
provisionar aquilo que ainda no foi entregue Administrao. Neste ponto, vale
lembrar, o pargrafo nico do dispositivo em estudo refere-se, expressamente,
despesa compromissada a pagar, expresso que abrange os gastos em que j houve
adimplemento contratual por parte de terceiros;
3- O futuro mandatrio, utilizando-se de seu poder discricionrio, pode revogar
contratos de fornecimento parcelado, notadamente os de materiais e servios; nesse
cenrio, a coleta de lixo poderia voltar a ser realizada pelos servidores (execuo
direta), tornando intil o objeto da proviso financeira contratual;
13 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
4- Frente ao princpio oramentrio da anualidade, as receitas arrecadadas no
exerccio so carreadas para as despesas assumidas nesse mesmo perodo; tal princpio
no considera que despesa futuramente realizada se ampare em receita atual.
5- Tendo em vista que no se empenha antes o gasto do ano seguinte (artigos
7 e 57, L. 8.666) e, posto que refogem despesa no empenhada as limitaes do
artigo 42, conclumos que s a despesa regularmente empenhada nos dois ltimos
quadrimestres precisa de disponibilidade de caixa em 31 de dezembro;
Todavia, essa nossa posio no valida toda e qualquer avena celebrada nos
dois ltimos quadrimestres do mandato. Aqui, o controle externo no deve olvidar o
esprito da LRF, o princpio da responsabilidade no uso do dinheiro pblico, que
tende a ser infringido, com mais vigor, em perodo eleitoral. Assim, nesse perodo,
no exame prvio de edital e em outros instrumentos do controle simultneo dos atos
administrativos, devem-se rejeitar contrataes que no tm o carter da
essencialidade ou da emergncia. Essa recusa, contudo, no se basear em
determinado dispositivo da LRF, mas, como dito, em seu pressuposto maior, a gesto
responsvel. Caso isso escape do controle concomitante, os pareceres e julgamentos
dos Tribunais de Contas, por certo, repreendero, o mais severo possvel, essas burlas
ao princpio fundamental da Lei 101, de 2000.
Esse posicionamento encontra outros adeptos:
Conforme o Tribunal de Contas do Paran, a restrio para contrair despesa
deve se limitar quelas cujo objeto fique limitado ao exerccio, aplicando-se com
preciso o princpio da competncia. Dessa forma, o caixa do ltimo ano do mandato
deve quitar aquelas despesas incorridas nesse ano, sendo que parcelas a incorrer
devero ser suportadas pelo caixa do ano seguinte (In: Aspectos Gerais da Lei de
Responsabilidade Fiscal, 2000). Grifos nossos.
Diz o Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul, por conseqncia da
aplicao do princpio contbil da competncia da despesa, a obrigao da
despesa de que trata o artigo 42, quando do final do exerccio, seria praticamente
sinnimo de despesa liquidada ou em execuo, que deveria ter o seu pagamento
efetuado dentro ainda do exerccio financeiro ou, no mnimo, que houvesse recursos
em caixa disponveis, neste mesmo exerccio, para satisfao da obrigao, mesmo
que o pagamento ocorresse no exerccio seguinte (in: Manual da LRF, disponvel
no site www.federativo.bndes.gov.br).
Outra polmica quanto ao artigo 42 diz respeito regra contida em seu
pargrafo nico. Entendem alguns tratar-se de imposio no sentido de que todo o
estoque de Restos a Pagar deva ser pago ou, ao menos, provisionado, at o ltimo
dia da gesto; assim, as exigncias no se limitariam aos 8 ltimos meses do mandato.
Manobras contbeis tm sido recomendadas em face desse equivocado entendimento.
o caso da proposta de encerramento de exerccio antes de 31-12-2000 ou da anulao
de Restos a Pagar antigos e sua posterior transferncia para o grupo Dvida
Consolidada.
A nosso ver, em tal pargrafo nico, o legislador pretendeu que nos 8 ltimos
meses o dirigente confronte receitas esperadas e despesas a pagar e, se ainda assim,
14 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
projetar-se uma diferena financeira positiva, absolutamente descompromissada de
fundos especiais ou qualquer outro tipo de vinculao oramentria, a sim, um novo
gasto poderia ser ordenado.
Na obra Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal consta que .....O
pargrafo nico estabelece a forma para calcular a real disponibilidade de
caixa...Devem ser somadas as receitas futuras previstas e deduzidos os encargos e
despesas compromissadas a pagar. No basta, portanto, possuir em determinado
momento, dentro dos oito ltimos meses da gesto, recursos financeiros em caixa
ou bancos; imperioso elaborar previso do fluxo financeiro at o final do exerccio,
que dever confrontar os recursos financeiros com os compromissos j assumidos.
A eventual diferena positiva que autorizar o gestor a contrair nova obrigao
de despesa grifos nossos (Editora Nossa Livraria, Recife, 2001, pg. 244).
Assim, esse dispositivo, tal qual seu caput, regra para os 8 ltimos meses da
gesto; no equaciona a chamada herana maldita, quer isso dizer, as despesas
vencidas em vrios exerccios pretritos, inclusive nos primeiros 3 anos e 4 meses
do mandato executivo em anlise. Esse desvio fiscal acontecia porque a receita era
prevista em patamares irreais, sancionando despesas sem lastro financeiro e, por
tudo isso, o dficit de execuo oramentria. Contudo, para que tal irregularidade
no continue se reproduzindo, a LRF tem remdio; materializa-se ele nos novos
instrumentos e formas de controle que valorizam o processo de planejamento
oramentrio.
Em outras palavras, se a receita foi superestimada, o dirigente municipal
precisar conter despesas por meio de um instituto agora obrigatrio, o da limitao
de empenhos e movimentao financeira (artigo 9); caso contrrio, estar sujeito
multa de 30% sobre seus vencimentos anuais (artigo 5, III da Lei 10.028, de 2000).
Mediante a anlise bimestral de relatrios fiscais, os Tribunais de Contas
acompanharo a execuo oramentria municipal, alertando o Municpio em risco
de dficit, para em caso de omisso, aplicar ao responsvel a multa referenciada
A nosso ver, Comunas com menos de 50 mil habitantes, formalmente obrigadas
a apresentar metas de resultado fiscal apenas em 2005, mesmo elas, precisaro limitar
despesas, caso se avizinhe o dficit oramentrio e, disso decorrente, a reproduo
dos indesejados Restos a Pagar sem cobertura financeira. Para tanto, sero alertadas
pelas Cortes de Contas, com base no artigo 59, 1, V da Lei de Responsabilidade
Fiscal.
15 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
A VERDADEIRA FUNO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA
UNIO NO PROCESSO ORAMENTRIO
Francisco Carlos Ribeiro de Almeida
1
I O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO BREVE HISTRICO
1 A histria do Controle da Administrao Pblica no Brasil remonta ao
perodo imperial quando a primeira Constituio poltica do Imprio do Brasil, de
25 de maro de 1824, estabeleceu que a Receita e a Despesa da Fazenda Nacional
sero encarregadas a um Tribunal, debaixo do nome Thesouro Nacional.
De 1826 a 1831 foram apresentados ao Senado e Cmara dos Deputados
projetos propondo a criao de um Tribunal de Contas. A proposta precursora foi
apresentada por Felisberto Caldeira Brant Pontes Oliveira e Horta, senador, ministro
da Fazenda e Visconde de Barbacena.
Em 1831, em decorrncia da Lei n 657, foi institudo o Tribunal do Tesouro
Pblico Nacional. tendo sido extintos o Errio Rgio e o conselho de Fazenda, criados
em 1808, por Ato de D. Joo VI.
Tratava-se de rgo vinculado ao Poder Executivo, mais especificamente ao
Ministrio da Fazenda, ao qual competia realizar um balano geral da receita e despesa
do Tesouro Nacional do exerccio subsequente para encaminhamento cmara dos
Deputados.
A criao do Tesouro Nacional foi marco cronolgico inicial do controle da
gesto governamental no Brasil, com o advento dos oramentos pblicos e balanos
gerais elaborados, examinados e publicados com periodicidade anual.
J em 1857 o Marqus de So Vicente, senador e magistrado paulista, Jos
Antnio Pimenta Bueno, em anlise Constituio Poltica do imprio, ao manifestar-
se quanto importncia da criao do Tribunal de Contas, afirmou de suma
necessidade a criao de um Tribunal de Contas, devidamente organizado, que
examine e comprove a fidelidade das despesas com os crditos votados as receitas
com as leis do imposto, que perscrute e siga pelo testemunho de documentos autnticos
em todos os seus movimentos a aplicao e emprego dos valores do Estado e que
enfim possa assegurar a realidade e legalidade de contas.
Sem esse poderoso auxiliar, nada conseguiro as Cmaras.
Esta e outras manifestaes de figuras expoentes da vida pblica brasileira,
na segunda metade do sculo XIX, j evidenciavam o que ainda hoje pretende-se
demonstrar acerca da importncia da participao do rgo tcnico de Controle da
Administrao Pblica, em apoio ao Congresso Nacional, na anlise das despesas e
receitas constantes da proposta oramentria encaminhada pelo Poder Executivo.
1
Analista de Finanas e Controle Externo do TCU, Secretrio de Controle Externo da SECEX/RJ.
16 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
2 Por intermdio do Decreto n 966/A, de 07 de novembro de 1890, e sob a
influncia de rgos congneres da Frana, Blgica e Itlia, foi criado o Tribunal de
Contas com a misso de examinar as receitas e as despesas pblicas. Em 1891, com
a primeira Constituio da Repblica, o Tribunal de Contas foi elevado ao nvel
constitucional do ordenamento jurdico brasileiro. Desde ento, foi mantido em todos
os textos constitucionais, promovidos alguns ajustes no rol de suas competncias,
mas sem alteraes na essncia do papel de rgo responsvel pelo Controle Externo
da Administrao Pblica Federal, em auxlio do Congresso Nacional.
Em 1896, promoveu-se uma reforma do Tribunal de Contas, por meio dos
Decretos nmeros 392 e 2.409, quando foi regulamentada sua competncia para
examinar os atos vinculados arrecadao de Receita Pblica Federal.
3 - Com o advento da Constituio de 1967, sua nomenclatura foi alterada
para Tribunal de Contas da Unio e foi-lhe atribuda competncia para realizar
auditorias nos rgos/entidades federais.
4 A atual Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em
05 de outubro de 1988, define o papel do rgo de Controle Externo da Unio, no
Ttulo IV (Da organizao do Poder Legislativo), Seo IX (Da Fiscalizao Contbil,
Financeira e Oramentria).
a) O Artigo 70 estabelece:
- A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial
da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica
ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e
valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigaes de natureza pecuniria.
II MODELO DE CONTROLE EXTERNO ESTABELECIDO NA CONSTITUIO
FEDERAL DE 1988
5 - O artigo 71 identifica o Congresso Nacional como sujeito ativo, detentor
de competncia originria, do Controle Externo da Unio e estabelece que o exerccio
do Controle realizar-se- com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual
atribui as seguintes competncias:
a) apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica,
mediante parecer prvio, que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de
seu recebimento;
b) julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros,
bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e
sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico federal, e as contas daqueles
17 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo
ao errio;
c) apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de
pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes
institudas e mantidas pelo poder pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de
provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas
e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal
do ato concessrio;
d) realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado
Federal, de comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades
administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades
referidas no inciso II do artigo 71 da Constituio Federal;
e) fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo
capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado
constitutivo;
f) fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio,
mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao
Distrito Federal ou a Municpio;
g) prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por
qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas comisses, sobre a
fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre
resultados de auditorias e inspees realizadas;
h) aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras
cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio;
i) assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias
necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
j) sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a
deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal;
l) representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos
apurados.
6 Compete ainda ao Tribunal de Contas da Unio, nos termos da Lei
Complementar n 101 de 04/05/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal):
a) emitir parecer prvio conclusivo sobre as contas prestadas pelo chefe do
Poder Executivo , bem como sobre as contas dos Presidentes dos rgos dos Poderes
Legislativo e Judicirio Federais e do chefe do Ministrio Pblico, no prazo de 60
(sessenta) dias.
b) fiscalizar o cumprimento da referida Lei Complementar, em auxlio ao
Poder Legislativo, com nfase no que se refere a:
atingimento das metas estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias;
limites e condies para realizao de operaes de crditos e inscrio em
restos a pagar;
18 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
medidas adotadas para retorno da despesa total com pessoal ao respectivo
limite;
providncias tomadas, para reconduo dos montantes das dvidas
consolidada e mobiliria aos respectivos limites;
destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, tendo em vista as
restries constitucionais e legais;
alertar aos Poderes ou rgos da Unio acerca da iminncia de frustrao
das metas de resultado primrio ou nominal, em funo de no se realizar a receita
prevista, bem como acerca da extrapolao dos limites estabelecidos para as rubricas
de despesas com pessoal, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito e
concesses de garantias, bem como gastos com inativos e pensionistas;
verificar os clculos dos limites da despesa total com pessoal de cada Poder
e rgos da Unio, definidos na Lei Complementar; e
acompanhar o cumprimento das regras estabelecidas na Lei Complementar
para as operaes de crdito realizadas pelo Banco Central do Brasil.
7 A insero de suas competncias e composio no captulo da Constituio
que trata do Poder Legislativo e o comando insculpido no artigo 71, determinando
que o Controle Externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio
do Tribunal de Contas da Unio, evidncia concreta da inteno do legislador
constitucional em tratar o sistema de Controle Externo como um todo indissocivel,
conformado pelo Congresso Nacional, detentor da competncia originria, e pelo
Tribunal de Contas da Unio, rgo tcnico especializado, detentor de competncias
constitucionais especficas de rgo de fiscalizao.
8 - Este arranjo constitucional, consagrado em inmeros pases dos 05 (cinco)
continentes exclui a hiptese de interveno isolada de um ou outro agente de Controle
Externo (Congresso Nacional ou Tribunal de Contas da Unio) no mister de fiscalizar
a administrao pblica federal.
O Controle Externo deve resultar de aes coordenadas e sinrgicas
promovidas pelo rgo tcnico (Tribunal de Contas da Unio) em harmonia com
referenciais fixados pelo rgo poltico (Congresso Nacional) em cumprimento ao
papel de guardio dos interesses superiores da sociedade e do Estado. Trata-se, por
conseguinte, esta ao compartilhada, de indispensvel implemento de condio para
efetividade do Controle Externo e maximizao dos resultados obtidos em prol da
sociedade e da administrao pblica brasileiras.
9 - O equilbrio e adequao deste modelo so perceptveis na prtica cotidiana
do controle, um vez que promove a unio da experincia e da vocao para o exerccio
do controle poltico, competncia privativa do Congresso Nacional, experincia e
vocao do Tribunal de Contas da Unio para o exerccio do controle tcnico,
aperfeioadas e consolidadas no transcurso dos seus 110 (cento e dez) anos de
existncia, destes 103 (cento e trs) em operao. A estas caractersticas deve-se
agregar as vantagens advindas da estrutura administrativo-operacional do Tribunal,
cuja organizao constitui uma rede capilarizada que se estende a todo territrio
19 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
nacional, interligada por um moderno e eficiente sistema de comunicao
computadorizado.
Os resultados desta parceria institucional, determinada pela Constituio
Federal , ainda no atingiram um grau satisfatrio de eficcia e efetividade, mas tm
proporcionado produtos (servios pblicos) de qualidade destinados apropriao
pela sociedade e administrao pblica brasileiras.
10 Dessarte, o objeto de Controle compartilhado entre o Congresso Nacional
e o Tribunal de Contas da Unio a fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta
quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e
renncia de receitas. Em cumprimento a este mister, deve-se verificar, nos limites do
processo oramentrio (planejamento, autorizao, execuo e controle) e no apenas
da execuo dos oramentos da Unio, os atos administrativos levados a efeito nos
rgos e entidades federais vinculados aos poderes constitudos da Unio, no
exerccio de suas misses institucionais.
11 - Tais atos podem estar associados execuo da despesa ou realizao
da receita pblica e resultam de processo decisrio prprio da gesto do errio.
A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial
do ato administrativo, ao longo do seu processo constitutivo at a sua efetivao,
sob a forma de normas infralegais, de bens e servios pblicos ou vnculos
obrigacionais entre o particular e o Estado pode ser classificada em ex-ante, pari-
passu, sucessiva ou a posteriori, quanto ao momento em que intervm o rgo de
controle. Os objetivos fiscalizatrios devem contemplar tanto os atos administrativos
que resultam em procedimentos de execuo da despesa pblica quanto aqueles
necessrios realizao da receita, um vez que esta requisito legal daquela.
III A QUESTO DA TEMPESTIVIDADE NO CONTROLE EXTERNO
12 - Em todas estas modalidades constitucionais de fiscalizao, o Tribunal
de Contas da Unio tem atuado, ao longo dos 107 (cento e sete) anos de sua existncia
(foi criado em 1890, mas instalado apenas em 1893) exclusivamente na fase ulterior
execuo do ato administrativo (controle sucessivo ou a posteriori), quando os
prejuzos financeiros, operacionais e sociais j foram imputados administrao
pblica, ao errio federal e sociedade.
Ocorrido o dano, sua regularizao, sob a forma de ressarcimento do dbito,
recuperao do crdito ou reparao de perdas imputadas sociedade pela
implementao, ineficiente, antieconmica e ineficaz de polticas pblicas, pelo
governo federal, somente ocorrer no longo prazo, muitas vezes com pesados nus
ao errio e ao conjunto da sociedade, e sem qualquer garantia de reconstituio
integral das condies financeiras, oramentrias e patrimoniais originrias.
13 - A exceo a esta prtica de controle ineficiente e ineficaz so os recentes
e embrionrios trabalhos de Auditoria de Desempenho realizados em decorrncia de
acordo de cooperao tcnica firmado pelo Tribunal de Contas da Unio com o
20 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Reino Unido, cujo arcabouo conceitual contempla, entre outros procedimentos
relevantes, a avaliao de efetividade e legitimidade no processo decisrio que resulta
na escolha de polticas pblicas pelo governo federal. Desta forma, d-se incio ao
deslocamento gradual do eixo de interveno do rgo tcnico de controle externo,
da posio a posteriori para as posies ex-ante e pari-passu.
14 Este um exemplo concreto de mudanas no conjunto de referncias
conceituais, que balizam a atuao do Controle Externo do pas. Verifica-se que os
trabalhos de Auditoria de Desempenho incluem entre seus objetivos, uma anlise de
efetividade dos procedimentos implementados pelo agente formulador de polticas
pblicas, ainda na fase preliminar do processo decisrio: o planejamento. Desta forma,
ao realizar Auditorias de Desempenho, o Tribunal de Contas da Unio , embora de
maneira incipiente, j se faz presente na etapa gnese do processo oramentrio.
O que se pretende o aperfeioamento desta prtica e uma definio mais
clara da adequada apropriao dos seus resultados, sob a forma de deliberaes do
Tribunal.
de conhecimento geral, que por intermdio dos oramentos da Unio a
que se refere o pargrafo 5 do artigo 165 da Constituio Federal, que o governo
exerce a funo de formulador de polticas pblicas para atender s demandas sociais
e aos interesses supremos do Estado. Esta caracterstica dos oramentos pblicos
coloca-os na esfera de interesse dos agentes de Controle Externo (Congresso Nacional
e Tribunal de Contas da Unio), enquanto responsveis pelo controle da legitimidade
a que se refere o caput do artigo 70 da Constituio Federal. Este controle deve ser
realizado, no apenas na fase de execuo, mas, principalmente, na etapa em que
receitas e despesas so autorizadas e convertidas em mandamento legal.
IV O QUE PODE SER FEITO PARA ASSEGURAR A TEMPESTIVIDADE DO
CONTROLE EXTERNO A PARTIR DA ETAPA DE APRECIAO DO PROJETO DE
LEI DO ORAMENTO ANUAL E DEMAIS PROJETOS A QUE SE REFERE O
ARTIGO 166 DA CONSTITUIO FEDERAL
15 - Em essncia, este o fim colimado por este estudo que se prope a
orientar uma reflexo institucional no mbito do Congresso Nacional e do Tribunal
de Contas da Unio acerca da redefinio do papel do rgo de Controle Externo no
processo oramentrio.
O modelo proposto preconiza o compartilhamento de aes entre o Tribunal
de Contas da Unio e o Congresso Nacional na anlise da proposta oramentria
anual e visa balizar a transio de um controle oramentrio reativo, de reduzida
eficcia/eficincia, para um controle mais gil, tempestivo, ex-ante e provedor de
dados e informaes que permitiro ao Congresso Nacional deliberar com a segurana
que requer a transformao da proposta encaminhada pelo Poder Executivo em Lei
Oramentria.
Como resultado, pretende-se agregar aes preventivas ao esforo que o
Congresso Nacional j vem realizando para erradicar do processo oramentrio,
21 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
ocorrncias semelhantes ao recente episdio do Tribunal Regional do Trabalho no
Estado de So Paulo e aos fatos mais remotos, mas no menos preocupantes, apurados
pelo Congresso Nacional na CPMI do Oramento, no exerccio de 1993.
16 - O modelo de Controle Oramentrio proposto fundamenta-se nos
seguintes princpios:
a) O Controle Externo a cargo do Congresso Nacional inclui a fiscalizao
oramentria a que alude o caput do artigo 70 da Constituio Federal, e deve ser
exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, em toda sua plenitude,
incluindo a etapa de aprovao da proposta oramentria anual elaborada pelo Poder
Executivo para a apreciao pela comisso mista de Planos, oramentos pblicos e
fiscalizao.
b) em cumprimento ao que estabelece o inciso VII do artigo 71 da Constituio
Federal, ao prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer
de suas Casas, ou respectivas comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees
realizadas; o Tribunal de Contas da Unio est autorizado a prestar auxlio Comisso
Mista Permanente a que se refere o artigo 166, pargrafo 1 da Constituio, no
mister de apreciar os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes
oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais, a exemplo de sua atuao
j consagrada no que concerne s contas apresentadas anualmente pelo Presidente
da Repblica.
c) a participao do Tribunal de Contas da Unio, em auxlio Comisso
Mista Permanente de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao; na apreciao da
proposta oramentria encaminhada ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo,
ensejar um significativo aporte de qualidade aos trabalhos de fiscalizao
tradicionalmente realizados pelo rgo de Controle Externo nos atos de execuo
da despesa e realizao da receita constitutivos dos oramentos correntes, bem como
viabilizar a utilizao dos resultados desta fiscalizao na anlise das propostas
oramentrias subsequentes. J nos idos de 1910, Alfredo Valado, membro do
ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas, ao manifestar-se em estudo deu
suporte reforma do Tribunal , sentenciou com inigualvel descortino: As Contas
do exerccio tm outra significao . Elas constituem o elemento preparatrio
do oramento a se votar; na sua lio que devem assentar a estimativa da
receita e a avaliao da despesa.
d) a estrutura do Tribunal de Contas da Unio constituindo uma rede fsica
interligada por um eficiente sistema informatizado, e que se estende a todo territrio
nacional um importante instrumento facilitador a ser utilizado no processo de coleta
e sistematizao de dados/informaes necessrios ao trabalho de anlise da proposta
oramentria pelo Congresso Nacional.
e) a competncia para realizao de inspees e auditorias nos rgos e
entidades da Administrao Pblica Federal faz do Tribunal de Contas da Unio
agente detentor de dados e informaes referentes execuo oramentria, dos
quais o Congresso Nacional no pode prescindir, no trabalho de anlise da proposta
oramentria.
22 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
V A EXPERINCIA INTERNACIONAL DE PARTICIPAO DO RGO TCNICO
DE CONTROLE NA APRECIAO DA PROPOSTA ORAMENTRIA
Em recente trabalho de Direito Comparado realizado pelo Tribunal de Contas
de Portugal intitulado A INTERVENO DAS INSTITUIES DE CONTROLO
FINANCEIRO EXTERNO NO PROCESSO DE APROVAO DO ORAMENTO
DE ESTADO, cujas referncias so os Estados membros e o Tribunal de Contas da
Unio Europia, possvel constatar que o modelo de controle oramentrio
compartilhado, em todas as etapas do processo oramentrio, entre o agente poltico
(Congresso Nacional) e o rgo tcnico (Tribunal de Contas), aqui proposto j
uma realidade em diversos pases europeus.
Verificou-se ainda que todos os Estados-Membros da Unio Europia dispem
de Comisses ou Subcomisses Parlamentares permanentes para apreciao do
oramento e que so os pases que adotam o sistema de Tribunal de Contas os que
estabelecem expressamente a interveno dos rgos tcnicos de controle da
administrao pblica na aprovao do Oramento do Estado.
Demonstra-se, a seguir, resumidamente, o resultado deste importante e
elucidativo estudo.
ALEMANHA
O Tribunal de Contas Alemo toma parte na discusso do oramento, no
mbito da Comisso Parlamentar do Oramento. O Tribunal de Contas tem uma
funo de aconselhamento durante a preparao do oramento de Estado pelos
departamentos responsveis que o enviam separadamente, ao Tribunal de Contas,
que os comenta.
Representantes do Tribunal de Contas tomam parte nas deliberaes da
Comisso de acompanhamento, durante a feitura do projeto de oramento,
especialmente, durante o seu debate.
A experincia adquirida pelo Tribunal de Contas no exerccio da sua
competncia de auditoria faz dele um excelente conselheiro nesta discusso que tem
lugar entre os relatores da comisso de acompanhamento parlamentar do oramento
e os co-relatores dos diferentes Departamentos do Ministrio Federal de Finanas.
O Tribunal de Contas da Alemanha formula opinio, tanto por iniciativa prpria
quanto a pedido do parlamento, com fundamento no Cdigo Financeiro Federal que
estabelece: com base na experincia adquirida nas auditorias, o Tribunal de Contas
pode aconselhar as duas Cmaras Parlamentares, o Governo Federal e os Ministros
Federais, individualmente.
BLGICA
Neste pas, a Conta Geral do Estado (Oramento Pblico) submetida
Cmara dos Representantes com as observaes do Tribunal de Contas.
A Comisso Permanente do Oramento formada pela Comisso de Finanas
e, sem poder deliberativo, pelos membros das demais comisses permanentes.
Existe uma sub-comisso, criada no seio da Comisso de Finanas encarregada
de examinar, na presena dos Ministros de Estado interessados e dos delegados do
Tribunal de Contas, as observaes que figuram no caderno de informaes do
oramento.
23 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Desta forma, o Tribunal de Contas belga formula recomendaes, observaes
e relatrios durante a elaborao e discusso do oramento do Estado, por solicitao
do parlamento.
ITLIA
O Tribunal de Contas Italiano formula observaes durante a elaborao e
discusso do oramento e discusso do oramento do Estado, por intermdio da
audio do seu Presidente na Comisso de Balano, Tesouro e Programao da
Cmara dos Deputados. Estas observaes so efetuadas a pedido do Parlamento e
esto previstas no Regimento da Cmara dos Deputados. O Tribunal tambm envia
ao Parlamento um relatrio sobre a gesto financeira do Estado.
LUXEMBURGO
Neste pas, a Conta Geral do Estado (o oramento pblico) submetida
Cmara dos Deputados com as observaes da Cmara de Contas.
Nos termos do artigo 7 da Lei de 19 de fevereiro de 1931, o Tribunal de
Contas junta s suas observaes sobre a Conta Geral do Estado, uma exposio das
questes importantes que tenham suscitado dvidas, bem como os fatos de interesse
especial que as suas verificaes tenham permitido revelar no decurso da execuo
oramentria. Esta exposio distribuda aos membros da Cmara dos Deputados.
Desta forma, pode-se dizer que o Tribunal de Contas cada vez mais os olhos da
Cmara dos Deputados.
Em Luxemburgo, o projeto de oramento acompanhado da Conta Geral do
penltimo exerccio e de um relatrio preliminar do Tribunal sobre o ltimo exerccio,
mais especificamente sobre os encargos que transitam para o exerccio seguinte.
IRLANDA E REINO UNIDO
Estes pases adotam o Sistema de Controle de Auditor Geral e no de Tribunal
de Contas, mas os seus respectivos rgos tcnicos de controle tm importante papel
junto aos parlamentares durante a discusso e aprovao do oramento do Estado.
Na Irlanda o Auditor Geral assiste a todas as reunies da Comisso Parlamentar
de Contas Pblicas, o que significa, na prtica, o exerccio de influncia do rgo de
controle na discusso para aprovao do oramento do Estado.
O mesmo ocorre no Reino Unido, onde o Auditor Geral , por inerncia do
cargo, membro do Parlamento.
VI MODELO PROPOSTO PARA BALIZAMENTO DA PARTICIPAO DO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO NA APRECIAO DA PROPOSTA
ORAMENTRIA
Pode-se afirmar que as funes bsicas do Tribunal de Contas da Unio,
definidas no artigo 71 da Constituio Federal, em sua Lei Orgnica e na Lei
Complementar n 101/2000 classificam-se em oito categorias: fiscalizadora,
consultiva, informativa, judicante, sancionadora, corretiva, normativa e de ouvidoria.
Destas, as que guardam correlao direta com o papel a ser desempenhado
pelo Tribunal de Contas da Unio na etapa de anlise e aprovao da Proposta
Oramentria pelo Congresso Nacional so as funes consultiva, informativa e
fiscalizadora.
24 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
A funo consultiva efetiva-se, em parte, pela elaborao do parecer prvio,
de carter essencialmente tcnico, sobre as contas anualmente prestadas pelo
Presidente da Repblica, com o propsito de subsidiar o exame da Comisso Mista
Permanente de Senadores e Deputados a que se refere o pargrafo 1, artigo 166 da
Constituio Federal. Embora esta prtica tenha iniciado apenas em 1934, j em
1911 o Decreto n 2.511 estabelecia a obrigatoriedade de apresentao das contas
do governo ao Congresso Nacional, sujeita emisso de parecer pelo Tribunal de
Contas.
A funo informativa configura-se, entre outras atividades, na prestao das
informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas ou
por quaisquer das respectivas comisses a respeito da fiscalizao exercida pelo
Tribunal, bem como acerca dos resultados das inspees e auditoria realizadas.
A funo fiscalizadora, que inclui uma ampla gama de atividades fundamentais
e cujo objeto a gesto dos recursos pblicos alocados nos oramentos da Unio
(receitas e despesas), possibilita ao Corpo Tcnico do Tribunal de Contas da Unio
uma acumulao de dados, informaes e experincias imprescindveis Comisso
Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao no mister de apreciar a proposta
oramentria enviada ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo.
com fundamento nestas funes do Tribunal de Contas da Unio (consultiva,
informativa e fiscalizadora), nos argumentos anteriormente expendidos e na prtica
corrente observada em pases desenvolvidos, que estou convicto da existncia de
amparo constitucional, legal e tcnico para encaminhamento de proposta ao Congresso
Nacional para que sejam realizados estudos de adequao e viabilidade, dos ajustes
a seguir indicados, no Regulamento Interno da Comisso Mista de Planos Oramentos
Pblicos e Fiscalizao (ajustado Resoluo n 02/95-CN), visando assegurar a
efetiva participao do Tribunal de Contas da Unio na etapa de apreciao da
proposta oramentria.
1 Insero de pargrafo no artigo 63, conforme redao proposta:
pargrafo ......: O Presidente da Comisso ou Relator do Projeto de lei
em apreciao, alm das prerrogativas j estabelecidas no artigo 1 deste
Regulamento, podero requerer ao Tribunal de Contas da Unio a cesso de
tcnicos para prestarem auxlio nos trabalhos de assessoramento estabelecidos
no caput deste artigo, em conjunto com os quadros funcionais da Assessoria
de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados e da
Consultoria de Oramentos do Senado Federal.
2 Insero de inciso no artigo 1, conforme redao proposta:
VII solicitar ao Tribunal de Contas da Unio pareceres tcnicos
fundamentados sobre reas especficas dos Projetos de lei relativos s Diretrizes
Oramentrias e Oramento Anual.
Acerca destes pareceres tcnicos, cuja previso est sendo proposta para
incluso no artigo 1 do Regulamento Interno da Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao, sugere-se:
25 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Quanto ao Parecer referente proposta oramentria enviada pelo Poder
Executivo:
1 seja solicitado ao Tribunal de Contas da Unio, com indicao de
temas fixos e variveis de interesse da Comisso, em at 05 (cinco) dias, aps
envio pelo Presidente do Senado Federal, da mensagem do Presidente da
Repblica encaminhando o Projeto de lei relativo ao oramento anual.
2 contemple, entre outras consideradas relevantes pela Comisso, as
seguintes reas de anlise:
a) adequao da previso de receitas e da estimativa da renncia de
receita, quanto metodologia, e indicadores macroeconmicos utilizados, bem
como aderncia ao comportamento histrico observado;
b) observncia aos limites estabelecidos na Lei Complementar n 101/2000
(Lei de Responsabilidade Fiscal) na previso das despesas com pessoal, dvidas
consolidada e mobiliria, operaes de crdito e concesses de garantias e gastos
com inativos e pensionistas;
c) adequao das metas quelas estabelecidas na Lei de Diretrizes
Oramentrias;
d) compatibilidade com princpios e preceitos constitucionais especficos,
as premissas da Lei de Diretrizes Oramentrias, os Planos Regionais e Setoriais
e o Plano Plurianual;
e) A consignao de crditos oramentrios para obras cuja execuo
evidencia irregularidades graves.
Quanto ao parecer referente ao Projeto de lei relativo s Diretrizes
Oramentrias.
1 seja solicitado ao Tribunal de Contas da Unio, em at 05 (cinco) dias a
partir do recebimento da mensagem que encaminha o Projeto de lei.
2 contemple, entre outras consideradas relevantes pela Comisso, as
seguintes informaes:
a) resultado da anlise dos dados dos Anexos de Metas Fiscais e de Riscos
Fiscais, avaliando a metodologia empregada e a consistncia das informaes;
b) observncia aos princpios e limites estabelecidos na Lei
Complementar n 101/2000;
c) compatibilidade com o Plano Plurianual PPA, Planos Regionais e
Setoriais e princpios e preceitos constitucionais especficos;
d) adequao da previso de receita e da estimativa da renncia de
receita, quanto metodologia e indicadores macroeconmicos utilizados, bem
como aderncia ao comportamento histrico observado; e
e) compatibilidade com os registros dos Sistemas de Controle de dados/
informaes do Governo Federal.
Os pareceres tcnicos propostos para encaminhamento pelo Tribunal de Contas
da Unio Comisso Mista Permanente de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao, podem ser parciais e elaborados conforme periodicidade compatvel
com a cronologia estabelecida na Lei Complementar n 101/2000 (Lei de
26 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Responsabilidade Fiscal) para encaminhamento de informaes e relatrio do Tribunal
de Contas da Unio pelos Poderes e rgos da Unio.
Este trabalho foi elaborado em decorrncia de assessoramento prestado pelo
autor ao Senador Amir Lando, Relator-Geral do Oramento da Unio para o exerccio
de 2001, autorizado pela Ordem de Servio n 21, de 20 de outubro de 2000 , da
presidncia do Tribunal de Contas da Unio.
27 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
DOS LIMITES DA PROPAGANDA INSTITUCIONAL E DO ABUSO
DE AUTORIDADE NA LEI ELEITORAL
Gina Copola
1
I - A Lei federal n 9.504, de 30 de setembro de 1.997, que estabelece normas
para as eleies, atravs de seu art. 74 tipifica o abuso de autoridade, conforme
tambm previsto no art. 22, da Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1.990, a
Lei de Inelegibilidade.
Segundo o art. 74, da Lei n 9.504/97
Configura abuso de autoridade, para os fins do disposto no art. 22 da Lei
Complementar n 64, de 18 de maio de 1990, a infringncia do disposto no 1 do
art. 37 da Constituio Federal, ficando o responsvel, se candidato, sujeito ao
cancelamento do registro de sua candidatura.
II - O indigitado 1, do art. 37, da Constituio Federal, por sua vez, cuida
da publicidade institucional ou oficial, determinando que tal publicidade deve ter
carter educativo, informativo ou de orientao social
Nesse sentido, o candidato ou partido poltico que realiza qualquer publicidade
que ultrapasse os limites previstos no citado dispositivo constitucional, pode ser
tambm processado nos termos da lei eleitoral, alm das outras aes competentes
na seara civil ou penal que possa vir a sofrer.
imperioso, todavia, que se fixe os limites da publicidade institucional ou
oficial prevista pela nossa Magna Carta.
Com efeito, a publicidade pessoal proibida pela Constituio Federal, o
autoelogio, o autoenaltecimento, a utilizao do dinheiro pblico para elaborar
veculos publicitrios, a propaganda imoderada do nome, enaltecendo as virtudes
pessoais da autoridade, seja candidato ou no.
III - Conforme consta da Carta, a publicidade tem carter pessoal quando
utiliza-se de nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de
autoridades, ou seja, quando a publicidade d maior enfoque ao nome da autoridade,
do que ao ato, programa, servio, etc. por ela realizado ou autorizado.
Ressalte-se que a Constituio Federal no probe a publicidade de atos e
programas realizados pela Administrao e sem qualquer conotao pessoal.
De tal forma, no qualquer veiculao publicitria governamental, que
contenha o nome da autoridade que expediu o ato, programa, obra, servio ou
campanha, e por eles se responsabiliza, que estar maculada com o vcio do
personalismo.
IV - Nesse sentido, em recente aresto, decidira o e. Tribunal de Justia do
Estado de So Paulo, em Stima Cmara de Direito Pblico, Embargos Infringentes
1
Bacharel em Direito pelas Faculdades Metropolitanas Unidas - FMU e advogada militante na
rea de direito pblico (constitucional, administrativo, securitrio).
28 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
n 094.956-5/5-01, voto n 15.463. Vejamos breve excerto do r. acrdo, que deu
provimento aos Embargos Infringentes, para julgar afinal improcedente a ao civil
pblica proposta, cujo objeto era a condenao de autoridade municipal por prtica
de publicidade pessoal.
O 1 do artigo 37 da Constituio da Repblica no probe que da
publicidade oficial constem nomes, smbolos ou imagens, visando a identificar a
autoria ou o remetente, mas que constem esses nomes, smbolos ou imagens quando
caracterizem promoo pessoal. (grifamos)
V Ademais, faz-se imprescindvel que se concilie o princpio constitucional
da publicidade previsto no caput, do art. 37, da CF, com a publicidade institucional
praticada por autoridades, prevista no 1, do art. 37, em anlise.
No termos do caput, do art. 37, a publicidade de atos, programas, obras,
servios e campanhas obrigatria para a Administrao pblica direta e indireta
de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, dos Municpios, do Territrio, e do
Distrito Federal, contudo tal publicidade deve obedecer os limites previstos no 1,
do art. 37, portanto, deve a propaganda ser marcada pela impessoalidade.
De tal sorte, o administrador tem a obrigao de prestar contas sobre seu
governo populao, e tal prestao de contas deve ser realizada de forma impessoal
por parte do administrador.
Com efeito, a publicidade inconstitucional, que ultrapassa os limites previstos
na Magna Carta, que deixa de ser institucional ou oficial para se tornar pessoal,
absolutamente lesiva aos cofres pblicos, mas a sua coibio deve ser dotada de
absoluto bom senso, nunca ultrapassando os limites da razoabilidade.
O conceito de publicidade institucional, portanto, objetivo e perfeitamente
definido pela Constituio Federal. Alm disso, o dispositivo eleitoral em comento
no admite interpretao extensiva por parte do juzo eleitoral, mas somente admite
a interpretao declarativa ou enunciativa.
VI - Na hiptese de restar configurada a realizao de propaganda com o
crivo da promoo pessoal de autoridade, com infringncia ao 1, do art. 37, da
Constituio Federal, ocorre o abuso de autoridade, e o procedimento competente a
ser proposto o de investigao judicial eleitoral, e so partes legtimas para prop-
la: qualquer partido poltico, coligao, candidato ou Ministrio Pblico Eleitoral,
conforme preceitua o art. 22, da Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1.990.
Entretanto, faz-se extremamente imperioso que se proceda com a mais absoluta
cautela ao realizar a propositura de um procedimento de investigao judicial eleitoral
onde o pleito a condenao de autoridade por realizao de publicidade, com a
cassao de registro de sua candidatura.
O referido procedimento, portanto, somente pode ser proposto quando
qualquer das partes legtimas para prop-lo possuir elevado grau de convencimento
de que a promoo pessoal de autoridade realmente ocorreu, ou detenha provas
objetivamente capazes de comprovar a alegao que formular
VII Os arts. 19 a 22, da Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1.990,
estabelecem o rito, o procedimento e as normas para a instaurao da investigao
judicial eleitoral.
29 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
H divergncia entre os doutrinadores sobre a natureza da investigao judicial
eleitoral, sendo que alguns aduzem que a investigao uma ao judicial, e, em
contrapartida, outros entendem que a investigao judicial eleitoral no se trata de
ao e que o procedimento pode ser proposto mesmo sem o intermdio de advogado.
Ocorre que muitas das vezes a investigao judicial eleitoral revela-se uma verdadeira
ao, de procedimento sumrio, e que obedece o mesmo rito de uma representao
eleitoral.
Ademais, cedio que a investigao judicial eleitoral admite a produo de
todos os meios de provas, e, assim, admite a ampla defesa do acusado no decorrer de
todo o processo, sendo afinal prolatada a sentena definitiva de mrito, que declara
ou no a procedncia da investigao.
VIII - Quando se tratar de eleies municipais, a investigao judicial eleitoral
proposta perante o Juzo eleitoral da Comarca onde a suposta infrao ocorreu;
quando se tratar de eleies estaduais, proposta perante os corregedores regionais
eleitorais, e quando se tratar de eleies federais, proposta perante o corregedor
geral eleitoral.
O MM. Juzo eleitoral poder conceder medida liminar se verificar a ocorrncia
do periculum in mora e do fumus boni juris, no pleito formulado pelos autores em
investigao judicial eleitoral.
O recurso cabvel, contra a r. sentena prolatada em 1 instncia judicial, o
recurso eleitoral inominado em sentido estrito alguns recorrentes apresentam recurso
de apelao, que aceito pelo MM. Juzo a quo em respeito ao princpio da
fungibilidade que recebido nos efeitos devolutivo e suspensivo, pelo e. Tribunal
ad quem.
IX - Se, em ltima instncia judicial, a investigao judicial for julgada
improcedente, os autos so arquivados. Porm, se for julgada procedente antes da
eleio, ser declarada a inelegibilidade do candidato e a cassao de seu registo; se
o julgamento se der aps as eleies e o candidato no foi eleito, declara-se sua
inelegibilidade. E, por fim, se o julgamento ocorrer aps as eleies nas quais o
candidato saiu vitorioso, os autos da investigao judicial eleitoral sero remetidos
ao e. Ministrio Pblico Eleitoral e serviro para instruir recurso contra a diplomao
do candidato, ou a ao de impugnao de mandato eletivo, conforme prev o art.
22, incs. XIV e XV, da Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1.990.
imperioso consignar que tais penalidades somente podem ser aplicadas
aps o trnsito em julgado da r. sentena ou do r. acrdo definitivo de mrito, em
ltima instncia judicial, porm jamais antes disso.
Pelo exposto, a ilao necessria a de que a publicidade institucional de
indiscutvel importncia Administrao e aos populares, sendo certo que tal
publicidade deve respeitar os contornos impostos pela Constituio Federal. Contudo,
no se pode pretender condenar um candidato por promoo pessoal pela simples
suspeita de que houve afronta Magna Carta; apenas em existindo farta e robusta
prova da irregularidade, constitucionalmente vedada, ser lgica, e tecnicamente
aceitvel a condenao.
30 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
APLICABILIDADE DO CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR
AOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Jatir Batista da Cunha
1
No processo n TC-015.972/1999-2 do TCU, debateu-se a questo da
aplicabilidade do Cdigo de Defesa do Consumidor aos contratos administrativos.
O mencionado processo atinente ao Relatrio de Auditoria realizada no
Instituto de Pesquisas da Marinha - IPqM, nos dias 29 e 30/11/1999, abrangendo a
rea de contratos de consultoria e, em especial, o Contrato n 47000/96-003/00
celebrado com a empresa IES S.A. Informtica e Engenharia de Sistemas, cujo objeto
faz parte de um projeto de grande vulto, chamado SICONTA NaeL, fruto de uma
necessidade de fornecimento de um Sistema de Controle Ttico para o navio
Aerdromo Ligeiro NaeL Minas Gerais, bem como sistemas de apoio em terra
para manuteno de software e hardware, documentao pertinente, cursos de
treinamento e sobressalentes.
O SICONTA-Nael um sistema de comando e controle ttico de tempo real,
capaz de receber informaes dos diversos sensores do prprio navio Minas Gerais
(giro, GPS, radares etc.) e de entidades externas, por meio de enlace automtico de
dados e de compilao, e apresent-los em formato grfico.
O processo licitatrio para a contratao da empresa IES S.A. foi conduzido
com base no Edital de Licitao n 065/95, na modalidade de concorrncia do tipo
melhor tcnica, tendo sado vencedora do certame a empresa IES S.A. Informtica
e Engenharia de Sistemas, sendo firmado o Contrato n 47000/95013/00, no valor de
R$ 2.700.000,00.
Em 26/12/1996, houve um termo aditivo que alterou para 31/12/1997 o prazo
do referido contrato. Em decorrncia do fato de o IPqM ter includo a garantia tcnica
dos servios prestados no prazo de vigncia do contrato, sua durao perfaz um total
de seis anos, onze meses e sete dias, infringindo o disposto no artigo 57, inciso II e
4, da Lei n 8.666/93, que restringem a durao dos contratos ao limite de 72
meses.
A 3 SECEX entendeu que, luz do disposto no artigo 69 da Lei n 8.666/93
e, subsidiariamente, no artigo 50 do Cdigo de Defesa do Consumidor, seria
desnecessria a incluso do perodo de garantia no prazo de vigncia do contrato.
A Unidade Tcnica props, ento, que o Tribunal determinasse ao IPqM que
providenciasse o imediato encerramento da vigncia do contrato n 470000/96-0300
com a IES S.A. Informtica e Engenharia de Sistemas, deixando a garantia do servio
prestado sob a gide do que preceitua o artigo 69, e o 2, do artigo 73, todos da Lei
n 8.666/93, ou obtendo junto IES o termo de garantia, conforme prescreve o artigo
50 e seu pargrafo nico, da Lei n 8.078/90 (Cdigo de Defesa do Consumidor).
1
Subprocurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao TCU.
31 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Foi solicitada a manifestao do Ministrio Pblico junto ao TCU a respeito
da matria.
O foco do pronunciamento foi a questo da aplicabilidade ou no, ainda que
subsidiariamente, do Cdigo de Defesa do Consumidor s relaes jurdicas de direito
administrativo.
Relativamente aos entes pblicos, o problema que se levanta a contradio
aparente entre os princpios informadores do Cdigo de Defesa do Consumidor e os
princpios que regem os contratos de direito administrativo.
O Cdigo de Defesa do Consumidor, tratando dos partcipes das relaes de
consumo, procura tratar desigualmente pessoas desiguais, levando-se em conta que
o consumidor est em situao de manifesta inferioridade frente ao fornecedor de
bens e servios (Filomeno, Jos Brito. In: Cdigo brasileiro de defesa do consumidor
comentado pelos autores do anteprojeto. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria,
1995, p. 26).
J os contratos administrativos submetem-se ao regime jurdico administrativo.
A expresso regime jurdico administrativo reservada para abranger o conjunto de
traos, de conotaes, que tipificam o direito administrativo, colocando a
Administrao Pblica numa posio privilegiada vertical, na relao jurdico-
administrativo (Maria Sylvia Zanella di Pietro).
Nas palavras de Celso Antnio Bandeira de Mello (Curso de direito
administrativo. 8. ed. So Paulo: Malheiros, 1996, p. 383), o contrato administrativo
um tipo de avena travada entre a Administrao e terceiros na qual, por fora de
lei, de clusulas pactuadas ou do tipo de objeto, a permanncia do vnculo e as
condies preestabelecidas assujeitam-se a cambiveis imposies de interesse pblico,
ressalvados os interesses patrimoniais do contratante do contratante privado.
Dessarte, nos contratos administrativos, o rgo ou entidade estatal contratante
coloca-se, na relao, com inegvel superioridade jurdica, sempre como forma de
proteger o interesse pblico.
O artigo 2 da Lei n 8.078/90 define o consumidor como toda pessoa fsica
ou jurdica que adquire ou utiliza produto ou servio como destinatrio final.
Na definio legal, a nica caracterstica restritiva seria a aquisio ou utilizao
do bem como destinatrio final.
Segundo Cludia Lima Marques (Contratos no Cdigo de Defesa do
Consumidor. 3. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 141), so comumente
identificveis na doutrina duas correntes bsicas acerca da definio do campo de
aplicao do Cdigo.
Os finalistas, pioneiros do consumerismo, propem que se interprete a expresso
destinatrio final de maneira restrita. Segundo essa interpretao teleolgica, no
basta ser destinatrio ftico do produto, retir-lo da cadeia de produo, lev-lo para
o escritrio ou residncia, necessrio ser destinatrio final econmico do bem, no
adquiri-lo para revenda, no adquiri-lo para uso profissional, pois o bem seria
novamente um instrumento de produo cujo preo ser includo no preo final do
profissional que o adquiriu (Cludia Lima Marques, ob. cit., p. 142).
32 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Para os maximalistas, a definio do artigo 2 deve ser interpretada o mais
extensamente possvel. Consideram, portanto, que a definio do art. 2 puramente
objetiva, no importando se a pessoa fsica ou jurdica tem ou no fim de lucro quando
adquire um produto ou utiliza um servio. Destinatrio final seria o destinatrio ftico
do produto, aquele que o retira do mercado e o utiliza, o consome, por exemplo, a
fbrica de celulose que compra carros para o transporte dos visitantes, o advogado
que compra uma mquina de escrever para o seu escritrio, ou mesmo o Estado quando
adquire canetas para uso nas reparties e, claro, a dona de casa que adquire produtos
alimentcios para a famlia.
Segundo Marques, essa bipolarizao das opinies traz a necessidade de que
se reflita melhor sobre o tema (ob. cit., fls. 143).
Dois elementos so essenciais para o deslinde da questo. O primeiro diz
respeito ao pressuposto inafastvel de que, nas relaes de consumo, h vulnerabilidade
do consumidor, havendo necessidade de atribuir-se-lhe vantagens jurdicas naquela
relao de modo a compensar o desequilbrio imposto por sua hipossuficincia perante
o fornecedor. O segundo relativo ao conceito de consumidor como destinatrio
final, ou seja, aquele que retira o bem do mercado ao adquirir, aquele que coloca um
fim na cadeia de produo.
No que concerne vulnerabilidade do consumidor, ainda segundo Cludia
Lima Marques (ob. cit., p. 147/148), existem trs tipos de vulnerabilidade: a tcnica,
a jurdica e a ftica.
Na vulnerabilidade tcnica, o comprador no possui conhecimentos especficos
sobre o objeto que est adquirindo e, portanto, mais facilmente enganado quanto s
caractersticas do bem ou quanto sua utilidade, o mesmo ocorrendo em matria de
servios. A vulnerabilidade tcnica, no sistema do CDC, presumida para o consumidor
no-profissional, mas tambm pode atingir o profissional, destinatrio final ftico do
bem.
A vulnerabilidade jurdica a falta de conhecimentos e meios jurdicos
especficos, bem como a ausncia de condies para ter acesso a eles. No plano
jurdico, a vulnerabilidade do consumidor manifesta-se na alterao dos
mecanismos de formao dos contratos, que deu origem ao aparecimento e
consolidao dos contratos de massa (Amaral Jr. apud Cludia Lima Marques.
ob. cit., p. 148). Esta vulnerabilidade, no sistema do CDC, presumida para o
consumidor no-profissional, e para o consumidor pessoa fsica. Quanto aos
profissionais e s pessoas jurdicas vale a presuno em contrrio, isto , de que
devem possuir conhecimentos jurdicos mnimos ou devem poder consultar
profissionais especializados antes de obrigar-se.
A vulnerabilidade ftica ou econmica relaciona-se ao fato de que o
fornecedor, por sua posio de monoplio, por seu grande poder econmico ou
em razo da essencialidade do servio, impe sua superioridade a todos que com
ele contratam, por exemplo, quando um mdico adquire um automvel, atravs
do sistema de consrcios, para poder atender suas consultas e submete-se s
condies fixadas pela administradora de consrcios.
33 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Observa-se, portanto, perfeitamente possvel ao rgo ou entidade pblica
contratante, a despeito de sua supremacia jurdica, presumida por lei, estar numa
posio de vulnerabilidade tcnica, cientfica, ftica ou econmica perante o fornecedor.
Imagine-se, a ttulo de exemplo, a situao de uma pequena autarquia ou de uma
pequena prefeitura do interior, ao contratar produtos ou servios de alta tecnologia,
com uma grande empresa multinacional.
Relativamente ao conceito de consumidor, a doutrina e a jurisprudncia
majoritrias tendem a defini-lo como o destinatrio final do produto ou servio, ou
seja, aquele que adquire o produto ou servio para atender a necessidade prpria e
no para o desenvolvimento de uma atividade negocial.
O conceito no abrange, portanto, aquele que utiliza o bem para continuar a
produzir, pois ele no o consumidor final, ele est transformando o bem, utilizando
o bem para oferec-lo ao seu cliente, este sim, consumidor final.
Portanto, em princpio, esto submetidos s regras do Cdigo os contratos
firmados entre o fornecedor e o consumidor no-profissional, e entre o fornecedor e
consumidor, o qual pode ser um profissional, mas que, no contrato em questo, no
visa lucro, pois o contrato no se relaciona com sua atividade profissional, seja este
consumidor pessoa fsica ou jurdica (Marques, Cludia Lima, ob. cit., p. 150).
Nesse sentido, parece essencial a Jos Geraldo Brito Filomeno (ob. cit., p. 30):
a) se o consumidor/fornecedor, na hiptese concreta, adquiriu bem de capital
ou no;
b) se contratou servio para satisfazer uma necessidade ou que lhe imposta
por lei ou natureza de seu negcio, principalmente por rgos pblicos.
E prossegue o autor:
No primeiro caso, trazemos como exemplo a aquisio de alimentos,
preparados ou no, para fornecimento aos operrios de uma fbrica ou ento a compra
de mscaras protetoras contra poeiras txicas. No segundo, a contratao de servios
de dedetizao de um galpo industrial ou servios de educao para a creche
construda para os filhos dos operrios (ob. cit., p. 30).
Diferentemente no pode ser considerada consumidora a empresa que adquire
mquinas para a fabricao de seus produtos ou mesmo uma copiadora para seu
escritrio e que venha a apresentar algum vcio. Isto porque referidos bens certamente
entram na cadeia produtiva e nada tm a ver com o conceito de destinao final (ob.
cit., p. 30).
Suponha-se, ainda no campo dos exemplos, uma fundao ou associao civil
sem fins lucrativos e beneficentes.
Ningum por certo negar sua condio de consumidoras ao adquirirem
produtos defeituosos ou contratarem servios deficientes (ob. cit., p. 31).
Com mais razo ainda, o princpio aplica-se aos rgos e entidades pblicas,
por natureza no lucrativos, em cuja essncia encontra-se o interesse pblico. A exceo
evidentemente est nas empresas pblicas e sociedades de economia mista exploradoras
de atividade econmica, constitudas na forma do artigo 173 da Constituio.
34 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Por todo o exposto, pode-se concluir que razovel a interpretao de que so
aplicveis as disposies do Cdigo de Defesa do Consumidor aos contratos
administrativos, em carter subsidirio, desde que atendidas as seguintes condies:
a) o rgo ou entidade pblica estiver em posio de vulnerabilidade tcnica,
cientfica, ftica ou econmica perante o fornecedor, visto que a superioridade jurdica
do ente pblico presumida nos contratos administrativos;
b) o rgo ou entidade pblica estiver adquirindo o produto ou servio na
condio de destinatrio final, ou seja, para o atendimento de uma necessidade prpria
e no para o desenvolvimento de uma atividade negocial.
35 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E AS LICITAES
Lucas Rocha Furtado
1
A fase interna da licitao destina-se, segundo observa Maral Justen Filho
2
a:
a) verificar a necessidade e a convenincia da contratao de terceiros;
b) determinar a presena dos pressupostos legais para a contratao
(inclusive a disponibilidade de recursos oramentrios);
c) determinar a prtica de prvios indispensveis licitao (quantificao
das necessidades administrativas, avaliao de bens, elaborao de projetos bsicos
etc.);
d) definir o objeto do contrato e as condies bsicas de contratao;
3
e) verificar os pressupostos bsicos da licitao, definir a modalidade e
elaborar o ato convocatrio da licitao.
Nesses termos, dentre outros aspectos, ser nessa fase que antecede a
divulgao do instrumento convocatrio da licitao que devero definir-se os gastos
a serem realizados por ocasio da execuo do contrato de obra, compra ou servio.
Isto obrigar o administrador a considerar, antes da realizao de qualquer licitao
que gere nus para o poder pblico, as inmeras alteraes introduzidas em nosso
ordenamento jurdico pela Lei Complementar 101/2000, a Lei de Responsabilidade
Fiscal -LRF.
Diversos dispositivos da LRF afetam a gesto de entidades e rgos pblicos
e que, de alguma forma, esto relacionados execuo de despesas decorrentes de
contratos celebrados pela Administrao Pblica. Dentre esses dispositivos da LRF,
podemos destacar: (art. 45) que ir orientar o legislador na elaborao da Lei
Oramentria e aprovao de crditos adicionais; (art. 47, I) que trata de empresas
controladas pelo Poder Pblico e que mantenham com o controlador contrato de
gesto, (art. 50, 3) que determina que a Administrao Pblica manter sistema de
custos que permita a avaliao e acompanhamento da gesto oramentria, financeira
e patrimonial. Esses dispositivos, como afirmamos, afetam a gesto das unidades
administrativas e esto relacionados, de alguma forma, execuo de contratos
celebrados pela Administrao Pblica.
Passaremos a examinar, a seguir, os dispositivos da Lei de Responsabilidade
Fiscal que afetam efetiva e diretamente a realizao de uma licitao ou a celebrao
de contratos pela Administrao Pblica.
1
Procurador-Geral do MP/TCU e Professor da Universidade de Braslia.
2
Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, 5 edio, dialtica, pg. 348.
3
Acerca da necessidade de que o objeto da licitao seja bem definido, inclusive
quantitativamente, vide Decises 69/96 - Plenrio (Ata 7/96, DOU 18/03/1996) e 13/96 -
Plenrio (Ata 3/96, DOU de 22/02/1996) do Tribunal de Contas da Unio. Nesses processos,
foi determinada a anulao da licitao ante a impreciso na definio do objeto da licitao.
36 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
- LRF, arts. 15 e 16
O art. 15 da LRF dispe, em primeiro lugar, que sero consideradas no
autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico a gerao de despesa ou
assuno de obrigao que no atendam ao disposto em seus artigos 16 e 17.
Nesses termos, a criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental
que acarrete aumento da despesa dever ser acompanhado de:
I - estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva
entrar em vigor e nos dois subseqentes;
II - declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao
oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o
plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias.
A estimativa de impacto oramentrio-financeiro para os trs exerccios -
para aquele em que entrar em vigor a despesa e para os dois subseqentes - dever,
em primeiro lugar, demonstrar a adequao da despesa com a lei oramentria anual,
indicando que a essa despesa objeto de dotao especfica e suficiente, ou que
esteja abrangida por crdito genrico, de forma que somadas todas as despesas da
mesma espcie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, no sejam
ultrapassados os limites estabelecidos para o exerccio. Essa estimativa dever
igualmente demonstrar a compatibilidade da despesa a ser gerada pelo contrato com
o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias, e que ela se conforma com as
diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e no infrinja
qualquer de suas disposies. Impe a ainda a LRF, em seu art. 16, 2, que essa
estimativa ser acompanhada das premissas e metodologia de clculo utilizadas.
Alm da estimativa do impacto financeiro-oramentrio, dever constar nos
autos do processo de licitao ou de contratao direta a declarao do ordenador de
despesa, ou seja, daquela autoridade de cujos atos resultem a emisso de empenho,
autorizao de pagamento, suprimento ou dispndio de recursos (conforme dispe
o art. 80, 1, do Decreto-lei 200/64) de que o aumento de despesa a ser gerado pela
execuo do contrato tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria
anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias.
Ou seja, a declarao ser apenas o ato que vincular o ordenador de despesa
estimativa de impacto financeiro-oramentrio, imputando-lhe, conseqentemente,
responsabilidade pessoal.
Verifica-se, portanto, que alm da simples indicao da rubrica oramentria
de onde ir originar-se o recurso para fazer frente despesa a ser gerada pelo contrato,
condio j imposta pela Lei 8.666/93, a LRF impe ademais, a juntada aos autos do
processo de licitao ou de contratao direta da estimativa do impacto oramentrio-
financeiro e da declarao do ordenador de despesa aqui referidos. Essas duas
providncias constituem, ademais, em condio prvia para o empenho e licitao
de servios, fornecimento de bens ou execuo de obras, nos termos do art. 16,
4, da LRF.
Todas essas novas exigncias adicionais impostas pela LRF somente sero
dispensadas para a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a
lei de diretrizes oramentrias.
37 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
- ART. 42 da LRF
Veda o art. 42 da LRF ao titular de Poder ou rgo referido no art. 20, nos
ltimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair despesa que no possa ser
cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no
exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
A primeira observao acerca desse dispositivo diz respeito ao seu mbito de
aplicao. Ele somente alcana os titulares de Poderes das trs esferas de governo e
os titulares dos rgos indicados no art. 20.
4
Para os titulares de Poderes e dos rgos mencionados, nos dois ltimos
quadrimestres de seu mandato, o art. 42 da LRF veda contrair despesa que: (1) no
possa ser cumprida integralmente dentro do mandato dessa autoridade; ou (2) que
tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente
disponibilidade de caixa para este efeito.
So vedaes distintas e que tero repercusses diferentes conforme o fim do
mandato da autoridade em questo. Ademais, em relao primeira vedao,
entendemo-la peremptria. No h qualquer hiptese que legitime s autoridades
referidas no art. 20, 2, da LRF, nos oito ltimos meses de seus mandatos, contrair,
a qualquer pretexto, obrigao geradora de despesa que ultrapasse o fim do seu
mandato, ainda que se trate de projeto contemplado no plano plurianual, servio
contnuo etc.
Em relao segunda vedao, que impede que se contraia despesa que tenha
parcelas a serem pagas no exerccio seguinte, se houver disponibilidade de caixa
para esse exerccio seguinte, a vedao da LRF deixa de existir. Essa hiptese - em
que se admite contrair despesa a ser paga no exerccio seguinte - deve ser examinada,
contudo, em confronto com o que dispe o art. 57 da Lei 8.666/93. Neste dispositivo,
estabelecido, como regra, que os contratos devero ter seus prazos de vigncia
limitados aos respectivos crditos oramentrios, ressalvadas as hipteses
expressamente indicadas nos incisos do caput do art. 57 da Lei de Licitaes. Assim,
4
Dispe a LRF em seu art. 20, 2, que para efeito deste artigo entende-se como rgo:
I - o Ministrio Pblico;
II- no Poder Legislativo:
a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da Unio;
b) Estadual, a Assemblia Legislativa e os Tribunais de Contas;
c) do Distrito Federal, a Cmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal;
d) Municipal, a Cmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver;
III - no Poder Judicirio:
a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituio;
b) Estadual, o Tribunal de Justia e outros, quando houver.
38 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
somente para contratos relativos a projetos contemplados no plano plurianual (art.
57, I), ou de prestao de servios contnuos (art. 57, II), ou de aluguel de
equipamentos e de programas de computador (art. 57, IV), ou ainda para os contratos
regidos predominantemente pelo direito privado (art. 62, 3, I - todos da Lei
8.666/93)
5
, e desde que haja disponibilidade de caixa para o exerccio seguinte,
6
a
despesa poder ser contrada. Vemos, portanto, que a vedaes da LRF, nesse tocante,
devem ser acrescidas quelas j constantes na Lei de Licitaes, haja vista serem
elas cumulativas, e no alternativas.
Esses so importantes aspectos da LRF que trazemos discusso. O no
cumprimento desses preceitos, conforme dispe o art. 15 da LRF, importar em que
as despesas decorrentes de execuo de contratos mantidos pelo Poder Pblico sejam
consideradas no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico, exigindo,
em conseqncia, a pronta atuao do Ministrio Pblico e Tribunal de Contas
competentes.
5
Para esses contratos, ditos de direito privado celebrados pela Administrao Pblica, por
fora do citado art. 62, 3, I, da Lei 8.666/93, no lhes so aplicveis as regras relativas
vigncia dos contratos administrativos previstas no tambm citado art. 57 deste mesma lei.
6
Nos termos do pargrafo nico do art. 42 da LRF na determinao da disponibilidade de
caixa sero considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar at o final do
exerccio.
39 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
O PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA EFICINCIA
Um enfoque doutrinrio multidisciplinar
1
Paulo Soares Bugarin
2
1. Apresentao 2. Aspectos Econmicos e de Gesto 3. O modelo poltico-ideolgico
anglo-saxo The New Public Management 4. Aspectos Jurdico-Constitucionais
5. Consideraes finais.
1. APRESENTAO
Visa o presente ensaio a apresentar alguns dos pontos doutrinrios bsicos
concernentes dimenso conceitual do vocbulo eficincia, na sua configurao
multidisciplinar: aspectos econmicos e de gesto, o modelo poltico-ideolgico
anglo-saxo conhecido como the new public management (a nova administrao
pblica) e aspectos jurdico-constitucionais.
Pretende-se, no obstante o acima exposto, oferecer, em especial, uma singela
contribuio para a importante reflexo acerca das recentes e relevantes indagaes
doutrinrias presentes no discurso normativo, em funo da insero da eficincia
como um dos princpios constitucionais explcitos da Administrao Pblica (CF,
art. 37, caput).
Penso que se pode, assim, desde logo, assumir a posio de que tal disposio
constitucional implica, necessariamente, no plano da relao administrao/
administrado, em um importante reforo no reconhecimento de uma imperativa
relao institucional de natureza obrigacional qualificada, de um lado, por um dever
de agir de modo competente, honesto, racionalmente fundamentado, transparente e
participativo, em sntese, um dever de um agir democrtico, ao qual corresponde, de
outro lado, um direito fundamental de cidadania consistente na exigncia de um agir
voltado para o atendimento das necessidades mais prementes da sociedade.
Neste amplo e complexo cenrio, sero, tambm, abordadas algumas das
importantes implicaes do princpio constitucional em anlise no relevante papel
de controle externo da Administrao Pblica exercido pelos Tribunais de Contas.
1
Ensaio publicado, originalmente, na revista FORM ADMINISTRATIVO, Belo Horizonte,
Editora Frum, ano1, vol.3, maio/2001.
2
Diplom dEtudes Aproffondies dAnalyse Industrielle ( DEA - Ciclo Doutoral em Sciences
de Gestion - Univ. Paris I / Sorbonne) e Mestrando em Direito Pblico (UnB). Membro do
Ncleo de Estudos de Direito Econmico (Nede - Fac. de Direito UnB). Subprocurador-
Geral do Ministrio Pblico junto ao TCU.
40 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
2. ASPECTOS ECONMICOS E DE GESTO
I
No plano das cincias econmicas, em especial no contexto da teoria
dominante, Amartya Sen, prmio Nobel (1998), explica que so duas as principais
definies de eficincia, respectivamente: (1) eficincia tcnica, segundo a qual
no possvel gerar mais de um determinado produto sem produzir menos de algum
outro (considerando os insumos como produtos negativos); (2) eficincia
econmica, identificada com a otimalidade de Pareto [Pareto optimality], condio
na qual ningum pode melhorar seu estado sem piorar o de alguma outra pessoa.
Quanto segunda definio, ensina que se considera que um determinado estado
social atingiu um timo de Pareto se e somente se for impossvel aumentar a utilidade
de uma pessoa sem reduzir a utilidade de outra pessoa. Esse um tipo muito limitado
de xito e, em si mesmo, pode no garantir grande coisa, j que um estado pode
estar no timo de Pareto havendo algumas pessoas na misria extrema e outras
nadando em luxo, desde que os miserveis no possam melhorar suas condies sem
reduzir o luxo dos ricos
3
. (1999 : 37 e 47-8)
Ainda no enfoque econmico, outra tradicional qualificao de eficincia se
substancia na dicotomia entre eficincia tcnica e eficincia alocativa. Eficincia
tcnica implica na obteno da maior produo possvel dado um determinado nvel
de insumos bsicos disponveis mquinas e mo-de-obra, em sntese. Tal enfoque
impe para sua caracterizao efetiva uma necessria anlise comparativa entre
distintas funes de produo/firmas industriais. Assim, p. ex.: um fabricante de
pneus que, com 5 operrios e 1 mquina, produz a mesma quantidade final que um
concorrente com 10 operrios e 2 mquinas, tecnicamente mais eficiente.
3
No se insere dentre os objetivos deste ensaio expor, com profundidade, a complexa discusso
existente no discurso econmico quanto importncia do timo de Pareto para a moderna
teoria da economia do bem-estar social. No obstante, penso ser relevante trazer algumas
consideraes do Professor Sen sobre o tema. Neste contexto, ele destaca, criticamente, que a
posio da economia do bem-estar na teoria econmica moderna tem sido muito precria. Tal
constatao se fundamenta no carter unilateral da relao entre economia preditiva e economia
normativa, o qual se manifesta na forma de um relacionamento de mo nica, no qual se
permite que as concluses da economia preditiva influenciem a anlise da economia do bem-
estar, mas no se permite que as idias da economia do bem-estar influenciem a economia
preditiva, pois se considera que a ao humana real tem por base unicamente o auto-interesse,
sem impacto algum de consideraes ticas ou de juzos provenientes da economia do bem
estar (1999 : 45). Em sntese, pode-se afirmar, ento, que este formato unilateral s
inteiramente sustentvel contanto que a economia do bem-estar fique confinada ao reduzido
compartimento que proclama a adequao da otimalidade de Pareto. Quando esse reduzido
compartimento for explodido ao se trazer para ele consideraes ticas mais abrangentes, a
sustentabilidade da relao unilateral tambm deve desaparecer. (1999 : 69)
41 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
J a eficincia alocativa vincula-se idia de obteno da produo do melhor
conjunto de bens, empregando o melhor conjunto de elementos de produo. Assim,
a eficincia alocativa significa a escolha do conjunto certo de produtos, alcanando-
se, tambm, o uso do conjunto certo de bens e servios produtivos, como mo-de-
obra e mquinas. Do exposto, infere-se que a eficincia alocativa alcana tanto a
questo de como distribuir os recursos produtivos (p. ex.: mquinas x mo-de-obra)
na fabricao de um determinado bem, como, tambm, como distribuir a prpria
produo entre diversos bens, em especial, aqueles com demanda complementar
(p.ex. : po x manteiga). (Wonnacott/Wonnacott ,1985 : 15/6)
II
Uma outra abordagem doutrinria, ora no plano tradicional da teoria de gesto,
consagra uma trplice e sutil repartio conceitual concernente aos resultados obtidos
por uma dada organizao: efetividade, eficcia e eficincia. (Sandroni, 1996: 149)
Efetividade vista como a expresso do desempenho de uma empresa
(organizao) em funo da relao entre os resultados alcanados e os objetivos
propostos ao longo do tempo.
Eficcia, por sua vez, significa fazer o que preciso fazer para alcanar
determinado objetivo. No se confunde com a eficincia, uma vez que se refere
especificamente ao resultado do trabalho realizado, ou seja, se este adequado a um fim
proposto. Pode, todavia, ocorrer que o produto em si seja considerado adequado, no
entanto, o seu processo se d sem eficincia, levando a um resultado final no apropriado.
Assim, no mbito estatal, pode-se afirmar que a eficcia diz respeito ao alcance
da meta desejada, sendo que este termo expressa o grau com que um programa
governamental, por exemplo, capaz de produzir os resultados previamente definidos,
atravs de seus objetivos de performance, dentro dos prazos estabelecidos. Importa
destacar, nesse contexto, que pode ocorrer que uma dada organizao pblica seja
altamente eficaz e ao mesmo tempo bastante ineficiente. Isso ocorre quando ela gera
os seus resultados a custos exorbitantes. Da a necessidade de se operar a custos
mnimos, de forma econmica. (Bugarin, 1995 : 17)
Eficincia, numa viso tradicional, se vincula forma (processo) de realizar
determinada tarefa/atividade. Assim, considera-se que se determinada tarefa
desenvolvida de acordo com as normas e padres estabelecidos, ela estar se realizando
de forma eficiente. Ademais, no mbito deste conceito no caberia examinar se aquilo
que foi produzido com eficincia eficaz, isto , se o produto ou resultado do produto
do trabalho eficiente est adequado finalidade proposta. Como exemplo, a doutrina
organizacional apresenta a hiptese de um cirurgio que adota todos os procedimentos
adequados durante uma cirurgia, no entanto, opera rgo diverso do necessitado. Assim,
a sua ao (escabrosa!), apesar de tecnicamente eficiente, no ter a mnima eficcia
para o paciente.
Em sntese, pode-se inferir, com base na trplice repartio conceitual acima
exposta, que a efetividade, ao referir-se ao resultado global (ao longo do tempo),
atingido por determinada organizao (de fins lucrativos ou no), implica a busca e
realizao, ao mesmo tempo, dos imperativos de eficcia e eficincia.
42 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
3. THE NEW PUBLIC MANAGEMENT - NPM
Tratando, especificamente, do contexto das organizaes pblicas, revela-se
de suma importncia o recente processo de tentativa de mudana estrutural e cultural
havido nos anos 80, em especial no Reino Unido, sob a ideologia liberal
thatcheriana, o qual ficou conhecido como a nova administrao pblica (the
new public management - NPM).
Durante todo o perodo de inovaes tentadas ou implementadas, uma srie
de estudos tericos e aplicados foram produzidos. Considerado o pice desse conjunto
de pesquisas, foi publicado, em 1996, a obra coletiva the new public management in
action
4
.
A referida obra contempla inmeros aspectos de interesse para a relevente e
atual questo relativa reforma administrativa brasileira, nos trs nveis da nossa
federao. Obviamente, no se enquadra nos estritos limites deste ensaio uma
aprofundada anlise do amplo, complexo e polmico conjunto de medidas adotadas
ou propostas no contexto do Reino Unido, e, em uma menor medida, em outros
importantes pases do chamado mundo anglo-saxo: EUA, Austrlia e Nova Zelndia.
De todo modo, a obra em tela contempla algumas constataes de ordem
doutrinria, tanto no mbito econmico quanto no gerencial, que se fazem
merecedoras de ser, ainda que superficialmente, abordadas.
Quanto viso econmica tradicional de eficincia, fundamental no iderio
NPM, cabe destacar o seu enfoque estritamente de ordem produtiva, centrando a sua
anlise nos aspectos de ordem tecnolgica. Assim, consideram-se inexplorados os
aspectos reais de ordem estratgica presentes no dia-a-dia do comportamento da
organizao
5
.
Explica-se tal vis tendo em vista que a hiptese neoclssica de hiper-
racionalidade
6
v a organizao como fazendo escolhas lgicas a partir de um conjunto
4
Obra disponvel em portugus: FERLIE, Ewan et al. A Nova Administrao Pblica em
Ao, Braslia, Editora UnB e ENAP, 1999.
5
Sobre esse aspecto, extremamente esclarecedor o seguinte comentrio: a Economia
preocupa-se principalmente com o desempenho de mercados na alocao e coordenao de
recursos. O Gerenciamento Estratgico, ao contrrio, refere-se coordenao e alocao
de recursos dentro da empresa. Essa distino crucial e explica prontamente por que
grande parte de Economia no prontamente aplicvel ao estudo do Gerenciamento
Estratgico e por que este pode estimular a Economia tanto quanto a Economia pode faz-lo
com relao ao Gerenciamento Estratgico. (Rumelt et al apud Ferlie et al, 1999 : 118/9)
6
Pressuposto fundamental da teoria microeconmica ortodoxa ou neoclssica, fundado
na tese de que o indivduo racional centra suas decises, essencialmente, na maximizao
do seu auto-interesse ou na consistncia interna de suas escolhas (Sen , 1999 : 26/37).
Ferlie et al destacam, ademais, que a referida teoria fundamentalmente dirige nossa ateno
para questes de eficincia, incentivos e de estrutura de mercado, em vez de organizao
interna da unidade de produo ou a questes de como os mercados evoluem no tempo.
Seu foco esttico portanto no lida com a questo de processo de mercado. (1999 : 119).
43 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
bem definido de possibilidades. Essa abordagem esquemtica dificilmente se torna
proveitosa em qualquer anlise de como os paramercados [ou os mercados, em geral]
7
realmente funcionam. (Ferlie et al, 1999 : 119)
Como reao recente (ltimos vinte ou trinta anos) viso tradicional supra-
exposta, foi desenvolvido um novo arcabouo terico chamado de nova economia
institucional ou teoria dos custos de transao. Essa teoria, destacam Ferlie et al, por
sua vez, tem o seu principal foco sobre as propriedades de eficincia derivadas de uma
srie de maneiras diferentes de se organizar as transaes. Neste cenrio, a transao
vista como o elemento bsico da anlise econmica, em vez, digamos, do tradicional
foco no desenvolvimento da tecnologia e se configura como uma tentativa rica,
sofisticada e poderosa de associar formas imaginativas de anlise econmica com outras
disciplinas tais como a lei de contratos e a teoria das organizaes. (1999 : 119)
importante ressaltar que esse contexto doutrinrio, ao enfatizar excessivamente
o papel da eficincia econmica, em detrimento de qualquer considerao do poder
organizacional e social, sem mencionar a questo das formas de cultura ideolgicas ou
hegemnicas, recebeu fortes crticas dos socilogos organizacionais que enfatizam o
seu fundamento em uma concepo subsocializada da ao humana
8
. (Ferlie et al,
1999 : 120)
Tal viso crtica comporta uma qualificada importncia doutrinria, uma vez que
os conceitos essencialmente sociolgicos das relaes sociais, da confiana, da reputao
e da obrigao so vistos como centrais para a compreenso de como os mercados
realmente funcionam. (Idem, id. : 121)
Nesse plano terico, trs enfoques conceituais complementares podem oferecer
instrumentos teis para o entendimento do funcionamento dos [para]mercados: a) os
mercados relacionais; b) o imbricamento social; e c) o imbricamento institucional.
A idia de mercados relacionais tem por fundamento a crena de que as
decises de compra seriam feitas com base em dados intangveis (confiana, por
exemplo) como tambm em informaes tangveis, sendo que a reputao um bem
intangvel essencial com base no qual os fornecedores negociam. (Id., id. : 122)
7
O conceito de paramercado, nsito ao contexto terico NPM, exprime a tentativa de se criar, no
mbito da prestao de servios pblicos, mecanismos semelhante aos de livre-mercado. No
entanto, os servios, em geral, continuam a ser gratuitos. Assim, em princpio, parece estarmos
diante da proposta de um novo paradigma para o setor pblico tanto no plano organizacional,
quanto no institucional -, uma vez que tal iniciativa se baseou na idia de que os servios pblicos
tinham de ser mais empresariais, mas no uma empresa . (Ferlie et al, 1999 : 98)
8
Conforme tais crticas, a existncia das relaes sociais, mais do que a das estruturas de
governabilidade ou formas de contratao, que garante a confiana interpessoal necessria
vida econmica. A abordagem dos custos de transao supe que o estado natural do homem
o oportunismo e no a confiana e tem dificuldade para modelar o comportamento com
base na confiabilidade das instituies, como tambm para, diferentemente da economia
schumpteriana, oferecer um relato convincente de como os mercados evoluem e operam.
(Ferlie et al, 1999 : 120/1)
44 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
A idia de imbricamento social, nsita de mercados relacionais, pressupe
que mesmo em mercados modernos os padres de relaes sociais ainda moldam
os negcios. Nos servios profissionais (por exemplo, mdicos), as informaes acerca
da reputao transmitida por meio de redes organizacionais e ocupacionais so crticas
para o estabelecimento da posio de mercado. (Ferlie et al, 1999 : 123)
Por fim, o conceito de imbricamento institucional explica que as organizaes
so levadas a incorporar as prticas e os procedimentos definidos pelos conceitos
racionalizado dominantes de trabalho legtimo (por exemplo, os servios pblicos
devem ser parecidos com um empreendimento privado). Entende-se que, desse modo,
as organizaes pblicas aumentam sua legitimidade, fluxos de recursos e portanto
suas perspectivas de sobrevivncia, independentemente da eficcia das prticas e
procedimentos adquiridos . (Id., id. : 125/6)
A amplitude e a profundidade do debate ocorrido no mbito do Reino Unido,
ora sucintamente apresentado, bem denota a enorme dificuldade em se construir,
seja no plano terico, seja no operacional, um novo modelo paradigmtico para a
administrao pblica.
A busca, no plano da macro-gesto pblica, de eficincia, qualificada,
singelamente, como o pleno atingimento das metas definidas para a realizao de
sua misso social, ao menor custo possvel, insere-se dentro de qualquer discurso
oficial, independentemente da ideologia (ou ideologias) dominante(s).
O aspecto fundacional, no plano ideolgico NPM, de que a prestao de
servios pblicos deve se submeter, no limite mximo possvel, lgica de mercado,
ou seja, da livre-iniciativa, encerra e consagra, dogmaticamente, a tese de que o
mercado o local timo [maximizador de resultados] para a alocao do conjunto
de recursos pblicos, ou seja, o meio mais eficiente para se atingir os fins pblicos
desejados.
Como se viu, tal posio, excessivamente fundada nos aspectos centrais da
racionalidade econmica, do ponto de vista da teoria econmica tradicional, no
consensual, mesmo no contexto do Reino Unido, no obstante os influentes e
paradigmticos anos do reinado liberal-ortodoxo da Dama de ferro.
Penso que a questo como um todo, seja no plano poltico, seja no plano
doutrinrio, ainda est longe de um denominador comum.
O apelo racionalidade econmica no processo de tomada de deciso de
investimentos/gastos pblicos importante e deve ser sempre estimulado, em
conjunto com outros fundamentos, em especial, de ordem jurdico-institucional,
com proeminncia para o conjunto amplo de relevantes e concernentes princpios
constitucionais, como se observa, bem claramente, no caso brasileiro.
Portanto, reconhecer, no amplo conjunto dos atos pblicos de gesto, a
importncia poltica, estratgica e operacional da lgica econmica, no significa
conferir-lhe uma espcie de status fundacional, como consagrado pela ideologia
thatcheriana e seu conjunto de propostas e iniciativas qualificado como the new
public management.
45 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
4. ASPECTOS JURIDICO-CONSTITUCIONAIS
I
de profunda relevncia doutrinria e jurisprudencial lato sensu, a incluso
da eficincia entre os princpios constitucionais explcitos que devem nortear a atuao
da administrao pblica, direta e indireta (CF, art. 37, caput), nos termos da E.C. n
19, de 04.07.98 (Reforma Administrativa Federal)
9
.
No mbito desse novo e ampliado cenrio institucional, afigura-se de extrema
importncia a posio no sentido de que essa inovao uma tentativa de ajuste do
texto do art. 37 com o disposto no art. 70, quando este determina que a fiscalizao
contbil, financeira, oramentria e patrimonial da Unio e das entidades da
administrao direta e indireta levar em conta a economicidade. (Reis, 2000 : 5)
Nesse contexto, Bento Jos Bugarin entende que o conceito de eficincia
se faz equivalente ao de economicidade na medida em que expressa a racionalidade
com que feita a seleo e alocao dos recursos econmicos aos processos
produtivos. (1995 : 17)
importante destacar, por outro lado, que o texto constitucional de 05.10.88
j previa expressamente a eficincia, ao lado da eficcia, como um dos vetores
referenciais fundamentais para a atuao do sistema de controle interno de cada um
dos trs Poderes do Estado, no exerccio permanente e essencial de avaliao
qualitativa ou material da gesto oramentria, financeira e patrimonial dos rgos e
entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por
entidades de direito privado (CF, art. 74, inc. II).
Assim, o gestor pblico deve, por meio de um comportamento ativo, criativo
e desburocratizante , tornar possvel, de um lado, a eficincia por parte do servidor,
e a economicidade como resultado das atividades, impondo-se o exame das relaes
custo/benefcio nos processos administrativos que levam a decises, especialmente
as de maior amplitude, a fim de se aquilatar a economicidade da escolha entre os
diversos caminhos propostos para a soluo do problema, para a implementao da
deciso. (Reis, 2000:5)
Ademais, cabe observar que nos termos da referida E.C. n 19/98, o
compromisso com a eficincia passa a ser essencial para o servidor pblico, tendo
em vista, em especial, as mudanas ocorridas nos critrios referentes ao estgio
probatrio e estabilidade funcional (CF, arts. 41 e 247).
9
Tal posio, importa esclarecer, comporta dissonncia no cenrio doutrinrio nacional.
Celso Antnio Bandeira de Mello, consagrado administrativista, ao abordar o tema, assim se
manifestou: Quanto ao princpio da eficincia, no h nada a dizer sobre ele. Trata-se,
evidentemente, de algo mais do que desejvel. Contudo, juridicamente to fluido e de to
difcil controle ao lume do Direito, que mais parece um simples adorno agregado ao art. 37
ou extravasamento de uma aspirao dos que buliram no texto. (Curso de Direito
Administrativo, 11 ed., So Paulo, Malheiros, 1999)
46 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
relevante destacar, por outro lado, que a insero do princpio da
eficincia no ordenamento jurdico brasileiro no exclusivamente de ordem
constitucional. Com efeito, a Lei Orgnica do Municpio de So Paulo, de
