IBP1901_12 REGULAÇÃO E INVESTIMENTO NA INDÚSTRIA DE DISTRIBUIÇÃO DE GAS: UMA COMPARAÇÃO ENTRE A TAXA DE RETORNO SOBRE O CAPITAL E O PRICE CAP

Gláucio José de A. Silva1

Copyright 2012, Brazilian Petroleum, Gas and Biofuels Institute - IBP
This Technical Paper was prepared for presentation at the Rio Oi & Gas Expo and Conference 2012, held between September, 17-20, 2012, in Rio de Janeiro. This Technical Paper was selected for presentation by the Technical Committee of the event according to the information contained in the final paper submitted by the author(s). The organizers are not supposed to translate or correct the submitted papers. The material as it is presented, does not necessarily represent Brazilian Petroleum, Gas and Biofuels Institute’ opinion, or that of its Members or Representatives. Authors consent to the publication of this Technical Paper in the Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 Proceedings.

Resumo
A necessidade de um sistema regulador eficiente é fundamental à medida que o processo de transferência de algumas atividades produtivas do Estado para a atividade privada chega à prestação dos chamados serviços de utilidade pública. A atividade de regulação de preços aos consumidores finais é extremamente necessária, visando restringir a precificação excessiva, bem como o domínio de mercado por parte das empresas reguladas e atuantes no mercado. Conforme a Constituição Federal de 1988 em seu artigo 25º, §2º, “... cabe aos Estados explorar diretamente ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado na forma da lei...”, a atividade de prestação de serviço de gás canalizado é de competência dos Estados da federação, cabendo ainda ao Estado, de acordo com o artigo 174º a função de “agente normativo e regulador da atividade econômica”. À partir desta prerrogativa constitucional , o presente estudo visa promover uma comparação das vantagens e desvantagens da utilização dos regimes de regulação na indústria de distribuição de Gás no Brasil visa vis a percepção dos investidores interessados na aquisição de concessões para a atividade regulada, através da conceituação e contextualização do processo de regulação das atividades de prestação de serviço público no Brasil.

Abstract
The needle for an efficient regulatory system is critical as the process of transfer of some production activities of the State for private activity comes to the provision of so-called public utilities. The activity of regulation of prices to final consumers is very necessary to restrict the excessive pricing and the market dominance by the regulated companies and working in the market. According to the 1988 Constitution in its Article 25, § 2, "... for the states operate directly or through concession, the local services of piped gas to the law ... ", the activity of service of piped gas is the States of the federation, being the responsibility of the State, according to the Article 174 of the function of "normative and regulating agent of economic activity." From this constitutional prerogative, this study aims to promote a comparison of advantages and disadvantages of the use of regulatory regimes in the gas distribution industry in Brazil aims vis-a-vis the perception of investors interested in acquiring licenses for the regulated activity, through conceptualization and context of the regulation process of the activities of public service in Brazil.

1. Contexto ______________________________ 1 Economista - Petrobras Petróleo Brasileiro S/A Mestrando em Ciências Econômicas - UERJ

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 À partir da década 80 percebeu-se, vindo principalmente dos EUA e da Inglaterra, uma nova concepção para atuação do Estado na economia nacional. Esta concepção contrastava com o modelo vigente até então, em alguns países, dentre estes o Brasil, no qual existia a figura do chamado Estado Empresário, onde este assumia as funções de produção e provisão de todos os bens e serviços públicos, bem como alguns semi-públicos, porém considerados essenciais pela sociedade, como a distribuição de gás, por exemplo. A partir do momento em que se observou a falência deste modelo, em função principalmente da escassez de recursos públicos para fazer frente às necessidades de investimento em setores nos quais é exigido um grande volume de inversões bem como um elevado prazo de maturação para esses investimentos, percebe-se um movimento de transferência da produção de alguns bens e a provisão de alguns serviços da esfera pública para a iniciativa privada, através dos movimentos de privatização e concessão aos investidores, estes passando a serem conhecidos como concessionários. Entretanto, o Estado não desaparece, apenas muda de figura, deixando de cumprir o papel de produtor de bens e serviços e passando a assumir as responsabilidades de regulador, ou seja, de “fiscal” do serviço, através da ação das agências reguladoras.

