Proyecto: Diagnóstico General de la Educación

Financiamiento de la Educación

Instituto Latinoamericano de Economía y Educación ILEE Lima, junio de1993

Financiamiento de la Educación

Equipo de trabajo: Gonzalo Pacheco Lay Arturo Miranda Blanco Luis Biondi Shaw Félix Flores Cueva José Vargas Pun Gabriel Chávez Zamora

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Indice Sumario. Presentación. I. Fuente principal. 1. El entorno económico. 1.1. Los postulados. 1.1.1.Período 1985-1990. 1.1.2.Período 1991-1992. 1.2. Balance 1.2.1.Período 1985-1990 2. Recursos económico-financieros del sector Educativo Público. 2.1. Gasto educativo público. 2.1.1.Clasificación económica. 2.1.2.Objeto del gasto. 2.2. Costo unitario. 2.2.1.Por alumno. 2.2.1.1.Niveles y modalidades. 2.2.1.2.Distribución espacial. 2.2.2.Por centro educativo. 2.2.3.Por sección. 3. Efectos directos de la política económica en el GEP. 3.1. En la brecha financiera. 3.2. En la eficacia del gasto. 3.3. En el funcionamiento del sistema educativo. 3.3.1.Sobre los lineamientos de la política educativa, 1985-1990. 3.3.2.Sobre las actividades básicas. 4. Universidades públicas. 5. Areas críticas. II. Fuentes complementarias. 1. Fuentes convencionales 1.1. Contribución del sector privado. 1.1.1.Aporte de las familias. 1.1.1.1.Gastos directos. 1.1.1.2.La educación privada. 1.1.2.Aporte de las empresas. 1.2. Contribución de la Comunidad Internacional. 1.2.1.Cooperación Técnica Internacional durante el período 1985-1990. 1.2.1.1.Conceptualización. 1.2.1.2.Normatividad. 1.2.1.3.Evaluación 1985-1990. 1.2.1.4.Areas críticas. 1.2.2.Cooperación Financiera Internacional. 1.2.2.1.Conceptualización. 1.2.2.2.Normatividad. 1.2.2.3.Evaluación 1985-1992. 2. Fuentes no convencionales. ________________________________________________________________________ 3 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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2.1. Alternativas impositivas. 2.2. Alternativas no impositivas. III. Análisis y descripción del proceso presupuestario en el sector Educación. 1. Aspectos legales. 1.1. Normas legales. 1.2. Normas específicas. 2. Aspecto técnico-metodológico 2.1. Presupuesto por Programas: antecedentes históricos. 2.2. Relación Plan-Presupuesto. 2.3. Estructura programática. 3. El proceso presupuestario. 3.1. Programación. 3.2. Formulación. 3.3. Aprobación. 3.4. Ejecución. 3.5. Evaluación. 4. Fuentes de financiamiento del presupuesto. 5. Areas críticas. IV. Efectos del financiamiento en el rendimiento escolar. 1. Hipótesis. Anexos. a) Cuadros. b) Metodológico. c) Estadístico. Bibliografía.

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Sumario Los términos de referencia acordados señalan como objetivo del estudio, identificar los principales problemas y desafios que el sistema educativo peruano enfrenta en relación al financiamiento. Para el cumplimiento de este objetivo y el desarrollo de los temas específicos considerados en dichos términos, así como para atender las sugerencias surgidas en el seminario celebrado en el mes de febrero y absolver los comentarios entregados en mayo, el estudio ha analizado cuatro aspectos básicos: la contribución y el gasto del tesoro público como fuente principal de financiamiento, el aporte complementario de fuentes no estatales, el proceso presupuestario y por último la eficiencia del gasto en el rendimiento escolar; cada uno de los cuales constituye un capítulo, cuyo contenido general y resultados pasamos a señalar: Capítulo I. Fuente Principal Presenta el comportamiento asumido por la fuente de financiamiento tesoro público entre 1985-1990, respecto a la dotación de recursos financieros al Ministerio de Educación y sus implicancias en términos de distribución de los recursos financieros por niveles y modalidades, objeto del gasto y destino económico. Analiza también su distribución espacial y estima los niveles de gasto por alumno así como obtiene costos unitarios corrientes por alumno. Del análisis realizado se extraen los siguientes resultados y conclusiones: a) La asignación de recursos a la educación, por parte de la fuente principal tesoro público, disminuyó en relación al PBI y al presupuesto del Gobierno Central, respondiendo esta caida a los programas de estabilización económica aplicados y determinándose una distribución de los recursos entre los componentes del gasto que responde en mayor medida a objetivos de política económica. b) Ha contribuido a esta situación la carencia de una adecuada sustentación técnica y coherente, responsabilidad de la oficina presupuestaria del sector Educación, de los recursos necesarios para cubrir sus necesidades y cumplir sus objetivos y metas; al mismo tiempo, el escaso conocimiento en las instancias de aprobación presupuestal del Ministerio de Economía y Finanzas de los beneficios económicos que se derivan de una educación con amplia cobertura y elevada calidad. c) Los componentes del gasto educativo por objeto del gasto que más se han deteriorado son los destinados a remuneraciones. Aunque tanto bienes y servicios como gastos de capital hayan mantenido un crecimiento moderado, sus niveles absolutos se encuentran demasiados bajos. d) El nivel educativo que presenta una mayor caida en la asignación presupuestal es el primario. e) No se aplican criterios económicos para establecer la escala de pago de las remuneraciones docentes ni en su monto ni en la diferencia entre los niveles de la carrera magisterial, desincentivando así el interes por cumplir los requisitos necesarios para ________________________________________________________________________ 5 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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ascender en ella. f) Existe una gran disparidad en la asignación espacial de recursos.

g) La caida en el nivel de asignación de recursos y su distribución dificultó -inclusive impidióel cumplimiento de los lineamientos de política y objetivos previstos en los planes de desarrollo del sector, así como el funcionamiento adecuado de sus diferentes organismos y sistemas administrativos. Se presentan también algunas alternativas de solución a los problemas detectados, destacando la propuesta de constitución de un fondo de compensación temporal y espacial. Capítulo II. Fuentes Complementarias Presenta la contribución de los agentes económicos, diferentes del Estado, que tradicionalmente han venido aportado a la educación, habiéndose considerado el sector privado nacional (familias y empresas) y a la comunidad internacional (cooperación técnica y financiera). Además se incluye el análisis de algunas fuentes de financiamiento educativo que no han sido aplicadas en el país. Del análisis realizado se extraen los siguientes resultados: a) Las familias ha venido aportando recursos significativos a la educación pública, tanto a través de gastos directos como indirectos (traslado de matrículas al sector privado), sin embargo este aporte está limitado por sus bajos niveles de ingresos reales. b) Las empresas privadas han aumentado su interés por la educación, limitando su aporte al nivel superior y a la modalidad ocupacional, salvo las obligadas legalmente a mantener centros de nivel básico. c) La captación de recursos de la cooperación internacional está ligada a factores exógenos y endógenos al sistema educativo. Entre los primeros destacan la priorización del órgano central y las orientaciones de las fuentes cooperantes; y entre los últimos, la capacidad de absorción. Además que, tiene la finalidad de complementar el esfuerzo interno a través de proyectos para áreas específicas y de efectos limitados. d) Para cubrir las crecientes necesidades de recursos e implementar el Fondo de Compensación propuesto en el Capítulo I, se hace necesario implementar fuentes no convencionales de financiamiento, que tengan en cuenta criterios de equidad y de eficiencia, presentandose diversas alternativas impositivas y no impositivas. Se presentan también diversas alternativas de solución a la problemática presentada en cada uno de los aspectos desarrollados, destacando la necesidad de realizar estudios más a fondo para determinar las mejores alternativas de financiamiento complementario al esfuerzo estatal, potenciando las fuentes convencionales y/o desarrollando fuentes no convencionales.