04.04.90, no art. 123, pargrafo nico, j previa que ao usurio fica garantido
servio pblico compatvel com sua dignidade humana, prestado com eficincia,
regularidade, pontualidade, uniformidade, conforto e segurana, sem distino
de qualquer espcie. No mesmo sentido, a Lei n 8.987/95 Concesso e
Permisso de Servios Pblicos - no 1 do art. 6, define servio adequado
como aquele que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia,
segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao, modicidade das
tarifas. (Grifos no so do original.)
Quanto a sua configurao poltico-institucional, merece integral apoio a
posio no sentido de que o princpio da eficincia determina que a
Administrao deve agir, de modo rpido e preciso, para produzir resultados
que satisfaam as necessidades da populao. Assim, a este princpio contrape-
se a lentido, o descaso, a negligncia, a omisso caractersticas habituais da
Administrao Pblica brasileira, com raras excees. (Medauar, 1999 : 145)
II
A insero da eficincia entre os vetores fundamentais da administrao
pblica engendra uma srie de reflexes, tambm, no mbito da teoria geral do
direito, em especial, quanto a sua qualificao principiolgica.
notrio que entre as espcies de normas jurdicas destacam-se os
princpios e as regras.
As regras, ao contrrio dos princpios, so circunscritas a pressupostos de
fato. J os princpios se caracterizam por alcanar e informar as mais variadas e
amplas situaes, tal qual ocorre com a prpria eficincia, a dignidade humana,
a justia social, etc. (Niebuhr, 1999 : 952)
Paulo Bonavides destaca que a constitucionalizao dos princpios
axioma juspublicstico de nosso tempo faz lquida e inquestionvel a sua
dimenso normativa, retirando-os da penumbra jusprivatista dos Cdigos, onde
na escala normativa estiveram inferiorizados durante mais de um sculo, como
elementos supletivos e subsidirios, teis to-somente ao preenchimento de
lacunas legais, para, a partir da, numa revoluo conceitual, os colocar no vrtice
da pirmide jurdica, transformados doravante em ponto culminante da hierarquia
normativa. (1987 : 2)
Neste contexto, reconhece-se ao conjunto dos princpios plena
normatividade, a qual, no plano subjetivo, acarreta direitos e impe obrigaes,
alm de orientar a criao e a interpretao dos demais diplomas normativos.
Assim, impe-se um exerccio de harmonizao entre os diversos princpios que
informam o regime jurdico-constitucional administrativo, uma vez que nenhum
princpio pode ser tomado de maneira isolada e incontrastvel, sendo sempre
47 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
necessrio ponder-los, tomando-os em conjunto mediante a razoabilidade
10
.
(Niebuhr, 1999 : 955)
Robert Alexy, em importante obra de referncia sobre a questo hermenutica
sob anlise, destaca que as colises de princpios devem ser solucionadas de uma
maneira distinta adotada quanto s regras. Assim, quando dois princpios entram
em coliso, um deles tem de ceder perante o outro, o que no significa que aquele
seja declarado invlido. De fato, explica o referido autor que (...), bajo ciertas
circunstancias uno de los principios precede al outro. Bajo otras circunstancias, la
cuestin de la precedencia puede ser solucionada de maneira inversa. Esto es lo que
se quiere decir cuando se afirma que en los casos concretos los principios tienen
diferente peso y que prima el principio com mayor peso. (1993: 89)
Esta profcua reflexo, considerando que o conflito de regras se d na dimenso
da validade e o de princpios numa dimenso mais ampla (ms all), a do peso,
implica que tal conflito requer, para a sua soluo, una ponderacin de los interesses
opuestos. Assim, este procedimento de ponderao visa a verificar qual destes
interesses, abstratamente del mismo rango, posee mayor peso en el caso concreto.
(Alexy, 1993: 90)
Vale destacar, por oportuno, que grandemente aceita pelos doutrinadores a
idia de que no h um nico modo ou mtodo de interpretao constitucional. A
Constituio deve ser interpretada com o auxlio de um conjunto de tcnicas ou
posies hermenuticas, em busca de uma soluo que a torne vlida e eficaz,
valorizando a sua fora normativa.
Nesse sentido, os princpios constitucionais devem ser harmonizados visando
no-desestruturao do todo normativo. Ao intrprete incumbe uma soluo de
equilbrio em contextos de aparente antinomia, presentes os aspectos fticos e
normativos do caso concreto.
III
De volta ao princpio da eficincia no plano da recente reforma administrativa
federal, exsurge que a nova configurao da Administrao Pblica leva-a a passar
dos modelos burocrticos aos gerenciais, dos modelos voltados eficcia para os
modelos que buscam a eficincia, dos modelos enfatizadores da tica intencional
10
Niebuhr sustenta, ademais, que a eficincia na dimenso administrativa implica que junto
obteno de resultados prticos, deve a Administrao tratar todas as pessoas com eqidade, o
que se consubstancia na prpria garantia decorrente da indisponibilidade do interesse pblico, o
que denota variada gama de princpios, como, verbi gratia, a isonomia, a legalidade, a moralidade
e tantos outros. Em suma, conclui que no altiplano da dimenso jurdica, deve a eficincia, na
qualidade de princpio, ser ponderada em face de todos os seus pares, cujo contedo, salienta-se,
expressa a eqidade. Por fim, examinando o objetivo e alcance de tal exerccio de ponderao,
alerta que a verdadeira razo (princpio da razoabilidade) por meio do qual se deve pautar o
agente jurdico-administrativo aferido pela proporo (princpio da proporcionalidade) entre
esses dois plos (eficincia e eqidade). (1999 : 957)
48 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
aos modelos enfatizadores da tica de resultados: deve-se entender que a realizao
eficiente , em si mesma, uma exigncia tica, no conceito de tica weberiana de
resultados, e a boa administrao , simultaneamente, um dever tico e jurdico.
(Moreira Neto, 1999: 18)
O princpio em tela, ademais, no se limita ao campo da ao administrativa,
alcanando tambm o do oramento, projetando-se diretamente (...) para a temtica
da gesto oramentria, que tambm se deixa influenciar por novas tcnicas gerenciais.
Assim, revela-se importante e oportuno ressaltar, uma vez mais, a ligao entre o
princpio da eficincia e o da economicidade (CF, art. 70, caput), permitindo, ambos,
que se proceda abertura do controle oramentrio ao Judicirio e ao Tribunal de
Contas. (Torres, 2000 : 307)
No mesmo esprito, cabe afirmar que a eficincia o dever de agir do administrador
em funo executiva, a que corresponde a funo de controle da economicidade e da
legitimidade, atribuda aos Tribunais de Contas. (Pereira Jr., 1999 : 45)
Assim, a perspectiva que se coloca de ampliao do controle sobre os atos da
Administrao, quanto eficincia, objetivamente afervel, pela via da razoabilidade,
implica que eficincia, economicidade, legitimidade e moralidade passam a constituir
um padro de comportamento administrativo sujeito tanto ao controle interno, na
linha da hierarquia que enseja a autotutela (STF, Smula 473), quanto externo, pelos
Cidados (ao popular constitucional), pelos Tribunais de Contas e pelo Judicirio.
(Pereira Jr., idem)
Por fim, cabe o alerta de que o princpio da eficincia se coloca em permanente
tenso e busca se equilibrar com os princpios da eqidade na distribuio de bens e
da solidariedade. (Torres, 2000 : 307)
5. CONSIDERAES FINAIS
Nesse momento embrionrio desta reflexo sobre o princpio da eficincia,
com as cautelas devidas quanto ao longo e desafiador caminho a percorrer, penso que
algumas constataes podem j ser enunciadas:
1. No plano da teoria econmica e de gesto, a busca de eficincia e num
plano mais amplo, de efetividade - pelas organizaes pblicas se consubstancia, em
ltima instncia, num imperativo de ordem estratgica, ou seja, num determinante de
sua legitimidade social. Assim, no necessrio plano normativo (tico) da economia
poltica do bem-estar
11
, pode-se vincular a idia de eficincia, em ntima correlao
material com a de economicidade, obteno do melhor resultado socioeconmico
possvel da alocao do conjunto escasso de recursos transferidos da sociedade para
os entes estatais responsveis pelo atendimento das mltiplas e urgentes necessidades
de ordem pblica ou geral. Tal posio, portanto, reconhece a importncia da
racionalidade econmica no complexo processo de tomada de deciso de
investimentos/gastos pblicos, no entanto, no lhe confere o status fundacional
11
Destaco o aspecto poltico da economia do bem estar de ndole normativa (tica), para
caracterizar o distanciamento proposto em relao tradicional e dominante viso exclusivamente,
ou majoritariamente, preditiva , de ndole essencialmente racionalista/utilitarista.
49 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
consagrado no conjunto de idias e iniciativas poltico-administrativas conhecido, no
mundo anglo-saxo, como the new public management.
2. A eficincia, erigida em princpio jurdico-constitucional, desvela o anseio
social que fundamenta a exigncia de um agir administrativo consentneo com o enorme
conjunto de legtimas, profundas e estruturais demandas coletivas e/ou difusas presentes
em nossa perversa realidade socioeconmica, impondo-se, como direito subjetivo
pblico fundamental, a existncia de uma gesto pblica competente, honesta,
racionalmente fundamentada, transparente e participativa, propiciando-se, enfim, a
concretizao de uma Pblica Administrao efetivamente democrtica.
3. O princpio constitucional da eficincia no pode, fundamental que isso
fique bem claro, suscitar entendimento errneo no sentido de que, em seu nome, a
legalidade seja, pura e simplesmente, sacrificada ou relegada a um plano inferior.
Com efeito, estes dois princpios constitucionais da Administrao devem harmonizar-
se, entre si e com os demais princpios correlatos, permitindo ao gestor pblico
atuar com eficincia, dentro da legalidade
12
.
4. O enfoque material de ordem estritamente gerencial-econmica, neste
cenrio, no pode ser um valor absoluto, em funo da necessria ponderao de
valores imposta pelo Texto Constitucional, a fim de tornar efetiva a sua fora normativa,
e propiciar, assim, a necessria harmonizao das Ordens econmica, financeira,
tributria/oramentria e social.
5. fundamental, por fim, afirmar-se que, no duplo e complementar exame da
eficincia e da economicidade
13
dos atos pblicos de gesto, no se admite mais
considerar o mrito do ato administrativo como empecilho atuao do Controle
Externo, em especial, nas situaes em que se possa, diante do universo ftico,
determinar, racional e fundamentadamente, qual a alternativa que melhor atende o
interesse pblico. Tal constatao, destaque-se, refora a tese de que a Constituio
Federal autoriza e impe a avaliao pelos Tribunais de Contas do conjunto amplo de
questes que se referem ao chamado mrito administrativo.
12
Cabe destacar que a moderna doutrina administrativista tem incorporado novas acepes ao
conceito de legalidade, o que, sem descaracteriz-lo, permite uma interpretao mais
consentnea com a complexa realidade decisional e operacional dos atos administrativos de
gesto. Neste novo cenrio, um conjunto de elementos principiolgicos, todos com inegvel
densidade normativa, passam a exercer um papel de maior relevncia, tanto na doutrina
quanto na jurisprudncia lato sensu, com destaque para a boa-f, a segurana jurdica, a
proporcionalidade e a razoabilidade. Tal aspecto se manifesta, tambm e notadamente, no
universo da trplice dimenso do conceito de regularidade para os fins da atuao do controle
externo, a qual enseja um exame profundo e integrado de trs vetores normativos
interdependentes e complementares: legalidade, legitimidade e economicidade (CF,
art. 70, ?=FKJ).
13
Para uma viso mais aprofundada do princpio da economicidade, indica-se, entre outros,
dois artigos doutrinrios: TORRES, Ricardo Lobo. O Tribunal de Contas e o Controle da
Legalidade, Economicidade e Legitimidade, Rio de Janeiro, Revista do TCE/RJ, n 22, jul/1991,
pp. 37/44, e BUGARIN, Paulo Soares. Reflexes sobre o Princpio Constitucional da
Economicidade e o Papel do TCU, Braslia, Revista do TCU, n 78, out./dez. 1998, pp. 41/5.
50 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
1. ALEXY, Robert. Teoria de los Derechos Fundamentales, Madri, Centro de Estudios
Constitucionales, 1997.
2. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, 7 ed., So Paulo, Malheiros, 1999.
3. BUGARIN, Bento Jos. O Sistema de Fiscalizao dos Recursos Pblicos Federais adotado no
Brasil (Palestra proferida no Segundo Congresso Internacional de Auditoria Integrada,
Buenos Aires, junho de 95), Braslia, Revista do TCU, n 64, 1995.
4. FERLIE, Ewan, ASBURNER, Lynn, FITZGERALD, Louise, e PETTIGREW, Andrew. A Nova
Administrao Pblica em Ao, Braslia, EdUnB e ENAP, 1999.
5. HARGER, Marcelo. Reflexes Iniciais sobre o Princpio da Eficincia, So Paulo, Boletim de
Direito Administrativo, n 802, dez/1999, pp. 802/9.
6. PEREIRA JNIOR, Jess Torres. Da Reforma Administrativa Constitucional. Rio de Janeiro,
Renovar, 1999.
7. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 3 ed. ver. e atual., So Paulo, Revista dos
Tribunais, 1999.
8. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Apontamentos sobre a Reforma Administrativa, So
Paulo, Renovar, 1999.
9. NIEBUHR, Joel de Menezes. Princpio da Eficincia: Dimenso Jurdico-Administrativa, So
Paulo, ILC, n 70, dez/1999, pp. 952/7.
10. REIS, Palhares Moreira. A eficincia na Constituio, Braslia, Correio Braziliense, Suplemento
Direito & Justia, fev/2000, p. 5.
11. SANDRONI, Paulo. Dicionrio de Administrao e Finanas, So Paulo, Editora Best Seller,
1996.
12. SEN, Amartya K. Sobre tica e Economia, So Paulo, Cia. das Letras,1999.
13. TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrio, vol. V: o
Oramento na Constituio, 2 ed. rev., Rio de Janeiro, Editora Renovar, 2000.
14. WONNACOTT/WONNACOTT, Paul e Ronald. Introduo Economia, So Paulo, McGraw-Hill,
1985.
ACRDOS E DECISES DO TCU
53 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
DENNCIA CONTRA A DIRETORIA REGIONAL DA EMPRESA
BRASILEIRA DE CORREIOS E TELGRAFOS NO ESTADO DE
PERNAMBUCO
Denncia
Ministro-Relator Valmir Campelo
Grupo I - Classe VII Plenrio
TC 002.499/2000-4 (com um volume anexo)
Natureza: Denncia
Entidade: Diretoria Regional da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos
no Estado de Pernambuco.
Interessado: Identidade preservada (art. 55, 1, da Lei n 8.443/92, c/c o art.
66 da Resoluo n 136/2000 TCU)
Responsvel: Egydio Bianchi Presidente da Empresa Brasileira de Correios
e Telgrafos
Ementa: Denncia contra a Diretoria Regional da Empresa Brasileira
de Correios e Telgrafos no Estado de Pernambuco, acerca de supostas
irregularidades praticadas no mbito da Diretoria Regional, relativas a
contratao ilegal de deficientes fsicos, pagamento de despesas de
hospedagem, realizao de reformas e ausncia de divulgao dos resultados
da comisso encarregada de apurar irregularidades em uma licitao
superfaturada. Conhecimento. Procedente, em parte, ante a confirmao de
indcios de irregularidade em licitao realizada pela ECT/PE. Determinao.
RELATRIO
Tratam os autos de denncia de supostas irregularidades praticadas no mbito
da Diretoria Regional da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos no Estado de
Pernambuco ECT/DR/PE.
2. Em sntese, o denunciante revela a ocorrncia dos seguintes fatos (fls.01/03):
a) ausncia de divulgao dos resultados e das penalidades aplicadas aos
culpados, por parte da comisso instituda com a finalidade de apurar irregularidades
em uma licitao superfaturada;
b) pagamento de dirias e hospedagem aos membros da mencionada comisso,
apesar de a ECT possuir, no Estado de Pernambuco, um dos maiores Centros de
Treinamento do Norte e Nordeste, demonstrando, assim, tratamento diferenciado
em relao a outros empregados da empresa que l se hospedam, quando da realizao
de atividades profissionais, cursos ou treinamentos na cidade de Recife;
54 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
c) realizao de vrias obras e reformas desnecessrias, sem nenhum retorno
automtico para os cofres da empresa. Como exemplo, o denunciante cita a reforma
realizada no 2 andar do prdio dos Correios, na Av. Marqus de Olinda, no Bairro
do Recife, onde foram utilizados mrmores e peas carssimas, num lugar que no
est servido para nada;
d) contratao ilegal de deficientes fsicos, sem concurso pblico, por meio
de uma entidade denominada Cadeira de Rodas, de endereo desconhecido, para
execuo de atividades-fim da empresa. Noticia, ainda, que as contrataes ou
indicaes so realizadas por gerentes da ECT/DR/PE, onde, na sua maioria,
possuem vnculos parentescos, caracterizando assim, NEPOTISMO;
3. O expediente que deu origem ao presente processo foi recebido pela
SECEX/PE, que o autuou em lote, encaminhado-o ao meu Gabinete, em envelope
lacrado, com a tarja de sigiloso (fl. 05).
4. Por meio do Despacho de fl. 06, considerei satisfeitos os requisitos de
admissibilidade previstos no art. 213 do Regimento Interno/TCU, determinei a
autuao dos autos como denncia, a manuteno do seu carter sigiloso e a sua
remessa 1 SECEX.
5. Tendo em vista a falta de apresentao, pelo interessado, de documentos que
comprovassem os fatos denunciados, a 1 SECEX props a realizao de diligncia
Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (fls. 07/09), solicitando o seu pronunciamento
acerca de todos os fatos mencionados na denncia e, em especial, sobre:
a) a concluso dos trabalhos da Comisso de que trata a PRT/PR 088/98
e os motivos para a sua instaurao;
b) os motivos da no utilizao das instalaes do Centro de Treinamento do
Norte e Nordeste para hospedar a Comisso de que trata a PRT/PR-088/98 e as
justificativas para o pagamento simultneo de dirias e de hospedagem dessa
Comisso no Onda Mar Hotel;
c) a contratao irregular de deficientes fsicos para exercer atividades
inerentes aos empregados dessa Empresa;
d) a utilizao de mrmores e peas carssimas na reforma realizada no 2
andar do prdio dos Correios, na Av. Marqus de Olinda, no Bairro do Recife, sem
que esse lugar esteja sendo utilizado pela ECT.
6. Em resposta diligncia desta Corte de Contas, a ECT, por meio do Ofcio/
PR 594/2000, de 06/04/2000 (fls. 12/17), apresentou as devidas justificativas para
a elucidao dos fatos denunciados, acompanhadas dos documentos de fls. 18/133.
7. Aps o exame das mencionadas justificativas, bem assim da documentao, a
Analista da 1 SECEX manifestou-se, no essencial, nos seguintes termos (fls. 134/139):
5. Sobre a questo tratada na alnea a da diligncia a concluso dos
trabalhos da Comisso de que trata a PRT/PR-088/98 e os motivos para a sua
instaurao a empresa esclarece que a deciso da Diretoria da ECT de instaurar
processo de sindicncia na Diretoria Regional de Pernambuco decorreu de fatos
apontados no Relatrio de Verificao do Departamento de Inspetoria Geral DINSP,
no desenvolvimento da Concorrncia n 03/97, operacionalizada para a contratao
de prestao de transporte de cargas no mbito daquela Diretoria, constantes do
processo 008634/98 (cpia da portaria s fls. 21).
55 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
(...)
5.4 Com relao aos motivos da instaurao do processo de sindicncia, o
denunciante fala em interveno na Diretoria Regional de Pernambuco no decorrer
do ms de julho de 1999 para apurar irregularidades em licitao superfaturada,
envolvendo uma empreiteira, enquanto que pelas informaes prestadas pela ECT
(cf. item 5 retro), a deciso se deu em razo de irregularidades em processo licitatrio
para contratao de transporte de cargas. De acordo com a Portaria PRT/PR
088/98, de 13/08/98, anexada aos autos pela presidncia da ECT, que trata da
designao da Comisso de Sindicncia, estabelece como incumbncia a apurao
de fatos relativos licitao de linhas postais.
5.4.1 Conforme se verifica, aps os esclarecimentos prestados pela empresa,
ficou confirmada a apurao de irregularidades na Diretoria Regional de
Pernambuco. Entretanto, restam dvidas a respeito dos reais motivos que levaram
a Diretoria da ECT a instaurar Comisso de Sindicncia naquela Regional, cujos
trabalhos, segundo informaes constantes do mencionado Ofcio/PR-594/2000
(fls.12/17), encontram-se em fase final de anlise pelo Departamento Jurdico, aps
o que devero ser levados apreciao e aprovao da Diretoria da empresa. Dessa
forma, independentemente das concluses que possam ser dadas ao processo de
sindicncia, entendemos que deva ser determinado ECT que envie ao Tribunal o
Relatrio Final da Comisso de Sindicncia de que trata a Portaria PRT/PR
088/98, informando as providncias adotadas pela empresa quanto a correes de
irregularidades porventura verificadas, bem como quanto a eventuais penalidades
aplicadas aos responsveis.
6. Como justificativas para as questes objeto da alnea b da diligncia
os motivos da no utilizao das instalaes do Centro de Treinamento do Norte
e Nordeste para hospedar a Comisso de que trata a PRT/PR 088/98 e as
justificativas para o pagamento simultneo de dirias e de hospedagem dessa
Comisso no Onda Mar Hotel- foi informado pela empresa que o pagamento de
hospedagem, passagem area e dirias aos seus empregados, para desenvolvimento
de servio fora da sua lotao ou para participao de treinamento ou de integrao
empregado-empresa, encontra-se disciplinado no Manual de Pessoal, mdulo 29,
cap. 2 (cpia anexa s fls. 31/47). Segundo informa o dirigente da ECT, o sistema
adotado pela empresa consiste na acomodao dos empregados nos hotis
conveniados, bem como o pagamento de dirias, para cobertura de despesas com
alimentao, levando-se em conta, em qualquer caso, o cargo que ocupa e o
posicionamento nas respectivas referncias salariais.
6.1 No que se refere no utilizao do Centro de Treinamento do Norte e
Nordeste, localizado em Recife, como alternativa para hospedagem dos membros
da Comisso designada pela Portaria PRT/PR 088/98, o presidente da ECT
esclarece que h na empresa 5 Centros de Treinamento e Desenvolvimento (So
Paulo, Rio de Janeiro, Recife, Belo Horizonte e Porto Alegre), e o objetivo bsico
dessas unidades no , especificamente, proporcionar hospedagem, mas sim
promover apoio, treinamento e desenvolvimento de pessoal. Alm disso, dos cinco
56 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Centros de Treinamento, apenas os de Petrpolis e de Porto Alegre mantm ncleo
de hospedagem, porm, exclusivamente destinados para treinamentos fechados de
Correios na prpria Regional.
6.2 No caso especfico do Centro de Treinamento localizado em Recife, afirma
o Presidente da ECT que, devido precariedade de suas instalaes fsicas, a unidade
encontra-se em agendamento de reforma, razo pela qual todos os empregados
treinandos provenientes de outras cidades do Estado ou de outras Diretorias
Regionais, atualmente hospedam-se em hotis compatveis com as condies impostas
no mencionado Manual de Pessoal.
6.3 Em concluso sobre esse ponto questionado, o presidente da ECT
argumenta que, considerando a necessidade impostergvel e irrenuncivel de se
apurar indcios de irregularidades, e considerando ainda as condies impostas
pela norma que disciplina a matria (cf. item 6 retro), os membros da Comisso
designada pela PRT/PR 088/98 haveriam de se hospedar em hotis conveniados
com a empresa, pelo tempo necessrio execuo da tarefa.
6.4 Considerando os argumentos e documentos apresentados pela ECT, no
vislumbramos qualquer irregularidade com relao ao pagamento de dirias e
hospedagem, em hotis, ao pessoal integrante da referida Comisso de Sindicncia,
apesar da existncia, conforme alegado pelo denunciante, de Centro de Treinamento
localizado na cidade de Recife. H que se considerar inicialmente que, conforme j
esclarecido pela empresa, a referida unidade alm de no ter como objetivo,
essencialmente, a hospedagem de pessoal que l se encontra temporariamente a
servio ou em treinamento, as atuais condies fsicas do local impedem que,
subsidiariamente, assim possa ser utilizado. Alm disso, entendemos que
questionamentos poderiam ser feitos se, a despeito de indcios de irregularidades
verificados em unidades da empresa, como o caso que ora se examina, no fossem
adotadas providncias para a sua apurao e correo. Por ltimo, devemos levar
em conta que a realizao das referidas despesas tem como norma autorizativa o
citado Manual de Pessoal, que disciplina a matria no mbito daquela empresa.
7. Com relao a contratao irregular de deficientes fsicos para exercer
atividades inerentes aos empregados dessa Empresa (alnea c da diligncia), a
empresa informa que as contrataes de pessoas portadoras de deficincia feitas
pela ECT tm como fundamento a Lei n 7.853/89, a Instruo Normativa SNT/MTPS
n 5/91 e o Decreto n 3.298/99, ajustando-se, assim, s diretrizes impostas na
regulamentao mencionada, e possibilitando o acesso ao trabalho das pessoas
classificadas como portadoras de deficincia.
7.1 Ainda segundo o dirigente da ECT, a operacionalizao dessas
contrataes feita mediante a pactuao de convnios com entidades sociais sem
fins lucrativos, e ...consiste, basicamente, em prover posies de atendimento
comercial em guichs de agncias, com mo-de-obra externa, portadora de deficincia
fsica, maior de 18 anos, observando-se os requisitos prprios de atividade,...
7.2 No caso especfico da Diretoria Regional de Pernambuco, informa a
empresa que no s o Clube Esportivo sobre Rodas mantm convnio com aquela
unidade da ECT, conforme anunciado pelo denunciante, mas diversas outras
entidades assistenciais tambm foram conveniadas com vistas a promover o
57 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
desenvolvimento da capacidade laborativa dos deficientes por meio de aes que
contribuam para a sua formao profissional e integrao no mercado de trabalho,
assegurando-lhes oportunidade de desempenhar atividades auxiliares compatveis
com sua condio fsica e psicolgica (cpias de instrumentos de convnios s fls.
49/133).
7.3 Sobre as contrataes de pessoal na Administrao Indireta, convm
ressaltar o entendimento firmado pelo Tribunal na Deciso Plenria proferida no
TC 006.658/89-0, acolhendo o Voto proferido pelo eminente Ministro Luciano
Brando Alves de Souza, no sentido de que:
1) as entidades integrantes da Administrao Indireta, nela compreendidas
as Autarquias, as Empresas Pblicas, as Sociedades de Economia Mista e as
Fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, esto, em regra geral, sujeitas
exigncia de concurso pblico, prevista no artigo 37, inciso II, da Constituio
Federal, para admisso de seu pessoal, ressalvadas as excees que menciona;
2) as contrataes de pessoas portadoras de deficincia (artigo 37 VIII) ou
por tempo determinado para atender a necessidade temporria de excepcional
interesse pblico (artigo 37 IX) no esto, necessariamente, sujeitas ao prvio
concurso pblico, achando-se a matria, entretanto, na dependncia de
regulamentao por parte do Poder Legislativo;
(...)
7.4 Com relao contratao de pessoas portadoras de deficincia, a Lei
n 7.853/89, que dispe sobre o apoio a essas pessoas, estabelece normas gerais
que asseguram o pleno exerccio dos direitos individuais e sociais dos portadores
de deficincias, e sua efetiva integrao social. J o Decreto n 3.298/99, que
regulamentou a Lei n 7.853/89 e disps sobre a Poltica Nacional para a Integrao
da Pessoa Portadora de Deficincia, estabelece no 1 do art. 35 que as entidades
beneficentes de assistncia social podero intermediar a insero laboral na
contratao para prestao de servios, por entidade pblica ou privada, da pessoa
portadora de deficincia fsica, mental ou sensorial. Foi ainda estabelecido pelo
7 do art. 35 do mencionado Decreto que a prestao de servios ser feita mediante
celebrao de convnio ou contrato formal, entre a entidade beneficente de
assistncia social e o tomador de servios, no qual constar a relao nominal dos
trabalhadores portadores de deficincia colocados disposio do tomador.
7.5 Conforme se verifica dos elementos e justificativas apresentadas, com
relao contratao da instituio Clube Esportivo sobre Rodas, questionada
pelo denunciante, e de outras relacionadas no Ofcio/PR-594/2000, a Diretoria
Regional da ECT em Pernambuco, do ponto de vista da legalidade, vem cumprindo
as regras estabelecidas para a insero de portadores de deficincia no mercado de
trabalho, mediante a celebrao de convnios com entidades assistenciais.
7.6 Alm disso, no que se refere suposta existncia de nepotismo nas
contrataes mencionadas, que, segundo o denunciante, ...so realizadas por gerentes
da ECT/DR/PE, onde na sua maioria possuem vnculos parentescos..., com base
nos documentos juntados aos autos, no se pode afirmar que tal procedimento esteja
58 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
sendo utilizado pela Diretoria Regional. Consta dos termos dos convnios pactuados
que cabe Diretoria Regional realizar o processo seletivo dos candidatos indicados
pela entidade conveniada. Entretanto, essa possibilidade, a nosso ver, no caracteriza
favoritismo a pessoas com vnculo de parentesco com os dirigentes daquela Regional.
Apesar do carter social da poltica de emprego adotada por aquela Regional, onde
h, de um lado, o interesse da entidade intermediadora na insero dos deficientes
no mercado, e de outro, a necessidade de mo-de-obra por parte da ECT, entendemos
legtima a possibilidade de a empresa escolher as pessoas que melhor atendam aos
interesses para os quais esto sendo convocados.
8. Sobre a alnea d da diligncia a utilizao de mrmores e peas
carssimas na reforma realizada no 2 andar do prdio dos Correios, na Av. Marqus
de Olinda, no Bairro do Recife, sem que esse lugar esteja sendo utilizado pela
ECT -, inicialmente, foi informado que a reforma foi realizada na sobreloja do
mencionado edifcio e no no 2 andar, conforme anunciado pelo denunciante, e
objetivou a instalao do Espao Cultural da DR/PE, com vistas a abrigar o acervo
cultural da ECT naquela cidade.
8.1 Segundo o dirigente, a ECT possui diversos imveis classificados como
integrantes do Patrimnio Histrico, constituindo meta da empresa a restaurao e
manuteno dessas unidades.
8.2 Em relao utilizao de materiais carssimos na reforma realizada,
como granito e mrmore, alegado pelo denunciante, a empresa esclareceu que o
projeto elaborado para a instalao do espao cultural seguiu o mesmo padro de
especificaes de acabamento utilizado em outras Diretorias Regionais, a exemplo
de So Paulo, Rio de Janeiro, Bahia e Braslia, sendo que as contrataes obedeceram
aos ditames legais, mediante a realizao de processo licitatrio na modalidade de
convite. Foi esclarecido, ainda, que a utilizao desses materiais nas edificaes da
ECT permite um forte impacto visual com a clientela.
8.3 Considerando as justificativas apresentadas pela empresa, no
vislumbramos qualquer irregularidade no fato de a Diretoria Regional de Pernambuco
utilizar mrmore e granito na reforma realizada.
9. Por todo o exposto, submetemos os autos considerao superior propondo
que:
I seja conhecida a presente denncia por preencher os requisitos previstos
no art. 213 do Regimento Interno do Tribunal para, no mrito, consider-la
procedente, em parte, uma vez confirmada a apurao, por parte de comisso de
sindicncia, de indcios de irregularidade em licitao realizada pela Diretoria
Regional da ECT de Pernambuco;
II seja determinado Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos ECT
que envie ao Tribunal o Relatrio Final da Comisso de Sindicncia instituda pela
Portaria PRT/PR 088/98, de 13/08/98, informando as providncias adotadas pela
empresa quanto a correes de irregularidades porventura verificadas, bem como
quanto a eventuais penalidades aplicadas aos responsveis.
III levantar a chancela de sigiloso que reveste os presentes autos quanto ao
objeto, nos termos do 1 do art. 215 do Regimento Interno do TCU c/c o 1 do art.
55 da Lei n 8.443/92;
59 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
IV dar conhecimento ao denunciante do teor da Deciso que vier a ser
adotada, bem como do Relatrio e Voto que a fundamentarem.
8. O Diretor da 3 DT, com o endosso do Titular da 1 SECEX, manifestou-se
de acordo com o posicionamento da Analista(fl. 139).
o Relatrio.
VOTO
9. Conforme Relatrio que acabo de apresentar, trata o presente processo de
denncia de supostas irregularidades praticadas no mbito da Diretoria Regional da
Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos no Estado de Pernambuco ECT/DR/PE.
10. Aps o exame dos fatos denunciados, juntamente com as justificativas
apresentadas, a 1 SECEX considerou a denncia parcialmente procedente, uma vez
que, apesar de ter sido confirmada a apurao de irregularidades na Diretoria Regional
da ECT no Estado de Pernambuco, no foram esclarecidos os reais motivos que levaram
a Diretoria da ECT a instaurar uma Comisso de Sindicncia naquela Regional,
mediante a Portaria PRT/PR 088/98, bem como restou pendente a concluso dos
trabalhos da aludida Comisso de Sindicncia.
11. Assim, a Unidade Tcnica entendeu que deva ser determinado Empresa
Brasileira de Correios e Telgrafos que envie a esta Corte de Contas o Relatrio Final
da referida Comisso de Sindicncia, informando sobre as providncias adotadas pela
empresa no tocante a correes de irregularidades porventura verificadas, bem como
quanto a eventuais penalidades aplicadas aos responsveis.
12. Quanto s supostas contrataes irregulares de deficientes fsicos para
exercer atividades inerentes aos empregados da ECT, cumpre frisar, de incio, que
conforme Smula n 231 desta Corte de Contas, A exigncia de concurso pblico
para admisso de pessoal se estende a toda a Administrao Indireta, nela
compreendidas as Autarquias, as Fundaes institudas e mantidas pelo Poder
Pblico, as Sociedades de Economia Mista, as Empresas Pblicas e, ainda, as demais
entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, mesmo que visem a
objetivos estritamente econmicos, em regime de competitividade com a iniciativa
privada.
13. Contudo, no caso em exame no foi vislumbrada, do ponto de vista da
legalidade, nenhuma irregularidade, pois, conforme informaes prestadas pela
empresa, acompanhadas de cpias dos respectivos Termos de Convnio, as
contrataes tiveram por base o disposto na Lei n 7.853/89 e no Decreto n 129/91,
que ratificou a Conveno n 159 da Organizao Internacional do Trabalho.
14. Cabe assinalar, ainda, que as referidas contrataes tambm tiveram por
fundamento os requisitos determinados na Instruo Normativa n 05, de 30 de agosto
de 1991, da Secretaria Nacional do Trabalho, do Ministrio do Trabalho e da
Previdncia Social, que ao dispor sobre a fiscalizao do trabalho das pessoas
portadoras de deficincia, estabeleceu em seu artigo 1, in verbis:
60 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Art. 1 O trabalho da pessoa portadora de deficincia no caracterizar
relao de emprego quando atender aos seguintes requisitos:
I realizar-se sob assistncia e orientao de entidade sem fins lucrativos,
de natureza filantrpica, que tenha como objetivo assistir o deficiente;
II destinar-se a fins teraputicos ou de desenvolvimento da capacidade
laborativa do deficiente.
Pargrafo nico. O trabalho referido neste artigo poder ser realizado na
prpria entidade que prestar assistncia ao deficiente ou no mbito de empresa
que, para o mesmo fim, celebrar convnio com a entidade assistencial. (grifos
acrescidos)
15. Impende consignar, tambm, que a aludida Lei n 7.853/89 foi
regulamentada pelo Decreto n 3.298, de 20/12/99, o qual ao dispor sobre a Poltica
Nacional para a Integrao da Pessoa Portadora de Deficincia determinou no 1
do art. 35 que as entidades beneficentes de assistncia social podero intermediar a
insero laboral na contratao para prestao de servios, por entidade pblica ou
privada, da pessoa portadora de deficincia fsica, mental ou sensorial. Foi
estabelecido, ainda, no 7 do art. 35 do referido Decreto que a prestao de
servios ser feita mediante celebrao de convnio ou contrato formal, entre a
entidade beneficente de assistncia social e o tomador de servios, no qual constar
a relao nominal dos trabalhadores portadores de deficincia colocados
disposio do tomador.
16. De mais a mais, compulsando as cpias dos aludidos termos de convnios,
constatei que a contratao, o pagamento da remunerao, assim como o recolhimento
dos encargos sociais ficaram sob a responsabilidade das entidades conveniadas e
no da ECT. Alm disso, foi estipulado nas avenas a iseno, por parte da ECT, de
qualquer questionamento sobre o vnculo trabalhista e previdencirio dos portadores
de deficincia.
17. Desse modo, tendo em vista que as contrataes foram operacionalizadas
por meio de convnios, com entidades enquadradas nos requisitos consubstanciados
pelos referidos dispositivos legais, com o objetivo de promover o desenvolvimento
da capacidade laborativa dos portadores de deficincia, por meio de aes que
contribuam para a sua formao profissional e integrao no mercado de trabalho,
assegurando-lhes oportunidades de desempenhar atividades auxiliares compatveis
com sua condio fsica e psicolgica e, uma vez que o servio prestado nas
condies acima transcritas no devero caracterizar relao de emprego, entendo
que no houve ilegalidade alguma nessas contrataes.
18. Assim, ante todo o exposto, acolho o Parecer da Unidade Tcnica e Voto
no sentido de que o Tribunal adote a Deciso que ora submeto apreciao deste
Colendo Plenrio.
61 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
DECISO N 011/2001-TCU-PLENRIO
1
1. Processo n TC-002.499/2000-4.
2. Classe de Assunto: VII - Denncia
3. Interessado: Identidade preservada (art. 55, 1, da Lei n 8.443/92, c/c o
art. 66 da Resoluo n 136/2000 TCU)
4. Entidade: Diretoria Regional da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos
no Estado de Pernambuco
5. Relator: Ministro Valmir Campelo.
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou.
7. Unidade Tcnica: 1 Secex.
8. Deciso: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator,
DECIDE:
8.1 conhecer da presente denncia por preencher os requisitos de
admissibilidade consubstanciados nos arts. 65 e 66 da Resoluo n 136/2000, c/c o
art. 213 do Regimento Interno do TCU, para, no mrito, consider-la procedente,
em parte, tendo em vista a confirmao de indcios de irregularidade em licitao
realizada pela Diretoria Regional da ECT de Pernambuco;
8.2 determinar Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos que envie a este
Tribunal o Relatrio Final da Comisso de Sindicncia, instituda pela Portaria PRT/PR
- 088/98, de 13/08/98, informando as providncias adotadas pela empresa no tocante a
correes de irregularidades porventura verificadas, bem como quanto a eventuais
penalidades aplicadas aos responsveis;
8.3 levantar a nota de sigiloso que reveste os presentes autos quanto ao objeto,
nos termos do 1 do art. 213 do Regimento Interno do TCU, c/c o 1 do art. 55 da
Lei n 8.443/92;
8.4 dar cincia ao denunciante do inteiro teor desta Deciso, bem como do
Relatrio e Voto que a fundamentam.
9. Ata n 01/2001 Plenrio
10. Data da Sesso: 17/01/2001 Extraordinria de carter reservado.
11. Especificao do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimares Souto (Presidente), Iram
Saraiva, Valmir Campelo (Relator), Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues,
Guilherme Palmeira e os Ministros-Substitutos Jos Antonio Barreto de Macedo,
Lincoln Magalhes da Rocha e Benjamin Zymler.
HUMBERTO GUIMARES SOUTO
Presidente
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
1
Publicada no DOU de 25/01/2001.
62 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
TST - PROCEDIMENTOS RELATIVOS INDENIZAO A
TERCEIROS DE DANOS CAUSADOS POR AGENTES PBLICOS
Consulta
Ministro-Relator Guilherme Palmeira
Grupo II - Classe III - Plenrio
TC-007.425/2000-3
Natureza: Consulta
rgo: Tribunal Superior do Trabalho (TST)
Interessado: Wagner Pimenta (ento Presidente do TST)
Ementa: Consulta encaminhada pelo ento Presidente do TST sobre
procedimentos relativos indenizao a terceiros de danos causados por
agentes pblicos nessa condio. Conhecimento. Resposta de que a aludida
indenizao pode se dar: judicialmente, em cumprimento de sentena
confirmada em segunda instncia; e administrativamente, por meio de
processo administrativo devidamente constitudo para apurao dos fatos,
identificao dos responsveis e quantificao dos danos efetivamente
comprovados, desde que haja dotao oramentria apropriada, respeitados
os princpios oramentrios constitucionais e as regras e limites da legislao
especfica, em especial aqueles inseridos na Lei do Oramento Anual, devendo
a Administrao, em ambas as hipteses, buscar a reparao do valor
indenizatrio pago mediante regresso contra o agente responsvel nos casos
de dolo ou culpa, apurados por intermdio de sindicncia ou processo
administrativo. Encaminhamento de cpia da Deciso, Relatrio e Voto ao
Presidente do TST. Arquivamento.
RELATRIO
Versam os autos sobre consulta encaminhada pelo ento Presidente do Tribunal
Superior do Trabalho, Wagner Pimenta, e formulada pelo TRT da 18 Regio, nos
seguintes termos:
1 - incontestvel que a Administrao est obrigada a indenizar o
particular por prejuzos que forem causados a terceiros por atos praticados por
seus servidores, que nesta condio agirem, em face do disposto no art. 37 da
Constituio Federal de 1988, que acolheu a teoria da responsabilidade objetiva
do Estado.
2 - Entretanto, tambm inconteste que o oramento pblico est jungido a
determinados regramentos e princpios, a saber;
63 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
- princpio da universalidade (a Lei Oramentria dever conter, em seus
valores brutos todas as receitas e despesas do Poder Pblico (arts. 165, 5, inciso
I, da CF e 6 da Lei n 4.320/64);
- princpio da legalidade o oramento e suas modificaes devem se dar
por meio de Lei (art. 165 da CF).
3 - Diante da obrigao da Administrao indenizar o particular por ato
lesivo praticado por preposto seu, e das regras e princpios que amparam o
oramento pblico, que formulamos, em tese, as seguintes indagaes:
a - comprovadas, atravs do devido processo administrativo de sindicncia,
a materialidade do ato e sua autoria, inclusive por confisso de seu agente, e apurado
o montante dos prejuzos causados pelo servidor em relao aos particulares, poderia
esta Administrao proceder ao ressarcimento dos respectivos valores, sendo que o
oramento deste exerccio comporta a quitao de tais indenizaes,
administrativamente?
b - em caso negativo, que desde j presume-se, em virtude da legislao
citada, como devem os particulares procederem para a satisfao de seus dbitos
junto a esta Corte?
A 5 SECEX, aps registrar que a presente consulta preenche as condies de
admissibilidade, consigna:
3.1. Para o exame da matria, as questes suscitadas sero analisadas pela
tica constitucional, legal e doutrinria.
3.2. A questo levantada na presente consulta se a obrigao de indenizar
do Estado pode ser feita administrativamente diante dos princpios oramentrios da
universalidade (art. 165, 5, inciso I, da CF/88 e art. 6 da Lei 4320/64), princpio
da anualidade (art. 165, 9, inciso I, da CF/88 e art. 34 da Lei 4320/64), princpio
da proibio do estorno de verbas (art. 167, inciso VI, da CF/88), princpio da
legalidade (art. 165 da CF/88).
3.3. Em suma, a questo suscitada pelo consulente traduz-se da seguinte forma:
dada a obrigatoriedade de indenizao do Estado, comprovada em devido processo
administrativo em que foi apurado o montante dos prejuzos causados a particulares,
poderia a Administrao proceder ao ressarcimento dos valores, na instncia
administrativa, sendo que o oramento do exerccio em tela comporta tais
indenizaes?
3.4. Conforme introduziu o consulente, incontestvel que a Administrao
est obrigada a indenizar o particular por prejuzos que foram causados a terceiros
por atos praticados por seus servidores, que nesta condio agirem, em face do
disposto no art. 37, da Constituio Federal de 1988, que acolheu a teoria da
responsabilidade objetiva do Estado. A responsabilidade objetiva do Estado, citada
pelo consulente e que consta no 6 do referido artigo da Constituio Federal de
1988, obriga indenizao de particulares por danos causados pela Administrao,
independente de dolo ou culpa de seus agentes. Dessa forma, o lesado ser indenizado
pelo Estado, pessoa jurdica, e no por seus agentes.
64 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
3.5. Na doutrina obtm-se o seguinte entendimento de Hely Lopes Meirelles:
Para obter a indenizao basta que o lesado acione a Fazenda Pblica e demonstre
o nexo causal entre o fato lesivo (comissivo ou omissivo) e o dano, bem como seu
montante. Comprovados esses dois elementos, surge naturalmente a obrigao de
indenizar. Para eximir-se dessa obrigao incumbir a Fazenda Pblica comprovar
que a vtima concorreu com culpa ou dolo para o evento danoso.(Meirelles, Direito
Administrativo Brasileiro, 17 ed. pp. 563). Maria Sylvia di Pietro infere sobre a
possibilidade de ressarcimento pela esfera administrativa na seguinte colocao: A
reparao de danos causados a terceiros pode ser feita no mbito administrativo,
desde que a administrao reconhea desde logo sua responsabilidade e haja
entendimento entre as partes quanto ao valor da indenizao. (Di Pietro, Direito
administrativo, 10 ed. pp. 430).
3.6. A doutrina reconhece a indenizao do Estado por danos a terceiros
particulares no mbito administrativo, desde que haja entendimento entre a
Administrao e o lesado a respeito da responsabilidade da Administrao e do valor
envolvido na indenizao. Da mesma forma, no h nenhum impedimento de lei
para a realizao de ressarcimentos a terceiros na esfera administrativa.
3.7. Resta-nos uma anlise no que tange forma de pagamento dessas
indenizaes na esfera administrativa, respeitando-se as leis e princpios
oramentrios. Ao contrrio das indenizaes pela via judicial, previstas no
oramento, as despesas realizadas no exerccio, decorrentes da apurao de
ressarcimentos a serem realizados pela via administrativa, constituem-se, por vezes,
em despesa supervenientes, para as quais, portanto, no houve previso oramentria,
a exemplo do que ocorre com as estimativas histricas previstas para fazer face s
indenizaes trabalhistas, indenizaes de transporte e de moradia ou ainda, as ajudas
de custo.
3.7.1. A Constituio Federal, em seu art. 167, inciso II, veda, de forma
cristalina, a realizao de despesa ou a assuno de obrigaes diretas que excedam
os crditos oramentrios ou adicionais, e no inciso VI a transposio, o
remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria de programao
para outra, sem prvia autorizao legislativa.
3.7.2. No mesmo diapaso, este Tribunal tem firme entendimento no sentido
de que, para a execuo de qualquer despesa, necessrio que haja dotao consignada
no oramento. So vedados aos administradores pblicos quaisquer procedimentos
no mbito dos sistemas de oramento, programao financeira e contabilidade, que
viabilizem a realizao de despesa sem comprovada e suficiente disponibilidade de
dotao oramentria.
3.7.3. O Decreto-lei n 200/67 determina em seu art. 73 que nenhuma despesa
poder ser realizada sem a existncia de crdito que a comporte ou quando imputada
a dotao imprpria, vedada expressamente qualquer atribuio de fornecimento
ou prestao de servios cujo custo exceda os limites previamente fixados em lei.
Sobre a matria podemos destacar trecho do Voto do Ministro Carlos tila lvares
da Silva, exarado nos autos do TC-550.173/96-0, relativo auditoria realizada no
65 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
TRT da 9 Regio, no sentido de que este preceito oramentrio (realizao de
despesa com a existncia do respectivo crdito oramentrio) constituiu pea basilar
no ordenamento administrativo-financeiro das instituies pblicas, e sua
inobservncia no pode ser admitida, sem fortssimas razes de excepcionalidade
ou fora maior, sob pena de transformar a programao oramentria em pea de
fico, e de introduzir-se o caos na Gesto das finanas pblicas. (Acrdo n 518/
98-TCU-1 Cmara, Ata n43/98).
3.7.4. O princpio da legalidade fundamento capital para a tomada de deciso
do administrador pblico e, como ensina o administrativista Hely Lopes Meirelles
(in Direito Administrativo Brasileiro 24 edio: A legalidade, como princpio de
administrao (CF, art. 37, caput), significa que o administrador pblico est, em
toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e s exigncias do
bem-comum, e deles no se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido
e expor-se responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
A eficcia de toda atividade administrativa, est condicionada ao atendimento
da lei.
3.8. Ante essas informaes, compreendidas bastantes anlise do feito,
entendemos que no h bice para que se proceda ao ressarcimento a terceiros pela
via administrativa desde que a realizao da despesa se d em consonncia com as
respectivas regras e limites ditados pelas leis oramentrias anuais, pois condio
prvia para a realizao de despesa a existncia de crditos disponveis.
Concluso
Considerando que a responsabilidade pelo ressarcimento de dano causado a
terceiro, por agente pblico no exerccio de seu cargo, apurado em processo de
sindicncia devidamente organizado, recai sobre o Estado;
considerando que, consoante princpios constitucionais e infraconstitucionais
sobre a matria, a realizao da despesa requer a existncia de dotao oramentria
prpria;
submetemos os autos considerao superior, propondo ao Tribunal:
I - conhecer da presente consulta, por preencher os requisitos de
admissibilidade mencionados nos artigos 216 e 217 do Regimento Interno/TCU,
para responder ao Exm Ministro Presidente do Tribunal Superior do Trabalho, que
a Administrao pode proceder, administrativamente, ao ressarcimento de prejuzos
causados a particulares, apurados em processo administrativo de sindicncia
devidamente organizado, desde que haja dotao oramentria prpria, respeitados
os princpios oramentrios constitucionais e as regras e limites da legislao
especfica, em especial aqueles inseridos na Lei do Oramento Anual.
II - encaminhar ao ilustre consulente cpia da deciso que vier a ser proferida,
bem como do relatrio e voto que a fundamentarem.
o Relatrio.
66 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
VOTO
A presente consulta, por preencher os requisitos de admissibilidade
estabelecidos no inciso I do art. 216 do Regimento Interno, deve ser conhecida por
este Tribunal.
Quanto ao mrito, a Carta Magna, em consonncia com regra universalmente
aceita, segundo a qual todo aquele que causar dano a outrem obrigado a repar-lo,
prev, no 6 do art. 37, que as pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito
privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros, ficando assegurado o direito de regresso contra
o responsvel nos casos de dolo ou culpa.
Tal responsabilidade objetiva (independente de culpa ou dolo) do Poder
Pblico em relao a terceiros, baseada no risco administrativo inerente s atividades
desenvolvidas, exige, para se configurar, o acontecimento dos seguintes requisitos:
ocorrncia de dano; ao ou omisso administrativa, existncia de nexo causal entre
o dano e a ao ou omisso administrativa e ausncia de causa excludente da
responsabilidade estatal.
A propsito, o Supremo Tribunal Federal assim se pronunciou ao tratar da
responsabilidade civil do Poder Pblico:
A teoria do risco administrativo, consagrada em sucessivos documentos
constitucionais brasileiros desde a Carta Poltica de 1946, confere fundamento
doutrinrio responsabilidade civil objetiva do Poder Pblico pelos danos a que
os agentes pblicos houverem dado causa, por ao ou por omisso.
Essa concepo terica, que informa o princpio constitucional da
responsabilidade civil objetiva do Poder Pblico, faz emergir, da mera ocorrncia
de ato lesivo causado vtima pelo Estado, o dever de indeniz-la pelo dano pessoal
e/ou patrimonial sofrido, independentemente de caracterizao de culpa dos agentes
estatais ou de demonstrao de falta do servio pblico.
Os elementos que compem a estrutura e delineiam o perfil da
responsabilidade civil objetiva do Poder Pblico compreendem:
a) a alteridade do dano;
b) a causalidade material entre o eventus damni [evento do dano] e o
comportamento positivo (ao) ou negativo (omisso) do agente pblico;
c) a oficialidade da atividade causal e lesiva, imputvel a agente do Poder
Pblico que tenha, nessa condio funcional, incidido em conduta comissiva ou
omissiva, independentemente da licitude, ou no, do comportamento funcional (RTJ
140/636); e
d) a ausncia de causa excludente da responsabilidade estatal (RTJ 55/503
RTJ 71/99 RTJ 91/377 RTJ 99/1155 RTJ 131/417).
O princpio da responsabilidade objetiva no se reveste de carter absoluto,
eis que admite o abrandamento e, at mesmo, a excluso da prpria responsabilidade
civil do Estado, nas hipteses excepcionais configuradoras de situaes liberatrias
como o caso fortuito e a fora maior ou evidenciadoras de ocorrncia de culpa
67 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
atribuvel prpria vtima (RDA 137/233 RTJ 55/50) (em MORAES, Alexandre
de. Direito Constitucional. 6 edio. So Paulo. Atlas, 1999. 766 p. pg. 327.
Destacado aqui).
Portanto, hodiernamente incontroverso que o terceiro tem direito
indenizao quando vitimado por dano, devidamente apurado, causado por agente
do Poder Pblico.
Uma vez tendo a vtima demonstrado o nexo causal entre o fato lesivo (que
pode ser decorrente de ao ou de omisso de agente pblico) e o dano havido e o
seu montante, resta configurada a obrigao de indenizar por parte do Poder Pblico,
exceto no caso de ficar comprovado que a vtima haja concorrido, total ou
parcialmente, com culpa ou dolo para a ocorrncia do evento danoso. Na hiptese de
culpa total da vtima, fica excluda a responsabilidade da Administrao. Se parcial
a culpa, a indenizao deve ser proporcional parcela de responsabilidade da
Administrao.
Com relao reconhecimento do direito indenizao e ao pagamento do
valor indenizatrio, esses podem se dar ou por via judicial, conforme a seguir
comentado, ou na esfera administrativa, como assinalado aps.
Judicialmente, o procedimento indenizatrio depende de duas condies
bsicas para se consumar: o duplo grau de jurisdio da condenao do Poder Pblico
reparao e a existncia de previso oramentria apropriada a essa finalidade.
O Cdigo de Processo Civil, no seu art. 475, inciso II, estabelece:
Art. 475 Est sujeita ao duplo grau de jurisdio, no produzindo efeito
seno depois de confirmada pelo tribunal, a sentena:
I [...]
II proferida contra a Unio, o Estado e o Municpio.
Trago a lume, ainda, o que Superior Tribunal de Justia, por intermdio da
sua Smula n 45, acrescenta relativamente ao reexame da matria:
Smula 45 - No reexame necessrio, defeso, ao Tribunal, agravar a
condenao imposta Fazenda Pblica.
A sentena condenatria confirmada em segunda instncia constitui o
documento precatrio em relao ao qual deve ser feita inscrio no Oramento
Anual, a fim de assegurar o seu pagamento.
A Constituio Federal, no seu art. 100, estabelece, relativamente aos
precatrios:
Art. 100. (*) exceo dos crditos de natureza alimentcia, os pagamentos
devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentena
judiciria, far-se-o exclusivamente na ordem cronolgica de apresentao dos
precatrios e conta dos crditos respectivos, proibida a designao de casos ou
de pessoas nas dotaes oramentrias e nos crditos adicionais abertos para este
fim.
1 obrigatria a incluso, no oramento das entidades de direito pblico,
de verba necessria ao pagamento de seus dbitos constantes de precatrios
68 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
judicirios, apresentados at 1 de julho, data em que tero atualizados seus valores,
fazendo-se o pagamento at o final do exerccio seguinte.
2 As dotaes oramentrias e os crditos abertos sero consignados ao
Poder Judicirio, recolhendo-se as importncias respectivas repartio competente,
cabendo ao Presidente do tribunal que proferir a deciso exeqenda determinar o
pagamento, segundo as possibilidades do depsito, e autorizar, a requerimento do
credor e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedncia,
o seqestro da quantia necessria satisfao do dbito (*) Emenda Constitucional
n 20, de 1998.
Nessa mesma linha, a Lei n 4.320/64 j preceituava, no seu art. 67:
Art. 67. Os pagamentos devidos pela Fazenda Pblica, em virtude de
sentena judiciria, far-se-o na ordem de apresentao dos precatrios e conta
dos crditos respectivos, sendo proibida a designao de casos ou de pessoas nas
dotaes oramentrias e nos crditos adicionais abertos para esse fim.
Nesse particular, figura, no Manual Tcnico de Oramento 2001 (MTO-2001),
na parte relativa classificao das despesas quanto natureza, o elemento de despesa
91 - Sentenas Judiciais e a aes 0005 e 0022 com os seguintes registros:
- ao 0005 - Cumprimento de Sentena Judicial Transitada em Julgado
(Precatrios) devida pela Unio, Autarquias e Fundaes Pblicas;
- ao 0022 - Cumprimento de Sentena Judicial Transitada em Julgado
devida por Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista.
Verifica-se que esto bem definidas as condicionantes da indenizao, na esfera
judicial, de danos causados a terceiros por agente pblico no exerccio de suas funes.
Alm disso, tambm possvel a indenizao por via administrativa em
determinadas situaes.
De fato, o Poder Pblico pode, de ofcio, em certos casos, tanto reconhecer a
existncia de direito indenizao como proceder ao respectivo pagamento, mediante
processo administrativo devidamente constitudo para apurao dos fatos,
identificao dos responsveis e quantificao dos danos efetivamente comprovados.
Para isso, a Administrao deve se valer de elementos que venham a integrar o
processo administrativo tais como laudos, pareceres, avaliaes, oramentos (quanto
maior o nmero de oramentos de prestadores de servio ou de fornecedores, nos
casos possveis, maior a oportunidade de a Administrao proceder indenizao a
custo mais conveniente).
A possibilidade de indenizar por via administrativa guarda consonncia com
os princpios gerais de direito e com as regras da boa administrao, que, em ltima
anlise, so preceitos de moralidade administrativa, encontrando, ainda, amparo na
doutrina do Direito Administrativo.
A esse respeito, Hely Lopes Meirelles destaca, em sua obra Direito
Administrativo Brasileiro (19 edio. So Paulo. Malheiros Editores, 1994), s pgs.
564 a 566, que:
A reparao do dano causado pela Administrao a terceiros obtm-se
amigavelmente ou por meio da ao de indenizao, e, uma vez indenizada a leso
69 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
da vtima, fica a entidade pblica com o direito de voltar-se contra o servidor culpado
para haver dele o despendido, atravs da ao regressiva autorizada pelo 6 do
art. 37 da CF. O legislador constituinte bem separou as responsabilidades: o Estado
indeniza a vtima; o agente indeniza o Estado, regressivamente (sublinhado aqui).
Acrescente-se que Maria Sylvia Zanella Di Pietro salienta, na sua obra Direito
Administrativo (11 edio. So Paulo. Atlas, 1999. pg. 512), referentemente
indenizao na esfera administrativa:
A reparao de danos causados a terceiros pode ser feita no mbito
administrativo, desde que a Administrao reconhea desde logo a sua
responsabilidade e haja entendimento entre as partes quanto ao valor da indenizao.
Caso contrrio, o prejudicado dever propor ao de indenizao contra a pessoa
jurdica que causou o dano (destacado aqui).
A autora menciona (na pg. 514 da mesma obra), inclusive, a ttulo
exemplificativo, que, no Estado de So Paulo, a Lei n 10.177/98, que regula o
processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Estadual, prev um
procedimento de reparao de danos na esfera administrativa, nos termos dos
arts. 65 e 66 daquele diploma legal.
De forma que no h dvida quanto possibilidade de, dentro de determinadas
condicionantes, reparao de prejuzos administrativamente, no havendo tambm
por que se adiar o pagamento da indenizao sem motivo justo.
Ademais, se ao particular somente restasse a via judicial para se ressarcir de
eventuais prejuzos causados por agente do Poder Pblico, por um lado estar-se-ia
retardando o cumprimento de obrigao da Administrao nos casos em que essa
pudesse ser quitada e, por outro, atrasando a indenizao ao particular do que lhe
devido.
A propsito, dentre os casos mais comuns de indenizao com que se depara
a Administrao no dia-a-dia de suas atividades, podem-se citar os de acidente de
trnsito, as colises ou atropelamentos cuja responsabilidade recaia sobre condutor
servidor pblico. Caso no houvesse possibilidade de reparao na esfera
administrativa, numa hiptese de acidente de trnsito causado por agente pblico de
servio em que venha a famlia da vtima incorrer em despesas mdicas, de
sepultamento, ou mesmo quando seja o veculo da vtima instrumento de fonte de
renda familiar, a famlia poderia restar desamparada por um longo perodo espera
de uma deciso judicial.
Em todo caso, incumbe Administrao, na hiptese de acidente de trnsito
em que reste configurada a sua responsabilidade (muitas vezes em acidentes
envolvendo veculos oficiais a culpa ou dolo pode caber a terceiro), primeiramente
assegurar-se de que seja acionada a cobertura referente ao seguro obrigatrio, sendo
ainda que, no caso de veculo coberto por seguro facultativo, cabe, naturalmente,
seguradora o pagamento dos danos at o valor segurado, restando ao Poder Pblico
arcar com a franquia e, se houver, com a diferena entre o dano e as coberturas
securitrias, devendo ainda adotar providncias para ressarcir-se junto ao agente
pblico responsvel nas hipteses cabveis.
70 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
De outra parte, considerando que a maioria dos casos de ressarcimento,
especialmente os relacionados a acidentes de trnsito, envolve quantias de menor
monta, com pequeno impacto da despesa na programao global dos rgos da
Administrao, no afetando substancialmente o seu oramento, no pode haver, a
princpio, nessas hipteses, bice do ponto de vista oramentrio e financeiro ao
pagamento da indenizao. Isso porque o Poder Legislativo, ao aprovar o Oramento,
expede, de certo modo, uma autorizao genrica para que a Administrao possa,
dentro das grandes modalidades de aplicao e limites definidos, proceder s despesas
necessrias s suas atividades corriqueiras, comportando o oramento aprovado
detalhamento em nvel setorial, a exemplo dos valores destinados (ou realocados)
rubrica 93 Indenizaes e Restituies (MTO2001) - referente a indenizaes
e restituies a qualquer ttulo, por meio da qual podem ser satisfeitas as indenizaes,
as quais geralmente constituem fato imprevisvel superveniente de pequena
importncia relativamente programao oramentria aprovada pelo Congresso
Nacional.
Certo que, estando indubitavelmente caracterizada a responsabilidade, o
dano e o seu valor, a Administrao deve proceder sua reparao com brevidade,
absorvendo a despesa na sua programao rotineira.
Parece esse um procedimento compatvel com a racionalidade administrativa
e a relativa autonomia de que devem dispor os rgos da Administrao.
Penso que o que no poderia ocorrer seria o pagamento de valor indenizatrio
expressivo, que gere impacto tal que possa levar a um desequilbrio oramentrio.
Nesses casos, deve a Administrao incluir a despesa a pagar em oramento de
exerccio subseqente a ser aprovado. Ou seja, o rgo da Administrao, ao solicitar
crdito para fazer face despesa de indenizao, estar dando cincia ao Poder
Legislativo da existncia de um fato superveniente relevante que obriga o Poder
Pblico a arcar com dano de maior expresso causado a terceiro, o que exige
modificao na programao oramentria habitual, demandando crdito extra para
cobrir as despesas relativas obrigao objetiva da Administrao.
Isto , uma vez configurada categoricamente a responsabilidade do Poder
Pblico em relao ao dano, no h porque no se proceder reparao do prejuzo
ocorrido, o que deve ser precedido, entretanto, como dito, da abertura de processo
administrativo para apurar, de forma inconteste, o fato e o nexo causal entre ele e
dano, a conseqncia da ao ou omisso do agente pblico no episdio. O pagamento
do valor indenizatrio est condicionado existncia de dotao oramentria
apropriada, a qual pode ser: a dotao relativa rubrica 93 Indenizaes e
Restituies, quando envolver importncia de pequena monta, que possa ser
absorvida dentro da programao corriqueira, sem afet-la significativamente; dotao
extra, constante do oramento aprovado, quando se tratar de indenizao de valor
mais expressivo, com maior reflexo sobre a programao oramentria do rgo; e
precatrio, quando decorrente de sentena confirmada por tribunal.
Entretanto, os pleitos de indenizao devem ser examinados caso a caso pela
Administrao, com as cautelas devidas, para se verificar se passveis de atendimento
71 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
no mbito administrativo, uma vez que, em determinadas situaes, e dependendo
da natureza do dano, torna-se arriscado ao Poder Pblico transigir
administrativamente, a exemplo de reivindicao de pagamento de indenizao por
morte ou relativo ocorrncia de dano emergente ou de lucros cessantes, dada a
controvrsia que podem comportar tais situaes. Nos casos de dano emergente ou
de lucros cessantes, especialmente porque a corroborao, na esfera administrativa,
do que a vtima perdeu , na maioria das vezes, possvel; todavia, no de
comprovao pacfica o que a vtima possa ter deixado de ganhar.
Em suma, lcito Administrao Pblica proceder, de ofcio, ao
ressarcimento de prejuzos causados a terceiros apurados por meio de processo
administrativo devidamente constitudo, mediante dotao oramentria apropriada,
devendo a Administrao buscar sua reparao por intermdio de regresso contra o
agente responsvel nos casos de dolo ou culpa, apurados pelos critrios gerais do
Cdigo Civil, dado que a responsabilidade do servidor, diferentemente da
responsabilidade da Administrao, subjetiva.
Por fim, no que concerne ao regressiva da Administrao contra o agente
responsvel pelo dano, esta est instituda pelo aludido 6 do art. 37 da Constituio
Federal no tocante a todos os entes pblicos e entidades particulares prestadoras de
servios pblicos e regulamentada, relativamente aos servidores da Unio, pela Lei
n 4.619/65 (que Dispe sobre a ao regressiva da Unio contra seus Agentes),
a qual determina o seu ajuizamento pelos Procuradores da Repblica, no prazo de
sessenta dias da data em que transitar em julgado a condenao imposta Fazenda
(arts. 1 e 2), sendo que a cessao, por qualquer forma, do exerccio da funo
pblica, no exclui o agente da responsabilidade (art. 5), transmitindo-se aos seus
herdeiros e sucessores, de acordo com o 3 do art. 122 da Lei n 8.112/90.
Com essas observaes, VOTO no sentido de que se adote a deliberao que
ora submeto a este Colegiado.
DECISO N 013/2001 - TCU - PLENRIO
1
1. Processo TC-007.425/2000-3
2. Classe de Assunto: III Consulta
3. Interessado: Wagner Pimenta (ento Presidente do TST)
4. rgo: Tribunal Superior do Trabalho (TST)
5. Relator: Ministro Guilherme Palmeira
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou
7. Unidade Tcnica: Quinta Secretaria de Controle Externo - 5 SECEX
8. Deciso: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, e com
fundamento no art. 1, inciso XVII e 2, da Lei n 8.443/92 c/c o art. 216, inciso I,
do Regimento Interno, DECIDE:
8.1 conhecer da presente consulta, por preencher os requisitos de
admissibilidade, para responder autoridade consulente que a indenizao a terceiros,
1
Publicada no DOU de 02/02/2001.
72 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
pela Administrao Pblica, de danos causados por agentes pblicos nessa condio
pode se dar:
8.1.1 judicialmente, em cumprimento de sentena transitada em julgado;
8.1.2 administrativamente, por meio de processo administrativo devidamente
constitudo para apurao dos fatos, identificao dos responsveis e quantificao
dos danos efetivamente comprovados, desde que haja dotao oramentria
apropriada, respeitados os princpios oramentrios constitucionais e as regras e
limites da legislao especfica, em especial aqueles inseridos na Lei do Oramento
Anual;
8.2 informar, ainda, autoridade consulente, que deve a Administrao, em
ambas as hipteses acima citadas, buscar a reparao do valor indenizatrio pago
mediante regresso contra o agente responsvel nos casos de dolo ou culpa, apurados
por intermdio de sindicncia ou processo administrativo;
8.3 encaminhar cpia desta Deciso e dos correspondentes Relatrio e Voto
ao Presidente do TST; e
8.4 determinar o arquivamento do presente processo.
9. Ata n 02/2001 Plenrio
10. Data da Sesso: 24/01/2001 Ordinria
11. Especificao do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimares Souto (Presidente), Iram
Saraiva, Valmir Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme
Palmeira (Relator) e os Ministros-Substitutos Jos Antonio Barreto de Macedo e
Benjamin Zymler.
HUMBERTO GUIMARES SOUTO
Presidente
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
73 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU - INDISPONIBILIDADE
DE BENS DOS RESPONSVEIS SOLIDRIOS PELA OBRA DO
FRUM TRABALHISTA DE SO PAULO
Requerimento
Ministro-Relator Lincoln Magalhes da Rocha
Grupo I - Classe VII Plenrio
TC-017.777/2000-0
Natureza: Requerimento.
Interessado: Procurador Geral do TCU.
Ementa: Requerimento, do Ministrio Pblico junto ao TCU, da
indisponibilidade de bens dos responsveis solidrios cuja citao foi
determinada na Deciso n 591/2000-Plenrio. Prejuzos causados ao errio
em virtude do superfaturamento da obra do Frum Trabalhista de So Paulo.
Processo considerado como apartado para recepo do requerimento.
Decretao da indisponibilidade dos bens por um ano. Determinao
SECEX/SP para proceder ao levantamento desses bens, indicando aqueles
necessrios ao ressarcimento do dbito.
RELATRIO
Tratam os autos de requerimento formulado pelo Procurador-Geral do
Ministrio Pblico junto ao TCU, Ex.
mo
Sr. Lucas Rocha Furtado, solicitando, com
fulcro no art., 44, caput e 2, da Lei n 8443/92, que este Tribunal decrete,
cautelarmente, pelo prazo de um ano, a indisponibilidade de bens de todos os
responsveis solidrios cuja citao foi determinada pela Deciso n 591/2000-
Plenrio.
2. Transcrevo, a seguir, os termos da aludida promoo:
O Tribunal de Contas da Unio dotado de uma competncia legal que se
revela de grande utilidade no aumento de eficcia de suas decises.
Refiro-me ao poder deste Tribunal para decretar a indisponibilidade de bens
dos responsveis.
Desde 1992, a partir da publicao da Lei n 8.443, esse poder est disponvel
para uso do Tribunal.
Reza assim o art. 44, 2 da mencionada Lei:
Art. 44. ...............................
2 Nas mesmas circunstncias do caput deste artigo e do pargrafo anterior,
poder o Tribunal, sem prejuzo das medidas previstas nos arts. 60 e 61 desta Lei,
74 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
decretar, por prazo no superior a um ano, a indisponibilidade de bens do
responsvel, tantos quantos considerados bastantes para garantir o ressarcimento
dos danos em apurao.
Note-se que a Lei confere poder ao Tribunal para DECRETAR a
indisponibilidade de bens dos responsveis.
No se trata, portanto, de solicitar ao Ministrio Pblico Federal ou ao
Poder Judicirio a adoo de tal medida. Ao contrrio, o dispositivo mencionado
claro no sentido de que o Tribunal de Contas pode, em determinadas circunstncias,
decretar, ele mesmo, tal medida.
As circunstncias referidas no aludido dispositivo legal seriam as do caput
do art. 44, in verbis:
Art. 44. No incio ou no curso de qualquer apurao, o Tribunal, de ofcio
ou a requerimento do Ministrio Pblico, determinar, cautelarmente, o
afastamento temporrio do responsvel, se existirem indcios suficientes de que,
prosseguindo no exerccio de suas funes, possa retardar ou dificultar a realizao
de auditoria ou inspeo, causar novos danos ao Errio ou inviabilizar o seu
ressarcimento.
Interpretando o caput do art. 44, pode-se inferir que a indisponibilidade de
bens uma medida cautelar, que pode ser decretada, pelo Tribunal, de ofcio ou a
requerimento do Ministrio Pblico junto ao TCU, no incio ou no curso de qualquer
apurao, havendo indcios de que sua no-adoo possa inviabilizar o
ressarcimento de eventual dano.
Conquanto tal dispositivo esteja inserido no Captulo e Seo da Lei referentes
Fiscalizao de Atos e Contratos, pensamos que se deva entender fiscalizao,
nesse caso, em sentido amplo, abrangendo, inclusive, a aplicao dessa medida
cautelar nos processos de contas. Primeiro, porque as contas so, tambm,
instrumentos de fiscalizao, considerada esta no sentido amplo. Segundo, porque
a fiscalizao em sentido estrito, se assim se interpretar, tem como finalidade
subsidiar a instruo de processos de contas, conforme dispe o art. 41 da mesma
Lei n 8.443/92, por conseguinte, se a medida cautelar pode ser adotada no processo
subsidirio (inspeo, auditoria etc.) no vemos bice jurdico a que venha a ser
adotada no processo principal (contas).
Outrossim, cumpre salientar, desde logo, que, a nosso sentir, a decretao
administrativa da indisponibilidade de bens pelo Tribunal de Contas da Unio
perfeitamente constitucional.
Em primeiro lugar, encontra amparo no art. 37, 4, da Carta Constitucional,
in verbis:
Art. 37. .....................................
4 Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos
direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da
ao penal cabvel.
75 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Da leitura do dispositivo constitucional, resulta no s o respaldo mas tambm
a exigncia da Constituio para a edio de lei dispondo sobre a indisponibilidade
de bens decorrente de atos de improbidade administrativa. Cumprindo essa exigncia
veio o art. 44, 2, da Lei n 8.443/92, fixando a competncia desta E. Corte de
Contas para decretar a indisponibilidade de bens nas circunstncias j referidas.
Alm da Lei n 8.443/92, outras leis regulamentaram a indisponibilidade de
bens em razo de improbidade administrativa. Assim, tem-se, por exemplo, o art.
7, da Lei n 8.429, de 2.6.1992, e o art. 10 da Lei n 9.637, de 15.5.1998.
Outrossim, a decretao da indisponibilidade de bens por deciso do Tribunal
de Contas da Unio de todo compatvel com o art. 5, LIV, da Constituio Federal,
que dispe que: ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido
processo legal.
Isso porque as decises do Tribunal de Contas da Unio decorrem de
processo, mais precisamente de processo administrativo regulado em lei, e a
Constituio, no dispositivo mencionado, no exige que o devido processo legal
seja judicial.
Corroborando a possibilidade de decretao da indisponibilidade de bens
mediante deciso administrativa est a Lei n 6.024, de 13.3.1974, que dispe sobre
a interveno e a liquidao extrajudicial de instituies financeiras.
Com base nessa Lei, o Banco Central do Brasil, por ato administrativo, pode,
diante de determinadas circunstncias, decretar a interveno ou a liquidao
extrajudicial de instituies financeiras, decorrendo diretamente desses atos a
indisponibilidade dos bens dos administradores da instituio.
Esse procedimento encontra-se regulado nos arts. 36 a 38 da Lei n 6.024/
74, in verbis:
CAPTULO IV
Dos Administradores e Membros do Conselho Fiscal
SEO I
Da Indisponibilidade dos Bens
Art . 36. Os administradores das instituies financeiras em interveno, em
liquidao extrajudicial ou em falncia, ficaro com todos os seus bens indisponveis
no podendo, por qualquer forma, direta ou indireta, alien-los ou oner-los, at
apurao e liquidao final de suas responsabilidades.
1 A indisponibilidade prevista neste artigo decorre do ato que decretar a
interveno, a extrajudicial ou a falncia, atinge a todos aqueles que tenham estado
no exerccio das funes nos doze meses anteriores ao mesmo ato.
2 Por proposta do Banco Central do Brasil, aprovada pelo Conselho
Monetrio Nacional, a indisponibilidade prevista neste artigo poder ser estendida:
a) aos bens de gerentes, conselheiros fiscais e aos de todos aqueles que, at
o limite da responsabiIidade estimada de cada um, tenham concorrido, nos ltimos
doze meses, para a decretao da interveno ou da liquidao extrajudicial,
b) aos bens de pessoas que, nos ltimos doze meses, os tenham a qualquer
ttulo, adquirido de administradores da instituio, ou das pessoas referidas na
76 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
alnea anterior desde que haja seguros elementos de convico de que se trata de
simulada transferncia com o fim de evitar os efeitos desta Lei.
3 No se incluem nas disposies deste artigo os bens considerados
inalienveis ou impenhorves pela legislao em vigor.
4 No so igualmente atingidos pela indisponibilidade os bens objeto de
contrato de alienao, de promessa de compra e venda, de cesso de direito, desde
que os respectivos instrumentos tenham sido levados ao competente registro pblico,
anteriormente data da decretao da interveno, da liquidao extrajudicial ou
da falncia.
Art . 37. Os abrangidos pela indisponibilidade de bens de que trata o artigo
anterior, no podero ausentar-se do foro, da interveno, da liquidao
extrajudicial ou da falncia, sem prvia e expressa autorizao do Banco Central
do Brasil ou no juiz da falncia.
Art . 38. Decretada a interveno, a liquidao extrajudicial ou a falncia, o
interventor, o liquidante o escrivo da falncia comunicar ao registro pblico
competente e s BoIsas de Valores a indisponibilidade de bens imposta no artigo
36.
Pargrafo nico. Recebida a comunicao, a autoridade competente ficar
relativamente a esses bens impedida de:
a) fazer transcries, incries, ou averbaes de documentos pblicos ou
particulares;
b) arquivar atos ou contratos que importem em transferncia de cotas sociais,
aes ou partes beneficirias;
c) realizar ou registrar operaes e ttulos de qualquer natureza;
d) processar a transferncia de propriedade de veculos automotores.
Distingue-se essa Lei n 6.024/74 da Lei n 8.443/92, especialmente, quanto
especificao dos titulares de bens atingidos pela indisponibilidade (art. 36, 2)
e das espcies de bens sujeitas indisponibilidade (art. 36, 3 e 4), bem como
quanto ao estabelecimento do dever de as autoridades competentes adotarem as
medidas prticas que torne efetiva a indisponibilidade de bens (art. 38, caput e
pargrafo nico).
Com relao a essa ltima distino, que reputamos ser a mais relevante,
enquanto na Lei n 6.024/74, o dever de as autoridades competentes adotarem as
medidas prticas efetivas para tornar os bens indisponveis expresso, na Lei n
8.443/92, esse dever implcito.
Evidente que o art. 44, 2, da Lei n 8.443/92, seria incuo, se no se
considerar esse dever implcito. E regra hermenutica da maior respeitabilidade
a de que no h palavras ou dispositivos inteis na lei, de maneira que de considerar
que esse dever existe e decorre implicitamente do mencionado art. 44, 2.
Isso posto, considerando que no presente caso h indcios de grave e vultoso
dano ao errio e considerando a convenincia de garantir-se a eficcia do
ressarcimento, este representante Ministrio Pblico, com fundamento no art. 44,
caput e 2, da Lei n 8.443/92, requer que este Tribunal de Contas da Unio,
77 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
quando vier a apreciar as alegaes de defesa apresentadas na presente Tomada
de Contas, decrete, cautelarmente, pelo prazo de 01 (um) ano, a indisponibilidade
de bens de todos os responsveis solidrios cuja citao foi determinada pela
Deciso n 591/2000-Plenrio, pessoas fsicas e jurdicas, e, subseqentemente,
expea comunicao aos rgos competentes: cartrios de registro de imveis,
bolsas de valores, departamentos estaduais de trnsito, onde sejam localizados bens
desses responsveis, a fim de que tornem efetiva a indisponibilidade desses bens.
3.Objetivando oferecer tratamento mais clere matria, o AFCE responsvel
pela instruo assim props:
O requerimento foi autuado inicialmente como referente aos autos do
TC-700.115/1996-0. Entretanto, tendo em vista que a adoo das medidas solicitadas
pelo Procurador-Geral do MP/TCU no sentido de se promover a efetiva recuperao
dos vultosos prejuzos causados aos cofres pblicos requer urgncia na sua
apreciao, sob o risco da perda do seu objeto, no nosso entender, deve o mesmo
ser tratado como processo apartado, na forma do art. 30 da Resoluo-TCU n
136/2000. Isso, com certeza, traria maior celeridade na tramitao, bem como na
apreciao do citado expediente.
4.Como informao complementar, assim foi descrito na instruo:
(...)
Obtivemos informao procedente do Ministrio Pblico Federal de que o
pedido de liminar no sentido de decretar a indisponibilidade de bens dos rus da
Ao Civil Pblica n 2000.61.00.012554-5 (distribuda por dependncia Ao
Civil Pblica n 98.0036590-7 e esta ltima Ao Cautelar n 98.0032242-6) foi
preliminarmente deferido e mantido em segunda instncia, por meio da deciso
proferida em 31 de outubro ltimo pela 3 Turma do Tribunal Regional Federal da
3 Regio, em acrdo unnime, conforme consta do documento de fls. 31/37 do
Anexo IV do TC 700.115/1996-0. Encontram-se arrolados dentre os rus das
mencionadas aes, excetuando-se o Sr. Gilberto Morand Paixo, os Srs. Dlvio
Buffulin, Nicolau dos Santos Neto, Antonio Carlos da Gama e Silva, Fbio Monteiro
de Barros Filho, Jos Eduardo Ferraz e Luiz Estevo de Oliveira Neto, e as empresas
Incal Incorporaes S.A., Monteiro de Barros Investimentos S.A., Construtora Ikal
Ltda., Incal Ind. E Comrcio de Alumnio Ltda., Grupo OK Construes e
Incorporaes S.A.
A nosso ver, mesmo tendo sido decretada a indisponibilidade de bens dos
rus em processo judicial rus esses que tambm figuram como responsveis no
processo no h bices que os mesmos tenha a indisponibilidade de bens decretada
tambm na esfera administrativa, de competncia desta Corte de Contas, tendo em
vista a independncia das instncias. Isso s viria a reforar a eficcia do
ressarcimento dos prejuzos causados ao errio em virtude do superfaturamento da
obra do Frum Trabalhista de So Paulo, caracterizando-se, portanto, como uma
medida de relevante interesse pblico.
5. O Sr. Diretor Tcnico da 2 Diviso da Secex/SP acrescentou:
(...)
78 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
5. Segundo Neslon Nery Jnior e Rosa Maria Andrade Nery, Cdigo de
Processo Civil Comentado, 2 edio, so requisitos para a cautelar: a) a existncia
da plausibilidade do direito invocado por quem pretenda segurana (fumus boni
iuris) e b) a irreparabilidade ou difcil reparao desse direito (periculum in mora),
caso se tenha de aguardar o trmite normal do processo.
6. No processo em exame, esto presentes os dois requisitos. O periculum in
mora, em face do valor apontado por este TCU como dbito, qual seja, R$
169.491.951,15, em valores de abril de 1999, que sendo expressivo, requer que se
adotem medidas a fim de evitar que os responsveis transfiram fraudulentamente os
bens de sua propriedade. O segundo requisito est plenamente demonstrado nas
diversas ocasies em que o Plenrio deste TCU se manifestou sobre o assunto:
Acrdo n 045/99, Deciso n 591/2000. Naquelas oportunidades, deixou-se assente
as irregularidades praticadas pelos envolvidos.
6.Complementando, o referido Diretor aduziu que, aps a apreciao da
matria, seja determinada a juntada dos autos ao TC 001.025/1998-8.
7.O Sr. Secretrio da Secex/SP manifestou-se de acordo com os trabalhos
desenvolvidos na Secretaria, e assim props:
a) seja o requerimento de autoria do Procurador-Geral do MP/TCU, Exmo.
Sr. Lucas Rocha Furtado, autuado inicialmente como referente aos autos do
TC-700.115/1996-0, convertido em processo apartado, na forma prevista nos arts.
30 e 31 da Resoluo-TCU n 136/2000;
b) seja decretada, cautelarmente, pelo prazo de 01 (um) ano, a
indisponibilidade de bens dos responsveis, cuja citao foi determinada pela Deciso
n 591/2000-Plenrio, Srs. Nicolau dos Santos Neto, Antnio Carlos da Gama e
Silva, Dlvio Bufulin, Gilberto Morand Paixo, Fbio Monteiro de Barros Filho,
Jos Eduardo Corra Teixeira Ferraz e Luiz Estevo de Oliveira Neto, bem como da
Incal Incorporaes S/A e do Grupo OK Construes e Incorporaes S/A, com
fulcro no art. 44, caput e 2 da Lei n 8.443/92, e, subseqentemente, seja expedida
comunicao aos rgos competentes onde possam ser localizados bens desses
responsveis, a fim de que tornem efetiva a indisponibilidade dos mesmos; e
c) aps a apreciao da matria, seja determinada a juntada destes autos ao
TC-001.025/1998-8.
o relatrio.
VOTO
Retratado est, no relatrio que antecede a este voto, que o requerimento ora
em pauta encontra amparo na legislao vigente, sendo sua adoo medida assaz
pertinente para garantir que futuros ressarcimentos determinados por esta Corte de
Contas possam ser efetivamente cumpridos.
2.A indisponibilidade requerida atinge os responsveis solidrios cuja citao
foi determinada pela Deciso n 591/2000-Plenrio. Essa deliberao foi proferida
79 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
no mbito do TC 700.115/1996-0, Tomada de Contas do Exerccio de 1995 - Tribunal
Regional do Trabalho da 2 Regio, So Paulo-SP. Assim foi deliberado:
O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, DECIDE
determinar:
8.1 - a juntada das contas ordinrias do TRT/SP, referentes aos exerccios de
1992, 1993, 1994, 1996, 1997 e 1998 s presentes contas do exerccio de 1995,
para apreciao conjunta;
8.2 - com fulcro no art. 12, II, da Lei n 8.443/92, a citao solidria da
empresa Incal Incorporaes S.A., do Grupo OK Construes e Incorporaes S.A.,
na pessoa do seu Diretor Superintendente e representante legal, Sr. Luiz Estevo de
Oliveira Neto, e dos Srs. Nicolau dos Santos Neto, Dlvio Buffulin e Antnio Carlos
Gama da Silva, pelo valor de R$ 169.491.951,15 (cento e sessenta e nove milhes,
quatrocentos e noventa e um mil, novecentos e cinqenta e um reais e quinze
centavos), relativo diferena entre as quantias pagas pelo TRT - 2 Regio conta
das obras de construo do Frum Trabalhista de So Paulo (R$ 231.953.176,75)
e o valor efetivo do empreendimento nas condies em que se encontra (R$
62.461.225,60), todos em valores de abril de 1999, sendo que desse dbito total a
parcela de R$ 13.207.054,28 (treze milhes, duzentos e sete mil, cinqenta e quatro
reais e vinte e oito centavos) de responsabilidade solidria tambm do Sr. Gilberto
Morand Paixo, o qual dever ser igualmente citado, fixando-lhes o prazo de 15
(quinze) dias para que apresentem alegaes de defesa ou recolham aos cofres do
Tesouro Nacional a referida importncia, atualizada monetariamente e acrescida
dos juros de mora devidos a contar de maio de 1999.
3.Em primeiro lugar, cabe analisar a autuao do requerimento. Segundo o Sistema
Processus, a pea integrante do TC 700.115/1996-0. No entanto, a promoo encontra-
se inserida no TC 017.777/2000-0, processo esse apartado do TC 700.115/1996-0.
4.Todavia, conforme rezam os arts. 30 e 31 da Resoluo n 136/2000, somente
os Relatores, as Cmaras ou o Plenrio so competentes para determinar a formao
de apartados.
5.Dessa forma, tendo em vista a celeridade que o assunto requer, entendo que
esse Plenrio deva homologar a formao deste apartado a fim de recepcionar o
requerimento.
6.A Lei Orgnica do TCU prev a faculdade de o Tribunal decretar a
indisponibilidade de bens dos responsveis ex motu proprio sem a necessidade de
solicitar ao Ministrio Pblico Federal ou ao Poder Judicirio. Para tanto, o art. 44,
2 da Lei n 8443/92 reza que:
()
2 Nas mesmas circunstncias do caput deste artigo e do pargrafo anterior,
poder o Tribunal, sem prejuzo das medidas previstas nos arts. 60 e 61 desta Lei,
decretar, por prazo no superior a um ano, a indisponibilidade de bens do
responsvel, tanto quantos considerados bastantes para garantir o ressarcimento
dos danos em apurao.
80 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
7.Seguindo o posicionamento do Ex.
mo
Sr. Procurador-Geral, entendo como
plenamente constitucional a medida, uma vez que o art. 37, 4, da Constituio
Federal assim prev:
()
4 Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos
direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei ().
8.Acompanho, ainda, o entendimento formulado na pea vestibular segundo
o qual, apesar de tal dispositivo encontrar-se na Seo da Lei referente a Fiscalizao
de Atos e Contratos, sua aplicao alcana, tambm, os processos de contas. Tal
fato ocorre por dois motivos: a) processos de contas tambm so instrumentos de
fiscalizao em sentido amplo; b) se a medida cautelar pode ser utilizada no processo
subsidirio (auditorias, inspees etc.) no h bice em que seja utilizada no processo
principal (contas).
9.Outro ponto que merece relevo que, mesmo j tendo sido decretada a
indisponibilidade dos bens dos responsveis em processo judicial, no existe nenhum
impedimento da decretao na esfera administrativa, haja vista a autonomia das
instncias.
10.Dessa forma, reconheo a competncia do TCU em decretar tal medida.
Cabe, ento, verificar a pertinncia em adot-la. O expressivo dbito apurado pelo
Tribunal (R$ 169.491.951,15) aliado aos fatos j exaustivamente deliberados por
esta Corte de Contas (Acrdo n 045/99-Plenrio, Deciso n 469/99-Plenrio e
Deciso n 591/2000-Plenrio), levam convenincia de se decretar a
indisponibilidade dos bens.
11.Todavia, tendo em vista que o 2, do art. 44 da Lei Orgnica deste Tribunal
refere-se indisponibilidade de bens do responsvel, tantos quantos considerados
bastantes para garantir o ressarcimento dos danos em apurao, entendo que,