2. Teoria da Regulação
Existem vários elementos que são considerados pela literatura causas para que o Estado utilize o seu poder de coerção de forma a limitar o processo de escolha dos agentes econômicos. Primeiramente, conforme os direitos de propriedade, deve-se entender que em uma sociedade democrática, cuja economia seja baseada na livre iniciativa que empreender faz parte da liberdade e é um exercício do direito de cidadania. Nesta linha, o Estado deve somente intervir caso haja um situação imperativa em nome do interesse público da sociedade em geral. Por sua vez, a regulação previne o abuso de poder econômico em setores dos quais características técnico-econômicas dificultam a existência de concorrência, seja ela efetiva, de outras empresas já estabelecidas, ou mesmo potencial, de empresas que poderiam entrar no mercado. Então, buscando evitar que uma eventual ação de abuso de poder configure um domínio de mercado e atente contra o direito de outros, sejam esses outros consumidores, empreendedores que gostariam de prestar serviço, o Estado intervém. À partir deste fundamento básico da regulação , vamos partir para uma visão econômica da regulação. 2.1. Regulação – Fundamentação Microeconômica Usualmente, observamos dois tipos de causas de cunho econômico que redundam na necessidade de regulação nos termos observados aqui. A primeira causa reúne elementos relacionados com a existência de características de um mercado que funciona de maneira diversa do mercado que conhecemos da teoria microeconômica como concorrência perfeita. Neste caso a ação estatal pode agir no sentido de elevar o bem-estar da sociedade sem a redução do bem-estar de outros indivíduos da sociedade. O principal exemplo deste tipo de situação seria o que conhecemos como monopólio natural. Esta situação caracteriza-se da seguinte forma: em um determinado mercado, para ofertar um volume dado de produção, caso tivéssemos várias empresas ofertando, a soma dos custos de produção dessas firmas seria superior ao custo total de uma hipotética firma isoladamente (monopolista) incorreria ao oferecer sozinha uma quantidade exatamente igual ao da soma de todas as firmas. Ou seja: o custo médio associado com a produção de uma cera quantidade q deste mercado se caracteriza como monopólio natural se incorrer na equação (1):

C (q1 )  C (q2 )  C (q1  q2 )

(1)

Em que q1 e q2 representam volumes de produção. Esta função de custo é conhecida como subaditiva, sendo representada conforme a figura 1 na seguinte forma:

2

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012

Figura 1- Subaditividade de Custos Onde CMe representa o custo médio; Q a quantidade produzida. Essa função de custo representa uma situação onde o aumenta da quantidade produzida reduz o custo médio necessário para a produção de um bem, desde que realizado por uma única firma presente na sociedade. Esta situação é conhecida como economia de escala. A partir do momento em que a sociedade encontra-se nesta situação, prevê-se que a quantidade demandada em um mercado neste funcionamento deveria ser produzida, dadas as economias de escala, para atingir o menor custo possível, por somente uma empresa. Um segundo aspecto, seria a presença de externalidades. Neste caso, as ações de participantes no mercado afetam as ações de outros agentes, não envolvidos nas atividades iniciais.

3. Regulação na prática
3.1. O Início

Caso o mundo pudesse ser completamente descrito pelas hipóteses de modelo de concorrência perfeita, não haveria nenhum motivo para que o Estado utilizasse seu poder de coerção no sentido de limitar o universo de escolha dos agentes da econômica. Em linha com a teoria microeconômica, o primeiro e o segundo teoremas do bem-estar garantiriam que a ação dos agentes econômicos geraria um situação em que seria impossível elevar o bem-estar de um agente sem reduzir o bem-estar de outro, situação conhecida como ótimo de Pareto. Depreendemos assim que em atividades onde existam a presença de externalidades, tais como monopólio natural, existência de economias de escala e assimetria de informações, peculiares na indústria de distribuição de gás, é imperioso a existência da atividade de regulação de forma a maximizar o excedente para a sociedade, estimulando a competição e evitando que as firmas monopolistas usufruam de uma posição dominante de mercado auferindo lucros extraordinários de forma perene. Nos anos 80, ocorre a mudança na concepção do papel do Estado, em escala mundial, influenciado pelas reformas nos EUA e na Inglaterra, promovidas por Margareth Tatcher. No Brasil, as agências reguladoras começam a ser criadas á partir do final dos anos 90, em uma nova fase da economia do país, onde havia a atuação de instituições não necessariamente governamentais, uma vez que os dirigentes poderiam ser demitidos, porém responsáveis por zelar pelo interesse público e pela modicidade tarifária de modo que teriam de verificar o serviço prestado no que tange a garantia de seu fornecimento, sua qualidade e principalmente as tarifas cobradas. Nos países em desenvolvimento, a tarefa de regulamentar apresenta algumas dificuldades particulares ligadas a uma certa importância de estimular os investimentos, principalmente privados vis-a-vis à busca da eficiência em países em que a infra-estrutura básica já foi estabelecida. Assim a questão institucional de construir competências adequadas ao setor público e garantir a autonomia decisória para as agências regulatórias merece atenção especial, para que a regulação possa aumentar o bem-estar social através dos excedentes, ou seja, garantir benefícios aos consumidores e regras estáveis para o setor privado. Este último ponto em especial, de geração de regras estáveis para o setor privado, visando o desenvolvimento da sociedade como um todo, é de forma particular aguda, visto que alguns setores foram desenvolvidos com uma estrutura de monopólio natural, de propriedade estatal. Isto ocorreu em função do consenso de que esta seria a melhor forma para desenvolver tais setores no Brasil. Naquele momento, a propriedade estatal era justificada em função da necessidade dos altos investimento que o setor privado não poderia fazer. 3