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Capítulo III. Análisis y Descripción del Proceso Presupuestario en el Sector Educación. Presenta los aspectos legales y metodológicos aplicados al proceso presupuestario, abarcando las normas vigentes y las etapas que sigue: programación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación, especificándose sus periódos y responsabilidades. Del análisis realizado se extraen los siguientes resultados: a) En todas las fases del proceso presupuestario juega un papel gravitante la Dirección General de Presupuesto Público, tanto a nivel normativo como técnico, y de asignación de recursos, asumiendo el Ministerio de Economía y Finanzas el nivel decisorio real sobre las posibilidades de aplicar medidas de política educativa que impliquen gasto, siendo ésta una importante restricción para el Sector Educación. b) La separación entre la función planificadora y la presupuestaria, asi como el desfase en la preparación de los planes anuales ha impedido el cumplimiento adecuado de la etapa de programación. c) Las directivas de formulación emitidas por el Ministerio de Economía y Finanzas consideran supuestos irreales, arrastrando las deficiencias de los presupuestos de 1983 y 1984, debido a que en esos años se partió de las condiciones existentes en 1982, las que se consideran base para la formulación de los presupuestos posteriores. d) En la etapa de aprobación se prioriza el presupuesto educativo como herramienta de política económica, subestimando la propuesta educativa implícita en el proyecto del Ministerio de Educación. e) Las limitaciones de personal capacitado y de medios logísticos, así como la carencia de una adecuada base de datos y las dificultades de información con las entidades ejecutoras, perjudica la eficiencia del proceso en todas las etapas, dificultando la sustentación técnica de la propuesta del Ministerio para su aprobación, impidiendo una ejecución adecuada y mermando las posibilidades de una evaluación real. Se presentan también algunas alternativas de solución que guardan relación con el mejoramiento del proceso presupuestario a nivel del Ministerio de Educación. Capítulo IV: Efectos del Financiamiento en el Rendimiento Escolar Presenta, a partir de los resultados de un conjunto de investigaciones realizadas en países en desarrollo sobre elementos que influyen en el rendimiento escolar, un conjunto de hipótesis sobre la eficiencia de la asignación de recursos, relacionando de esta manera los diversos aspectos tratados en este estudio. Del análisis realizado se extraen los siguientes resultados: a) La asignación de recursos disponibles no ha respondido a criterios de eficiencia al no haberse orientado a dotar a las escuelas de los insumos que están más relacionados con el aprendizaje de los alumnos. b) La priorización del gasto en remuneraciones por consideraciones de política económica, ________________________________________________________________________ 7 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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frente al gasto en bienes y servicios y mejoramiento de infraestructura, ha reducido la relación alumnos/docente y el número de alumnos por escuela, disminuyendo la dotación de materiales de estudio y de facilidades físicas, perjudicando el nivel de rendimiento de los alumnos. Se presenta como alternativa la necesidad de realizar investigaciones sobre la influencia de los diversos insumos que intervienen en el proceso educativo, sobre el rendimiento y el aprendizaje de los alumnos, y sobre los costos relativos de cada uno de ellos, a fin de lograr, mediante una reasignación de los escasos recursos existentes, una mayor eficiencia en el gasto educativo.

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Presentación1* El presente documento muestra los resultados del estudio relativo al Financiamiento de la Educación que se presenta al Ministerio de Educación en el marco del proyecto DIAGNOSTICO GENERAL DE LA EDUCACION (proyecto PER/92/039/B/01/99). La información y correspondiente análisis proporciona una visión acerca de los recursos presupuestales que el Estado asignó al sector Educación en cada ejercicio financiero, así como de los recursos provenientes del sector privado y de la comunidad internacional. El estudio centra su atención en las ocurrencias del mediano plazo (1985-1991); y en algunos casos, considera aspectos relacionados al largo plazo (1950-1991). En dicho periodo se puede apreciar la magnitud de los recursos (por objeto del gasto y fuentes de financiamiento) asignados a las entidades educativas que, en el marco del presupuesto por programas, están orientados al logro de objetivos y metas educacionales contenidos en los Planes de Desarrollo. Dicho de otra manera, las indicadas magnitudes permiten apreciar la ejecución de acciones en cada uno de los niveles y modalidades educativas convertidos estos en programas, en los que se especifican sus objetivos, metas y recursos financieros, estableciendo así el vínculo entre plan y presupuesto. El estudio se ha dividido en cuatro capítulos, abarcando cada uno de ellos aspectos específicos sobre economía y financiamiento de la educación. Capítulo I. Comprende asuntos relaciondos a: • • • • • Situación de la economía. Indicadores macroeconómicos que miden los niveles del gasto en la educación pública y su relación con la economía. Costos unitarios por centros educativos, secciones y alumnos. Gastos corrientes por niveles y modalidades educativas. Distribución espacial del presupuesto educativo.

Capítulo II. En este capítulo se puede apreciar por un lado el comportamiento en los niveles del aporte privado (provenientes de las familias y empresas) y de la comunidad internacional (Cooperación Técnica y Financiera), y por otro se presenta las posibles fuentes alternativas de financiamiento.

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Agradecemos a las personas siguientes: Augusta Alfageme (Banco Central de Reserva), Patricia Arregui (GRADE), Virginia Cachay (Ministerio de Educación), Irma Cornejo (Ministerio de Educación), Ernesto Cuadra (Banco Mundial), Pedro Elguera (Ministerio de Educación), Maritza Guabloche (Ministerio de Educación), Luisa Pinto (Tarea), Patricia Reyes (Ministerio de Educación) y José Rodríguez (Universidad Católica de Lima) por la ayuda brindada.

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Capítulo III. Comprende temas relacionados a conceptos presupuestales, normatividad, contenido y caraterísticas del proceso presupuestario y la apliacación de la técnica del presupuesto por programas y el financiamiento de la educación. En este capítulo, además de describir y analizar el proceso presupuestario, se señalan los aspectos del ciclo presupuestario. Capítulo IV. En este capítulo se aborda el efecto que los diversos insumos del proceso educativo pueden ejercer sobre el aprendizaje a partir de los estudios realizados en diversos países en desarrollo. La opción de incluir un capítulo de esta naturaleza responde a la necesidad de optimizar el uso de los escasos recursos disponibles y, al mismo tiempo, lograr con los recursos prorizados mayores niveles de calidad. Dentro de cada tema desarrollado y sobre la base del análisis realizado, se señalan áreas críticas, planteándose paralelamente algunas alternativas de solución. En este punto de la presentación debemos acotar, aún considerando de la mayor importancia realizar un estudio sobre las exigencias financieras de la universalización del nuevo modelo educativo, que en el momento actual no existen las condiciones suficientes para efectuar proyecciones financieras sobre las modificaciones que el modelo originaría, por los siguientes motivos: 1. Falta de una base de datos confiable que permita proyectar la matrícula, tanto pública como privada (ver Anexo C)2a. 2. Carencia de proyeccciones estables del subsidio discriminado por niveles educativos. 3. Inexistencia tanto de un plan de conversión integral como de un cronograma de implementación de la propuesta de modernización del sistema educativo. 4. Falta de estudios sobre la capacidad financiera de la diversidad de colegios privados. Junio de 1993

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Lo hallado en el anexo -como leerá el lector- también es aplicable al período 1985-1990. En ese sentido, los resultados del presente trabajo pueden variar sustantivamente si la información estadística volviera a ser modificada.

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I.

Fuente principal

Es cierta la aseveración acerca que el enfoque económico-financiero de la educación (o economía de la educación) es un tema poco -o casi nada- tratado en los ambientes del Ministerio de Educación3. Como se afirmó en determinado momento, la posibilidad de trasladar la interpretación del crecimiento económico explicado mediante el diferencial atribuido a un proceso silencioso de incremento en la productividad de la mano de obra de las economías industriales en un periodo que tanto la tasa de crecimiento del capital como el trabajo, sumados, no cubrían el desarrollo espectacular experimentado por la actividad económica, desarrollado con posterioridad por la teoría del capital humano, es -desde ya lo afirmamos- imposible en economías como la peruana, caracterizada no precisamente por su crecimiento sino mas bien decrecimiento -eso si espectacular- del PBI; al mismo tiempo acompañado de un sistema educativo que atiende una parte muy representativa de la demanda (Pacheco Lay 1990). La economía peruana es sometida desde 1954 a sucesivos programas de estabilización. Las políticas establecidas en los programas económicos contraían la oferta monetaria y buscaban equilibrar las cuentas fiscales; por otro lado, el tipo de cambio sufría serios reajustes (Boloña Behr 1986:401). A pesar de ello, cada crisis siguiente superó en profundidad y extensión a la anterior. Los instrumentos de política económica empleados -señalemos los "principales"- son de tipo fiscal y monetario. ¿Cómo ligar lo económico con lo educativo, empleando la instrumentación señalada? o, más exactamente, qué explicaciones son válidas desde la política económica  para un determinado nivel de asignación de recursos al sector educativo?. Si el equipo económico decide, por ejemplo, restringir el crédito interno al sector público, qué  efectos tendría una medida de esta naturaleza en la Educación Pública?. Y si decide otorgarlo, acaso el resultado sería el mismo?.  Existe una opción en la variada teoría económica que postula un incremento de la producción siempre y cuando los agentes económicos más dinámicos -leáse empresarios- se encuentren liberados de presiones de 0índole tributaria. Ante una opción de este tipo, cuál sería el  impacto en los recursos financieros de la Educación Pública?. Algunos economistas diseñan el programa económico con un crecimiento de la producción sustentado en la dinámica del sector manufacturero. Según ellos, este sector resulta ser el "motor" que dinamiza al resto de actividades por su interrelación sectorial. Y en este tema nuevamente nos formulamos la interrogante, qué sucedería con la Educación Pública?  En fin, podemos seguir ejercitando la imaginación con una serie de variantes de política económica, pero -eso si- siempre surgirá, desde nuestro interés profesional, la interrogante
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La observación puede hallarse en ME (1988:35). Sin embargo existen trabajos puntuales elaborados durante la década de los setenta y principios de los ochenta que no se encuentran clasificados.