a Unidade Tcnica responsvel deve arrolar os bens desses responsveis, indicando
os valores necessrios para garantir o ressarcimento do dbito.
12.Para tanto, a Secex/SP deve diligenciar junto s esferas competentes, verbi
gratia aos Juzes Corregedores dos Registros de Imveis, aos Departamentos de
Trnsito (DETRAN) estaduais e ao Banco Central, etc.
13.Assim sendo, entendendo, pela relevncia e pertinncia do requerimento
apresentado pelo Ex
mo.
Sr. Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado, que o Tribunal
deva adotar incontinenti a medida cautelar prevista no art. 37, 4 da Constituio
Federal, bem como na Lei Orgnica do T.C.U. (art. 44, 2 da Lei 8.443/92), passo
a examinar o mrito da questo, vencida a preliminar.
14.Em notvel leading case desta Corte de Contas em que, pela primeira vez
se decretou o afastamento temporrio de um dirigente em aplicao ao art. 44 da Lei
Orgnica, tivemos a oportunidade de enfrentar o tema sob o aspecto doutrinrio.
15.Para gudio nosso e prestgio das decises da Corte, o Egrgio Supremo
Tribunal Federal legitimou a deciso do TCU, julgando improcedente o Mandado
81 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
de Segurana impetrado pelo Conselho Regional de Medicina de Santa Catarina,
CREMESC (M.S. 22643-9).
16.Ficou assim assente pela Suprema Corte a competncia deste TCU para a
aplicao da medida cautelar prevista na Lei Orgnica.
17.No caso sub judice, a gravidade de leso aos cofres pblicos est
evidenciada e hoje fato notrio.
18.Por outro lado, sabe-se que os responsveis a qualquer momento podero
evadir-se do territrio nacional, a exemplo do que ocorreu com o principal responsvel
pelas obras do TRT de So Paulo ou, mesmo, desfazer-se dos seus bens para evitar
a constrio do seu patrimmio.
19.E isso poria por terra todo o esforo da sociedade brasileira que est
desejosa de ver a devoluo dos recursos pblicos desviados da construo do prdio
pblico.
20.Esse o periculum in mora que justifica a procedncia da medida.
21.Passo, agora, a discorrer sobre o procedimento cautelar institudo no art.
44 e pargrafos da Lei Orgnica do TCU.
22.Superado na cincia processual o conceito de que jurisdictio in sola
notione consistit, os processualistas aprofundaram seus estudos na executio e como
corolrio surgiu a preocupao com as medidas cautelares.
23.A funo jurisdicional tem por escopo chegar, atravs da sentena judicial,
soluo da controvrsia.
24.Vejamos qual a natureza do provimento cautelar e como ele se distingue
dos outros provimentos judiciais.
25.Quantitativamente os provimentos cautelares se aproximam mais do
procedimento executivo do que do procedimento cognitivo, cf. a maioria dos
doutrinadores alemes assevera.
26.Segundo o ensinamento de Chiovenda, adotado por Calamandrei a atuao
da lei no processo pode dar-se atravs de 3 modos: cognio, conservao e execuo.
27.O procedimento cautelar traz um carter de provisoriedade que se
caracteriza pela limitao da durao de seus efeitos.
28.Essa temporalidade equivale a uma interinidade ou provisoriedade.
29.Esse procedimento se justificou pela natureza da credibilidade das provas
coligidas e pela natureza especial da relao controvertida.
30.Nada impede que o provimento cautelar provisrio passe a vir a tornar-se
definitivo.
31.Para que possa justificar-se o aparecimento de uma medida cautelar
necessrio que haja a existncia de um perigo de dano jurdico, derivado do atraso
de um provimento judicial definitivo: o que os processualistas costumam denominar
periculum in mora.
32.O periculum in mora no perigo de dano genrico diante do qual a
tutela jurisdicional possa assumir um carter preventivo, no qual o interesse de agir
surge no do dano mas do perigo de um dano jurdico: sendo o exemplo mais
significativo o da condenao in futuro de que trata Chiovenda in Ist. I, n 48.
82 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
33.Como bem salienta Calamandrei, para a conceituao do periculum in
mora necessrio dar um passo adiante: no basta que o interesse de agir surja de
um estado de perigo e que o provimento invocado tenha um escopo preventivo de
um dano apenas temido, mas que ocorra a causa de iminncia de um perigo e a
medida judicial tenha carter de urgncia no sentido de que com o atraso, o dano
temido se transformasse em dano efetivo ou se agravasse o dano j iniciado.
34.A tutela preventiva e a tutela cautelar podem ser consideradas gnero e
espcie; assim nos interditos verifica-se a presena da urgncia mas no se verifica o
carter cautelar.
35.O periculum in mora que se encontra na base da medida cautelar no
pois o perigo genrico ao qual se possa obviar com o exerccio do procedimento
ordinrio mas especificamente o perigo de um dano marginal que poderia resultar
do atraso natural do procedimento ordinrio.
36. a impossibilidade prtica de acelerar a deciso definitiva que faz surgir
o interesse de uma medida provisria.
37. a demora da deciso que impulsiona a medida cautelar que vai antecipar
os efeitos da deciso definitiva.
38.Assim mesmo quando no campo das relaes substanciais a leso ao direito
j tenha ocorrido, ainda que parcialmente, a medida cautelar se justifica tornar-se
preventiva em relao ao agravamento do dano.
39.O periculum in mora no seria levado em considerao se se pudesse
abreviar o procedimento com a deciso definitiva.
40.A funo do provimento cautelar nasce da relao entre dois termos: I) a
necessidade de que seja emanado com urgncia (opinio necessitatis) e II) a
impossibilidade da acelerao do processo ordinrio (due process of law).
41.Calamandrei tem uma imagem bastante feliz quando, na hiptese do dano
iminente, compara o procedimento ordinrio a uma sofisticada medicao que fosse
aplicada no paciente j morto.
42.O procedimento cautelar representa uma conciliao entre as duas
exigncias, a da celeridade e a do devido processo: opta pela celeridade por uma
razo de lgica, porque o devido processo ser executado para a consecuo da
deciso definitiva.
43.Com isso se permite que o processo ordinrio funcione normalmente e
com vagar, enquanto se garantem preventivamente os meios necessrios para que a
deciso definitiva tenha a mesma eficcia e o mesmo rendimento prtico que teria no
procedimento ordinrio.
44.O princpio expresso por Chiovenda da atuao da sentena como lei,
como se acontecesse no prprio momento da propositura da demanda, pode bem ser
retratado no provrbio: la necessit di servirsi del processo per ottener ragione
non deve tornar a danno di chi ha ragione.
45.O provimento cautelar, salienta Calamandrei, mais do que a fazer justia
visa a garantir o eficaz funcionamento desta. Se todos os provimentos jurisdicionais
so um instrumento do direito substancial que atuaram por meio do processo, nos
83 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
provimentos cautelares se encontra uma instrumentalidade qualificada, ou seja,
elevada ao quadrado: so infalivelmente um meio predisposto para o melhor xito
do provimento definitivo, que por sua vez um meio para a atuao do direito: so
em relao finalidade ltima de funo jurisdicional, instrumentos do instrumento.
46. ainda Calamandrei que chama a ateno para o equvoco conceitual a
que a terminologia pode levar quando se contrape o provimento cautelar ao no
cautelar, considerando aquele como provisrio e a este como definitivo.
47.O qualificativo definitivo no uma expresso contraponvel, com
propriedade, ao de cautelar.
48.O que realmente conta so os qualificativos estvel e imutvel da deciso
final que faltam ao provisionamento cautelar e que so a verdadeira marca distintiva
entre esses dois tipos de proviso, a cautelar e a final.
49.Por isso a terminologia que melhor se adapta a de cautelar e principal.
50.Quanto ao carter conservativo que alguns atribuem s provises cautelares
de observar-se que alguns provimentos cautelares no tm esse qualificativo porque
podem consistir no na conservao, mas na modificao do estado de fato existente.
51. o caso do provimento cautelar que se busca para eliminar o dano que
poder resultar do atraso de uma medida dessa ordem.
52.O Direito Cannico prev em seu Cnone 1672, 2, a inhibitio exercitii
juris, como sequestro imprprio.
53.Diz o 1 desse cnone que se algum provar que tem direito sobre uma
coisa que outro detm em seu poder e que possa advir prejuzo se aquele no se
colocar sob custdia, compete-lhe o direito de obter do juiz o seqestro da res.
54.O 3 reza: sempre que o bem pblico parea exigir o sequestro de uma
coisa e a proibio do exerccio de um direito, pode o juiz decret-lo de ofcio,
principalmente instncia do M. Pblico ou do defensor do vnculo.
55.O seqestro imprprio, ou inibio de um direito a proibio temporal
de usar de um direito posto em litgio. O seqestro costuma constituir uma fase
incidental no processo primrio.
56.A latitude da regra no Direito Cannico medida pelo bem jurdico
protegido que o bonum publicum visto que o legislador abriu oportunidade a
quoties bonum publicum id postulare videatur, i.e., tantas vezes quantas o bem
pblico parea exigir.
57. O art. 44 da Lei n 8.443/92, abaixo transcrito, pe s claras a competncia
desta Casa para o tema ora enfrentado:
Art. 44. No incio ou no curso de qualquer apurao, o Tribunal, de ofcio
ou a requerimento do Ministrio Pblico, determinar, cautelarmente, o afastamento
temporrio do responsvel, se existirem indcios suficientes de que, prosseguindo
no exerccio de suas funes, possa retardar ou dificultar a realizao de auditoria
ou inspeo, causar novos danos ao Errio ou inviabilizar o seu ressarcimento.
58.Para clarear o assunto, trazemos baila excertos do memorvel Voto
proferido no julgamento do TC 016.894/92-8, quando se props aplicar o dispositivo
84 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
da Lei n 8.443/92. Em algumas passagens, assim se expressou o eminente decano
Ministro Fernando Gonalves (Deciso n 203/92 - Plenrio, Sesso de 30/09/92):
.................................................................................................
A Lei Orgnica do Tribunal plenamente vigente, pois foi regularmente
promulgada e publicada. Ao entrar em vigor no dia 17.07.92, data de sua publicao,
trouxe para o mundo jurdico todas as suas disposies, que, no tendo sido
derrogadas ou ab-rogadas por normas posteriores, passaram a reger, desde ento,
todos os fatos nela previstos, dos quais vieram constituir fundamento de validade
ou no.
..................................................................................................
Por fim, o art. 44 estabelece os pressupostos para sua aplicao (possa
retardar ou dificultar a realizao de auditoria ou inspeo, causar novos danos ao
Errio ou inviabilizar o seu ressarcimento). No necessrio que as trs condies
estejam presentes simultaneamente, bastando, apenas, que ao menos uma delas
esteja configurada...
...................................................................................................
O art. 44 , pois, auto-aplicvel, posto que se encontra vigente, compatvel
com a Constituio Federal, fruto de um processo legislativo regular e possui
plena eficcia, pois carrega em seu bojo todas as condies indispensveis sua
aplicao, bastando ao intrprete realizar sua subsuno, ou seja, sua aplicao
ao caso concreto.
Assim posto, voto por que o Tribunal adote as deliberaes que submeto ao
descortino deste E. Plenrio.
DECISO N 026/2001 - TCU - PLENRIO
1
1. Processo n 017.777/2000-0.
2. Classe de Assunto: VII Requerimento oriundo do Procurador-Geral do
Ministrio Pblico junto ao TCU.
3. Responsveis: Srs. Nicolau dos Santos Neto, Dlvio Buffulin, Antnio
Carlos Gama da Silva, Gilberto Morand Paixo e a empresa Incal Incorporaes
S.A., do Grupo OK Construes e Incorporaes S.A., na pessoa do seu Diretor
Superintendente e representante legal, Sr. Luiz Estevo de Oliveira Neto.
4. Entidade: Tribunal Regional do Trabalho da 2 Regio, So Paulo-SP.
5. Relator: Ministro-Substituto Lincoln Magalhes da Rocha.
6. Representante do Ministrio Pblico: Dr. Lucas Rocha Furtado, Procurador-
Geral.
7. Unidade Tcnica: SECEX/SP.
8. Deciso: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, com
fulcro no art. 44, caput e 2 da Lei n 8.443/92 e arts. 30 e 31, da Resoluo/TCU
n 136/2000, DECIDE:
1
Publicada no DOU de 09/02/2001.
85 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
8.1 considerar este processo como apartado para recepo do referido
requerimento;
8.2 decretar, cautelarmente, pelo prazo de 01 (um) ano, a indisponibilidade
de bens dos responsveis, cuja citao foi determinada pela Deciso n 591/2000-
Plenrio, tantos quantos bastantes para garantir o ressarcimento do dbito, Srs. Nicolau
dos Santos Neto, Antnio Carlos da Gama e Silva, Dlvio Buffulin, Gilberto Morand
Paixo, Fbio Monteiro de Barros Filho, Jos Eduardo Corra Teixeira Ferraz e
Luiz Estevo de Oliveira Neto, bem como da Incal Incorporaes S/A e do Grupo
OK Construes e Incorporaes S/A; e
8.3 determinar Secex/SP que proceda ao levantamento dos bens dos
responsveis solidrios arrolados no item anterior, indicando os bens e respectivos
valores necessrios para garantir o ressarcimento do dbito.
9. Ata n 03/2001 Plenrio
10. Data da Sesso: 31/01/2001 Ordinria
11. Especificao do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimares Souto (Presidente), Iram
Saraiva, Valmir Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues e os Ministros-
Substitutos Lincoln Magalhes da Rocha (Relator) e Benjamin Zymler.
11.2 Ministro com voto vencido: Benjamin Zymler.
HUMBERTO GUIMARES SOUTO
Presidente
LINCOLN MAGALHES DA ROCHA
Ministro-Relator
86 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
CREMESC - INSPEO NAS REAS DE LICITAES,
CONTRATOS E PESSOAL
Relatrio de Auditoria
Ministro-Relator Jos Antonio Barreto de Macedo
Grupo II Classe V Plenrio
TC-650.213/1997-1 (c/ 1 volume)
Natureza: Relatrio de Auditoria.
Entidade: Conselho Regional de Medicina do Estado de Santa Catarina
Cremesc.
Responsveis: Roberto Luiz dvila, ex-Presidente, e outros.
EMENTA: Relatrio de Auditoria realizada em entidade de fiscalizao
das profisses liberais nas reas de licitaes, contratos e pessoal. Verificao
de irregularidades passveis de aplicao de multa e ocorrncia de
pagamentos imprprios em trs exerccios. Audincia dos responsveis.
Apresentao de razes de justificativa que no elidem in totum as
irregularidades observadas. Aplicao de multa relativamente s ocorrncias
verificadas nos exerccios de 1995 e 1996 e determinao para que sejam
juntados, por cpia, estes autos aos processos de contas anuais respectivos,
para exame conjunto e em confronto, e para que sejam citados os
responsveis. Converso dos presentes autos em tomada de contas especial,
determinando-se a citao dos responsveis quanto s despesas irregulares,
que consubstanciam dbito, efetuadas no exerccio de 1997. Determinaes
entidade.
RELATRIO
Trata-se do Relatrio da Auditoria realizada por equipe da Secex/SC no
Conselho Regional de Medicina do Estado de Santa Catarina Cremesc, nas reas
de licitaes, contratos e pessoal, abrangendo o perodo de 01/01/1995 a 31/07/97
(fls. 1/36), nos termos da Deciso n 420/97 TCU Plenrio.
2. Releva consignar que, verificadas diversas irregularidades na gesto da
entidade no perodo indicado, acolhendo proposta da Secex/SC (fls. 35, 36 e 247) e
do Ministrio Pblico (fl. 253), determinei a realizao de audincia dos seguintes
responsveis para que apresentassem razes de justificativa (fl. 254):
2.1 Roberto Luiz dvila, Presidente (afastado desde 21/06/97);
2.2 Rodrigo dEa Neves, Vice-Presidente (presidente nomeado pelo Conselho
Federal aps 21/06/97);
2.3 Nelson Grisard, Presidente (at 31/05/95);
87 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
2.4 Ricardo Fantazzini Russi, Conselheiro;
2.5 Gilberto Digicomo da Veiga, Conselheiro;
2.6 Heitor Germano do Nascimento Dcker, Conselheiro;
2.7 Paulo Mrcio da Silveira Brunatto, Conselheiro.
3. Os responsveis apresentaram expedientes recursais, sustentando, em
sntese, que, vista da MP n 1549-38, de 31/12/97, as entidades de fiscalizao das
profisses liberais no estariam mais sujeitas jurisdio do TCU (vol. 1, fls. 1/48).
4. Por meio da Deciso n 831/98 (Sesso de 02/12/98), este Plenrio,
acolhendo o voto do Ministro Humberto Guimares Souto, conheceu dos mencionados
expedientes como Recursos de Agravo e determinou a devoluo do feito a meu
Gabinete para os fins previstos no art. 25 da Resoluo/TCU n 36/95 (vol. 1, fl. 67).
5. Em sesso de 02/02/99, este Colegiado negou provimento aos Recursos de
Agravo interpostos pelos responsveis, mantendo, em conseqncia, a determinao
de realizao das audincias, tendo em vista no apenas o entendimento firmado na
sesso de 07/10/98 pelo Tribunal Pleno (Deciso n 701/98-TCU), bem assim o fato
de as irregularidades que motivaram a referida audincia serem anteriores legislao
invocada pelos recorrentes (Deciso n 007/99, vol. 1, fl. 71).
6. Destarte, foram promovidas as referidas audincias (fls. 275/305) e os
responsveis apresentaram as razes de justificativa constantes de fls. 306/378.
7. A Secex/SC, ao instruir o feito s fls. 379/410, assim se manifesta
relativamente s justificativas consideradas insuficientes para elidir as irregularidades:
5. Dr. Roberto Luiz dvila (Ofcio de fls. 275/286):
a) homologao de licitaes em que ocorreram diversas irregularidades na
formao e conduo dos trabalhos da Comisso Permanente de Licitao, quanto
aos seguintes aspectos:
a.1) investidura dos membros da Comisso Permanente de Licitao por
perodo superior a 1 ano, conforme ato de designao datado de 12/06/95 (Portaria
n 051/95), contrariando as disposies do 4 do art. 51 da Lei n 8.666/93.
Resposta: No respondeu.
Anlise: No foi elidida a irregularidade.
a.1.1) reunio da comisso de licitao com presena de menos de 3 membros,
em inmeros processos licitatrios, contrariando o disposto no caput do art. 51 da
Lei n 8.666/93. (...)
Resposta: O responsvel alega que o art. 51 da Lei 8.666/93 no menciona a
obrigao de a reunio dever iniciar-se com no mnimo 3 membros e acrescenta que,
de qualquer forma, as reunies sempre foram iniciadas com o nmero regulamentar
de participantes.
Anlise: No foi elidida a irregularidade, tendo em vista que o art. 51 da Lei
8.666/93 exige que as propostas sejam processadas e julgadas por comisso
permanente ou especial de, no mnimo, 3 (trs) membros. A tabela acima foi resultado
das observaes dos analistas durante a auditoria e mostra que, conforme as assinaturas
das atas, as reunies no contaram com os trs membros da Comisso de Licitao.
88 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
a.1.2) assinaturas por procurao, em lugar de membros ausentes em reunies
para abertura de propostas ou julgamento destas pela Comisso Permanente de
Licitao. (...)
Resposta: As atas dos certames licitatrios, todas, foram subscritas
legitimamente pelos membros da CPL/CREMESC (...).
Anlise: No foi elidida a irregularidade, tendo em vista que a Lei das
Licitaes no prev a possibilidade de participao por procurao das reunies da
Comisso Permanente de Licitao e este fato foi observado pela equipe de analistas
conforme tabela acima.
(...)
a.2) Inexistncia das publicaes na imprensa oficial, exigidas pela Lei n
8.666/93 (art. 26 e art. 61, pargrafo nico), conforme abaixo:
a.2.1) publicaes relativas aos contratos de assessorias jurdicas, assessoria
administrativa, assessoria de comunicao, manuteno de equipamentos de
informtica, servios de contabilidade, fornecimento de passagens e locao de salas
comerciais;
Resposta: O responsvel alega que o artigo 21 e 22, 3, da Lei 8.666/93 no
determina a publicao de convites.
Anlise: Teria razo o responsvel caso a irregularidade fosse relativa a editais
de licitao. Considerando que a irregularidade referiu-se aos contratos, fica mantida,
tendo em vista que o art. 61, pargrafo nico, da mesma lei diz que A publicao
resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na Imprensa Oficial,
que condio indispensvel para a sua eficcia, ser providenciada pela
Administrao at o 5 dia til no ms seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no
prazo de 20 (vinte) dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem
nus, ressalvado o disposto no art. 2 desta Lei. (grifo nosso).
a.2.2) publicaes relativas aos processos de dispensa/inexigibilidade de
licitao: assessorias jurdicas, assessoria administrativa, assessoria de comunicao,
Cartas-Convites n 005/96, 006/96, 11/96, 12/96 e 005/97, aquisio de vidros
temperados e locao de salas comerciais.
Resposta: O responsvel alega que o artigo 21 e 22, 3, da Lei 8.666/93 no
determina a publicao de convites.
Anlise: Da mesma forma que no subitem acima, teria razo o responsvel
caso a irregularidade fosse relativa a editais de licitao. Considerando que a
irregularidade referiu-se s dispensas e inexigibilidades de licitao, fica mantidas,
tendo em vista que o art. 26 da mesma lei diz que As dispensas previstas nos 2
e 4 do art. 17 e nos incisos III a XXIV do art. 24, as situaes de inexigibilidade
referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final
do pargrafo nico do art. 8, devero ser comunicados dentro de trs dias a autoridade
superior, para ratificao e publicao na imprensa oficial, no prazo de cinco dias,
como condio de eficcia dos atos. (grifo nosso).
(...)
89 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
a.4) Formalizao, em 1997, de contratos (assessoria jurdica da RKR
Consultoria Jurdica e servios de contabilidade) com prazo de 5 anos, prorrogveis,
em desacordo com o art. 57, inciso II da Lei n 8.666/93.
Resposta: No respondeu.
Anlise: Fica mantida a irregularidade.
a.5) Contratao de servios continuados e permanentes de assessoria jurdica
(Srs. Irineu Ramos Filho, Domingos Kriger, Murilo Resende Salgado, RKR
Consultoria Jurdica) e de assessoria administrativa (Rosane Mara Laguna), sem
licitao, nos anos de 1995, 1996 e 1997, em desacordo com o permissivo da Lei n
8.666/93, tendo em vista no se tratarem de servios de natureza singular, conforme
entendimento j firmado por este Tribunal.
Resposta: Quanto ao Sr. Murilo Resende Salgado, o responsvel alega que o
seus servios so prestados a ttulo de servios autnomos, fora do mbito da Lei
Licitatria e da competncia do TCU. No que se refere aos Srs. Irineu Ramos Filho
e Domingos Kriger, bem como RKR Consultoria Jurdica e Administradora
Rosane M. Laguna, o responsvel afirma que todas as contrataes foram pautadas
em critrio de singularidade, tendo em vista sua ampla especializao em Conselhos
Profissionais.
Anlise: Fica mantida a irregularidade. J pacfico na doutrina e na
jurisprudncia (vide exemplo abaixo) que a contratao de servios jurdicos deve
ser precedida de licitao, no se admitindo a inexigibilidade baseada no art. 25,
inciso II, da Lei 8.666/93. Analogamente, o mesmo se d em relao aos servios de
assessoria administrativa. H no pas 250.000 advogados, conforme informao
divulgada recentemente na imprensa, no havendo qualquer razo para se considerar
os servios dos Srs. Irineu Ramos Filho e Domingos Kriger de natureza singular. O
mesmo argumento aplica-se Sra. Rosane M. Laguna. Conforme a Deciso n 290/97
Plenrio (Ata 18/97) foi determinado ao Conselho Regional de Contabilidade do
Rio Grande do Sul que:
1.1 observe rigorosamente o disposto no art. 3 da Lei n 8.666/93, abstendo-
se de renovar os contratos de prestao de servios dos Srs. Fausto Libardi, da rea
de informtica, Flvio Obino Filho, assessor jurdico, Luciano Mazzali, engenheiro,
e da Firma Spiderware Consultoria de Informtica Ltda. e, se os servios forem
necessrios, proceda licitao na forma da lei.
Ante o exposto, mantm-se a irregularidade apontada.
a.6) Inexistncia de processo e de contrato formalizado para a prestao de
servios de assessoria jurdica pelo Sr. Murilo Resende Salgado, nos anos de 1995 a
1997, embora este receba honorrios mensais por tais servios.
Resposta: O responsvel alega que os servios so prestados a ttulo de
servios autnomos, fora do mbito da Lei Licitatria e da competncia do TCU.
Anlise: Conforme j analisado no subitem acima, os servios jurdicos devem
ser licitados. Desta forma, mantm-se a irregularidade.
a.7) Contratao irregular da empresa Texto Final Comunicaes, nos anos
de 1995, 1996 e 1997, conforme abaixo:
90 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
a.7.1) em 1995, sem licitao e formalizao de contrato;
Resposta: O responsvel alega que a legislao aplicvel possibilitava a
contratao direta.
Anlise: O teor (...) da resposta no suficiente para elidir a irregularidade.
a.7.2) em 1996, adjudicao do contrato em processo licitatrio (Carta-Convite
n 001/96) em que foi obtida uma nica proposta vlida, contrariando o 3 do art.
22 da Lei n 8666/93;
Resposta: O responsvel alega que houve convite, entretanto a Lei de
Licitaes no exige que haja trs propostas vlidas. Acrescenta que a interpretao
da Lei 8.666/93 segundo a qual h a necessidade de haver trs propostas vlidas
discrepante ... e completamente divorciada do Ordenamento Jurdico vigente.
Anlise: Discordamos de que a interpretao segundo a qual haja a necessidade
de trs propostas vlidas seja discrepante. Nas palavras do Exm Ministro Humberto
Guimares Souto, no Voto relativo ao TC 015.669/92-0 :Verifico tambm que foram
atendidos os ditames legais para a modalidade licitatria utilizada, na medida em
que foram convidados trs participantes e as trs firmas apresentaram propostas
vlidas.
Conforme o Acrdo 513/96 (Segunda Cmara Ata 25/96), relativo ao
Processo n.: TC 625.177/95-93, foi determinado Direo da Escola Agrotcnica
Federal Presidente Juscelino Kubitschek que promovesse a homologao de
licitaes na modalidade convite somente quando atingido o nmero mnimo de 3
(trs) propostas em perfeitas condies de participao no certame.
Fica, assim, mantida a irregularidade.
a.7.3) em 1997, adjudicao do contrato em processo licitatrio (Carta-Convite
n 001/97) com flagrantes impropriedades, consubstanciadas nos seguintes pontos:
a.7.3.1) indicao do nome da futura contratada na minuta de contrato anexada
ao edital (Clusula 1);
a.7.3.2) recebimento do edital antes mesmo de sua edio, conforme recibos
firmados por duas das trs empresas convidadas, datados de 19/09/96, enquanto o
edital foi emitido em 14/01/97;
a.7.3.3) abertura dos envelopes 2 dias antes da data prevista no edital, conforme
Ata respectiva da Comisso Permanente de Licitao, em desacordo com o princpio
da vinculao ao instrumento convocatrio previsto no art. 3 e no art. 41 da Lei n
8666/93;
a.7.3.4) adjudicao do contrato em processo licitatrio em que foi obtida
uma nica proposta vlida, em desacordo com o 3 do art. 22 da Lei n 8666/93;
Resposta: O responsvel [sustenta] a inexistncia das referidas irregularidades,
acrescentando ser bem provvel que tenha ocorrido algum equvoco de anlise e
observao.
Anlise: Embora o responsvel acuse a equipe de auditoria de ter-se
equivocado, no apresenta os documentos que comprovariam a regularidade dos
procedimentos referidos (...).
Mantm-se, desta forma, as irregularidades apontadas.
91 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
a.8) Contratao da empresa RG Contabilidade, para os servios de
escriturao contbil e confeco de folha de pagamento de pessoal, desde o ano de
1987, com as seguintes irregularidades nos exerccios presentemente auditados:
a.8.1) em 1995 e 1996, contratao sem licitao e formalizao de contrato;
Resposta: O responsvel alega que o art. 62 da Lei Licitatria dispensa a
entidade da formalizao do contrato.
Anlise: Quanto falta de licitao fica mantida a irregularidade, visto que o
responsvel no se manifestou. No que se refere falta de formalizao de contrato,
no assiste razo ao dirigente, tendo em vista que o art. 62 da Lei n 8.666/93 faculta
ao Administrador substitu-lo por outros instrumentos hbeis, tais como carta-contrato,
nota de empenho de despesa, autorizao de compra ou ordem de execuo de servios
quando possvel. O nico instrumento plausvel seria a carta-contrato, a qual,
entretanto, no foi apresentada. Mantm-se, assim, a irregularidade.
a.8.2) em 1995 e 1996, concesso de reajustes contratuais nas mesmas datas
e nos mesmos percentuais dos concedidos aos salrios dos seus funcionrios (que
consignam inclusive aumentos de produtividade e aumentos reais), incompatveis
com a natureza da relao contratual do Conselho com a prestadora de servios;
Resposta: Os reajustes se deveram ao grande nmero de lanamentos
contbeis, de balanos e balancetes, que fugiam ao mbito do anterior objeto
contratual, tendo em vista a eficcia do projeto de reformulao administrativa por
que passava o CREMESC. Foi utilizado o princpio do equilbrio econmico
financeiro do contrato, art. 64, II, d, da Lei Licitatria.
Anlise: (...) Se o contrato tivesse sido reajustado levando-se em conta o
aumento de servio, no haveria razo para o reajuste ter sido em percentuais idnticos
aos concedidos aos funcionrios da entidade. Desta forma, considera-se no elidida
a irregularidade descrita.
a.8.3) em 1997, adjudicao do contrato em processo licitatrio (Carta-Convite
n 003/97) com flagrantes impropriedades consubstanciadas no fato de as trs
propostas apresentadas terem textos praticamente idnticos, tanto por ocasio da
verso original quanto da reviso determinada pela CPL e da apresentao dos
documentos de habilitao, resultando em contratao por preo acima do mercado;
Resposta: O responsvel limita-se a alegar que a insinuao com relao a
propostas com textos idnticos meramente subjetiva, alm de leviana.
Anlise: Basta analisar as propostas de fls. 198/200, as propostas revisadas
de fls. 203/205 e os documentos em que as empresas apresentam os documentos de
habilitao (fls. 211/213) para concluir que seria impossvel, a no ser que os
documentos tenham sido preparados em conjunto, trs empresas participantes de
uma licitao em que as propostas deveriam ser secretas apresentarem documentos
com textos praticamente idnticos (em alguns pargrafos at nas vrgulas). (...)
a.10) Incluso, em licitaes para aquisio de material de consumo e limpeza
(Cartas-Convite n 5/96, 8/97 e 12/97), de itens gneros alimentcios incompatveis
com os objetivos da entidade.
Resposta: O responsvel nada alegou quanto ao fato.
92 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Anlise: Mantm-se a irregularidade.
a.11) Irregularidades na licitao (Carta-Convite n 006/96) e na contratao
da empresa Tecmveis, para fornecimento de mobilirio projetado, no ano de 1996,
conforme abaixo:
a.11.1) desobedincia ao inciso IV do 2 do art. 21 da Lei n 8.666/93, bem
como ao princpio da isonomia estabelecido no art. 3 da mesma lei, haja vista o
edital, de 02/04/96, com abertura de propostas prevista para 19/04/96, ter sido
recebido pela Tecmveis no mesmo dia 02/04/96, enquanto que, com relao s
empresas Madecol e Faganello, h no processo recibos datados de 12/04 e de
17/04/96;
Resposta: Quanto desobedincia ao princpio da isonomia, o responsvel
limitou-se a dizer que no houve. No que se refere infrao ao prazo mnimo de
cinco dias teis at o recebimento das propostas, nada foi alegado.
Anlise: evidente que no houve isonomia, visto que uma empresa recebeu
o edital 17 dias antes da data de abertura das propostas enquanto outra o recebeu
apenas dois dias antes. No caso desta empresa, no foi obedecido nem mesmo o
prazo mnimo para convite de que trata o inciso IV do 2 do art. 21 da Lei n 8.666/93.
Mantm-se, assim, a falha apontada.
a.11.2) inexistncia no processo da ata de abertura dos envelopes de
documentao, prevista para o dia 19/04/96;
Resposta: O responsvel nada alegou quanto ao fato.
Anlise: Mantm-se a falha apontada.
a.11.3) adjudicao do fornecimento em processo licitatrio em que foi obtida
apenas uma nica proposta vlida, em desacordo com o 3 do art. 22 da Lei n
8666/93;
Resposta: Segundo o responsvel, a lei no determina que haja 3 propostas
vlidas.
Anlise: A jurisprudncia desta Corte de Contas no sentido de que deve
haver 3 propostas vlidas. Como exemplo, no Acrdo 513/96 (Segunda Cmara
Ata 25/96), relativo ao Processo n.: TC 625.177/95-93, foi determinado Direo
da Escola Agrotcnica Federal Presidente Juscelino Kubitschek que promovesse a
homologao de licitaes na modalidade convite somente quando atingido o nmero
mnimo de 3 (trs) propostas em perfeitas condies de participao no certame.
a.11.4) pagamento integral do preo do fornecimento Tecmveis, no
obstante a no entrega da totalidade da encomenda (falta de um balco com tampo
de mrmore, no valor de R$ 976,80), em confronto com a alnea b do inciso II dos
art. 73 e artigo 76 da Lei n 8666/93, observando que a entrega desse item no
ocorreu at o momento, apesar da solicitao do CREMESC para tal.
Resposta: Sobre tal fato o responsvel mencionou apenas que A inexecuo
contratual mereceu o devido tratamento legal.
Anlise: O responsvel no mencionou quais atitudes foram tomadas bem
como os respectivos resultados. Alm disso, a irregularidade ocorreu pelo
descumprimento dos dispositivos da Lei n 8.666/93 que regulam o recebimento dos
93 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
objetos contratados, os quais, se tivessem sido obedecidos, evitariam o pagamento
indevido. Considera-se no elidida, desta forma, a irregularidade apontada.
a.12) Aquisio de insumos e implementos de informtica em 1996 (...), sem
licitao, haja vista a no repetio da licitao relativa Carta-Convite n 009/96,
qual no acudiram interessados, embora seja patente a existncia de diversos
potenciais fornecedores: (...)
Resposta: O responsvel informou que a dispensa ocorreu com base no art.
24, inciso V, da Lei n 8.666/93.
Anlise: Neste caso, diferentemente do analisado no subitem a.9 (materiais
de limpeza), no ficou comprovado o prejuzo que a entidade teria caso repetisse o
convite. difcil compreender por que a demora em mais alguns dias para adquirir
30 cartuchos de tinta preta, 10 unidades de disco rgido e 10 pentes de memria para
computador poderia acarretar prejuzo que justificasse a dispensa da licitao. Talvez
a compra direta de alguns poucos cartuchos de tinta pudesse ser aceitvel, mas no a
aquisio de todos os itens supracitados. Fica mantida, assim, a irregularidade.
a.13) Irregularidades na licitao relativa Carta-Convite n 011/96, para
aquisio de mquina copiadora, conforme abaixo:
a.13.1) detalhamento excessivo das especificaes da mquina constantes do
edital, resultando na restrio da competio mquina da XEROX, em desacordo
com o 4 do art. 7 da Lei n 8666/93;
Resposta: O detalhamento do objeto se deveu a exigncias tcnicas (...).
Anlise: (...) Mantm-se a irregularidade, visto que nada foi acrescentado na
resposta audincia.
a.13.2) adjudicao do fornecimento em processo licitatrio em que foi obtida
apenas uma nica proposta vlida, em desacordo com o 3 do art. 22 da Lei n
8666/93;
Resposta: O responsvel alega mais uma vez que a alegao de que a Lei
determina que haja trs propostas vlidas discrepante (...).
Anlise: [idntica do subitem a.11.3 supra]
(...)
a.15) Irregularidades na licitao (Carta-Convite n 005/97) e na contratao
da sociedade Valrio Matos S/C de Auditoria, para efetivao de auditoria operacional,
no ano de 1997, conforme abaixo:
a.15.1) adjudicao do fornecimento em processo licitatrio em que foi obtida
apenas uma nica proposta vlida, em desacordo com o 3 do art. 22 da Lei n
8666/93;
Resposta: O responsvel alega mais uma vez que a alegao de que a Lei
determina que hajam trs propostas vlidas discrepante (...).
Anlise: [idntica do subitem a.11.3]
a.15.2) inexistncia de termo de contrato.
Resposta: O responsvel alega que, em caso de Convite, a Lei faculta a
Administrao celebrar contrato, no se tratando de obrigao, mas sim de opo.
94 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Anlise: O que o art. 62 da Lei n 8.666/93 dispe que o contrato facultativo
nos casos em que a Administrao puder substitu-lo por outros instrumentos hbeis,
tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorizao de compra ou
ordem de execuo de servios.
Ocorre que o responsvel no apresentou qualquer desses instrumentos
opcionais, deixando de elidir a irregularidade apontada.
a.16) No formalizao de contrato, ordem de compra ou outro documento
de compromisso na maior parte dos processos de licitao ou dispensa realizados,
contrariando as disposies do art. 62 da Lei n 8666/93.
Resposta: [idntica ao subitem a.15.2].
Anlise: [idntica ao subitem a.15.2].
a.17) Inexistncia de contrato ou licitao para os servios de editorao,
diagramao e montagem do jornal do CREMESC nos anos de 1995 a 1997 (at
maio), tendo sido identificados (...) pagamentos sob essa rubrica: (...)
Resposta: [idntica ao subitem a.15.2].
Anlise: Sobre os contratos, ratifica-se o exposto no item a.16. Como o
responsvel nada alegou no que tange falta de licitao, mantm-se a irregularidade
apontada.
a.18) Inexistncia de contrato e licitao para os servios de impresso do
jornal do CREMESC nos anos de 1995 a 1997 (at maio), tendo sido identificados
os seguintes pagamentos sob essa rubrica (Obs: a inexigibilidade foi baseada em
comprovao de exclusividade feita por meio de atestados fornecidos por entidades/
pessoas diversas das exigidas no art. 25, inciso II da Lei n 8.666/93: (...)
Resposta: O responsvel limitou-se a alegar que o Dirio Catarinense era a
nica empresa que possua rotativas para impresso colorida, tamanho tablide, em
Santa Catarina.
Anlise: O responsvel deixou de apresentar os atestados fornecidos pelo
rgo de registro do comrcio do local em que se realizaria a licitao. Neste caso,
mantm-se a irregularidade.
a.19) Inexistncia de contrato e licitao para os servios de promoo de
eventos, apesar dos valores envolvidos e/ou da habitualidade nos anos de 1995 e
1996, tendo sido identificados (...) pagamentos sob essa rubrica: (...)
Resposta: Os eventos ocorridos foram realizados por empresas que se
responsabilizavam por todos os custos relativos os mesmos: equipamentos, salas,
materiais de consumo, etc., que poderiam ter ficado sob a responsabilidade do
CREMESC, mas que por razes de economicidade no ficaram. Foram eventos
individualizados e esparsos. O que ocorreu foi um equvoco na discriminao das
notas fiscais, incluindo todos os custos num s valor (...).
Anlise: A incluso de todos os custos num s valor foi o que de correto
houve na situao descrita. O equvoco foi deixar de licitar e assinar contrato com as
empresas responsveis pelos eventos, tendo em vista que os valores no permitiam
dispensa de licitao. Desta forma, no se considera elidida a impropriedade.
95 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
a.20) Inexistncia de licitao para os servios de manuteno de hardware
prestados pela empresa Alphatec, no ano de 1995, tendo sido efetuados 12 pagamentos
de R$ 294,00 sob essa rubrica, perfazendo o valor total de R$ 3.528,00.
Resposta: O responsvel no se manifestou.
Anlise: Mantm-se a irregularidade apontada.
a.21) Irregularidades constatadas na aquisio e contratao dos servios de
confeco de uniformes, apesar dos valores envolvidos, nos anos de 1995 a 1997,
conforme abaixo:
a.21.1) inexistncia de contrato ou licitao para os servios e aquisies
realizados, tendo sido identificados os seguintes pagamentos sob essa rubrica, de tal
forma que o valor total ensejaria licitao: (...)
Resposta: Dado ao nmero de itens diversificados, impossvel licitar com
essa amplitude, considerando a inexistncia, na regio, de empresas especializadas.
O servio realizado por costureiras. O processo de compra incluiu cotao de
preos por item especificado, todos observando os limites legais de valores.(...).
Anlise: (...) O que se verifica, entretanto, o contrrio: nos rgo em que h
necessidade desse tipo de aquisio, as licitaes ocorrem normalmente. A
habitualidade e os valores (...) demonstram que era vivel licitar. Fica mantida a
irregularidade apontada.
(...)
a.22) Inexistncia de processos de concesso de dirias e passagens.
Resposta: As dirias concedidas observaram estritamente as normas
regulamentares, com as devidas justificativas, tudo expresso em processo sumrio,
conforme verificado pelos senhores auditores.
Anlise: No foram observados pelos auditores processos sumrios de
concesso de dirias. O que h so alguns documentos esparsos anexados junto aos
documentos relativos s despesas, sem qualquer critrio. Por exemplo: em alguns
seminrios h o folder anexado. Em outros no. Na maioria das concesses de diria,
no h qualquer documento anexado alm dos comuns a qualquer despesa.
a.23) Inexistncia, na maioria das concesses de dirias das devidas
justificativas, como convites, etc...
Resposta: Vide subitem a.22 acima.
Anlise: Vide subitem a.22 acima.
a.24) No arquivamento dos (...) bilhetes de passagem, aps a realizao da
viagem: (...)
Resposta: A obrigao do arquivamento dos bilhetes de passagem no
encontra respaldo no Ordenamento Jurdico que rege os Conselhos Profissionais(...).
Anlise: A jurisprudncia desta Corte de Contas no sentido de que os bilhetes
de passagem devem ser arquivados.
Conforme a Deciso n 290/97 Plenrio Ata 18/97, foi determinado ao
Conselho Regional de Contabilidade do Rio Grande do Sul que:
96 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
1.7 junte, aos respectivos processos de pagamento, em futuras viagens
realizadas pelo Presidente e demais dirigentes, cpia do bilhete das passagens areas,
de forma a comprovar o perodo do efetivo afastamento;
Mantm-se, desta forma, a irregularidade apontada.
(...)
a.26) Inexistncia, no que se refere ao uso do veculo do CREMESC, de
qualquer controle relativo entrada e sada, distncia percorrida, pessoa que
utilizou o automvel, aos gastos com combustvel e similares, etc...
Resposta: A obrigao do controle do uso de veculos no encontra respaldo
no Ordenamento Jurdico que rege os Conselhos Profissionais(...).
Anlise: A jurisprudncia desta Corte de Contas no sentido de que deve
haver o referido controle.
Conforme a Deciso n 290/97 Plenrio Ata 18/97, foi determinado ao
Conselho Regional de Contabilidade do Rio Grande do Sul que:
1.4 estabelea controle quanto utilizao e o consumo de combustvel, de
acordo com o disposto na IN/SAF n 09/94, alterada pela IN/MARE n 02/95;
Mantm-se, desta forma, a irregularidade apontada.
a.27) Contratao [de] pessoas, sem concurso pblico ou sem a observncia
da ordem de colocao: (...)
Resposta: A contratao dos empregados dos Conselhos Profissionais por
concurso pblico, estava sub judice, no Supremo Tribunal Federal. Alm disso, o
Decreto-lei n 968/69, disps claramente que os empregados nos Conselhos de
Fiscalizao Profissional seriam regidos pela CLT.(...).
Anlise: A jurisprudncia desta Corte de Contas no sentido de que deve
haver Concurso Pblico.
Conforme a Deciso n 290/97 Plenrio Ata 18/97, foi determinado ao
Conselho Regional de Contabilidade do Rio Grande do Sul que:
1.2 observe a regra constitucional do Concurso Pblico adotando medidas
para regularizar a situao dos funcionrios admitidos a partir de 06.06.90, por
contrariar o disposto no art. 37, inciso II, da Constituio Federal e o entendimento
predominante na Smula 231 da Jurisprudncia deste Tribunal;
Mantm-se, desta forma, a irregularidade apontada.
a.28) Falta de publicao, na Imprensa Oficial, das resolues do CREMESC,
o que as torna invlidas, agravada pelo fato de que muitas tm sido aplicadas, e com
reflexos financeiros, como as que criam e modificam o Plano de Cargos e Salrios
atualmente em vigor no CREMESC (Desde a publicao da Resoluo n 9/95,
deixaram de ser publicadas as seguintes Resolues: 10, 11, 12, 13, 14, 15, 22, 24,
25 e 26).
Resposta: O responsvel alegou que todas as Resolues foram publicadas.
Deixou de informar, entretanto, por que no foi fornecida aos auditores a publicao
da resoluo que criou e a que modificou o Plano de Cargos e Salrios em vigor no
CREMESC durante a auditoria no rgo.
97 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Anlise: Enquanto no apresentada a publicao oficial das resolues que
criam e modificam o Plano de Cargos e Salrios em vigor no CREMESC, fica mantida
a irregularidade.
a.29) A seguinte situao:
- A consultoria em informtica era, at fevereiro de 1997, realizada pela
empresa MANAGER. A partir de 15/08/95, foram pagos, mensalmente, R$ 1.453,00
em retribuio presena de um Gerente de CPD (Sr. Rafael Guimares) e
R$ 1.000,00 a ttulo de pagamento pelo trabalho de um instrutor.
- Entretanto, o Sr. Rafael Guimares foi contratado pelo CREMESC em
01/10/96. No obstante, a empresa MANAGER continuou recebendo, mensalmente,
at janeiro de 1997, a parcela de R$ 1.453,00, relativa ao trabalho do Gerente de
CPD. As parcelas foram pagas nas seguintes datas: 30/10/96, 29/11/96, 27/12/96 e
31/01/97.
Resposta: O responsvel alega que quando o referido profissional foi
contratado, o valor do contrato foi revisto, acrescentando que o pagamento que se
fazia a empresa inclua os valores relativos aos salrios dos contratados, num valor
unificado(...).
Anlise: s fls. 234/235 observa-se que o custo do servio prestado pelo Sr.
Rafael Guimares era de R$ 1.350,00 mensais.
s fls. 236 verifica-se que o custo dos servios prestados pelo instrutor era de
R$ 1.103,00, ou seja, a diferena entre o valor inicial (R$ 1.350,00) e o final (R$
2.453,00).
Tendo o Sr. Rafael Guimares sido contratado em 1/10/96, os valores pagos
mensalmente at a resciso deveriam ter sido equivalentes a apenas R$ 1.103,00.
Considera-se indevida, desta forma, a diferena igual a R$ 350,00 mensais, paga em
30/10/96, 29/11/96, 27/12/96 e 31/01/97.
a.30) Assinatura de aditivo em 15/08/95, com a empresa MANAGER, sem
licitao nem justificativa de dispensa ou inexigibilidade, em total desacordo aos
mandamentos do Decreto-Lei n 2.300/86.
Resposta: O responsvel nada alegou.
Anlise: Mantm-se a irregularidade.
6. Dr. Nlson Grisard (Ofcio de fls. 287/288):
a) Inexistncia de processo e de contrato formalizado para a prestao de
servios de assessoria jurdica pelo Sr. Murilo Resende Salgado, nos anos de 1995 a
1997, embora este receba honorrios mensais por tais servios.
Resposta: O responsvel alega que o servios so prestados a ttulo de servios
autnomos, fora do mbito da Lei Licitatria e da competncia do TCU.
Anlise: Conforme j analisado no subitem acima, os servios jurdicos devem
ser licitados. Desta forma, mantm-se a irregularidade.
b) Contratao irregular da empresa Texto Final Comunicaes, no ano de
1995, sem licitao e formalizao de contrato.
Resposta: O responsvel alega que A contratao de Assessoria de Imprensa,
inicialmente se deu de forma direta, conforme possibilita a legislao aplicvel.
98 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Anlise: O teor (...) da resposta no suficiente para elidir a irregularidade.
Desta forma, mantm-se a irregularidade.
c) Contratao da empresa RG Contabilidade, para os servios de
escriturao contbil e confeco de folha de pagamento de pessoal, desde o ano de
1987, com as seguintes irregularidades nos exerccios presentemente auditados:
c.1) em 1995, contratao sem licitao e formalizao de contrato;
Resposta: O responsvel alega que o art. 62 da Lei Licitatria dispensa a
entidade da formalizao do contrato.
Anlise: Quanto falta de licitao fica mantida a irregularidade, visto que o
responsvel no se manifestou. No que se refere falta de formalizao de contrato,
no assiste razo ao dirigente, tendo em vista que o art. 62 da Lei n 8.666/93 faculta
ao Administrador substitu-lo por outros instrumentos hbeis, tais como carta-contrato,
nota de empenho de despesa, autorizao de compra ou ordem de execuo de servios
quando possvel. O nico instrumento plausvel seria a carta-contrato, a qual,
entretanto, no foi apresentada. Mantm-se, assim, a irregularidade.
c.2) em 1995, concesso de reajustes contratuais nas mesmas datas e nos
mesmos percentuais dos concedidos aos salrios dos seus funcionrios (que consignam
inclusive aumentos de produtividade e aumentos reais), incompatveis com a natureza
da relao contratual do Conselho com a prestadora de servios;
Resposta: Os reajustes se deveram ao grande nmero de lanamentos
contbeis, de balanos e balancetes, que fugiam ao mbito do anterior objeto
contratual, tendo em vista a eficcia do projeto de reformulao administrativa por
que passava o CREMESC. Foi utilizado o princpio do equilbrio econmico
financeiro do contrato, art. 64, II, d, da Lei Licitatria.
Anlise: (...) Se o contrato tivesse sido reajustado levando-se em conta o
aumento de servio, no haveria razo para o reajuste ter sido em percentuais idnticos
aos concedidos aos funcionrios da entidade. Desta forma, considera-se no elidida
a irregularidade descrita.
d) No formalizao de contrato, ordem de compra ou outro documento de
compromisso na maior parte dos processos de licitao ou dispensa realizados,
contrariando as disposies do art. 62 da Lei n 8666/93.
Resposta: [idntica ao subitem a.15.2].
Anlise: O que o art. 62 da Lei n 8.666/93 dispe que o contrato facultativo
nos casos em que a Administrao puder substitu-lo por outros instrumentos hbeis,
tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorizao de compra ou
ordem de execuo de servios.
Ocorre que o responsvel no apresentou qualquer desses instrumentos
opcionais, deixando de elidir a irregularidade apontada.
e) Inexistncia de licitao para os servios de manuteno de hardware
prestados pela empresa Alphatec, no ano de 1995, tendo sido efetuados 12 pagamentos
de R$ 294,00 sob essa rubrica, perfazendo o valor total de R$ 3.528,00.
Resposta: O responsvel no se manifestou.
Anlise: Mantm-se a irregularidade apontada.
99 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
f) Inexistncia de processos de concesso de dirias e passagens.
Resposta: As dirias concedidas observaram estritamente as normas
regulamentares, com as devidas justificativas, tudo expresso em processo sumrio,
conforme verificado pelos senhores auditores
Anlise: No foram observados pelos auditores processos sumrios de
concesso de dirias. O que h so alguns documentos esparsos anexados junto aos
documentos relativos s despesas, sem qualquer critrio. Por exemplo: em alguns
seminrios h o folder anexado. Em outros no. Na maioria das concesses de diria,
no h qualquer documento anexado alm dos comuns a qualquer despesa.
g) Inexistncia, na maioria das concesses de dirias das devidas justificativas,
como convites, etc...
Resposta: Vide subitem f acima.
Anlise: Vide subitem f acima.
h) No exigncia do arquivamento de bilhete de passagem, aps a realizao
de viagem.
Resposta: A obrigao do arquivamento dos bilhetes de passagem no
encontra respaldo no Ordenamento Jurdico que rege os Conselhos Profissionais(...).
Anlise: [idntica ao subitem a.24 supra].
i) Falta de publicao, na Imprensa Oficial, das resolues do CREMESC, o
que as torna invlidas, agravada pelo fato de que muitas tm sido aplicadas, e com
reflexos financeiros, como as que criam e modificam o Plano de Cargos e Salrios
atualmente em vigor no CREMESC (Desde a publicao da Resoluo n 9/95,
deixaram de ser publicadas as seguintes Resolues: 10, 11, 12, 13, 14, 15, 22, 24,
25 e 26).
Resposta: O responsvel alegou que todas as Resolues foram publicadas.
Deixou de informar, entretanto, por que no foi fornecida aos auditores a publicao
da resoluo que criou e a que modificou o Plano de Cargos e Salrios em vigor no
CREMESC durante a auditoria no rgo.
Anlise: Enquanto no apresentada a publicao oficial das resolues que
criam e modificam o Plano de Cargos e Salrios em vigor no CREMESC, fica mantida
a irregularidade.
j) Contratao da empresa MANAGER, em 08/06/93, sem licitao nem
justificativa de dispensa ou inexigibilidade, e por prazo indeterminado, em total
desacordo aos mandamentos do Decreto-Lei n 2.300/86, o mesmo ocorrendo quanto
ao aditivo firmado em 18/04/95.
Resposta: O responsvel nada alegou quanto ao fato de a empresa ter sido
contratada sem licitao.
Anlise: Mantm-se, desta forma, a irregularidade.
7. Dr. Ricardo Fantazzini Russi (Ofcio s fls. 289/291):
a) reunio da comisso de licitao com presena de menos de 3 membros,
em inmeros processos licitatrios, contrariando o disposto no caput do art. 51 da
Lei n 8.666/93, como abaixo:
100 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Resposta: O responsvel alega que o art. 51 da Lei 8.666/93 no menciona a
obrigao de a reunio dever iniciar-se com no mnimo 3 membros e acrescenta que,
de qualquer forma, as reunies sempre foram iniciadas com o nmero regulamentar
de participantes.
Acrescenta, ainda, que a confuso teria sido gerada pelo fato de a ficha de
controle da documentao, que no Ata, ter sido assinada esporadicamente por
alguns membros da CPL. O responsvel informa, adicionalmente, que a secretria
tambm era membro da CPL.
Anlise: [idntica do item 5, a.1.1, supra].
b) assinaturas por procurao, em lugar de membros ausentes em reunies
para abertura de propostas ou julgamento destas pela Comisso Permanente de
Licitao, conforme abaixo:
Resposta: [idntica do item 5, a.1.1, supra].
Anlise: [idntica do item 5, a.1.1, supra].
(...)
8. Dr. Gilberto Digicomo da Veiga (Ofcio de fls. 292/294): os
questionamentos foram os mesmos que os dirigidos as Dr. Ricardo Fantazzini Russi
assim como as respostas.
9. Dr. Heitor Germano do Nascimento Dcker (Ofcio de fls. 295/297): os
questionamentos foram os mesmos que os dirigidos as Dr. Ricardo Fantazzini Russi
assim como as respostas, exceto em relao ao item b, quanto ao qual o responsvel
no se manifestou, mantendo-se a irregularidade.
10. Dr. Paulo Mrcio da Silveira Brunatto (Ofcio s fls. 298/299):
- reunio da comisso de licitao com presena de menos de 3 membros, em
inmeros processos licitatrios, contrariando o disposto no caput do art. 51 da Lei
n 8.666/93, como abaixo: (...)
Resposta: [idntica do item 7, a, supra].
Anlise: [idntica do item 5, a.1.1, supra].
8. Determinei, ainda, unidade tcnica, mediante o referido Despacho (fl.
254), fosse realizada a consolidao dos valores dos dbitos atribudos a cada
responsvel.
9. Transcrevo, a seguir, a parte da instruo da Secex/SC acerca dos referidos
dbitos (fls. 410/414):
11. Responsabilidade do Dr. Nlson Grisard (TOTAL = R$ 6.829,35):
a) R$ 3.293,80 pagos a ttulo de jantar de confraternizao e homenagens
empresa Fantasia Organizao e Execuo de Eventos Ltda, em 29/5/95, embora a
jurisprudncia deste Tribunal seja no sentido de considerar irregulares despesas com
festividades, eventos comemorativos e outros congneres (Deciso n 188/96
Plenrio Ata n 14/96 item 8.1.14 e Deciso n 290/97 Plenrio Ata n 18/97
item 1.6);
b) pagamento de lanches, sanduches, refrigerantes, salgados, etc, ou seja,
despesas incompatveis com o objeto da entidade, totalizando R$ 773,27 entre 1 de
janeiro e 31 de maio de 1995;
101 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
c) pagamento de servios fotogrficos, ou seja, despesas incompatveis com
o objeto da entidade, totalizado R$ 368,00 entre 1 de janeiro e 31 de maio de 1995;
d) pagamento de dirias em desacordo com a Portaria SAF n 1.430/94 e
Decreto 1.656/95), excedendo o valor permitido em R$ 51,39 na viagem do Dr.
Roberto dvila a Cambori em 29/5/95;
e) pagamento de estacionamento (R$ 10,70 em 27/04/95 e R$ 21,80 em
07/03/95);
f) reembolso de combustvel a conselheiros residentes fora de Florianpolis,
totalizando R$ 192,21 entre 1 de janeiro e 31 de maio de 1995;
g) pagamento de jeton, em desacordo com o art. 13, 2, da Lei n 3.268, de
30/9/57, totalizando R$ 2118,18 entre 1 de janeiro e 31 de maio de 1995.
12. Responsabilidade do Dr. Roberto dvila (TOTAL = R$ 181.729,55):
a) R$ 27.792,63 pagos a ttulo de jantares de confraternizao, hospedagens,
despesas com restaurantes em hotis, servios de som, translado de convidados e
coquetis durante eventos, e outras despesas semelhantes s empresas Fantasia
Organizao e Execuo de Eventos Ltda, Hotel Costa Norte, Canto do Mar Bar e
Restaurante, Multieventos Promoo e Org. de Eventos, Meyer e Mello Ltda, Snia
Regina Gendiroba, Atrio Adm Inc Ltda, Restaurante Fritkze, Restaurante Gruta Azul
e Associao Catarinense de Medicina (reembolso), entre 1/6/95 e 13/6/97, embora
a jurisprudncia deste Tribunal seja no sentido de considerar irregulares despesas
com festividades, eventos comemorativos e outros congneres (Deciso n 188/96
Plenrio Ata n 14/96 item 8.1.14 e Deciso n 290/97 Plenrio Ata n 18/97
item 1.6);
b) pagamento de lanches, sanduches, refrigerantes, salgados, etc, ou seja,
despesas incompatveis com o objeto da entidade, totalizando R$ 8.754,00 entre 1
de junho de 1995 e 13 de junho de 1997;
c) pagamento de servios fotogrficos, ou seja, despesas incompatveis com
o objeto da entidade, totalizado R$ 6.387,11 entre 1 de junho de 1995 e 13 de junho
de 1997;
d) pagamento de editorao, diagramao, composio final e impresso dos
jornais Pulso, do Centro Acadmico de Medicina da UFSC e O Generalista, do Centro
Acadmico de Medicina da Universidade Regional de Blumenau, no total de R$
1.510,50 entre 1 de junho de 1995 e 13 de junho de 1997;
e) pagamento de dirias em desacordo com a Portaria SAF n 1.430/94 e
Decreto 1.656/95), excedendo o valor permitido em R$ 35.463,02 nas viagens de
servidores e conselheiros entre 1 de junho de 1995 e 13 de junho de 1997;
f) pagamento de publicaes assinadas por trs entidades (CREMESC,
Associao Catarinense de Medicina e Sindicato dos Mdicos do Estado de Santa
Catarina), sem o devido reembolso pelas outras duas entidades (ou uma delas),
totalizando um dbito de R$ 5.974,70 entre 1 de junho de 1995 e 13 de junho de
1997;
102 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
g) pagamento de ligaes particulares realizadas pelo responsvel com o
celular particular ou da entidade durante viagens em que recebeu dirias, totalizando
R$ 592,55 entre 1 de junho de 1995 e 13 de junho de 1997;
h) pagamento de estacionamento, totalizando R$ 191,40 entre 1 de junho de
1995 e 13 de junho de 1997;
i) reembolso de combustvel a conselheiros residentes fora de Florianpolis,
totalizando R$ 4.200,26 entre 1 de junho de 1995 e 13 de junho de 1997;
j) pagamento de R$ 1.617,00 por 70 carteiras em couro em 21/12/95;
k) pagamento de R$ 1.050,00 pelo confeco de pins em 9/11/95;
l) pagamento de jeton, em desacordo com o art. 13, 2, da Lei n 3.268, de
30/9/57, totalizando R$ 85819,58 entre 1 de junho de 1995 e 13 de junho de 1997;
m) pagamento integral do preo do fornecimento Tecmveis antes do
recebimento total da encomenda, resultando em prejuzo no valor de R$ 976,80 ao
CREMESC;
n) pagamento de R$ 1.453,00 durante 4 meses (outubro de 96 a janeiro de
97) empresa MANAGER, quando os valores pagos at a resciso deveriam ter
sido iguais a R$ 1.103,00, tendo em vista a contratao do Sr. Rafael Guimares em
1/10/96 (seu custo contratual mensal, equivalente a R$ 1.350,00, deveria ter sido
subtrado do valor mensal do contrato, igual a R$ 2.453,00), resultando em um
prejuzo de R$ 350,00 mensais (total = R$ 1.400,00);
13. Responsabilidade solidria do Dr. Rodrigo dEa Neves e do Dr.
Roberto dvila, conforme parecer do Ilustre Representante do Ministrio
Pblico junto ao TCU, no item a, fls. 253 (TOTAL = 22.085,28):
a) pagamento de lanches, sanduches, refrigerantes, salgados, etc, ou seja,
despesas incompatveis com o objeto da entidade, totalizando R$ 439,59 aps 13 de
junho de 1997;
b) pagamento de servios fotogrficos, ou seja, despesas incompatveis com
o objeto da entidade, totalizado R$ 369,50 aps 13 de junho de 1997;
c) pagamento de hospedagem para o Dr. Roberto dvila em Campos do
Jordo (R$ 640,00 em 29/7/97) e para a Sra. Rosane Mara Laguna em Treze Tlias
(R$ 201,00 em 30/6/97, incluindo combustvel, ch e caf);
d) pagamento de editorao, diagramao, composio final e impresso dos
jornais Pulso, do Centro Acadmico de Medicina da UFSC e O Generalista, do Centro
Acadmico de Medicina da Universidade Regional de Blumenau, no total de R$
822,00 aps 13 de junho de 1997;
e) pagamento de dirias em desacordo com a Portaria SAF n 1.430/94 e
Decreto 1.656/95), excedendo o valor permitido em R$ 4.165,12 nas viagens de
servidores e conselheiros aps 13 de junho de 1997;
f) pagamento de publicao em jornal, dirigida populao catarinense, tendo
como teor manifesto contra os atos do Tribunal de Contas da Unio, no valor de R$
8.936,18, em 8/7/97;
g) reembolso de combustvel a conselheiros residentes fora de Florianpolis,
totalizando R$ 340,89 aps 13 de junho de 1997;
103 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
h) pagamento de gravao da reportagem sobre a recusa do Presidente afastado
em permitir o incio da auditoria do TCU, no valor de R$ 51,00, em 26/6/97;
i) pagamento de jeton, em desacordo com o art. 13, 2, da Lei n 3.268, de
30/9/57, totalizando R$ 6.120,00 aps 13 de junho de 1997.
14. TOTAL DO DBITO: R$ 210.644,16
14.1 A diferena entre este valor e o total demonstrado na Tabela XIV s fls.
21, igual a R$ 9.113,01, equivale soma dos dbitos da mesma tabela cujas
justificativas foram aceitas na Audincia Prvia (R$ 130,00 e R$ 4.421,01) acrescida
da diferena entre o valor impugnado de R$ 5.812,00 (Tabela XIV) e o valor mantido
(R$ 1.400, conforme anlise no item 5, subitem a.29) mais R$ 150,00 inseridos
indevidamente na tabela de fls. 5.
15. Deixou-se de discriminar as datas de cada despesa individualmente pelos
seguintes motivos:
a) com a totalizao dos dbitos por responsvel realizada nesta instruo e
com a constatao de que todas as despesas ocorreram em um perodo no
inflacionrio, o que faz com o que o valor atualizado do dbito no esteja muito
distante da soma dos totais mencionados nos itens 11,12 e 13, possvel verificar a
aplicabilidade ou no do entendimento firmado pelo Plenrio deste Tribunal por
meio da Deciso n 845/96, posteriormente alterada pelas de n 288/97 e 714/97;
b) considerando que a discriminao das despesas por data, no presente
momento, teria a utilidade nica de possibilitar os responsveis recolher os respectivos
dbitos em vez de apresentar alegaes de defesa, tais informaes poderiam ser
transmitidas por meio de cpia das tabelas de fls. 3 a 20 com a modificao necessria
de fls. 5 (retirada da despesa de 5/12/97, inserida por engano);
c) aps a anlise das respostas s citaes, em caso de manuteno de alguns
dos dbitos, estes podem vir a ser detalhados por data para que se calcule com preciso
o dbito final;
d) em caso de o Exm Sr. Ministro-Relator discordar do mtodo sugerido,
ainda h a possibilidade de que as despesas sejam discriminadas por data quando da
instruo inicial dos processos de prestao de contas referentes aos exerccios de
1995 e 1996 e do processo de Tomada de Contas Especial referente s despesas
ocorridas em 1997, caso aprovadas as propostas constantes do item 16.
10. Nessas condies, o Analista da Secex/SC formula a seguinte proposta de
encaminhamento (fl. 414), com a anuncia do titular da unidade tcnica (fls. 415/416)
e do representante da Procuradoria (fl. 418):
16. Ante todo o exposto e considerando que as contas da entidade referentes
aos exerccios de 1995 e 1996 encontram-se sobrestadas no aguardo do julgamento
do presente feito, e ainda considerando que a entidade no apresentou prestao de
contas referentes ao exerccio de 1997, submetemos os autos considerao do Exm
Sr. Ministro-Relator, propondo:
a) seja o presente processo juntado por cpia s contas da entidade referentes
ao exerccio de 1995, com o objetivo de julg-las conforme as anlises constantes
dos itens 5 a 10 desta instruo bem como de citar o Dr. Nlson Grisard e o Dr.
104 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Roberto dvila para que recolham os valores descritos nos itens 11 e 12 deste
relatrio ou apresentem alegaes de defesa;
b) seja o presente processo juntado por cpia s contas da entidade referentes
ao exerccio de 1996, com o objetivo de julg-las conforme as anlises constantes
dos itens 5 a 10 desta instruo bem como de citar o Dr. Roberto dvila para que
recolha os valores descritos no item 12 deste relatrio ou apresente alegaes de
defesa;
c) seja o presente processo transformado em Tomada de Contas Especial,
com o objetivo de citar o Dr. Roberto dvila e o Dr. Rodrigo DEa Neves para que
recolham os valores descritos nos itens 12 e 13 deste relatrio ou apresentem alegaes
de defesa, levando-se em conta no seu julgamento, alm das respostas s citaes, as
anlises constantes nos itens 5 a 10 desta instruo.
11. o relatrio.
VOTO
Inicialmente, releva consignar o entendimento firmado por esta Corte de
Contas no que se refere jurisdio do TCU relativamente s entidades de fiscalizao
das profisses liberais.
2. Alm da Deciso Plenria n 701/98 a qual, avaliando o alcance das
disposies contidas na Medida Provisria n 1.549-35 (posteriormente convertida
na Lei n 9.649/98), firmou o entendimento de que os Conselhos de Fiscalizao do
Exerccio Profissional esto obrigados a prestar contas a este Tribunal, em face do
disposto nos arts. 5, 6, 7 e 8 da Lei n 8.443/92 podem-se invocar outras desta
Corte de Contas em que se examinaram as normas e disposies aplicveis a essas
entidades, a exemplo das Decises n 7/99 1
a
Cmara sesso de 2/2/99; n 69/99
Plenrio sesso de 10/03/99; n 121/99 2
a
Cmara sesso 1/6/99; e n 277/99
2
a
Cmara sesso de 9/9/99.
3. A propsito, conforme assinala a ilustre Procuradora Maria Alzira Ferreira
em seu parecer exarado nos autos do TC-400.088/97-5, o posicionamento que vem
sendo reiteradamente adotado pelo colendo Supremo Tribunal Federal no obstante
a nova legislao dos servios de fiscalizao de profisses no sentido de
considerar que tais conselhos so autarquias (MS 21.466-DF e MS 22.643-SC),
estando jurisdicionados, portanto, ao controle externo exercido por este Tribunal.
4. Sobreleva registrar, ademais, que as inovaes trazidas pelo art. 58 e seus
pargrafos da Lei n 9.649/98 objeto de diversos questionamentos nesta Corte no
tocante a sua eficcia foram suspensas liminarmente pelo Supremo Tribunal Federal,
que, reconhecendo a plausibilidade jurdica da tese de inconstitucionalidade
sustentada pelos autores da ADIn 1.717/DF, mediante a interpretao conjugada
dos artigos 5, XII, 22, XXVI, 21, XXIV, 70, nico, 149 e 175, todos da CF,
deferiu a suspenso cautelar dos dispositivos impugnados, por entender que o
mencionado servio de fiscalizao constitui atividade tpica do Estado, envolvendo,
105 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
tambm, poder de polcia e punio, insuscetvel de delegao a entidades privadas
(in Informativo STF n 163).
5. No tocante s razes de justificativa apresentadas, verifico que os
responsveis no lograram elidir in totum as irregularidades pelas quais foram ouvidos
em audincia. Nessas condies, o pargrafo nico do art. 43 da Lei n 8.443/92 c/c
o 2
o
do art. 194 do Regimento Interno/TCU impem a aplicao de multa, alm da
juntada do processo s contas anuais respectivas.
6. Quanto a essa ltima providncia, h que atentar para o fato de que neste
processo foram examinados atos de gesto concernentes a trs exerccios 1995,
1996 e 1997 , tendo sido constatadas no apenas infraes a normas legais e
regulamentares, em decorrncia das quais deve ser aplicada multa aos responsveis,
assim tambm despesas irregulares que consubstanciam dbitos (itens 11 a 14 da
instruo da Secex/SC, transcritas no Relatrio precedente).
7. Ocorre que as contas dos responsveis relativas a 1995 e a 1996 j foram
prestadas ao Tribunal e aguardam o deslinde destes autos de Relatrio de Auditoria
para serem julgadas, enquanto as relativas a 1997 ainda no foram apresentadas.
8. Destarte, e tendo em considerao o disposto no art. 43 e seu pargrafo
nico da Lei n 8.443/92, c/c o art. 194 e seus 1, 2 e 3 do Regimento Interno/TCU,
entendo que as multas pertinentes s irregularidades relativas aos exerccios de 1995
e 1996 devem ser desde j aplicadas, juntando-se, por cpia, este processo s
correspondentes contas anuais para a citao dos responsveis, nos termos do art.
12, II, da Lei n 8.443/92.
9. No que concerne ao exerccio de 1997, considerando que as contas anuais
ainda no se encontram neste Tribunal, cabe, a meu ver, ex vi do art. 197 do Regimento
Interno/TCU, ordenar-se, desde logo, a converso deste processo em tomada de contas
especial e a citao dos responsveis para que apresentem alegaes de defesa acerca
dos danos causados durante esse exerccio.
10. Por fim, no tocante contratao de pessoal sem concurso pblico (item
5, a.27, da instruo da Secex/SC, transcritas no Relatrio precedente), h que se
ressaltar a jurisprudncia deste Tribunal no sentido de determinar que doravante a
entidade abstenha-se de tal procedimento ante o disposto no art. 37, II, da
Constituio Federal, e na Smula n 231 da Jurisprudncia deste Tribunal sem,
contudo, determinar, desde logo, sejam tais empregados demitidos, haja vista que
foram propostas perante o Supremo Tribunal Federal as Aes Diretas de
Inconstitucionalidade de n
os
1717-6 e 1847-7, questionando o art. 58 e seus pargrafos
da MP 1549-36, de 06/11/97, e da Lei n 9.649/98, tendo sido a primeira delas
interposta por partidos polticos com representao no Congresso Nacional,
invocando, entre outros dispositivos constitucionais, os arts. 70 e 71, inciso II (e. g.
Acrdo 329/98 TCU 2
a
Cmara).
Em conseqncia, Voto por que seja adotada a deciso, sob a forma de acrdo,
que ora submeto a este Plenrio.
106 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
ACRDO N 13/2001 TCU PLENRIO
1
1. Processo TC-650.213/1997-1 (c/ 1 volume).
2. Classe de Assunto: V Relatrio de Auditoria realizada em entidade de
fiscalizao das profisses liberais nas reas de licitaes, contratos e pessoal.
3. Entidade: Conselho Regional de Medicina do Estado de Santa Catarina
Cremesc.
4. Responsveis: Nelson Grisard, Presidente (de 01/01/95 at 31/05/95),
Roberto Luiz dvila, Presidente (de 01/06/95 at 20/06/97) e Rodrigo dEa Neves,
Presidente (a partir de 21/06/97), e Ricardo Fantazzini Russi, Gilberto Digicomo
da Veiga, Heitor Germano do Nascimento Dcker e Paulo Mrcio da Silveira Brunatto,
Conselheiros.
5. Relator: Ministro Jos Antonio Barreto de Macedo.
6. Representantes do Ministrio Pblico: Drs. Marinus Eduardo De Vries
Marsico e Lucas Rocha Furtado.
7. Unidade Tcnica: Secex/SC.
8. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatrio da Auditoria realizada
por equipe da Secex/SC no Conselho Regional de Medicina do Estado de Santa
Catarina Cremesc, nas reas de licitaes, contratos e pessoal, abrangendo o perodo
de 01/01/1995 a 31/07/97, nos termos da Deciso n 420/97 TCU Plenrio.
Considerando que os responsveis Nelson Grisard, Roberto Luiz dvila,
Ricardo Fantazzini Russi, Gilberto Digicomo da Veiga, Heitor Germano do
Nascimento Dcker e Paulo Mrcio da Silveira Brunatto, ouvidos em audincia,
apresentaram razes de justificativa, acerca de irregularidades apuradas pela referida
equipe de auditoria, nas reas de licitaes e contratos (arts. 7
o
, 4
o
, 21, 2
o
, IV, 22,
26, 3
o
, 41, 3
o
, 51, 57, II, 61, pargrafo nico, 62, 73 e 76 da Lei n 8.666/93) e
pessoal (art. 37, XXI, da Constituio Federal);
Considerando que, segundo os pareceres da Secex/SC e da Procuradoria,
restaram no elididas irregularidades que caracterizam infraes s normas legais
ou regulamentares;
Considerando que essas irregularidades e, ainda, as despesas irregulares
ordenadas pelos responsveis dizem respeito aos exerccios de 1995, 1996 e 1997;
Considerando que as contas dos responsveis relativas a 1995 e a 1996 j
foram prestadas ao Tribunal e aguardam o deslinde destes autos para serem julgadas,
enquanto as relativas a 1997 ainda no foram apresentadas:
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso
Plenria, em:
8.1 rejeitar, em parte, as razes de justificativa apresentadas pelos Srs. Nelson
Grisard e Roberto Luiz dvila, Presidentes, e Ricardo Fantazzini Russi, Gilberto
Digicomo da Veiga, Heitor Germano do Nascimento Dcker e Paulo Mrcio da
1
Publicado no DOU de 23/02/2001.
107 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Silveira Brunatto, Conselheiros, haja vista que no lograram elidir in totum as
irregularidades apontadas nestes autos;
8.2 aplicar com fundamento no pargrafo nico do art. 43 e no art. 58,
inciso III, da Lei n 8.443/92 c/c o art. 194, 2, e art. 220, inciso III, do Regimento
Interno/TCU aos Srs. Nelson Grisard e Roberto Luiz dvila, individualmente, a
multa no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) e aos Srs. Ricardo Fantazzini Russi,
Gilberto Digicomo da Veiga, Heitor Germano do Nascimento Dcker e Paulo Mrcio
da Silveira Brunatto, individualmente, a multa no valor de R$ 4.000,00 (quatro mil
reais), fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento das notificaes,
para que comprovem, perante o Tribunal (art. 165, inciso III, alnea a, do Regimento
Interno/TCU), o recolhimento das dvidas ao Tesouro Nacional, atualizadas
monetariamente na data do efetivo recolhimento, se for paga aps o vencimento, na
forma da legislao em vigor;
8.3 autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei n 8.443/92,
a cobrana judicial das dvidas, caso no atendidas as notificaes;
8.4 determinar a juntada destes autos, por cpia, aos processos de contas
anuais do Conselho Regional de Medicina do Estado de Santa Catarina Cremesc,
TC 650.217/1996-9 e TC 650.159/1997-7, respectivamente, relativos aos exerccios
de 1995 e 1996, para que, entre outras providncias, promova-se a citao, com
fundamento no art. 12, II, da Lei n 8.443/92, do Dr. Nlson Grisard, para que, no
prazo de 15 (quinze) dias, recolha os dbitos abaixo especificados (relativos ao
exerccio de 1995) ou apresente alegaes de defesa:
a) R$ 3.293,80 pagos a ttulo de jantar de confraternizao e homenagens
empresa Fantasia Organizao e Execuo de Eventos Ltda, em 29/5/95, embora a
jurisprudncia deste Tribunal seja no sentido de considerar irregulares despesas com
festividades, eventos comemorativos e outros congneres (Deciso n 188/96
Plenrio Ata n 14/96 item 8.1.14 e Deciso n 290/97 Plenrio Ata n 18/97
item 1.6);
b) pagamento de lanches, sanduches, refrigerantes, salgados e congneres,
despesas incompatveis com o objeto da entidade, totalizando R$ 773,27 entre 1 de
janeiro e 31 de maio de 1995;
c) pagamento de servios fotogrficos, despesas incompatveis com o objeto
da entidade, totalizado R$ 368,00 entre 1 de janeiro e 31 de maio de 1995;
d) pagamento de dirias em desacordo com a Portaria SAF n 1.430/94 e
Decreto 1.656/95), excedendo o valor permitido em R$ 51,39 na viagem do Dr.
Roberto dvila a Cambori em 29/5/95;
e) pagamento de estacionamento (R$ 10,70 em 27/04/95 e R$ 21,80 em
07/03/95);
f) reembolso de combustvel a conselheiros residentes fora de Florianpolis,
totalizando R$ 192,21 entre 1 de janeiro e 31 de maio de 1995;
g) pagamento de jeton, em desacordo com o art. 13, 2, da Lei n 3.268, de
30/9/57, totalizando R$ 2118,18 entre 1 de janeiro e 31 de maio de 1995;
108 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
8.5 determinar, com fundamento no art. 197 do Regimento Interno/TCU, a
converso destes autos em tomada de contas especial e a citao, com fundamento
no art. 12, II, da Lei n 8.443/92, dos Srs. Roberto Luiz dvila e Rodrigo dEa
Neves, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, recolham os dbitos abaixo
especificados (relativos ao exerccio de 1997) ou apresentem alegaes de defesa:
a) pagamento de lanches, sanduches, refrigerantes, salgados e congneres,
despesas incompatveis com o objeto da entidade, totalizando R$ 439,59 aps 13 de
junho de 1997;
b) pagamento de servios fotogrficos, ou seja, despesas incompatveis com
o objeto da entidade, totalizado R$ 369,50 aps 13 de junho de 1997;
c) pagamento de hospedagem para o Dr. Roberto dvila em Campos do
Jordo (R$ 640,00 em 29/7/97) e para a Sra. Rosane Mara Laguna em Treze Tlias
(R$ 201,00 em 30/6/97, incluindo combustvel, ch e caf);
d) pagamento de editorao, diagramao, composio final e impresso dos
jornais Pulso, do Centro Acadmico de Medicina da UFSC e O Generalista, do Centro
Acadmico de Medicina da Universidade Regional de Blumenau, no total de R$
822,00 aps 13 de junho de 1997;
e) pagamento de dirias em desacordo com a Portaria SAF n 1.430/94 e
Decreto 1.656/95, excedendo o valor permitido em R$ 4.165,12 nas viagens de
servidores e conselheiros aps 13 de junho de 1997;
f) pagamento de publicao em jornal, dirigida populao catarinense, tendo
como teor manifesto contra os atos do Tribunal de Contas da Unio, no valor de R$
8.936,18, em 8/7/97;
g) reembolso de combustvel a conselheiros residentes fora de Florianpolis,
totalizando R$ 340,89 aps 13 de junho de 1997;
h) pagamento de gravao da reportagem sobre a recusa do Presidente afastado
em permitir o incio da auditoria do TCU, no valor de R$ 51,00, em 26/6/97;
i) pagamento de jeton, em desacordo com o art. 13, 2, da Lei n 3.268, de
30/9/57, totalizando R$ 6.120,00 aps 13 de junho de 1997;
8.6 determinar, ainda, com fundamento no art. 12, II, da Lei n 8.443/92, a
citao nos autos a que se referem os subitens 8.4 e 8.5, supra, relativamente a
cada um dos exerccios de 1995, 1996 e 1997 , do Sr. Roberto Luiz dvila, para
que, no prazo de 15 (quinze) dias, recolha os dbitos abaixo especificados ou apresente
alegaes de defesa:
a) R$ 27.792,63 pagos a ttulo de jantares de confraternizao, hospedagens,
despesas com restaurantes em hotis, servios de som, translado de convidados e
coquetis durante eventos, e outras despesas semelhantes s empresas Fantasia
Organizao e Execuo de Eventos Ltda, Hotel Costa Norte, Canto do Mar Bar e
Restaurante, Multieventos Promoo e Org. de Eventos, Meyer e Mello Ltda, Snia
Regina Gendiroba, Atrio Adm Inc Ltda, Restaurante Fritkze, Restaurante Gruta Azul
e Associao Catarinense de Medicina (reembolso), entre 1/6/95 e 13/6/97, embora
a jurisprudncia deste Tribunal seja no sentido de considerar irregulares despesas
com festividades, eventos comemorativos e outros congneres (Deciso n 188/96
109 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Plenrio Ata n 14/96 item 8.1.14 e Deciso n 290/97 Plenrio Ata n 18/97
item 1.6);
b) pagamento de lanches, sanduches, refrigerantes, salgados e congneres,
despesas incompatveis com o objeto da entidade, totalizando R$ 8.754,00 entre 1
de junho de 1995 e 13 de junho de 1997;
c) pagamento de servios fotogrficos, despesas incompatveis com o objeto
da entidade, totalizado R$ 6.387,11 entre 1 de junho de 1995 e 13 de junho de
1997;
d) pagamento de editorao, diagramao, composio final e impresso dos
jornais Pulso, do Centro Acadmico de Medicina da UFSC e O Generalista, do Centro
Acadmico de Medicina da Universidade Regional de Blumenau, no total de R$
1.510,50 entre 1 de junho de 1995 e 13 de junho de 1997;
e) pagamento de dirias em desacordo com a Portaria SAF n 1.430/94 e
Decreto 1.656/95), excedendo o valor permitido em R$ 35.463,02 nas viagens de
servidores e conselheiros entre 1 de junho de 1995 e 13 de junho de 1997;
f) pagamento de publicaes assinadas por trs entidades (Cremesc,
Associao Catarinense de Medicina e Sindicato dos Mdicos do Estado de Santa
Catarina), sem o devido reembolso pelas outras duas entidades (ou uma delas),
totalizando um dbito de R$ 5.974,70 entre 1 de junho de 1995 e 13 de junho de
1997;
g) pagamento de ligaes particulares realizadas pelo responsvel com o
telefone celular da entidade durante viagens em que recebeu dirias, totalizando R$
592,55 entre 1 de junho de 1995 e 13 de junho de 1997;
h) pagamento de estacionamento, totalizando R$ 191,40 entre 1 de junho de
1995 e 13 de junho de 1997;
i) reembolso de combustvel a conselheiros residentes fora de Florianpolis,
totalizando R$ 4.200,26 entre 1 de junho de 1995 e 13 de junho de 1997;
j) pagamento de R$ 1.617,00 por 70 carteiras em couro em 21/12/95;
k) pagamento de R$ 1.050,00 pelo confeco de pins em 9/11/95;
l) pagamento de jeton, em desacordo com o art. 13, 2, da Lei n 3.268, de
30/9/57, totalizando R$ 85819,58 entre 1 de junho de 1995 e 13 de junho de 1997;
m) pagamento integral do preo do fornecimento Tecmveis antes do
recebimento total da encomenda, resultando em prejuzo no valor de R$ 976,80 ao
Cremesc;
n) pagamento de R$ 1.453,00 durante 4 meses (outubro de 96 a janeiro de
97) empresa Manager, quando os valores pagos at a resciso deveriam ter sido
iguais a R$ 1.103,00, tendo em vista a contratao do Sr. Rafael Guimares em 1/10/
96 (seu custo contratual mensal, equivalente a R$ 1.350,00, deveria ter sido subtrado
do valor mensal do contrato, igual a R$ 2.453,00), resultando em um prejuzo de R$
350,00 mensais (total = R$ 1.400,00);
8.7 determinar ao Cremesc a adoo das seguintes providncias:
110 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
8.7.1 observar o art. 37, XXI, da Constituio Federal, bem assim dos arts.
7
o
, 4
o
, 21, 2
o
, IV, 22, 26, 3
o
, 41, 3
o
, 51, 57, II, 61, pargrafo nico, 62, 73 e 76
da Lei n 8.666/93;
8.7.2 abster-se de conceder reajustes contratuais incompatveis com a natureza
da relao contratual do Conselho com a prestadora de servios; de firmar contratos
quando as propostas apresentadas em procedimento licitatrio contiverem textos e
valores idnticos; de incluir em licitaes para aquisio de material de consumo e
limpeza itens incompatveis com os objetivos da entidade, como gneros alimentcios;
assim tambm de admitir pessoal sem a realizao de prvio concurso pblico, ante
o disposto no art. 37, II, da Constituio Federal, e na Smula 231 da Jurisprudncia
deste Tribunal.
8.7.3 organizar processos de concesso de dirias e passagens, de modo a
comprovar a legalidade das despesas realizadas;
8.7.4 implementar controles no que concerne ao uso de veculos da entidade.
9. Ata n 05/2001 Plenrio
10. Data da Sesso: 14/02/2001 Ordinria
11. Especificao do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimares Souto (Presidente), Iram
Saraiva, Bento Jos Bugarin, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme
Palmeira e os Ministros-Substitutos Jos Antonio Barreto de Macedo (Relator),
Lincoln Magalhes da Rocha e Benjamin Zymler.
HUMBERTO GUIMARES SOUTO
Presidente
JOS ANTONIO BARRETO DE MACEDO
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
111 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
SECRETARIA DE INFRA-ESTRUTURA HDRICA DO
MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL E CODEVASF -
METODOLOGIA UTILIZADA NA ESCOLHA DOS PROJETOS DE
IRRIGAO
Relatrio de Auditoria
Ministro-Relator Adylson Motta
Grupo I Classe III 2 Cmara
TC 004.296/2000-0
Natureza: Relatrio de Auditoria
Entidades: Secretaria de Infra-Estrutura Hdrica do Ministrio da Integrao
Nacional e Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba
Codevasf
Responsveis: Arson Bezerra Lcio e Rmulo de Macedo Vieira
Ementa: Relatrio da auditoria realizada na Secretaria de Infra-
Estrutura Hdrica do Ministrio da Integrao Nacional e na Codevasf.
Metodologia utilizada na escolha dos projetos de irrigao. Determinaes.
Encaminhamento de cpias. Juntada s contas da Codevasf, exerccio de
1999.
RELATRIO
Cuidam os autos do Relatrio da Auditoria realizada na Secretaria de Infra-
Estrutura Hdrica do Ministrio da Integrao Nacional e na Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do So Francisco do Parnaba Codevasf, objetivando
avaliar a metodologia utilizada na escolha dos projetos de irrigao.
Transcrevo abaixo, na ntegra, o teor do relatrio da equipe de auditoria:
2. CONTEXTO LEGAL - A POLTICA NACIONAL DE IRRIGAO
2.1.A principal referncia legal sobre irrigao no Brasil a Lei n 6.662, de
25 de junho de 1979, ainda em vigor, que disps sobre a Poltica Nacional de Irrigao.
Sua regulamentao viria cinco anos depois, com a edio do Decreto n 89.496, de
29.03.1984. A Lei de Irrigao, fortemente marcada pelas caractersticas econmicas
e polticas da poca em que foi elaborada, sofreu ao longo dos ltimos 20 anos uma
nica alterao, imprimida em seu art. 27 pela Lei n 8.657, de 21.05.1993. O Decreto
regulamentador foi modificado em quatro oportunidades
1
, sobressaindo-se as
1
Decreto n 90.309, de 16.10.1984, Decreto n 90.991, de 26.02.1985, Decreto n 93.484, de
29.10.1986 e Decreto n 2.178, de 17.03.1997.
112 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
inovaes introduzidas pelo Decreto n 2.178, de 17.03.1997, especialmente ao afastar
as limitaes originalmente previstas para o assentamento de empresrios. Em sntese,
as principais mutaes ao modelo de irrigao preconizado pela Lei de 1979 viriam
sobretudo das alteraes no Decreto que a regulamentou e, subsidiariamente, de
portarias e resolues emanadas pelas agncias pblicas fomentadoras do setor
irrigao.
2.2.A Lei de Irrigao e o Decreto regulamentador desenharam a estrutura
bsica e os conceitos centrais que norteariam a implantao dos projetos pblicos de
irrigao no Brasil. Nesse sentido, estabeleceram os pressupostos para a arrecadao
de terras, destinao das reas, seleo e assentamento de irrigantes, amortizao do
valor dos lotes, direitos e deveres dos irrigantes, retomada de lotes no explorados,
emancipao de permetros pblicos, uso da gua, tarifao e recuperao dos
investimentos pblicos em infra-estrutura de uso comum, entre outros, os quais so
apresentados a seguir.
2.3.Modelo de Irrigao Lei n 6.662/79, Decreto n 89.496/84 e
respectivas alteraes
2.3.1. Projetos Pblicos de Irrigao
Definidos no art. 8 da Lei n 6.662/79 como ...aqueles cuja infra-estrutura
de irrigao projetada, implantada e operada, direta ou indiretamente, sob a
responsabilidade do Poder Pblico.
2.3.2. Localizao
Os projetos pblicos de irrigao sero localizados, prioritariamente, em
terras do patrimnio pblico, para esse fim reservadas ou adquiridas (art. 12 da
Lei n 6.662/79).
2.3.3. Aquisio de Terras
Por ato do Presidente da Repblica sero declaradas de utilidade pblica
ou interesse social, para fins de expropriao, as reas de terras selecionadas para
a implantao ou expanso de projetos pblicos de irrigao, aplicando-se, no que
couber, a legislao sobre desapropriaes (art. 28 da Lei n 6.662/79).
Publicado o ato declaratrio de utilidade pblica ou interesse social, havendo
concordncia do proprietrio com o valor do laudo de avaliao, o expropriante
poder proceder de forma amigvel, exigindo, do expropriado, alm da prova de
propriedade, a de inexistncia de nus sobre os bens (art. 29 da Lei n 6.662/79).
As normas sobre a liquidao amigvel dos processos de desapropriao
de que trata este artigo sero aprovadas pelo Ministro de Estado do Interior (art.
29, pargrafo nico da Lei n 6.662/79).
Inexistindo acordo, ou ocorrendo qualquer outra causa legal impeditiva
do procedimento amigvel, o expropriante ajuizar ao de desapropriao, e se
alegar urgncia e depositar o valor do laudo de avaliao, o Juiz mandar imiti-lo
provisoriamente na posse dos bens (art. 30 da Lei n 6.662/79).
2.3.4. Destinao das Terras
...as terras agricultveis sero sempre destinadas explorao intensiva,
agropecuria ou agroindustrial... (art. 13 da Lei n 6.662/79).
113 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
2.3.5. Diviso das Terras
...em lotes de dimenses variveis de acordo com a estrutura de produo
projetada... (art. 13 da Lei n 6.662/79).
2.3.6. Ocupao das reas
A Lei de Irrigao prev a diviso em lotes familiares das reas dos projetos
pblicos de irrigao de interesse social predominante (art. 14). O Decreto
regulamentador, em sua forma original, por meio de dispositivo de legalidade
duvidosa, admitia a implantao de pequenas empresas nesses projetos, desde que
no ocupassem, em conjunto, rea superior a 20% do permetro irrigado (art. 14). O
Decreto tambm caracterizava o interesse social predominante quando, entre outros
fatores, se tratasse ... de rea sujeita ao fenmeno das secas ou sempre que se
verificar elevada taxa demogrfica e/ou desemprego, existncia de grande nmero
de pequenos agricultores com terra insuficiente ou sem terra, ou com terra de baixa
produtividade, na rea de influncia do projeto (art. 14, 1).
Observe-se que, pelo dispositivo regulamentador, a ao governamental no
semi-rido nordestino, no que se refere a projetos pblicos de irrigao, estaria
praticamente restrita implantao de lotes familiares, dada a elasticidade do conceito
de interesse social predominante. Sistemtica, portanto, de forte cunho social e,
em grande medida, refratria a princpios de ordem gerencial e mercadolgica.
Em 1984, por meio do Decreto n 90.309, que modifica o caput do art. 14 do
Decreto n 89.496/84, passa-se a admitir a implantao, no somente de pequenas,
mas tambm de mdias empresas nos projetos de irrigao de interesse social
dominante. Ademais, a modificao acrescenta ao mencionado art. 14, o 3, pelo
qual, sob determinadas condies, o percentual de ocupao dos permetros irrigados
por empresas pode chegar a cinqenta por cento.
Por fim, o Decreto n 2.178/97 traz redao vigente, at a presente data, do
art. 14 do Decreto n 89.496/84:
Art. 14. As reas dos projetos de interesse social predominante sero
divididas em lotes familiares.
1 Considera-se projeto de interesse social predominante, para efeito deste
Decreto, aquele destinado exclusivamente ao reassentamento de populaes
desalojadas por fora da construo de obra em rea pblica.
2 Considera-se lote familiar, para efeito deste regulamento, o imvel rural
que seja explorado diretamente pelo agricultor e a sua famlia, e garanta-lhes a
subsistncia, admitida a contratao de mo-de-obra complementar, e de servios
de terceiros, possibilitando o progresso social e econmico.
Ressalte-se que a nova definio de projetos de interesse social predominante,
ao restringir seu alcance, viabilizou a implantao de projetos pblicos de irrigao
totalmente ocupados por empresas, especialmente no semi-rido nordestino.
2.3.7. Aproveitamento da Estrutura Fundiria Preexistente
Em caso de aproveitamento, total ou parcial, nos projetos pblicos de
irrigao, da estrutura fundiria preexistente, os proprietrios das terras sero
considerados irrigantes, para os efeitos desta Lei, desde que atendam aos requisitos