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 A operação de mais de uma empresa seria, assim, ineficiente. Ainda, algumas políticas de Estado baseavam-se em controle das tarifas públicas, fazendo parte de rol de medidas de combate a alta inflação. Esse curso de ação inviabilizou a prestação desses serviços pelo setor privado e como conseqüência, tivemos boa parte das prestadoras de serviço público sempre nas mãos do Estado ou foram estatizadas em um dado momento da história. 3.2. A Regulação na Indústria de Distribuição de Gás Natural no Brasil A atividade distribuição de gás natural no Brasil, como já descrito, é uma atividade econômica produtiva prestada por concessão. Desta forma, a regulação desta atividade deve promover o equilíbrio entre o preço e a demanda de forma que o serviço prestado torne-se o mais acessível possível, porém, sem torná-lo inviável economicamente, ou seja, que possua um nível de retorno desejável ao investidor, enquanto atividade econômica. No que tange aos investimentos, os agentes de mercado analisam cuidadosamente as características dos mecanismos utilizados nas atividades da regulação visando a proteção e retorno do capital investido. Dentro da teoria da regulação, observamos os mecanismos que são aplicados pelo órgão regulador de forma a atingir os objetivos no que tange a universalização de serviços, a regulamentação econômica dos monopólios naturais e propiciar condições de incremento de produtividade e eficiência econômica produtiva, emulando, ao máximo possível, as condições de um mercado competitivo, maximizando o ganho da sociedade.

4. Instrumentos da Regulação
À partir do momento que entendemos os princípios e necessidades da regulação no funcionamento do sistema econômico, vamos analisar os instrumentos que têm por objetivo influenciar duas das principais variáveis observáveis em um determinado mercado - preço e quantidade. Os instrumentos realizados estão inseridos nos chamados regimes de regulação, cujo conceito é de que deva existir um rol de instrumentos e atividades que busque a maximização do bem-estar da sociedade. Um dos principais critérios utilizados para a validação da eficácia do uso de cada instrumento é o conceito de eficiência, que pode ser entendido em três diferentes dimensões: a) Produtiva – a ação regulatória deveria ter por base incentivar a utilização dos recursos produtivos de forma mais eficiente possível. Ou seja, deveria incentivar a obtenção da maior quantidade de produto dada uma a quantidade de insumos. b) Alocativa: a regulação deveria assegurar que os produtos transacionados sejam produzidos pelas firmas mais eficientes e adquiridos pelos consumidores que mais os desejam. Em geral, esse conceito de eficiência alocativa está mais intimamente relacionado com a maximização do excedente econômico, entendido como a soma dos excedentes do produtor e do consumidor. c) Dinâmica: a regulação deveria também assegurar que a técnica mais eficiente disponível continue sendo utilizada ao longo do tempo. Ou seja, isto estaria relacionado com a possibilidade de realização de investimentos e de introdução de progresso tecnológico na economia. Outro conceito importante para a avaliação da eficácia dos instrumentos de regulação é o volume de custos de transação associados com seu uso, Os agentes econômicos enfrentam custos todas as vezes que recorrem ao mercado para a realização de suas transações. Tais custos podem se apresentar das mais diversas formas – negociação, elaboração e garantia de cumprimento das ações estipuladas na transação, etc... Neste contexto, a ação regulatória torna-se uma fonte adicional de custos de transação, na medida em que demanda das partes reguladas, bem como do agente regulador, dispêndio de recursos nas três dimensões anteriormente mostradas. Além disso, cada instrumento possui uma estrutura de custos de transação diferente, o que acaba por introduzir comportamentos distintos por parte das firmas reguladas. Dentre os regimes, podemos citar o regime de custo por serviço, também conhecido como taxa de retorno, regime de tarifação por preço-teto – price-cap - e o regime de tarifação a custo marginal. Conforme o título de nosso estudo, trataremos aqui de realizar uma comparação entre os regimes de tarifação por custo de serviço e o regime de tarifação por preço-teto. Sendo assim passamos à discussão dos instrumentos da regulação. 4.1. Regulação por Custo de Serviço A regulação pelo chamado custo de serviço ou remuneração garantida ou ainda remuneração pela taxa de retorno é o regime tradicionalmente aplicado quando o serviço de utilidade pública é exercido 4