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acerca de los posibles efectos económicos en la educación. En el Perú en realidad se ha experimentado un poco de todo lo antes dicho. Aunque la intención de esta primera parte del trabajo es destacar el aspecto económico-financiero de la educación en el periodo 1985-1991, el tratamiento de la política económica resulta medular para comprender el nivel y ritmo del gasto educativo público, la estructura de costos unitarios relativos, la asignación del gasto atendiendo a su división económica, la distribución espacial del mismo y otros aspectos más4. Por lo expuesto pasamos a desarrollar los aspectos centrales de la política económica. 1. El entorno económico 1.1. Los postulados básicos

1.1.1.Período 1985-19905
El equipo que asumió la conducción de la economía del país desde julio de 1985 llegó al convencimiento que la tesis del incremento de los precios por exceso de demanda en aquellos momentos no era válida, como se sostuvo durante el gobierno anterior. Por el contrario, la evidencia empírica puso al descubierto la existencia de capacidad instalada ociosa, sobre todo del aparato industrial, por efecto de los bajos niveles de producción (Ferrari 1986:33). En todo caso, el origen del incremento de precios debía hallarse tanto por el lado de los componentes de los costos unitarios como las expectativas que los diversos agentes económicos adoptaban como mecanismo de defensa ante la caida de sus rentas (Alva Castro 1987:82-83). Así explicadas las raíces de la inflación, la solución pasaba por incrementar la demanda, sobre todo la interna (Carbonetto et al. 1987a:30-31). Las principales medidas del programa económico entonces resultaron ser: congelamiento de los precios básicos (tarifas, tasa de interes y tipo de cambio), incremento del gasto (sobre todo público) y subida de los aranceles (Carbonetto et al. 1987b:82-87). Para partir de una instrumentalización de la política económica en el corto plazo -la cual se
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Sin duda ha contribuido a esta situación la carencia de sustentación técnica por parte del Ministerio de Educación de sus necesidades de recursos debido a los problemas que se presentan en el proceso presupuestario que describimos en el Capítulo III de este trabajo y el desconocimiento existente sobre las ventajas y beneficios económicos de la educación. Hemos creido conveniente no dividir el periodo en dos subperiodos (julio 1985-agosto 1988 y setiembre 1988-julio 1990). Esta última etapa, para fines del presente estudio, no proporciona mayor riqueza analítica, salvo el hecho mismo de repetir lo ocurrido en períodos similares (por ejemplo, desde 1977 hasta 1984), que apunte a explicar el papel o rol asignado, consciente o inconscientemente, de la Educación Pública en la propuesta heterodoxa de política económica, situación ésta que si se dió en el primer subperiodo.

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apreciaba en los desbalances fiscal y externo- el gobierno previamente logró conceptualizar o caracterizar a la realidad económica. Según éste: "A lo largo del presente siglo, se consolida en el Perú una desventajosa inserción en la economía mundial; tanto el crecimiento hacia afuera como la sustitución de importaciones reforzaron un patrón de crecimiento que ha privilegiado tipos de explotación y organización productiva ajenos a las necesidades nacionales y a su real potencial productivo, lo que origina su estancamiento y tendencia al desequilibrio, tanto interno como externo. Su funcionamiento se expresa en un proceso de concentración-marginación que excluye de su dinámica a amplios sectores de la población y a una vasta proporción de los recursos y espacios geo-económicos del país, especialmente de la sierra y selva con lo cual genera y acentúa las distorsiones estructurales." (INP 1987:3). De acuerdo con esta caracterización, la economía peruana había adoptado un patrón de crecimiento que conducía inevitablemente a la crisis. El ciclo -según la misma institución- es el siguiente: expansión-estrangulamiento externo-recesión-crisis social. Este proceso económico, por otro lado, agrava los desequilibrios estructurales que el propio gobierno identificó (ver Cuadro I.1). Cuadro I.1 Desequilibrios estructurales A. Brecha social • • • • • • • Distribución regresiva del ingreso Desempleo Insuficiencia de la oferta interna Dependecia excesiva del aprovisamiento externo Diferencia de productividad, tecnología e ingresos entre el sector moderno y el tradicional Inadecuada explotación del potencial de recursos Ocupación diferenciada del eje costero y las áreas urbanas respecto al eje andino y el rural Dependencia económica, tecnológica y financiera del país respecto del exterior

B. Brecha económica-tecnológica

C. Brecha espacial

D. Brecha externa •

Fuente : INP (1987) Elaboración : Propia

Según el Plan Nacional de Desarrollo 1986-1990, la política tributaria debía sustentarse en el uso adecuado de sus instrumentos que permitan viabilizar dos objetivos inmediatos: apoyar al ________________________________________________________________________ 13 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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resto de políticas, en la mira de incrementar el crecimiento económico, y fomentar -mediante líneas de créditos- las actividades productoras prioritarias (INP 1987:35). En el mediano plazo, la política tributaria diseñada buscaría incrementar la participación de los impuestos directos en el total recaudado, gravar los gastos improductivos y los signos exteriores de riquezas, reconceptualizar el arancel como un instrumento de seguridad y no con fines de captación, mejorar la administración tributaria y desarrollar mecanismos de captación de índole regional. El gobierno decidió, por otro lado, que la "política del gasto público se considerará como instrumento primordial (...)." (Ibíd.:36). De acuerdo con sus planes redistributivos -objetivo clave-, al sector público le correspondía la creación de fondos especiales de compensación laboral y un mayor gasto en inversión pública. En la búsqueda de conseguir el éxito apropiado, se creyó conveniente reforzar los siguientes aspectos: relación plan-presupuesto, incremento de gastos en los sectores salud, educación y vivienda, y mejorar las remuneraciones reales del trabajador público. Uno de los desequilibrios estructurales, la diferenciación tecnológica entre el sector moderno y el tradicional, había permitido que cada vez se incrementará la tasa del desempleo; y en el grupo adecuadamente empleados, a su vez, tuvieran mayor presencia los subempleados. Para fortalecer el mercado interno, entonces, el gobierno decidió combinar dos políticas: empleo e ingreso. No obstante este fin, el mismo gobierno suponía que: "(l)a adecuación de la dinámica productiva a la captación eficiente de la fuerza laboral presupone tres aspectos fundamentales: la redifinición de las opciones tecnológicas del país, la planificación de los recursos humanos y la reestructuración del sistema educativo del país." (INP 1987:31). La problemática espacial fue interpretada como "(...) consecuencia de la concentración y destino de la producción, acumulación y distribución (...)." (Ibíd.:7); en síntesis, la formación económica tiende a configurar el espacio peruano. En este entendimiento del desarrollo espacial, el centralismo resulta efecto. Al mismo tiempo -de acuerdo con el INP- en el país el proceso de urbanización, llevado a cabo desde la década del cincuenta, había padecido "distorsiones", en gran medida resultado del privilegio del sector industrial frente al descuido secular del sector agrario. En términos espaciales, el país fue testigo del marcado desarrollo de la costa y las áreas urbanas, situación opuesta a las de las zonas andinas (Trapecio Andino particularmente) y rural. 1.1.2.Período 1990-1991 Desde el 7 de agosto de 1990, en el marco de la administración Fujimori, la economía peruana es sometida a un programa tipo "shock" de estabilización económica. Al mismo tiempo, el gobierno había iniciado el proceso de ajuste estructural. De acuerdo con esa medida, la opción implicaba modificar el mecanismo de asignación de recursos. Si en el pasado las instituciones públicas regulaban el precio y el volumen, así como la calidad, de los bienes y servicios que producían, en adelante sería el mercado que sancione lo "bueno" y lo "malo". Como parte del paquete de medidas de ajuste estructural, las autoridades gubernativas ________________________________________________________________________ 14 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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empezaron a ofertar las empresas públicas. En cuanto a las medidas de políticas de estabilización, el gobierno había creido conveniente adoptar entre otros los principios siguientes: equilibrio entre los gastos e ingresos del sector fiscal, apertura de la economía, fijación de precios según la oferta y la demanda, y unificación de los tipos de cambio como de las tasas de interes.

1.2.Balance del periodo6
1.2.1.Periodo 1985 - 1990 Los resultados fueron finalmente distintos a los postulados al inicio del periodo de gobierno. En general, la administración García pretendió modificar el recurrente patrón de crecimiento y una vez más lo reprodujo, con la singularidad que en esta oportunidad los aspectos más críticos del ciclo se tornaron más agudos. Las cifras son claras. La actividad económica se contrajó en promedio a -0.9% anual; la población por su lado seguía creciendo y, por tanto, el producto per cápita descendió a un nivel comparable con el logrado quince años atrás. El desempleo, y sobre todo el subempleo, se aceleró. La presión tributaria, suma de impuesto directo más indirecto como porcentaje del PBI, bajó a niveles relativos comparables con la década del cincuenta; los gastos fiscales al mantener un crecimiento superior a los ingresos ocasionaron un mayor déficit del ahorro en cuenta corriente del gobierno central. La balanza en cuenta corriente, indicador del sector externo, fue deficitaria; la deuda externa por su parte se incremento a cifras astronómicas. El efecto final de los resultados señalados se percibió en la distribución funcional del ingreso. Las remuneraciones siguieron su curso descendente, en cambio las utilidades aumentaron. 2. Recursos financieros del sector Educativo Público La primera parte de esta sección tiene como objetivo cubrir aspectos relativos del GEP, clasificados en dimensiones analíticas. La segunda parte toca lo referente al subsidio o costo unitario por alumno, centro educativo y sección. La presentación de la información financiera no está adecuada a la demarcación política vigente del país, es decir por regiones. La especificidad -a nuestro parecer- es aún en el sector Educativo Público un nivel de análisis que brinda luces sobre -adelantamos juicio- lo desigual del asunto. Una presentación gruesa, como podría ser la adecuación de las cifras a la actual regionalización, no revelaría lo singular de las diferencias espaciales en la temática educativa. Presentada la información por departamentos, hemos creido conveniente reclasificarla -manteniendo los resultados departamentales- según la tipología regional económica propuesta por Gonzáles de Olarte (1987). Al respecto, la hipótesis que alude a la base económica como uno de los principales factores explicativos de la distribución espacial de los

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Para revisión de cifras ver Cuadro I.2.