legais e aos objetivos dos respectivos projetos (art. 18 da Lei n 6.662/79).
114 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
2.3.8. Alienao ou Cesso dos Lotes
Os lotes dos projetos pblicos de irrigao podero ser alienados ou cedidos
a irrigantes, cooperativas, ou, ainda, a empresas ou sociedades civis, que tenham
como objetivo a agricultura irrigada (art. 13, pargrafo nico da Lei n 6.662/79).
Valor e Forma de Pagamento dos Lotes
Todas as obras e servios executados no lote tero seu custo incorporado
ao valor da terra para efeito de cesso de uso, alienao ou incorporao societria
(art. 16 da Lei n 6.662/79).
Todas as obras e servios executados no lote pela entidade administradora
tero seu custo incorporado ao valor da terra para efeito de cesso de uso, alienao
ou incorporao societria (art. 16 do Decreto n 89.496/84)
O adquirente de lote familiar amortizar as aplicaes de recursos pblicos
em benfeitorias internas, bem como o valor da terra, calculados em Obrigaes
Reajustveis do Tesouro Nacional - ORTNs, ou ndices oficiais equivalentes, no
prazo de at 25 (vinte e cinco) anos, inclusive at 5 (cinco) anos de carncia, a
juros de at 6% (seis por cento) ao ano, atendidas as peculiaridades de cada projeto
(art. 16, 3 do Decreto n 89.496/84).
Esse dispositivo foi modificado pelos Decretos n 90.309/84, n 90.991/85 e
n 93.484/86, todos revogados pelo Decreto n 2.178/97 que estabeleceu:
O adquirente de lote familiar amortizar os recursos pblicos aplicados
em benfeitorias internas, o valor da terra, apurados data da titulao, no prazo
de at 25 anos, inclusive at cinco de carncia, a juros de seis por cento ao ano.
O adquirente de lote empresarial amortizar o valor do mesmo, calculado em
Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional - ORTNs, ou ndices oficiais equivalentes,
a juros de at 6% (seis por cento) ao ano, no prazo de at 12 (doze) anos, inclusive at
3 (trs) anos de carncia (art. 16, 4 do Decreto n 89.496/84).
2.3.10. Tarifa de gua: Amortizao dos Investimentos Pblicos e
Despesas de Operao e Manuteno
A infra-estrutura de irrigao ter seus investimentos amortizados, total
ou parcialmente, pelos irrigantes, conforme estabelecer o Poder Executivo (art.
24, 3 da Lei n 6.662/79).
A infra-estrutura de irrigao compreende barragens e diques; estruturas e
equipamentos de aduo, conduo e distribuio de gua; estradas e linhas de
transmisso de energia eltrica internas; rede de drenagem principal e prdios de uso
da administrao (art. 23, I da Lei n 6.662/79).
As despesas correspondentes administrao, operao, conservao e
manuteno das infra-estruturas, mencionadas no caput deste artigo, sero divididas
proporcionalmente entre os irrigantes, na forma fixada pelo Poder Executivo (art.
25, 2 da Lei n 6.662/79).
A infra-estrutura de irrigao ter seus investimentos amortizados, total
ou parcialmente, pelos irrigantes, sob a forma de tarifa, calculada em conformidade
com o disposto no artigo 43 deste Regulamento (art. 40 do Decreto n 89.496/84).
115 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Os investimentos de que trata o caput deste artigo sero calculados em
Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional - ORTNs, ou ndices oficiais
equivalentes e amortizados em prazos de at 50 (cinqenta) anos, observando-se o
seguinte:
I - se forem produzidos reinvestimentos, estes sero adicionados ao
remanescente do investimento inicial;
II - ocorrendo o disposto no item anterior, o prazo ser reajustado, mantendo-
se a mesma parcela anual de amortizao (art. 40, 3 do Decreto n 89.496/84).
As despesas correspondentes administrao, operao, conservao e
manuteno das infra-estruturas, mencionadas no caput deste artigo, sero divididas,
proporcionalmente, entre os irrigantes, sob a forma de tarifa, calculada em
conformidade com o disposto no artigo 43 deste Regulamento (art. 42, 3 do
Decreto n 89.496/84).
O valor das tarifas incidentes sobre o uso de gua nos projetos pblicos de
irrigao, de que trata este Regulamento, ser composto pela adio:
I - de parcela correspondente amortizao dos investimentos pblicos nas
obras de infra-estrutura de irrigao, de uso comum, com base no valor atualizado
das mesmas;
II - de parcela correspondente ao valor das despesas anuais de administrao,
operao, conservao e manuteno das infra-estruturas (art. 43 do Decreto n
89.496/84).
A parcela de que trata o inciso I do art. 43 corresponde ao componente
denominado K1 da tarifa de gua, e a parcela de que trata o inciso II corresponde ao
componente K2, calculadas, respectivamente, em funo do tamanho do lote em
hectares (ha) e do volume (em m) da gua fornecida ( 1 e 2 do art. 43 do Decreto
n 89.496/84).
da competncia do Ministro de Estado do Interior a fixao, para cada
projeto de irrigao, das tarifas de que trata este artigo ( 3 do art. 43 do Decreto
n 89.496/84).
2.3.11. Resolubilidade
O lote familiar (...) constitui propriedade resolvel e indivisvel, de acordo
com esta Lei (art. 15 da Lei n 6.662/79).
A forma da clusula de resolubilidade dada pelo art. 27 da Lei de Irrigao:
Se o adquirente do lote ou seu sucessor vier a desistir da explorao direta, ou
deixar injustificadamente inexploradas reas suscetveis de aproveitamento, o imvel
vendido, originariamente, nos termos desta Lei, reverter ao patrimnio da entidade
alienante, indenizadas as despesas feitas com a aquisio, as benfeitorias necessrias
e as teis.
A condio de resolubilidade, no formato original, constitua bice
habilitao do irrigante ao crdito agrcola, vez que impossibilitava a dao do imvel
em garantia dos financiamentos bancrios. Nesse sentido, a Lei n 8.657/93 contornou
a situao quando acrescentou os seguintes pargrafos ao art. 27 da Lei n 6.662/79:
1 A reverso prevista no caput deste artigo no se operar caso o imvel
esteja hipotecado a instituies financeiras oficiais que hajam prestado assistncia
creditcia ao respectivo projeto pblico.
116 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
2 Se a instituio financeira pretende a imediata satisfao do seu crdito
hipotecrio em razo de inadimplncia do irrigante devedor, dever ela notificar a
entidade alienante, trinta dias antes de promover a execuo forada.
3 A entidade alienante notificada, pretendendo beneficiar-se da
reversibilidade prevista neste artigo, poder, no prazo assinalado, oferecer
instituio financeira credora hipotecria, garantia suficiente para a substituio
da hipoteca.
2.3.12. Seleo de Irrigantes
Na seleo de irrigantes, em projetos pblicos de irrigao, os critrios
bsicos sero estabelecidos pelo Ministrio do Interior, de acordo com as
caractersticas locais, regionais ou especficas dos projetos (art. 20 do Decreto n
89.496/84).
Face definio de projetos pblicos de irrigao de interesse social
predominante, tratada no item 2.3.6 supra, na seleo de irrigantes para explorao
de lotes familiares predominavam, originalmente, critrios de misria e pobreza.
No se levava em conta a aptido e a experincia agrcola dos candidatos e tampouco
sua capacidade gerencial.
A abertura participao empresarial e a evoluo do entendimento de
interesse social predominante, tambm discutidos no item 2.3.6, refletiram nos
critrios de seleo dos pequenos irrigantes. Atualmente, algumas entidades pblicas,
administradoras de projetos de irrigao, privilegiam, ao selecionar irrigantes, o nvel
educacional, a aptido e a experincia agrcola, a disponibilidade de capital para
investimento, e outros aspectos que possibilitem tornar os projetos pblicos de
irrigao competitivos.
Quanto ocupao de lotes empresariais, o art. 13, pargrafo nico, da Lei n
6.662/79 prev a alienao de lotes dos projetos pblicos de irrigao a empresas ou
sociedades civis que tenham como objetivo a agricultura irrigada. Dessa forma, a
seleo dessas empresas se d por meio de licitao pblica, em conformidade com
as disposies da Lei n 8.666, de 21.06.1993.
2.3.13. Emancipao dos Projetos Pblicos de Irrigao
Os projetos pblicos de irrigao, a cargo do Governo Federal, sero
elaborados, implantados e operados, direta ou indiretamente, sob a responsabilidade
do Ministrio do Interior(art. 9 da Lei n 6.662/79 grifou-se).
Os projetos pblicos de irrigao, de interesse social predominante, parcial
ou totalmente implantados, podero ser declarados emancipados, por ato do Ministro
de Estado do Interior, observados os preceitos legais pertinentes ( 1 do art. 9 do
Decreto n 89.496/84).
As condies para a emancipao so estabelecidas no 2 desse artigo:
Proceder-se- emancipao quando constatados o trmino das obras da infra-
estrutura indispensvel, o assentamento de, pelo menos, 2/3 (dois teros) dos
irrigantes e a comunidade esteja social e economicamente apta a se desenvolver,
dispondo de uma organizao interna que lhe assegure vida administrativa prpria
e atividades comerciais autnomas.
117 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Observe-se que o 3 do art. 9 estabelece que mesmo quando declarado
emancipado um projeto de irrigao, na forma dos pargrafos anteriores, as infra-
estruturas de uso comum continuaro a pertencer ao Poder Pblico, conforme
preconiza o art. 25 da Lei e o art. 42 do Decreto, e acrescenta que tais infra-estruturas
sero administradas, operadas e mantidas pelo respectivo rgo executor, ao qual
competir o controle do uso da gua e a cobrana das tarifas correspondentes, bem
como do remanescente das prestaes relativas ao pagamento dos lotes e eventuais
benfeitorias internas.
Decreto n 2.178/97 acrescentou o 4 ao art. 42 do Decreto n 89.496/84,
segundo o qual as entidades administradoras dos projetos emancipados devero,
preferencialmente, delegar s organizaes de irrigantes de projetos as atividades de
administrao, operao, conservao e manuteno da infra-estrutura de irrigao
de uso comum.
Para os projetos pblicos administrados por organizaes de irrigantes, o
Decreto n 2.178/97, ao acrescentar o 5 ao art. 43 do Decreto n 89.496/84,
estabelece que a forma de cobrana do componente K2 da tarifa de gua ser definida
por tais organizaes.
3. SECRETARIA DE INFRA-ESTRUTURA HDRICA DO
MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL
3.1. Criao e Competncias
3.1.1. A interveno estatal no setor de irrigao do Brasil nos ltimos 40
anos foi marcada por uma forte descontinuidade administrativa e poltica, decorrente
da freqente criao e extino de rgos pblicos responsveis pela implementao
das polticas de irrigao. Verifica-se tambm a ausncia de coordenao dos diversos
projetos e atividades concernentes funo irrigao, o que resultou na constituio
de modelos diversos e no articulados de implantao de projetos pblicos de
irrigao.
3.1.2. Com a criao do Ministrio da Integrao Nacional, procurou-se
concentrar, sob sua coordenao, as principais agncias pblicas federais responsveis
pela execuo da poltica nacional de irrigao. Busca-se, assim, um novo arranjo
institucional que garanta a implementao de um modelo de irrigao de cunho
nacional, capaz de superar a desarticulao que marcou o passado recente da irrigao
pblica no Brasil.
3.1.3. O Ministrio da Integrao Nacional MI foi criado pela Medida
Provisria n 1.911, de 28.07.1999, mediante transferncia das competncias da
extinta Secretaria Especial de Polticas Regionais SEPRE, da Cmara de Polticas
Regionais do Conselho de Governo da Presidncia da Repblica. A SUDENE,
SUDAM, DNOCS e CODEVASF vincularam-se ao MI por meio do Decreto 3.280,
de 08.12.1999. Os Fundos Constitucionais de Financiamento do Nordeste (FNE),
do Norte (FNO) e do Centro-Oeste (FCO) encontram-se tambm vinculados ao MI.
3.1.4. Ao Ministrio da Integrao Nacional foram atribudas as seguintes
competncias:
. formulao e conduo da poltica de desenvolvimento nacional integrada;
118 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
. formulao e conduo dos planos e programas regionais de
desenvolvimento;
. estabelecimento de estratgias de integrao das economias regionais;
. estabelecimento das diretrizes e prioridades na aplicao dos recursos dos
programas de financiamento de que trata a alnea c do inciso 1 do art. 159 da
Constituio Federal;
. estabelecimento das diretrizes e prioridades na aplicao dos recursos do
Fundo de Investimento do Nordeste - FINOR, do Fundo de Investimento da Amaznia
- FINAM e do Fundo de Recuperao Econmica do Estado do Esprito Santo -
FUNRES;
. estabelecimento de normas para cumprimento dos programas de
financiamento dos fundos constitucionais e das programaes oramentrias dos
fundos de investimento regionais;
. acompanhamento e avaliao dos programas integrados de desenvolvimento
nacional;
. defesa civil;
. obras contra as secas e de infra-estrutura hdrica;
. formulao e conduo da poltica nacional de irrigao;
. ordenao territorial, em conjunto com o Ministrio da Defesa;
. obras pblicas em faixas de fronteiras.
3.1.5. Secretaria de Infra-estrutura Hdrica do Ministrio da Integrao
Nacional - MI compete:
. formular e conduzir a poltica nacional de aproveitamento de recursos
hdricos;
. elaborar e coordenar planos e programas de irrigao e drenagem;
. planejar a execuo de obras de infra-estrutura hdrica para convivncia
com a seca.
3.2. Descentralizao de Recursos Convnios
3.2.1. A Secretaria de Infra-estrutura Hdrica do MI exerce suas atribuies,
no que diz respeito projetos de irrigao, descentralizando recursos da Unio
mediante celebrao de convnios com Estados e Municpios.
3.2.2. A sistemtica para a descentralizao dos recursos obedece s
disposies previstas na Instruo Normativa n 01, de 15.01.1997, da Secretaria do
Tesouro Nacional, devendo ser observadas, no caso de celebrao anterior
publicao desse normativo, as normas vigentes poca da sua celebrao.
3.2.3. Nesse sentido, cabe a Secretaria analisar e aprovar projetos tcnicos
para a celebrao dos convnios, fiscalizar a sua execuo e aprovar as prestaes
de contas dos conveniados.
3.2.4. Observe-se que, segundo informaes obtidas junto ao Diretor do
Departamento de Projetos de Obras Hdricas, a Secretaria no havia, desde a criao
do MI at a realizao dos trabalhos de campo desta auditoria, firmado novos
convnios cujos objetos envolvessem projetos de irrigao. Todos os convnios
relativos irrigao administrados pela Secretaria, naquele perodo, foram
originalmente firmados pelos rgos antecessores do MI. Assim, o elenco de projetos
vinculados Secretaria e selecionados pelo Tribunal para auditorias in loco, em
119 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
cumprimento Deciso TCU n 703/99 Plenrio, so convnios herdados pelo MI
de outros rgos e entidades que, no passado, os efetivaram
2
. Portanto, no coube ao
MI a aplicao de quaisquer critrios na seleo de projetos de irrigao conveniados
que ora encontram-se sob sua responsabilidade.
3.2.5. Na descentralizao de recursos para projetos de irrigao por meio de
convnio, segundo as normas vigentes, cabe ao pretenso convenente a proposio de
Plano de Trabalho, no qual contenha, no caso de obras ou servios, o projeto bsico,
entendido como tal o conjunto de elementos necessrios e suficientes para caracterizar,
com nvel de preciso adequado, a obra ou servio objeto do convnio, sua viabilidade
tcnica, o custo, fases ou etapas, e prazos de execuo. Assim, a realizao de estudos
prvios, de pr-viabilidade e viabilidade, e conseqentemente a seleo de projetos
a serem implantados, em sintonia com os programas regionais e locais de irrigao,
so de responsabilidade do convenente.
3.2.6. Nada obsta, entretanto, que a Secretaria, em vista da consecuo da
Poltica Nacional de Irrigao, da experincia e do conhecimento da Unio no
desenvolvimento de projetos de irrigao, proceda, subsidiariamente s disposies
que regem a celebrao de convnios, a anlises tcnicas pormenorizadas dos Planos
de Trabalho propostos de modo a assegurar a alocao eficiente e efetiva dos recursos
pblicos federais e a articulao dos planos federais, regionais e locais.
3.3. Novo Modelo de Irrigao
3.3.1. A Poltica Nacional de Irrigao (Lei n 6.662, de 25 de junho de
1979) foi formulada com base em pressupostos que enfatizavam a funo social da
irrigao, destacando, sobretudo no caso nordestino, o combate pobreza e a
resistncia seca, colocando em segundo plano aspectos gerenciais e mercadolgicos
e tornando-se, muitas vezes, um bice ao sucesso dos projetos pblicos de irrigao.
3.3.2. No incio da dcada de 90, iniciou-se o debate sobre a constituio de
um novo modelo de irrigao para o pas, focado sobretudo na crtica estrutura
legal que dava sustentao Poltica Nacional de Irrigao, destacando-se os seguintes
aspectos:
. projetos idealizados com o objetivo principal de assentamento de pequenos
produtores x participao do produtor empresrio;
. fragilidade da poltica de emancipao dos permetros;
. custo da infra-estrutura de irrigao x escassez de recursos pblicos;
. desapropriao x aquisio direta de terras;
recuperao dos investimentos pblicos x inadimplncia no pagamento da
tarifa dgua;
. propriedade da infra-estrutura de uso comum.
3.3.3. O debate em questo ganhou nfase em meados da dcada de 90,
consolidando, dentro do prprio governo brasileiro, a crtica ao modelo existente e
esboando as linhas gerais de uma nova modelagem para a ao estatal no setor da
irrigao, alicerada nos pressupostos abaixo arrolados, os quais, para sua plena
efetivao, dependem de inovaes legislativas:
2
Os Mapas de Acompanhamento dos Convnios selecionados pelo Tribunal constituem o Anexo
01 deste Relatrio.
120 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
. nfase na viso de mercado;
. governo como provedor da infra-estrutura de uso coletivo;
. plena recuperao dos recursos pblicos aplicados;
. irrigao como atividade econmica auto-sustentada;
. sustentabilidade scio-ambiental;
. operao e manuteno dos permetros sob a responsabilidade dos prprios
irrigantes (emancipao);
. possibilidade de alienao ou arrendamento da infra-estrutura pblica de
irrigao.
3.3.4. Criado o Ministrio da Integrao Nacional, a elaborao do Novo
Modelo de Irrigao foi a ele atribuda, incluindo-se a propositura de um novo arranjo
legal que absorva as contribuies decorrentes da crtica ao modelo preconizado
pela Lei n 6.662/79. Nesse sentido, dirigentes da Secretaria e da CODEVASF tm
lugar nos Comits Tcnico e Gestor no Estudo, contratado pelo Banco do Nordeste
junto ao Consrcio PLENA-FGV-PROJETEC, para subsidiar o Projeto Novo Modelo
de Irrigao.
3.3.5. Referido estudo consiste em desenvolver, validar e estabelecer as bases
estruturais, conceituais, regulatrias, operacionais e financeiras, com enfoque na
implantao do Novo Modelo de Irrigao no Nordeste do Brasil. Ter como
resultados o Relatrio de Antecedentes, o Relatrio sobre o Estado da Arte da
Irrigao Nacional e Internacional e o Relatrio da Proposta Novo Modelo
Conceptual.
3.3.6. Segundo informaes do Secretrio de Infra-estrutura Hdrica, a verso
final dos Relatrios ter sido concluda at o final do ms de maio de 2000, contendo
proposta, a ser encaminhada ao Congresso Nacional, de reformulao da Poltica
Nacional de Irrigao.
4. COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO DO VALE DO SO
FRANCISCO CODEVASF
4.1. Antecedentes e Histrico
4.1.1. A interveno do Governo Federal no Vale do So Francisco remonta
Constituio de 1946. O art. 29 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
estabeleceu o prazo de vinte anos para que o Executivo traasse e executasse um
plano de aproveitamento total das possibilidades econmicas do Rio So Francisco
e seus afluentes. Em decorrncia, foi criada, por meio da Lei n 541, de 15.12.1948,
a Comisso do Vale do So Francisco CVSF, diretamente subordinada Presidncia
da Repblica.
4.1.2. Decorrido o prazo constitucional, foi editado o Decreto-lei n 292, de
28.02.1967 que extinguiu a CVSF e criou a Superintendncia do Vale do So Francisco
SUVALE, autarquia vinculada ao ento Ministrio do Interior.
4.1.3. A CVSF e a SUVALE se constituram, por dcadas, nas principais
executoras de estudos sobre o Vale e provedoras de infra-estruturas bsicas da regio,
por meio da construo de usinas trmicas e hidreltricas, linhas de transmisso e
redes de distribuio de energia, estradas e pontes, aeroportos e campos de pouso,
adutoras estaduais e regionais, poos, sistemas de abastecimento de gua, hospitais
121 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
e postos de sade, escolas de diversos nveis, barragens e outros componentes
socioeconmicos.
4.1.4. A Companhia de Desenvolvimento do Vale do So Francisco
CODEVASF, empresa pblica federal sucessora da SUVALE, teve sua criao
autorizada pela Lei n 6.088, de 16.07.1974, tendo como finalidade o
aproveitamento, para fins agrcolas, agropecurios e agro-industriais, dos recursos
de gua e solo do Vale do So Francisco, diretamente ou por intermdio de entidades
pblicas e privadas, promovendo o desenvolvimento integrado de reas prioritrias
e a implantao de distritos agro-industriais e agropecurios, podendo, para esse
efeito, coordenar ou executar, diretamente ou mediante contratao, obras de infra-
estrutura, particularmente de captao de gua para fins de irrigao, de construo
de canais primrios ou secundrios, e tambm obras de saneamento bsico,
eletrificao e transportes, conforme Plano Diretor em articulao com os rgos
federais competentes, conforme estabelecido no art. 4 da Lei de criao.
4.1.5. A Lei n 9.954, de 06 de Janeiro de 2000, autorizou o Poder Executivo
a alterar a razo social da Companhia de Desenvolvimento do Vale do So Francisco
CODEVASF para Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e
do Parnaba CODEVASF e, modificando os arts. 2, 4 e 9, III, estendeu a rea de
atuao da Companhia para o vale do rio Parnaba nos estados do Piau e do Maranho.
4.1.6. Inicialmente vinculada ao extinto Ministrio do Interior e,
posteriormente, aos extintos ou ento denominados Ministrio Extraordinrio para
Irrigao, Ministrio da Agricultura e Reforma Agrria, Ministrio da Integrao
Regional, Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal,
e extinta Secretaria de Polticas Regionais da Presidncia da Repblica, a
CODEVASF encontra-se vinculada ao Ministrio da Integrao Nacional MI,
conforme o Decreto n 3.280, de 08.12.1999, publicado no DOU de 09.12.1999.
4.1.7. A criao da CODEVASF marcou o incio de uma fase de ao
governamental direcionada prioritariamente para o desenvolvimento da agricultura,
por meio do aproveitamento racional dos recursos de gua e solo e da implantao
de distritos agroindustriais e agropecurios, conforme estabelecido como finalidade
da Companhia em sua Lei de criao. Nesse sentido, a irrigao tornou-se a atividade
central da Empresa, pelo seu potencial como frente de expanso econmica e pelo
fato de a incorporao econmica da maioria das terras agricultveis do Vale depender,
em grande medida, da adoo dessa tecnologia.
4.2. Estrutura Organizacional
4.2.1. A CODEVASF, regida pela Lei n 6.088/74, pelos seus Estatuto
3
e
Regimento Interno
4
, administrada por um Presidente e trs Diretores, todos nomeados
pelo Presidente da Repblica, tem sede e foro no Distrito Federal
5
.
3
Aprovado pelo Decreto n 416, de 07.01.1992.
4
Aprovado pela Resoluo n 378, de 21.08.1996, da Diretoria Executiva e pela Deliberao n
008, de 02.09.1996, do Conselho de Administrao e alterado pela Resoluo n 321, de
27.08.1997, da Diretoria Executiva e pela Deliberao n 007, de 23.09.1997, do Conselho
de Administrao.
5
Arts. 2, 3 e 5 da Lei n 6.088/74.
122 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
4.2.2. Com composio e competncia estabelecidas no seu Estatuto, o
Conselho de Administrao, o Conselho Fiscal e a Diretoria Executiva compem a
organizao bsica da Companhia. O detalhamento da estrutura organizacional da
CODEVASF e a discriminao das competncias das unidades, bem como as
atribuies de seus titulares, so definidas no Regimento Interno da Empresa
6
.
4.2.3. A estrutura orgnica da CODEVASF compreende rgos de Deliberao
(Assemblia Geral e Conselho de Administrao), rgo de Fiscalizao (Conselho
Fiscal), rgos de Administrao Superior (Diretoria Executiva e Presidncia), rea
de Planejamento, rea de Engenharia, rea de Produo, rea de Administrao e
Unidades Descentralizadas (Superintendncias Regionais SR). O detalhamento
dessa estrutura encontra-se nos arts. 3 a 5 do Regimento Interno da Companhia e,
sob a forma de organograma, constitui o Anexo 02 deste Relatrio (fls. 75/82).
4.2.4. So seis as Superintendncias Regionais:
a) 1 SR sede: Montes Claros (MG); atua nos Alto e Mdio So Francisco, nos
Estados de Minas Gerais e Gois e no Distrito Federal;
b) 2 SR sede: Bom Jesus da Lapa (BA); atua no Mdio So Francisco, no
Estado da Bahia;
c) 3 SR sede: Petrolina (PE); atua no Submdio So Francisco, no Estado de
Pernambuco;
d) 4 SR sede: Aracaju (SE); atua no Baixo So Francisco, no Estado de Sergipe;
e) 5 SR sede: Penedo (AL); atua no Baixo So Francisco, no Estado de Alagoas;
f) 6 SR sede: Juazeiro (BA); atua no Submdio So Francisco, no Estado da
Bahia;
4.2.5. Observe-se que a estrutura organizacional das Superintendncias Regionais
reflexo daquela existente na Administrao Central. A cada rea da Sede (Planejamento,
Engenharia, Produo e Administrao) corresponde uma Diviso nas SRs, e a cada
Coordenadoria de rea na Sede corresponde um Servio nas SRs, e assim por diante.
4.3. Diretrizes
4.3.1. A CODEVASF define sua Misso Institucional como a execuo da
competncia federal na gesto compartilhada do uso sustentvel dos recursos
hdricos da bacia do rio So Francisco, bem como a promoo do aproveitamento
hidroagrcola desses recursos. Para o alcance de sua Misso, a Empresa estabelece
as seguintes diretrizes
7
:
. diminuio das desigualdades intra-regionais;
. aumento da oferta de empregos produtivos estveis, a uma taxa compatvel
com a reverso do processo migratrio regional;
. melhoria dos nveis de renda e das condies de vida da populao so-
franciscana;
. criao de excedentes de produtos agropecurios e pesqueiros, com vistas a
contribuir para a satisfao das demandas;
6
Arts. 12 a 25 do Estatuto da CODEVASF.
7
Informaes obtidas no site da CODEVASF: www.codevasf.gov.br/port/codevasf/atuacao.html.
123 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
. reduo dos efeitos econmicos e sociais das inundaes e das secas
peridicas; e
. compatibilizao do uso e preservao de recursos naturais, bem como a
preservao da ictiofauna do rio So Francisco.
5. MODELO DE IRRIGAO DA CODEVASF
5.1. Identificao da rea
5.1.1. A identificao das reas nas quais sero implantados projetos pblicos
de irrigao pela CODEVASF fundamenta-se, primordialmente, nos planos que
definiram as reas prioritrias para o desenvolvimento da agricultura irrigada no
Vale do So Francisco, em especial os seguintes:
. Reconhecimento dos Recursos Hidrulicos e de Solos da Bacia do Rio So
Francisco SUDENE/CHESF/SUVALE/BUREAU OF RECLAMATION 1970;
. PROVALE Programa Especial para o Vale do So Francisco Editado
pelo Decreto-lei n 1.207/1972 SUVALE;
. Plano de Desenvolvimento Integrado do Vale do So Francisco, produzido
pelo Development and Resources Corporation contratado pelo Ministrio do Interior
1974;
. Plano Diretor para o Desenvolvimento do Vale do So Francisco
PLANVASF MINTER/CODEVASF/SUDENE/ESTADOS/OEA 1989; e
. Plano de Desenvolvimento Sustentvel da Bacia do Rio So Francisco e do
Semi-rido Nordestino Projeto Semi-rido CODEVASF (adaptao e atualizao
do PLANVASF, do Projeto ridas/SEPLAN e da Agenda 21) 1996.
5.1.2. Desses planos, destaca-se o PLANVASF, projeto de estudos e pesquisas
visando integrar a Regio a um processo de desenvolvimento auto-sustentvel.
Concebido pelo Governo Brasileiro, o projeto foi viabilizado por meio de Convnio
de Cooperao Tcnica firmado, em 1986, com a Organizao dos Estados
Americanos OEA. A execuo do projeto ficou a cargo da CODEVASF, teve a
SUDENE como co-participante e contou com a colaborao de outras instituies
federais e estaduais.
5.1.3. A rea estudada, 691.000 Km, abrange 421 municpios dos Estados
de Minas Gerais, Bahia, Pernambuco, Alagoas e Sergipe, situados, total ou
parcialmente, na bacia hidrogrfica do rio So Francisco.
5.1.4. O PLANVASF dedicou particular ateno ao desenvolvimento da
agricultura irrigada no semi-rido nordestino, vez que 58% da rea estudada encontra-
se no chamado Polgono das Secas, com caractersticas climticas que representam
um grande risco para as culturas de sequeiro. Ademais, segundo o Plano, o Nordeste
, no mundo, uma das regies semi-ridas mais populosas e de menor proporo de
rea irrigada em relao rea cultivada total.
5.1.5. Nesse sentido, elaborou-se, no mbito do PLANVASF, o Programa
para o Desenvolvimento da Irrigao (1989-2000), no qual inventariaram-se projetos
e idias de projetos de irrigao, existentes poca, das mais diversas origens, numa
rea de 1.335.623 ha. A partir desse inventrio, elegeram-se 170 reas para
implantao de projetos pblicos e privados que compem o Programa. As reas
124 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
selecionadas totalizam 593.821 ha
8
. Observe-se que as reas selecionadas tm carter
indicativo e nelas poderiam ser desenvolvidos um ou mais projetos de irrigao. A
seleo fundamentou-se nos seguintes critrios:
. necessidades da programao do setor agropecurio, com a preocupao de
privilegiar com maior superfcie irrigada as reas que tm clima mais adverso para a
agricultura de sequeiro e apresentavam maior pobreza e maior ndice de desemprego
ou subemprego;
. condies tcnicas especficas de cada projeto e custos de investimentos
previsveis, dando preferncia aos que exigiam menores investimentos;
. prioridade para os projetos localizados em regies j dotadas de infra-
estrutura fsica de apoio necessria e onde j houvesse tradio de irrigao, ou
proximidade de permetros pblicos irrigados; e
. antecipao dos projetos que j tivessem estudos ou para os quais houvesse
deliberao de execuo.
5.1.6. Ressalte-se que, segundo o Relatrio Final do PLANVASF, a
implantao do Programa exigir a sua subdiviso em programas federais ou
estaduais a curto prazo que necessitam de maior detalhamento e, eventualmente,
de alterao das prioridades de cada projeto ou at da substituio de alguns.
Ainda que a presente programao tenha sido discutida com os rgos estaduais
atuantes na rea da irrigao, admissvel que o tempo altere as bases de deciso,
podendo, portanto, serem necessrias alteraes nesta proposta inicial.
9
5.1.7. A CODEVASF informa, em seu Modelo de Irrigao, que os projetos/
empreendimentos so destacados do conjunto dos estudos acima relacionados ...em
funo de sua importncia e prioridade no contexto dos planos nacionais e regionais
de desenvolvimento..., levando em conta ...a programao preliminar das vrias
fases para a preparao do projeto, inclusive, o planejamento oramentrio,
incluindo-o no Plano Plurianual de Investimentos PPA.
10
5.2. Fase de Estudos
De acordo com o Estatuto, Regimento Interno e Regulamentos das reas de
Planejamento e Engenharia da CODEVASF, os estudos prvios, de pr-viabilidade e
de viabilidade so de responsabilidade da Coordenadoria de Planos e Programas da
rea de Planejamento AP/PP e da Coordenadoria de Estudos e Projetos da rea
de Engenharia AE/EP. Referidos estudos podem ser executados diretamente pelos
tcnicos da Empresa ou mediante contratao e/ou parceria com outras instituies.
Em 1995, a CODEVASF formulou os Termos de Referncia para Elaborao
de Projetos
11
, documento em que estabelece normas, critrios e condies contratuais
8
Os projetos e idias de projetos inventariados e os 170 projetos de irrigao selecionados
constituem o Anexo 07 deste Relatrio (fls. 257/269).
9
CODEVASF. Plano Diretor para o Desenvolvimento do Vale do So Francisco PLANVASF
Relatrio Final (1989 2000). Braslia. 1989. p.216.
10
CODEVASF. Modelo de Irrigao. Braslia. 1999. p.7.
11
CODEVASF. Termos de Referncia para a Elaborao de Projetos. Braslia. 1995.
125 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
para a elaborao de estudos de pr-viabilidade, viabilidade e projetos bsico e
executivo em irrigao, drenagem e barragens. Trata-se, portanto, de documento
detalhado que contm o conjunto de informaes e prescries tcnicas estabelecidas,
preliminarmente, pela CODEVASF no intento de definir e caracterizar a metodologia
relativa execuo dos trabalhos pertinentes implantao de projetos de irrigao.
Os estudos (prvios, pr-viabilidade e viabilidade) e os projetos (bsico e
executivo), relativos a cada projeto de irrigao sob responsabilidade da CODEVASF,
encontram-se discriminados no Inventrio de Projetos
12
.
Tecnologia relevante utilizada pela CODEVASF nos estudos sobre o vale do
So Francisco, o Geoprocessamento foi introduzido na Companhia em 1986 com o
objetivo de resgatar o acervo de informaes cartogrficas existente na Empresa,
inclusive o herdado da CVSF e da SUVALE. Hoje, o Centro de Geoprocessamento,
subordinado AP/PP, desenvolve estudos para identificao, quantificao e
mapeamento de recursos naturais, de atividades relacionadas ao uso do solo e da
gua e de informaes socioeconmicas e ambientais do vale do So Francisco e do
semi-rido nordestino.
Para tanto, o Centro de Geoprocessamento dispe de computadores, softwares
e outros equipamentos, nos quais so tratados os dados obtidos pela cartografia digital,
sensoriamento remoto, imagens de satlite e sistemas de informaes geogrficas.
Outra ferramenta utilizada a videografia, sistema de sensoriamento remoto
aerotransportado com cmeras e gravadores de vdeo instalados em avio da
CODEVASF. A videografia constitui alternativa aos problemas da utilizao nica
das imagens de satlite, tais como: periodicidade da passagem dos satlites sobre a
mesma regio, a baixa resoluo espacial das imagens disponibilizadas e a
visualizao de distintos cultivos e o tempo decorrido entre captao da imagem e a
sua disponibilizao ao usurio.
So tambm desenvolvidas pelo Geoprocessamento da CODEVASF atividades
de monitoramento e controle dos permetros irrigados e de identificao de problemas,
entre eles, risco de salinizao de solos, uniformidade de irrigao, fertilidade dos
solos, desvio de gua para irrigao no-autorizada e plantaes ilegais.
A ttulo de exemplo dos produtos disponibilizados pelo Centro de
Geoprocessamento da CODEVASF e das potencialidades desta tecnologia, so
apresentados no Anexo 04 (fls. 113/123) deste relatrio os seguintes mapas
geoprocessados, obtidos junto Empresa por meio da Solicitao de Informaes n
02, de 05.04.2000:
. Permetros Irrigados localizao dos projetos de irrigao desenvolvidos
pela CODEVASF e aqueles desenvolvidos em parceria com a Companhia
Hidroeltrica do So Francisco CHESF e com o Estado de Sergipe. Inclui o estgio
de desenvolvimento em que esses projetos se encontram (estudos, implantao ou
operao).
. reas Prioritrias reas prioritrias, s quais estava restrita a atuao da
SUVALE, na forma definida pelo Decreto-lei n 292/1967 e localizao dos projetos
de irrigao.
12
CODEVASF. Inventrio de Projetos. 3 ed. Braslia. 1999.
126 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
. Superintendncias Regionais a rea de atuao das Superintendncias
Regionais da CODEVASF e localizao dos projetos de irrigao.
. Clima e Precipitao Pluviomtrica isoietas e tipos climticos do vale do
So Francisco versus localizao dos projetos de irrigao.
. Precipitao Mdia Anual e Insolao isoietas e nveis de insolao do
vale do So Francisco versus localizao dos projetos de irrigao.
. Solos manchas de solo existentes no vale do So Francisco versus localizao
dos projetos de irrigao.
. Potencial de Terras para Irrigao classificao das terras para irrigao
versus localizao dos projetos de irrigao.
. Risco de Salinizao graduao do risco de salinizao nos solos do vale
do So Francisco versus localizao dos projetos de irrigao.
. Tronco de Transporte Intermodal nos Eixos do Nordeste infra-estrutura
de transporte existente e planejada.
5.2.1. Estudos Prvios
Caracterizados pela prospeco dos potenciais da rea escolhida e a
conseqente anlise das suas condies fsicas e ambientais, esses estudos, de natureza
multidisciplinar, envolvem aspectos cartogrficos, topogrficos, hidrolgicos,
geolgicos, pedolgicos, climatolgicos, demogrficos e de meio ambiente.
A anlise dessas informaes propicia a deciso sobre a existncia de potencial
para a continuidade dos investimentos e, assim, a Fase de Estudos tem prosseguimento
com o Estudo de Pr-viabilidade.
5.2.2. Estudo de Pr-viabilidade
Os Termos de Referncia para Elaborao de Projetos da CODEVASF
estabelecem que informaes devem constar do Relatrio Final do Estudo de Pr-
viabilidade de Irrigao e Drenagem, as quais sero descritas, sucintamente, a seguir.
a) Objetivo e Antecedentes do Projeto.
b) Caracterizao Ambiental: deve caracterizar os ecossistemas na situao
anterior implantao do empreendimento por meio da coleta de informaes
disponveis, destacando os fatores ambientais mais notveis.
A partir desses levantamentos sero feitos estudos e propostas para a delimitao
da rea a adquirir ou desapropriar, para se inferir os impactos provocados durante a
implantao e operao do empreendimento e, finalmente, para o reequilbrio ecolgico
e possibilidades do aproveitamento potencial das novas condies.
A caracterizao ambiental oferecer subsdios para as decises e estudos da
etapa de viabilidade, momento em que sero elaborados o EIA e RIMA. Para tanto,
deve apontar os principais problemas, indicar estudos e levantamentos a serem
aprofundados e fazer recomendaes.
As metodologias gerais e especficas de trabalho a serem aplicadas pela equipe
responsvel devero ser submetidas apreciao da CODEVASF, devendo estar
claramente explicitados os mtodos e tcnicas de trabalho, identificando-se os passos
metodolgicos adotados, bem como o cronograma fsico de trabalho.
Fundamentado nos estudos e levantamentos elaborados, dever ser apresentado
um texto conclusivo, com recomendaes e proposies. Incluir-se- um mapa no
127 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
qual estaro delimitadas as reas mais adequadas para a reserva legal prescrita na
legislao pertinente e demarcadas as reas de preservao permanente.
Todos os assuntos tratados no Estudo de Pr-viabilidade devero levar em
conta a Caracterizao Ambiental.
c) A Regio de Influncia do Projeto:
. Localizao e caracterizao: relevo, solos, recursos hdricos e vegetao;
. Diviso administrativa;
. Aspectos gerais da economia na regio;
. Populao;
. Infra-estrutura: social, econmica e institucional de apoio;
. Projetos de irrigao existentes na rea, pblicos ou privados, em fase de
planejamento ou construo.
d) rea do Projeto:
. Recursos naturais: clima, geologia, topografia, solos e caracterizao dos
recursos hdricos (superficiais, subterrneos e balano hdrico);
. Aspectos sociais: populao, expectativa da comunidade em relao ao
Projeto, fora de trabalho, renda, educao, sade, estrutura fundiria (propriedade e
posse da terra), organizao e grau de desenvolvimento da populao, programa de
envolvimento da comunidade e potencial de conflito de uso da gua na bacia;
. Atividades agrcolas atuais: uso de terra, culturas, rendimento de produo,
uso de insumos, pecuria (uso atual e futuro) e mecanismos de comercializao;
. Localizao e caracterizao: relevo, solos, recursos hdricos e vegetao.
e) A Implantao da Agricultura Irrigada:
. Mercado;
. Comercializao;
. Programa de ocupao;
. Planejamento agrcola.
f) Projeto de Engenharia:
. Balano hdrico: uso agrcola e usos no-agrcolas;
. reas irrigveis e planos de cultura;
. Alternativas de projeto: critrios, principais caractersticas, barragens, obras
de uso comum, usinas hidreltricas, obras e investimentos parcelares e seleo da
melhor alternativa (comparaes tcnica e econmica);
. Alternativas selecionadas: descrio detalhada, rea do Projeto, lay-out geral
do sistema, mtodos de irrigao, obras individuais de corte, barragens e hidreltricas,
obras comuns, equipamentos, obras repetitivas, obras menores e drenagem agrcola;
. Operao e manuteno;
. Plano de implantao;
. Avaliao de custos: de implantao; de operao, manuteno e energia e de
infra-estrutura social (saneamento, sade, educao, centros comunitrios e habitao).
g) Anlise Financeira.
h) Anlise Econmica.
i) Estudo de Anlise Incremental tem por objetivo encontrar o projeto que
maximiza os benefcios lquidos atuais.
128 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
So analisados projetos distintos de diferentes tamanhos e de diferentes
conceitos de engenharia. Procuram-se alternativas que sucessivamente aumentem os
benefcios lquidos atuais, a partir de projetos pequenos at alternativas que irriguem
toda a rea disponvel.
A anlise incremental deve ser feita de modo a facilitar sua reviso e ajuste no
estudo de viabilidade, momento em que estaro disponveis informaes mais precisas
a respeito dos custos e benefcios envolvidos.
j) Descrio da Geologia.
k) Estudos Cartogrficos.
l) Estudos de Drenagem.
m) Concluses e Recomendaes.
n) Desenhos.
o) Anexos.
p) Referncias Bibliogrficas.
Resumo: em volume avulso; deve conter a Ficha Tcnica do Projeto.
Se os resultados obtidos nos Estudos de Pr-viabilidade indicarem
possibilidades razoveis para a implantao do Projeto, prossegue-se com os Estudos
de Viabilidade.
5.2.3. Estudo de Viabilidade
Estudo de Viabilidade tem por objetivo produzir um conjunto de informaes
com maior nvel de detalhe, com maior confiabilidade e integradas finalidade do
empreendimento, identificando e municiando a alternativa mais vivel.
Segundo o Modelo de Irrigao da CODEVASF, no Estudo de Viabilidade
sero definidos:
. A soluo de funcionamento escolhida em funo dos dimensionamentos
hidrulicos, distribuio das redes de canais, dos escoamentos internos da produo,
da drenagem, dos bombeamentos principal e secundrios, dos sistemas de irrigao,
da quantidade, dimenses e destinao agrcolas e toda a gama de estudos e informaes
que compem o sistema de um projeto de irrigao;
. Os projetos de engenharia (civil, hidrulica, mecnica e eltrica) que comporo
a infra-estrutura do empreendimento colocados em sua forma definitiva;
. Os cenrios de operao e produo montados em bases realistas por meio
dos esquemas operacionais do sistema e dos planos de produo com a indicao das
culturas mais rentveis, que podero ser exploradas, e os respectivos estudos de
mercado que garantiro o retorno econmico do empreendimento, principalmente no
sentido de garantir a viabilidade do negcio agrcola;
. Os impactos ambientais e suas medidas mitigadoras com a avaliao preliminar
das influncias que o projeto exercer na regio em reas como recursos naturais
(flora, fauna, solos e gua), populaes (povoamentos, migraes, imigraes e
deslocamentos) e as questes socioeconmicas e de produo que afetaro o meio
antrpico.
No Estudo de Viabilidade so tambm identificadas as necessidades de
investimento em infra-estrutura complementar nas reas de educao, sade,
saneamento, transporte, energia eltrica, escoamento e comercializao da produo,
crdito, dentre outros.
129 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Os Termos de Referncia para Elaborao de Projetos da CODEVASF
estabelecem os tpicos a constar do Relatrio Final do Estudo de Viabilidade de
Irrigao e Drenagem, os quais passa-se a descrever de forma sucinta.
a) Introduo apresenta os objetivos e rea do projeto, seu histrico e estudos
j realizados, o escopo do Estudo de Viabilidade e as atividades do Governo na rea.
b) Estudo de Impacto Ambiental EIA.
c) Relatrio de Impacto Ambiental tem por objetivo principal dar
conhecimento ao publico das concluses do EIA. As informaes tcnicas devem
refletir as concluses do EIA traduzidas em linguagem acessvel ao pblico, ilustrados
por mapas, quadros, grficos e, se necessrio, outras tcnicas de comunicao visual,
de modo que se possa entender claramente as vantagens e desvantagens do Projeto,
bem como todas as conseqncias ambientais de sua implementao.
d) Estudos Climatolgicos e Disponibilidade Hdrica:
. Informao geral: localizao, tempo de observao e sinopse climtica;
. Dados utilizados nos estudos, concepo e desenho do Projeto: precipitao,
temperatura, ventos, insolao, evaporao e umidade relativa;
. Dficit de Umidade;
. Disponibilidade Hdrica;
. Consistncia dos Dados Utilizados;
. Regime Hidrolgico: deflvios mensais, enchentes e estiagens (descargas e
nveis), descarga slida, qualidade da gua (salinidade e poluio) e perdas no leito
do rio;
. Registro de vazes corrigidas das estaes de medio existentes e histricas;
. Obras de regularizao: existentes ou programadas;
. Usos e direitos do uso da gua: atuais ou planejados;
. Batimetria de reservatrios;
. Disponibilidade de gua para o Projeto e obras adicionais necessrias;
. guas subterrneas: dados utilizados, identificao e caractersticas geolgicas
dos aqferos, ciclo hidrolgico, qualidade da gua, usos atuais da gua,
disponibilidades de gua para o Projeto e caractersticas dos poos;
. Memrias de clculo;
. Referncias bibliogrficas.
e) Aspectos Gerais da Economia da regio:
. Atividades agrcolas, pecurias e industriais;
. Produo agrcola;
. Comercializao e mercados;
. Produo vulnervel e permanente no mercado;
. Estrutura de produo;
. Indstrias e servios;
. rea de influncia direta do projeto.
f) Poltica de Desenvolvimento e Adequao do Projeto:
. Poltica do Governo Federal;
. Crescimento das oportunidades de emprego;
. Polticas de desenvolvimento federal, estadual ou municipal, relacionadas
com a regio.
130 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
g) Aspectos Sociodemogrficos:
. Dados utilizados;
. Sinopse sciodemogrfica da rea de interesse (populao, taxas de
crescimento, estrutura familiar, migraes, nveis de distribuio e ingresso, ocupao
da populao, formas de remunerao, nveis de vida, situao de consumo, estrutura
social, nveis culturais e outros);
. Mo-de-obra total;
. Mo-de-obra potencial para o Projeto (todas as categorias);
. Estrutura motivacional da populao;
. Servios educacionais, sanitrios, sociais e outros existentes na regio do
Projeto.
h) Estrutura Fundiria e Uso da Terra na Regio:
. Informao existente (ltimo levantamento cadastral), consistncia e
confiabilidade;
. Estatuto legal das terras;
. Propriedade e posse, sistemas de propriedade e de posse, ttulo e direitos de
propriedade ou de usufruto;
. Categoria das propriedades, segundo rea, valor e uso da terra;
. Estratificao das propriedades;
. Planos de desapropriao existentes ou de aquisio de terras.
i) Atividades Agrcolas na rea do Projeto:
. Generalidades;
. Principais lavouras, uso de insumos e servios;
. Pecuria, uso de insumos e servios;
. Tendncias de desenvolvimento atuais: informaes tecnolgicas
agropecurias;
. Estimativas de rendas tpicas (para estimar o custo de oportunidade do Projeto);
. Organizaes de produtores agrcolas;
. Uso das terras na rea do Projeto.
j) Tributao e Incentivos Fiscais:
. Impostos e taxas em vigor;
. Incentivos Fiscais.
k) Mercado e Comercializao:
. Anlise dos preos;
. Projeo da demanda e da oferta;
. Demanda prevista nos mercados nacional, nordestino e estadual (populao,
nveis de renda e de consumo, preos e quantidades);
. Custos de comercializao (beneficiamento, embalagem, classificao,
transporte, distribuio, impostos e outros);
. Canais de comercializao existentes;
. Estimativas de preos ao produtor e das quantidades a serem consideradas no
projeto;
. Necessidades e possibilidades de agroindstrias.
l) Infra-estrutura existente e planejada:
. Generalidades;
131 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
. Centros urbanos;
. Irrigao pblica e privada, reas em produo;
. Transporte e comunicaes;
. Armazenamento;
. Energia Eltrica;
. Indstria (principalmente de beneficiamento da produo agrcola);
. Servios comerciais;
. Infra-estrutura social: educao, sade e outros.
m) Instituies existentes:
. Relaes e caractersticas das instituies existentes (federais, estaduais, de
crdito, de extenso rural, de desenvolvimento econmico-social e outras);
. Atividades dessas instituies na regio do Projeto;
. Organizaes rurais e suas potencialidades de desenvolvimento.
n) Classificao de Terras para Irrigao
o) Anlise do Projeto proposto:
. Sumrio do Projeto e das principais recomendaes;
. Definio do tipo de projeto conforme a Resenha Setorial da Irrigao;
. Estabelecimento do perodo de maturao do projeto, com fins de
emancipao;
. Proposta de reassentamento, elaborada com a participao da populao
diretamente afetada;
. Forma de ocupao das reas;
. Destinao para cada categoria de beneficirio: irrigantes, empresas e tcnicos
das cincias agrrias;
. Planejamento Agrcola: desmatamento, seleo das exploraes e mtodos
agrotcnicos considerados, consideraes sobre as variaes sazonais de preos,
produtividade e demanda de gua, rotao de culturas, mtodos de irrigao, uso de
fertilizantes e outros insumos, mecanizao agrcola, tamanho mximo e mnimo das
parcelas, custos de produo e rendas bruta e lquida das exploraes;
. Programa detalhado das unidades agrcolas: tipos de unidades, inverses na
unidade, despesas de custeio, programa de exploraes de acordo com as fases de
desenvolvimento, plano de irrigao para o ano agrcola e rendas bruta e lquida
anual das unidades.
p) Estudos Alternativos das Obras de Irrigao e Drenagem:
. A fonte de gua: disponibilidade de gua e parmetros hidrolgicos de
interesse;
. Esboo geral do sistema e definies de subreas utilizando a anlise
incremental;
. Barragens;
. Demanda de gua: generalidades, necessidades hdricas de irrigao, mtodo
de irrigao e parmetros de distribuio e mdulo de irrigao (considerando a
eficincia, perdas na rede de distribuio, capacidade de reservas e fator de
concentrao local);
. Estudos de irrigao on farm;
132 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
. Descrio da rede de irrigao: critrios bsicos, funcionamento,
componentes e itens especiais;
. Rede de drenagem: critrios bsicos, drenagem superficial, drenagem
agronmica, drenagem subterrnea e alternativas estudadas;
. Rede viria;
. Suprimento de Energia: fontes, componentes, clculo do custo, demanda,
consumo e base legal de fornecimento e tarifao;
. Cronograma de implantao;
. Estimativa dos custos das obras de engenharia;
. Despesas anuais de custeio;
. Custo unitrio de gua no estgio de pleno desenvolvimento;
. Estudo de tarifa de gua para amortizao dos investimentos e despesas de
operao e manuteno;
. Estimativas dos custos das barragens alocadas irrigao;
. Obras de infra-estrutura parcelar on farm.
q) Obras de Infra-estrutura Social: na rea do Projeto e na sua rea de
influncia.
r) Plano de Estabelecimento das Unidades Agrcolas:
. Poltica;
. Tamanho e caractersticas dos povoados;
. Localizao das habitaes: caractersticas sociais da populao rural,
eficincia econmica, social e institucional e plano espacial;
. Nveis do Plano: a unidade agrcola e o lote familiar, centros de servios e
sistemas virios.
s) Operao e Manuteno (O & M):
. Custos;
. Responsabilidade geral;
. Agncias pblicas participantes;
. Financiamentos;
. Sistema de irrigao e drenagem: operao e manuteno de obras e operao
e manuteno parcelar.
t) Administrao do Projeto:
. Implementao;
. Administrao;
. Grupo de Planejamento;
. Grupo de Operao e Manuteno;
. Grupo de Assistncia Tcnica e Extenso Rural - ATER;
. Grupo de Comercializao;
. Grupos de Servios Comunitrios;
. Dimensionamento de pessoal para o projeto;
. Saneamento;
. Servios de ATER;
. Servios de Mecanizao Agrcola;
133 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
. Treinamento e capacitao dos agricultores;
. Experimentao agrcola (insumos, novas culturas e mtodos);
. Crdito Agrcola;
. Proposta de associao dos agricultores;
. Quantificao de recursos financeiros anuais e impactos oramentrios;
u) Avaliao Econmica:
. Projeto avaliado do ponto de vista da sociedade como um todo;
. Descrio da metodologia empregada;
. Impactos sobre o emprego e ambientes;
. Anlise da situao existente;
. Anlise do ponto de vista social;
. Caracterizao dos custos e dos benefcios diretos do projeto;
. Custos de barragens alocadas irrigao;
. Critrios adotados para o estabelecimento de preos-sombra;
. Resultados da avaliao econmica;
. Relao custo/benefcio;
. Valor presente lquido;
. Taxa interna de retorno;
. Anlise de sensibilidade.
Avaliao Financeira:
. Descrio da metodologia empregada;
. Anlise financeira dos modelos agrcolas (fluxos de caixa): renda bruta,
emprstimo, investimento, custo de produo, ressarcimento de emprstimo, custo
de energia on farm, tarifa de gua, outras tarifas, renda lquida e capacidade de
pagamento;
. Custos de barragens alocadas irrigao;
. Anlise do ponto de vista da CODEVASF: capacidade de pagamento do
agricultor e tarifas necessrias para o retorno do capital investido;
. Recuperao dos investimentos realizados;
. Anlise da rentabilidade;
. Critrios adotados para a seleo de preos de mercado;
. Resultados da avaliao financeira: relao custo/benefcio, renda lquida
anual, anlise de sensibilidade e taxa interna de retorno.
w) Cronograma de Necessidades Financeiras:
. Cronograma geral de receitas e despesas, inclusive juros, outros encargos
bancrios e amortizao do projeto do ano 0 ao final;
. Necessidade em moeda estrangeira e nacional (fontes e usos).
x) Concluses e Recomendaes.
y) Estudos:
. Topogrficos preliminares: introduo, informaes disponveis,
programao dos trabalhos topogrficos, servios executados, documentos obtidos
e anexos (fichas descritivas dos RNs utilizados, relao de cotas nivelamento
geomtrico da geotecnia, cadernetas de campo e desenhos);
134 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
. Geolgicos/Geotcnicos preliminares: descrio da geologia regional/rea
do projeto, hidrogeologia, dados utilizados, metodologia dos trabalhos executados,
aspectos geolgicos/geotcnicos gerais, servios executados, aspectos geolgicos/
geotcnicos das obras previstas, disponibilidade de materiais de construo,
programao geolgico/geotcnica para a etapa seguinte, concluses e recomendaes
e anexos (sondagens e ensaios de laboratrio);
. Pedolgicos/Classificao das Terras Nvel de Detalhe: introduo,
metodologia, caractersticas gerais da rea, principais caractersticas das terras para
irrigao e concluses e recomendaes;
. Drenagem (Superficial e Subterrnea): introduo, metodologia, estudos
executados, quantitativos estimados, desenho (lay out geral do sistema) e concluses
e recomendaes.
z) Desenhos, Anexos, Referncias Bibliogrficas e Resumo (apresentados
em volume avulso e contm a Ficha Tcnica do Projeto).
Destaque-se que no modelo adotado pela CODEVASF, os Estudos de
Viabilidade constituem instrumentos essenciais na captao de recursos junto a
organismos internacionais para o financiamento de projetos de irrigao. Em verdade,
conforme o Inventrio de Projetos da CODEVASF, a maioria dos projetos de irrigao
em desenvolvimento pela Empresa contam com o aporte de recursos internacionais,
oriundos principalmente do BIRD, BID e Fundo Ultramarino de Cooperao
Econmica OECF do Governo Japons. A compatibilizao dos Projetos s normas
emanadas pelas agncias internacionais de cooperao tcnica e financeira, condio
para a contratao dos financiamentos, influiu de modo positivo na qualidade dos
estudos de viabilidade.
5.3. Deciso de Implantao
5.3.1. A demonstrao de viabilidade de um Projeto, por si s, no garante
sua implantao. A implantao depende da incluso do Projeto no Plano Plurianual
- PPA e da consignao de recursos na Lei Oramentria Anual - LOA. De fato,
segundo o Modelo de Irrigao
13
da CODEVASF, demonstrada a viabilidade do
empreendimento, so desenvolvidas aes para tornar possvel a sua execuo.
So promovidas as articulaes institucionais, para formalizar compromissos com
o Governo Federal visando a obteno de recursos oramentrios e financeiros....
5.3.2. , portanto, no mbito dessas articulaes institucionais que
permeiam a elaborao oramentria desde a proposta inicial da CODEVASF at
a aprovao da LOA no Congresso Nacional que se d, efetivamente, a deciso de
implantao dos projetos pblicos de irrigao sob responsabilidade da CODEVASF.
5.3.3. Sobre o assunto, assim se pronuncia o Diretor da rea de Engenharia
da CODEVASF, por meio do expediente, de 27.04.2000, a ns encaminhado em
atendimento SI n 04, de 25.04.2000 (Anexo 06 fls. 256):
As reas destinadas irrigao pblica no Vale do So Francisco so eleitas
com base em mapeamento e estudos de reconhecimento elaborados segundo as
mais adequadas tcnicas de prospeco e avaliao de solos e disponibilidade de
recursos hdricos. O referencial da CODEVASF o Reconhecimento levado a efeito
13
CODEVASF. Modelo de Irrigao. Braslia. 1999. p. 12.
135 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
pelo BUREC Bureau of Reclamation, rgo tcnico do Governo dos Estados Unidos
da Amrica, no perodo de 1964/74 por deciso do Governo Brasileiro Acordo de
cooperao tcnica SUDENE/SUVALE/CHESF a partir do qual so sugeridos os
aproveitamentos hidroagrcolas.
A aprovao e a deciso de implantar um Projeto Pblico de Irrigao
passam pelos critrios e determinao dos Poderes Executivo e Legislativo e se
explicitam sob a forma de alocao de recursos oramentrios especficos. Ou
seja: em havendo recursos previstos no PPA, aprovados e disponveis no OGU
anual, a CODEVASF entende que o Governo Federal aprovou e determinou os
estudos e a implantao das reas irrigadas segundo as rubricas oramentrias
prprias. Pode-se concluir que a aprovao desses Projetos d-se em instncias
externas empresa e, naturalmente, obedecem ao planejamento e diretrizes
governamentais.
Em nvel tcnico, interno empresa, so elaborados rigorosos estudos de
Viabilidade Tcnica, Econmica e Ambiental os quais visam confirmar (ou no) a
deciso de implantar os Projetos e garantir as melhores alternativas para o destino
do recurso pblico. Todos os projetos tcnicos, fornecimento de equipamentos e
construo de obras so elaborados, executados e fiscalizados segundo referenciais
normativos aplicveis (ABNT, AWWA, DIN, ISO etc...) considerados suficientes pela
rea de Engenharia da CODEVASF. Portanto no existem Normas tcnicas ou
administrativas internas relacionadas aprovao de Projetos Pblicos de Irrigao
desde que as decises para isso esto em seguimentos governamentais superiores
externos empresa (grifamos).
5.3.4. Os fatos noticiados pelo dirigente da Companhia podem ser melhor
visualizados nas planilhas fornecidas pela Coordenadoria de Planos e Programas da
rea de Planejamento AP/PP, em resposta SI n 01, de 03.04.2000 (Anexo 03
fls. 83/112), na qual solicitaram-se informaes a respeito da elaborao e
consolidao oramentria, exerccios de 1996 a 2000, referentes aos projetos de
irrigao da CODEVASF e, ainda, destinao e valores de emendas do Congresso
Nacional que contemplaram itens no contidos na proposta oramentria original da
Empresa.
5.3.5. Segundo informaes dos dirigentes da Companhia, a proposta
oramentria anual reflete a capacidade gerencial da CODEVASF na administrao
dos Projetos em suas diferentes etapas (estudos, projetos, implantao e operao).
5.3.6. As planilhas apresentadas demonstram que todos os Projetos constantes
do Inventrio de Projetos so contemplados no oramento proposto pela Companhia
ao Poder Executivo. Em regra, o Governo Federal promove cortes na proposta original
ao estabelecer o chamado teto oramentrio. Nesse sentido, a CODEVASF obrigada
a rever o seu planejamento de modo a adequar suas aes s restries oramentrias.
5.3.7. Enviado o projeto de LOA ao Congresso, os parlamentares,
individualmente ou por bancada, apresentam emendas ao projeto com o objetivo de
carrear recursos para suas bases eleitorais. Nesse momento, o componente poltico
sobrepe-se ao tcnico na tomada de deciso sobre a implantao de projetos pblicos
136 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
de irrigao. Observe-se que, raras vezes, ocorrem emendas com objetivo de reforar
o oramento proposto para determinado projeto de irrigao. Confirma esses fatos,
a aprovao de emendas para subprojetos e subatividades estranhos proposio
original da CODEVASF e, portanto, alheios ao seu planejamento, conforme se verifica
nas planilhas. Ademais, a criao de novas despesas pressupe a anulao de outras,
subvertendo uma vez mais o planejamento da Empresa.
5.3.8. Por fim, os recursos financeiros liberados pelo Executivo muitas vezes
so inferiores dotao aprovada na LOA, em virtude dos contingenciamentos
estabelecidos.
5.4. Projetos
Conforme o Estatuto, o Regimento Interno e o Regulamento da rea de
Engenharia da CODEVASF, de competncia da Coordenadoria de Estudos e Projetos
da rea de Engenharia AE/EP promover e coordenar a elaborao dos projetos
bsico e executivo relativos aos empreendimentos de irrigao e drenagem.
5.4.1. Projeto Bsico
Segundo o Modelo de Irrigao da CODEVASF, no Projeto Bsico que a
alternativa escolhida no Estudo de Viabilidade ser detalhada, com vistas contratao
da obra. Todos os itens necessrios implantao do empreendimento sero
quantificados em desenhos executivos e em documentos que indiquem:
. As especificaes tcnicas dos projetos de engenharia;
. Os manuais de operao e manuteno dos sistemas de irrigao;
. As informaes da produo refinadas por meio dos manuais de assistncia
tcnica;
. A organizao do Projeto indicada no plano de formao dos Distritos;
. Um conjunto de estudos que indicaro a forma final do empreendimento e
seu funcionamento pleno.
Os Termos de Referncia para Elaborao de Projetos definem o contedo e
a apresentao do Relatrio Final do Projeto Bsico de Irrigao e Drenagem. O
trabalho deve ser apresentado em dez volumes, quais sejam:
a) Volume 1 - Relatrio do Projeto:
. Sumrio; Lista de figuras, tabelas e quadros; Apresentao; Introduo;
. rea do Projeto: localizao e acesso; aspectos fsicos; aspectos
socioeconmicos; infra-estrutura existente; antecedentes; planejamento fsico atual;
o lote agrcola de empresas, irrigantes (lote familiar) e profissionais de cincias
agrrias; irrigao (necessidades de gua, irrigao parcelar, canais e obras tpicas e
especiais); drenagem (critrio de dimensionamento, drenos e obras tpicas e especiais);
. Adutoras; Estaes de bombeamento; Reservatrios de compensao; Rede
viria; Sistema eltrico; Jazidas (quantificao, localizao e delimitao);
. Planejamento de Implantao das Obras;
. Prxima Etapa: estudos de campo e laboratrio necessrios; necessidades de
materiais de construo; legalizao do Projeto ou servios, vistorias, percias e
avaliaes; plano de desapropriao; consideraes ambientais, incluindo as
providncias a serem tomadas pela CODEVASF para o atendimento ao EIA e ao
RIMA;
137 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
. Concluses e Recomendaes; Anexos (figuras, quadros e tabelas).
b) Volume 2 - Especificaes Tcnicas:
. Especificaes tcnicas para obras civis;
. Especificaes tcnicas para o fornecimento e montagem dos equipamentos
eltricos e hidromcanicos.
c) Volume 3 - Desenhos.
d) Volume 4 - Planilhas:
. Planilhas de quantidades;
. Planilhas de preo unitrio dos servios;
. Planilhas de oramento.
e) Volume 5 - Memorial de Clculo.
f) Volume 6 - Planejamento Agrcola:
. Ajustamento de Estudos Anteriores;
. Plano de Ocupao Espacial;
. Plano de Organizao de Agricultores para a Gesto do Permetro Irrigado;
. Plano de Produo;
. Plano de Crdito Rural.
g) Volume 7 - Plano Executivo de Ocupao Espacial: a ser elaborado de
acordo com a Norma de Ocupao Espacial da CODEVASF.
h) Volume 8 - Resumo: em volume avulso; deve conter a Ficha Tcnica do
Projeto.
i) Volume 9 - Anexos: estudos hidrolgicos, topogrficos, pedolgicos,
geolgicos/geotcnicos, de drenagem (superficial e subterrnea) e outros.
j) Volume 10 - Manual de Operao e Manuteno.
Aprovado o Projeto Bsico, so institudos os processos de licitao visando
a contratao das obras civis, da aquisio e montagem dos equipamentos e iniciados
os mecanismos de parceria e de divulgao do empreendimento. Licita-se e contrata-
se o Projeto Executivo e a Superviso e Apoio Fiscalizao das Obras. Essa atividade
ser desenvolvida at a fase de pr-operao do sistema projetado.
5.4.2. Projeto Executivo
contedo e a apresentao do Relatrio Final do Projeto Executivo de Irrigao
e Drenagem so definidos nos Termos de Referncia para Elaborao de Projetos. O
trabalho, definido como o detalhamento construtivo do Projeto Bsico, tem por
objetivo a implantao fsica da infra-estrutura e deve ser apresentado em oito
volumes:
a) Volume 1 - Relatrio do Projeto:
. Sumrio; Lista de figuras, tabelas e quadros; Apresentao; Introduo;
. rea do Projeto: localizao e acesso; aspectos fsicos; aspectos
socioeconmicos;
. Descrio Geral do Projeto;
. Formulao do Projeto Executivo: bases da formulao e estudos revisrios;
138 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
. Projeto Executivo: parcelamento da rea agrcola, sistema de captao e
aduo, redes de canais e drenagem, estaes de bombeamento, sistema virio, sistema
energtico, irrigao parcelar;
. Planejamento de Implantao da Obra;
. Meio Ambiente: consideraes sobre todas as alteraes efetuadas no Projeto
Bsico.
. Concluses e Recomendaes; Anexos (figuras, quadros e tabelas);
. Servios de Campo e Laboratrio: levantamentos topogrficos e investigaes
geotcnicas.
b) Volume 2 - Especificaes Tcnicas:
. Especificaes tcnicas para obras civis;
. Especificaes tcnicas para o fornecimento e montagem dos equipamentos
eltricos e hidromcanicos.
c) Volume 3 - Desenhos.
d) Volume 4 - Planilhas:
. Planilhas de quantidades;
. Planilhas de preo unitrio dos servios;
. Planilhas de oramento.
e) Volume 5 - Memorial de Clculo.
f) Volume 6 - Elementos de Terraplanagem e Notas de Servios.
g) Volume 7 - Manual de Operao e Manuteno.
h) Volume 8 - Projeto como construdo As Build: conjunto de desenhos,
listas, planilhas, especificaes, com as anotaes referentes a todas as modificaes
introduzidas.
5.5. Construo
5.5.1. Na etapa de construo executada simultaneamente com o Projeto
Executivo so realizadas, por meio de mltiplos contratos, todas as obras civis e
demais servios e atividades necessrios para colocar o projeto em operao (infra-
estrutura de uso comum). Procura-se, de acordo com o Modelo de Irrigao, fidelidade
ao Estudo de Viabilidade e ao Projeto Bsico.
5.5.2. importante destacar que a CODEVASF adota uma estratgia de
construo parcelada do empreendimento em etapas de superfcie varivel buscando
o seu crescimento paulatino ...de acordo com a realidade do oramento
disponibilizado pelo Governo Federal e com a capacidade da regio e da comunidade
envolvida em receber os impactos do projeto e adaptar-se s mudanas
socioeconmicas dele decorrentes (grifamos).
14
5.6. Operao
Segundo o Inventrio de Projetos e o Plano de Ao para Emancipao dos
Permetros em Operao da CODEVASF
15
, so 23 os permetros de irrigao em
operao, com a previso de incio de funcionamento de mais trs at dezembro de
2000. Esses permetros apresentam grandes diferenas, resultantes de diversos fatores
14
CODEVASF. Modelo de Irrigao. Braslia. 1999. p. 13.
15
CODEVASF. Plano de Ao para Emancipao dos Permetros em Operao da CODEVASF.
Braslia. 2000.
139 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
como tamanho, perfil dos irrigantes, caractersticas de infra-estrutura, motivo de
implantao, estrutura de produo e renda dos agricultores, entre outros.
5.6.1. Ocupao das reas
Conforme exposto no item 2.3.6 supra, o Decreto n 89.496/84, regulamentador
da Lei de Irrigao, estabelecia, em sua forma original, que os projetos pblicos de
irrigao seriam divididos em lotes familiares e empresariais na proporo de 80% e
20%, respectivamente. O Decreto n 90.309/84 possibilitou que at 50% da rea
fosse destinada a empresas, mediante autorizao de Ministro de Estado. O Decreto
n 2.178/97 introduziu a ltima modificao de modo a permitir que projetos pblicos
de irrigao sejam integralmente ocupados por empresas.
Nesse sentido, a CODEVASF informa, em seu Modelo de Irrigao, que
...hoje tem elaborado projetos ou realizado ajustes nos ainda no implantados,
visando compatibiliz-los com as atuais diretrizes, promovendo maior participao
empresarial.
16
Em cada projeto, as reas irrigadas so divididas em lotes de diferentes
dimenses, destinados a micro, pequenos, mdios e grandes produtores.
Quanto aos critrios de seleo de irrigantes, a Empresa introduziu inovaes
que buscam imprimir maior competitividade ao certame de modo a garantir a
capacitao tcnica, gerencial e financeira dos selecionados, fatores determinantes
para o sucesso do empreendimento.
Os processos seletivos so regidos pela Norma de Ocupao dos Projetos
Pblicos de Irrigao NOR-501 da CODEVASF e pelos editais de alienao de
lotes agrcolas a microprodutores e de alienao de lotes agrcolas empresariais. O
Anexo 06 contm minutas dos referidos editais (fls. 151/192) e cpia da NOR-501
(fls. 135/146).
Alienao de Lotes para Microprodutores
A seleo dos microprodutores rege-se pelos princpios da Lei de Licitaes
e compe-se de trs etapas:
. Pr-qualificao: os interessados so pr-selecionados por uma comisso
mista composta pela CODEVASF e organizaes de irrigantes. So qualificados
candidatos at o limite de duas vezes o nmero de lotes oferecidos na licitao.
Nesta etapa, segundo o Modelo de Edital apresentado pela Empresa, os seguintes
quesitos so pontuados: experincia agropecuria (at 25 pontos), condies
econmicas (at 10 pontos), nvel escolar (at 10 pontos) e experincia administrativa
gerencial (at 5 pontos). Em caso de empate, obedece-se a seguinte ordem de
preferncia: comprovada experincia em agricultura irrigada, comprovada experincia
em agricultura de sequeiro, comprovada capacidade de contrair financiamento rural,
nvel de escolaridade comprovado e ser casado.
. Convocao: os classificados na etapa anterior so convocados para
apresentar a proposta financeira (proposta de preo por hectare, sem identificao
do lote agrcola) e a documentao de habilitao.
16
CODEVASF. Modelo de Irrigao. Braslia. 1999. p. 15.
140 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
. Treinamento: o processo seletivo concludo com a participao obrigatria
de todos os classificados na etapa anterior em treinamento preparatrio, que visa dar
aos selecionados o conhecimento dos papis e responsabilidades dos irrigantes, da
CODEVASF e do Distrito de Irrigao, bem como o entendimento da infra-estrutura
de irrigao e a razo do pagamento da tarifa de gua.
Alienao de Lotes para Empresas
A seleo de irrigantes para lotes empresariais realizada mediante processo
licitatrio, no qual a seleo das propostas feita pela ponderao de preos e
condies de pagamentos propostos, adjudicando-se o lote quele que obtiver a melhor
pontuao na frmula definida pelo Edital.
Inadimplncia dos Irrigantes no Pagamento de Lotes
Por meio da SI n 03, de 05 de Abril de 2000, esta Equipe solicitou informaes
a respeito das taxas de inadimplncia no pagamento dos lotes, referentes aos exerccios
de 1996 a 1999, relativos aos projetos de irrigao da CODEVASF e, ainda,
informaes sobre as medidas adotadas pela empresa para equacionar a situao.
Em resposta, a CODEVASF apresentou o expediente CI/DA/SE/n 098, de
11.05.2000, (Anexo 05 fls. 127/128) do qual constam apenas valores arrecadados
com a venda de lotes nos permetros irrigados.
Quanto s medidas adotadas para solucionar a questo da inadimplncia, a
CODEVASF apresentou o expediente CI/DA/SE/n 108, de 20.04.2000 (fls. 129),
informando que ... no dispomos, at o momento, de instrumentos, que propicia o
clculo da inadimplncia pois os registros contbeis so agrupados no permitindo
identificar as datas de vencimento das parcelas e os permetros correspondentes
(sic) e que ...a Coordenadoria de Finanas desta rea de Administrao
desenvolveu o Sistema de Cobrana SICOB, cujo objetivo principal cadastrar,
cobrar e controlar os crditos a receber oriundos da tarifa dgua K1, e da venda
de lotes, tudo por permetro irrigado, devendo estar concludo at o final deste
exerccio.
5.6.2. Gesto do Permetro
At 1985 os projetos eram administrados diretamente pela Empresa, como
unidades orgnicas de sua estrutura, com funes prprias para operao e manuteno
das infra-estruturas de uso comum, alm do apoio prestado produo por meio de
atividades de assistncia tcnica e extenso rural.
Desde ento a CODEVASF desenvolveu um programa para a emancipao
dos permetros de irrigao, consoante o art. 9 da Lei n 6.662/79 e o art. 9 do
Decreto n 89.496/84. Segundo esse programa, o processo deveria ser iniciado por
uma etapa de co-gesto CODEVASF e irrigantes, estes representados por suas
organizaes j existentes: cooperativas e associaes.
No entanto, o programa mostrou-se pouco eficaz, visto que durante sua
aplicao surgiram diversos entraves, dos quais pode-se destacar o impacto causado
nas organizaes de irrigantes pelas atividades de manuteno e operao das infra-
estruturas de uso comum, completamente diferentes das de apoio produo,
atividades bsicas dessas organizaes. Ademais, as decises sobre as questes de
141 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
operao e manuteno, pouco dominadas pelas organizaes, eram concentradas,
em virtude do regime presidencialista adotado, pelas associaes e cooperativas
existentes.
A CODEVASF buscou, ento, nova forma de envolvimento dos usurios, que
resultou num modelo de organizao denominado Distrito de Irrigao, entidade
civil, de direito privado, com administrao e patrimnio prprios, criado com a
finalidade de administrar, operar e manter a infra-estrutura de irrigao de uso comum.
A participao dos irrigantes compulsria. O Conselho de Administrao e o
Conselho Fiscal, eleitos pela Assemblia Geral dos irrigantes, ambos de carter
eminentemente deliberativo, so os responsveis pela definio das diretrizes e
prioridades para o Distrito e para o permetro. As funes executivas esto a cargo
de um Gerente Executivo, contratado pelo Distrito dentre profissionais da rea,
selecionado por intermdio de anlise curricular efetuada com o apoio da CODEVASF.
Observe-se que a CODEVASF tem assento no Conselho de Administrao, sem direito
a voto, mas com direito a veto para resguardar o patrimnio pblico, vez que a Lei
de Irrigao determina que, emancipado o permetro, a infra-estrutura de uso comum
permanea como propriedade do Estado.
A sistemtica hoje adotada pela CODEVASF para a emancipao de
permetros de irrigao, conforme descrito no Inventrio de Projetos, prev as
seguintes etapas:
. Co-gesto: irrigantes, em conjunto com a CODEVASF, organizam-se para
administrar o permetro. Verificam-se e analisam-se os problemas relativos infra-
estrutura, capacitao dos agricultores, ao apoio produo e regularizao
fundiria. o caso dos permetros em fase inicial de funcionamento, os parcialmente
em operao, mas ainda em implantao de obras e aqueles em que, embora antigos,
a criao da organizao de irrigantes seja recente.
. Autogesto: a CODEVASF mantm o apoio tcnico e financeiro ao Distrito
para solucionar os problemas de sua responsabilidade relacionados na etapa anterior.
nfase na soluo dos problemas fundirios. O apoio financeiro da CODEVASF
restringe-se a obras complementares e de melhoramento. O custo operacional do
permetro assumido integralmente pela organizao de irrigantes.
. Emancipao: a organizao dos produtores assume de forma ampla a
administrao do permetro. Cabe CODEVASF o acompanhamento das atividades
com o objetivo de preservar os recursos naturais e manter os objetivos bsicos do
permetro.
Nos novos projetos, antes do incio do seu funcionamento, a CODEVASF
contrata empresa especializada para desenvolver as atividades de operao e
manuteno inicial do permetro, constituio do Distrito de Irrigao e prestao
de assistncia tcnica e extenso rural. Constitudos, os Distritos assumem
imediatamente a administrao, operao e manuteno do permetro, mediante
Contrato de Delegao celebrado com a CODEVASF. O Anexo 08 (fls. 270/278)
contm cpia de Contrato de Delegao firmado pela CODEVASF e pelo Distrito de
Irrigao do Permetro Senador Nilo Coelho.
142 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
O quadro abaixo, extrado do Inventrio de Projetos, apresenta a situao da
administrao dos permetros em dezembro de 1999:
Administrao Permetro Tipo de Organizao
CODEVASF Co-gesto Auto gesto
Bebedouro Distrito de Irrigao X
Betume Distrito de Irrigao X
Boacica Distrito de Irrigao X
Cerama Cooperativa X
Cotinguiba/Pindoba Distrito de Irrigao X
Cura Distrito de Irrigao X
Estreito Distrito de Irrigao X
Formosinho Associao de Irrigantes X
Formoso A Distrito de Irrigao X
Gorutuba Distrito de Irrigao X
Itiba Distrito de Irrigao X
Jaba Distrito de Irrigao X
Lagoa Grande Associao de Irrigantes X
Mandacaru Cooperativa X
Manioba Distrito de Irrigao X
Mirors Distrito de Irrigao X
Nupeba Distrito de Irrigao X
Pirapora Associao de Irrigantes X
Propri Distrito de Irrigao X
Riacho Grande Distrito de Irrigao X
S. Desedrio/Barreiras Sul Distrito de Irrigao X
Senador Nilo Coelho Distrito de Irrigao X
Touro Associao de Irrigantes X
5.6.3. Tarifa de gua
A CODEVASF orienta o clculo e a cobrana da tarifa de gua conforme os
preceitos definidos na Lei n 6.662/79 e nos Decretos n 89.496/84 e 2.178/97,
emitindo, ainda, normativos prprios sempre que a Lei e o Decreto permitam. Como
exposto no item 2.3.10 deste Relatrio, a tarifa de gua composta por duas parcelas,
quais sejam:
. K1 - parcela correspondente amortizao dos investimentos pblicos nas
obras de infra-estrutura de irrigao de uso comum, com base no seu valor atualizado;
. K2 - parcela correspondente ao valor das despesas anuais de administrao,
operao, conservao e manuteno das infra-estruturas.
Segundo o Modelo de Irrigao
17
da CODEVASF, a cobrana da parcela
K1, calculada por hectare de rea irrigada, para pagamento num prazo de at 50
anos, de competncia da CODEVASF e efetuada em todos os permetros por
intermdio de instituio bancria. J a fixao e cobrana da parcela K2 de
competncia exclusiva do Distrito, sendo essa receita utilizada para custear suas
atividades. Durante o perodo de tempo necessrio para a ocupao integral do
permetro e incio do retorno dos investimentos efetuados pelos irrigantes, essa parcela
complementada pela CODEVASF.
17
CODEVASF. Modelo de Irrigao. Braslia. 1999. p. 18.
143 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
A Resoluo n 672, de 08.12.1999, da Diretoria Executiva da CODEVASF,
aprovou as Diretrizes e Procedimentos para Utilizao da Receita da Parcela K1 da
Tarifa dgua (Anexo 09, fls. 279/283).
Segundo o normativo, o valor da parcela K1 da tarifa dgua para cada projeto
fixado anualmente pelo MI
18
, com base em proposta apresentada pela CODEVASF.
A parcela K1 tem faturamento anual em janeiro de cada ano, em parcelas mensais,
com vencimento trimestral, efetuado diretamente pela CODEVASF independentemente
do faturamento da parcela K2. A cobrana feita pelo sistema de cobrana da
Associao dos Bancos, por intermdio de convnio firmado com o Banco do Brasil.
As receitas oriundas da parcela K1 devem, nos termos da Resoluo n 672/99,
ser utilizadas nos permetros onde forem geradas, preferencialmente pelas organizaes
de irrigantes (mediante convnio) e exclusivamente em obras, compras e servios
enquadrados nas seguintes situaes:
. reposio de equipamentos e reconstruo de obras em decorrncia de
desgaste natural ou esgotamento da vida til;
. recuperao de obras e equipamentos em decorrncia de acidentes e
catstrofes;
. melhoramento de obras e instalaes que tenham por objetivo a otimizao
operacional e a reduo dos custos operacionais;
. correo de obras que apresentem defeitos de projeto ou construo;
. modernizao, recuperao e reabilitao de obras, instalaes e equipamentos
que tenham por objetivo a otimizao e a reduo de custos operacionais;
. atendimento de custos provenientes da arrecadao do K1 e as despesas fiscais
dela decorrentes.
Observe-se que o valor da aplicao dos recursos originrios da parcela K1
deve ser adicionado ao remanescente do investimento inicial, com reajustamento do
prazo e manuteno da periodicidade anual de amortizao, conforme dispe o art.
41, 3, incisos I e II, do Decreto n 89.496/84.
Nos projetos pblicos administrados por organizaes de irrigantes, conforme
exposto no item 2.3.13 supra, o Decreto n 2.178/97, ao acrescentar o 5 ao art. 43
do Decreto n 89.496/84, estabelece que o componente K2 da tarifa dgua ser cobrado
na forma definida pelas organizaes responsveis pela administrao, operao e
manuteno dos permetros.
No desenvolvimento dos trabalhos de auditoria, especialmente nas entrevistas
realizadas junto aos tcnicos da rea de Produo da CODEVASF, foram-nos relatados
os elevados ndices de inadimplncia no pagamento da tarifa de gua. Por meio da SI
n 03, de 05 de Abril de 2000, esta Equipe solicitou informaes a respeito das taxas
de inadimplncia dos componentes da tarifa de gua (K1 e K2), referentes aos
exerccios de 1996 a 1999, relativas aos projetos de irrigao da CODEVASF e, ainda,
informaes sobre as medidas adotadas pela empresa para equacionar a situao.
18
O valor do componente K1 da tarifa de gua para o exerccio de 2000, nos permetros de
irrigao administrados direta ou indiretamente pela CODEVASF, foi fixado em R$ 58,15 por
hectare/ano pela Portaria n 192, de 08.12.1999, do Ministro de Estado da Integrao Nacional.
144 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Em resposta, a CODEVASF apresentou o expediente CI/DA/SE/n 098, de
11.05.2000, (Anexo 05 fls. 127/128 e 130/131 ) do qual extraiu-se a seguinte tabela:
Taxas de Inadimplncia Tarifa de gua (%)
Componente K1 Componente K2
Permetro
1996 1997 1998 1999 Abril/2000 (1)
Bebedouro 55,46 99,73 55,65 79,87 42,85
Betume 78,07 64,23 31,46 76,80 8,50
Boacica 49,11 44,49 86,89 78,95 22,40
Cerama 36,85 79,14 63,19 84,34 64,55
Cotinguiba/Pindoba 82,71 75,83 74,94 89,98 (2)
Cura I 100,00 72,51 77,17 41,30
Cura II 54,24 21,42
58,30 (3)
Estreito 72,64 30,61 35,14 41,10 44,03
Piloto Formoso 3,50 44,62 42,26 39,78 26,83
Formoso A 100,00 59,70 84,10 66,09 / 82,26 (4)
Gorutuba 100,00 100,00 87,42 79,97 27,50
Itiba 49,63 84,41 39,75 26,39 52,90
Jaba 94,85 100,00 73,42 91,17 20,73
Lagoa Grande 50,25 11,32
Mandacaru 100,00 42,81 93,29 82,44 21,45
Manioba 99,85 54,86 5,53 42,21 43,53
Mirors 64,37 65,12 77,19 62,40
Nupeba 42,84 46,67
Pirapora 0,79 100,00 58,28 11,12 25,00
Propri 77,33 30,50 44,63 70,15 50,00
Riacho Grande 44,80 12,00
S. Desedrio/Barreiras Sul 67,13 86,78 46,79 89,96 82,84
Senador Nilo Coelho 47,34 50,82 68,36 77,86 34,01
Touro 25,97 58,69 6,89
(1) Acima de 3 contas vencidas;
(2) ndice no informado;
(3) ndice informado para o Permetro Cura;
(4) ndices relativos a micropodutores e empresrios, respectivamente.
Em relao s medidas adotadas para solucionar a questo da inadimplncia, a
CODEVASF apresentou o expediente CI/DA/SE/n 108, de 20.04.2000 (anexo 05 - fls.
129), informando que ...a Coordenadoria de Finanas desta rea de Administrao
desenvolveu o Sistema de Cobrana SICOB, cujo objetivo principal cadastrar, cobrar
e controlar os crditos a receber oriundos da tarifa dgua K1, e da venda de lotes,
tudo por permetro irrigado, devendo estar concludo at o final deste exerccio.
Em 25.04.2000 esta equipe de auditoria solicitou, por meio da SI n 04, cpias
dos atos normativos da CODEVASF, emanados pelo Conselho de Administrao
(Deliberaes), pela Diretoria Executiva (Resolues e Normas) e pelo Presidente
(Decises) relativos, entre outros, inadimplncia no pagamento da Tarifa de gua. Em
resposta, a Empresa apresentou a CI/DA/SE/n 113, de 02.05.2000 (anexo 06 fls. 244),
na qual anexou a Resoluo n 398, de 02.09.1999, da diretoria Excutiva da CODEVASF,
e informou que ... com a expedio da Resoluo n 398 (...) ao final de 1999 no havia
mais inadimplncia j que foi permitido o parcelamento dos dbitos em atrasos.
145 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
5.7. Projetos de Irrigao da CODEVASF
5.7.1. Fases e Ocupao
Os quadros abaixo, extrados do Inventrio de Projetos, apresentam os Projetos
de Irrigao da CODEVASF segundo as reas que comportam, os estgios em que se
encontram (estudos, projetos, construo, implantao e operao) e os tipos de ocupao
(lotes familiares, lotes de tcnicos agrcolas e lotes empresariais), relativos a 31.12.1998.
rea Estudos Projetos Construo Implantada Operao
Projeto Total rea Sit. rea Sit. SAU SAU SLI
(ha) (ha) (ha) (ha) (ha) Total (ha)
Baixio do Irec 106.218 46.588 4 59.630 5
Barreiras Norte 2.895 2.895
Bebedouro 2.418 2.418 2.418
Betume 2.865 2.865 2.865
Boacica 3.334 3.334 3.334
Brejo de Sta. Maria 3.800 3.800 1
Cerama 430 430 389
Correntina 141.000 141.000 1
Cotinguiba/Pindoba 2.237 2.237 2.237
Cruz das Almas 75.000 75.000 1
Cura 4.350 4.350 4.350
Estreito 7.943 5.844 2.099 2.099
Formosinho 448 448 448
Formoso A 8.373 1.870 6.503 5.827
Formoso H 4.343 4.343
Gorutuba 5.286 5.286 5.286
Itiba 894 894 894
Jaborandi 23.000 23.000 1
Jaba 100.000 45.942 1/3 29.982 5 24.076 16.213
Jequita 34.605 16.012 4 18.593 5
Lagoa Grande 1.660 1.660 1.660
Mandacaru 419 419 419
Manioba 4.293 4.293 4.293
Marituba 3.136 3.136
Mirors 2.166 2.166 1.638
Nupeba 3.156 3.156 1.849
Paulo Afonso 7.000 7.000 1
Pirapora 1.261 1.261 1.261
Pontal 7.540 4.029 6 3.511
Pontal/Sobradinho 27.930 27.930 4
Propri 1.177 1.177 1.177
Quixabeira 3.668 3.668 4
Riacho Grande 1.881 1.881 938
Rio das Velhas 25.000 25.000 1
Salitre 29.210 23.270 5 5.940
S. Desedrio/Barreiras Sul 2.238 2.238 2.238
Senador Nilo Coelho 22.061 22.061 20.948
Touro 13.188 2.478 10.710 10.710
Vale do Iui 88.306 88.306 2/4
Total 774.729 503.246 135.504 30.017 105.962 93.491
SAU: Superfcie Agrcola til (inclui reas ocupadas pelas infra-estruturas de uso comum, irrigveis e
destinadas a usos diversos.
Estudos Situao: 1.Estudos Prvios; 2. Pr-viabilidade Concluda; 3. Viabilidade em Andamento; 4.
Viabilidade Concluda.
Projetos Situao: 5. Projeto Bsico Concludo; 6. Projeto Executivo em Andamento.
146 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Ocupao
Projeto Famlias Tcnicos Empresas
SLI (ha) Unidades SLI (ha) Unidades SLI (ha) Unidades
Baixio do Irec
Barreiras Norte
Bebedouro 1.494 141 924 5
Betume 2.860 753
Boacica 3.324 767
Brejo de Sta. Maria
Cerama 389 112
Correntina
Cotinguiba/Pindoba 1.918 462 296 12
Cruz das Almas
Cura 1.959 268 2.386 22
Estreito 2.099 464
Formosinho 368 38 80 1
Formoso A 2.615 620 58 2 3.084 68
Formoso H
Gorutuba 2.523 388 521 42 2.242 38
Itiba 872 227
Jaborandi
Jaba 6.405 1.255 9.798 238
Jequita
Lagoa Grande 70 2 1.590 55
Mandacaru 368 54 51 2
Manioba 1.889 234 2.379 80
Marituba
Mirors 786 150 30 2 822 18
Nupeba 600 89 1.249 23
Paulo Afonso
Pirapora 1.261 32
Pontal
Pontal/Sobradinho
Propri 1.177 311
Quixabeira
Riacho Grande 412 52 508 9
Rio das Velhas
Salitre
S. Desedrio/Barreiras Sul 2.099 310 139 38
Senador Nilo Coelho 11.062 1.813 660 110 9.194 197
Touro 211 37 10.499 14
Vale do Iui
Total 45.430 8.545 1.339 158 46.502 852
SLI: Superfcie Lquida Irrigvel (rea ocupada e irrigada, excluindo as reas ocupadas pelas infra-
estruturas de uso comum).
Unidades: quantidade de lotes.
147 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
5.7.2. Produo
Os quadros e grficos abaixo, extrados do Relatrio de Produo de 1999
19
,
apresentam a evoluo da produo agrcola total dos Permetros de Irrigao da
CODEVASF, da rea plantada, da rea colhida e do valor bruto da produo,
discriminando a participao das empresas e das unidades familiares, bem como dos
tipos de cultura (temporrias e permanentes).
PERODO RESULTADOS VARIAO DISCRIMINAO
1998 (A) 1999 (B) (B-A) (%)
PRODUO AGRCOLA (t) 1.558.007,44 1.644.112,04 86.104,60 5,53
Unidade Familiar 322.788,99 346.800,21 24.011,22 7,44
Culturas Temporrias 111.414,49 136.391,01 24.976,52 22,42
Culturas Permanentes 211.374,50 210.409,20 -965,30 -0,46
Empresa 1.235.218,45 1.297.311,83 62.093,38 5,03
Culturas Temporrias 50.971,74 60.758,73 9.786,99 19,20
Culturas Permanentes 1.184.246,71 1.236.553,10 52.306,39 4,42
Produo (t)
0
340.000
680.000
1.020.000
1.360.000
1.700.000
1995 1996 1997 1998 1999
PERODO RESULTADOS VARIAO DISCRIMINAO
1998 (A) 1999 (B) (B-A) (%)
REA PLANTADA (ha) 71.929,42 82.214,84 10.285,42 14,30
Unidade Familiar 45.373,09 54.162,56 8.789,47 19,37
Culturas Temporrias 25.996,82 27.793,51 1.796,69 6,91
Culturas Permanentes 19.376,27 26.369,05 6.992,78 36,09
Empresa 26.556,33 28.052,28 1.495,95 5,63
Culturas Temporrias 3.340,77 3.221,22 -119,55 -3,58
Culturas Permanentes 23.215,56 24.831,06 1.615,50 6,96
rea Plantada (ha)
0
18.000
36.000
54.000
72.000
90.000
1995 1996 1997 1998 1999
19
CODEVASF Diretoria de Planejamento. Relatrio de Produo de 1999. Braslia. 2000.
148 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
PERODO RESULTADOS VARIAO DISCRIMINAO
1998 (A) 1999 (B) (B-A) (%)
REA COLHIDA (ha) 57.425,37 61.072,17 3.646,80 6,35
Unidade Familiar 35.052,99 38.680,82 3.627,83 10,35
Culturas Temporrias 21.337,64 23.373,49 2.035,85 9,54
Culturas Permanentes 13.715,35 15.307,33 1.591,98 11,61
Empresa 22.372,38 22.391,35 18,97 0,08
Culturas Temporrias 2.589,59 2.523,70 -65,89 -2,54
Culturas Permanentes 19.782,79 19.867,65 84,86 0,43
rea Colhida (ha)
0
14.000
28.000
42.000
56.000
70.000
1995 1996 1997 1998 1999
PERODO RESULTADOS VARIAO DISCRIMINAO
1998 (A) 1999 (B) (B-A) (%)
VALOR BRUTO PRODUO (US$ 1.000) (1) 214.803,24 124.175,29 -90.627,95 -42,19
Unidade Familiar 108.098,43 62.291,97 -45.806,46 -42,37
Culturas Temporrias 28.568,71 17.249,86 -11.318,85 -39,62
Culturas Permanentes 79.529,72 45.042,11 -34.487,61 -43,36
Empresa 106.704,81 61.883,32 -44.821,49 -42,01
Culturas Temporrias 8.733,14 4.435,26 -4.297,88 -49,21
Culturas Permanentes 97.971,67 57.448,06 -40.523,61 -41,36
(1) Dlar Mdio de 1999, conforme F.G.V. - US$ 1,00 = R$1,81
Valor Bruto da Produo (US$ 1000)
0
46.000
92.000
138.000
184.000
230.000
1995 1996 1997 1998 1999
Os resultados da produo agrcola e do valor bruto da produo em 1999,
discriminados por Permetro em operao, so apresentados nos quadros a seguir,
tambm extrados do Relatrio de Produo de 1999:
149 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
P
R
O
D
U