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 por concessão, como no caso brasileiro. Esse tipo de mecanismo tarifário foi fundamental para a expansão de vários tipos de indústria no mundo, inclusive a de distribuição de gás natural, após a Segunda Guerra Mundial. Buscando superar as condições de incerteza e assegura uma rentabilidade para os investimentos elevados. Neste sentido, no caso da atividade de distribuição do Gás Natural a regulação baseada na taxa de retorno é coerente com a trajetória expansionista dessa indústria, e é no estímulo à exploração das economias de escala que pode ser encontrada a racionalidade do comportamento do regulador, existindo assim um consenso entre os investidores e reguladores, de uma visão acerca de onde se encontra a fonte de redução de custos: na exploração de economia de escalas. Tal modalidade faz com que o preço cobrado pelo uso ou prestação do serviço possa cobrir os custos operacionais, bem como remunerar o capital investido, mantendo desejável a atuação na atividade. Desta forma o regulador fixa uma tarifa considerada justa de maneira que possibilite ao concessionário a recuperação dos custos operacionais e de manutenção, administrativos, impostos e taxas e todo o imobilizado na construção da estrutura para a prestação de serviço. A taxa é fixada por lei. Existem argumentos que se baseiam no fato de que esse tipo de instrumento regulatório induz a uma ineficiência econômica por não fornecerem qualquer tipo de incentivo ao aumento da produtividade, resultando pura e simplesmente em um aumento de preço. Além disso, evoca-se, sob o ponto de vista da teoria econômica uma assimetria de informações entre o órgão regulador e o concessionário, de forma que este último possa manipular os dados relativos a custos incorridos na atividade de forma a comprovar a necessidade de uma tarifa com o objetivo de obter lucros extraordinários na atividade regulada. Por fim, considera-se ainda o efeito Averch-Jonhson, no qual as concessionárias teriam um comportamento no sentido de sempre considerar para o efeito de revisão de tarifas um capital maior que o necessário, em face de possuir uma rentabilidade garantida, incorrendo num sobreinvestimento nos ativos do sistema resultando em um sobredimensionamento da infraestrutura instalada para a atividade, prejudicando a alocação de recursos na sociedade. 4.2. Regulação por Preço Teto (Price – Cap) Na regulação por preço teto, também conhecida como price-cap, são implementadas regras que induzam a empresa regulada a atingirem níveis desejáveis de prestação de serviço. O preço é fixado à partir de um fórmula, demonstrada na equação (2), para a execução de reajustes tarifários, onde constam um termo apara a inflação do período, um outro termo referente a um ganho de produtividade e um termo aleatório no caso de choques/contingências não previstas. dP = IPC (Índice de preços) – X (fator de produtividade) + Y(contingências)

(2)

Desta forma, em caso de diminuição real (ex-inflação) de custos em relação à meta de produtividade estabelecida pelo regulador, essa poderá ser apropriada pela empresa regulada, sendo assim há um incentivo à redução de custos pela própria empresa concessionária. Temos portanto, que esse tipo de regulação surgiu para que houvesse uma melhoria no desempenho das empresas reguladas, através da incorporação prêmios ( ou penalidades) além daquelas empregadas na regulação por custo de sérvio, por exemplo, conforme denota o fator de produtividade. A regulação tipo price-cap, embora requeira um nível menor de informações e fomente a redução de custos, pode apresentar um aspecto negativo quando à qualidade dos serviços prestados, em função da preocupação da concessionária com a redução de custos. Ainda, em um cenário de incerteza, a fixação de um parâmetro de produtividade é de difícil estimativa e finalmente, um vez que a estrutura de custos é fundamental para o cálculo da remuneração da atividade, torna-se necessária a criação de um sistema de monitoramento de tais custos o que torna o processo regulatório mais dispendioso. A principal diferença para a regulação por custo de serviço está na diferenciação ente preço e custo, isso é vantajoso, pois mesmo em uma situação de assimetria de informações a empresa regulada terá incentivos de reduzir seus custos dado que uma vez o preço não é determinado pelos aumentos adicionais, a empresa regulada poderá aumentar seu lucro pela redução de custos, sem que haja uma queda nos preços, capturando assim o excedente (além do fator X).