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recursos financieros es a nuestro entender también válida en la educación7. Cuadro I.2 Perú : variables e indicadores macroeconómicos según gobiernos, 1950-91 Sectores / Periodos * Producción * 1. PBIr 4_/ 2. Población 2_/ 3. PBIr p.p. 3_/ * Empleo * 4. PO/PEA * Precios * 5. Inflación 4_/ * Fiscal * 6. II/PBI 4_/ 7. ID/PBI 4_/ 8. GGC/PBI 4_/ 9. DGC/PBI 4_/ * Externo * 12. Bal. Cta. Cte. 5_/ 13. Deuda externa 5_/ * Ingresos * 14. Re/IN 4_/ 15. Ut/IN 4_/ 41.2 14.1 46.7 11.6 48.4 12.8 45.5 21.4 40.9 27.4 37.9 33.2 32.8 35.7 24.2 38.6 -40 0 -61 0 -126 0 -307 4,472 -445 -672 -697 -1,380 20,386 5.5 4.4 8.8 1.7 6.5 3.8 9.1 1.9 8.2 3.7 14.2 -1.4 7.6 4.2 16.5 -3.2 9.9 3.8 20.6 -6.4 10.4 3.2 20.1 -6.1 7.6 2.0 14.3 -4.6 7.0 1.2 4.5 3.9 6.8 7.7 11.8 11.1 49.3 97.3 746.0 1,261.5 95.6 95.56 94.95 95.31 92.08 85.01 83.06 n.d. 5.9 5.9 4.6 4.4 2.7 0.6 -0.9 -1.4 8,248. 9,681. 11,640 13,785 16,213 18,355 20,477 21,774.3 6 5 .2 .7 .8 .9 .7 127.5 147.71 179.2 195.88 207.85 197.28 181.84 151.24 1950- 1956- 1963- 1968- 1975- 1980- 1985- 199056 62 68 75 80 85 90 91a_/

8,244 10,956 15,780

Fuente : Webb y Fernandez Baca (1992). Elaboración : Propia 1_/ En miles de intis de 1979, 2_/ en cientos, 3_/ en intis de 1979, 4_/ en tanto por ciento,5_/ millones de US dólares, a_/ preliminar. PBIr= Producto bruto interno real, PBIr p.p.= PBIr por persona, GGC= Gastos del gobierno central, II=Impuesto, indirecto, ID= Impuesto
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El hecho de que algunos departamentos del país tengan cierto nivel de producción, sino satisfactoria, estable permite -así lo hemos observado- cierta proximidad al poder político y, aquí lo medular, un nivel de organización que moviliza, cuando a reclamos se refiere, a los pobladores de un espacio geográfico.

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directo, Re=remuneraciones, IN= Ingreso nacional, Ut= Utilidades, Central.

DGC=Déficit Gobierno

2.1. Gasto educativo público (GEP) La concepción de política económica que privilegia el gasto público como herramienta básica para reactivar la economía en el corto plazo, y por tanto expandir la demanda interna, no podía dejar de lado al GEP. Existen, al parecer, dos "buenas" razones por las cuales los responsables de la política económica optan entre otros gastos públicos por el GEP para dinamizar la actividad económica. La primera, ligada a la cantidad de personal, reconocer que en un contexto de recesión, donde -es obvio- las empresas resultan tener capacidad de planta ociosa, la inyección de liquídez por unidad de empleo de un sector masivo en mano de obra, como es educación, permite reanimar el mercado; y la segunda, la distribución espacial de la PEA educativa permite reactivar al mismo tiempo la producción y comercialización de muchos espacios geográficos, situación ésta que no se repite en otros sectores, dada la ubicación del centro de trabajo y del área de influencia del trabajador en torno a un espacio geográfico reducido. Al parecer, estos argumentos económicos pudieron servir para modificar la tendencia negativa del PBI que se venía produciendo desde gobiernos anteriores (Pacheco Lay 1990). En efecto, una vez identificado el problema inflacionario como por presión de costos -y no por demanda-, el gobierno inició un proceso de reactivación de la economía inyectando líquidez al sector educativo, como lo hizo además con el resto de entidades del sector público. Este hecho, aunado a un escenario de congelación de precios, ocasiono un incremento real del GEP en 1986 (27.04%) y 1987 (25.60%). Si comparamos los gastos del Gobierno Central agrupados por sectores, tales como Social, Militar, Economía y Otros, el gobierno incrementó la proporción de recursos a los sociales y al interior de éstos le correspondió al GEP también una creciente participación, al menos hasta 19878 (véase cuadro I.3)9.

8

En tasas de crecimiento, los sectores Sociales fueron uno de los más favorecidos por la política económica: en 1986 crecieron 19.22% y en 1987 20.25%. En el caso del sector Educación, la situación resultó aun mas favorable: 27.02% en 1986 y 25.60% en 1987. Los datos considerados son hasta 1989 porque el proceso de regionalización, presupuestariamente, apertura a las regiones desde 1990 como volumen. En ese sentido, con las diferencias del caso, cada región equivale a un Gobierno Central "pequeño" , teniendo éste también el rango presupuestal de volumen. Por lo tanto, las cifras consignadas en la Cuenta General de la República (fuente de información) no permiten mayor comparación.

9

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Cuadro I.3 Perú : estructura del gasto del Gobierno Central, 1985-1989 (En tanto por ciento) Sectores / Años Total (Montos en nuevos soles) • Sectores sociales Educación Salud Trabajo Vivienda • • • Militares 1_/ Economía Otros 2_/ 1985 100.0 1986 100.0 1987 100.0 1988 100.0 1989 100.0

(4,940 (10,85 (24,85 (108,74 (2,600,89 ) 5) 3) 1) 5) 17.4 12.5 4.7 0.1 0.1 12.5 47.2 22.9 18.5 13.0 5.1 0.1 0.3 13.4 46.3 21.8 19.8 14.9 4.7 0.1 0.1 13.9 43.0 23.3 28.0 21.9 5.7 0.2 0.2 18.0 19.3 34.7 24.5 18.5 5.7 0.1 0.2 18.0 27.2 30.3

Fuente : MEF (1991a) Elaboración : Propia 1_/ Excluye las fuerzas policiales. 2_/ Incluye sectores de infraestructura, policial, administración y otros.

Aunque paradójico, la Constitución de 1979 en su artículo 39 dispone que "no menos del veinte por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto del gobierno central" sean asignados a la educación, el precepto constitucional se cumplió -observemos una vez mas el Cuadro I.3- también en un momento de crisis económica (1989) y, aquí la paradoja, incumplió el mandato en un período de crecimiento económico (14.9% en 1986). El incremento observado, financiado con recursos de tesoro público, debía de modificar en "forma drástica" sus fuentes de financiamiento. Las llamadas fuentes tradicionales de financiación (tesoro público, endeudamiento y transferencias), sobre todo la primera, para la administración educativa en aquella oportunidad, tenían que ir gradualmente perdiendo participación en el gasto total. La propuesta anunciada en el Proyecto Educativo Nacional (ME 1986:55-56) por otro lado relieva el "concurso del sector empresarial". No obstante esta fuente de financiamiento, se propone igualmente hacer partícipe de la financiación a la Asociacion de Padres de Familia, Iglesia, Clubes, etc.. Como una forma de generar ahorro, la propuesta de la práctica profesional docente también es anunciada. El uso de la infraestructura de la comunidad, en un contexto de escazes de centros educativos, resulta también parte de las fuentes alternativas de financiación. Por último, se crearía la "tarjeta educativa" con el fin de motivar -vía precios subsidiados, en convenio con el sector empresarial- a futuros cooperantes y voluntarios del sector educativo. ________________________________________________________________________ 18 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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Despúes de los continuos fracasos experimentados por tratar de -al menos- aliviar la ya crítica situación financiera del sector -reflejado en una mayor desviación con respecto a la tendencia histórica-, la curva del GEP modificó su patrón de crecimiento: sufrió un aumento (ver Gráfica 1) y se mantuvó así hasta antes de la ejecución de los programas de estabilización. Por ello la misma gráfica revela la caida a partir de 1988. La misma gráfica también muestra que los sucesivos gobiernos, a partir de 1967, no pudieron detener la caida tendencial del GEP (Pacheco Lay 1992)10. Con el cambio de ministro del Ramo, el tema del financiamiento fue abordado como un problema. Se entendió -de acuerdo con ME (1986)- que la causa de una mayor participación de las fuentes de financiamiento tradicionales (léase tesoro público) era producto de la inexistencia de una "política que promueva, ejercite, enriquezca y oriente las potencialidades de las personas y de las instituciones a la satisfacción de la necesidades educativas." Esta situación ha permitido que no se entienda en el seno de la sociedad a la educación por su función social. La misma dependencia es causante, dada la relación de causalidad directa entre la actividad económica y los ingresos públicos, del incumplimiento constitucional de presupuestar un mínimo (20%) de los recursos ordinarios del gobierno central. Siguiendo con el diagnóstico realizado por la nueva gestión educativa, la disparidad de los costos educativos, en sus dimensiones de niveles y modalidades, espacio geográfico y tiempo, es producto del "empirismo" presupuestario. Más aún, existe una descoordinación entre entidades públicas (INIED, COOPOP, ORDES, Municipios y Microrregiones) que ejecutan presupuesto de inversiones, lo cual conlleva -es casi seguro- a la ineficiencia en el gasto. En adelante, sobre todo a partir de la puesta en marcha de los programas económicos de corte recesivos (setiembre de 1988), la historia del sector se repetía una vez más. La sensibilidad del GEP ante los cambios operados en el nivel de la actividad económica ponía de manifiesto lo débil de su posición frente a situaciones de estabilización económica11. Empleando otra vez la Gráfica 1, resulta ilustrativo ver como al mismo tiempo que se produce la pérdida de dinamismo del GEP, los recursos financieros de la Educación Pública pierden también participación en el producto total. En otras palabras, la crisis del GEP puede ser interpretada como la pérdida gradual de importancia, medido a través del coeficiente GEP a PBI, que la sociedad le venía asignando12. Y la pérdida de dinamismo del GEP fue tanto que los recursos financieros ejecutados -y no
10