O

(
t
)
P
E
R

M
E
T
R
O
C
U
L
T
U
R
A
S

-

U
N
I
D
A
D
E

F
A
M
I
L
I
A
R
C
U
L
T
U
R
A
S


E
M
P
R
E
S
A
S
T
O
T
A
L
T
e
m
p
o
r

r
i
a
s
P
e
r
m
a
n
e
n
t
e
s
T
o
t
a
l
T
e
m
p
o
r

r
i
a
s
P
e
r
m
a
n
e
n
t
e
s
T
o
t
a
l
G
E
R
A
L
B
e
b
e
d
o
u
r
o
2
.
2
8
5
,
0
0
5
.
8
9
6
,
7
4
8
.
1
8
1
,
7
4
1
.
9
4
1
,
0
0
1
.
6
0
6
,
9
3
3
.
5
4
7
,
9
3
1
1
.
7
2
9
,
6
7
B
e
t
u
m
e
1
3
.
4
6
3
,
6
0
5
2
,
0
0
1
3
.
5
1
5
,
6
0
1
3
.
5
1
5
,
6
0
B
o
a
c
i
c
a
1
5
.
5
2
4
,
0
0
1
5
.
5
2
4
,
0
0
1
5
.
5
2
4
,
0
0
C
e
r
a

m
a
1
3
2
,
2
7
9
9
3
,
9
1
1
.
1
2
6
,
1
8
1
.
1
2
6
,
1
8
C
o
t
.
/

P
i
n
d
o
b
a
8
.
7
7
9
,
2
9
2
.
5
3
2
,
2
0

1
1
.
3
1
1
,
4
9
4
1
9
,
1
1
3
9
,
3
5
5
8
,
4
0
1
1
.
8
6
9
,
8
9
C
u
r
a

1
2
.
8
8
2
,
8
4
3
.
9
1
0
,
8
5

1
6
.
7
9
3
,
6
9
2
0
.
2
2
3
,
0
0
2
7
.
2
7
3
,
0
7
4
7
.
4
9
6
,
0
7
6
4
.
2
8
9
,
7
6
E
s
t
r
e
i
t
o

I
/
I
I
I
7
3
7
,
8
9
2
0
.
3
1
2
,
4
3

2
1
.
0
5
0
,
3
2
2
1
.
0
5
0
,
3
2
F
o
r
-
m
o
s
i
n
h
o
2
8
4
,
6
0
7
8
4
,
6
1
1
.
0
6
9
,
2
1
1
.
0
6
9
,
2
1
F
o
r
m
o
s
o

A
6
.
6
7
9
,
3
6
1
2
.
9
0
0
,
9
8

1
9
.
5
8
0
,
3
4
6
4
9
,
8
0
4
.
7
9
4
,
3
0
5
.
4
4
4
,
1
0
2
5
.
0
2
4
,
4
4
G
o
r
u
t
u
b
a
3
6
8
,
5
9
2
3
.
1
6
8
,
4
3

2
3
.
5
3
7
,
0
2
1
2
1
,
6
2
1
2
.
4
4
1
,
2
4
1
2
.
5
6
2
,
8
6
3
6
.
0
9
9
,
8
8
I
t
i

b
a
9
.
0
8
1
,
7
7
9
.
0
8
1
,
7
7
9
.
0
8
1
,
7
7
J
a

b
a
1
2
.
2
8
3
,
6
7
1
4
.
1
8
8
,
6
8

2
6
.
4
7
2
,
3
5
6
.
2
5
6
,
5
1
8
.
6
6
7
,
3
5
1
4
.
9
2
3
,
8
6
4
1
.
3
9
6
,
2
1
L
a
g
o
a

G
r
a
n
d
e
2
1
7
,
0
0
2
5
.
0
5
9
,
7
7
2
5
.
2
7
6
,
7
7
2
5
.
2
7
6
,
7
7
M
a
n
d
a
c
a
r
u
7
.
1
0
4
,
9
3
2
7
1
,
2
5
7
.
3
7
6
,
1
8
7
.
3
7
6
,
1
8
M
a
n
i

o
b
a
3
.
8
0
4
,
1
7
1
2
.
0
1
0
,
0
9

1
5
.
8
1
4
,
2
6
2
.
4
0
0
,
5
3
1
4
4
.
8
1
1
,
6
1
1
4
7
.
2
1
2
,
1
4
1
6
3
.
0
2
6
,
4
0
M
a
r
i
a

T
e
r
e
z
a
9
.
8
6
2
,
9
1
3
2
9
,
3
7
1
0
.
1
9
2
,
2
8
2
9
6
,
0
5
9
0
,
0
0
3
8
6
,
0
5
1
0
.
5
7
8
,
3
3
M
a
r
i
t
u
b
a
3
3
8
,
0
9
3
3
8
,
0
9
3
3
8
,
0
9
M
i
r
o
r

s
9
6
5
,
7
0
2
.
2
6
6
,
8
0
3
.
2
3
2
,
5
0
8
2
,
0
0
8
2
,
0
0
1
6
4
,
0
0
3
.
3
9
6
,
5
0
N
u
p
e
b
a
4
.
8
2
2
,
6
3
1
6
,
2
0
4
.
8
3
8
,
8
3
4
.
8
3
8
,
8
3
P
i
r
a
p
o
r
a
4
9
,
5
4
5
.
1
9
6
,
4
6
5
.
2
4
6
,
0
0
5
.
2
4
6
,
0
0
P
r
o
p
r
i

7
.
3
1
0
,
2
6
3
8
,
0
0
7
.
3
4
8
,
2
6
7
.
3
4
8
,
2
6
R
i
a
c
h
o

G
r
a
n
d
e
3
.
5
2
5
,
1
2
1
2
7
,
6
9
3
.
6
5
2
,
8
1
3
.
6
5
2
,
8
1
S
.

D
e
s

/

B
.

S
u
l
1
.
7
2
4
,
5
8
1
.
8
1
3
,
9
1
3
.
5
3
8
,
4
9
3
.
5
3
8
,
4
9
S
e
m

N
.

C
o
e
l
h
o
9
.
7
2
1
,
3
3
1
0
8
.
5
2
1
,
9
4
1
1
8
.
2
4
3
,
2
7
6
.
8
4
3
,
0
0
5
6
.
1
1
9
,
7
7
6
2
.
9
6
2
,
7
7
1
8
1
.
2
0
6
,
0
4
T
o
u
r

o
4
.
7
0
8
,
4
1
2
7
3
,
1
2
4
.
9
8
1
,
5
3
2
1
.
2
5
9
,
5
8
9
5
0
.
2
7
1
,
3
0
9
7
1
.
5
3
0
,
8
8
9
7
6
.
5
1
2
,
4
1
T
o
t
a
l
1
3
6
.
3
9
1
,
0
1
2
1
0
.
4
0
9
,
2
0
3
4
6
.
8
0
0
,
2
1
6
0
.
7
5
8
,
7
3
1
.
2
3
6
.
5
5
3
,
1
0
1
.
2
9
7
.
3
1
1
,
8
3
1
.
6
4
4
.
1
1
2
,
0
4
F
o
n
t
e
:

C
O
D
E
V
A
S
F
/

S
u
p
e
r
i
n
t
e
n
d

n
c
i
a
s

R
e
g
i
o
n
a
i
s
150 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
V
A
L
O
R

B
R
U
T
O

D
A

P
R
O
D
U

O
(

U
$
$

1
.
0
0
0
,
0
0

)

(
1
)
P
E
R

M
E
T
R
O
C
U
L
T
U
R
A
S

-

U
N
I
D
A
D
E

F
A
M
I
L
I
A
R
C
U
L
T
U
R
A
S

-

E
M
P
R
E
S
A
S
T
O
T
A
L
T
e
m
p
o
r

r
i
a
s
P
e
r
m
a
n
e
n
t
e
s
T
o
t
a
l
T
e
m
p
o
r

r
i
a
s
P
e
r
m
a
n
e
n
t
e
s
T
o
t
a
l
G
E
R
A
L
B
e
b
e
d
o
u
r
o

1
9
3
,
1
4
1
.
9
5
4
,
2
2
2
.
1
4
7
,
3
6
1
0
3
,
5
6
3
4
4
,
9
6

4
4
8
,
5
2
2
.
5
9
5
,
8
8
B
e
t
u
m
e
2
.
0
3
7
,
7
3
1
0
,
2
1
2
.
0
4
7
,
9
4
2
.
0
4
7
,
9
4
B
o
a
c
i
c
a
2
.
2
3
3
,
6
1
2
.
2
3
3
,
6
1
2
.
2
3
3
,
6
1
C
e
r
a

m
a
1
0
1
,
1
3
1
2
8
,
3
1
2
2
9
,
4
4
2
2
9
,
4
4
C
o
t
.
/

P
i
n
d
o
b
a
1
.
3
0
2
,
8
0
5
4
6
,
0
7
1
.
8
4
8
,
8
7
2
6
,
5
1
3
4
,
9
8
6
1
,
4
9
1
.
9
1
0
,
3
6
C
u
r
a

8
6
7
,
6
8
1
.
0
5
0
,
0
5
1
.
9
1
7
,
7
3
8
7
3
,
7
5
1
2
.
4
7
9
,
1
4
1
3
.
3
5
2
,
8
9
1
5
.
2
7
0
,
6
2
E
s
t
r
e
i
t
o

I
/
I
I
I
2
1
8
,
2
5
1
.
3
3
5
,
0
1
1
.
5
5
3
,
2
6
1
.
5
5
3
,
2
6
F
o
r
m
o
s
i
n
h
o
4
2
,
3
1
7
5
,
9
5
1
1
8
,
2
6
1
1
8
,
2
6
F
o
r
m
o
s
o

A
7
4
2
,
3
0
1
.
4
5
8
,
1
5
2
.
2
0
0
,
4
5
1
7
0
,
8
7
9
7
6
,
0
3
1
.
1
4
6
,
9
0
3
.
3
4
7
,
3
5
G
o
r
u
t
u
b
a
8
8
,
1
6
2
.
9
9
9
,
1
9
3
.
0
8
7
,
3
5
1
8
,
8
8
1
.
6
9
4
,
9
6
1
.
7
1
3
,
8
4
4
.
8
0
1
,
1
9
I
t
i

b
a
1
.
1
5
2
,
5
5
1
.
1
5
2
,
5
5
1
.
1
5
2
,
5
5
J
a

b
a
1
.
9
7
9
,
8
2
1
.
6
5
1
,
7
0
3
.
6
3
1
,
5
2
8
9
3
,
6
5
1
.
1
2
3
,
7
4
2
.
0
1
7
,
3
9
5
.
6
4
8
,
9
1
L
a
g
o
a

G
r
a
n
d
e
6
,
1
0
3
.
8
3
7
,
7
4
3
.
8
4
3
,
8
4
3
.
8
4
3
,
8
4
M
a
n
d
a
c
a
r
u
5
6
9
,
8
8
6
8
,
5
6
6
3
8
,
4
4
6
3
8
,
4
4
M
a
n
i

o
b
a

4
1
1
,
0
9
2
.
7
9
2
,
7
6
3
.
2
0
3
,
8
5
1
5
5
,
0
0

4
.
7
7
7
,
0
2

4
.
9
3
2
,
0
2
8
.
1
3
5
,
8
7
M
a
r
i
a

T
e
r
e
z
a

1
.
3
1
6
,
5
3

6
5
,
3
3
1
.
3
8
1
,
8
6
1
9
,
8
7
1
7
,
9
0

3
7
,
7
7
1
.
4
1
9
,
6
3
M
a
r
i
t
u
b
a

4
7
,
0
1

4
7
,
0
1
4
7
,
0
1
M
i
r
o
r

s
2
3
3
,
4
7

3
1
3
,
1
5
5
4
6
,
6
2

8
,
2
9

8
,
2
9

1
6
,
5
8
5
6
3
,
2
0
N
u
p
e
b
a

4
1
0
,
8
0
2
,
6
9
4
1
3
,
4
9
4
1
3
,
4
9
P
i
r
a
p
o
r
a
5
,
6
6

2
.
7
8
0
,
4
7
2
.
7
8
6
,
1
3
2
.
7
8
6
,
1
3
P
r
o
p
r
i

1
.
0
5
5
,
6
9

5
,
4
1
1
.
0
6
1
,
1
0
1
.
0
6
1
,
1
0
R
i
a
c
h
o

G
r
a
n
d
e
2
2
7
,
3
1
1
6
,
8
8
2
4
4
,
1
9
2
4
4
,
1
9
S
.
D
e
s

/

B
.
S
u
l

2
9
4
,
8
3
2
0
5
,
8
0
5
0
0
,
6
3
5
0
0
,
6
3
S
e
n

N
.

C
o
e
l
h
o

1
.
3
0
4
,
7
7
3
0
.
3
1
2
,
6
8
3
1
.
6
1
7
,
4
5
1
.
1
9
1
,
6
3
1
6
.
8
6
5
,
2
4
1
8
.
0
5
6
,
8
7
4
9
.
6
7
4
,
3
2
T
o
u
r

o

4
1
9
,
0
0
4
9
,
9
9
4
6
8
,
9
9
9
6
1
,
4
9
1
2
.
5
0
7
,
5
9

1
3
.
4
6
9
,
0
8
1
3
.
9
3
8
,
0
7
T
o
t
a
l
1
7
.
2
4
9
,
8
6
4
5
.
0
4
2
,
1
1
6
2
.
2
9
1
,
9
7
4
.
4
3
5
,
2
6
5
7
.
4
4
8
,
0
6
6
1
.
8
8
3
,
3
2
1
2
4
.
1
7
5
,
2
9
F
o
n
t
e
:

C
O
D
E
V
A
S
F
/

S
u
p
e
r
i
n
t
e
n
d

n
c
i
a
s

R
e
g
i
o
n
a
i
s
(
1
)