5. A Regulação na Distribuição de Gás Natural e o Investimento
Com a configuração de mercado no Brasil e as recentes reformas institucionais ocorridas no país é de suma importância para o investidor ter a percepção dos riscos assumidos e possibilidades de retorno a 5

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 partir do momento em que se adquire uma concessão para a prestação de serviços de distribuição de gás natural, em função dos contratos possuírem longo duração com prazos de até 50 anos. Sob o ponto de vista do investidor, podemos traçar uma comparação entre os sistemas de regulação que citamos. A regulação por custo de serviço assegura a viabilidade econômica da empresa, incitando o investimento, aspecto que é fundamental quando o setor necessita de uma forte expansão. Já o regime de price-cap protege mais os consumidores finais, incitando a redução de custos pelas empresas e suavizando os reajustes tarifários. Tabela 1. Vantagens e Desvantagens dos Regimes

Mecanismo Regulatório
Objetivo

Taxa de Retorno
 Assegurar o reajuste de preços que permita o reembolso integral dos custos Assegurar a viabilidade econômica da empresa. Incitar o investimento (principalmente em fase de expansão da indústria) Tendência à má alocação de recursos (Efeito Averch – Johnson) Multiplicação de reajustes. Nenhuma incitação à redução de custos. 

Price-cap
Assegurar um preço teto, menos um índice negociável X, fixado exante. Proteção aos consumidores Incitar a redução de custos

 Vantagens 

 

  Desvantagens 

  

Necessidade de definição de um padrão mínimo de qualidade. Critério para a revisão do parâmetro X (assimetria de informação). Em caso de incerteza no ambiente econômico, dificulta-se ao estabelecimento do fator X e em consequência do cap.

5.1. Arcabouço Institucional da Regulação no Brasil No Brasil, em relação a indústria de distribuição de gás natural, houve um pequeno esforço regulatório. Todas as regras relativas a regulação do concessionário estão contidas no próprio contrato de concessão. Os Estados de São Paulo e do Rio de Janeiro empreenderam um esforço adicional na atividade de regulação por criarem as agências, respectivamente, ARSESP – Agência Reguladora de Saneamento e Energia do estado de São Paulo e a AGENERSA – Agência Reguladora de Energia e Saneamento Básico do Estado do Rio de Janeiro, onde há elaborações de portarias que visam disciplinar atividades, dentre elas a de distribuição de gás natural, concedendo mais clareza ao marco regulatório. É necessário observar que para o desenvolvimento de um mercado mais competitivo para a atividade de distribuição de gás natural haja tanto um arcabouço regulatório sedimentado bem como mecanismos contratuais que viabilizem condições de segurança para os investidores.

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7. Conclusão
Os regimes de regulação podem ser aplicados livremente de acordo com a vontade do órgão regulador, no entanto, é importante verificar o comportamento dos investidores em relação aos riscos que estes percebem em um contrato longo de concessão. E isto está intimamente relacionado ao regime adotado pelo regulador. No regime de regulação por custo de serviço é assegurado o reajuste de preços que permita o reembolso integral dos custos. Já no regime de price-cap, assegura-se um preço-teto, com um componente de produtividade. Porém sob o ponto de vista do regulador, o regime de custo de serviços induz a uma má alocação de recursos, denotado pela possibilidade de sobreinvestimento e não há nenhuma incitação à redução de custos, o que gera menos excedente para a sociedade, já o regime de price-cap exige uma necessidade de definição de um padrão mínimo de qualidade a ser prestado e em um cenário de incerteza torna-se complicado a fixação de um parâmetro de produtividade. À partir dessas constatações faz-se mister a criação de regras que estimulem o mercado a operar eficientemente, apesar da existência de externalidades, onde necessita-se a presença do Estado regulador, visando a maximização do excedente e criando um ambiente onde possa coexistir a prestação segura e de qualidade da distribuição do gás bem como a atratividade do investimento nesses setores intensivos em capital e de longo prazo de maturação.

8. Referências
BIDERMAM, C. ARVATE. P. Economia do Setor Público no Brasil. São Paulo: Campus, 2004 CAMACHO, FERNANDES TAVARES. Regulação da Indústria de Gás Natural no Brasil. Rio de Janeiro: Interciência, 2005. EL HAGE, FÁBIO. A estrutura tarifária da energia elétrica. Rio de Janeiro: synergia: ABRADEE; Brasília: ANEEL, 2011. PINTO JÚNIOR, HELDER QUEIROZ… [et al.]. Economia da Energia. Rio de Janeiro: Campus, 2007.

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