El modelo de tendencia aplicado al GEP se obtuvo mediante la técnica de los mínimos cuadrados ordinarios. El resultado es el siguiente: LnGEP = 9.9069 + 0.0488T (70.9) (8.6) r2 = 0.65, D.W. = 0.13, F = 74.62, n = 42 (1950-1991). En 1988, despues del sector Trabajo, el sector Educación tuvo uno de los mayores crecimientos negativo respecto al año anterior (-39.35%). Los ratios GEP a PBI fueron los siguientes: 2.50% en 1985, 2.90% en 1986, 3.36% en 1987, 2.21% en 1988, 2.26% en 1989, 1.85% en 1990 y 1.73% en 1991.

11

12

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Grá 1 fica Pe : flu u cion s d l g sto e u t p b ycoe n e rú ct a e e a d ca ivo ú lico ficie t GEP/PBI, 1 5 - 1 9 90 91
0.60 5.00 4.50 0.40 4.00

3.50 0.20 3.00

1950 1951 1953 1956 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1973 1976 1977 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1989 1990 1988 1991 1954 1957 1974 1958 1978 1952 1955 1972 1975

2.50

2.00

-0.20 1.50

1.00 -0.40 0.50

-0.60

0.00

GEP

GEP/PBI

Gráfica2 Perú: gasto e ducativo público real, 1 5 - 1 9 90 91 (1979 =100% )
10 4 10 2 10 0 8 0 6 0 4 0 2 0 0
19 90 19 88 19 86 19 84 19 82 19 80 19 78 19 76 19 74 19 72 19 70 19 68 19 66 19 64 19 62 19 60 19 58 19 56 19 54 19 52 19 50

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los del presupuesto inicial- en 1991 se nivelaban en términos reales con los niveles alcanzados en la década de los sesenta (véase Gráfica 2) 13. La combinación de las políticas de estabilización y ajuste estructural, esta vez, resultaban ser los causantes del retroceso experimentado14. 2.1.1.Clasificación económica Detectada a inicios de 1985 la evolución cada vez más crítica del GEP, en un sector intensivo en mano de obra, el efecto de aumentar los pagos al factor trabajo resultó particularmente favorable. El nuevo gobierno había decidido incrementar las remuneraciones del personal docente y administrativo, sobre todo el primero de ellos. Al mismo tiempo, la política educativa fijó entre otras metas prioritarias la aceleración de absorción de personal docente y administrativo15; de igual manera, priorizó los gastos en inversión. Sobre lo último, el gobierno "detectó" la existencia de una cantidad elevada de alumnos por centro educativo en zonas urbanas, situación ésta que se grafica en el hacinamiento; en las zonas rurales y de frontera, a su turno, la realidad era distinta: o no existía centros de enseñanza o los existentes se encontraban en abandono (ME 1986:24). Definitivamente, el compromiso del Estado por proveer infraestructura educativa resultaba, a la luz de la situación, insuficiente. Frente a ello, "(...) resulta frecuente que las asociaciones de padres de familias y los muncipios asuman el desarrollo de la infraestructura de la escuela y colegios, sea a través de actividades que posibiliten su financiamiento, sea mediante el trabajo comunal (...)." (Ibíd.:26). El efecto inmediato de la medida de priorizar las inversiones del sector fue la mayor participación de los gastos en inversión respecto al gasto educativo total. De acuerdo con el Cuadro I.4, en 1985 la participación de los gastos corrientes respecto al gasto total fue 097.3%; en 1986, éstos bajaron a 91.4% y por ello las inversiones absorvieron el 8.6%. En la medida que se resentía gradualmente la economía, los gastos corrientes pasaron a tener una
13

Las tasas de crecimiento anual del GEP durante el período 1985-1991 fueron las siguientes: -3.88% (1985), 27.04% (1986), 25.60% (1987), -39.57% (1988), -10.09% (1989), -21.94% (1990) y -4.40 (1991). La variación acumulada en el mismo período fue -27.24%. Cuando uno revisa el primer capítulo, Caracterización de la problemática, de los diversos planes de desarrollo del sector Educación, las primeras líneas anuncian -en el estilo del sector- el efecto restrictivo en las finanzas educativas de las recurrentes crisis económicas del país. Para mayor detalle véase ME(1989, 1990b, 1991c). De acuerdo con el Informe de gestión (ME 1990a), el incremento acumulado de plazas de apoyo educativo (auxiliares de biblioteca, auxiliares de laboratorio, porteros guardianes, porteros y personal de limpieza) llego a ser casi doce veces mayor a lo alcanzado en el primer quinquenio de los ochenta (32,066 plazas de incremento en 1986-1990 y 2,700 plazas en 1981-1985).

14

15

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mayor participación. Todo indica que la política de crecimiento selectivo, propuesta por el órgano oficial de planificación con el fin de racionalizar el uso de los escasos recursos financieros, en adelante no consideraba al sector Educación16. De este modo, los gastos corrientes al final del periodo gubernamental cubrían casi la totalidad de recursos (98.4%) en desmedro de los recursos destinados a equipos, obras y construcción escolar (1.6%)17. El maltrato al coeficiente de gastos en inversión pública con respecto al gasto total de alguna manera pudo ser revertida. En efecto, a pesar que el Ministerio de Educación consideró como estrategia de desarrollo las posibles instalaciones alternativas, tales como locales públicos; el uso de material local, en el ánimo de abaratar costos; la utilización óptima del centros educativo, a fin de atender a la cada vez mayor demanda educativa; y la actualización del catastro de centros educativos, con el propósito de buscar asignar racionalmente los bienes y servicios, ninguna de tales medidas -así pareciera ser- tuvieron el éxito con el cual fueron propuestos (ME 1988:65). Cuadro I.4 Perú : Estructura del gasto del Ministerio de Educación, 1985 - 1991 (En tanto por ciento) Asignaciones / Años Total Gasto Corriente Remuneraciones Bienes y Servicios Transferencias Corrientes Pensiones 1 1 1 1 1 1 1 985 986 987 988 989 990 991 100. 100. 100. 100. 100. 100. 100. 0 0 0 0 0 0 0 97.3 91.4 94.6 96.5 95.1 98.4 94.6 63.4 55.4 58.8 60.5 65.0 68.2 62.5 1.1 1.5 0.7 2.1 1.4 1.4 1.7 16.7 19.0 17.9 18.0 11.4 11.9 15.1 16.0 15.4 17.2 15.9 17.3 16.9 15.3

16

De acuerdo con Postigo (1988), la heterodoxia en 1988 había generado tres problemas "básicos": aceleración de la inflación, pérdidas de reservas internacionales y abultado déficit fiscal. Además, como lo afirma el autor, los niveles bajos de inversión comprometían el mediano y largo plazo. Frente a ello -concluye- hay dos alternativas: "crecimiento selectivo o retorno a la ortodoxia". La crisis de los gastos en inversión del sector se inició un periodo antes al de los gastos corrientes. En 1987, el crecimiento experimentado por éstos fue 30.04%, en cambio los gastos de inversión decrecieron -21.33%.