D

l
a
r

m

d
i
o

d
e

1
9
9
9
,

c
o
n
f
o
r
m
e

F
.
G
.
V

-

U
$
$
1
,
0
0

=

R
$

1
,
8
1
151 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
6. ANLISE E CONCLUSES
6.1. A questo central enfrentada pela presente auditoria compreende o exame
dos aspectos metodolgicos utilizados pela CODEVASF e pela Secretaria de Infra-
estrutura Hdrica/MI na seleo e implantao de projetos pblicos de irrigao.
Restou evidente que a deciso relativa implantao de determinado projeto envolve
um conjunto de procedimentos tcnicos multidisciplinares, exemplificados, sobretudo,
pelos chamados estudos de viabilidade, como tambm definies de natureza poltica,
mormente na elaborao oramentria.
6.2. A atuao da CODEVASF no desenvolvimento de permetros pblicos
de irrigao no vale do So Francisco est calcada em diversos estudos a respeito do
aproveitamento hidroagrcola da bacia do rio So Francisco, alguns deles anteriores
prpria criao da Empresa. Conforme descrito no item 5.1, as regies prioritrias
para a atuao governamental no Vale esto fundamentadas em diversos estudos e
planos, especialmente o PLANVASF.
6.3. A partir da, a CODEVASF promove a realizao de estudos de pr-
viabilidade e de viabilidade cuja amplitude, segundo os Termos de Referncia para
Elaborao de Projetos, envolve aspectos sociais, tcnicos, fsicos, econmicos,
financeiros e ambientais do Projeto e de sua regio geoeconmica. So estudos que
abordam desde a qualidade dos solos at a comercializao da produo, passando
pela qualidade e quantidade dos recursos hdricos, dimensionamento dos sistemas
de captao e distribuio de gua, estruturao fundiria, planejamento agrcola,
organizao de produtores, contabilidade de custos, mercado e impactos ambientais,
inclusive EIA e RIMA.
6.4. Portanto, esta equipe, ante o modelo de irrigao adotado pela
CODEVASF na implantao dos projetos pblicos de irrigao, especialmente o
exposto nos itens 5.1 e 5.2, opina no sentido de que, do ponto de vista estritamente
tcnico, a Empresa possui um patrimnio metodolgico adequado para a seleo e
implantao de projetos de irrigao.
6.5. Cumpre observar, entretanto, que a verificao da correta aplicao da
metodologia adotada pela CODEVASF ser objeto de auditorias especficas nos
projetos de irrigao, conforme determinado pelo Tribunal no item 8.1 da Deciso
n 703/99.
6.6. A Secretaria de Infra-estrutura Hdrica/MI, como relatado no item 3.2,
relativamente implantao de projetos pblicos de irrigao, atua, basicamente, na
descentralizao de recursos, via celebrao de convnios. A aprovao e fiscalizao
dos objetos conveniados obedece exclusivamente aos normativos que disciplinam a
celebrao de convnios.
6.7. Observe-se que o presente trabalho tem origem na Deciso n 703/99, na
qual o Tribunal apreciou Representao formulada pela SECEX/SE, em virtude de
irregularidades constatadas pela Unidade Tcnica no Projeto de Irrigao Jacarecica
II. A implantao do projeto envolve aporte de recursos federais oriundos de convnio
firmado entre a Secretaria de Recursos Hdricos/MMA e o Governo do Estado de
152 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Sergipe, hoje sob a responsabilidade da Secretaria de Infra-estrutura Hdrica/MI.
Segundo o Relatrio do Exmo. Ministro Guilherme Palmeira, as principais
irregularidades estariam relacionadas ao desvio de finalidade na aplicao dos
recursos e falta de critrios do Executivo Federal em aprovar projetos.
6.8. Frente ao teor da Deciso n 703/99 e s constataes da presente auditoria,
esta equipe opina no sentido de que o Tribunal determine Secretaria de Infra-
estrutura Hdrica/MI que, em vista da consecuo da Poltica Nacional de Irrigao
e da experincia e do conhecimento da Unio no desenvolvimento de projetos de
irrigao, proceda subsidiariamente s disposies normativas que regem a
celebrao de convnios a anlises pormenorizadas da viabilidade tcnica e
econmica dos projetos propostos por estados e municpios, de modo a assegurar a
alocao eficiente e efetiva dos recursos pblicos federais e a articulao dos planos
federais, regionais e locais de desenvolvimento da agricultura irrigada.
6.9. As definies de natureza poltica na seleo dos projetos de irrigao,
conforme exposto no item 5.3, perpassam a elaborao oramentria, sobretudo
durante a tramitao da LOA no Congresso Nacional. Parlamentares, individualmente
ou por bancada, promovem remanejamentos oramentrios, dentro dos limites
definidos pela Carta Federal, de forma a maximizar o volume de recursos destinados
sua regio. Evidentemente, os recursos federais tendem a se concentrar em regies
com maior representatividade poltica no Congresso Nacional. No jogo de anulaes
e remanejamentos de despesas, subverte-se, em maior ou menor grau, o planejamento
inicial proposto pelas agncias pblicas promotoras da irrigao.
6.10. Nesse sentido, uma vez aprovada a Lei Oramentria, o planejamento
tcnico deve a ela se adequar. Como resultado, observam-se situaes em que o
ritmo inicialmente previsto para estudos ou implantao de determinado projeto ou
projetos totalmente revisto, haja vista que, muitas vezes, a parcela de recursos a
ele(s) destinada no suficiente para a consecuo dos objetivos planejados. Ou, ao
revs, projetos no priorizados na proposta original so agraciados com recursos
expressivos. Tais procedimentos so responsveis, embora no exclusivamente, pelo
incio de novos empreendimentos em detrimento da concluso de outros que se
encontram em fase adiantada de implantao. Muitas das chamadas obras
inacabadas resultam da reiterao da sistemtica descrita e padecem por inanio
oramentria.
6.11. Se, por um lado, evidente que a sistemtica de elaborao oramentria
comporta, como demonstrado, solues irracionais, por outro, necessrio consignar
que sua feitura obedece aos princpios oramentrios e legislativos inscritos na
Constituio Federal. Assim, a superao dos efeitos negativos decorrentes de
alocaes oramentrias estranhas ao planejamento proposto pelos rgos e entidades
do Governo Federal depende, no atual ordenamento jurdico e poltico nacional, da
eficincia das articulaes institucionais entre os poderes Executivo e Legislativo
durante a tramitao da Lei Oramentria no Congresso Nacional.
153 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
6.12. A designao desta equipe para participar da elaborao do Roteiro de
Auditoria em Permetros de Irrigao propiciou a oportunidade de examinar aspectos
do modelo que ultrapassavam o escopo inicialmente previsto para a auditoria, em
especial aqueles relacionados com a operao e manuteno de permetros de irrigao.
6.13. Chamaram a ateno os elevados nveis de inadimplncia na tarifa de
gua e a falta de controle da CODEVASF no clculo de inadimplncia do pagamento
dos lotes licitados, conforme descrito nos itens 5.6.3 e 5.6.1, respectivamente.
6.14. A tarifao do uso da gua fator de alta relevncia no modelo de irrigao
preconizado pela Lei n 6.662/79 e adotado pela CODEVASF. O custeio de operao
e manuteno dos permetros, bem como os gastos decorrentes da depreciao da
infra-estrutura de uso comum, dependem, numa perspectiva de auto-sustentabilidade
dos projetos, dos recursos provenientes da tarifa de gua. Na medida em que esses
recursos no se realizam, aqueles custos so assumidos pela Companhia, sob o risco
da deteriorao do patrimnio pblico. Portanto, uma poltica eficiente de tarifao
da gua com fundamento na recuperao dos investimentos pblicos, na emancipao
e auto-sustentabilidade dos permetros e no reconhecimento do valor econmico da
gua constitui o pilar mais importante do modelo, sem o que afasta-se a possibilidade
de sucesso econmico dos empreendimentos.
6.15. Os elementos descritos indicam a inadequabilidade da poltica de tarifao
da gua adotada pela CODEVASF e a deficincia do controle da Companhia em
relao ao pagamento das prestaes dos lotes licitados. Face complexidade e
relevncia da matria, sua materialidade e o fato de tratar-se de assunto no
contemplado nos objetivos da presente auditoria, a 2 DT da 6 SECEX props a
incluso, no Plano de Auditorias para o Segundo Semestre de 2000, de auditoria na
CODEVASF, com o objetivo de verificar a real situao das polticas de tarifao da
gua e de cobrana de crditos decorrentes da licitao de lotes.
7. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
7.1. Ante todo o exposto, submetemos os autos considerao superior,
propondo:
7.1.1. Determinar Secretaria de Infra-estrutura Hdrica do Ministrio da
Integrao Nacional que, em vista da consecuo da Poltica Nacional de Irrigao e
da experincia e conhecimento da Unio no desenvolvimento de projetos de irrigao,
proceda subsidiariamente s disposies normativas que regem a celebrao de
convnios a anlises pormenorizadas da viabilidade tcnica e econmica dos projetos
propostos por estados e municpios, de modo a assegurar a alocao eficiente e efetiva
dos recursos pblicos federais e a articulao dos planos federais, regionais e locais
de desenvolvimento da agricultura irrigada.
7.1.2. Juntar o presente Relatrio s contas da Companhia de Desenvolvimento
dos Vales do So Francisco e do Parnaba relativas ao exerccio de 1999 e, por cpia,
s contas do Ministrio de Integrao Nacional relativas ao exerccio de 1999.
7.1.3. Encaminhar cpia deste Relatrio e de seus anexos s Secretarias de
Controle Externo nos Estados em que se d a atuao da CODEVASF, como subsdio
a futuras auditorias nos projetos de irrigao.
o Relatrio.
154 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
VOTO
Preliminarmente, congratulo-me com os analistas Jos Galvo Diniz Filho e
Ricardo de Bastos Cambraia pela excelncia do trabalho realizado, que ora apresento
a meus pares.
Gostaria de ressaltar alguns pontos da presente auditoria.
Conforme ressaltado, o Ministrio da Integrao Nacional concentra hoje, sob
sua coordenao, as principais agncias pblicas federais responsveis pela execuo
da poltica nacional de irrigao. Tal arranjo visou a implementao de um modelo de
irrigao de cunho nacional, com vistas a superar a desarticulao que at ento
assolava o setor.
A equipe de auditoria centrou seu trabalho, basicamente, no aludido Ministrio,
mais especificamente, na Secretaria de Infra-estrutura Hdrica, e na Codevasf.
No tocante Codevasf, segundo apuraes da equipe, a seleo e a implantao
de projetos pblicos de irrigao so precedidas de estudos profundos que
proporcionam uma ampla viso para a tomada de deciso por parte dos gestores
pblicos (estudos de pr-viabilidade e de viabilidade, bem assim a elaborao dos
projetos bsico e executivo dos permetros).
Tais estudos, que envolvem os aspectos sociais, tcnicos, fsicos, econmicos,
financeiros e ambientais do Projeto e de sua regio geoeconmica, levaram a equipe
de auditoria a opinar no sentido de que a Codevasf possui um patrimnio metodolgico
adequado para a seleo e implantao de projetos de irrigao. Alertou, entretanto,
que a verificao da correta aplicao dessa metodologia seria verificada nas auditorias
especficas a serem realizadas por esta Corte de Contas nos projetos de irrigao, nos
termos da Deciso Plenria n 703/99.
Dos vrios processos relativos a essas auditorias, que relatei, constatei que, de
modo geral, no foram constatadas falhas insuperveis na aplicao da metodologia,
embora algumas tenham sido verificadas, tal como no Projeto de Irrigao de Itiba/AL
(TC-008.778/2000-8), que submeti a esta Cmara na Sesso de 31/08/2000, com a
plena concluso da etapa programada, atingindo-se cerca de 90% de utilizao,
exclusivamente por pequenos produtores, cuja fragilidade apontada pela equipe deste
Tribunal foi a concentrao da explorao agrcola na rizicultura, cujo baixo retorno
econmico pe em risco a independncia financeira dos irrigantes. Tal fato, inclusive,
j foi motivo de adoo das providncias cabveis por parte da Codevasf.
A mesma situao, entretanto, no se pode afirmar dos projetos de irrigao
objeto dos convnios celebrados entre o Governo federal e os Estados. O que
sobressaiu, na verdade, foi uma situao catica, com inmeras irregularidades,
algumas decorrentes da aprovao de estudos de pr-viabilidade e viabilidade bsono
com a realidade, outros da aceitao de projetos bsicos e executivos mal elaborados.
Nos Projetos de Irrigao Ladeirinhas/SE (TC-008.757/2000-8) e
Vaza-Barris/SE (TC-008.780/2000-6), por exemplo, que estavam, poca em que
submeti o processo a esta Cmara, em fase de estudos preliminares, a concluso da
Secex/SE foi no sentido de provvel comprometimento da viabilidade econmica
dos Projetos, dada a superestimativa, nos estudos de pr-viabilidade, de parte das
produtividades agrcolas esperadas, e, por conseguinte, da renda mdia anual familiar.
155 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Outra falha verificada nos estudos de pr-viabilidade do Projeto de Vaza-Barris
foi a pequena extenso da pesquisa de preos mdios de produtos agrcolas, utilizada
nas estimativas de renda futura. Nesse caso, levantaram-se apenas os preos de mercado
praticados entre janeiro e setembro de 1999, o que no permite aferir os efeitos das
variaes sazonais e anuais na lucratividade da explorao agrcola local. Assim sendo,
tem-se um rol de preos de referncia pouco confivel para um projeto cuja
implementao est prevista para daqui a cinco anos.
O Projeto de Irrigao Jacarecica II/SE (TC-675.137/1998-5), por sua vez,
particularmente mais grave, com a existncia de vcios na concepo (projeto bsico
eivado de falhas tcnicas) e nas respectivas obras de implantao (obteno da rea
para implant-lo), com srios reflexos negativos na sua viabilidade scio-econmica.
No Projeto Jacar-Curituba/SE (TC-675.116/1998-8), por fim, foi constatado,
como de um modo geral em todos os projetos sergipanos descritos no
TC-008.041/2000-0, o superdimensionamento da produo nos projetos de pr-
viabilidade.
Esses exemplos que descrevi demostram a fragilidade e superficialidade que
envolveram as anlises dos projetos de trabalho submetidos apreciao dos rgos
federais responsveis pela sua aprovao, com a conseqente celebrao dos convnios,
e repasse dos recursos financeiros, contemplando projetos comprometidos em sua
viabilidade econmica.
Assim, considerando que atualmente o responsvel pela pactuao desses
instrumentos o Ministrio da Integrao Nacional penso ser totalmente pertinente a
proposta da equipe de auditoria no sentido de determinar ao referido rgo que realize
anlises tcnicas pormenorizadas dos planos de trabalhos propostos de modo a
assegurar a alocao eficiente e efetiva dos recursos pblicos federais.
Outro ponto a se destacar, o qual, juntamente com as falhas da metodologia ou
da sua aplicao, responsvel pela existncia de projetos de irrigao que se arrastam
inconclusos, ineficientes e ineficazes, a inverso de prioridades ocorrida por ocasio
da votao da Lei Oramentria, quando, muitas vezes, o planejamento tcnico
substitudo pelas definies de natureza poltica na seleo dos projetos de irrigao,
ocasionando, como ressaltado pela equipe de auditoria, situaes em que o ritmo
inicialmente previsto para estudos ou implantao de determinado projeto ou projetos
totalmente revisto, haja vista que, muitas vezes, a parcela de recursos a ele(s)
destinada no suficiente para a consecuo dos objetivos planejados. Ou, ao revs,
projetos no priorizados na proposta original so agraciados com recursos
expressivos. Tais procedimentos so responsveis, embora no exclusivamente, pelo
incio de novos empreendimentos em detrimento da concluso de outros que se
encontram em fase adiantada de implantao. Muitas das chamadas obras
inacabadas resultam da reiterao da sistemtica descrita e padecem por inanio
oramentria.
Finalizando, e tendo em vista a qualidade do trabalho realizado pela equipe de
auditoria, proponho a sua publicao na Revista de Auditorias deste Tribunal.
Diante do exposto, considerando os fatos aqui relatados, acolho a proposta
exarada pela Unidade Tcnica e Voto no sentido de que o Tribunal adote a Deciso
que ora submeto deliberao desta 2 Cmara.
156 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
DECISO N 027/2001 TCU 2 CMARA
20
1. Processo TC 004.296/2000-0
2. Classe de Assunto: III Relatrio de Auditoria
3. Responsveis: Arson Bezerra Lcio e Rmulo de Macedo Vieira
4. Entidades: Secretaria de Infra-Estrutura Hdrica do Ministrio da Integrao
Nacional e Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba
Codevasf
5. Relator: Ministro Adylson Motta
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou
7. Unidade Tcnica: 6 Secex
8. Deciso: O Tribunal de Contas da Unio, em Sesso de 2 Cmara, diante
das razes expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1 determinar Secretaria de Infra-Estrutura Hdrica do Ministrio da
Integrao Nacional que, em vista da consecuo da Poltica Nacional de Irrigao e
da experincia e conhecimento da Unio no desenvolvimento de projetos de irrigao,
proceda subsidiariamente s disposies normativas que regem a celebrao de
convnios a anlises pormenorizadas da viabilidade tcnica e econmica dos
projetos propostos por estados e municpios, de modo a assegurar a alocao eficiente
e efetiva dos recursos pblicos federais e a articulao dos planos federais, regionais
e locais de desenvolvimento da agricultura irrigada;
8.2 juntar o presente processo s contas da Companhia de Desenvolvimento
dos Vales do So Francisco e do Parnaba relativas ao exerccio de 1999 e, por cpia,
s contas do Ministrio da Integrao Nacional relativas ao exerccio de 1999;
8.3 encaminhar cpia dos autos e desta Deciso, acompanhada do Relatrio e
do Voto que a fundamentam, Codevasf e Secretaria de Infra-Estrutura Hdrica do
Ministrio da Integrao Nacional;
8.4 encaminhar cpia do relatrio da equipe de auditoria e seus anexos s
Secretarias de Controle Externo nos Estados em que se d a atuao da Codevasf,
como subsdio a futuras auditorias nos projetos de irrigao; e
8.5 publicar o Relatrio de Auditoria elaborado pelos Analistas de Finanas e
Controle Externo Jos Galvo Diniz Filho e Ricardo de Bastos Cambraia na Revista
de Auditorias do TCU.
9. Ata n 05/2001 2 Cmara
10. Data da Sesso: 15/02/2001 Ordinria
11. Especificao do quorum:
11.1 Ministros presentes: Bento Jos Bugarin (Presidente), Adylson Motta
(Relator) e os Ministros-Substitutos Jos Antonio Barreto de Macedo e Benjamin Zymler.
BENTO JOS BUGARIN
Presidente
ADYLSON MOTTA
Ministro-Relator
20
Publicada no DOU de 02/03/2001.
157 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
JUSTIA FEDERAL DE 1 INSTNCIA/SEO JUDICIRIA DE
SO PAULO - LICITAO PARA CONTRATAO DE SERVIO
DE MANUTENO EM SISTEMAS DE DETECO E ALARME
DE INCNDIO
Representao
Ministro-Relator Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa
Grupo II - Classe VII Plenrio
TC-006.093/2000-7
Natureza: Representao
rgo: Justia Federal de 1 Instncia Seo Judiciria de So Paulo
Interessada: Ftima Tadei Silvestre - ME
Ementa: Representao. Licitao para contratao de servio de
manuteno em sistemas de deteco e alarme de incndio. Argio acerca
da inexeqibilidade da proposta de preos da licitante vencedora, alm da
desconformidade da oferta com as exigncias do edital. Consideraes sobre
a matria, luz dos fatos e das disposies da Lei n 8.666/93. Improcedncia
das alegaes. Cincia interessada. Arquivamento.
RELATRIO
Adoto como relatrio a instruo de fls. 119/122, da lavra do Analista Antnio
Carlos Merlim, com a qual se manifestaram de acordo o Diretor e o Secretrio da
SECEX/SP.
Parecer da Unidade Tcnica
Trata-se de expediente encaminhado pela empresa Ftima Tadei Silvestre -
ME, contendo pea denominada Mandado de Segurana com Pedido de Liminar
contra ato da Comisso Permanente de Licitao da Justia Federal de 1 Instncia
- Seo Judiciria do Estado de So Paulo, referente ao processo de Tomada de
Preos n 3/2000. A referida pea foi autuada como representao nos termos do
art. 37-A, inciso VII, da Res. TCU n 77/96.
2.A empresa participou de licitao para prestao de servios de manuteno
preventiva, corretiva e suporte tcnico em sistemas de deteco e de alarme de
incndios em instalaes daquele rgo. No logrando sucesso com sua proposta,
apresentou recurso Comisso de Licitao suplicando a desclassificao das
demais licitantes, alegando a apresentao de propostas em desacordo com
exigncias do edital e inexeqibilidade do preo da empresa declarada vencedora.
Negado provimento, inconformada, recorre a este Tribunal com as seguintes queixas:
158 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
a)que a CPL, ao examinar o recurso, cometeu erro de clculo em relao ao
parmetro de inexeqibilidade dos preos;
b)que a CPL no levou em considerao o fato de que as empresas no apresentaram,
integralmente, planilha de peas sujeitas a substituio, exigida pelo edital.
3.Examinando os fatos, com base nas informaes contidas nos autos, foram
apresentadas trs propostas: Active Engenharia Ltda., R$ 1.869,88; Hidelma Hid.
Elet. Manut. Ltda., R$ 6.175,22; Ftima Tadei Silvestre ME, R$ 9.250,00. O valor
previamente orado pelo rgo foi de R$ 6.200,25 (Nota: os valores so mensais).
4.De acordo com o pargrafo 1 do art. 48 da Lei n 8.666/93, consideram-
se manifestamente inexeqveis, no caso de licitaes de menor preo para obras e
servios de engenharia, as propostas cujos valores sejam inferiores a 70% do menor
valor entre: a) a mdia aritmtica dos valores das propostas superiores a 50% do
valor orado pela Administrao; b) o valor orado pela Administrao.
5.Fazendo as contas, a mdia aritmtica dos preos superiores a 50% do
valor orado pela administrao igual a R$ 7.712,61, que superior ao valor do
oramento, R$ 6.200,25, devendo ser este ltimo tomado como base para aplicao
do percentual de 70%, resultando no parmetro de R$ 4.340,17. As propostas com
preos inferiores a este valor seriam, conseqentemente, desclassificadas por
inexeqibilidade. o caso, ento, da proposta da empresa Active Engenharia Ltda.,
de R$ 1.869,88, conforme reclamado pela representante.
6.Entretanto, indeferindo o recurso, a Comisso Permanente de Licitao
tomou, inexplicavelmente, como mdia dos preos, para clculo do parmetro de
inexeqibilidade, o valor de R$ 2.570,93, sobre o qual foi aplicado o percentual de
70%, resultando no parmetro de R$ 1.799,65, inferior portanto ao preo
apresentado pela empresa Active Engenharia Ltda., classificando sua proposta.
7.Por outro lado, quanto alegao de que as licitantes no teriam atendido
ao disposto no item 3.2.2 do edital, que exige a apresentao de tabela de preos
das peas, equipamentos e componentes que possam vir a ser trocados nas
manutenes corretivas e preventivas (cujos custos so de responsabilidade da
contratante), a Comisso Permanente de Licitao faz lembrar que o item 3.2.2.1
do edital ressalva que as peas, equipamentos e componentes que no constarem
na tabela de preos sero considerados como j inclusos no preo mensal a ser
pago pela contratante, motivo pelo qual a omisso de itens no ensejaria
desclassificao (fl. 15).
8.Portanto, a questo pendente de soluo encontra-se no critrio de clculo
de inexequibilidade aplicado pela Comisso Permanente de Licitao, o que, de
imediato, implicaria provimento em parte presente representao. Entretanto, no
desprezando a possibilidade de existncia de outros dados e/ou informaes no
coligidos nestes autos, foi procedida preliminarmente diligncia ao rgo para que
o responsvel pudesse se manifestar acerca do ocorrido (fl. 61).
9.Atendendo diligncia, a Justia Federal reconhece o erro cometido. No
expediente encaminhado, podemos ler: Verificamos, do exame de fls. 271 a 272
dos autos contra-razes de recurso administrativo que os nclitos julgadores, ao
159 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
aplicar os ditames do pargrafo 1 do artigo 48 da Lei n 8.666/93, equivocaram-se
na interpretao dos clculos matemticos ali dispostos. Mais adiante: O valor
de R$ 2.570,93 tido como a mdia dos preos , ao que se vislumbra do exame do
citado documento, surgiu da somatria das propostas das licitantes, excetuada a da
vencedora, que totaliza R$ 15.425,22. Baseado nesse valor, efetuou-se a diviso
por 6, considerando-se 2 (n de licitantes includos no clculo de somatria) X 3 (n
de itens da licitao), de tal modo que, aplicando-se o percentual de 70% sobre o
resultado desta operao, tem-se o parmetro de R$ 1.799,65. Depois: Houve, ao
que se vislumbra deste exame, ntido equvoco desprovido de m-f na materializao
do clculo para se aferir a inexeqibilidade dos preos praticados na licitao em
tela. Assim como tambm houve equvoco na aplicao do disposto na alnea b do
1 do art. 48 da Lei n 8.666/93, onde se chegou ao parmetro de R$ 3.100,12
(resultado da aplicao do percentual de 50% sobre o preo orado pela
administrao, de R$ 6.200,25). E conclui: De fato, recalculando-se os valores
luz do que preconiza o Estatuto das Licitaes, a proposta comercial deveria ser
sumariamente desclassificada (fls. 69/70).
10.Embora admitindo o erro, a Justia Federal entende que a contratao
possa prosseguir. Nesse sentido, defende: Contudo, no obstante os valores cotados
pela empresa Active Engenharia Ltda. classificarem-se como inexeqveis pela
aplicao fria da regra do 1 do art. 48 da Lei de Licitaes, a proposta vencedora
nos parece admissvel, levando-se em considerao os dados constantes da planilha
de composio dos custos pertinentes ao servio contratado, apresentada pela
empresa .... Assume, ainda, que o valor orado estava artificialmente majorado,
por conter cotaes em situao de ausncia de competio no momento do pr-
oramento. E conclui: Da anlise restou comprovado que a empresa rene
condies de executar o objeto contratado pelo valor proposto, evidenciando
equilbrio entre o encargo assumido e a remunerao pleiteada para cada um dos
itens da licitao (fl. 70). Para corroborar essa assertiva so apresentados nmeros
comparativos em relao a contratos anteriores, sobre os quais deixamos de nos
imiscuir por desconhecimento tcnico da matria e dos custos envolvidos.
11.O que importa, neste caso, a ilegalidade cometida no julgamento das
propostas. O fato de que os preos, a despeito do critrio imposto pela lei, possam
ser, na prtica, exeqveis deve, inicialmente, ficar em segundo plano. Tomando-se
o valor previamente orado pela administrao e os valores das propostas
apresentadas, aplicando-se o critrio estabelecido pelo 1 do art. 48 da Lei n
8.666/93, o resultado da licitao seria outro. Ao ter cincia do erro, outro caminho
no deveria ser seguido pela administrao seno o de anular, por ilegalidade, o
ato de homologao. Reconhecido, tambm, o erro de clculo do oramento, a
anulao de todo o procedimento, por vcio insupervel.
12. pouco razovel que a Justia Federal alegue convenincia e
oportunidade para levar adiante o processo, sob o argumento de que a proposta
no desclassificada economicamente mais vantajosa para a administrao. A
doutrina uniforme no sentido de que a convenincia e oportunidade podem ser
160 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
invocadas, no interesse da administrao, para desfazimento de ato legal; jamais
para concretizar ato ilegal.
13.Como bem assinalou Adilson Dallari, o procedimento (licitatrio) deve
ser aprovado quando no tiver ocorrido qualquer vcio, em qualquer uma de suas
fases, e quando a aceitao da proposta formulada pelo adjudicatrio for oportuna
e conveniente. [Aspectos Jurdicos da Licitao. So Paulo: Saraiva, 4 ed., 1997,
p. 167]. Ou seja, a oportunidade e a convenincia so condies necessrias, mas
no suficientes. Antes, prevalece o exame da legalidade do ato.
14. claro que h situaes em que o vcio pode ser suprido, convalidando o
ato ento ilegal e dando curso normal ao processo. No presente caso, contudo, isso
no parece ser possvel. Alm do erro cometido em relao ao julgamento das
propostas, a admisso, por parte do rgo, de que o oramento prvio fora mal
estimado, refora a convico de que todo o procedimento foi maculado por falhas
que o permearam desde a origem. No por menos que as trs propostas apresentam
preos excessivamente diferentes. Tome-se por base o menor valor proposto e teremos,
em relao segunda e terceira colocadas, variaes de 230 % e 395 %,
respectivamente. Isso parece sinalizar que o objeto licitado e as condies de
contratao estariam mal formulados, arruinando os fundamentos do edital para o
julgamento objetivo das propostas. Mais uma vez a mxima: o que comea mal,
terminal mal.
15.Segundo Mrcia Walquria dos Santos, a anulao pode atingir todo o
procedimento licitatrio ou parte dele (...). Assim, possvel, por exemplo,
constatando-se uma nulidade na fase de julgamento das propostas, aproveitar os
atos anteriores, refazendo-se apenas os que so irregulares, procedendo a outro
julgamento e, em conseqncia, nova classificao dos licitantes (...). Por outro
lado, a nulidade do edital ou da carta-convite ocasiona a repetio de todo o
procedimento. No poderia ser diferente visto que, se o instrumento convocatrio
estabelece as regras de habilitao e os limites das propostas, qualquer falha que
possua atingir o fundamento da licitao, qual seja, selecionar a empresa que
atenda da melhor forma os interesses da administrao [Revogao e Anulao
no Procedimento Licitatrio. In: Garcia, M. (org.) Estudos sobre a Lei de Licitaes
e Contratos. So Paulo: Forense, 1995, p.145].
16.De acordo com o art. 49 da Lei n 8.666/93, a autoridade competente
deve anular a licitao por ilegalidade, de ofcio ou por provocao de terceiros. A
nulidade do procedimento licitatrio, conforme disposto no 2 do referido artigo,
induz a do contrato, ressalvado o disposto no pargrafo nico do art. 59 da mesma
Lei, segundo o qual a nulidade no exonera a administrao do dever de indenizar
o contratado pelo que este houver executado e por prejuzos regularmente
comprovados.
17.Ante o exposto, proponho:
a)conhecer da presente representao, recepcionada nos termos do 1 do
art. 113 da Lei n 8.666/93, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos
no art. 213 do Regimento Interno;
161 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
b)no mrito, dar-lhe, em parte, provimento;
c)preliminarmente, com fulcro no art. 71, inciso IX, da C.F., no art. 45 da Lei
n 8.443/92 e no art. 195 do RITCU, assinar prazo de quinze dias para que a Justia
Federal de 1
a
Instncia Seo Judiciria do Estado de So Paulo adote
providncias no sentido de anular o processo licitatrio Tomada de Preos n 3/2000,
nos termos do art. 49 da Lei n 8.666/93, ressalvado, na hiptese de haver contrato
em execuo, o disposto no pargrafo nico do art. 59 da mesma Lei, em funo da
no- observncia, no julgamento das propostas, do disposto no pargrafo 1 do art.
48 da referida Lei de Licitaes e Contratos;
d)notificar da deciso a empresa Ftima Tadei Silvestre ME.
o relatrio.
VOTO
Quanto admissibilidade, de se notar que a despeito de a empresa reclamante
ter denominado sua pea inicial de mandado de segurana com pedido de liminar,
instituto inexistente nesta Corte de Contas, pode o desgnio ser recebido como
representao, nos termos do artigo 113, 1, da Lei n 8.666/93, c/c o artigo 69,
inciso VII, da Resoluo n 136/2000, com a possibilidade de adoo da medida
cautelar presente no artigo 45 da Lei n 8.443/92.
2. Dos dois pontos suscitados pela representante, sobre atos da Administrao
tomados no decorrer da Tomada de Preos n 3/2000, promovida pela Justia Federal
Seo Judiciria de So Paulo, um deles, que se refere suposta deficincia das
planilhas de peas apresentadas por outras participantes do certame, sucumbe com a
verificao de que o edital permitia a supresso de itens cujos custos correriam
conta da empresa contratada.
3. Para o segundo ponto, atinente ao entendimento de que a empresa vencedora
da licitao deveria ser desclassificada por inexeqibilidade de sua proposta, a questo
merece melhor anlise.
4. Tenho para mim que o 1 do artigo 48 do Estatuto das Licitaes e
Contratos, introduzido pela Lei n 9.648/98, estabelece somente um meio alternativo
de o administrador pblico, na falta de condies de avaliar a viabilidade de uma
proposta de preos, balizar matematicamente algo que possa ser tido como
inexeqvel.
5. Como fico matemtica, o recurso no tem o condo de depor a realidade,
desde que esta esteja demonstrada tecnicamente. Basta, nesse sentido, notar que
prevalece o comando geral do artigo 48, inciso II, da Lei n 8.666/93, conforme se
observa:
Art. 48. Sero desclassificadas:
I - (...);
II - propostas (...) com preos manifestamente inexeqveis, assim
considerados aqueles que no venham a ter demonstrada sua viabilidade atravs
de documentao que comprove que os custos dos insumos so coerentes com os de
162 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
mercado e que os coeficientes de produtividade so compatveis com a execuo do
objeto do contrato, condies estas necessariamente especificadas no ato
convocatrio da licitao.
1. Para os efeitos do disposto no inciso II deste artigo, consideram-se
manifestamente inexeqveis, no caso de licitaes de menor preo para obras e servios
de engenharia, as propostas cujos valores sejam inferiores a 70% (setenta por cento) do
menor dos seguintes valores:
a) mdia aritmtica dos valores das propostas superiores a 50% (cinqenta por
cento) do valor orado pela Administrao, ou
b) valor orado pela Administrao.
(...)
6. Assim, a presuno aritmtica, ainda que prpria de obras e servios de
engenharia, admite prova em contrrio, quando, em razo do que dispe o caput do
dispositivo (em seu inc. II), a proposta mostrar-se exeqvel.
7. Sobre o assunto, Maral Justen Filho defende opinio similar exposta (in
Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 5 ed. So Paulo: Dialtica,
1998. p.439):
A disciplina do 1 torna a questo da exeqibilidade sujeita a variveis
totalmente incontrolveis, aleatrias e circunstanciais. Nem poderia ser de modo
diferente, eis que o conceito de inexeqibilidade deixa de referir-se a uma realidade
econmica para transformar-se numa presuno. No interessa determinar se uma
proposta ou no exeqvel, mas estabelecer padres aritmticos para sua determinao.
(...)
No se afigura defensvel, porm, transformar em absoluta a presuno do 1.
Se o particular puder comprovar que sua proposta exeqvel, no se lhe poder interditar
o exerccio do direito de apresent-la. invivel proibir o Estado de realizar contratao
vantajosa. A questo de fato, no de direito. Incumbe o nus da prova da exeqibilidade
ao particular. Essa comprovao poder fazer-se em face da prpria Administrao,
pleiteando-se a realizao de diligncia para tanto.
Subordinar o direito do licitante prvia impugnao ao oramento apresentado
violar o princpio da isonomia. Todos os demais licitantes estariam advertidos de que
um outro concorrente ir formular proposta de valor mais reduzido. Estaria
comprometida a igualdade dos participantes. Por outro lado, seria um despropsito
imaginar que a omisso ou silncio dos licitantes tornaria vlido oramento excessivo
ou desvinculado da realidade econmica. Por tais motivos, reputa-se cabvel que o
particular, ainda que no impugne o valor orado, defenda a validade de proposta de
valor reduzido, mas exeqvel.
8. Parece-me que a doutrina reproduzida amolda-se perfeitamente situao ora
em exame. Sob um primeiro aspecto porque o rgo promotor da licitao reconheceu a
superestimao do valor orado, que, em consonncia com contrataes anteriores, deveria
estar prximo ao preo apresentado pela vencedora da licitao. Ao lado disso, porque,
de acordo com a documentao fornecida pela empresa, onde ela indicou todos os custos
163 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
inerentes ao encargo assumido, a viabilidade da proposta foi demonstrada perante o
rgo contratante (fls. 77/80).
9. Alm de tudo, fica aparente a dificuldade de se calcular com acurcia o
oramento para servios de manuteno, ainda mais no caso em tela, em que as licitantes
poderiam definir suas equipes de trabalho e estimar o tempo efetivamente necessrio
para o desempenho do servio. Nem por isso, todavia, dever a Administrao Pblica
prejudicar-se, atendendo a uma contratao desvantajosa. Ao invs, a flexibilidade do
edital foi bem aproveitada, dado que a licitante vencedora comprometeu-se a prestar o
servio, por sua conta e risco, se a necessidade exigir tempo de trabalho maior que o
estimado.
Sendo assim, discordando, no mrito, da Unidade Tcnica, voto por que o Tribunal
adote a deciso que ora submeto apreciao do Plenrio.
DECISO N 85/2001-TCU-PLENRIO
1
1. Processo TC-006.093/2000-7
2. Classe de Assunto: VII - Representao
3. rgo: Justia Federal de 1 Instncia Seo Judiciria de So Paulo
4. Interessada: Ftima Tadei Silvestre - ME
5. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaa
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou
7. Unidade Tcnica: SECEX/SP
8. DECISO: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1 conhecer da presente representao, na forma do artigo 113, 1, da Lei
n 8.666/93, para, no mrito, consider-la improcedente;
8.2 dar cincia desta deciso, bem assim do relatrio e voto que a
fundamentam, interessada; e
8.3 arquivar o processo.
09. Ata n 07/2001 - Plenrio
10. Data da Sesso: 07/03/2001 - Ordinria
11. Especificao do quorum:
11.1. Ministros presentes: Bento Jos Bugarin (na Presidncia), Marcos
Vinicios Rodrigues Vilaa (Relator), Valmir Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar
Rodrigues, Guilherme Palmeira e o Ministro-Substituto Jos Antonio Barreto de
Macedo.
BENTO JOS BUGARIN
na Presidncia
MARCOS VINICIOS RODRIGUES VILAA
Ministro-Relator
1
Publicada no DOU de 20/03/2001.
164 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
TSE - PROCEDIMENTOS UTILIZADOS EM LICITAO PARA
AQUISIO DE MODEMS
Representao
Ministro-Relator Benjamin Zymler
Grupo I - Classe VII - Plenrio
TC-013.938/2000-4
Natureza: Representao
rgo: Tribunal Superior Eleitoral
Interessado: Netway Datacom Comrcio de Sistemas para Informtica Ltda.
Ementa: Representao de que trata o art. 113, 1, da Lei n 8.666/93,
formulada pela empresa Netway Datacom contra os procedimentos utilizados
pelo TSE em licitao para aquisio de 900 modems. Conhecimento. No
utilizao do critrio previsto no art. 4 do Decreto n 1.070/94, que prev a
desclassificao da proposta cujo preo esteja 12% acima do menor preo
ofertado. Derrogao da norma regulamentar. Inaplicabilidade para os
rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio. Inexistncia de sobrepreo na
proposta vencedora. Legalidade dos procedimentos licitatrios.
Improcedncia da Representao. Cincia interessada. Determinao para
juntada do feito s contas do TSE relativas ao exerccio de 2000.
RELATRIO
Adoto como parte do Relatrio a percuciente instruo a cargo do Analista
Fernando Saraiva de Magalhes, da 5 Secretaria de Controle Externo (SECEX)
endossada pelo Diretor da 1 Diviso e pelo titular da Unidade Tcnica:
Introduo
Trata-se de Representao formulada pela empresa Netway Datacom
Comrcio de Sistemas para Informtica Ltda., estabelecida em Braslia, DF, com
fundamento legal no art. 53 e seguintes da Lei 8.443 de 1992, contra ato do Presidente
da Comisso Permanente de Licitao (CPL) do Tribunal Superior Eleitoral que
deixou de observar, no julgamento das propostas apresentadas na concorrncia
TSE n 37/2000, para aquisio de 900 (novecentos) Modems destinados Justia
Eleitoral, os preceitos e procedimentos para pr-qualificao e a classificao das
propostas, que envolver, ainda, a equivalncia destas, que no apresentam preos
superiores a doze por cento do menor preo dentre as propostas consideradas, em
conformidade ao Decreto n 1070, de 2 de maro de 1994, em particular o disposto
pelos artigos 3 e 4 desse diploma legal, que expressamente orientam procedimentos
165 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
para a seleo das propostas para aquisio de bens e servios de informtica,
licitados segundo o tipo tcnica e preo.
Ressalta a interessada que a omisso na observncia do devido processo
legal est acarretando vultoso prejuzo material para a administrao, quando se
confrontam as duas propostas habilitadas, vez que o preo unitrio da proposta da
empresa vencedora, Unisys Brasil Ltda., (R$ 419,00 - quatrocentos e dezenove reais)
foi superior ao seu preo (R$ 326,00 - trezentos e vinte e seis reais) em cerca de 28
% (vinte e oito porcento).
Na explanao, a interessada apresentou planilha indicando sua pontuao
nos quesitos relativos tcnica e preo e a nota final resultante, bem como da
empresa vencedora do certame licitatrio, Unisys Brasil Ltda. Mostra ainda a
planilha que a proposta da requerente seria a vencedora da citada licitao se
fossem observados os arts. 3 e 4 do Decreto 1.070/94.
Esclarece ainda a signatria que, no caso objeto desta representao, no
se pretendeu reivindicar direito preferncia, at porque o bem objeto da
concorrncia que ambas as empresas licitantes ofertam o mesmo, de mesmo
fabricante e procedncia, e de fabricao nacional.
Por fim, Requer, aps protocolada e admitida a presente representao, seu
processamento, instruo, conhecimento e julgamento pelo Colendo Tribunal de
Contas da Unio, para correo da ilegalidade ora apontada.
Exame de Admissibilidade
Cumpre ressaltar, considerando o disposto no 1 do art. 69 da Resoluo
TCU n 136/2000, que a presente Representao atende pressupostos de
admissibilidade previstos no art. 213 do Regimento Interno/TCU.
Anlise
Preliminarmente, cabe informar que por meio do documento datado de
04/09/00, a empresa Netway Datacom protocolizou recurso junto ao TSE (fls. 40/46)
contra o critrio adotado de classificao das empresas licitantes, bem como contra
o julgamento da licitao, vez que no foram levados em considerao os critrios
estabelecidos no Decreto n 1.070/94 (art. 3 e 4) que expressamente orientam
procedimentos para a seleo das propostas para aquisio de bens e servios de
informtica que, necessariamente, sero licitados segundo o tipo tcnica e preo.
Com fulcro no Parecer n 369/2000 da Assessoria Jurdica da Secretaria de
Administrao do TSE , de 25/08/2000, a CPL informa requerente que no h
obrigatoriedade de aplicao das disposies do Decreto n 1.070/93, que
entendemos derrogados pela Emenda Constitucional n 6/95. E no caberia adot-
lo, mesmo subsidiariamente, se assim no houver sido consignado no edital da
licitao, como ocorreu no presente caso (fls.36/38);
Em conseqncia do no provimento do recurso supracitado, a interessada
ingressou com Representao junto ao TCU (20/09/00), conforme j informado na
introduo desta instruo.
166 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
O Decreto n 1.070/94, a que se refere a empresa, regulamenta o art. 3, da
Lei n 8.248, de 23/10/91, a seguir transcrito, que dispe sobre contrataes de
bens e servios de informtica.
Art. 3 - Os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, direta ou
indireta, as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico e as demais
organizaes sob o controle direto ou indireto da Unio, daro preferncia, nas
aquisies de bens e servios de informtica e automao, nos termos do 2 do
art. 171 da Constituio Federal, aos produzidos por empresas brasileiras de capital
nacional, observada a seguinte ordem:
I - bens e servios com tecnologia desenvolvida no Pas;
II - bens e servios produzidos no Pas, com significativo valor agregado
local.
1 - Na hiptese da empresa brasileira de capital nacional no vir a ser
objeto desta preferncia, dar-se- aos bens e servios fabricados no Pas preferncia
em relao aos importados, observado o disposto no 2 deste artigo.
2 - Para o exerccio desta preferncia, levar-se- em conta condies
equivalentes de prazo de entrega, suporte de servios, qualidade, padronizao,
compatibilidade e especificao de desempenho e preo.
Por sua vez, os critrios de julgamento de propostas consignadas nos artigos
3 e 4 do Decreto n 1.070/94, objeto da presente representao, prescrevem que:
Art. 3 - No julgamento das propostas desses bens e servios devero ser
adotados os seguintes procedimentos:
I - determinao da pontuao tcnica de cada proposta, em conformidade
com critrios e parmetros previamente estabelecidos no ato convocatrio da
licitao, atravs do somatrio das multiplicaes das notas dadas aos fatores prazo
de entrega, suporte de servios, qualidade, padronizao, compatibilidade e
desempenho, em consonncia com seus atributos tcnicos, pelos pesos atribudos a
cada um deles, de acordo com a importncia relativa desses fatores s finalidades
do objeto da licitao;
II - determinao do ndice tcnico, mediante a diviso da pontuao tcnica
da proposta em exame pela de maior pontuao tcnica;
III - determinao do ndice de preo, mediante a diviso do menor preo
proposto pelo preo da proposta em exame;
IV - multiplicao do ndice tcnico de cada proposta pelo fator de ponderao,
que ter valor de cinco a sete, fixado previamente no edital da licitao;
V - multiplicao do ndice de preo de cada proposta pelo complemento em
relao a dez do valor do fator de ponderao adotado;
VI - obteno do valor da avaliao (A) de cada proposta, pelo somatrio
dos valores obtidos nos incisos IV e V;
VII - pr-qualificao das propostas cujas avaliaes (A) no se diferenciem
em mais de seis por cento da maior delas.
1 - Quando justificvel, em razo da natureza do objeto licitado, o licitador
poder excluir do julgamento tcnico at dois dos fatores relacionados no inciso I.
167 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
2 - Os fatores estabelecidos no inciso I para atribuio de notas podero
ser subdivididos em subfatores, com valorao diversa, de acordo com suas
importncias relativas dentro de cada fator, devendo o licitador, neste caso,
especificar no ato convocatrio da licitao essas subdivises e respectivos valores.
3 - No julgamento de sistemas integrados, a pontuao tcnica do sistema
ser obtida pela soma das pontuaes tcnicas individuais das partes componentes,
ponderadas com valores previamente fixados no ato convocatrio, de acordo com
suas importncias relativas dentro do sistema, mantendo-se os demais procedimentos
descritos nos incisos II a VII.
4 - Os valores numricos referidos neste artigo devero ser calculados
com duas casas decimais, desprezando-se a frao remanescente.
Art. 4 - Para os efeitos do disposto no 2 do art. 3 da Lei n 8.248/91,
considerar-se-o equivalentes as propostas pr-qualificadas, conforme o inciso VII
do Art. 3, cujos preos no sejam superiores a doze por cento do menor entre elas.
Pargrafo nico. Havendo apenas uma proposta que satisfaa as condies
do caput, esta ser considerada a vencedora.
Matria semelhante j foi discutida por esta Corte de Contas quando da
apreciao do TC 11.764/1999-6 (Deciso n 456/2000-Plenrio, Sesso de
31/05/2000, Ata 20/2000) que tratava de representao formulada pelo cidado
Luiz Csar Moretzsohn Rocha contra o edital da Concorrncia n 27/99, do TSE,
para aquisio de 186.800 urnas eletrnicas, desenvolvimento de softwares,
prestao de servios de informtica e fornecimento de suprimentos e de acessrios,
no qual no foram includos, segundo o Responsvel, os critrios previstos nos
arts 3, inciso VII, 4 e 5 do Decreto n 1.070/94, com o fito de garantir a pr-
qualificao das propostas final que no se diferenciem em mais de 6% da maior
delas, considerar equivalentes as propostas pr-qualificadas, cujos preos no sejam
superiores a 12% do menor entre elas e, quando da adjudicao, observar o
denominado `direito de preferncia`.
Naquela assentada, o Plenrio, por meio da referida Deciso n 456/2000,
conheceu da representao, mas julgou-a improcedente. O Voto, condutor da
mencionada Deciso, desenvolveu-se basicamente em torno de dois assuntos relativos
Lei 8.248/91 (art.1 e 3) e do Decreto 1.070/94.
O primeiro assunto consistia em esclarecer a subsistncia ou no, aps o
advento da Emenda Constitucional n 6/95, do direito de preferncia para bens e
servios de informtica com tecnologia nacional ou produzidos no Pas com
significativo valor agregado nacional.
Entendeu o Relator que a preferncia outrora concedida empresa brasileira
de capital nacional foi afastada pela revogao do art. 171 da Magna Carta, em
conseqncia desse conceito ter deixado de existir no mundo jurdico aps a vigncia
da supracitada EC n 6/95. A seguir, destacamos trechos do Voto do Relator que
analisaram o assunto em questo:
Antes da publicao da EC n 6/95, era possvel, em determinadas hipteses,
o afastamento do princpio da igualdade entre os licitantes. Isso porque a prpria
168 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Constituio previa expressamente tal possibilidade, como se verifica do antigo
texto constitucional: Art. 171. So consideradas: (................................
omissis...............................) 2 Na aquisio de bens e servios, o Poder Pblico
dar tratamento preferencial, nos termos da lei, empresa brasileira de capital
nacional.
Nesse contexto, foi editada a Lei n 8.248/91, que a par de estabelecer, no
retromencionado art. 3, preferncia para a empresa brasileira de capital nacional
nas licitaes na rea de informtica, previa a possibilidade de ser conferido
tratamento preferencial aos bens e servios com tecnologia desenvolvida no Pas
ou aos bens e servios produzidos no Pas com significativo valor agregado local.
Outro assunto tratado no Voto do Relator, referiu-se a analisar se o art. 3 da
Lei n 8.248/91 teria sido inteiramente revogado ou se bens e servios de informtica
com tecnologia nacional ou produzidos no Pas com significativo valor agregado
seriam objeto de direito de preferncia, na forma prevista no Decreto n 1.070/94,
que regulamentou a Lei n 8.248/91. Nesse contexto, abordou-se os procedimentos
relativos pr-qualificao e equivalncia das propostas, objeto da presente
Representao.
Entendeu o Relator que tais procedimentos so insubsistentes, porque
infringem o princpio da isonomia entre licitantes previsto no art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal. A seguir destacamos alguns trechos do voto do Exmo. Sr.
Ministro Relator, Benjamin Zymler, que dizem respeito a esta posio:
A meu ver, a interpretao que deve ser extrada do novo texto constitucional
deve ponderar a norma expressa no inciso XXI do art. 37 da Constituio Federal,
que determina: XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras,
servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao
pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas
que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da
proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao
tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes...,
no pode sobreviver no ordenamento jurdico brasileiro exceo regra da
isonomia dos licitantes que no derive expressamente da Lei Maior. O contrrio
constituiria completa subverso ao princpio da supremacia constitucional. (grifo
nosso)
O relator prossegue sua anlise transcrevendo trecho da obra de Maral
Justen: No h mais fundamento constitucional para estabelecer preferncia em
favor de empresa brasileira. No se admite sequer regra da preferncia em funo
de a prestao ser produzida no Brasil. De todo o modo, observe-se que a divergncia
tem-se desenvolvido a propsito da aplicao de regras que so invlidas. Mais
precisamente, no se admitem as solues contidas na Lei n 8.248, de 23 de outubro
de 1991. Alm disso, so totalmente indefensveis as regras do Dec. Fed. 1.070.
(.....) Em suma, a proposta mais vantajosa no pode ser legitimada atravs do
argumento do incentivo indstria nacional.` (Maral Justen Filho - Comentrios
169 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
lei de licitaes e contratos administrativos, 6 edio, Dialtica, So Paulo, pp.
82/83). (grifo nosso)
Pelo exposto at o momento, este Relator, na linha esposada por Maral
Justen Filho, entende revogadas, aps o advento da EC n 6/95, todas as normas
infraconstitucionais que no observam o princpio da isonomia entre os licitantes.
Importante ressaltar que, antes mesmo da edio da EC n 6/95, o Decreto n
1.070/94 era impugnado por Celso Antnio Bandeira de Mello (vide parecer na
publicao Informativo de Licitaes e Contratos n 22, Znite, de dezembro de
1995), porque teria exorbitado do poder regulamentar e contrariado a prpria
norma objeto de regulamentao. A seu ver, a Lei n 8.248/91 previa a utilizao
do direito de preferncia, seja para a empresa brasileira de capital nacional, seja
para os bens de tecnologia nacional ou de significativo valor agregado nacional,
quando ocorressem condies equivalentes de prazo de entrega, suporte de servios,
qualidade, padronizao, compatibilidade e especificao de desempenho e preo
( 2 do art. 3 da Lei n 8.248/91). O Decreto, em seu art. 4, por outro lado,
determinava fossem consideradas equivalentes as propostas pr-qualificadas que
no apresentassem diferena de preo superior a doze por cento. Segundo Bandeira
de Mello, propostas com diferena de preo de doze por cento no poderiam ser
consideradas equivalentes, nem por fora de Decreto. Aqui, haveria desobedincia
expressa a texto legal. (grifo nosso)
A partir da anlise extensa e aprofundada do assunto o Ministro-Relator
assim se manifestou: De todo o exposto, conclui-se no ser procedente a presente
Representao, uma vez que o TSE, ao no-acatar o invocado direito de preferncia,
observou os mandamentos constitucionais insertos no inciso XXI do art. 37, que
determinam que os procedimentos licitatrios devem observar o princpio da
isonomia entre os licitante.
Conforme j comentado no item 3.4, o Decreto n 1.070/94 regulamentou o
art. 3 da Lei n 8.248/91 e deu outras providncias.
O Decreto n 1.070/94, em linhas gerais, se atm a dois aspectos distintos,
embora fortemente ligados entre si. Em primeiro lugar, nos dispositivos contidos no
art. 3, incisos I a VI, estabelece os procedimentos para a realizao de licitaes
do tipo tcnica e preo para a contratao de bens e servios de informtica a que
se refere o 4 do art. 45 da Lei n 8.666/93. Em segundo lugar, trata do direito de
preferncia previsto no art. 3 da Lei n 8.248/91, fundamentalmente no inciso VII
do art. 3 - que trata de pr-qualificao de licitantes -, no artigo 4 - que estabelece
critrios de equivalncia entre propostas - e, finalmente, nos art. 5 e 6, nos quais
estabelece critrios de preferncia para a adjudicao entre as propostas pr-
qualificadas e equivalentes.
Como se v, no contexto do direito de preferncia, que estavam inclusos os
procedimentos relativos pr-qualificao (inciso VII, art. 3 do Decreto) e
equivalncia das propostas (art. 4), ou seja, no faz sentido a adoo de tais
procedimentos se no for para aplicao do referido direito, que, aps a EC n 6/95
no mais subsiste por caracterizar exceo regra da isonomia (art. 37, inciso XXI
170 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
da CF/88), consoante entendimento esposado pelo Exmo. Ministro Benjamin Zymler,
no voto que conduziu a Deciso n 456/2000-TCU-Plenrio. Assim, so
contraditrios e incongruentes o pleito, da representante, no sentido de que se aplique
o contido no inciso VII do art. 3 e o no art. 4 do Decreto, e a sua afirmao de que
no se pretendeu reivindicar direito preferncia.
Analisando o procedimento licitatrio em questo, observou-se que a
administrao do TSE, mesmo sem fazer referncia ao Decreto n 1.070/94, adotou
os dispositivos insertos no referido normativo relativos licitao do tipo tcnica e
preo, no o fazendo em relao queles concernentes ao direito de preferncia.
Desta forma, entendemos como insubsistente o pleito formulado pelo
representante, para que fosse observado no julgamento das propostas, o inciso VII
do art. 3 (pr-qualificao das propostas) e o art. 4 (equivalncia das propostas)
do Decreto 1.070/94, inseridos no contexto do direito de preferncia, o qual contraria
o princpio da isonomia previsto no art. 37, inciso XXI, da CF/88.
CONCLUSO
Visto o acima exposto, propomos ao Tribunal de Contas da Unio que:
a) conhea da presente Representao, formulada nos termos do disposto no
1 do art. 113 da Lei n 8.666/93, alterada pela Lei n 8.883/94, por preencher os
requisitos de admissibilidade previstos no art. 213, caput, do Regimento Interno do
TCU, e observar o disposto no 1 do art. 69 da Resoluo TCU n 136/2000, para,
no mrito, consider-la improcedente;
b) encaminhe cpia da Deciso, bem como do Relatrio e Voto que a
fundamentarem, interessada, empresa Netway Datacom Comrcio de Sistemas
para Informtica. Ltda.;
c) determine a juntada do presente processo s contas do Tribunal Superior
Eleitoral relativas ao exerccio de 2000.
Tendo em vista a informao do autor da presente Representao no sentido
de que o preo cotado pela empresa vencedora fora 28% superior ao menor preo,
determinei, em despacho de fl. 56, a realizao de diligncia ao TSE com objetivo
de verificar a existncia de eventual superfaturamento. Dessarte, determinei fossem
solicitados os seguintes documentos:
a) propostas efetuadas pelas licitantes Unisys e Netway;
b) cpia da pesquisa de preo efetuada pelo TSE, a fim de verificar a
conformidade das propostas com os preos praticados no mercado (art. 43, IV, da
Lei n 8.666/93);
c) deliberao da autoridade competente quanto homologao da licitao
e adjudicao do objeto da licitao;
d) cpia do instrumento contratual firmado entre a Administrao e o
adjudicatrio.
Alm disso, autorizei a Unidade Tcnica a solicitar todas as informaes que
julgasse necessrias para avaliar a adequao dos preos cotados pela Unisys com
aqueles praticados no mercado.
171 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Realizadas as diligncias (fls. 57 e 180), que incluram a planilha de julgamento
das propostas tcnicas, a AFCE Fernanda Marina Oga instruiu o processo s fls.
188/192 e assim se manifestou quanto ao resultado das diligncias efetuadas:
A mdia dos valores relacionados de R$ 586,20 (quinhentos e oitenta e seis
reais e vinte centavos). A empresa Unisys do Brasil Ltda. foi a vencedora da licitao
com o valor de R$ 419,00 (quatrocentos e dezenove reais).
Ressalte-se que, pela leitura das propostas utilizadas na pesquisa de preos,
estes valores foram cotados sem a incluso dos servios (assistncia tcnica, remessa
aos locais de votao nos estados e suporte de servios), que foram solicitados na
licitao.
Logo, consideramos normal que a proposta da Unisys na licitao tivesse um
preo superior quele utilizado na pesquisa de preos anterior licitao (R$ 352,81).
Em seguida, pela anlise do relatrio do Grupo de Assessoramento Tcnico
GAT (fls. 181 a 187 vol. principal), verificamos que as pontuaes tcnicas aferidas
a cada licitante esto corretas. A diferena de 6 pontos entre a proposta da Unisys e
da Netway refere-se justamente ao item assistncia tcnica, onde a empresa
representante no pde atender a contento aos itens solicitados, no tendo
encaminhado documentao comprobatria da capacidade de assistncia tcnica,
com carta de solidariedade, nos estados brasileiros. No restante da pontuao, as
empresas obtiveram a mesma nota, por se tratar do mesmo produto.
Quanto aos procedimentos adotados pela comisso permanente de licitao, a
instruo asseverou no ter encontrado nenhuma falta legal que pudesse comprometer
o procedimento licitatrio.
Assim, foi proposto pela Unidade Tcnica que o Tribunal:
a) conhea da presente Representao para, no mrito, consider-la
improcedente;
b) encaminhe cpia da Deciso, bem como do Relatrio e Voto que a
fundamentarem, Netway Datacom Comrcio de Sistemas para Informtica Ltda.;
c) determine a juntada do presente processo s contas do Tribunal Superior
Eleitoral relativas ao exerccio de 2000.
o Relatrio.
VOTO
A presente representao, feita com base no art. 113 da Lei n 8.666/93, visa
impugnao dos procedimentos da Comisso Permanente de Licitao que deixou
de observar, no julgamento das propostas para fornecimento de 900 modems justia
eleitoral, os critrios estabelecidos no Decreto n 1.070/94.
Em que pese as percucientes instrues da Unidade Tcnica, deve-se frisar
que a questo ora em exame no se refere aplicao do direito de preferncia,
conforme registrou o prprio autor da Representao. Mesmo porque os bens
oferecidos pelos licitantes so idnticos, o que afastaria, de pronto, qualquer
possibilidade de invocar direito de preferncia com base em eventuais diferenas
existentes entre esses mesmos bens.
172 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
A Deciso n 456/2000 do Plenrio, j mencionada pela primeira instruo
da Unidade Tcnica, deixou assente o entendimento desta Corte no sentido de que a
Emenda Constitucional n 6/95 revogou as normas que dispunham sobre o direito de
preferncia, uma vez que a Lei n 8.248/91, em seu art. 3, fazia expressa remisso
ao revogado art. 171 da Carta Magna. Contudo, em nenhum momento aquela Deciso
abordou a aplicabilidade ou no dos dispositivos pertinentes ao tipo de licitao
tcnica e preo, a ser observada nas contrataes de bens e servios de informtica.
Deve-se analisar, sim, a aplicabilidade do Decreto n 1.070/94 s licitaes
de informtica nas hipteses em que no se cogita da aplicao do direito de
preferncia.
Para tanto, necessrio, primeiramente, responder a trs indagaes:
a) o Decreto n 1.070/94, ao estabelecer os procedimentos para a avaliao
das propostas nas licitaes de tcnica e preo, est ou no vinculado existncia do
direito de preferncia, de que trata a Lei n 8.248/91?
b) o Decreto n 1.070/94 constitucional e legal ou excede o poder
regulamentar?
c) o Decreto n 1.070/94 aplicvel aos Poderes Legislativo e Judicirio?
No que pertine primeira indagao, entendo que o escopo do Decreto n
1.070/94, mais conhecido pela sua aplicao nas casos em que o direito de preferncia
invocado, estende-se a todas as licitaes que envolvam bens de informtica e que
se submetam ao tipo tcnica e preo, pelas razes que passo a discorrer.
A Lei n 8.666/93, em seu art. 45, 4, prescreve que as contrataes de bens
e servios de informtica adotaro, obrigatoriamente, a licitao tipo tcnica e preo,
permitido o emprego de outro tipo de licitao nos casos previstos em Decreto (nesse
sentido, o art. 1, 3, do Decreto n 1.070/94, permite que nos convites no seja
usada a licitao do tipo tcnica e preo). Alm disso, as contrataes devem observar
o art. 3 da Lei n 8.248/91, que trata do direito de preferncia. Ou seja, a Lei n
8.666/93 apenas afastou eventual incompatibilidade com a Lei n 8.248/91, impondo
ao administrador o dever de aplicar conjuntamente as duas leis.
Nesse contexto, o Decreto n 1.070/94 disciplinou as licitaes para aquisio
de bens de informtica, que devem ser feitas por tcnica e preo, conforme se
depreende da leitura de seu art. 1:
Art. 1 Os rgos e as entidades da Administrao Federal, direta e indireta,
as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico e as demais organizaes
sob controle direto ou indireto da Unio adotaro obrigatoriamente, nas
contrataes de bens e servios de informtica e automao, o tipo de licitao
tcnica e preo, ressalvadas as hipteses de dispensa ou inexigibilidade previstas
na legislao, devendo exigir dos proponentes que pretendam exercer o direito de
preferncia estabelecido no art. 5 deste decreto, conforme seu enquadramento
nas condies especificadas no referido artigo, entre a documentao de habilitao
licitao, comprovantes de que:
.................................................................................................
173 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Entendo que o Decreto n 1.070/94, a par de tratar dos critrios para aplicao
do direito de preferncia para os bens e servios de informtica, regulou tambm o
tipo de licitao tcnica e preo para fins de contratao desses bens e servios,
uma vez que a escolha do fornecedor deve observar esse tipo de licitao, de acordo
com o Estatuto das Licitaes. Ou seja: o Decreto n 1.070/94 tentou integrar e
regulamentar os comandos da Lei n 8.248/91 e n 8.666/93.
A Lei n 8.666/93, ao tratar da matria, no fez nenhuma remisso a ulterior
regulamentao. Pelo contrrio, delegou para o prprio instrumento convocatrio a
fixao de critrios para obteno das notas tcnicas e valorao das propostas de
preos, bem assim os pesos a serem conferidos aos fatores tcnica e preo.
Reza o art. 46 da Lei de Licitaes:
Art. 46. Os tipos de licitao melhor tcnica ou tcnica e preo sero
utilizados exclusivamente para servios de natureza predominantemente intelectual,
em especial na elaborao de projetos, clculos, fiscalizao, superviso e
gerenciamento e de engenharia consultiva em geral, e, em particular, para a
elaborao de estudos tcnicos preliminares e projetos bsicos e executivos,
ressalvado o disposto no 4 do art. anterior.
1 Nas licitaes do tipo melhor tcnica ser adotado o seguinte
procedimento claramente explicitado no instrumento convocatrio, o qual fixar o
preo mximo que a Administrao se prope a pagar:
I sero abertos os envelopes contendo as propostas tcnicas exclusivamente
dos licitantes previamente qualificados e feita ento a avaliao e classificao
destas propostas de acordo com os critrios pertinentes e adequados ao objeto
licitado, definidos com clareza e objetividade no instrumento convocatrio e que
considerem a capacitao e a experincia do proponente, a qualidade tcnica da
proposta, compreendendo metodologia, organizao, tecnologias e recursos
materiais a serem utilizados nos trabalhos, e a qualificao das equipes tcnicas a
serem mobilizadas para a sua execuo;
...................................................................................................
2 Nas licitaes do tipo tcnica e preo ser adotado, adicionalmente ao
inciso I do pargrafo anterior, o seguinte procedimento claramente explicitado no
instrumento convocatrio.
I sero feitas a avaliao e a valorizao das propostas de preos, de
acordo com critrios objetivos preestabelecidos no instrumento convocatrio;
II a classificao dos proponentes far-se- de acordo com a mdia
ponderada das valorizaes das propostas tcnicas e de preo, de acordo com os
pesos preestabelecidos no instrumento convocatrio.
Dessarte, caberia ao edital, por fora de lei, definir claramente os critrios
norteadores de avaliao e julgamento, que considerassem obrigatoriamente a
capacitao e a experincia do proponente, a qualidade tcnica da proposta e a
qualificao das equipes tcnicas a serem mobilizadas para a sua execuo.
Se possvel ao administrador fixar esses critrios em edital, com mais razo
pode o Presidente da Repblica, na esfera do Poder Executivo, definir quais os
174 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
critrios a serem utilizados, dentro das diretrizes legais, de modo a uniformizar os
procedimentos administrativos. Essa uniformizao altamente salutar, pois evita
que os particulares que contratam ou pretendam contratar com o Poder Pblico
recebam tratamento desigual, pelo fato de o bem ou servio se direcionar a esse ou
aquele rgo.
Celso Antnio Bandeira de Mello, em sua obra Curso de Direito
Administrativo preleciona:
Sem estes padres impostos na via administrativa, os rgos e agentes
administrativos guiar-se-iam por critrios dspares ao aplicarem a lei, do que
resultariam tratamentos desuniformes aos administrados. A mesma lei seria
executada de maneiras distintas. Donde, a expedio de regulamentos ditada,
como ao diante melhor se dir, por exigncias jurdicas inescusveis derivadas do
princpio da igualdade, firmado, entre ns, no art. 5, caput, da Carta Magna.
H, pois, uma razo relevantssima que reclama juridicamente a edio de
regulamentos. , consoante se disse, a necessidade de tratar uniformemente os
indivduos, em nome do princpio da igualdade.
Todavia, no h como estender obrigatoriamente essa regulamentao aos
demais Poderes da Unio, pois o legislador ordinrio conferiu a prerrogativa de
definir os critrios da licitao tipo tcnica e preo ao administrador encarregado da
elaborao do edital. O que significa dizer que o Legislativo e o Judicirio s se
obrigam a seguir os preceitos do Decreto n 1.070/94 se houver expressa previso no
edital. Caso contrrio, no, pois feriria o princpio da vinculao ao instrumento
convocatrio (art. 3 da Lei n 8.666/93).
Ademais, o art. 4 do Decreto n 1.070/94, por regulamentar dispositivo legal
revogado por emenda constitucional, deve ser considerado, igualmente, revogado, o
que impossibilita sua aplicao inclusive no mbito do Poder Executivo. A finalidade
desses dispositivo era apenas a de considerar artificalmente equivalentes as propostas
cujos preos no diferissem mais que 12% daquela que cotou o menor preo, como
se depreende de sua leitura:
Decreto n 1.070/94
Art. 4. Para os efeitos do disposto no 2 do art. 3 da Lei n 8.248/91,
considerar-se-o equivalentes as propostas pr-qualificadas, conforme o inciso VII
do art. 3, cujos preos no sejam superiores a doze por cento do menor entre elas.
guisa de esclarecimento, transcrevo, ainda, os dispositivos legais
retromencionados:
Lei n 8.248/91
Os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, direta ou indireta,
as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico e as demais organizaes
sob o controle direto ou indireto da Unio, daro preferncia, nas aquisies de
bens e servios de informtica e automao, nos termos do 2 do art. 171 da
Constituio Federal, aos produzidos por empresas brasileiras de capital
nacional, observada a seguinte ordem:
...................................................................................................
175 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
2 Para o exerccio do direito de preferncia, levar-se- em conta
condies equivalentes de prazo de entrega, suporte de servios, qualidade,
padronizao, compatibilidade e especificao de desempenho e preo.
Evidente que a nica razo de no se considerar as propostas cujos preos
sejam superiores 12% ou mais ao menor preo repousa na equivalncia exigida
para a aplicao do direito de preferncia, e no em critrios estabelecidos pelo
Decreto para o tipo de licitao tcnica e preo. Assim, em no sendo possvel
invocar direito de preferncia seja por consider-lo revogado ou simplesmente
inaplicvel ao caso concreto fica afastada a incidncia do art. 4 do Decreto n
1.070/94. Logo, de concluir que, mesmo antes da promulgao da EC n 6/95,
no poderia o administrador, nas licitaes para bens de informtica realizadas
sob o tipo tcnica e preo, desclassificar as propostas em razo de seus preos
nas situaes fticas onde o direito de preferncia no pudesse ser invocado
como ocorre no caso presente a menos que houvesse expressa previso no ato
convocatrio.
Portanto, caso a Administrao intente prestigiar o critrio de preo, de
forma a excluir propostas mais onerosas, deve valer-se de maior ponderao
para o ndice de preo. O prprio Decreto n 1.070/94 prev essa possibilidade.
que o fator de ponderao do ndice tcnico pode variar de 5 a 7. A diferena
entre 10 e o fator eleito o fator a ser aplicado ao ndice de preo. Logo, o art. 3
do Decreto faculta que o edital de licitao pondere com igual intensidade (fatores
de ponderao 5 e 5, respectivamente) os dois ndices, conforme a convenincia
da Administrao.
Contudo, de ver que, apesar da revogao do art. 4 do mencionado
Decreto, no dado ao administrador pblico contratar por valores exorbitantes,
acima daqueles praticados no mercado. Isso porque o inciso IV do art. 43 da Lei
n 8.666/93 determina a desclassificao das propostas desconformes ou
incompatveis com os preos de mercado ou fixados por rgo oficial competente.
Nesse sentido, determinei a realizao de diligncias com o fito de verificar
a adequao da proposta da Unisys - licitante que obteve a maior pontuao
global - aos preos de mercado. Com efeito, a pesquisa de mercado realizada
pelo TSE (art. 43, IV, da Lei n 8.666/93) demonstra que os preos de mercado
da prpria empresa Unisys eram inferiores queles cotados na licitao: R$ 352,81
(trezentos e cinqenta e dois reais e oitenta e um centavos) e R$ 419,00
(quatrocentos e dezenove reais), respectivamente. Essa diferena, de 19%, pode
ser explicada pela incluso dos servios de assistncia tcnica exigidos na
licitao, como bem observou a instruo da Analista Fernanda Marina Oga (fls.
188/192).. Por outro lado, a pesquisa de preos realizada pelo TSE revelou preos
mdios - que no incluam servios de assistncia tcnica - de R$ 586,20
(quinhentos e oitenta e seis reais e vinte centavos), superiores, portanto, quele
cotado pela licitante vencedora.
Em que pese o fato de a empresa Netway ter formulado proposta de preo
de R$ 326,00 (trezentos e vinte e seis reais) e a Unisys de R$ 419,00 (quatrocentos
176 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
e dezenove reais), os elementos constantes dos autos apontam no sentido de que
essa diferena de preos resulta das caractersticas das prprias propostas tcnicas.
Eventualmente, seria de investigar a exeqibilidade dos preos cotados pela
Netway, o que no seria de nenhuma serventia para o presente processo.
Portanto, no restou demonstrada a existncia de superfaturamento, por
parte da Unisys , razo pela qual a presente Representao deve ser considerada,
no todo, improcedente.
Por fim, cumpre informar que a nova lei de informtica (Lei n 10.176, de
11.1.2001) reintroduziu, no ordenamento jurdico, o direito de preferncia,
obviamente sem a antiga remisso ao revogado art. 171 da Constituio Federal.
A constitucionalidade da nova norma no ser examinada nesta oportunidade,
uma vez que a licitao do TSE anterior publicao dessa lei e a presente
Representao no diz respeito a direito de preferncia, mas to-somente
pertinncia da aplicao do art. 4 do Decreto n 1.070/94.
Diante do exposto, em linha de concordncia com a Unidade Tcnica,
proponho que o Tribunal adote a deliberao que ora submeto apreciao deste
Plenrio.
DECISON 141/2001-TCU-PLENRIO
1
1. Processo TC-013.938/2000-4
2. Classe de Assunto: VII Representao de que trata o art. 113, 1, da
Lei n 8.666/93
3. Interessado: Netway Datacom Comrcio de Sistemas para Informtica
Ltda.
4. rgo: Tribunal Superior Eleitoral
5. Relator: Ministro-Substituto Benjamin Zymler
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou
7. Unidade Tcnica: 5 SECEX
8. Deciso: O Plenrio, diante das razes expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1 conhecer da presente representao, com fundamento no art. 113,
1, da Lei n 8.666/93, para no mrito consider-la improcedente;
8.2 dar cincia desta Deciso, bem como do Relatrio e voto que a
fundamentam, empresa Netway Datacom Comrcio de Sistemas para
Informtica Ltda. e ao Tribunal Superior Eleitoral;
8.3 determinar a juntada do presente feito s contas do Tribunal Superior
Eleitoral relativas ao exerccio de 2000.
9. Ata n 09/2001 Plenrio
10. Data da Sesso: 21/03/2001 Ordinria
11. Especificao do quorum:
1
Publicada no DOU de 30/03/2001.
177 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimares Souto (Presidente), Marcos
Vinicios Rodrigues Vilaa, Iram Saraiva, Bento Jos Bugarin, Valmir Campelo,
Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira e o Ministro-
Substituto Jos Antonio Barreto de Macedo.
HUMBERTO GUIMARES SOUTO
Presidente
BENJAMIN ZYMLER
Relator
178 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
BB - LICITAO PARA CONTRATAO DE SERVIOS DE
VIGILNCIA ARMADA
Representao
Ministro-Relator Bento Jos Bugarin
Grupo: I - Classe VII - Plenrio
TC-000.624/2000-5 (c/ 2 volumes)
Natureza: Representao.
Entidade: Banco do Brasil S.A.
Interessada: SAGA Servios de Vigilncia Ltda.
Ementa: Representao formulada por licitante, com fulcro no art.
113 da Lei 8.666/93, em face de licitao realizada pelo Banco do Brasil
para contratao de servios de vigilncia armada. Audincia do responsvel
pela entidade. Rejeio das razes de justificativa. Irregularidade do certame.
Contratos j firmados. Estipulao de prazo para a entidade promover a
anulao dos contratos, conforme o disposto no art. 49 da citada Lei.
Determinao para que seja efetuado novo certame, sem a incluso da
exigncia que se constitui no vcio em questo. Comunicao ao representante
da empresa interessada e ao responsvel pela entidade em epgrafe.
RELATRIO
Em 11 de janeiro de 2000, a empresa acima nomeada protocolou expediente
nesta Corte, autuado como Representao e, assim, examinado pela 8 SECEX. A
referida Unidade Tcnica props, ante as razes e fundamentos expendidos, fosse
considerada improcedente citada representao.
Por deciso singular, e baseado nas disposies da Resoluo/TCU n 77,
acolhi a proposta apresentada e determinei o arquivamento do feito, aps ser dada
cincia interessada, fornecendo-lhe cpia da deciso exarada, bem como do parecer
tcnico emitido.
Inconformada, a SAGA Servios de Vigilncia Ltda. tornou a se dirigir a
esta Corte, agora com pedido de reexame da deciso aventada.
Em face dos novos elementos, o Exm Ministro Barreto de Macedo, em
substituio, nos termos regimentais, a este Relator, assim procedeu:
.................................................................................................
Examina-se recurso da interessada acima nomeada contra despacho de S. Ex
que, acompanhando o parecer da 8 SECEX, determinou, com fundamento no 4
do art. 37-A da Resoluo/TCU n 77/96, o arquivamento do processo.
179 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
No obstante o recorrente denominar o expediente que ora se cuida como
Pedido de Reexame, trata-se, na verdade, de Agravo, visto, como assinalado, tratar-
se de deciso singular do Relator.
Desta forma, mesmo no sendo obrigatria a instruo da Unidade Tcnica,
em razo dos novos argumentos expendidos pela interessada, e em virtude de o Relator
haver apenas acompanhado a proposio ento exarada, DETERMINO, com
fundamento no art. 11 da Lei n 8.443/92, a remessa dos autos 8 SECEX, para que
esta se pronuncie quanto ao que entender necessrio.
Neste passo, o Analista Elieser Cavalcante da Silva, da 8 SECEX, responsvel
pela nova instruo, manifestou-se:
Cuida-se de Recurso da empresa SAGA Servios de Vigilncia e Transporte
de Valores Ltda. requerendo o reexame de sua Representao relativa Concorrncia
n 99/0772 do Banco do Brasil cujo processo foi arquivado pelo Exmo. Ministro
Bento Jos Bugarin ante as razes expendidas na instruo da 8 Secex (fls. 38).
2. O expediente foi apresentado como Pedido de Reexame mas, na verdade,
trata-se de Agravo, conforme consignado no despacho do Ministro Jos Antonio
Barreto de Macedo (fl. 11, vol. I), Relator em substituio, e nos termos do art. 25,
inciso I da Resoluo n 36/95 do Tribunal de Contas da Unio.
3. A requerente, alm do reexame da matria, solicita que lhe seja concedida
sustentao oral, quando do julgamento do feito, e a nulidade do certame licitatrio
em questo com base na Lei n 4717/65.
4. A sustentao oral pode ser concedida conforme previsto no art. 227 do
Regimento Interno do TCU, caso o Relator no reconsidere sua Deciso e submeta-
a a considerao do Plenrio ou da Cmara. Contudo, o pedido deve ser dirigido ao
Presidente do Colegiado que examinar a matria e no ao Ministro-Relator. Sugerimos
notificar o interessado dessa condio, caso o processo, no caso, seja levado ao
Plenrio.
5. Antes de iniciarmos a anlise dos argumentos apresentados pelo Recorrente,
ressaltamos que a Lei n 4.717/65, utilizada como fundamento para pleitear a nulidade
da concorrncia em foco, regula a ao popular referente a atos lesivos ao patrimnio
pblico. De acordo com as disposies do art. 5 dessa Lei, competente para
conhecer da ao, process-la e julg-la o juiz que, de acordo com a organizao
judiciria de cada Estado, o for para as causas que interessem Unio, ao Distrito
Federal, ao Estado ou ao Municpio. Assim, considerando a competncia especfica
do Poder Judicirio para julgar questes inerentes ao popular, entendemos que o
fundamento legal a ser utilizado para justificar o pleito do interessado junto ao TCU
deve ser diverso do que foi apontado.
6. Nesse aspecto, consideramos que o assunto deve ser examinado luz da
Lei n 8.666/93, normativo que regulamenta, no mbito da Administrao Pblica,
os atos e contratos celebrados pelos entes estatais sob jurisdio desta E. Corte.
7. Inicialmente, faremos um breve histrico da matria a fim de que o recurso
possa ser analisado com mais propriedade.
180 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
8. A empresa SAGA Servios de Vigilncia e Transporte de Valores Ltda.
impetrou em 07 de Janeiro de 2000 uma Representao contra o Banco do Brasil em
razo de pretensas irregularidades praticadas na concorrncia CECOP 99/0772 (8616)
do Banco do Brasil que estaria sendo conduzida em desacordo com a Deciso n
420/96 TCU Plenrio, e com os arts. 27 e 30 da Lei n 8.666/93, caracterizando,
segundo a ento Representante, restrio ao carter competitivo do certame (fls. 01/08).
9. O edital da licitao questionada exigia, mediante item 5.2.10, que os
interessados apresentassem atestados de capacidade tcnica indicando que pelo menos
50% (cinqenta por cento) dos servios de vigilncia armada neles consignados foram
prestados pela empresa em estabelecimentos bancrios ou financeiros, com guarda
de valores. Os atestados deveriam indicar, tambm, o nmero de postos contratados
e o prazo de vigncia dos contratos, assim como atestar um nmero de postos igual
ou superior ao total de postos correspondentes a cada lote para o qual o licitante
estivesse apresentando sua proposta. Um mesmo atestado era aceito para mais de
um lote, admitindo-se, ainda, o somatrio dos postos relacionados em cada um dos
atestados.
10. De acordo com o entendimento da Representante, o Banco atuou com
desvio de finalidade, feriu o princpio da isonomia e restringiu a competitividade do
certame pois, segundo ela, a Lei n 8.666/93 no autoriza a exigncia de atestados de
capacidade tcnica com equivalncia numrica ao objeto licitado. Nestes termos, o
Banco no poderia ter exigido que os mencionados atestados se referissem a um
nmero definido de postos (fl. 05). Nessa linha de raciocnio, afirmou que a exigncia
em epgrafe no indispensvel, contrariando a disposio do art. 37, inciso XXI da
Constituio (fl. 07).
11. O assunto foi examinado detidamente pela 8 Secex que, mediante instruo
de fls. 30/37, considerou improcedente as alegaes da Representante, pois a exigncia
do Banco teve o propsito de preservar seu patrimnio e segurana, assim como de
seus clientes. Do mesmo modo, a isonomia estaria preservada entre as empresas
especializadas na prestao de servios de segurana em estabelecimentos bancrios
ou financeiros (fl. 36).
12. No tocante mencionada Deciso 420/96 TCU Plenrio, o Analista
informou que a mesma tratou de trs processos de Representao, um deles
apresentado pela prpria empresa SAGA Servio de Vigilncia e Transporte de
Valores Ltda., e todos relativos servios do gnero. A determinao constante da
Deciso n 420/96 TCU - Plenrio, alterada pela Deciso n 415/97 TCU
Plenrio, foi no sentido de que o Banco exclusse do edital exigncias que impedissem
o somatrio dos atestados de capacitao tcnica ou operacional, restritivas ao carter
competitivo do certame licitatrio (fl. 32).
13. Vale salientar, que esta determinao atendeu, em parte, a Representao
especfica da ora reclamante ao permitir o somatrio dos quantitativos indicados nos
atestados de capacidade tcnica. A alterao feita pela Deciso n 415/97 restringiu-
se a considerar como inaceitvel a fixao de piso salarial para a categoria de vigilantes
181 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
que prestam servios no Banco do Brasil superior quele aplicado s demais
instituies financeiras, no se referindo, portanto, ao assunto ora em exame.
14. Em razo desses aspectos, o Analista props que o recurso da impetrante
fosse considerado improcedente. O Ministro-Relator, Bento Jos Bugarin,
acompanhou o parecer da Unidade Tcnica e determinou, mediante despacho, o
arquivamento dos autos (fl. 38).
15. Inconformado com a Deciso, a Representante apresentou o presente
Agravo que a partir deste ponto iremos analisar.
16. Em seu expediente, a empresa alega que o seu recurso fundamenta-se,
no somente na Deciso n 420/96 TCU Plenrio, mas tambm na legalidade
normativa preceituada pela Lei n 8.666/93 e pela Constituio Federal (fl. 01, vol.
I).
17. Segundo ela, o assunto foi analisado de maneira equivocada pois esta
Unidade Tcnica manifestou-se de maneira diversa sobre o mesmo assunto (fl.06).
Num primeiro momento a 8 Secex afirmou que houve limitao ao carter competitivo
do certame (TC 002.751/96-8), e num segundo instante, como resultado da
Representao ora recorrida, no vislumbrou a mencionada limitao.
18. Nesse aspecto, parece no ter razo o recorrente. Cada um dos pareceres
foi emitido como resultado da anlise de situaes diversas. A restrio ao carter
competitivo do certame foi considerada em razo da exigncia editalcia que vedava
o somatrio dos atestados de capacidade tcnica (TC 002.751/96-8). A ausncia de
restrio, por sua vez, foi defendida em relao prerrogativa do Banco de exigir
um mnimo de garantia quanto capacidade dos interessados em executar
adequadamente o objeto da licitao.
19. Como o teor do Edital de concorrncia n 99/0772 CECOP no transgrediu,
como visto, a Deciso 420/96 TCU Plenrio, iremos examinar a matria apenas
quanto regularidade da exigncia do Banco no sentido de que fossem apresentados
atestados de capacidade tcnica comprovando que 50% dos servios de
vigilncia foram prestados em estabelecimento bancrio ou financeiro onde haja
guarda de valores mencionando, ainda, o nmero de postos contratados e o
prazo de vigncia do contrato.
20. O assunto, atestado de capacidade tcnica, bastante controvertido em
razo de alguns vetos presidenciais ao art. 30 da Lei n 8.666/93, que deixaram a
norma com sentido parcial, incompleto.
21. Maral Justen Filho em seu livro Comentrios Lei de Licitaes e
Contratos Administrativos (Ed. Dialtica, 5 edio, fls. 300) comenta que trata-se
de tema dos mais problemticos, especialmente por ser impossvel lei minudenciar
limites precisos para as exigncias que a Administrao adotar. Por outro lado,
houve vetos presidenciais que desnaturaram a sistemtica adotada pelo legislador.
O art. 30 teve sua racionalidade comprometida em virtude desses vetos. Logo,
impossvel afirmar com certeza que determinada interpretao a nica (ou melhor)
comportada pela regra.
182 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
22. Sobre a fixao de requisitos de quantidades mnimas ou de prazos
mximos o consagrado autor esclarece: claro que a vedao examinada no exclui
o dimensionamento numrico da experincia anterior, para fins de fixao de
equivalncia ao objeto licitado. Ou seja, admite-se a exigncia de experincia
anterior na execuo de obras ou servios similares. Isso envolve uma certa
dificuldade, pois a similitude tanto envolve questes qualitativas quanto
quantitativas (fls. 311, ob. citada). Mais adiante, arremata: Existem situaes em
que o fator quantitativo relevante para fins de qualificao tcnico-profissional.
invivel reputar que um particular detm qualificao tcnica para servio de
manuteno de trezentas mquinas simplesmente por ser titular de bom desempenho
na manuteno de uma nica mquina.
23. A lio do autor bastante oportuna. Evidentemente que o objetivo da
norma proteger a Administrao, dando-lhe segurana na execuo dos contratos
que celebrar com terceiros. Os recursos pblicos so sempre escassos e a
Administrao precisa ser eficiente na aplicao desses recursos, o que somente ser
possvel se ela conseguir a maior eficincia possvel na escolha de seus parceiros
comerciais. claro que existem outros valores a serem preservados e, por isso,
critrios de qualificao tcnica que exijam a comprovao de prazos mximos e
quantidades mnimas somente podem ser admitidos quando, face s caractersticas
do objeto, ficar comprovada essa necessidade. Enfim, a Administrao poder fazer
tais exigncias quando precisar avaliar a capacidade das empresas em cumprir com
o objeto contratado. O exame do histrico de negcios e do porte das empresas
servem como parmetros razoavelmente eficientes para aferir essa condio.
24. No caso em exame, o edital exigiu a apresentao de atestados de
capacidade tcnica comprovando que 50% dos servios de vigilncia foram prestados
em estabelecimento bancrio ou financeiro onde haja guarda de valores mencionando,
ainda, o nmero de postos contratados e o prazo de vigncia do contrato. Foi admitido
o somatrio dos atestados, nos termos da Deciso n 415/97 TCU Plenrio,
possibilitando a participao de um quantitativo maior de interessados. Consideramos
discutvel, contudo, da mesma maneira que o recorrente, o fato de se exigir que 50%
dos vigilantes tenham prestado servios em estabelecimento bancrio ou financeiro,
onde haja guarda de valores.
25. Alm da compatibilidade numrica de postos de vigilncia, o edital exigiu
que metade do quantitativo se referisse a servios prestados em instituies financeiras
onde houvesse guarda de valores. Para que possamos avaliar a regularidade dessa
exigncia necessrio conhecer as atribuies dos vigilantes, conforme estabelecidas
nos normativos que regulamentam essa profisso. Se constatarmos distines entre
os servios de vigilncia em geral e aqueles prestados em instituies financeiras, o
Banco ter razo, caso contrrio teremos que reconhecer as razes da Recorrente.
26. Antes de verificarmos os normativos devemos esclarecer que tais
diferenas, evidentemente, devem referir-se a requisitos mnimos de treinamento e
especializao porventura exigveis dos profissionais que prestam servios de
segurana no gnero de instituies de que faz parte o Banco do Brasil. Afinal, de
183 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
nada adianta exigir que as empresas participantes do concorrncia tenham experincia
em segurana de instituies financeiras se os vigilantes, empregados dessas empresas,
no necessitem ter tal especializao.
27. O assunto em discusso regulamentado pela Lei n 7.102/83, com
alteraes da Lei n 9.017/95 e pelo Decreto n 89.056/83 com alteraes do Decreto
n 1.592/95.
28. A Lei n 7.102/83 dispe no seu art. 3 que a vigilncia ostensiva e o
transporte de valores sero executados: por empresa especializada contratada ou
pelo prprio estabelecimento financeiro, desde que organizado e preparado para tal
fim, e com pessoal prprio.
29. O art. 10 da mesma lei informa que As empresas especializadas em
prestao de servios de vigilncia e de transporte de valores, constitudas sob a
forma de empresas privadas, sero regidas por esta Lei, e ainda pelas disposies
das legislaes civil, comercial e trabalhista.
30. No art. 30 do Decreto n 1.592/95 est consignado o seguinte:
Art. 30. So considerados como segurana privada as atividades
desenvolvidas em prestao de servios com a finalidade de:
I proceder vigilncia patrimonial das instituies financeiras e de outros
estabelecimentos, pblicos ou privados, e segurana de pessoas fsicas;
II realizar o transporte de valores ou garantir o transporte de qualquer
outro tipo de carga.
31. Fica bastante claro que a norma no faz distino entre os servios de
segurana prestados s instituies financeiras e aqueles prestados aos demais
estabelecimentos, pblicos ou privados, comerciais ou no. Basta que exista um
risco potencial de carter patrimonial ou pessoal para que se exija que a segurana
necessria seja prestada por empresas de segurana privada legalmente
habilitadas, inclusive quando se tratar de residncias (alnea b do art. 30 do
Decreto n 1.592/95).
32. Da mesma maneira, ao tratar da formao e qualificao dos vigilantes, a
norma no faz qualquer diferenciao entre os profissionais que prestam servios
em instituies financeiras e aqueles que protegem outros gneros de entidades. Dessa
forma, no existe amparo legal para a exigncia de especializao de vigilantes na
guarda de instituies financeiras pois, luz da legislao aplicvel as atividades
das empresas de segurana no sofrem distino em razo do tipo de entidade para
as quais prestam servios. Assim, a exigncia do edital deveria referir-se
exclusivamente necessidade de comprovao de experincia na administrao de
um nmero de postos de vigilncia equivalente ao que estava sendo licitado.
33. A clusula editalcia que originou o presente recurso nitidamente
restritiva, pois, conforme entendimento j manifestado no mbito do TCU, os servios
de vigilncia e segurana patrimonial no so servios especializados de alta
complexidade que exijam experincia especfica. Na verdade, existe um enorme
contigente de empresas e profissionais legalmente habilitados execuo dessas
atividades o que permite que um nmero bastante grande de interessados participem
184 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
de concorrncias da espcie. Nesse sentido, fica evidente o descumprimento do art.
30, inciso II da Lei n 8.666/93 que exige pertinncia dos atestados de capacidade
tcnica com o objeto licitado.
34. O curioso que o prprio Banco reconheceu inexistir distino nos servios
de segurana, conforme deduz-se da afirmao feita no Pedido de Reexame da Deciso
n 420/96 TCU Plenrio (TC 005.722/96-9, fl. 125), que tratou da questo do
piso salarial diferenciado dos vigilantes, ao declarar que Fica fcil inferir que todos
os trabalhadores que integram a categoria dos vigilantes no Distrito Federal tm
funes idnticas e, portanto, no podero receber salrios diferenciados.
35. E mais, conforme exigido no edital, as atividades declaradas nos os
atestados, alm de referirem-se a atividades desenvolvidas em estabelecimentos
bancrios ou financeiros, deveriam ter sido prestadas em locais onde houvesse guarda
de valores, restringindo ainda mais o certame. Assim, mesmo uma empresa que preste
servios de segurana em reparties administrativas do Banco no poderia habilitar-
se a participar da concorrncia em discusso, pois nestes locais, no entender do
Banco, no se guardam valores.
36. A nosso ver, o fato da exigncia do Banco no ter amparo legal, torna
irregular o edital e, consequentemente todo o procedimento licitatrio. O Banco fez
distino indevida entre os servios de segurana prestados em instituies financeiras
e aqueles utilizados pelas demais entidades, restringindo o carter competitivo do
certame.
37. O expediente UF-INFRA-ESTRUTURA 2000/1098 de 15 de junho de
2000 anexo II do Banco do Brasil encaminhado ao Exmo. Sr. Ministro Humberto
Souto TC 011.613/96-3), d notcia de que os contratos relativos concorrncia
CECOP n 99/0772 foram todos assinados, encontrando-se em execuo. Em nossa
opinio esse fato, apesar de eventuais prejuzos, no impede a ao moralizadora do
TCU.
38. Conforme previsto no art. 49 da Lei n 8.666/93, o procedimento licitatrio
pode ser anulado pela autoridade competente para a sua aprovao quando ficar
caracterizada a ocorrncia de ilegalidade. Essa anulao no gera obrigao de
indenizar e induz a nulidade do contrato, conforme disposto nos 1 e 2 do artigo
citado. Ressalte-se que a nulidade do contrato, nos termos do art. 59 da Lei n
8.666/93, opera retroativamente impedindo os efeitos jurdicos que ele,
originariamente, deveria produzir, alm de desconstituir os j produzidos.
39. Dessa forma, o contrato pode ser anulado cabendo ao Banco indenizar o
contratado exclusivamente quanto aos servios j executados, conforme previsto no
Pargrafo nico do art. 59 da Lei n 8.666/93.
40. Diante do exposto, propomos que sejam tomadas as seguintes providncias:
a) conhecer do presente recurso, apresentado nos termos do art. 25, inciso I
da Resoluo n 36/95 do TCU, para no mrito consider-lo procedente;
b) assinar prazo, nos termos do art. 45 da Lei n 8.443/92, para que o Banco
do Brasil adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da Lei, consistente
na anulao da Concorrncia CECOP 99/0772 (8616), e dos contratos decorrentes,
185 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
conforme previsto no art. 49 e em seus 1 e 2, C/C o art. 59, todos da Lei n
8.666/93, em vista da ilegalidade da clusula 5.2.10. do edital que exigiu a
apresentao de atestados de capacidade tcnica comprovando que 50% dos servios
de vigilncia foram prestados em estabelecimento bancrio ou financeiro onde
haja guarda de valores mencionando, ainda, o nmero de postos contratados e o
prazo de vigncia do contrato, em desacordo com o art. 30, inciso II da Lei n
8666/93;
c) determinar ao Banco que nos futuros certames licitatrios para contratao
de empresas prestadoras de servios de vigilncia e transporte de valores no solicite
atestados de capacidade tcnica relativos a servios prestados em entidades especficas
(instituies financeiras), pois a lei no faz distino entre as funes exercidas por
tais empresas qualquer que seja seu cliente;
d) cientificar o recorrente da Deciso que vier a ser adotada e, preliminarmente,
que sustentao oral deve ser requerida junto ao Presidente do Colegiado que apreciar
o feito, caso o recurso no seja acatado.
Por sua vez, o Diretor da 2 Diviso Tcnica, acompanhado pelo Titular da
antiga 8 SECEX, diante das razes que apresentara, propugnou pelo conhecimento
do agravo, para, no mrito, negar- lhe provimento, mantendo-se, por conseguinte, o
arquivamento do processo.
Em novo exame dos autos, procedi ento a novo despacho:
Voltando a analisar o presente feito, em face do inconformismo da interessada,
vislumbro assistir, em princpio, razo agravante.
No meu modo de ver, os precedentes, judicial e administrativo, apontados
pelo ilustre diretor da Unidade Tcnica no so aplicveis ao caso, visto aqui se
tratar de segurana para estabelecimentos financeiros, o que nos direciona para as
exigncias especficas da Lei n 7.102/83.
Nesse sentido ento, estando propenso a acolher a essncia da instruo
procedida pelo Analista s fls. 12/19, creio ser necessrio, preliminarmente, ante o
princpio da ampla defesa, ouvir os responsveis pelo Banco do Brasil, isso em razo
de no ser mais possvel adotar-se qualquer medida cautelar, em vista de aquela
instituio bancria e de a empresa licitante vencedora j haverem firmado o respectivo
contrato, consoante a informao constante fl. 18 (item 17), no obstante no haver
sido juntado referido elemento aos autos.
Dessa forma, com fundamento no pargrafo nico do art. 25 da Resoluo/
TCU n 36/95, reconsidero a deciso anteriormente adotada no sentido de determinar
o arquivamento do presente processo e, assim, conhecendo da presente representao,
antes de adentrar no mrito da questo, DETERMINO, com fundamento no art. 11
da Lei n 8.443/92, Unidade Tcnica que oua em audincia o responsvel pelo
Banco do Brasil, no prazo de 15 (quinze) dias, acerca:
a) da exigncia de qualificao tcnica constante do item 5.2.10 da
Concorrncia CECOP 99/0772 (8616), inclusive se manifestando sobre todos os
aspectos argidos pela empresa representante;
186 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
b) de qual empresa foi a vencedora do referido certame (em face da informao
constante da instruo da Unidade Tcnica), juntando cpia do respectivo contrato;
c) de quais as empresas que prestaram os servios de vigilncia e transporte
de valores para o Banco do Brasil nas regies relativas a todos os lotes previstos no
edital da mencionada concorrncia desde o advento da Lei n 8.666/93, indicando
os perodos dos contratos correspondentes.
No ensejo, dever ser dado conhecimento desta deciso representante acima
nomeada, fornecendo-lhe cpia do presente despacho, bem como dos elementos de
fls. 12/23 do volume relativo ao Agravo.
8 SECEX, para adoo da providncias requeridas.
Seguindo a determinao deste Relator, a Unidade Tcnica ouviu em audincia
o responsvel pela entidade em comento, para, ento, o mesmo Analista acima
mencionado apresentar nova moo:
Cuida-se da anlise das razes de justificativas do Sr. Paolo Enrico Maria
Zaghen em razo de possveis impropriedades constatadas na Concorrncia n
99/0772 do Banco do Brasil que teve a finalidade de contratar servios de vigilncia
armada.
2. De acordo com despacho do Exmo. Ministro Bento Bugarin, Relator do
processo, a 8 Secex encaminhou oficio ao Presidente do Banco do Brasil solicitando-
lhe que apresentasse razes de justificativas quanto exigncia de qualificao
tcnica constante do item 5.2.10 da Concorrncia CECOP 99/0772 (8616), inclusive
se manifestando sobre todos os aspectos argidos pela empresa Representante (fls.
25, vol. I).
3. Por intermdio do mencionado ofcio foi requisitado, ainda, que fossem
prestadas as seguintes informaes:
a) qual a empresa vencedora do referido certame, juntando cpia do respectivo
contrato; e
b) quais as empresas que prestaram servios de vigilncia e transporte de
valores para o Banco do Brasil nas regies relativas a todos os lotes previstos no
edital da mencionada concorrncia desde o advento da Lei n 8.666/93, indicando os
perodos dos contratos correspondentes.
4. O Banco atendeu audincia, mediante expediente UF INFRA-
ESTRUTURA 1000/1966 (vol. 2).
5. No tocante qualificao tcnica, exigncia consignada no item 5.2.10 do
edital de concorrncia n 99/772, o Responsvel prestou os seguintes esclarecimentos:
5.1 Os dispositivos do edital foram redigidos de modo a permitir ao Banco
avaliar a capacidade tcnica operacional dos licitantes nos exatos termos do inciso
II, artigo 30, da Lei 8.666/93 (comprovao de aptido para desempenho de
atividade pertinente e compatvel em caractersticas, quantidades e prazos com o
objeto da licitao...) e em conformidade com a Deciso n 420/96 do Tribunal de
Contas da Unio, de 17/06/96
5.2 O Banco no faz meno em seu edital (item 5), que na apresentao
dos atestados, estes sejam informados com tempo (presente ou passado) ou poca
187 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
definida (antes ou depois de determinado acontecimento). Ou ainda, em locais
especficos (no confundir localidade especfica com qualificao especfica), j
que a qualificao especfica comprovada por desempenho anterior adequado
execuo do objeto da licitao. Em nenhum momento, o Banco faz referncia a
determinado local ou empresa especfica, obedecendo, portanto, s disposies legais
vigentes
5.3 Em se tratando do pargrafo 6, do mesmo artigo da lei em questo,
cumpre-nos afirmar que, a exigncia mnima relativa a pessoal tcnico especializado,
no pode ser compreendida como uma exigncia desnecessria ou meramente formal.
5.4 O Banco do Brasil, estabelecimento financeiro de economia mista,
integrante da Administrao Pblica, tem por obrigao zelar pelo patrimnio de
seus clientes particulares, como tambm pelo patrimnio pblico que lhe confiado.
Assim sendo, excluir a possibilidade de requisitos acerca da capacitao tcnico
especializado, conduz, em termos gerais, a colocar em risco o interesse pblico.
5.5 Portanto, com o objetivo de reduzir tal risco, exigido que os atestados
indiquem que pelo menos 50% dos servios de vigilncia armada foram prestados
em estabelecimento bancrio ou financeiro. A experincia em atendimento similar,
condio necessria execuo da prestao do servio.
5.6 A admissibilidade exigncia de requisitos de capacitao tcnico-
operacional foi explicitamente acolhida pelo Tribunal de Contas da Unio, em
Deciso n 432/96 (Anexo 5).
6. Em linhas gerais, os argumentos apresentados pelo Responsvel so os
mesmos que foram encaminhados a esta Casa quando examinamos agravo impetrado
pela empresa SAGA Servios de Vigilncia Ltda. (fls. 12/19, vol. I).
7. O cerne de toda a questo continua sendo a possibilidade, luz da Lei n
8.666/93, do Banco exigir de seus participantes que apresentassem atestados de
capacidade tcnica comprovando que prestaram servios de vigilncia armada em
estabelecimento bancrio onde haja guarda de valores, num percentual equivalente a
50% dos servios que estavam sendo licitados.
8. Pacfico o entendimento de que servios de vigilncia armada no so
servios especializados de alta complexidade. A Lei n 7.102/83, alterada pela Lei
n 9.017/95 e pelo Decreto n 89.056/83 com alteraes do Decreto n 1.592/95,
define os critrios de prestao dos servios da espcie, assim como dos requisitos
mnimos para o exerccio da funo de vigilante. Os mencionados normativos no
fazem qualquer distino entre os vigilantes que atuam em instituies financeiras
ou bancrias e aqueles que exercem sua profisso nas demais empresas. Da mesma
maneira, no existe nos normativos citados qualquer referncia quanto a um
treinamento diferenciado para os futuros vigilantes de empresas bancrias.
9. A capacidade tcnica das empresas de vigilncia fica preliminarmente
caracterizada quando ela recebe autorizao legal para exercer esse tipo de atividade.
De outra parte, a capacidade operacional dever ser demonstrada pela anlise dos
recursos que a empresa dispe para cumprir com eficincia os termos de um
188 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
determinado contrato. Nesse sentido, o Banco pode exigir que as empresas
demonstrem que dispem de instalaes e pessoal necessrios execuo do contrato
10. O Responsvel no conseguiu apresentar elementos que justificassem a
exigncia consignada no edital de licitao em discusso, limitando-se a informar
sobre a responsabilidade do Banco na proteo de seus clientes e do zelo necessrio
proteo do patrimnio sob sua guarda.
11. As decises n 420/96 e 432/96, referidas no expediente apresentado,
ambas proferidas pelo Plenrio do TCU, no servem de fundamento para as razes
apresentadas pelo Defendente, haja vista que no trataram, especificamente, das
questes que estamos examinando.
12. Por intermdio da Deciso n 420/96 (fls. 016, vol. II), o Tribunal
determinou ao Banco do Brasil, que fossem excludos das notas explicativas do edital
de licitao as condies que impedem o somatrio de atestados de capacidade
tcnico-operacional, restritivas ao carter competitivo do certame. A questo que
ora examinamos foi apenas tangenciada pelo Tribunal que concentrou seus esforos
na discusso da possibilidade de se admitir o somatrio do teor dos atestados.
Inaplicvel, portanto, ao caso que estamos analisando.
13. O assunto enfocado na Deciso n 432/96 (fls. 014, vol. II), por sua vez,
ainda mais distante, trata da possibilidade de se exigir atestados de capacidade
tcnica tanto das pessoas jurdicas como das pessoas fsicas que integram o quadro
profissional das empresas licitantes. A distino entre um e outro atestado, nesse
caso, que o atestado da pessoa jurdica refere-se capacidade operacional das
empresas, enquanto o das pessoas fsicas cuida da capacidade profissional da equipe
de tcnicos dessa mesma empresa. Como se v, no h nenhuma relao entre esse
assunto e o que ora examinamos.
14. Na parte final de seu arrazoado, o Responsvel afirma que a experincia
em atendimento similar, condio necessria execuo da prestao do servio
. Ora, tratando-se de servios de vigilncia armada a experincia atestada por
intermdio de documentos que comprovem que o interessado prestou esse tipo de
servio em qualquer empresa pblica ou privada. No se pode exigir, por falta de
amparo legal, que as empresas tenham prestado servios exclusivamente em empresa
bancrias ou financeiras. Afinal, os vigilantes que atuam nessas empresas no recebem
nenhum treinamento especial, no existindo a figura do vigilante de instituies
bancrias e financeiras. Os servios, independentemente das empresas em que so
prestados so semelhantes e exigem dos profissionais o mesmo tipo de treinamento,
conforme definido na legislao.
15. Para que o Banco possa fazer esse tipo de exigncia necessrio que haja
autorizao legal, pois ele est sujeito s disposies da Lei n 8.666/93 e da legislao
aplicvel s instituies bancrias e financeiras. Por tratar-se de uma sociedade de
economia mista, cuja maioria do capital pertence Unio, o Banco precisa atuar em
perfeita sintonia com o princpio da legalidade que deve sempre ser observado para
dar validade a todos os atos que praticar.
189 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
16. Examinando os documentos encaminhados, constatamos que os nossos
argumentos encontram respaldo no prprio instrumento contratual celebrado pelo
Banco com as empresas de vigilncia. Na clusula Quinta, inciso IV do contrato
com a Norsegel (fls. 40) exige-se o seguinte: os vigilantes devero possuir
comprovantes de concluso do curso de formao de vigilantes, com aproveitamento,
expedidos por entidades competentes, em conformidade com a legislao em vigor.
A legislao, no caso, Lei n 7.102/83, alterada pela Lei n 9.017/95 e pelo Decreto
n 89.056/83 com alteraes do Decreto n 1.592/95, conforme citado no item 8
desta instruo.
17. Dessa forma, o prprio contrato reconhece que no existe distino entre
os vigilante de maneira geral e os vigilantes que atuam em instalaes de empresas
bancrias, o que reforado pelo fato de no haver no contrato qualquer exigncia
de experincia anterior desses profissionais. Ora, face a inexistncia de um treinamento
especfico para a funo, de nada adianta que a empresa tenha experincia anterior,
se os profissionais que iro represent-la no a possuem. A presena de profissionais
com experincia na gerncia ou na superviso das atividades de segurana, que
poderiam suprir a lacuna apontada, tambm no exigida, tornando ainda mais
injustificvel a exigncia do edital.
18. As demais solicitaes requisitadas por esta Corte foram atendidas,
conforme documentos constantes do volume II.
19. Examinando os documentos remetidos, constatamos que dos seis lotes
licitados, quatro lotes foram vencidos pela empresa Norsegel Vigilncia e Transporte
de Valores Ltda., um pela Servinorte Administrao de Servios de Vigilncia Ltda.,
e o outro pela Transvig Transporte de Valores e Vigilncia Ltda. (fls. 04, vol. II). O
fato de uma mesma empresa vencer em diversos Estados, permite-nos afirmar que a
competitividade do certame no parece ter sido muito acirrada. Nada obstante,
consideramos atendido o pedido de informao consignado na alnea a do ofcio
de audincia (fls. 30, vol. I).
20. No tocante ao pedido constante da alnea b do referido ofcio, o
Responsvel apresentou os dados mediante documentos de fls. 06/10 do vol. II. Na
relao apresentada, fica claro que a maioria dos contratos foi celebrado com as
empresas Norsegel, Transvig e com a Transeguro - Transporte de Valores e Vigilncia
Ltda. o que pode ser um indcio de cartelizao ou segmentao do mercado. No
caso de Roraima, por exemplo, a empresa Transvig reina absoluta faz, pelo menos,
sete anos. claro que as dificuldades tpicas da regio que no possui o mesmo grau
de desenvolvimento e diversidade de empresas que as demais regies do pas pode
justificar tais fatos. No entanto, bom que o Tribunal fique atento a tal situao.
Independentemente disso, consideramos que a solicitao do Tribunal em questo
foi plenamente atendida.
21. Como visto, a clusula do edital questionada ao longo deste processo
irregular pois restringe o carter competitivo do certame ao impedir que um nmero
maior de licitantes participe da disputa. claro que o Banco deve esforar-se para
contratar uma empresa que possa honrar o acordo assumido e proteger os bens do
190 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
prprio Banco e de seus clientes da maneira apropriada. Contudo, o Banco no
pode, com essa justificativa, impedir que um nmero maior de empresas tenha a
oportunidade de, pelo menos, contratar com a Administrao.
22. Para certificar-se que uma empresa idnea ser capaz de cumprir com o
contrato, existem outros requisitos que o Banco poder exigir, tais como capacidade
operacional, e capacidade econmica financeira. Poder tambm atribuir notas aos
planos de segurana elaborados pelos concorrentes, mediante disputa no tipo tcnica
e preo. Enfim, a Lei d ao seu aplicador todos os mecanismos de que ele precisa
para selecionar a melhor proposta de servios de que precisa.
23. Como exemplo, informamos que o Banco Central do Brasil est realizando
licitao, na modalidade prego (edital n 01/00), com o intuito de contratar servios
de vigilncia armada. No edital de licitao, disponvel na Internet, verificamos que
todas as exigncias relativas qualificao tcnica esto perfeitamente enquadradas
na Lei. No se exige, no edital, que os interessados apresentem atestados de capacidade
tcnica fornecidos por instituies bancrias ou financeiras permitindo, assim, a
participao de um nmero bem maior de concorrentes. Nesse edital, os requisitos
que as empresas devem atender restringem-se queles consignados na legislao.
Alm de evitar recursos e conseqentes atrasos no procedimento, esse procedimento
aumenta o nvel da disputa, possibilitando Administrao a obteno de uma
proposta de servios feita de acordos com os objetivos indicados no estatuto das
licitaes.
24. Diante de todo o exposto, informando que os contrato foram celebrados
pelo prazo de 20 meses, prorrogveis at o limite de sessenta meses, e considerando
que a anulao de contratos poder trazer ao Banco mais prejuzos do que benefcios,
submetemos os autos considerao superior com a seguinte proposta:
a) que sejam rejeitadas as razes de justificativas apresentadas e, nos termos
do art. 43, nico, da Lei n 8.443/92, seja aplicada ao Responsvel a multa prevista
no inciso III do art. 58 desta Lei, em valor a ser fixado pelo Tribunal;
b) determinar ao Banco que, nos termos do art. 45 da Lei n 8.443/92, no
prorrogue os contratos oriundos da Concorrncia CECOP 99/0772 (8616), em vista
a ilegalidade da clusula 5.2.10. do edital face ao art. 30, inciso II da Lei n 8666/93;
c) determinar ao Banco que nos futuros certames licitatrios para contratao
de empresas prestadoras de servios de vigilncia e transporte de valores no solicite
atestados de capacidade tcnica relativos a servios prestados em entidades especficas
(instituies financeiras ou bancrias), pois a lei no faz distino entre as funes
exercidas por tais empresas qualquer que seja seu cliente.
Desta feita, o Analista foi acompanhado pelo Diretor da Diviso Tcnica,
bem como pelo ilustre Titular da antiga 8 SECEX.
o Relatrio.
191 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
VOTO
Consoante assinalado no Relatrio supra, reconsiderei minha deciso em que
determinei o arquivamento dos presentes autos por improcedncia da representao.
Procedi assim porque passei a vislumbrar irregularidade na licitao contra a qual a
empresa ora representante, SAGA Servios de Vigilncia Ltda., insurge-se.
Essa nova impresso consolidou-se aps a resposta dos responsveis pelo
Banco do Brasil, ouvidos em audincia, seguida da nova instruo procedida pela
Unidade Tcnica.
O cerne da questo diz respeito exigncia de capacidade tcnica constante
do item 5.2.10 da Concorrncia CECOP 99/0772: atestados de capacidade tcnica
comprovando que 50% dos servios de vigilncia foram prestados em estabelecimento
bancrio ou financeiro onde haja guarda de valores, mencionando, ainda, o nmero
de postos contratados e o prazo de vigncia do contrato.
Tal exigncia, como bem fundamentado pela antiga 8