17

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Gasto de Capital
Fuente : Cuadro A.1 Elaboración : Propia

2.7

8.6

5.4

3.5

4.9

1.6

5.4

Iniciado tanto el proceso de estabilización a los balances fiscal y externo como el proceso de reducción de personal de la administración pública, el Gobierno de Fujimori decide a través de la cartera de Economía mantener los sueldos reales atrasados en relación al ritmo inflacionario y, por ello, se produce una reducción de la participación de los gastos corrientes18. Ciertamente, el nivel relativo de participación alcanzado coloca a este tipo de gasto con el logrado a fines de 1987. Los gastos de capital, por efecto del atraso experimentado en los gastos más líquidos, esta vez sin tener un tasa de crecimiento positiva, ven crecer su participación a 5.4%. Líneas propias merece la distribución del componente corriente de los niveles educativos, clasificado éste en gasto directo e indirecto. El gasto directo está referido a los desembolsos efectuados en aquel factor (docente de aula) que interviene de manera directa en la educación, situación que difiere en el caso de los gastos indirectos (personal administrativo). De acuerdo con el Cuadro I.5, el gasto directo de los niveles educativos estuvo creciendo hasta 1990. En aquel año se logró -en el perído de estudio- la mayor participación (94.7%). Contrario a ello, el gasto indirecto bajó su participación sobre todo en los años 1987 (8.1%), 1988 (9.2%) y 1990 (5.3%). Lo sucedido con la participación de ambos componentes está en relación directa al trato remunerativo, de perfil diferencial, aplicado. En efecto, a pesar que lo ejecutado se inclina a favorecer al componente directo (docente de aula), la política de ampliar las metasde ocupación (docente y administrativo) favoreció al personal administrativo. Nótese en el mismo cuadro que el ratio docente sobre administrativo (D/A) en el tiempo estuvo disminuyendo. Si en 1985 por cada 7.0 docentes hubó un administrativo, en 1990 la relación pasó a 4.7. En 1991, por otro lado, la mayor participación del gasto indirecto (22.0%) se debió principalmente al pago efectuado al personal que se retiró de la Administración Pública y este concepto, como se sabe, ha tenido un efecto mayor entre los administrativos. Cuadro I.5 Perú: Gasto corriente total (GCT), directo (GD), indirecto (GI) de los niveles y modalidades educativos y relación docente sobre administrativo (D/A), 1985-1991 (En tanto por ciento) Años 1985 1986 1987 1988 1989
18

GCT 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

GD 82.6 85.0 91.9 90.8 90.3

GI 17.4 15.0 8.1 9.2 9.7

D/Aa 7.0 8.3 6.0 4.9 4.7

Agréguese el hecho que hasta marzo de 1992 del sector se retiraron, acogiendo a las normas de incentivo, voluntariamente 2,249 empleados ubicados en Lima Metropolitana (INEI 1992).

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1990 1991

100.0 100.0

94.7 78.0

5.3 22.0

4.7

Fuente : Cuadro A.9 Elaboración : Propia a En personas. Nota : La columna D/A obtenida de ME (1990a:126).

2.1.2.Objeto del Gasto En virtud de la mayor participación en el presupuesto, el componente principal resulta ser las remuneraciones. De acuerdo con las primeras disposiciones de Economía, el gobierno decidió casi a fines de 1985 operativizar el plan de reactivación económica aumentando entre otros las remuneraciones del profesorado. Ciertamente, en el periodo 1985-1990 se puede definir en materia remunerativa dos etapas o momentos, perfilados ambos por el desarrollo de la economía (Arnao y Pacheco 1992). De acuerdo con los mismos autores, "(e)n la determinación de esa primera etapa convergieron dos acontecimientos importantes. Uno, la predisposición de la administración García hacia un trato remunerativo más favorable al Magisterio en relación al resto de la Administración Pública. El otro, siendo más importante aún, la presencia de condiciones económicas propicias para expandir el gasto en favor de la burocracia." (Ibíd.). En 1985, el coeficiente de participación de las remuneraciones era 63.4% y en 1991 62.5% (véase Cuadro I.4). Qué sucedió en el interin?. Lo relevante entre la relación remuneración  del sector Educación-contexto económico es que, al menos en este período, cuando la situación económica es de bonanza los gastos totales en remuneración 0decaen en participación respecto al GEP y viceversa cuando el contexto es de crisis. La administración García, siguiendo una práctica presupuestaria iniciada a fines de 1984, en la misma temática remunerativa, decidió que parte de los aumentos concedidos, en conceptos como refrigerio y movilidad y bonificaciones especiales (zona de frontera, zona de menor desarrollo, etc.), tanto al Magisterio como al personal administrativo, se ejecutaran en partidas presupuestarias totalmente ajenas al concepto remunerativo. Esta decisión, por ello, afectó a las transferencias corrientes. Si decidieramos, por otro lado, eliminar los gastos no destinados al pago de personal tanto activo (docente y administrativo) como pasivo (pensionista), es decir excluir bienes, servicios y gastos de capital del presupuesto, el sector Educación entonces dedicó en el período 1985-1991 en promedio 94% de sus recursos financieros para pago de planilla (remuneraciones, transferencias corrientes y pensiones). El instrumento básico, por otro lado, para estimular -o desestimular- económicamente la carrera Magisterial es la Escala Remunerativa Magisterial. Como parte de las remuneraciones, los docentes se encuentran ubicados en los distintos Niveles Magisteriales según algunos criterios. Los principales son de tres tipos: experiencia (expresado en el tiempo de servicio), ubicación (zona de frontera, rural, en emergencia, etc.) y jornada cronológica (24, 30 y 40 horas). Lo cierto es que el gasto total de remuneraciones responde a la cantidad de personal y no, como debería ser, por sueldo medio. Es evidente, asimismo, la ________________________________________________________________________ 25 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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inexistencia de criterios económicos para estimular la carrera Magisterial19. Los bienes y servicios a su turno, componente sensible a las repercusiones económicas, no llegaron a cubrir los niveles alcanzados en anteriores periodos gubernamentales. Al interior de éstos, los gastos dedicados a la adquisición de material para el aula (tizas, sobre todo) sufren los embates de una crisis que se prolonga desde mediados de la década del setenta. La excepción no podía ser los gastos 0en textos escolares (ME 1991a:64). Aunque el Gobierno decide priorizar la ayuda a la población mediante la donación de paquetes escolares, ésto no se traduce en un aumento significativo en la partida presupuestaria correspondiente. El destino presupuestario seguido por los pagos específicos tanto a los organismos públicos descentralizados como las instituciones públicas repercute en las transferencias corrientes. Por ello, el aumento progresivo de éstos gobierno tras gobierno. A fines de 1985, las transferencias corrientes lograban absorver el 16.7% de los recursos financieros totales. En general, la tendencia se mantuvo de acuerdo con la evolución de la economía. En el contexto de ajuste estructural, por otro lado, hay que sumarle los pagos por concepto de incentivo al retiro del personal administrativo; de allí que en 1991 recupera su participación (15.1%). En general, las remuneraciones en promedio para el periodo (1985-1991) cayeron comparativamente al resto de asignaciones genéricas de manera mucho más veloz (-4.36% anual), siguiéndoles las transferencias corrientes (-4.14%) y las pensiones (3.22%). En cambio los bienes y servicios (4.39%) y los gastos de capital (65.86%) crecieron. Estos resultados reflejan los cambios anuales expresados a través de sus respectivas tasas de crecimiento pero no nos dice nada acerca de sus niveles absolutos. En otras palabras, los cambios anuales, aunque significativos en términos relativos, sea hacia arriba o hacia abajo, se producen como producto, en niveles absolutos, de la miseria financiera que ejecutó el sector. 2.2. Costo Unitario 2.2.1.Por alumno 2.2.1.1.Niveles y modalidades Los cambios operados en los niveles de asignación presupuestaria, debidos en gran medida a la crisis fiscal en ciernes, y el planeamiento de las metas de atención, ambas en conjunto, permitieron modificar la política de subsidios (costos) que desde la Dirección de Planificación del Ministerio de Educación se intentaba monitorear. Aunque es evidente que en los aspectos financieros existía responsabilidad de parte de la cartera de Economía, al fijar los llamados
19

De acuerdo con el informe PP50569H de la Dirección de Informática del Ministerio de Educación a mayo de 1991, para una dependencia de Lima Metropolitana, el valor hora de un docente promedio del V nivel magisterial con 40 horas de jornada cronológica (puesto jerárquico) es S/ 1.67 y en el caso de un docente de I nivel magisterial con 30 horas (ingresante a la carrera magisterial) es S/ 1.83; es decir, el valor hora de un recién ingresado -por lo menos en este informe-, y con menor jornada cronológica, tiene un precio ligeramente superior al de uno con tiempo completo y encima ocupando algun puesto de responsabilidad.