SECEX em seu ltimo
parecer, ilegal. Isso se deve a um fato apontado no s por aquela Unidade
Tcnica, mas tambm por este Relator (por ocasio de minha reconsiderao) e,
principalmente, logo no arrazoado que deu incio presente representao, pela
empresa SAGA , qual seja, a qualificao tcnica a ser exigida dos concorrentes
em qualquer licitao para a rea de vigilncia e transportes de valores deve
seguir a orientao da legislao especfica pertinente, isto , os ditames da Lei n
7.102/83 e alteraes posteriores, notadamente a Lei n 9.017/95.
Em hiptese nenhuma as mencionadas normas fazem distino entre a
prestao dos servios acima ressaltados em razo dos estabelecimentos em que
foram prestados, financeiros ou no financeiros. Decorre disso, ainda, outro aspecto
bastante relevante, tambm levantado pela Unidade Tcnica que o fato de os
vigilantes que operam em estabelecimentos financeiros no terem cursos distintos
daqueles que executam suas atividades em outros no financeiros (a lei no faz esta
determinao).
Portanto, repito, a exigncia instituda pelo item 5.2.10 da Concorrncia
CECOP 99/0772 ilegal. Afronta no s o princpio da isonomia dos licitantes,
previsto tanto na Constituio Federal quanto de forma geral nas normas
infraconstitucionais de licitao, mas (e isto tambm apontado pela empresa ora
representante) especialmente o 5 do art. 30 da Lei n 8.666/93, que diz: vedada
a exigncia de comprovao de atividade ou de aptido com limitaes de tempo ou
de poca ou ainda em locais especficos, ou quaisquer outras no previstas nesta
lei, que inibam a participao na licitao (grifo nosso).
Ademais, como j dito em julgados desta Corte, tambm no h que se falar
em servio de alta complexidade tcnica relativamente aos servios de vigilncia
e transporte de valores. Caso assim fossem considerados, seria a hiptese de se exigir
dos licitantes a metodologia de execuo, conforme o disposto no 8 do mesmo
art. 30 citado. O que no pode , jamais, exigir experincia anterior, mnima que
seja, relativa vigilncia em estabelecimento financeiro. Vale frisar, como bem
192 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
conjecturou a Unidade Tcnica, seria ento a hiptese de os vigilantes da empresa
contratada terem treinamentos especficos para desempenhar suas atividades em
estabelecimentos financeiros, bem como ficar assegurado no contrato ento firmado
que apenas estes vigilantes poderiam ser utilizados na execuo do servio. Todavia,
tudo isso teria que estar estabelecido na legislao aplicvel, que no caso a Lei n
7.102/83, j mencionada, e suas alteraes posteriores.
Desta forma, com essas consideraes, somadas s razes do parecer
(transcrito no Relatrio que antecede este Voto) da Unidade Tcnica deste Tribunal,
entendo como bem fundamentado o mrito do presente processo, restando agora a
verificao das implicaes decorrentes da irregularidade ento constatada.
Antes de este Relator determinar a audincia dos responsveis pelo Banco do
Brasil em face da concorrncia ora impugnada, o Analista da Unidade Tcnica
pugnava pelo conhecimento do recurso (agravo, j recebido e provido por mim) e
para: (...) b) assinar prazo, nos termos do art. 45 da Lei n 8.443/92, para que o
Banco do Brasil adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da Lei,
consistente na anulao da Concorrncia CECOP 99/0772 (8616), e dos contratos
decorrentes, conforme previsto no art. 49 e em seus 1 e 2, c/c o art. 59, todos da
Lei n 8.666/93, em vista da ilegalidade da clusula 5.2.10 do edital que exigiu a
apresentao de atestados de capacidade tcnica comprovando que 50% dos servios
de vigilncia foram prestados em estabelecimento bancrio ou financeiro onde haja
guarda de valores, mencionando, ainda, o nmero de postos contratados e o prazo de
vigncia do contrato, em desacordo com o art. 30, inciso II da Lei n 8666/93; c)
determinar ao Banco que nos futuros certames licitatrios para contratao de
empresas prestadoras de servios de vigilncia e transporte de valores no solicite
atestados de capacidade tcnica relativos a servios prestados em entidades especficas
(instituies financeiras), pois a lei no faz distino entre as funes exercidas por
tais empresas qualquer que seja seu cliente.
Aps a resposta da citada audincia, o Analista, com a concordncia do Titular
da Unidade Tcnica, repetiu apenas a proposta constante da letra c acima transcrita,
inovando quanto s demais proposies: (...) a) que sejam rejeitadas as razes de
justificativas apresentadas e, nos termos do art. 43, nico, da Lei n 8.443/92, seja
aplicada ao Responsvel a multa prevista no inciso III do art. 58 desta Lei, em valor
a ser fixado pelo Tribunal; b) determinar ao Banco que, nos termos do art. 45 da Lei
n 8.443/92, no prorrogue os contratos oriundos da Concorrncia CECOP 99/0772
(8616), em vista da ilegalidade da clusula 5.2.10 do edital face ao art. 30, inciso II
da Lei n 8666/93.
Cumpre salientar que no anexo II do volume 2, que acompanha os presentes
autos, verificado que o prazo dos contratos firmados em consonncia com a
concorrncia em tela de 20 (vinte) meses, prorrogveis por at 60 (sessenta) meses,
iniciando-se uns em FEV/2000, outros em MAR/2000, outros em ABR/2000 e outros
em JUN/2000.
Ora, conjugando-se a diferena das datas mencionadas a outras informaes
prestadas pelo prprio Banco do Brasil (principalmente o anexo III do referido
193 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
volume, em que faz aluso ao tempo necessrio, com folga, a uma licitao para os
servios aludidos 180 dias) e ao recente julgamento do Supremo Tribunal Federal
(relativo ao TRT/SP, em que ficou assentado o acerto e, portanto, a competncia
desta Corte em assinar prazo para que aquele Tribunal Trabalhista anulasse o contrato
com a Incal Informativo/STF n 203), acredito que seja a hiptese de se conceder
prazo razovel ao referido Banco para promover nova licitao e, conseqentemente,
adotar medidas para anular os contratos firmados com as empresas vencedoras do
certame viciado. Parece-me uma medida tanto mais punitiva para o Banco quanto
mais justa aos concorrentes alijados pela licitao viciada, como a ora recorrente.
Por outro lado, creio que no o caso de se punir com multa, neste momento,
os responsveis pela entidade mencionada. No h prova de m-f. Como eles mesmos
informaram, esta licitao, que agora se tem como viciada, foi a primeira concluda
desde o advento da Lei n 8.666/93. Isso deve-se a vrios fatores, mormente recursos
judiciais e administrativos promovidos pelos interessados em face de diversos pontos
questionados nos certames anteriormente promovidos, inclusive o item que se constitui
no mrito do presente processo. Alis, este ltimo fator s robustece o acerto em que
se constitui a determinao ao Banco do Brasil para que no adote a exigncia
consubstanciada no item 5.2.10 da Concorrncia CECOP 99/0772 como se verifica
no j citado anexo III, este item foi objeto, na Concorrncia 99/771, de questionamento
por diversos concorrentes de ento, bem como de diversas liminares concedidas
pela Justia.
Finalmente, acreso ainda a informao de que duas das concorrncias
realizadas pelo Banco (99/0765 e 99/878) para estes mesmos servios de que ora se
trata (vigilncia e transportes de valores lotes diferentes dos aqui vistos) foram
suspensas por determinao desta Corte, ao acompanhar Voto deste Relator
(TC-005.419/2000-7). Todavia, as irregularidades apontadas naqueles outros
certames eram diversas da presente.
Ante todo o exposto, acolho a essncia do parecer da Unidade Tcnica e
VOTO por que seja adotada a Deciso que ora submeto a este Plenrio.
DECISO N 166/2001 - TCU - PLENRIO
1
1. Processo TC-000.624/2000-5 (c/ 2 volumes)
2. Classe de Assunto: VII Representao.
3. Interessada: SAGA Servios de Vigilncia Ltda.
4. Entidade: Banco do Brasil S.A.
5. Relator: Ministro Bento Jos Bugarin.
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou.
7. Unidade Tcnica: 2 SECEX.
8. Deciso: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator,
DECIDE conhecer da presente Representao, uma vez que, formulada com fulcro
1
Publicada no DOU de 06/04/2001.
194 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
no 1 do art. 113 da Lei 8.666/93, preenche os requisitos de admissibilidade previstos
no art. 213 do Regimento Interno, para:
8.1 assinar o prazo de at 120 (cento e vinte) dias, nos termos do inciso IX do
art. 71 da Constituio Federal, para que o Banco do Brasil adote as providncias
necessrias ao exato cumprimento da lei, consistente na anulao da Concorrncia
CECOP 99/0772 (8616), e dos contratos da decorrentes, conforme previsto no art.
49 e em seus 1 e 2, c/c o art. 59, todos da Lei n 8.666/93, em vista da ilegalidade
da clusula 5.2.10 do edital relativo ao indicado certame, que exigiu a apresentao
de atestados de capacidade tcnica comprovando que 50% dos servios de vigilncia
foram prestados em estabelecimento bancrio ou financeiro onde haja guarda de
valores, mencionando, ainda, o nmero de postos contratados e o prazo de vigncia
do contrato, exigncias estas em desacordo com o art. 30, 5, da referida Lei;
8.2 admitir, excepcionalmente, a subsistncia dos contratos em vigor, to-
somente pelo tempo necessrio realizao de nova concorrncia e conseqente
celebrao de novos contratos;
8.3 determinar ao Banco do Brasil que, nos futuros certames licitatrios para
contratao de empresas prestadoras de servios de vigilncia e transporte de valores,
no solicite atestados de capacidade tcnica relativos a servios prestados em
entidades especficas (instituies financeiras), pois a legislao aplicvel (Lei n
7.102/83 e alteraes posteriores, notadamente a Lei n 9.017/95) no faz distino
entre as funes exercidas por tais empresas, qualquer que seja seu cliente;
8.4 encaminhar cpia desta Deciso, bem como do Relatrio e do Voto que a
fundamentam, empresa representante e Presidncia do Banco do Brasil S/A.
9. Ata n 11/2001 Plenrio
10. Data da Sesso: 28/03/2001 Ordinria
11. Especificao do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimares Souto (Presidente), Iram
Saraiva, Bento Jos Bugarin (Relator), Valmir Campelo, Adylson Motta, Walton
Alencar Rodrigues e Guilherme Palmeira.
11.2 Ministro que alegou suspeio: Adylson Motta.
HUMBERTO GUIMARES SOUTO
Presidente
BENTO JOS BUGARIN
Ministro-Relator
195 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
MINISTRIO DA DEFESA - ADOO DO REGIME JURDICO
NICO PARA AUXILIARES CIVIS DE NACIONALIDADE
BRASILEIRA CONTRATADOS PELA MARINHA NO EXTERIOR
Representao
Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues
Grupo II Classe VII Plenrio
TC-003.987/1996-5
Apensos: 011.998/1996-2;
TC-011.999/1996-9;
TC-012.000/1996-5;
TC-012.001/1996-1;
TC-012.002/1996-8;
TC-012.003/1996-4;
TC-012.004/1996-0;
TC-012.005/1996-7 e 014.660/1996-2.
Natureza: Representao
rgos: Ministrio da Defesa (ento Ministrios da Marinha, da Aeronutica
e do exrcito) e Ministrio das Relaes Exteriores.
Ementa: Representao. Portaria Ministerial do Ministrio da
Marinha que submete auxiliares civis, de nacionalidade brasileira,
contratados no exterior, para prestar servios aos rgos de representao
da Marinha no estrangeiro ao Regime Jurdico nico dos Servidores Civis
da Unio. Ilegalidade. Os empregados de representaes brasileiras no
exterior tm suas relaes trabalhistas regidas pela legislao local do pas
em que servem. No se confundem a legislao previdenciria e a trabalhista.
A opo que a lei defere para a filiao ao regime previdencirio brasileiro
no interfere nas relaes trabalhistas do auxiliar, que sempre foram e
continuam sendo regidas pelas normas do pas onde os servios so prestados.
Smula 207 do Tribunal Superior do Trabalho. Determinao de imediata
anulao da Portaria Ministerial 92, de 27 de fevereiro de 1996, do extinto
Ministrio da Marinha.
RELATRIO
Na sesso de 29.11.2000, solicitei vista do processo, por divergir da proposta
de deciso apresentada pelo ento Relator, Ministro Adhemar Ghisi, hoje aposentado.
196 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Tendo em vista que S. Exa. deixou de integrar essa Corte, obedecendo ao
decidido em relao ao processo TC-225.069/1994-6, na hiptese de aposentadoria
do Ministro-Relator, cabe ao Revisor que formulou o pedido de vista trazer o processo
deliberao da Corte.
Neste sentido, adoto o relatrio ento produzido por Sua Excelncia, o
Ministro Adhemar Ghisi, in verbis:
Adoto como parte do meu Relatrio o inteiro teor da instruo do AFCE
Alessandro Giubert Laranja:
Tratam os autos de representao formalizada pela Sr Secretria de Controle
Externo desta 3 SECEX por determinao do Exm Sr. Ministro Homero Santos,
com o objetivo de averiguar os reais efeitos decorrentes da edio da Portaria
Ministerial n 0092, de 27.02.96, do Ministrio da Marinha e, tambm, verificar a
possibilidade de aplicabilidade de tal norma a todos os outros empregados brasileiros
de reparties nacionais - Auxiliares Locais ou Civis - sediados no exterior.
2. Com vistas a se obter um maior entendimento das situaes trabalhistas
dos referidos auxiliares que se medravam poca da edio da Lei 8.112/90 - mais
especificamente no que se referia existncia, no mbito do Ministrio das Relaes
Exteriores (MRE), de aes judiciais denegatrias do direito de enquadramento
daqueles empregados como servidores pblicos, e, tambm, de informaes precisas,
por parte dos Ministrios da Aeronutica e Exrcito, a respeito dos reais termos de
contratao daqueles empregados locais - foi proposto pelo Sr. Analista, fl. 40, a
realizao de diligncia que contou com a anuncia das Sr
as
Diretora e Secretria
desta 3 SECEX, fl. 51.
3. Assim sendo, citamos, de forma resumida, os principais pontos relacionados
ao assunto e presentes na documentao apresentadas pelos Ministrios diretamente
envolvidos:
3.1. Ministrio das Relaes Exteriores:
a) os Auxiliares Locais das reparties diplomticas brasileiras no exterior
jamais tiveram suas situaes trabalhistas regida pela Lei n 1.711/52, antigo estatuto
dos funcionrios pblicos, ou pelo Decreto-lei n 5.452/43, CLT. A historicidade
dessas contrataes subsumiu-se, at a poca da edio da Lei n 8.112/90, ao
disposto no art. 44 da Lei n 3.917/61, onde era estabelecida a forma de contratao
desses funcionrios, no art. 65 da Lei n 7.501/86, que ratificava a forma de
contratao at ento adotada, e, alfim, no art. 67 da mesma Lei, na qual era
especificada a legislao brasileira como sendo aquela que regeria as atividades
dos Auxiliares Locais;
b) aps a edio do atual estatuto dos servidores pblicos no ano de 1990, j
em 1993, foi promulgada a Lei n 8.745/93, que deu nova redao ao art. 67 da Lei
n 7.501/86. Por esta nova lei, art. 13, ficou determinado que as relaes trabalhistas
e previdencirias daqueles Auxiliares Locais seriam regidas pelas legislao vigente
no pas em que estivesse sediada a repartio e, somente em caso de proibio legal
a esta filiao, seriam eles segurados pela previdncia social brasileira;
197 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
c) diversos funcionrios, que prestavam servios nas reparties diplomticas
sediadas no exterior e que pleiteavam judicialmente o reconhecimento do direito de
enquadramento como servidores pblicos civis regidos pela Lei n 8.112/90, no
haviam logrado xito em suas aes, fls. 56 e 57.
3.2. Ministrio da Marinha
a) a Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS) n 3.807/60 teve seu art. 5
modificado pela Lei n 8.887/80 e alterado, novamente, pelo art. 1 do Decreto-lei
n 2.253/85, onde era assegurado a todo brasileiro prestando servio no exterior
sua matrcula na previdncia social brasileira, exceto se segurado obrigatrio da
previdncia do pas onde se encontrava executando aquele servio;
b) j a atual Lei Orgnica da Previdncia Social (LOSS) n 8.212/91, que
substituiu a LOPS, manteve as mesmas condies de seguridade para aqueles
brasileiros contratados no exterior. O seu art. 13, entretanto, criou uma
excepcionalidade regra geral da seguridade social, estabelecendo uma sujeio
a sistema prprio de previdncia, arts. 183 a 231, da Lei n 8.112/90, por parte dos
servidores pblicos civis.
3.3. No Ministrio do Exrcito, os Auxiliares Civis que laboram na Comisso
do Exrcito Brasileiro em Washington (CEBW), por fora do art. 14 da Lei 8.745/93,
so regidos igualmente aos Auxiliares Locais, consoante dispe o art. 67, da Lei n
7.501/86, em vigor com a redao dada pelo art. 13, da Lei n 8.745/93.
3.4. Finalmente, no Ministrio da Aeronutica, o Subsecretrio de Auditoria
informou que encontra-se na Consultoria Jurdica daquele Ministrio, para exame,
minuta de Decreto que tem por finalidade regularizar a situao de brasileiros
contratados diretamente no exterior por rgos do Ministrio da Aeronutica.
4. A anlise do presente caso, independentemente da real situao dos
diversos contratados brasileiros laborantes em reparties nacionais, de alguns
ministrios, sediadas no exterior, cinge-se, de modo inafastvel, verificao de
admissibilidade das condies dispostas no art. 243 da Lei n 8.112/90 para que se
depreenda sobre a legalidade ou no do enquadramento de tais funcionrios como
servidores pblicos.
4.1. Desse modo, inicialmente, teceremos uma avaliao abstrata a respeito
da aplicabilidade do artigo supramencionado, para, em seguida, forcarmos nossa
ateno aos vrios caso concretos referentes aos Ministrio das Relaes Exteriores
e Militares e verificarmos suas possveis subsunes legais.
5. O art. 243 do Regime Jurdico nico dispe:
Ficam submetidos ao regime jurdico institudo por esta lei, na qualidade
de servidores pblicos, os servidores dos Poderes da Unio, dos ex-territrios, das
autarquias, inclusive em regime especial, e das fundaes pblicas, regidos pela
Lei n 1.711/, de 28 de outubro de 1952 - Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis
da Unio, ou pela Consolidao das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-lei
n 5.452, de 1 de maio de 1943, exceto os contratados por prazo determinado,
cujos contratos no podero ser prorrogados aps o vencimento do prazo de
prorrogao.
198 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Promanam de sua anlise as duas condies bsicas de enquadramento como
servidores pblicos a que os funcionrios brasileiros, que trabalhavam em
reparties nacionais no exterior, deveriam estar jungidos. De plano, deveriam eles
ser servidores dos Poderes da Unio, dos ex-territrios, das autarquias ou das
fundaes pblicas. No mais, suas relaes laborais seriam obrigatoriamente
calcadas na Lei n 1.711/52 ou no Decreto-lei n 5.452/43, desde que, neste ltimo
caso, fossem eles contratados por prazo indeterminado.
6. Quadra relevo notar, ainda, as duas vertentes normativas afetas ao tema
em apreo. Por um lado, encontramos aquelas normas referentes contratao no
exterior que tratam de forma lacunosa a questo - caso da Lei n 3.917/61, onde
citada apenas a forma de contratao dos Auxiliares Locais. De outro modo, podemos
citar a legislao sucessora que, alm de especificar a forma de contratao, integrou
as lacunas at ento existentes por meio de referncias a outras legislaes, sejam
elas de mbito local, onde o trabalho desempenhado, ou nacional, referindo-se
prpria legislao brasileira - como o exemplo das Leis n
os
7.501/86 e 8.745/93.
6.1. No seria demais lembrar, neste ponto, o escopo e alcance das leis
retromencionadas. Tanto a Lei n 3.917/61 quanto a Lei n 7.501/86 contemplam
exclusivamente a organizao do Ministrio das Relaes Exteriores e seu corpo
funcional. J a Lei n 8.745/93 dispe sobre a contratao por tempo indeterminado
para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico e, em seu
bojo, estende aos Auxiliares Civis que prestam servios aos rgos de representao
das Foras Armadas no exterior, as prerrogativas trabalhistas e previdencirias
inerentes aos Auxiliares Locais do MRE.
7. Desse feito, impende perscrutar os diversos casos concretos atinentes aos
ministrios que possuam em seu quadro de funcionrios, das reparties situadas
no exterior, aqueles tipos de trabalhadores brasileiros. Consoante o escopo e o
alcance das normas que regem a espcie, conforme especificado no item 6.1,
podemos, para facilitar a anlise, agrupar esses ministrios em duas classes: a
formada pelo Ministrio das Relaes Exteriores e a constituda pelos Ministrios
Militares.
8. As relaes trabalhistas dos Auxiliares Locais laborantes nas reparties
do MRE, poca da edio da Lei n 8.112/90, estavam sob a gide da Lei n
7.501/86. Tal norma no imps aos referidos contratados todas as condies
constantes do art. 243 do Regime Jurdico nico (RJU) e necessrias ao seu devido
enquadramento como servidores pblicos. Seno vejamos. A condio primordial,
qual seja, de serem tais funcionrios integrantes de um dos Poderes da Unio, foi
satisfeita. Contudo, em que pese a previso, presente no art. 67 da Lei n 7.501/86,
de tais auxiliares serem regidos pela legislao brasileira que lhe forem aplicvel,
no visualizamos, na referida norma, o atributo de contratao por prazo
indeterminado. Ao contrrio, ela ratifica, em seu art. 65, a modalidade de
contratao precria, anteriormente prevista na Lei 3.917/61.
199 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
8.1. Portanto, diante de todas as informaes expostas no pargrafo anterior,
no poderia jamais o MRE enquadrar, nos termos do art. 243, da Lei n 8.112/90,
aqueles Auxiliares Locais como servidores pblicos.
9. J no que toca aos Ministrios Militares a situao dessas contrataes
de Auxiliares Civis para trabalharem em suas reparties no exterior ainda mais
crtica. poca da edio da Lei n 8.112/90, em 1990, no possuam eles seu
regimes trabalhistas tutelados por qualquer legislao. quela olada, somente os
Auxiliares Locais, que prestavam servios ao MRE, estavam sob a guarda legal,
mais especificamente amparados pela Lei n 7.501/86. Na verdade, esses Auxiliares
Civis dos Ministrios Militares s passaram a contar com algum amparo legal, no
que toca suas relaes trabalhistas, apenas com a publicao da Lei n 8.745/93,
que, por fora do art. 14, tiveram seus contratos de trabalho elevados ao mesmo
plano de resguardo dispensado s relaes laborais dos auxiliares do MRE.
9.1. Assim, emerge grantica a impossibilidade de aplicao do art. 243 da
Lei n 8.112/90 para esses funcionrios civis, pois apesar de desempenharem funes
em um dos Poderes da Unio e independentemente da forma de contratao, precria
ou por tempo indeterminado, no dispunham eles, naquela ocasio, de qualquer
proteo legal para suas relaes trabalhistas, muito menos poderiam estar sujeitos
ao afago da Lei n 1.711/52 ou do Decreto-lei n 5.453/43, condio essa necessria
ao seu enquadramento como servidores pblicos.
9.2. No seria incuo aquilatar, tambm, a edio da Portaria Ministerial n
0092, de 27.02.96, do Exm Sr. Ministro da Marinha onde os empregos ocupados
por servidores brasileiros contratados no exterior foram transformados em cargos
e seus ocupantes enquadrados, com arrimo no art. 243, da Lei n 8.112/90, como
servidores pblicos. Tal Portaria Ministerial encontrou esteio, consoante informou
o Sr. Diretor do Servio de Auditoria da Marinha, fl. 17, nos Pareceres n
os
0243/87
e 0400/91 formulados pela Consultoria Jurdica daquele Ministrio.
9.2.1. Esses pareceres, fls. 18 a 36, de grande tenacidade, foram bastante
consistentes, notadamente no que se refere ao alcance e aplicao da legislao
brasileira previdenciria em vigor quelas categorias de trabalhadores brasileiros.
No citaram, entretanto, qualquer norma trabalhista que pudesse reger a matria.
A referncia legislao previdenciria, nesse caso especfico, em que pese decorrer
de relaes empregatcias, no nos parece ser a mais propcia, visto ser de utilizao
irrita na anlise da aplicao do art. 243, da Lei n 8.112/90.
10. Isto posto, submetemos o presente considerao superior para propor,
com base no art. 1, inciso II, da Lei n 8.442/92, seja admitida a inaplicabilidade
do art. 243, da Lei n 8.112/90 para os casos concretos aqui analisados,
considerando-se, assim, impossvel o enquadramento dos Auxiliares Locais, que
prestam servios nas reparties do Ministrio das Relaes Exteriores no
estrangeiro, e dos Auxiliares Civis, que laborem em reparties das Foras Armadas
Brasileira no exterior, como servidores pblicos civis regidos pela Lei n 8.112/90
e, ainda:
200 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
a) seja, nos termos do art. 45, da Lei n 8.443/92 e art. 71, inciso IX, da
Constituio Federal de 1988, fixado prazo para que o rgo responsvel, no
Ministrio da Marinha, adote as providncias necessrias ao exato cumprimento
do art. 243, da Lei n 8.112/90, anulando todo o teor da Portaria Ministerial n
0092, de 27.02.96, desde sua edio;
b) seja dado conhecimento da deciso que vier a ser adotada a todos os
ministrios diretamente envolvidos.
2. Tendo solicitado o posicionamento do Ministrio Pblico sobre o assunto,
o mesmo manifestou-se nos termos a seguir transcritos:
Cuidam os autos de representao formulada pela 3 Secretaria de Controle
Externo versando sobre a aplicabilidade do art. 243 da Lei n 8.112/90 aos Auxiliares
Locais em exerccio nas reparties brasileiras sediadas no exterior.
Cumprindo despacho do Exmo. Sr. Ministro Homero Santos, exarado a fls.
08, a 3 SECEX diligenciou junto aos Ministrios das Relaes Exteriores, da
Marinha, do Exrcito e da Aeronutica.
Oferecidas as respostas, observa-se que o Ministrio das Relaes Exteriores
MRE informa que os Auxiliares Locais contratados por seus postos no exterior ...
no preenchem os requisitos estabelecidos no artigo 243 da Lei n 8.112, de 11.12.90,
para o enquadramento no regime jurdico institudo por esse diploma legal, visto
que esses auxiliares nunca foram regidos pela Lei n l.711/52 ou pela Consolidao
das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-lei n 5.452, de 01.05.43.. fl.13).
Acrescenta o MRE que as aes impetradas por tais auxiliares, com vistas a obter
enquadramento como funcionrios pblicos no foram acolhidas pelo Poder
Judicirio.
O Ministrio da Marinha, por sua vez, anexando cpia dos pareceres n
0243/87, de 28.12.87 (fls. 19 a 24) e 0400/91, de 29.10.91 (fls. 28 a 36) de sua
Consultoria Jurdica, onde manifestado o entendimento que .... a) so considerados
servidores civis os brasileiros que trabalham para a Unio, no exterior (....), ainda
que l domiciliados e contratados; b) como tais, so obrigatoriamente segurados
da Previdncia Social brasileira (....); c) em havendo litgio entre trabalhador
brasileiro e a Unio Federal, nas condies acima apontadas (...) competente a
justia brasileira para decidir a lide ... (fl. 24). No segundo parecer, foi expresso o
.... entendimento (da) Consultoria, data venia das ponderveis razes e das
excelentes colocaes em contrrio, que o contido no parecer n 0243/87 deve ser
mantido, enquanto no surgir disposio normativa legal em contrrio (fl. 36).
Cabe lembrar que ambos os pareceres foram elaborados antes da publicao da
Lei n 8.745/93, que alterou o art. 67 da Lei n 7.501/86. Alis, o prprio Parecer
0400/91 consigna que ... Nesta nova redao pretendida pelo Projeto (elaborado
pela Assessoria Jurdica da Subsecretaria-Geral da Presidncia da Repblica que
dispe sobre a contratao temporria e d nova redao ao art. 67 da Lei n
7.501/86) fica estabelecido que as relaes trabalhistas e previdencirias
concernentes aos auxiliares locais sero regidas pela legislao vigente no Pas em
que estiver sediada a Repartio, tornando segurados da previdncia social
201 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
brasileira quando em razo de proibio legal no possam se filiar ao sistema
previdencirio do pas de domiclio .... (fl. 36).
Tais pareceres embasaram, conforme fl. 17, a edio da Portaria n 0092/96.
O Ministrio da Aeronutica disse apenas que se encontrava em estudos a
respeito do enquadramento dos auxiliares locais no regime jurdico nico, na forma
do art. 243 da Lei n 8.112/90, esclarecendo, porm que os mesmos so contratos
por prazo determinado (fls. 40). Anexou, ainda, relao dos contratados pela
Comisso do Exrcito Brasileiro em Washington e cpia do contrato individual de
trabalho (fls. 42 a 45), de onde se destaca clusula tornando inaplicveis os
dispositivos previstos na Legislao Trabalhista Brasileira (fl. 45). Posteriormente,
em aditamento remeteu cpia do Parecer 1022/96 CJMEx (fls. 60 a 67), concluindo
que a situao dos brasileiros atualmente contratados no exterior no se enquadra
nos dispositivos do art. 243 da Lei n 8.112/90, vez que so contratados por prazo
determinado.
Agregadas essas observaes s consideraes expendidas no item 9 e
subitens (fls. 71 e 72) do parecer instrutrio da Unidade Tcnica, e considerando,
ainda, o que prev o art. 21 do Decreto n 1.339/94 (Regulamenta, no mbito do
Ministrio da Marinha, o art. 67 da Lei n 7.501 (que dispe sobre o Regime Jurdico
dos Auxiliares Locais), manifestamos, em ateno honrosa solicitao de audincia
propiciada pelo Exmo. Sr. Ministro-Relator Adhemar Paladini Ghisi (fl. 73),
concordncia com as proposies da 3 SECEX contidas no item 10 e alneas de fl.
72.
3. Posteriormente, deferi pedido de ingresso nos Autos formulado nos termos
da Resoluo TCU 36/95, pelo Ministrio das Relaes Exteriores, por intermdio
do Sr. Secretrio de Controle Interno.
4. Em razo desse fato, foi encaminhado a esta Corte arrazoado sobre a
forma como so contratados os auxiliares locais pelas misses diplomticas
brasileiras.
5. De acordo com o Ministrio das Relaes Exteriores os auxiliares locais
so contratados, por prazo determinado, de acordo com a legislao vigente em
cada pas em que o servio ser prestado, como determina o Decreto n 1.570/95.
6. Continuando, esclarece que a aplicao da legislao local a esses
contratados se consolida nos termos do Enunciado 207 do Tribunal Superior do
Trabalho: a relao jurdica trabalhista regida pelas leis vigentes no pas da
prestao do servio e no por aquelas do local da contratao. Essa, alis, a
orientao dada pela conveno de Viena no que pertine aos auxiliares locais.
7. Portanto, no h como se aplicar o disposto no art. 243 da Lei n 8.112/90
aos auxiliares locais, nem qualific-los como servidores pblicos federais, nos termos
constitucionais e do referido Estatuto.
8. Em seguida, ampara o raciocnio desenvolvido em sentenas proferidas
pelo Poder Judicirio, que nega procedncia s aes relativas a pedido de
reconhecimento de vnculo empregatcio por parte de auxiliares locais.
202 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
9. Ademais a contratao dos Auxiliares Locais celebrava-se, sob a gide da
Lei n 3.917. de 14 de julho de 1961, e pela Lei n 7.501/86, pela Lei n 8.745/93, em
carter precrio e demissvel ad nutum, sem considerar o fato de que no existe no
Quadro de Pessoal da Administrao Pblica Federal o cargo de Auxiliar Local, o
que, juridicamente, fator impeditivo do enquadramento dos mesmos na legislao
brasileira.
10. Em seguida, citando Hely Lopes Meirelles, que abaixo transcrevo, volta
a enfatizar que as relaes trabalhistas dos auxiliares locais regem-se pela lei do
pas em que os servios sero prestados:
Servio Pblico todo aquele prestado pela Administrao Pblica ou por
seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades
essenciais ou secundrias da coletividade, ou simples convenincias do Estado.
11. Portanto, os auxiliares locais jamais tiveram os seus vnculos de trabalho
regidos pela CLT e, conseqentemente, pela Lei n 8.112/90, exatamente porque
so normas estatais brasileiras.
12. Quanto opo de que trata o artigo 15, da Lei n 8.745, de 9 de dezembro
de 1993, vale lembrar que a situao trabalhista dos Auxiliares Locais permaneceu
inalterada, uma vez que a contratao ocorreu segundo o artigo 44 da Lei n
3.917/61, pelos Chefes das Misses Diplomticas e reparties Consulares, a ttulo
precrio, demissveis ad nutum, o que por si s incompatvel com a CLT e,
obviamente, inviabiliza a opo.
13.Por fim, colaciona sentenas judiciais, bem como cpia do Ofcio n
36/COGCA/DECAR/SRH/MARE de 23 de maio de 1997, cpia do Ofcio n 22/PAS/SPS
de 6 de maro de 1996, alm de documento o Auxiliar Local contratado pelas Reparties
do Ministrio das Relaes Exteriores, bem como Parecer do ilustre jurista Octvio
Bueno Magano.
14. Em razo do exposto, defende que o auxiliar local jamais teve suas
situaes trabalhistas regidas pela Lei n 1.711/52 ou pela Consolidao das Lei do
Trabalho.
15. A AFCE, examinando os novos elementos de defesa apresentados pelo
Ministrio das Relaes Exteriores, aps concordar com os argumentos produzidos,
manifesta-se conclusivamente nos termos abaixo transcritos:
......
13. Ante o exposto, e considerando tudo o que foi consignado na instruo
de fls. 68/78, submetemos os autos considerao superior, propondo que:
a) seja admitida a inaplicabilidade do art. 243, da Lei n 8.112/90 para os
casos concretos aqui analisados, considerando-se, assim, impossvel o
enquadramento dos auxiliares locais, nas reparties do Ministrio das Relaes
Exteriores no estrangeiro, e dos Auxiliares Civis, nas reparties das Foras Armadas
Brasileira no exterior, como servidores pblicos civis regidos pela Lei n 8.112/90;
b) seja fixado prazo para que o Comando da Marinha adote as providncias
necessrias ao exato cumprimento do art. 243, da Lei n 8.112/90, anulando todo o
teor da Portaria Ministerial n 092, de 27.02.96, desde sua edio;
203 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
c) seja dado conhecimento da deciso que vier a ser adotada ao Ministrio
das Relaes Exteriores e aos comandos da Marinha, da Aeronutica e do Exrcito.
16. O Titular da Unidade Tcnica, antes de acolher a proposta sugerida pela
AFCE, promoveu diligncia nos termos abaixo transcritos:
I Ao Comando da Marinha, para que informe qual o regime em que
esto enquadrados os auxiliares civis, de nacionalidade brasileira, contratados
localmente por suas unidades situadas no exterior, mencionando se ainda est em
vigor a Portaria Ministerial n 0092, de 27.02.96, que determinou a transposio
desses funcionrios para a condio de servidores pblicos.
II Aos comandos da Aeronutica e do Exrcito, para que informem qual
o regime em que esto enquadrados os auxiliares civis, de nacionalidade brasileira,
contratados localmente por suas unidades situadas no exterior, destacando, em
especial, a questo do possvel enquadramento desses funcionrios no regime jurdico
nico estabelecido pela Lei n 8.112/90.
17. O Ministrio da Aeronutica afirma, em sntese, que os auxiliares locais
contratados pelas unidades sediadas no exterior so regidos pela Lei n 7.501, de
27 de junho de 1986, regulamentada pelo Decreto n 2.299, de 13 de agosto de
1997, no sendo possvel, salvo melhor juzo, o enquadramento desse pessoal no
Regime Jurdico nico, estabelecido pela Lei n 8.112/90.
18. J o Ministrio do Exrcito informa que, em face de dvida quanto ao
regime a ser adotado para os Auxiliares Locais que optaram por permanecer na
legislao trabalhista brasileira, esto aguardando resposta consulta formulada
Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, a respeito do assunto.
19. J o Ministrio da Marinha esclarece que:
a) O contrato de prestao de servio regido pela legislao trabalhista e
previdenciria do local onde o auxiliar civil contratado. Os tratos so de carter
temporrio. As contrataes de auxiliares Locais esto regulamentadas no Captulo
2 da SGM-304 Normas para administrao de Auxiliares Locais, em anexo; e
b) A Portaria Ministerial n 092, de 27/02/96 est em vigor.
20. Aps o exame das diligncias, a Unidade Tcnica conclui por manter a
proposta transcrita no item 15 deste relatrio.
21. Novamente solicitei o pronunciamento do Ministrio Pblico, que, em
sntese, manifestou-se de acordo com as concluses da Unidade Tcnica.
o relatrio.
VOTO
A questo que ora submeto ao deslinde do Plenrio do Tribunal de Contas da
Unio apresenta inegvel relevncia para o Errio, porquanto cuida da disciplina
jurdica de milhares de contrataes de auxiliares pelas representaes do governo
brasileiro no exterior e outras reparties, com repercusses financeiras e
previdencirias extremamente significativas para os cofres pblicos.
204 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Lamento divergir do E. Ministro Adhemar Ghisi, hoje aposentado, por
entender que assiste integral razo s manifestaes da unidade tcnica e do Ministrio
Pblico, no sentido de que contratados no exterior no ostentam direito ao
enquadramento no regime estatutrio e respectiva aposentadoria, pelas razes que
passo a explicitar:
Auxiliar local pessoa fsica, de nacionalidade brasileira ou estrangeira,
contratada em pas aliengena, para prestar servios representao brasileira no
exterior. algum que conhece, ou deveria bem conhecer, as condies de vida, os
usos, costumes e arredores da cidade e do pas em que a representao est sediada,
prestando servios de apoio operacional bsicos para o bom funcionamento da
representao e suporte de seus integrantes e visitantes. Sua relao laboral com o
governo brasileiro sempre se caracterizou pela precariedade do vnculo e
demissibilidade ad nutum, a qualquer tempo, segundo o senhorio do contratante. Tal
a regra geral, em praticamente todos os pases, para suas reparties no estrangeiro.
Configura princpio basilar de direito internacional do trabalho a aplicao
relao de emprego da legislao vigente no pas em que prestado o servio. No
s a disciplina trabalhista definida pela legislao local, como tambm a
previdenciria. Somente na hiptese de haver expressa vedao nas leis locais, que
pode haver vinculao do empregado, com nacionalidade brasileira, ao sistema
previdencirio brasileiro.
A legislao mais antiga a cuidar do tema era a Lei 3.917/61, cujo artigo 44
estabelecia o contrato em carter precrio dos auxiliares locais e sua demissibilidade
ad nutum. Esse diploma foi revogado pela Lei 7.501/86 (art. 97) que, por sua vez,
foi alterada pelas Leis 8.028/90 e 8.745/93.
A Lei 7.501/86 manteve o mesmo princpio reconhecido na Lei 3.917/61,
acrescentando (art. 67) que o auxiliar local ser regido pela legislao brasileira
que lhe for aplicvel, respeitadas as peculiaridades decorrentes da natureza especial
do servio e das condies do mercado local de trabalho, na forma estabelecida em
regulamento prprio. Note-se bem, somente a legislao brasileira que lhe for
especificamente aplicvel. No toda a legislao, porquanto se trata de estrangeiros
e brasileiros contratados no exterior, segundo normas prprias. Em nenhum momento,
desejou a Lei dizer que o RJU ou a CLT lhes seriam aplicveis, pois, na teoria e na
prtica, nunca foram aplicadas a auxiliares contratados no estrangeiro.
De fato, o RJU trata das normas aplicveis aos servidores civis da Unio,
necessariamente brasileiros, com honrosa exceo aos portugueses, beneficiados pelo
estatuto da igualdade e professores universtrios, recrutados mediante concurso
pblico ou nomeados para cargo em comisso. Os servidores civis da Unio so
ocupantes de cargos na Administrao Pblica, criados por lei. Nas representaes
brasileiras no exterior no existem nem jamais existiram cargos pblicos preenchidos
por auxiliares locais. E estes jamais contriburam, de qualquer forma, quer para a
previdncia social, quer para a privada.
O regime da CLT tambm no se lhes aplica, porquanto destinado a regular
relaes trabalhistas que se desenvolvem no Brasil, em carter continuado, consoante
205 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
o princpio de direito internacional do trabalho segundo o qual se aplica relao de
emprego a legislao vigente no pas em que prestado o servio.
A Lei 8.028/90 excluiu a referncia legislao brasileira, porquanto a redao
do dispositivo criava controvrsia e no contribua para melhorar a regulao das
relaes trabalhistas entre os auxiliares locais e o Governo Brasileiro.
Atualmente, nas representaes brasileiras no exterior, a contratao dos
auxiliares locais regida pela Lei 8.745/93, regulamentada pelo Decreto 1.570/95,
que, em seu artigo 67, enuncia de modo inequvoco as relaes trabalhistas e
previdencirias concernentes aos auxiliares locais sero regidas pela legislao
vigente no pas em que estiver sediada a repartio.
Aps detido exame da evoluo da legislao brasileira, verifico que, em
nenhum momento, se modificou a natureza precria das contrataes no exterior .
Ao contrrio, foi sempre reafirmada essa condio, a refletir princpio importantssimo
de direito internacional do trabalho, constante do Enunciado 207 da Smula de
jurisprudncia do Tribunal Superior do Trabalho, in verbis: A relao jurdica
trabalhista regida pelas leis vigentes no pas da prestao do servio e no por
aquelas do local da contratao. E as contrataes sempre so feitas no exterior.
A propsito, de modo simtrico, todos os auxiliares locais que trabalham no
Brasil para representaes de governos estrangeiros so regidos pela legislao
trabalhista brasileira, conforme estabelece o artigo 114 da Constituio Federal, que,
at mesmo, atribui Justia do Trabalho especial competncia para conciliar e julgar
os dissdios individuais e coletivos entre trabalhadores e empregadores, abrangidos
os entes de direito pblico externo. Da mesma forma, no se poderia exigir que, no
exterior, a lei local no seja aplicvel s contrataes realizadas pelo Governo
Brasileiro, a no ser que se objetive propiciar terreno para tendencioso equvoco,
com largas, danosas e lesivas repercusses para os cofres pblicos.
A propsito, o princpio constitucional da legalidade, pedra de toque de toda
a atuao administrativa, a submeter o gestor aos ditames da lei e a enquadrar em
seus termos estritos toda a sua conduta.
Importante tambm esclarecer que a opo, a que se refere o art. 15 da Lei
8.745/93, refere-se ao sistema previdencirio. Explico. O art. 67 da Lei 7.501/86 -
com a redao dada pelo art. 13 da Lei 8.745/93 - diz que as relaes trabalhistas e
previdencirias sero regidas pela legislao vigente no pas em que estiver sediada
a repartio. O seu 1 admite, contudo, como segurados da previdncia social
brasileira, os auxiliares locais de nacionalidade brasileira que, em razo de proibio
legal do pas de prestao do servio, no possam filiar-se ao sistema previdencirio
do pas de domiclio. Surgiria, ento, a partir da, a possibilidade de opo ao sistema
previdencirio brasileiro, que h de ser, evidentemente, o sistema geral da Previdncia
Social, porquanto o sistema previsto para os servidores pblicos estatutrios
privativo dos que esto submetidos ao regime jurdico estatutrio, de estreitssima
interpretao, obviamente de impossvel aplicao aos pleiteantes.
De acordo com o art. 21 do Decreto 1.570/95, que regulamenta a legislao
sobre os auxiliares locais, o direito de opo de que trata o art. 15 da Lei 8.745/93
206 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
refere-se situao previdencirio do auxiliar local na data de entrada em vigor do
presente decreto.
No se confundem, data venia, legislao previdenciria e legislao
trabalhista. So matrias especficas e distintas, com normas deveras diferenciadas a
reg-las. A opo que a lei defere para filiao ao regime previdencirio brasileiro,
o que de nenhum modo interfere na rbita das relaes trabalhistas do auxiliar local,
que continuam a gravitar em volta das normas do pas em que os servios so
prestados.
Os auxiliares locais, de nacionalidade brasileira, devidamente organizados,
sentem-se, todavia, injustificada, financeira e emocionalmente prejudicados e
intervm, algo acirradamente, para alterar a orientao existente, que, data venia,
considero a nica admissvel de escorreita lucidez, luz do interesse pblico, do
direito internacional e da legislao em vigor.
Argumentam que o vnculo empregatcio estabelecido entre eles e a Unio
Federal e, por esse motivo, as relaes trabalhistas deveriam ser regidas pela lei
brasileira. Consideram-se empregados da Unio, regidos pela CLT, e pretendem, a
partir disso, ver-se enquadrados como servidores pblicos, com amparo no art. 243
da Lei 8.112/90, com direito aposentadoria estatutria, paga na moeda do pas em
que se encontram, j que l residem.
Reconhecendo os problemas existentes, que so pessoais, e lamentando deles
discordar, entendo que se deve examinar a natureza jurdica prpria de cada situao.
Aos auxiliares locais nunca, em nenhum momento da histria do Brasil, por legislao
nenhuma, foi atribudo o status de servidor pblico. A admisso desse grupo sempre
foi feita em carter precrio, com a previso expressa de serem demissveis ad nutum,
em consonncia com o disposto no art. 44 da Lei 3.917/61 e legislao posterior. Os
montantes arrecadados pelos cofres pblicos dos contribuintes devem ser objeto de
aplicao na forma estrita da lei, sem conferir benefcios aos que ostensivamente a
eles no fazem jus. No h, nem jamais houve, concurso pblico para auxiliares
locais, no ocupando eles cargos pblicos, regidos que so pela legislao trabalhista
estrangeira, de cujos termos detinham pleno conhecimento, por ocasio da contratao.
Esse tratamento foi sempre o aplicado no mbito do Ministrio das Relaes
Exteriores (fls. 80/8), que, alis, apresentou, sobre a questo, erudito parecer, da
lavra do eminente Professor Octvio Bueno Magano (fls. 154/67). Da mesma forma,
entende o Comando do Exrcito, conforme o parecer de sua Consultoria Jurdica,
inserido s fls. 60/7. Todos, enfim, repudiam o tratamento pretendido, por consider-
lo contraveniente legislao, pouco adequado aos interesses do pas e, sobretudo,
aos cofres pblicos.
Alis, vrios processos examinados, ora apensos, referem-se a consultas de
auxiliares locais a respeito dos contratados pelo ento Ministrio do Exrcito para
prestarem servios na Comisso do Exrcito Brasileiro em Washington. Em todos os
contratos inseridos nesses processos, h clusula expressa, segundo a qual ao
presente contrato de prestao de servios no se aplica nenhum dos dispositivos
207 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
previstos na legislao trabalhista brasileira, referente a direitos da contratante e
do(a) contratado(a).
V-se, pois, que os muitos interessados tinham plena cincia de que se tratava
de contrato de prestao de servios no sujeito s normas aplicveis aos servidores
pblicos brasileiros.
Outra questo importante consiste em que as normas atinentes contratao
dos auxiliares locais - absolutamente todas elas, as revogadas e as vigentes - no
dispensam tratamento diferenciado para a admisso de empregados brasileiros,
empregados nacionais do pas sede do posto diplomtico, ou da aditncia militar ou,
ainda, de outros pases. A lei no estabelece privilgio ao empregado de nacionalidade
brasileira. Ocorre que, muita vez, a contratao para o posto no exterior ocorre por
injunes pouco louvveis, em desvio de finalidade, no salvaguardado pelo direito.
De qualquer forma, tais desvios em nada afetam a questo subjacente, que continua
a mesma, de que as normas trabalhistas aplicveis so as do local em que prestado
servio.
Essa isonomia de tratamento entre brasileiros e estrangeiros evidenciada no
art. 20 do Decreto 1.570/95, segundo o qual auxiliar local o brasileiro ou o
estrangeiro admitido localmente, por prazo determinado, para prestar servios
tcnicos, administrativos ou de apoio que exijam familiaridade com as condies
de vida, os usos e os costumes do pas onde esteja sediado o posto.
A interpretao de que o art. 243 da Lei 8.112/90 poderia servir para beneficiar,
com o status de servidor pblico, pessoas que no preenchem os requisitos para tal
vai de encontro com as normas e com os princpios expressamente esposados por
essa mesma lei, dentre os quais os da legalidade e da moralidade administrativa.
Esse dispositivo legal menciona categoricamente os servidores submetidos
ao Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio, vale dizer, somente os
regidos pela Lei 1.711/52 - Estatuto dos Funcionrios Civis da Unio, ou pela
Consolidao das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei 5.452/43, com
excluso daqueles contratados por prazo determinado. A enumerao dos requisitos
exaustiva e no admite interpretao extensiva.
Os auxiliares locais no preenchem nenhuma dessas condies. Nunca foram
nem poderiam ser regidos por nenhum dos dois diplomas mencionados.
Por fim, trago colao lcido acrdo proferido pela 2 Turma do Tribunal
Regional Federal da 1 Regio, na apelao Cvel 94.01.23619-4/DF, publicado no
Dirio da Justia de 15.8.96:
1. A regra imperativa, para investidura em cargo ou emprego pblico, a
da imprescindibilidade de prvia aprovao em concurso pblico, de provas ou de
provas e ttulos, ressalvada, naturalmente, a investidura nos cargos em comisso de
livre nomeao e exonerao;
2. O disposto no art. 19, pargrafo 2, dos ADCT, no se aplica s hipteses
de admisso que a lei declare de livre exonerao.
208 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
3. A Lei 3.917/61 em seu art. 44, ao tratar dos auxiliares locais, previu
expressamente que a admisso seria feita a ttulo precrio, por isso que demissveis
ad nutum;
4. A Lei 7.501/86, ao revogar a Lei 3.917/61, expressamente, ressalvou (art.
65) os admitidos na forma do art. 44 da lei 3.917/61;
5. A Constituio de 1988 (art. 37, IX) remete lei infraconstitucional a
disciplina de contratao temporria de pessoal, de excepcional interesse pblico;
6. Tal lei, presentemente, a de n 8.745/93, que, ao dar nova redao ao
art. 67 da Lei 7.501/86, tambm no agasalha pretenso dos apelantes;
7. Negado provimento apelao.
Endosso, portanto, a ntegra de tal lcido entendimento e considero que os
auxiliares locais, contratados com fundamento no art. 44 da Lei 3.917/61 e nos artigos
65 e 67 da Lei 7.501/86, com as alteraes sucessivas das Leis 8.028/90 e 8.745/93,
no preenchem os requisitos exigidos pelo art. 243 da Lei 8.112/90, para a
transformao de seus empregos em cargos e o enquadramento no Regime Jurdico
dos Servidores Civis da Unio, com direito aposentadoria estatutria e aos demais
consectrios exclusivos dos servidores pblicos federais.
Dessa forma, VOTO por que o Tribunal de Contas da Unio adote a DECISO
que ora submeto apreciao deste Plenrio.
DECISO N 168/2001-TCU - PLENRIO
1
1. Processo TC-003.987/1996-5. Apensos: TC-011.998/1996-2;
TC-011.999/1996-9; TC-012.000/1996-5; TC-012.001/1996-1; TC-012.002/1996-8;
TC-012.003/1996-4; TC-012.004/1996-0; TC-012.005/1996-7 e TC-014.660/1996-2.
2. Classe de Assunto: VII - Representao.
3. Interessado: Tribunal de Contas da Unio.
4. rgos: Ministrio da Defesa e Ministrio das Relaes Exteriores.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministrio Pblico: Procurador Marinus Eduardo De Vries
Marsico.
7. Unidade Tcnica: 3 Secex.
8. Deciso: O Tribunal de Contas da Unio, em sesso Plenria, ante as razes
expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 1, II, 5, VI, e 45, caput, da Lei
8.443/92 c/c o art. 195 do Regimento Interno, DECIDE:
8.1 fixar, com base no inciso IX do art. 71 da Constituio Federal e no art.
45, caput, da Lei 8.443/92 c/c o art. 195 do Regimento Interno/TCU, o prazo de
quinze dias para que o Ministro da Defesa adote todas as providncias necessrias
ao exato cumprimento do art. 37, II e IX, da Constituio Federal, art. 44 da Lei
3.917/61 e art. 67 da Lei 7.501/86, com a redao dada pelo art. 13 da Lei 8.745/93,
consistente na declarao de nulidade da Portaria Ministerial 92, de 27.2.1996, do
ento Ministrio da Marinha, e de todos os atos de enquadramento de auxiliares
1
Publicada no DOU de 06/04/2001.
209 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
locais no Regime Jurdico dos Servidores Civis da Unio (Lei 8.112/90) efetivados
com base nessa portaria, por apresentar vcio de ilegalidade e de inconstitucionalidade;
8.2 determinar 3 Secex o acompanhamento da implementao da medida
alvitrada no subitem 8.1;
8.3 determinar Secretaria de Fiscalizao de Pessoal que verifique a
existncia de eventual submisso ao Tribunal de atos de aposentadoria de auxiliares
locais contratados por representaes brasileiras no exterior, apresentando
representao a respeito, se identificada alguma ocorrncia; e
8.4 dar conhecimento ao Ministrio das Relaes Exteriores e aos
Comandantes do Exrcito, da Marinha e da Aeronutica dos termos da presente
Deciso, com a concomitante remessa do relatrio e voto.
9. Ata n 11/2001 Plenrio
10. Data da Sesso: 28/03/2001 Ordinria
11. Especificao do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimares Souto (Presidente), Marcos
Vinicios Rodrigues Vilaa, Bento Jos Bugarin, Valmir Campelo, Adylson Motta,
Walton Alencar Rodrigues (Relator) e Guilherme Palmeira.
HUMBERTO GUIMARES SOUTO
Presidente
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Ministro-Relator
DESTAQUE
213 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
PALESTRA PROFERIDA NA COMISSO MISTA DE PLANOS,
ORAMENTOS PBLICOS E FISCALIZAO DO CONGRESSO
NACIONAL
Ministro-Presidente Humberto Guimares Souto
Senhor Presidente, Deputado Alberto Goldman,
Senhores Membros da Comisso,
Senhores Parlamentares,
Senhoras e Senhores.
H alguns anos, depois de seis legislaturas como Deputado Federal por Minas
Gerais, fui indicado pela Cmara dos Deputados para exercer o cargo de Ministro do
Tribunal de Contas da Unio.
Ingressei naquela Corte imbudo de uma convico: a de que, em benefcio
de toda a sociedade brasileira, era necessrio promover maior aproximao entre o
Congresso Nacional, verdadeiro titular do controle externo da administrao pblica
federal, e o TCU, cuja misso auxiliar no desempenho de to relevante misso.
Hoje, na condio de Presidente do Tribunal, retorno ao Parlamento, e
especificamente a esta Comisso, para falar da atuao do TCU nos ltimos anos e
para expor as mudanas que vm sendo e que ainda sero promovidas naquela Casa,
para torn-la mais eficiente e efetiva na fiscalizao dos gastos pblicos e para melhor
atender o Congresso Nacional.
No necessrio lembrar que, nas sociedades modernas, o controle da
administrao pblica , juntamente com a atividade legislativa, a principal atribuio
dos Parlamentos, e pode chegar, dependendo do estgio de amadurecimento das
relaes sociais, a ser a mais importante delas.
Embora existam outros instrumentos, tal controle exercido, basicamente,
de duas maneiras: pela aprovao do oramento, onde esto consagradas as
prioridades da atuao do Estado, e pela fiscalizao de sua execuo.
Em todo o mundo, a complexidade de tal fiscalizao faz com que os
Parlamentos busquem o apoio de rgos especializados nesse mister, que, em linhas
gerais, estruturam-se de duas formas. A primeira a de Tribunais de Contas, comuns
na maior parte dos pases europeus, como a Alemanha, a Frana, a Itlia, a Espanha
e a Blgica. A segunda a de Controladorias, tambm chamadas Auditorias Gerais,
que so tpicas de pases anglo-saxes, como o Canad, o Reino Unido, os Estados
Unidos e a Austrlia, e que existem em alguns pases latino-americanos, como a
Bolvia e o Paraguai.
As Controladorias so entes meramente opinativos, de autonomia limitada e
sem qualquer poder decisrio ou punitivo, cujos relatrios so encaminhados ao
Parlamento, para que este os examine e discuta, politicamente, as providncias
necessrias. Assim, o papel desses rgos exclusivamente de assessoria, e seu foco
214 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
de atuao to somente na melhoria de aspectos operacionais da Administrao
Pblica.
J os Tribunais de Contas so entidades dotadas de autonomia na conduo
de seus trabalhos, que possuem competncia no apenas para efetuar fiscalizaes,
mas tambm para determinar a adoo de providncias para correo de problemas
detectados e, principalmente, para julgar os atos irregulares dos gestores pblicos e
aplicar-lhes sanes. Sua atuao pode se dar mediante apresentao de sugestes
para melhoria de desempenho dos rgos governamentais, tal como fazem as
Controladorias, mas no se limita a apenas isso, pois grande nfase dada preveno
e ao combate de irregularidades e punio dos responsveis, de modo a evitar
desvios de recursos pblicos. Por tais vantagens, foi o sistema que a Comunidade
Europia decidiu adotar para controlar as finanas comunitrias.
Apesar da superioridade do modelo de Tribunais de Contas, ainda existem,
em nosso pas, aqueles que o criticam, com argumentos desprovidos de qualquer
solidez, e nele vem uma pretensa ineficincia e um custo excessivo, quando
comparado com os benefcios que angaria.
Esquecem-se tais pessoas, contudo, que as supostas deficincias que apontam
no so do modelo em si ou do prprio Tribunal de Contas da Unio. Elas decorrem
das limitaes impostas ao funcionamento do TCU, que, como mostrarei frente,
no dispe dos recursos materiais e humanos necessrios ao desempenho de todas as
atribuies que lhe so conferidas.
Alm disso, a atuao do TCU, muitas vezes, prejudicada pela ausncia de
auxlio adequado do sistema de controle interno do poder Executivo.
A Constituio Federal diz que o controle externo da Administrao Pblica
deve ser apoiado, no exerccio de sua misso institucional, pelos sistemas de controle
interno. Isso bastante racional, pois nada mais lgico que o controle interno, que
acompanha de perto o dia a dia da Administrao, seja a primeira instncia de apurao
de irregularidades, detectando indcios e levando-os ao conhecimento do TCU, para
que este exera suas funes julgadoras e sancionadoras.
Na maior parte dos casos, contudo, no isso o que ocorre. Em razo da
ausncia de informaes precisas e tempestivas do controle interno sobre a ocorrncia
de irregularidades, a atuao do TCU enfrenta dificuldades para ser plenamente
efetiva, o que acarreta prejuzos para os cofres pblicos e retarda a punio dos
responsveis.
Quanto relao custo/benefcio do Tribunal, que algumas vezes utilizada
como argumento para desmerecer a instituio, preciso ver que tal suposio baseia-
se, exclusivamente, na comparao entre o peso oramentrio do TCU e os valores
das sanes por ele aplicadas.
Esse um critrio mesquinho. Em primeiro lugar, porque, se aplicado a
qualquer rgo de controle externo do mundo, a relao custo/benefcio,
provavelmente, tambm ser desfavorvel. Em segundo lugar, porque a simples
existncia de um ente de fiscalizao j age como poderoso inibidor da ocorrncia
215 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
de irregularidades, e esse efeito, apesar de no poder ser quantificado com preciso,
deve ser considerado na avaliao do Tribunal.
Por fim, h um aspecto da atuao do TCU que, geralmente, no levado em
conta pelos crticos, mas que tem um peso muito grande na apurao dos benefcios
gerados pela instituio. Trata-se do poder corretivo do Tribunal, que se concretiza
na formulao de determinaes.
Essas determinaes so comandos do Tribunal, de cumprimento obrigatrio
pelos gestores pblicos, para que medidas corretivas ou preventivas especificadas
pelo TCU sejam adotadas pelos responsveis, sob pena de aplicao de multa e,
eventualmente, de outras sanes mais graves, como o julgamento das respectivas
contas pela irregularidade, a condenao ao ressarcimento dos prejuzos decorrentes
e outras.
As determinaes que, repito, as Controladorias no podem fazer - tm
permitido ao Tribunal evitar grandes prejuzos para o Errio. Cito como exemplo
apenas dois casos recentes, que detalharei mais adiante: a fixao dos preos mnimos
de venda do Banco do Estado de So Paulo, o BANESPA, e das concesses para
explorao das Bandas C, D e E da telefonia celular, onde as determinaes do TCU
permitiram ganhos da ordem de R$ 2,6 bilhes, o que corresponde a QUASE SETE
VEZES O ORAMENTO ANUAL DO TRIBUNAL!
Apesar desses resultados amplamente favorveis, pessoas sem grande
conhecimento de sistemas de controle, muitas vezes, os ignoram e, movidas por
convices distanciadas das caractersticas scio-culturais de nosso pas e de nossas
necessidades, tentam denegrir a imagem do TCU e pregam mudanas estruturais na
instituio, sem qualquer embasamento tcnico, chegando mesmo a propor a
transformao em uma Controladoria.
Mas um sistema de controle da Administrao Pblica no algo apenas
terico, um modelo que se constri a partir de premissas tcnico-cientficas e que se
aplica a qualquer realidade social, independente das caractersticas especficas desta.
Ao contrrio, o controle da atuao do poder pblico guarda estreita relao
com a trajetria histrica de um povo. Ele fruto das peculiaridades culturais,
econmicas, sociais e polticas de um determinado pas, e deve estar voltado para o
atendimento das necessidades que decorrem dessas caractersticas nacionais.
Imaginemos que, amanh, o Tribunal de Contas da Unio venha a ser
transformado em uma Auditoria-Geral, como sugerem alguns dos crticos do sistema
vigente. Passaramos a ter um rgo de carter meramente opinativo, sem qualquer
poder punitivo, cujos trabalhos seriam submetidos a um debate poltico no Congresso
Nacional.
No atual estgio de desenvolvimento de nossas relaes sociais e de nossa
Administrao Pblica, isso seria conveniente? Seria bom para o Pas, hoje, passar a
apenas apreciar simples relatrios da atuao dos entes pblicos e abandonar o
controle da legalidade, a apurao de desvios e de irregularidades? Quem puniria os
culpados e aplicaria sanes? Quem buscaria os ressarcimentos de dbitos?
Deixaramos tudo isso para o Poder Judicirio, j abarrotado de processos que lhe
216 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
tolhem a agilidade e que ficaria ainda mais sobrecarregado? Ou para as Casas do
Congresso Nacional, que seriam obrigadas a deslocar sua ateno da atividade
legislativa e das grandes questes nacionais para o funcionamento de rgos pblicos
de menor relevncia?
As respostas so bvias. A incipincia de nosso desenvolvimento institucional
torna muito mais adequado para nossa realidade poltico-administrativa o sistema de
Tribunal de Contas, autnomo, dotado de capacidade decisria e de poder punitivo,
com atribuio de julgar contas e aplicar sanes.
Essa tem sido nossa tradio. Desde a Primeira Carta Magna Republicana, o
Tribunal tem aparecido em todos os Textos Constitucionais e vem sendo objeto de
sucessivos aperfeioamentos pelo Poder Constituinte.
A partir da idia pioneira de Rui Barbosa, que o idealizava como um corpo
de magistratura, intermedirio entre o Poder que autoriza a despesa e o que a executa,
o Tribunal vem se enraizando no ordenamento institucional brasileiro. A sbia
engenharia poltica de nossos constituintes, que conjugaram num s rgo a atribuio
de fiscalizar e o poder de julgar e punir, permitiu criar um modelo de controle que se
ajusta a nossa realidade e que supera, de longe, o de outros pases.
Graas, pois, a essa engenhosa combinao que o Tribunal de Contas da
Unio pode, hoje, apesar das carncias com que se defronta, desempenhar sua misso:
exercer, em apoio ao Congresso Nacional, o controle externo da administrao
pblica, mediante verificao, sob os prismas da legalidade, da legitimidade e da
efetividade, de todo e qualquer ato que implique realizao de despesas, recebimento
de receitas, variao patrimonial ou nascimento e extino de direitos e obrigaes
para o poder pblico, julgando os administradores de bens e valores pblicos,
aplicando-lhes sanes e condenando-os ao ressarcimento de prejuzos causado ao
Errio.
Como se percebe, uma tarefa complexa e gigantesca. Em tese, acarreta a
obrigao de fiscalizar todo e qualquer ato administrativo, da simples admisso ou
aposentadoria de um servidor federal em um ponto distante do territrio nacional at
a construo de uma grande hidreltrica, da pequena licitao para aquisio de
material de expediente at a evoluo do endividamento externo do pas, do convnio
para construir uma quadra de esportes em um pequeno municpio at o Sistema de
Vigilncia da Amaznia, o SIVAM.
Para que os Senhores possam ter uma idia do trabalho do TCU, ele que
fiscaliza a aplicao dos recursos federais repassados, mediante convnio, aos 26
Estados, ao Distrito Federal e aos mais de 5.500 Municpios brasileiros. o TCU
que efetua o clculo dos coeficientes e fiscaliza a entrega das cotas do Fundo de
Participao dos Estados e do Fundo de Participao dos Municpios. o Tribunal
que aprecia todos os atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadoria,
penso ou reforma na Administrao Federal, cujo volume anual ultrapassa a casa
das dezenas de milhares.
No s. Cabe ao Tribunal acompanhar o programa de privatizao das
empresas estatais brasileiras, que representam uma parcela gigantesca do patrimnio
217 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
pblico, e verificar os processos de concesso de servios e bens pblicos, atividade
de alta relevncia pela importncia econmica e social de tais servios e bens, como,
por exemplo, a cobrana de pedgios nas rodovias federais entregues explorao
privada. E tambm avaliamos o funcionamento do Sistema nico de Sade, a
aplicao de recursos destinados educao, a evoluo do endividamento pblico
e das despesas com pessoal civil e militar, o andamento de todas as obras pblicas
custeadas com recursos da Unio.
Para confrontar-se com tal desafio, recentemente agravado pelas diversas
atribuies criadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que ampliou o conjunto de
obrigaes dos Tribunais de Contas, o TCU conta com um corpo tcnico
reduzidssimo, de apenas 1045 Analistas de Finanas e Controle Externo, responsveis
pela fiscalizao de quase 8.200 rgos e entidades espalhados por todos os Estados
da Federao e pelo exterior, e ainda tendo que desempenhar todas as demais funes
administrativas da Corte.
Alm disso, so graves as restries financeiras enfrentadas pelo Tribunal.
Em 1998, nosso oramento representava cerca de 0,07% do oramento da Unio.
Em 1999, caiu para 0,06%. Em 2000, a reduo foi ainda mais significativa:
decrescemos para 0,04%. E em 2001, a melhoria ocorrida, embora razovel no tocante
s verbas destinadas informatizao do Tribunal, foi pouco expressiva no total, o
que nos manteve no mesmo baixo patamar do exerccio anterior.
Para que os Senhores possam ter uma correta percepo do significado dos
valores que acabei de citar, lembro que eles indicam que, de cada MIL REAIS alocados
no oramento da Unio, apenas QUARENTA CENTAVOS foram destinados pelo
Congresso Nacional ao rgo que o auxilia a controlar a aplicao dos demais recursos.
Apesar de tais dificuldades, que, fao questo de relembrar, sero ainda mais
agravadas pelas novas atribuies decorrentes dos controles institudos pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, o Tribunal tem conseguido apresentar resultados satisfatrios
para a sociedade brasileira.
Nos ltimos trs anos, mais de 7450 tomadas e prestaes de contas foram
julgadas, mais de 2200 auditorias e inspees foram realizadas, cerca de 7560 tomadas
de contas especiais foram julgadas, quase 11500 atos de admisso de pessoal ou de
concesso de aposentadoria, reforma ou penso foram apreciados e mais de 1720
denncias e representaes foram investigadas, o que resultou na condenao de
3069 responsveis por irregularidades e no envio de mais de 450 processos, apenas
nos exerccios de 2000 e 2001, ao Ministrio Pblico Federal, para as medidas penais
cabveis..
Alguns campos da atuao do Tribunal merecem ser destacados.
O primeiro deles a fiscalizao de obras pblicas. Nessa rea, a fiscalizao
do TCU comeou a tornar-se mais sistemtica a partir do apoio prestado Comisso
Temporria do Senado Federal destinada a inventariar obras inacabadas, que
encontrou projetos inconclusos de todas as idades e em diversos estgios de abandono,
algumas h tanto tempo que o aproveitamento das etapas j executadas, no caso de
uma eventual retomada, era praticamente impossvel.
218 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Percebam, Senhores Senadores e Deputados, o prejuzo de tal incria: alm
de desperdiar completamente os recursos j aplicados, deixa-se de atender demanda
social que originou a obra e de auferir o benefcio econmico que ela poderia trazer.
Para tentar evitar tal absurdo, o TCU, somente nos ltimos trs anos, efetuou
quase 440 fiscalizaes de obras, cujo montante correspondia a R$ 7,9 bilhes. As
informaes obtidas permitiram a esta Comisso Mista, quando do exame dos projetos
de lei oramentria anual, suspender a destinao de recursos para mais de 120
empreendimentos em que foram detectadas irregularidades.
Alm disso, as fiscalizaes permitiram constatar que muitas das obras pblicas
brasileiras enfrentam problemas srios: consomem volumes expressivos de recursos,
so tcnica e financeiramente mal planejadas, no prevem recursos para sua
concluso, tm estudos de viabilidade precrios ou at mesmo inexistentes, seus
projetos bsicos so inadequados, seu gerenciamento ineficiente e sua fiscalizao
pelos rgos que as contratam extremamente deficiente, j que tais rgos no
contam com um corpo tcnico habilitado para tanto.
A partir de tais constataes, o Tribunal est aprimorando sua sistemtica de
controle das obras. No final do ano passado, foi criada uma Secretaria especializada
no tema, cuja estrutura est sendo adequada para viabilizar a realizao de auditorias
concomitantes ao andamento da obra, a partir da respectiva licitao. Est sendo
buscado o aumento do intercmbio com esta Comisso Mista somente neste ano,
j houve trs reunies de trabalho entre tcnicos da Secretaria de Obras e assessores
da Comisso.
Adotamos iniciativas para uma maior informatizao do processo de controle,
uma maior integrao com os rgos de controle interno e a realizao de convnios
com outros rgos pblicos, que possam, pela natureza de sua atuao, prestar apoio
tcnico ao TCU, tais como o CONFEA, os CREA e a Caixa Econmica Federal. E
estamos divulgando na Internet, mensalmente, dados relativos s obras pblicas
financiadas com recursos federais em que foram detectadas irregularidades, a fim de
dar maior transparncia ao controle do Tribunal e de estimular o controle social,
feito pelo cidado comum.
Por fim, para aumentar a expectativa de controle e prevenir a ocorrncia de
irregularidades, fixamos para o corrente ano a meta de realizar auditorias em cerca
de 320 obras, o que corresponde a um incremento de mais de 60% em relao ao
exerccio de 2000 e implica a fiscalizao direta de mais de R$ 7,5 bilhes.
Tambm merece ser ressaltado o trabalho na rea de avaliao de programas
e de auditoria operacional.
Ao acompanhar a tendncia internacional e consagrar o dever de eficincia
do administrador pblico, a Constituio de 1988 conferiu ao TCU a atribuio de
fiscalizar a atuao do poder pblico sob o aspecto operacional.
Dado o pioneirismo do assunto, foi necessrio desenvolver tecnologia
apropriada. Assim, somente depois de algum tempo de vigncia da nova Carta
comearam a ser realizadas as auditorias destinadas a avaliar o desempenho dos
rgos e programas pblicos, com o objetivo principal de induzir a melhoria de
219 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
qualidade dos servios prestados populao e tornar mais econmico, eficiente,
eficaz e efetivo o funcionamento da Administrao.
Para acelerar o desenvolvimento de procedimentos, foi estabelecido
intercmbio com rgo de controle e de pesquisa de outros pases mais avanados
no tema, em especial no mundo anglo-saxo. Assim, foi montado um treinamento
nessa rea, realizado pela Fundao Getlio Vargas e pela Universidade de West
Virginia, para cerca de 25 tcnicos, e foi celebrado um acordo de cooperao com o
Departamento para o Desenvolvimento Internacional do Reino Unido, at hoje em
vigor.
Apenas no mbito desse acordo, foram realizadas, nos ltimos trs anos, vrias
auditorias operacionais nas reas de sade, educao e meio ambiente, das quais
destaco aquelas feitas nos programas nacionais de alimentao escolar, do livro
didtico, de vacinao, de combate desnutrio e de preveno mortalidade
materna, cujos resultados tm sido remetidos s respectivas Comisses temticas de
ambas as Casas do Congresso Nacional e a esta Comisso Mista. Somente nesse
perodo, os programas avaliados correspondiam a um oramento de R$ 2,5 bilhes,