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"techos" presupuestales, la distribución interna corresponde a las autoridades encargadas del sector Educación. En 1985, el costo promedio nacional aproximado era 49 dólares (ver Cuadro I.6). En el mismo año, al nivel educativo Superior le correspondía 3.80 veces más respecto del Promedio nacional; al mismo tiempo, los niveles Inicial y Primaria participaban en menor proporción (0.66 y 0.85, respectivamente). Tres años más adelante, con la puesta en marcha de las políticas de estabilización, se procede a realinear la estructura relativa de costos. Por lo pronto, Primaria aumenta su 0peso relativo (1.24) y el resto de niveles y modalidades educativas, particularmente Superior, decae en la participación relativa. Se puede afirmar, según lo acontecido, que las autoridades del Ramo decidieron reducir la asignación del gasto por alumno en la totalidad de niveles educativos para incrementar, aunque en menor medida con respecto al año anterior, a Primaria. De acuerdo con los resultados, las prioridades de la "Nueva Política Educativa" (ME 1990:18-19) no concordaron con el ordenamiento promedio del costo relativo obtenido en el periodo 1985-1990. El gobierno, así lo anunció, decidió priorizar la Inicial, en cuanto nivel, y según con los resultados obtenidos ocupó el último lugar; en el caso de las modalidades, priorizó la Ocupacional y la Especial, en ese orden, y al término del periodo éste resultó tener una mayor absorción relativa del costo.20 Las nuevas autoridades gubernativas a partir de agosto de 1990 iniciaron la aplicación de medidas de política económica que buscaban afanosamente ajustar los menores ingresos frente a los mayores egresos, sobre todo en el sector fiscal, y al mismo tiempo aplicar una serie de medidas en el sector Educación; y una de éstas se tradujo en el realinamiento de la estructura relativa de costos similar al logrado en los años 1985 y 1986, salvo el nivel alcanzado en aquella oportunidad por la Superior. Esta misma estructura relativa, un año más tarde, ha sufrido modificaciones. Según ella, los niveles Especial y Superior resultaron tener los cambios mas notables; en el caso del primero, su costo es equivalente a 7.33 veces más y en cuanto al último 1.04. En cambio Inicial, Primaria y Secundaria practicamente no han sufrido mayores variaciones. Esta situación se contradice con la prioridad educativa propuesta en el Plan 1991 del sector (ME 1991c) en el que se anuncia la atención a todos los niños comprendidos entre los 6 y 14 años.

20

Los costos promedios relativos en el periodo 1985-1990 fueron los siguientes: Inicial 0.59, Primaria 0.90, Secundaria 1.22, Superior 2.47, Especial 4.11 y Ocupacional 1.05.

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Cuadro I.6 Perú : Costo unitario corriente (CUC) por alumno según niveles y modalidades educativas,1985-1991 (En número índice) Años Promedi o nacional 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 CUC ( en USD) 49 65 66 38 66 72 83 Inicial Primar Secunda Superi Especi Ocupacio ia ria or al nal 0.66 0.65 0.57 0.52 0.39 0.75 0.75 0.85 0.86 0.86 1.24 0.78 0.78 0.75 1.29 1.30 1.33 0.65 1.50 1.25 1.51 3.80 2.41 2.49 1.07 3.36 1.68 1.04 5.10 4.16 4.64 2.71 3.74 4.36 7.33 1.07 1.10 1.05 0.79 1.28 1.00 1.22

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

Fuente : Cuadros A.2, A.3 y A.8 Elaboración : Propia

2.2.1.2.Distribución espacial Los economistas han observado que las sociedades presentan un desarrollo espacial desigual, producto de los "obstáculos a la transmisión de los impulsos del desarrollo a través del espacio y el fracaso en el establecimiento automático del equilibrio en la distribución de la población, los recursos y la actividad económica" (Sthor 1972). Lo último motivó la intervención del Estado, asignando mediante planes elaborados por las oficinas sectoriales de planificación de los respectivos ministerios, según prioridades previamente establecidas, los recursos a las actividades o proyectos de carácter regional emprendidos. En efecto, a pesar de la práctica de planeamiento con prioridades del plan en el Trapecio Andino, microrregiones, comunidades campesinas y nativas, áreas urbano-marginales, áreas de frontera y regiones, el gasto ejecutado total por alumno fue mayor en aquellas zonas donde el proceso de acumulación se lleva a cabo de manera permanente (Pacheco Lay 1992b). Detengamonos en este punto. Las prioridades espaciales aludidas en el Plan, para ser efectivas, deberían haber arrojado un resultado de gasto promedio relativamente estable o superior al ejecutado en 1985, de lo contrario tal prioridad no hubiese existido. Revisemos los resultados del Cuadro I.7. De acuerdo con éste, los departamentos Apurímac, Ayacucho, Cusco, Puno y Arequipa -integrantes del Trapecio Andino- no han sufrido mayor variación: o tenían una menor participación respecto al promedio del periodo o su participación ya era mayor. En cambio Huancavelica, Moquegua y Tacna, también integrantes del Trapecio Andino, si mostraron un crecimiento relativo. Por lo dicho, la intención de priorizar éste se cumplió de manera parcial21. Por otro lado, este mismo indicador para el periodo 1985-1990 fue 78.8 dólares, y la menor asignación por alumno se produjo en 1988 (46.3 dólares).
21

Para mayor detalle sobre el Trapecio Andino, véase ME (1986b).

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Financiamiento de la Educación

Cuadro I.7 Perú: relación del gasto ejecutado total por alumno según regiones económicas respecto al promedio nacional, 1985-1991 (*) (En tanto por ciento)
Regiones / Años Nacional : - (%) - Monto (En USD) Región Central 1. Lima -Lima -Callao Regiones Descentralizadas 2. Arequipa -Arequipa -Moquegua -Tacna 3. Trujillo -La Libertad -Ancash 4. Chiclayo -Lambayeque -Cajamarca -Amazonas 5. Piura -Piura -Tumbes Espacios Mercantiles 6. Ica -Ica -Ayacucho -Huancavelica 7. Huancayo -Junín -Pasco -Huánuco 8. Cusco -Cusco -Apurímac -Madre de Dios 9. Puno -Puno Regiones de Colonización 10. Iquitos, Pucallpa y -Loreto -Ucayali -San Martín 1 1 1987 1988 1989 1990 1991 X T.C. 7.63 100. 100. 100.0 100.0 100. 100. 100. 100. 73.4 80 83.4 46.3 80.7 102. 99.6 80.2 114. 118. 117.3 121.4 121. 103. 109. 115. 119. 122. 121.7 130.6 130. 120. 123. 124. 131. 128. 130.1 134.6 134. 113. 105. 125. 104. 100. 105.6 118.0 118. 144. 145. 119. 136. 143. 143.0 140.8 140. 126. 146. 139. 109. 107. 109.2 104.7 107. 99.1 110. 106. 96.6 94.0 94.8 96.0 96.0 97.1 98.3 96.1 97.1 96.5 79.7 76.3 93.0 88.3 98.6 76.7 87.0 86.1 86.1 88.2 88.9 91.6 76.2 76.2 100. 85.0 81.5 81.3 81.3 113. 94.4 91.3 75.5 75.5 91.6 84.7 81.0 98.0 98.0 123. 130. 113.

7.42 13.61 7.39 17.19 8.15 9.20 10.52 9.98 16.67 18.36 13.81 19.64 8.21 15.02 18.61 9.59 18.87 13.31 8.00 13.69 19.91 12.73 10.50 12.93 13.07

81.2 78.9 79.3 117. 110. 114.7

112. 111. 110.2 111.6 111. 101. 103. 108. 94.1 92.2 105.6 100.3 100. 113. 107. 102. 57.2 61.4 64.7 74.6 74.6 94.1 93.8 74.4 98.0 95.6 83.6 82.8 73.9 71.1 93.5 87.3 68.4 99.2 99.2 98.1 98.4 97.4 81.6 81.6 110. 102. 90.0 76.2 76.2 87.9 89.1 77.5

95.4 96.1 92.2 96.8 96.8 87.5 89.7 93.5 78.9 76.6 76.6 84.4 84.4 100. 74.5 82.2 132. 124. 115.0 108.9 108. 137. 128. 122. 80.3 84.3 86.3 75.9 75.9 84.8 98.9 83.8 93.7 93.7 99.5 94.6 98.4 79.1 79.1 93.0 96.6 87.6 89.7 89.7 104. 91.2 93.2

105. 101. 100.5 88.6 88.6 88.2 93.1 92.3 92.1

Fuente : Cuadros A.4, A.5 y A.8 Elaboración : Propia (*) Excluye el gasto de los Organismos Públicos no Desconcentrados. (**) Periodo 1985-1990, (X) Promedio, (T.C.) Tasa de crecimiento promedio.