e o resultado direto das recomendaes feitas pelo TCU, em apenas trs dos programas
citados, foi a economia de R$ 96 milhes, sem contar o benefcio trazido pela melhoria
de qualidade dos servios prestados populao.
Outras auditorias operacionais foram realizadas. Cito apenas uma, para os
Senhores poderem avaliar o impacto da atuao dessa rea: a auditoria feita no Servio
de Patrimnio da Unio h cerca de dois anos, onde as recomendaes feitas pelo
TCU tm potencial para gerar uma economia correspondente a DUAS VEZES E
MEIA TODO O ORAMENTO ANUAL DO TCU. E isso em apenas um nico
trabalho de auditoria!
A percepo da relao custo/benefcio altamente favorvel desse tipo de
fiscalizao levou criao de uma Secretaria especializada em avaliao de
programas e auditoria operacional, que pudesse coordenar e sistematizar os esforos
do Tribunal nessa rea.
Dois aspectos decorrentes da avaliao de programas e da auditoria
operacional merecem ser abordados. O primeiro a transformao cultural que
propicia no mbito da Administrao. O segundo, a possibilidade de colaborao
mais estreita com o Congresso Nacional.
A avaliao de aspectos operacionais permite uma cooperao entre o TCU e
os gestores pblicos, com todos passando a trabalhar com o objetivo comum de
obter ganhos de desempenho para a Administrao Pblica, com nfase na
quantificao de benefcios, na disseminao de boas prticas de gesto e no
monitoramento dos resultados alcanados. O controle deixa de ser visto como algo
formal e repressivo e passa a ser encarado como um colaborador, o que lhe permite
recuperar seu papel clssico de funo da Administrao, juntamente com o
planejamento, a organizao e a direo.
Alm disso, na medida em que possibilita uma avaliao, inclusive prvia,
dos programas do Governo, o exame de aspectos operacionais permite ao Tribunal
220 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
fornecer subsdios para as discusses e decises legislativas, em especial as que
precedem a aprovao do oramento. Com isso, cumpre-se melhor o papel de auxlio
ao Congresso Nacional no exerccio do controle externo.
Tambm relevante foi a atuao do TCU em matria de acompanhamento
dos processos de privatizao das empresas estatais e de concesso de servios
pblicos, onde a sistemtica de fiscalizao adotada pautou-se pelo carter preventivo
e gerou resultados bastante auspiciosos.
Apenas para nos atermos aos casos mais relevantes e recentes, no ano passado,
nossa ao na privatizao do BANESPA, onde o Tribunal identificou problemas
nos trabalhos de avaliao, que, quando aprimorados, redundaram em acrscimo no
valor do Banco de mais de R$ 1 bilho.
O mesmo ocorreu no caso do IRB Brasil Resseguros S/A propiciou um
aumento no preo mnimo de venda de cerca de R$ 63 milhes, resultantes da correo
de impropriedades nas avaliaes elaboradas por consultores contratados pelo
BNDES.
Foi tambm importante o trabalho feito em relao s concesses. Quando do
exame dos processos de outorga das bandas C, D e E da telefonia celular, nossos
estudos permitiram melhorar a avaliao feita pela ANATEL e implicaram acrscimo
de mais de R$ 1,6 bilho nos preos mnimos, valor que, fao questo de destacar
mais uma vez, corresponde a MAIS DE QUATRO VEZES O ORAMENTO
ANUAL DO TRIBUNAL. E, novamente, em um nico trabalho de fiscalizao!.
Lembro, igualmente, o caso das rodovias federais desestatizadas, onde as
decises do Tribunal tiveram impacto significativo para os usurios. Em uma delas,
o TCU determinou ao DNER a revogao de autorizao irregular para construo
de novos postos de pedgio na Via Dutra. Em outra, inspirada por solicitao da
Cmara dos Deputados, o Tribunal determinou a reviso do valor dos pedgios
cobrados nas rodovias federais, calculado incorretamente pelo DNER, o que acabou
acarretando uma reduo do valor pago pelos usurios desde o segundo semestre de
1999.
Dada a importncia do tema, determinei o aprofundamento da fiscalizao da
situao das estradas privatizadas. Foi formado um grupo de tcnicos do Tribunal
para avaliar especificamente questes a elas relacionadas, como a correo dos valores
dos pedgios, a qualidade dos servios prestados e o cumprimento das metas fixadas
nos contratos de concesso. No momento, esto sendo analisados editais de licitao
de 13 novas concesses de estradas federais, cujos processos foram paralisados por
deciso preventiva do TCU, j que havia denncias de irregularidades.
A mesma anlise foi e est sendo feita nos editais de concesso e permisso
nas reas de petrleo e energia eltrica, onde j foram feitas diversas sugestes para
tornar mais transparente e competitivo o mecanismo de outorga.
Estamos passando, tambm, a acompanhar mais de perto a atuao das
chamadas agncias reguladoras, como a ANATEL, a ANP e a ANEEL, onde auditorias
vem sendo realizadas desde o final do ano passado, a fim de avaliar a conduta dessas
entidades na fiscalizao dos servios privatizados, de modo a assegurar aos usurios
221 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
qualidade e preo adequados e verificar o cumprimento das obrigaes contratuais
assumidas.
Para culminar, criamos, no final do ano passado, uma Secretaria especializada
no controle de privatizaes e concesses de servios pblicos, o que permitir maior
coordenao e melhoria de qualidade dos trabalhos nessa rea.
Pelo que foi exposto at agora, os Senhores tiveram a oportunidade de perceber
a importncia que vem sendo dada mudana do modo de atuao do TCU, de
modo a torn-lo mais gil, eficaz, eficiente e efetivo.
Isso decorreu de um grande trabalho de pesquisa que tive a iniciativa de propor
ao Tribunal. Ao perceber a necessidade de adaptar o TCU s exigncias de uma
gesto pblica moderna e aos desafios que se assomavam, sugeri, com o endosso
posterior do Plenrio, a realizao de estudos a respeito do assunto.
Dessa forma, foi criado um grupo de tcnicos do Tribunal, que, com uso de
rigorosa metodologia cientfica de pesquisa e com apoio eventual de professores da
Universidade de Braslia - UnB, procurou, ao longo de dois anos, identificar as
principais tendncias internacionais em termos de controle da Administrao Pblica.
Ampla consulta da bibliografia nacional e internacional sobre o tema foi empreendida,
e foram feitos levantamentos junto a rgos de controle de outros pases, aos Membros
do Congresso Nacional e a seus assessores, ao controle interno e aos gestores de
recursos federais, de maneira a identificar sua forma de funcionamento, suas
expectativas e suas demandas em relao ao controle externo.
O resultado desse trabalho, cuja realizao supervisionei pessoalmente e que
foi aprovado pelo Plenrio do Tribunal no final do ano passado, foi a definio de
um conjunto de princpios que devem nortear o controle externo, como a
tempestividade, a seletividade, o carter preventivo, a efetividade, a agregao de
valor e a transparncia, entre outros, e a identificao de uma relao de reas
prioritrias para a atuao do Tribunal.
Em razo de tais estudos, foi reforada a especializao do corpo tcnico, foi
dada maior nfase aos aspectos preventivos e operacionais da fiscalizao, foi
incentivada a celeridade dos processos e foram criadas, como j mencionei, Secretarias
especficas para o controle de obras pblicas, avaliao de programas de governo e
processos de desestatizao, alm de uma secretaria para exame de despesas com
pessoal ativo e inativo, dada a importncia do tema.
Dentro do planejamento estratgico do Tribunal, ao estabelecer as metas para
este ano, procurei acompanhar essas orientaes que o Plenrio delineou. Determinei,
como j disse, um incremento substancial na quantidade e no valor das auditorias de
obras pblicas, em especial as rodovirias, nas avaliaes de programas de governo,
particularmente nas reas de sade, educao e combate pobreza, e no exame de
processos de desestatizao, com destaque para a privatizao do setor eltrico e
para as concesses de explorao de rodovias federais.
Tive, tambm, preocupao com a celeridade das decises do Tribunal.
Determinei que todas as tomadas e prestaes de contas relativas a 1999 fossem
instrudas no prazo legal, que se encerra no final deste exerccio. Orientei para a
222 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
racionalizao de procedimentos para exame das contas de 2000 dos rgos e
entidades pblicos, que chegaro ao Tribunal a partir de abril deste ano, de maneira
a permitir seu rpido julgamento.
Cobrei agilidade no tocante s fiscalizaes. Quero que todas as iniciadas at
o final do ano passado sejam examinadas at o trmino deste exerccio, e que todas
as comeadas este ano sejam encerradas no prazo mximo de seis meses.
Tive especial ateno com as solicitaes oriundas do Congresso Nacional.
Determinei que todas aquelas at agora no atendidas o sejam rapidamente, se possvel
ainda no primeiro semestre deste ano. As novas que vierem a ser apresentadas tero
prioridade absoluta no atendimento. Nossa Assessoria Parlamentar tentar
acompanhar mais de perto os trabalhos legislativos, para que as demandas de ambas
as Casas sejam identificadas ainda no seu nascedouro, permitam a orientao do
planejamento de nossas atividades e possam ser solucionadas rapidamente. Lembro
apenas que as solicitaes dos Senhores Parlamentares devem ser aprovadas pelo
Congresso Nacional, por uma de suas Casas ou por uma de suas Comisses, como
exige a Constituio Federal.
No descuidei de tentar tornar mais transparente o controle externo e de
estimular o controle social. Buscaremos ampliar a pgina na Internet sobre contas
pblicas, para que os rgos e entidades cadastrados passem de cerca de 1.100 para
cerca de 1.600 ainda este ano. Ressalto o desafio que isso representa, pois, apenas
com a atual clientela, j so necessrios cerca de 9.000 links, o que torna possvel
antever as dificuldades a serem enfrentadas at conseguirmos abranger o universo
de quase 8.200 rgos e entidades pblicos federais, estaduais e municipais. A esse
respeito, deixo para esta Comisso dois temas para reflexo: o primeiro, a necessidade
de ser feita a compatibilizao das exigncias da chamada Lei Rauli e da Lei de
Responsabilidade Fiscal, a fim de evitar a manuteno de controles muitas vezes
repetitivos; o segundo, a necessidade de serem institudas sanes, a serem aplicadas
pelo TCU, para os gestores de entes pblicos que relutem em cumprir as determinaes
da Lei Rauli, sem o que ser difcil assegurar sua observncia.
J estamos, tambm, divulgando na Internet a relao de obras em que foram
detectados indcios de irregularidades, conforme exige a lei oramentria deste
exerccio. Ao longo do ano, a pgina ser ampliada e aprimorada.
Por fim, determinei sejam reforadas as aes relativas aos controles institudos
pela Lei de Responsabilidade Fiscal, dado o impacto altamente positivo que tais
aes podem ter na melhoria das finanas pblicas. Estudos vm sendo realizados
por especialistas do Tribunal, em conjunto com tcnicos das Assessorias de Oramento
e Fiscalizao das Casas do Congresso, para tentar melhor definir os novos conceitos
e exigncias trazidos pela LRF e viabilizar seu rpido e efetivo atendimento.
Como se pode perceber, muitas e relevantes so as iniciativas. Algumas delas,
ouso dizer, chegam a ser superiores aos limites da capacidade operacional do Tribunal.
Para atend-las, podem vir a ser necessrias providncias do Congresso Nacional
para dotar o Tribunal dos meios indispensveis ao desempenho de sua misso.
Destaco, dentre elas, a aprovao dos projetos de lei, j em tramitao na Cmara
223 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
dos Deputados, que tratam da criao de 600 novos cargos de Analista de Finanas
e Controle Externo e do plano de carreira dos servidores do TCU.
So essas as informaes que tinha a prestar nesta oportunidade. Sei que, ao
longo da exposio, chamei a ateno para as virtudes da atuao do TCU, pois
acredito que elas so importantes para avaliar o rgo. Mas sei, tambm, que no
somos uma instituio perfeita, que necessitamos de aprimoramento. Tenho certeza
que isso vir da discusso de idias em foros como este, em que esto homens de
grande viso, de grande experincia e de grande esprito pblico.
Assim, ao colocar-me disposio de Vossas Excelncias para o debate,
agradeo ao Deputado Alberto Goldman o convite para comparecer a esta Comisso
e falar sobre a atuao do TCU. Espero que tal oportunidade se repita e que represente
apenas o incio de uma colaborao mais estreita entre o Congresso Nacional e seu
rgo auxiliar no exerccio do controle externo, que certamente redundar em
benefcios para a Administrao Pblica Federal e toda a sociedade brasileira.
224 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
EVOLUO DO CONTROLE EXTERNO NO BRASIL
1
Ministro Bento Jos Bugarin
com grande satisfao que atendo ao honroso convite do Tribunal de Contas
do Distrito Federal para proferir esta palestra.
Abordarei aspectos gerais relacionados evoluo do controle externo no
Brasil, com nfase na atuao do Tribunal de Contas da Unio.
No obstante algumas tentativas anteriores de criao de um Tribunal de
Contas, somente em 1890, com a edio do Decreto n 966-A, de 07 de novembro,
foi criado o Tribunal de Contas, em pleno Governo Provisrio, tendo Rui Barbosa
como Ministro da Fazenda. No entanto, foi com a edio do Decreto n 1.166, de 17
de dezembro de 1892, que a criao do Tribunal de Contas ganhou executoriedade,
sob o comando de Serzedello Correa no Ministrio da Fazenda.
Em 1891, o Tribunal de Contas foi alado em nvel constitucional com a
promulgao da primeira Constituio Republicana, que, no art. 89, previa a
instituio dessa Corte para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua
legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso Nacional. A Carta Poltica de
1891 no situou o Tribunal de Contas em nenhum dos trs Poderes, tendo-o previsto
no Ttulo V, que tratava das Disposies Geraes.
Aparecia, assim, o Tribunal de Contas como rgo de permeio entre os Poderes,
tal como preconizado por Rui Barbosa, que na Exposio de Motivos que precedeu
sua criao referiu-se Corte como corpo de magistratura intermediria
administrao e legislatura, colocado em posio autnoma. Alm disso, de se
notar que referida Exposio de Motivos revelou que a fonte de inspirao de Rui
Barbosa estava na Europa, especialmente nos modelos italiano, belga e francs de
Tribunal de Contas, tendo o insigne jurista tornado pblica sua preferncia pelo
modelo italiano ao afirmar expressamente que dos trs o italiano o mais perfeito.
O que mais atraa Rui Barbosa era o controle prvio exercido pela Corte de Contas
da Itlia.
A Constituio de 1934 manteve o Tribunal de Contas, dispondo sobre suas
atribuies no captulo que tratava dos rgos de cooperao nas atividades
governamentais, ao lado do Ministrio Pblico e dos Conselhos Tcnicos. Mais uma
vez deixava a Carta Poltica de inserir expressamente em um dos trs Poderes a
Corte de Contas, enaltecendo-a como rgo de cooperao do Estado, a exemplo do
que ocorre at hoje em alguns pases, como, por exemplo, na Itlia.
Alm disso, a 2 Constituio da Repblica passou a prever, de forma expressa,
o registro prvio do Tribunal de Contas como condio de eficcia para os contratos
que implicassem receita ou despesa para a Unio. Estabeleceu, tambm, o controle
prvio do Tribunal de Contas sobre qualquer ato da Administrao Pblica de que
1
Palestra proferida em 20/02/2001, no Tribunal de Contas do Distrito Federal.
225 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
resultasse obrigao de pagamento para o Tesouro Nacional e disps sobre a
necessidade de emisso de parecer prvio do Tribunal sobre as contas anuais do
Presidente da Repblica (CF/34, arts. 99 a 102).
A Constituio de 1937, sem apresentar uma organizao sistemtica que
dividisse o texto constitucional em ttulos, captulos e sees, posicionou o Tribunal
de Contas prximo aos tribunais do Poder Judicirio e, de forma sucinta, em apenas
um artigo, praticamente manteve as atribuies at ento previstas na Constituio
anterior. Deixou, no entanto, de mencionar expressamente o controle prvio e
acrescentou a competncia de julgar a legalidade dos contratos celebrados pela Unio
(CF/37, art. 114).
Na Constituio de 1946, o Tribunal de Contas apareceu, pela primeira vez,
no captulo que tratava do Poder Legislativo, mais especificamente na seo que cuidou
do oramento, tanto no que se referia a sua elaborao quanto no que dizia respeito
fiscalizao de sua execuo. A novidade ficou por conta do julgamento da legalidade
das aposentadorias, reformas e penses que o Tribunal teve de passar a fazer. No
mais, mantiveram-se as demais atribuies da Corte, sendo que referida Carta Poltica
voltou a prever, expressamente, o controle prvio (CF/46, arts. 76 e 77).
A Constituio de 1967 manteve o Tribunal de Contas no captulo que tratava
do Poder Legislativo, mas separou a seo que cuidava da elaborao do oramento
da seo que tratava da fiscalizao financeira e oramentria. Pela primeira vez
constou do texto constitucional a expresso controle externo, que devia ser exercido
pelo Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas.
A Constituio de 1967 no mais previu o controle prvio do Tribunal de
Contas. No entanto, estabeleceu que as auditorias financeiras e oramentrias seriam
realizadas nas unidades administrativas dos trs Poderes da Unio, que para tanto
deveriam remeter ao Tribunal as demonstraes contbeis, cabendo Corte realizar
as inspees que entendesse necessrias.
Foi com a Constituio de 1967 que a Corte de Contas, diante da verificao
de ilegalidade de despesa, passou a ter a competncia de fixar prazo para que o
rgo adotasse as devidas providncias ao exato cumprimento da lei, sob pena de o
Tribunal sustar o ato, se no atendido. Exceo se fazia no caso de contratos, porquanto
caberia Corte solicitar a sua sustao ao Congresso Nacional. Caso o Poder
Legislativo no deliberasse no prazo de 30 dias, a impugnao do Tribunal tornava-
se automaticamente insubsistente (CF/67, arts. 71 a 73).
A Emenda Constitucional n 1, de 1969, manteve os exatos termos da
Constituio de 1967 no que concerne ao Tribunal de Contas (EC 1/69, arts. 70 a 72).
Coube, no entanto, Constituio de 1988 promover nas competncias do
Tribunal de Contas da Unio o maior incremento de sua histria.
A atual Carta Poltica dispe sobre o Tribunal de Contas da Unio no captulo
que trata do Poder Legislativo dentro do Ttulo que cuida Da Organizao dos
Poderes. Por outro lado, passou a tratar da elaborao do oramento no captulo
Das Finanas Pblicas dentro do Ttulo Da Tributao e do Oramento. Dessa
forma, separou-se no texto constitucional vigente a fase de elaborao do oramento
226 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
da fase de fiscalizao de sua execuo, ao contrrio do que vinha acontecendo nas
Constituies anteriores, quando essas matrias eram tratadas conjuntamente.
Hoje, porm, no mais se justifica a discusso sobre a que poder pertence o
TCU, tendo em vista que, ao menos no plano formal, no h dvidas de que se situa
no Poder Legislativo, muito embora, na vigncia da Constituio de 1891, Manuel
Pedro Villaboim tenha afirmado que o Tribunal de Contas era um tribunal judicirio
2
.
Cumpre observar, no entanto, que a vinculao do TCU ao Poder Legislativo
no significa qualquer relacionamento de subordinao com as Casas do Congresso
Nacional. O Tribunal de Contas da Unio totalmente independente, prestando auxlio
ao Congresso Nacional, nos termos fixados pela Constituio. Isso significa que as
decises da Corte de Contas no podem ser modificadas pelo Congresso, assim como
o Parlamento no pode, por exemplo, julgar as contas dos gestores pblicos, pois a
Carta Magna previu expressamente que essa competncia do Tribunal de Contas.
Pela extenso e complexidade do tema, convm nos determos um pouco mais
nas atuais caractersticas do TCU em face do texto constitucional em vigor.
A Constituio de 1988 preocupou-se em alargar o alcance da atuao do
controle externo, prevendo que a ele se submetem no apenas a Administrao Direta
mas tambm a Indireta e qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos
ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de
natureza pecuniria, nos termos do pargrafo nico do art. 70, com a redao dada
pela Emenda Constitucional n 19/98.
Com a promulgao da referida Emenda Constitucional n 19/98 ficou
cristalino o dever de prestar contas tambm das pessoas jurdicas de direito privado
nas hipteses mencionadas no citado dispositivo. No entanto, nem sempre foi assim,
pois no ano de 1993 travou-se longo debate no Plenrio do Supremo Tribunal Federal
acerca do alcance desse dispositivo constitucional, tendo alguns Ministros daquela
Alta Corte defendido a tese de que a Cruz Vermelha, que recebe vultosos recursos
pblicos na forma de subveno social, no teria o dever de prestar contas, por ser
sociedade civil, portanto por ser uma pessoa jurdica de direito privado que no se
integra Administrao Pblica. Se fosse hoje, o deslinde da questo seria mais
rpido e menos controverso, diante da atual redao do pargrafo nico do art. 70 da
Constituio Federal.
3
No entanto, no se insere na jurisdio do TCU o particular que cause dano
ao errio em decorrncia do descumprimento de clusula contratual legitimamente
acordada, e sem que tenha havido o concurso de agente pblico na prtica do ato
irregular. o caso do correntista que deixa de pagar emprstimo que tomara junto ao
Banco do Brasil. Nessas situaes compete ao Tribunal verificar se a entidade estatal
adotou as devidas providncias para se ressarcir dos prejuzos causados pelo
particular. No pode, porm, atuar diretamente contra o particular, pois a Constituio
2
In Revista da Faculdade de Direito de So Paulo, 1893, p. 84.
3
Mandado de Segurana n 21636-1/RJ, DJ 19.05.95.
227 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
no pretendeu dar tal alcance ao TCU, e, se tivesse dado, o Tribunal seria incapaz de
cumprir a misso, pois no conseguiria atuar junto a todos os particulares que causam
prejuzos ao errio. O Tribunal de Contas existe no para esta finalidade mas sim
para fiscalizar os atos de gesto praticados por agentes pblicos ou por particulares
no exerccio de funes pblicas. Esse o alcance da jurisdio do Tribunal.
Quanto ao enfoque da fiscalizao exercida pelo TCU, certo que no mais
se limita apenas ao exame da legalidade, mas tambm anlise da legitimidade, da
economicidade, da eficincia e da eficcia.
Desse modo, o Tribunal verifica a legalidade dos atos que impliquem produo
de receitas, realizao de despesas e nascimento ou extino de direitos ou obrigaes.
Analisa tambm a legitimidade da ao estatal, conceito distinto da legalidade
e que possibilita o exame do mrito do ato administrativo, de modo a determinar se
este atende ao interesse pblico.
Aspecto bastante ressaltado pela Constituio de 1988, a legitimidade diz
respeito no tanto ao sujeito que pratica o ato, pois neste caso o que teramos a
competncia, requisito de todo ato administrativo, que se no atendido fulmina
irremediavelmente a relao jurdica dele decorrente. Trata-se aqui da legitimidade
do objeto, entendendo-se assim aquele ato completamente desvinculado do interesse
pblico. Exemplo disso o caso do municpio que, carente de saneamento bsico,
recebe, por obra de seu prefeito, um estdio de futebol ou, ainda, o caso da empresa
estatal, que, embora no exporte nem pretenda exportar seus produtos ou servios,
resolve patrocinar atleta estrangeiro, sob alegao de estar promovendo o nome da
empresa.
Quanto economicidade, o Tribunal aprecia se a Administrao agiu da forma
mais econmica possvel, atendendo a uma aceitvel relao de custo-benefcio.
No se quer com isso que a Administrao aufira lucro pelos servios que presta s
custas do cidado. O que se tem em vista a relao custo-benefcio, algumas vezes
displicentemente desprezada pelo administrador em suas decises.
Dessa forma, o TCU tem-se voltado tambm para essa anlise econmica do
ato, verificando no s se foram observados os preceitos legais mas tambm se o
administrador, ainda que protegido pelo manto legal, no negligenciou meios mais
econmicos na realizao do ato e que redundariam no mesmo objetivo colimado.
Um exemplo expressivo acerca do que estamos discorrendo refere-se ao
acompanhamento pelo TCU do Programa Nacional de Desestatizao. No tem a
Corte de Contas se preocupado com as discusses tericas sobre o tema, pois o grau
de interveno do Estado na atividade econmica questo que deve ser decidida
pelo Poder Executivo juntamente com as Casas do Congresso Nacional.
O que cabe ao TCU analisar a maneira pela qual esto sendo conduzidas as
privatizaes. E nesse aspecto o Tribunal tem procurado se aperfeioar,
acompanhando pari passu o desenrolar do processo em relao a cada empresa
privatizanda, desde o momento em que includa no Programa at a sua total
transferncia iniciativa privada e a sua conseqente liquidao, manifestando-se
inclusive acerca do polmico preo mnimo das empresas, o que em alguns casos
228 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
tem levado a Corte de Contas a sustar o leilo de venda, com a finalidade de evitar
que o patrimnio pblico seja aviltado com preos manifestamente abaixo da realidade
do mercado.
A atuao do Tribunal de Contas est voltada tambm para a verificao da
eficincia do ato de gesto, como forma de avaliar o modo de execuo do ato. A
eficincia foi erigida a princpio constitucional da Administrao Pblica pela Emenda
Constitucional n 19/98, que a incluiu entre os princpios previstos no caput do art.
37. de se notar que a referida Emenda Constitucional n 19/98 refora a atual
tendncia do Governo no sentido de viabilizar uma Administrao Pblica menos
burocrtica e mais gerencial, nos termos preconizados no Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado, editado em 1995.
A eficcia, por sua vez, analisada pela Corte de Contas no que concerne ao
atingimento dos resultados desejados, especialmente no tocante aos programas
pblicos.
O tipo de fiscalizao a ser exercida pelo controle externo foi significativamente
ampliado pela Constituio de 1988. No obstante o ttulo da Seo IX do Captulo I
do Ttulo IV ser Da Fiscalizao Contbil, Financeira e Oramentria, o art. 70
incluiu tambm a fiscalizao operacional e patrimonial.
Algumas outras novidades da Constituio de 1988 foram as seguintes:
- a fiscalizao das contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital
social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
- a fiscalizao da aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio
mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios;
- a maior proximidade do TCU com o Congresso Nacional, tendo em vista a
possibilidade de a Cmara dos Deputados, o Senado Federal e ainda Comisso Tcnica
ou de Inqurito de qualquer das duas Casas solicitar ao Tribunal informaes e a
realizao de inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial nos rgos e entidades jurisdicionados ao TCU;
- outra novidade diz respeito aos contratos. Na Constituio anterior, verificada
ilegalidade em contrato, devia a Corte de Contas solicitar a sua sustao ao Congresso
Nacional. Caso o Poder Legislativo no deliberasse no prazo de 30 dias, a impugnao
do Tribunal tornava-se automaticamente insubsistente. Pela atual Constituio, se o
Congresso Nacional no deliberar no prazo de 90 dias, caber ao Tribunal decidir a
respeito do assunto;
- a partir da Constituio de 1988, as decises do Tribunal de que resulte
imputao de dbito ou multa tm eficcia de ttulo executivo. A execuo dessas
decises compete Advocacia-Geral da Unio e s respectivas procuradorias
autrquicas. No obstante, ao longo desses anos menos de 2% dos valores devidos
ao errio em decorrncia de condenaes do TCU tm retornado aos cofres pblicos;
- a Constituio de 1988 enfatizou tambm a funo de apoio do Controle
Interno ao Externo. No entanto, na prtica, pouca cooperao tem havido entre os
sistemas interno e externo de controle, contrariamente ao que se verifica em outros
pases.
229 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Na Alemanha, o Tribunal de Contas estabelece normas para o controle interno
no acompanhamento da execuo do oramento. Os prprios auditores internos tm
sua nomeao e exonerao feitas com anuncia do Tribunal de Contas alemo.
Na ustria, o rgo de controle externo daquele pas, que adota o sistema de
Controladoria-Geral, estabelece normas de auditoria interna a serem adotadas pela
Administrao.
Nos Estados Unidos, que tambm adotam o sistema de Controladoria-Geral,
o GAO - General Accounting Office - supervisiona o controle interno, estabelecendo
normas de auditoria e fiscalizao de forma que este funcione como suporte do rgo
externo.
Infelizmente no Brasil o relacionamento entre os rgos de controle interno e
os de controle externo no satisfatrio, carecendo, ainda, de uma atuao mais
harmnica.
Por fim, a Constituio de 1988 trouxe uma das mais significativas inovaes
na campo do controle externo da Administrao Pblica, ao prever no 2 do art. 74
que Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima
para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal
de Contas da Unio. Revela-se aqui a funo de ouvidoria do Tribunal.
de se ressaltar a importncia desse dispositivo constitucional, que, ao prever
a possibilidade de se denunciar perante o Tribunal, fortaleceu a cidadania em uma
de suas maiores expresses, que o direito de fiscalizar as aes governamentais
nas mais variadas vertentes, valendo-se, para tanto, de um rgo tcnico aparelhado
para apurar a veracidade dos fatos e a identificao dos responsveis assim como
para aplicar as sanes legalmente cabveis.
Sob o prisma operacional de no menos valia a participao do cidado no
processo fiscalizador, pois o Tribunal, embora promova auditorias e inspees por
iniciativa prpria, no onipresente, sendo-lhe impossvel tomar conhecimento de
todas as irregularidades que ocorrem no mbito da Administrao Federal, o que faz
da participao popular relevante fonte de informaes.
Desse modo, no que concerne s funes bsicas do Tribunal de Contas da
Unio, podemos classific-las em oito categorias: fiscalizadora, consultiva,
informativa, judicante, sancionadora, corretiva, normativa e de ouvidoria. Para tanto
devemos considerar, alm da Constituio, tambm a Lei Orgnica do TCU. Por j
termos mencionado algumas dessas funes, faremos breves comentrios em relao
quelas ainda no comentadas.
Sobre as funes judicante, fiscalizadora, corretiva e de ouvidoria j
discorremos anteriormente.
Quanto funo consultiva, alm do parecer prvio sobre as contas do governo,
devemos considerar o exame, sempre em tese, de consultas formuladas por autoridades
sujeitas jurisdio do Tribunal a respeito de dvidas na aplicao de dispositivos
legais e regulamentares concernentes a matria de competncia da Corte.
Por outro lado, a funo informativa contempla a referida prestao de
informaes ao Congresso Nacional e ainda:
230 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
- a representao ao poder competente sobre irregularidades ou abusos
apurados; e
- o encaminhamento ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, do
relatrio das atividades do Tribunal.
A funo sancionadora configura-se na aplicao aos responsveis, em caso
de ilegalidade de despesa ou de irregularidade de contas, das sanes previstas na Lei
Orgnica, que incluem, isolada ou cumulativamente:
- a condenao ao recolhimento do dbito eventualmente apurado;
- a aplicao ao agente pblico de multa proporcional ao valor do prejuzo
causado ao errio, sendo o montante do dano o limite mximo da penalidade;
- a aplicao de multa ao responsvel por contas julgadas irregulares, por ato
irregular, ilegtimo ou antieconmico, por no-atendimento de diligncia ou
determinao do Tribunal, por obstruo ao livre exerccio de inspees ou auditorias
e por sonegao de processo, documento ou informao;
- o afastamento provisrio de seu cargo do dirigente responsvel por
cerceamentos a inspees e auditorias enquanto durarem os respectivos trabalhos;
- a decretao, no curso de qualquer apurao de irregularidade, da
indisponibilidade, por prazo no superior a um ano, dos bens do responsvel
considerados bastantes para garantir o ressarcimento do prejuzo;
- a declarao de inabilitao, pelo perodo de cinco a oito anos, para o exerccio
de cargo em comisso ou funo de confiana no mbito da Administrao Pblica;
- a declarao de inidoneidade do responsvel por fraude em licitao para
participar, por at cinco anos, de certames licitatrios promovidos pela Administrao
Pblica;
- a determinao Advocacia-Geral da Unio ou ao dirigente de entidade
jurisdicionada de adoo de providncias para arresto dos bens de responsveis
julgados em dbito.
Cumpre destacar, ainda, que as penalidades aplicadas pelo Tribunal de Contas
no excluem a aplicao de sanes penais e de outras sanes administrativas, estas
ltimas pelas autoridades competentes.
A funo normativa, por sua vez, decorre do poder regulamentar ao Tribunal
conferido por sua Lei Orgnica, que lhe faculta a expedio de instrues e atos
normativos, de cumprimento obrigatrio sob pena de responsabilizao do infrator,
sobre matria de suas atribuies e sobre a organizao dos processos que lhe devam
ser submetidos.
fortemente sentida, nos dias de hoje, a necessidade de incrementar a atuao
pedaggica do Tribunal, porquanto as suas atividades no podem estar voltadas apenas
para a descoberta de atos ilegais, ilegtimos, antieconmicos, ineficientes ou
ineficazes. Convm que se intensifique a atuao preventiva e educadora.
Em relao aos gestores de boa-f, a atuao pedaggica pode evitar que
cometam erros por falta de conhecimento. Quanto aos maus gestores, o conhecimento
acerca das formas de atuao do Tribunal e das conseqncias no caso de prtica de
ato de gesto irregular pode inibir aqueles que no tm tanta preocupao com o uso
dos recursos pblicos.
231 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Para tanto, necessrio que o Tribunal promova constantes cursos para
gestores pblicos e distribua trabalhos escritos de orientao aos rgos e entidades.
Ou seja, o TCU, o seu modo de atuao e as principais normas, escritas ou no, de
direito administrativo e de prticas de administrao pblica, precisam ser mais
divulgados entre os jurisdicionados.
A atuao diversificada e complexa do Estado brasileiro dificulta sobremaneira
a fiscalizao, o que recomenda uma maior cooperao dos rgos de controle, a fim
de que ajam de forma integrada em certas circunstncias. Para tanto, preciso maior
cooperao entre TCU, Controle Interno, Tribunais de Contas Estaduais e dos
Municpios, Banco Central, Receita Federal, Ministrio Pblico da Unio e outros.
A atuao do Controle Interno, conforme afirmamos anteriormente, tem
atendido muito pouco ao comando constitucional do art. 74, inciso IV, no tocante a
sua finalidade de apoio ao Controle Externo no exerccio de sua misso institucional.
O Controle Interno precisa conhecer mais o TCU, para que melhor visualize a
finalidade do seu trabalho, evitando, assim, erros, tanto de natureza material quanto
de natureza processual, que hoje so muito comuns nos processos encaminhados ao
Tribunal.
Para tanto, tem o Tribunal de Contas a sua responsabilidade no que se refere
oferta de treinamento para os tcnicos do Controle Interno. Alm disso, no plano
gerencial, preciso definir aes conjuntas do Controle Interno com o TCU.
A inovao trazida pela Constituio de 1988, que inseriu entre as
competncias do TCU a de fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados
pela Unio, mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a
Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio trouxe um problema que atualmente tem
dificultado os trabalhos do Tribunal.
Trata-se do elevado nmero de processos de Tomada de Contas Especial que
tramitam na Corte em decorrncia da m aplicao dos recursos federais repassados
a outras entidades. Verifica-se que h muita negligncia e impercia dos rgos federais
repassadores desses recursos no que diz respeito fiscalizao do cumprimento do
objeto do convnio e tambm em relao instaurao e conduo da Tomada de
Contas Especial at o seu encaminhamento ao Controle Interno ou ao prprio Tribunal.
preciso que os rgos repassadores e o Controle Interno tenham uma atuao
mais tempestiva e eficiente, a fim de evitar que um processo de Tomada de Contas
Especial entre na Corte de Contas 5 anos aps a ocorrncia do fato, como se tem
verificado em alguns casos.
Por outro lado, compete ao Tribunal de Contas voltar a sua atuao para os
poucos que distribuem os recursos pblicos, em vez de tentar suprir, com limitado
sucesso, a deficincia dos rgos repassadores, fiscalizando, quase que diretamente,
os muitos que recebem esses recursos.
Ainda em relao aos recursos repassados mediante convnio, de todo
conveniente a maior integrao com os demais Tribunais de Contas, pois, no caso de
grandes obras principalmente, h tambm recursos estaduais ou municipais
envolvidos, e uma boa fiscalizao exige proximidade com os fatos.
232 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Alm disso, um maior intercmbio com outros rgos de fiscalizao, tais
como Secretaria da Receita Federal e Banco Central, tanto na rea de treinamento de
pessoal quanto em aes de cooperao nas fiscalizaes, ajudaria muito na superao
de algumas dificuldades hoje enfrentadas pelo Tribunal.
Cumpre mencionar, tambm, a necessidade de maior integrao com o
Congresso Nacional. de se notar que o Parlamento, por delegao popular, elabora
a lei oramentria, cabendo ao prprio Poder Legislativo, por meio de suas duas
Casas ou por intermdio do Tribunal de Contas, fiscalizar a execuo do oramento.
Nesse sentido, de fundamental importncia que os resultados dos trabalhos do
Tribunal repercutam na atividade legislativa concernente elaborao da lei
oramentria, a exemplo do que ocorre em outros pases.
Quanto s constantes obstrues com que o Tribunal tem se deparado em
seus trabalhos por parte dos gestores pblicos, especialmente do Banco Central, do
Banco do Brasil e da Secretaria da Receita Federal, sob a alegao de sigilo bancrio
ou de sigilo fiscal, preciso que a questo seja rapidamente resolvida, pois essas
alegaes limitam a atuao do TCU, que se v impossibilitado de ter acesso a
documentos relevantes. O Tribunal entende que no haveria quebra do sigilo mas
apenas transferncia para a Corte, que teria de observar as cautelas exigidas pela lei,
motivo pelo qual tem aplicado multa aos sonegadores dos documentos. A questo
est no Supremo Tribunal Federal, com concesso de liminar a favor dos impetrantes.
O tema ganhou tamanha relevncia que motivou inclusive a apresentao de
projeto de lei complementar, hoje em tramitao no Senado Federal, no qual se prope
a prescindibilidade de autorizao judicial, nos casos de quebra dos sigilos bancrio
e fiscal, quando promovidos por determinados rgos pblicos, entre eles o Tribunal
de Contas da Unio, a Secretaria da Receita Federal e o Ministrio Pblico da Unio.
Recentemente, o Banco do Brasil negou-se a fornecer cpia, na ntegra, de
relatrio produzido pela sua auditoria interna, sob a alegao de sigilos profissional
e comercial. A questo mais absurda ainda, pois ficaria o Tribunal impedido inclusive
de avaliar o desempenho da auditoria interna do Banco, sem contar que no faz
sentido que os sigilos alegados sejam opostos ao TCU.
Desse jeito o Tribunal ficar de mos amarradas, tendo a sua atuao
profundamente limitada, no obstante a Lei n 8.443/92 (Lei Orgnica do TCU)
prever no art. 42 que Nenhum processo, documento ou informao poder ser
sonegado ao Tribunal em suas inspees ou auditorias, sob qualquer pretexto.
Sem dvida que essas questes no podem perdurar, sob pena de se tornarem
letra morta os dispositivos constitucionais que conferem competncia ao Tribunal
de Contas da Unio para fiscalizar a Administrao Pblica. No razovel admitir
que a Constituio possa prever tais competncias sem fornecer ao Tribunal os
instrumentos necessrios ao exerccio dessa competncia. No entanto, a alegao de
sigilo tem retirado do Tribunal a possibilidade de exercer suas prerrogativas, pois
no tem condies de verificar a legalidade, a legitimidade, a economicidade, a
eficincia e a eficcia dos atos de gesto se no tiver acesso a todos os documentos
produzidos pela entidade fiscalizada.
233 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
A Constituio Federal de 1988, no art. 71, ao elencar as competncias do
TCU, no quis estabelecer ordem de importncia, ao menos normativamente, pois
no h hierarquia de normas constitucionais, tendo todas a mesma fora normativa.
Portanto, o julgamento de contas (CF, art. 71, inciso I) tem a mesma importncia
constitucional (a mesma fora normativa) que a realizao, por iniciativa prpria, de
inspees e auditorias (CF, art. 71, inciso IV).
Antes de avanarmos no assunto acerca das perspectivas que envolvem as
prestaes de contas, convm fazermos breves consideraes sobre esse tipo de
processo.
de se notar que, tradicionalmente, os sistemas de controle externo fundados
em Tribunais de Contas, como o caso do Brasil, Itlia, Frana, Blgica, Alemanha,
Portugal, Espanha, China, Coria do Sul, Grcia e Uruguai, entre outros, destinam
prioritria ateno ao controle de legalidade e s prestaes de contas.
No entanto, cumpre observar que as prestaes de contas ordinrias, ou seja,
aquelas que o gestor est obrigado a encaminhar ao Tribunal anualmente, exigem
grande fora de trabalho, para, ao final, na maioria dos casos, ser julgadas regulares
ou regulares com ressalva. Nesses casos, sobressai a funo corretiva do Tribunal, e
o controle exercido a posteriori. O enfoque , precipuamente, sobre a legalidade, a
legitimidade e a economicidade.
As tomadas de contas especiais, por sua vez, so constitudas somente no caso
de haver dbito e, na maioria das vezes, recebem julgamento pela irregularidade.
Destaca-se a funo sancionadora do Tribunal, e o controle exercido tambm a
posteriori. O enfoque , primordialmente, sobre a legalidade, a legitimidade e a
economicidade.
No obstante as qualidades existentes nos processos de contas, algumas
caractersticas inerentes a sua natureza dificultam a identificao da m aplicao dos
recursos pblicos assim como a atuao tempestiva do controle, tendo em vista,
principalmente, os seguintes motivos:
- a iniciativa do processo de prestao de contas do prprio fiscalizado, o
que dificulta a identificao de irregularidades, pois dificilmente o responsvel
produzir prova contra si mesmo;
- a prestao de contas , por natureza, controle a posteriori, j que o prazo
para sua apresentao ao TCU varia de 120 a 150 dias aps o encerramento do exerccio
financeiro (RITCU, arts. 146/147), e o Tribunal tem at o trmino do exerccio seguinte
para julg-las.
Desse modo, o ritmo dos acontecimentos da era em que se vive exige, em
muitos casos, respostas mais rpidas por parte do controle, tanto no que se refere a
sua funo corretiva, como meio de colaborao para uma gesto mais eficiente,
quanto no tocante a sua funo sancionadora, a fim de evitar que surja um sentimento
de impunidade. Nesse aspecto o processo de prestao de contas nem sempre se
mostra eficiente.
Feitas essas consideraes sobre o processo de contas, podemos afirmar que
a perspectiva no sentido de se intensificar a ao fiscalizadora do Tribunal, mediante
a realizao permanente e intensiva de auditorias e inspees, o que permitir uma
atuao mais tempestiva e profunda.
234 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
A seleo das matrias a serem auditadas deve decorrer da aplicao de
critrios estatsticos de amostragem que considerem, principalmente, a materialidade
dos recursos envolvidos e a relevncia do assunto para a sociedade.
Alguns assuntos, no entanto, requerem, cada vez mais, contnuo
acompanhamento pelo Tribunal de Contas, que deve manter controle concomitante
a ser exercido por pessoal especializado. Podemos citar os seguintes exemplos:
maiores obras pblicas; desestatizao; sistema financeiro; e principais programas
pblicos.
O que falamos at aqui deixa transparente que os dias atuais no mais permitem
que os Tribunais de Contas se satisfaam com o exerccio de um controle a posteriori
e com nfase na legalidade. Requer-se hoje o controle concomitante, sob pena de
ineficcia da ao fiscalizadora.
Contudo, o controle concomitante, para ser bem exercido, exige pessoal
especializado e em nmero suficiente. Entretanto, o Tribunal de Contas da Unio,
apesar de ter tido as suas atribuies significativamente ampliadas com a Constituio
de 1988, permaneceu com o mesmo quadro de pessoal.
Alm disso, o Tribunal passou a lidar com uma enorme gama de assuntos que
antes no eram de sua alada, o que representou um grande desafio a ser superado
pela Corte, que, contando com limitado nmero de servidores, teve, e ainda tem, de
procurar a especializao do corpo tcnico, pois no se pode pretender a eficincia
do controle se colocarmos um servidor que detm bons conhecimentos gerais para
auditar um profissional ou unidade jurisdicionada especializada em determinado ramo
de atividade. o que ocorre com os processos de desestatizao auditados pelo
Tribunal ou, ainda, com as operaes de mercado praticadas pelo Banco Central e
pelo Tesouro Nacional. Somente profissionais especialistas nesses assuntos tero
conhecimento suficiente para realizar um bom trabalho de auditoria, com profundidade
e rapidez.
No que concerne execuo das decises da Corte de Contas, tramita
atualmente no Senado Federal a Proposta de Emenda Constitucional n 34/2000,
que prope nova redao ao 3 do art. 71 da Constituio Federal, com o seguinte
teor:
3 As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa
tero eficcia de ttulo executivo, ficando o responsvel inelegvel e inabilitado
para a prtica, sob pena de nulidade, de quaisquer atos de transferncia da
propriedade de bens de seu patrimnio enquanto no comprovar perante o Tribunal
o pagamento do dbito e da multa.
Sem discutirmos nesse momento o exato teor da redao proposta, certo
que o atual quadro de ressarcimento ao errio, com ndices abaixo de 2% do valor
total das condenaes, precisa ser modificado. A execuo das decises do TCU,
pela forma atual, no tem se mostrado eficiente, merecendo ser repensada, a fim de
que a atuao sancionadora do Tribunal, sob o aspecto financeiro, seja devidamente
valorizada e produza os efeitos esperados pela sociedade, que a recomposio dos
prejuzos causados aos cofres pblicos.
235 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Em relao possibilidade de reviso judicial das decises do TCU, pacfica
a jurisprudncia tanto do Supremo Tribunal Federal quanto do Superior Tribunal de
Justia no que se refere aos estreitos limites do poder de reviso dessas decises
pelo Poder Judicirio.
O STF tem decidido que, no julgamento das contas de responsveis por haveres
pblicos, a competncia exclusiva dos Tribunais de Contas, salvo nulidade por
irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade (RTJ, 43:151).
E o STJ, no mesmo sentido, tem afirmado que O Tribunal de Contas da
Unio, quando da tomada de contas dos responsveis por dinheiros pblicos, pratica
ato insuscetvel de impugnao na via judicial, a no ser quanto ao seu aspecto
formal ou ilegalidade manifesta. (MS 6960, DJ 27/08/59).
A Constituio Federal de 1988, por sua vez, dispe no art. 102, inciso I,
alnea d, que compete originariamente ao Supremo Tribunal Federal processar e
julgar mandado de segurana contra atos do Presidente do Tribunal de Contas da
Unio.
No obstante isso, so vrias as aes de anulao de ato jurdico propostas
no primeiro grau da Justia Federal tendentes a desconstituir decises do TCU. A
situao , no mnimo, esdrxula, pois no razovel aceitar que decises da Corte
de Contas sejam discutidas no primeiro grau de jurisdio, quando a prpria
Constituio previu prerrogativa de foro para a discusso de decises da Corte de
Contas.
A situao mais grave nos casos de inelegibilidade, porquanto a Lei
Complementar n 64/90, no art. 1, inciso I, alnea g, estabelece que sero inelegveis
os gestores que tiverem suas contas julgadas irregulares pelo Tribunal de Contas,
salvo se a questo estiver sendo submetida apreciao do Poder Judicirio. Diante
dessa ressalva, comum gestores, s vsperas das eleies, oferecem aes no
primeiro grau de jurisdio, com pedido de liminar, questionando decises do TCU,
sob o apelativo argumento de que houve cerceamento de defesa no processo que
tramitou na Corte de Contas. Com isso, conseguem participar do pleito.
Em face desse cenrio, de se esperar que o legislador torne ainda mais clara
a prerrogativa de foro para se discutir decises do Tribunal de Contas da Unio, a
exemplo do que ocorre em tantos outros pases, onde as decises dos Tribunais de
Contas somente podem ser questionadas perante o Conselho de Estado ou a Corte
Suprema.
Diante do que acabamos de expor, de se concluir que o Controle Externo da
Administrao Pblica e, mais especificamente, o Tribunal de Contas da Unio assim
como, por comando constitucional, os demais Tribunais de Contas deste Pas
enfrentaram lenta mas gradual evoluo.
Foi significativamente ampliado o espectro da fiscalizao. Se antes a nfase
era no controle de legalidade, agora a sociedade exige muito mais, e a Constituio
positivou a vontade popular, para contemplar o controle da gesto pblica, envolvendo
aspectos relacionados com a legitimidade, a economicidade, a eficincia e a eficcia
da ao estatal.
236 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Os instrumentos disposio dos rgos de controle tambm foram alargados,
a fim de viabilizar o cumprimento de sua misso institucional. A fiscalizao no s
contbil mas tambm financeira, oramentria, operacional e patrimonial, e no apenas
sobre o Poder Executivo mas onde quer que tenha recursos pblicos envolvidos.
As conseqncias da m gesto receberam especial tratamento aps a
Constituio de 1988, a ponto de elevar o poder sancionador do Tribunal de Contas
da Unio a um patamar sem paralelo no mundo.
Enfim, pode-se, com segurana, afirmar que, no campo normativo, o Tribunal
de Contas da Unio foi, juntamente com o Ministrio Pblico da Unio, alado a uma
posio de destaque em nvel constitucional na defesa do patrimnio e dos gastos
pblicos. Diramos mais: os gastos pblicos refletem decises polticas que, ao menos
em tese, buscam a concreo de direitos fundamentais do homem. Ou seja, a
destinao dos recursos pblicos que viabiliza ou frustra as prestaes positivas que
o cidado espera do Estado a fim de que possa exercer os direitos que a Constituio
lhe assegura. A eficiente ao estatal permite ao cidado receber servios dignos de
sade, segurana, habitao, alimentao, lazer e tantos outros que, no conjunto,
formam os direitos do homem livre. Revela-se de pouca utilidade uma Constituio
repleta de direitos que no se concretizam no mundo dos fatos. E no h como negar
que a boa gesto dos recursos pblicos fator determinante para o sucesso dessas
realizaes.
J havia observado Norberto Bobbio que O problema fundamental em relao
aos direitos do homem, hoje, no tanto o de justific-los, mas o de proteg-los
4
. E
o renomado autor italiano fez ainda a seguinte afirmao sobre os direitos fundamentais:
No preciso aduzir aqui que, para proteg-los, no basta proclam-los. [...] O
problema real que temos de enfrentar, contudo, o das medidas imaginadas e
imaginveis para a efetiva proteo desses direitos.
5
Nesse contexto, consoante assevera Ricardo Lobo Torres
6
, o Tribunal de Contas
est intimamente relacionado com os direitos fundamentais e surge, na Constituio
de 1988, como uma das garantias institucionais da liberdade a servio do cidado,
que a ele tem acesso por intermdio das garantias processuais. Trata-se, sem dvida,
de forte instrumento de proteo dos direitos fundamentais, na medida em que fiscaliza
a ao estatal de modo a inibir desvios que frustrem as necessrias prestaes positivas
do Estado para a realizao dos direitos dos cidados.
Diante dessa enorme responsabilidade dos Tribunais de Contas, a questo
mais desafiadora atualmente e a que contm maior expectativa diz respeito forma
de atuao desses rgos de controle como meio de dar total e efetivo cumprimento
aos preceitos normativos insertos na Constituio, que previu para as Cortes de Contas
relevantes atribuies na defesa da sociedade.
4
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Traduo de Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro.
Editora Campus. 1992, p. 24.
5
Ob. cit., p. 37.
6
TORRES, Ricardo Lobo. O Oramento na Constituio. Rio de Janeiro. Editora Renovar.
1995, Ob. cit., p. 279.
237 R. TCU, Braslia, v. 32, n. 87, jan/mar 2001
Finalizando, ressalto que nessa exposio procurei deixar transparecer algumas
das dificuldades hoje enfrentadas para o cumprimento da relevante misso do controle
externo. Ser, no entanto, pela incansvel e incondicional defesa das prerrogativas
dos Tribunais de Contas que esses rgos de controle conseguiro superar os
obstculos e, cada vez mais, prestar relevantes servios democracia e aos cidados
no que concerne permanente vigilncia da ao estatal como meio de proteo dos
direitos fundamentais.
NDICE REMISSIVO
Abuso de autoridade
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 27
Dos limites da propaganda institucional e do abuso de autoridade na Lei
Eleitoral.
COPOLA, Gina
Administrao pblica
....................................................................................................................................
Um enfoque doutrinrio multidisciplinar.
Revista 87/2001 39
O Princpio Constitucional da Eficincia.
BUGARIN, Paulo Soares
Alarme contra incndio
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 157
Justia Federal de 1 Instncia/Seo Judiciria de So Paulo -
Licitao para contratao de servio de manuteno em sistemas de
deteco e alarme de incndio - Representao.
VILAA, Marcos Vinicios Rodrigues (Ministro-Relator)
Banco do Brasil S.A. (BB)
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 178
BB - Licitao para contratao de servios de vigilncia armada -
Representao.
BUGARIN, Bento Jos (Ministro-Relator)
Cdigo de Defesa do Consumidor
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 30
Aplicabilidade do Cdigo de Defesa do Consumidor aos contratos
administrativos.
CUNHA, Jatir Batista da
Companhia de Desenvolvimento do Vale do So Francisco
(CODEVASF)
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 111
Secretaria de Infra-Estrutura Hdrica do Ministrio da Integrao
Nacional e Codevasf - Metodologia utilizada na escolha dos projetos de
irrigao - Relatrio de Auditoria.
MOTTA, Adylson (Ministro-Relator)
241 R. TCu, B|as|||a, v. 82, u. 87, jau/ma| 2OO1
Conselho Regional de Medicina (CRM)
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 86
CREMESC - Inspeo nas reas de licitaes, contratos e pessoal -
Relatrio de Auditoria.
MACEDO, Jos Antonio Barreto de (Ministro-Substituto,
Relator)
Contratao de obras e servios
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 157
Justia Federal de 1 Instncia/Seo Judiciria de So Paulo -
Licitao para contratao de servio de manuteno em sistemas de
deteco e alarme de incndio - Representao.
VILAA, Marcos Vinicios Rodrigues (Ministro-Relator)
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 178
BB - Licitao para contratao de servios de vigilncia armada -
Representao.
BUGARIN, Bento Jos (Ministro-Relator)
Contrato
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 86
CREMESC - Inspeo nas reas de licitaes, contratos e pessoal -
Relatrio de Auditoria.
MACEDO, Jos Antonio Barreto de (Ministro-Substituto,
Relator)
Contrato administrativo
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 30
Aplicabilidade do Cdigo de Defesa do Consumidor aos contratos
administrativos.
CUNHA, Jatir Batista da
Contrato de trabalho
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 195
Ministrio da Defesa - Adoo do Regime Jurdico nico para auxiliares
civis de nacionalidade brasileira contratados pela Marinha no exterior -
Representao.
RODRIGUES, Walton Alencar (Ministro-Relator)
Controle externo
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 15
A verdadeira funo do Tribunal de Contas da Unio no processo
oramentrio.
ALMEIDA, Francisco Carlos Ribeiro de
242 R. TCu, B|as|||a, v. 82, u. 87, jau/ma| 2OO1
Controle externo (Cont.)
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 224
Evoluo do Controle Externo no Brasil.
BUGARIN, Bento Jos (Ministro)
Dano
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 62
TST - Procedimentos relativos indenizao a terceiros de danos
causados por agentes pblicos - Consulta.
PALMEIRA, Guilherme (Ministro-Relator)
Dbito - Ressarcimento
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 73
Ministrio Pblico junto ao TCU - Indisponibilidade de bens dos
responsveis solidrios pela obra do Frum Trabalhista de So Paulo -
Requerimento.
ROCHA, Lincoln Magalhes da (Ministro-Substituto, Relator)
Denncia
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 53
Denncia contra a Diretoria Regional da Empresa Brasileira de
Correios e Telgrafos no Estado de Pernambuco - Denncia.
CAMPELO, Valmir (Ministro-Relator)
Eficincia
....................................................................................................................................
Um enfoque doutrinrio multidisciplinar.
Revista 87/2001 39
O Princpio Constitucional da Eficincia.
BUGARIN, Paulo Soares
Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT)
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 53
Denncia contra a Diretoria Regional da Empresa Brasileira de
Correios e Telgrafos no Estado de Pernambuco - Denncia.
CAMPELO, Valmir (Ministro-Relator)
Empresa de vigilncia
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 178
BB - Licitao para contratao de servios de vigilncia armada -
Representao.
BUGARIN, Bento Jos (Ministro-Relator)
248 R. TCu, B|as|||a, v. 82, u. 87, jau/ma| 2OO1
Indenizao
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 62
TST - Procedimentos relativos indenizao a terceiros de danos
causados por agentes pblicos - Consulta.
PALMEIRA, Guilherme (Ministro-Relator)
Indisponibilidade de bens
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 73
Ministrio Pblico junto ao TCU - Indisponibilidade de bens dos
responsveis solidrios pela obra do Frum Trabalhista de So Paulo -
Requerimento.
ROCHA, Lincoln Magalhes da (Ministro-Substituto, Relator)
Inspeo
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 86
CREMESC - Inspeo nas reas de licitaes, contratos e pessoal -
Relatrio de Auditoria.
MACEDO, Jos Antonio Barreto de (Ministro-Substituto,
Relator)
Irrigao - Projeto
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 111
Secretaria de Infra-Estrutura Hdrica do Ministrio da Integrao
Nacional e Codevasf - Metodologia utilizada na escolha dos projetos de
irrigao - Relatrio de Auditoria.
MOTTA, Adylson (Ministro-Relator)
Justia Federal
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 157
Justia Federal de 1 Instncia/Seo Judiciria de So Paulo -
Licitao para contratao de servio de manuteno em sistemas de
deteco e alarme de incndio - Representao.
VILAA, Marcos Vinicios Rodrigues (Ministro-Relator)
Legislao eleitoral
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 27
Dos limites da propaganda institucional e do abuso de autoridade na Lei
Eleitoral.
COPOLA, Gina
244 R. TCu, B|as|||a, v. 82, u. 87, jau/ma| 2OO1
Lei de Responsabilidade Fiscal
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 11
A Lei de Responsabilidade Fiscal e a tormentosa questo dos restos a
pagar do municpio.
ROSSI, Srgio Ciqueira
TOLEDO JNIOR, Flvio Corra de
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 35
A Lei de Responsabilidade Fiscal e as licitaes.
FURTADO, Lucas Rocha
Licitao
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 35
A Lei de Responsabilidade Fiscal e as licitaes.
FURTADO, Lucas Rocha
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 86
CREMESC - Inspeo nas reas de licitaes, contratos e pessoal -
Relatrio de Auditoria.
MACEDO, Jos Antonio Barreto de (Ministro-Substituto,
Relator)
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 157
Justia Federal de 1 Instncia/Seo Judiciria de So Paulo -
Licitao para contratao de servio de manuteno em sistemas de
deteco e alarme de incndio - Representao.
VILAA, Marcos Vinicios Rodrigues (Ministro-Relator)
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 164
TSE - Procedimentos utilizados em licitao para aquisio de modems -
Representao.
ZYMLER, Benjamin (Ministro-Substituto, Relator)
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 178
BB - Licitao para contratao de servios de vigilncia armada -
Representao.
BUGARIN, Bento Jos (Ministro-Relator)
Licitao - Irregularidade
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 53
Denncia contra a Diretoria Regional da Empresa Brasileira de
Correios e Telgrafos no Estado de Pernambuco - Denncia.
CAMPELO, Valmir (Ministro-Relator)
245 R. TCu, B|as|||a, v. 82, u. 87, jau/ma| 2OO1
Ministrio da Defesa
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 195
Ministrio da Defesa - Adoo do Regime Jurdico nico para auxiliares
civis de nacionalidade brasileira contratados pela Marinha no exterior -
Representao.
RODRIGUES, Walton Alencar (Ministro-Relator)
Ministrio da Integrao Nacional (MIN)
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 111
Secretaria de Infra-Estrutura Hdrica do Ministrio da Integrao
Nacional e Codevasf - Metodologia utilizada na escolha dos projetos de
irrigao - Relatrio de Auditoria.
MOTTA, Adylson (Ministro-Relator)
Ministrio da Marinha (MM)
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 195
Ministrio da Defesa - Adoo do Regime Jurdico nico para auxiliares
civis de nacionalidade brasileira contratados pela Marinha no exterior -
Representao.
RODRIGUES, Walton Alencar (Ministro-Relator)
Ministrio Pblico junto ao TCU
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 73
Ministrio Pblico junto ao TCU - Indisponibilidade de bens dos
responsveis solidrios pela obra do Frum Trabalhista de So Paulo -
Requerimento.
ROCHA, Lincoln Magalhes da (Ministro-Substituto, Relator)
Modem
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 164
TSE - Procedimentos utilizados em licitao para aquisio de modems -
Representao.
ZYMLER, Benjamin (Ministro-Substituto, Relator)
Municpio
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 11
A Lei de Responsabilidade Fiscal e a tormentosa questo dos restos a
pagar do municpio.
ROSSI, Srgio Ciqueira
TOLEDO JNIOR, Flvio Corra de
246 R. TCu, B|as|||a, v. 82, u. 87, jau/ma| 2OO1
Palestra
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 213
Palestra proferida na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao do Congresso Nacional.
SOUTO, Humberto Guimares (Ministro-Presidente)
Poltica Nacional de Irrigao
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 111
Secretaria de Infra-Estrutura Hdrica do Ministrio da Integrao
Nacional e Codevasf - Metodologia utilizada na escolha dos projetos de
irrigao - Relatrio de Auditoria.
MOTTA, Adylson (Ministro-Relator)
Princpio constitucional
....................................................................................................................................
Um enfoque doutrinrio multidisciplinar.
Revista 87/2001 39
O Princpio Constitucional da Eficincia.
BUGARIN, Paulo Soares
Propaganda poltica
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 27
Dos limites da propaganda institucional e do abuso de autoridade na Lei
Eleitoral.
COPOLA, Gina
Proposta oramentria
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 15
A verdadeira funo do Tribunal de Contas da Unio no processo
oramentrio.
ALMEIDA, Francisco Carlos Ribeiro de
Relatrio de Auditoria
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 86
CREMESC - Inspeo nas reas de licitaes, contratos e pessoal -
Relatrio de Auditoria.
MACEDO, Jos Antonio Barreto de (Ministro-Substituto,
Relator)
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 111
Secretaria de Infra-Estrutura Hdrica do Ministrio da Integrao
Nacional e Codevasf - Metodologia utilizada na escolha dos projetos de
irrigao - Relatrio de Auditoria.
MOTTA, Adylson (Ministro-Relator)
247 R. TCu, B|as|||a, v. 82, u. 87, jau/ma| 2OO1
Representao
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 157
Justia Federal de 1 Instncia/Seo Judiciria de So Paulo -
Licitao para contratao de servio de manuteno em sistemas de
deteco e alarme de incndio - Representao.
VILAA, Marcos Vinicios Rodrigues (Ministro-Relator)
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 164
TSE - Procedimentos utilizados em licitao para aquisio de modems -
Representao.
ZYMLER, Benjamin (Ministro-Substituto, Relator)
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 178
BB - Licitao para contratao de servios de vigilncia armada -
Representao.
BUGARIN, Bento Jos (Ministro-Relator)
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 195
Ministrio da Defesa - Adoo do Regime Jurdico nico para auxiliares
civis de nacionalidade brasileira contratados pela Marinha no exterior -
Representao.
RODRIGUES, Walton Alencar (Ministro-Relator)
Responsabilidade solidria
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 73
Ministrio Pblico junto ao TCU - Indisponibilidade de bens dos
responsveis solidrios pela obra do Frum Trabalhista de So Paulo -
Requerimento.
ROCHA, Lincoln Magalhes da (Ministro-Substituto, Relator)
Restos a Pagar
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 11
A Lei de Responsabilidade Fiscal e a tormentosa questo dos restos a
pagar do municpio.
ROSSI, Srgio Ciqueira
TOLEDO JNIOR, Flvio Corra de
Tribunal de Contas da Unio (TCU)
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 15
A verdadeira funo do Tribunal de Contas da Unio no processo
oramentrio.
ALMEIDA, Francisco Carlos Ribeiro de
248 R. TCu, B|as|||a, v. 82, u. 87, jau/ma| 2OO1
Tribunal de Contas da Unio (TCU) (Cont.)
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 213
Palestra proferida na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao do Congresso Nacional.
SOUTO, Humberto Guimares (Ministro-Presidente)
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 224
Evoluo do Controle Externo no Brasil.
BUGARIN, Bento Jos (Ministro)
Tribunal Superior do Trabalho (TST)
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 62
TST - Procedimentos relativos indenizao a terceiros de danos
causados por agentes pblicos - Consulta.
PALMEIRA, Guilherme (Ministro-Relator)
Tribunal Superior Eleitoral (TSE)
.................................................................................................................................... Revista 87/2001 164
TSE - Procedimentos utilizados em licitao para aquisio de modems -
Representao.
ZYMLER, Benjamin (Ministro-Substituto, Relator)
249 R. TCu, B|as|||a, v. 82, u. 87, jau/ma| 2OO1
NDICE DE AUTOR
ALMEIDA, Francisco Carlos Ribeiro de
..........................................................................................................................
A verdadeira funo do Tribunal de Contas da Unio no processo
oramentrio.
15 Revista 87/2001
BUGARIN, Bento Jos
..........................................................................................................................
BB - Licitao para contratao de servios de vigilncia armada -
Representao.
178 Revista 87/2001
..........................................................................................................................
Evoluo do Controle Externo no Brasil.
224 Revista 87/2001
BUGARIN, Paulo Soares
..........................................................................................................................
O Princpio Constitucional da Eficincia.
39
Um enfoque doutrinrio multidisciplinar.
Revista 87/2001
CAMPELO, Valmir
..........................................................................................................................
Denncia contra a Diretoria Regional da Empresa Brasileira de
Correios e Telgrafos no Estado de Pernambuco - Denncia.
53 Revista 87/2001
COPOLA, Gina
..........................................................................................................................
Dos limites da propaganda institucional e do abuso de autoridade na
Lei Eleitoral.
27 Revista 87/2001
CUNHA, Jatir Batista da
..........................................................................................................................
Aplicabilidade do Cdigo de Defesa do Consumidor aos contratos
administrativos.
30 Revista 87/2001
FURTADO, Lucas Rocha
..........................................................................................................................
A Lei de Responsabilidade Fiscal e as licitaes.
35 Revista 87/2001
MACEDO, Jos Antonio Barreto de
..........................................................................................................................
CREMESC - Inspeo nas reas de licitaes, contratos e pessoal -
Relatrio de Auditoria.
86 Revista 87/2001
MOTTA, Adylson
..........................................................................................................................
Secretaria de Infra-Estrutura Hdrica do Ministrio da Integrao
Nacional e Codevasf - Metodologia utilizada na escolha dos projetos de
irrigao - Relatrio de Auditoria.
111 Revista 87/2001
258 R. TCu, B|as|||a, v. 82, u. 87, jau/ma| 2OO1
PALMEIRA, Guilherme
..........................................................................................................................
TST - Procedimentos relativos indenizao a terceiros de danos
causados por agentes pblicos - Consulta.
62 Revista 87/2001
ROCHA, Lincoln Magalhes da
..........................................................................................................................
Ministrio Pblico junto ao TCU - Indisponibilidade de bens dos
responsveis solidrios pela obra do Frum Trabalhista de So Paulo -
Requerimento.
73 Revista 87/2001
RODRIGUES, Walton Alencar
..........................................................................................................................
Ministrio da Defesa - Adoo do Regime Jurdico nico para
auxiliares civis de nacionalidade brasileira contratados pela Marinha
no exterior - Representao.
195 Revista 87/2001
ROSSI, Srgio Ciqueira
..........................................................................................................................
A Lei de Responsabilidade Fiscal e a tormentosa questo dos restos a
pagar do municpio.
11 Revista 87/2001
SOUTO, Humberto Guimares
..........................................................................................................................
Palestra proferida na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos
e Fiscalizao do Congresso Nacional.
213 Revista 87/2001
TOLEDO JNIOR, Flvio Corra de
..........................................................................................................................
A Lei de Responsabilidade Fiscal e a tormentosa questo dos restos a
pagar do municpio.
11 Revista 87/2001
VILAA, Marcos Vinicios Rodrigues
..........................................................................................................................
Justia Federal de 1 Instncia/Seo Judiciria de So Paulo -
Licitao para contratao de servio de manuteno em sistemas de
deteco e alarme de incndio - Representao.
157 Revista 87/2001
ZYMLER, Benjamin
..........................................................................................................................
TSE - Procedimentos utilizados em licitao para aquisio de
modems - Representao.
164 Revista 87/2001
254 R. TCu, B|as|||a, v. 82, u. 87, jau/ma| 2OO1