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Cuadro I.8 Perú: relación del gasto ejecutado total por centro educativo según regiones económicas respecto al promedio nacional, 1985-1990 (*) (En tanto por ciento)
Regiones / Años 1985 1986 1987 1 1989 1990 X T.C. Nacional : - (%) 100.0 100.0 100.0 100. 100.0 100.0 100.0 7.63 - Monto (En USD) 12,46 12,92 13,65 7,28 12,20 15,39 12,32 Región Central 1. Lima -Lima 295.5 317.9 302.3 317. 325.2 267.4 304.3 8.68 -Callao 391.0 408.5 393.0 429. 455.2 398.3 412.6 11.25 Regiones Descentralizadas 2. Arequipa -Arequipa 156.0 167.8 156.7 157. 156.3 126.9 153.6 6.45 -Moquegua 82.3 85.8 82.8 90.2 91.8 111.0 90.7 18.27 -Tacna 128.2 140.6 136.7 137. 139.3 127.6 135.0 11.08 3. Trujillo -La Libertad 121.9 128.9 121.7 115. 112.9 105.1 117.6 8.34 -Ancash 78.9 78.5 75.8 77.9 78.7 79.9 78.3 11.48 4. Chiclayo -Lambayeque 159.4 161.1 156.4 137. 136.9 138.3 148.2 9.80 -Cajamarca 46.4 48.1 45.7 45.6 45.4 61.0 48.7 19.51 -Amazonas 44.8 44.1 41.0 39.3 40.3 57.4 44.5 20.55 5. Piura -Piura 82.7 82.4 79.4 76.5 77.3 91.0 81.5 14.88 -Tumbes 115.5 15.0 116.9 102. 104.1 136.6 98.4 144.08 Espacios Mercantiles 6. Ica -Ica 189.3 189.9 178.7 182. 186.8 170.6 182.9 8.95 -Ayacucho 42.8 55.7 60.7 57.3 59.0 65.1 56.8 22.41 -Huancavelica 28.7 33.7 33.9 39.3 39.1 49.6 37.4 23.38 7. Huancayo -Junín 88.8 88.6 83.2 89.4 90.6 89.7 88.4 10.96 -Pasco 45.4 49.0 49.5 46.9 46.9 64.2 50.3 21.86 -Huánuco 52.7 52.6 47.8 52.7 51.1 60.5 52.9 14.01 8. Cusco -Cusco 82.2 87.1 79.7 83.8 82.2 75.7 81.8 8.62 -Apurímac 54.6 55.7 52.4 56.1 56.8 69.1 57.4 17.09 -Madre de Dios 53.8 55.5 50.9 51.0 49.6 66.0 54.5 17.62 9. Puno -Puno 80.5 86.5 85.0 75.5 74.4 84.3 81.0 14.14 Regiones de Colonización 10. Iquitos, Pucallpa y -Loreto 60.4 61.3 58.6 55.2 54.1 60.8 58.4 12.46 -Ucayali 70.4 73.3 67.9 59.0 55.9 69.7 66.0 13.65 -San Martín 66.3 67.6 64.7 63.6 63.2 76.1 66.9 15.54 Fuente : Cuadros A.6, A.4 y A.8 Elaboración : Propia (*) Excluye el gasto de los Organismos Públicos no Desconcentrados. (**) Periodo 1985-1990, (X) Promedio, (T.C.) Tasa de crecimiento promedio.

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Cuadro I.9 Perú: relación del gasto ejecutado total por sección según regiones económicas respecto al promedio nacional, 1985-90 (*) (En tanto por ciento)

Regiones / Años Nacional : - (%) - Monto (En USD) Región Central 1. Lima -Lima -Callao Regiones 2. Arequipa -Arequipa -Moquegua -Tacna 3. Trujillo -La Libertad -Ancash 4. Chiclayo -Lambayeque -Cajamarca -Amazonas 5. Piura -Piura -Tumbes Espacios Mercantiles 6. Ica -Ica -Ayacucho -Huancavelica 7. Huancayo -Junín -Pasco -Huánuco 8. Cusco -Cusco -Apurímac -Madre de Dios 9. Puno -Puno Regiones de 10. Iquitos, Pucallpa y -Loreto -Ucayali -San Martín

1

1 X

T.C. 23.9

100. 100. 100. 2,09 2,60 2,34 167. 137. 152. 169. 151. 160. 138. 112. 125. 100. 123. 111. 151. 141. 146. 108. 101. 105. 83.6 92.7 88.1 102. 105. 103. 60.6 81.3 70.9 49.8 65.7 57.7 81.0 95.2 88.1 93.7 125. 109. 136. 123. 130. 78.7 84.3 81.5 56.6 72.0 64.3 101. 100. 101. 60.0 81.4 70.7 67.2 79.1 73.1 93.1 86.9 90.0 71.5 86.0 78.7 64.6 86.2 75.4 74.7 86.5 80.6 62.2 68.8 65.5 76.6 92.7 84.7 69.5 82.7 76.1

1.8 10.6 1.0 52.2 15.4 16.4 37.3 27.5 66.1 63.4 45.7 65.8 11.7 32.6 57.6 22.8 67.9 45.8 15.6 49.2 65.2 43.5 37.0 49.8 47.5

Fuente : Cuadros A.7, A.4 y A.8 Elaboración : Propia (*) Excluye el gasto de los Organismos Públicos no Desconcentrados. (**) Periodo 1985-1990. (X) Promedio; (T.C.) Tasa de

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crecimiento promedio.

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Al interior de las distintas regiones económicas, corresponde a los Espacios Mercantiles, donde las actividades económicas predominantes están vinculadas al comercio y, en muchos casos la producción corresponde a unidades productivas artesanales -y familiares- con bajo valor agregado, la menor participación con respecto al promedio nacional (sobre todo Huancavelica y Huánuco). En cambio, los departamentos considerados como fronterizos -salvo Puno y Amazonasfueron favorecidos con una mayor ejecución presupuestaria por alumno. 2.2.2.Por centro educativo Al igual que lo ocurrido en la asignación del gasto por alumno, cuando la unidad de referencia es el centro educativo los resultado muestran que lo asignado a cada uno de ellos fue con el transcurrir del tiempo mayor. En efecto, sin en 1985 cada centro educativo en promedio recibió 10,135 dólares, en 1990 pasó a 15,394 dólares (ver Cuadro I.8). El problema observado con la asignación por alumno, es decir el asignar mayor costo a las zonas de mayor acumulación, puede ser extendido en este caso, y aun con mayor enfasis. En esta oportunidad son los centro educativo ubicados en las Regiones de Colonización los que reciben, comparativamente con el promedio nacional, las menores asignaciones.

2.2.3.Por sección22
Los costos por sección revelan también un aumento promedio de la asignación. En 1989 cada sección recibió en promedio 2,099 dólares y en 1990 2,600 dólares. El patrón de asignación es igual que en los caso de alumno y centro educativo (véase Cuadro I.9); es decir, a mayor pobreza económica menor es la asignación presupuestaria. 3. Efectos directos de la política económica en el GEP 3.1. En la brecha financiera Como se anotó, los recursos financieros destinados a la educación provenientes de la fuente tesoro público paulatinamente descendían, despues de llegar al momento cumbre en 1966. Los recurrentes "cuellos de botella" ocurridos principalmente en las cuentas fiscales, produjeron, ante la política de contraer los gastos fiscales, sendas caidas que con el devenir se vinieron agravando. Miranda (1992) ha calculado para la Educación Pública peruana la brecha entre el gasto potencial (GEPp) y el gasto real (GEPr)23. Los resultados son de por si
22

Los datos están referidos a los años 1989 y 1990. La información estadística del Ministerio de Educación sólo refiere al período mencionado.

23

"Si tomamos en cuenta que 1966 es el año en el que más se invirtió en educación y supuestamente quisiéramos lograr ese mismo nivel, tan sólo tendríamos que multiplicar el gasto unitario real por alumno (1979=100%) por las metas de atención (anual). Este ejercicio lo realizamos a lo largo del período 1966-1991 y así obtuvimos la inversión potencial u óptima (...). Evidentemente que en este caso, para nada tomamos las metas de tipo cualitativo en lo que a formación de recursos ________________________________________________________________________ 33 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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Cuadro I.10 Perú : Gasto Real y Gasto Potencial del Ministerio de Educación, 1966-1991* (Miles de intis de 1979)

Año

1966 98,000 98,000 0 0.0 0.0 1967 97,136 104,500 7,364 0.3 0.3 1968 76,010 111,064 35,054 1.6 1.9 1969 77,000 114,619 37,619 1.7 3.6 1970 81,324 120,634 39,310 1.8 5.4 1971 81,513 126,404 44,891 2.0 7.4 1972 100,969 132,955 31,986 1.4 8.8 1973 101,822 142,490 40,668 1.8 10.6 1974 106,923 148,758 41,835 1.9 12.5 1975 105,546 157,550 52,004 2.3 14.9 1976 106,157 165,682 59,525 2.7 17.5 1977 98,421 171,585 73,164 3.3 20.8 1978 84,274 177,419 93,145 4.2 25.0 1979 76,471 178,179 101,708 4.6 29.6 1980 107,461 180,910 73,449 3.3 32.9 1981 116,516 188,273 71,757 3.2 36.1 1982 103,326 198,951 95,625 4.3 40.4 1983 91,269 202,310 111,041 5.0 45.4 1984 92,805 209,139 116,334 5.2 50.6 1985 89,217 225,114 135,897 6.1 56.7 1986 113,321 233,488 120,167 5.4 62.1 1987 142,331 240,076 97,745 4.4 66.5 1988 85,947 247,327 161,380 7.2 73.8 1989 77,338 255,439 178,101 8.0 81.8 1990 60,372 263,173 202,801 9.1 90.9 1991 57,712 261,089 203,377 9.1 100.0 Total 2,225,9 100.0 Fuente : a) ME - OA / DIAF - Balances de Comprobación, varios años. b) ME - OPPE / DIPP, MEF - DGPP - Calendarios de Compromiso, 1989, 1990 y 1991. (*) No incluye Universitaria Elaboración : Propia

Gasto real

Gasto Difere Estructu Estructu potencial ncia ra % ra

ilustrativos y, al mismo tiempo, dan cuenta -así lo llama- de "una de las tantas brechas en la economía por cerrar." Veamos la Gráfica 3. A medida que la actividad económica pierde dinamismo, las curvas van separándose paulatinamente. De hecho que a fines de la década de los ochenta la separación entre una y otra curvas es la máxima; es el divorcio sin precedentes entre el anhelo de costear por alumno un equivalente a lo logrado en 1966 y la humanos se refiere (...)." (Ibíd. :7). Además de lo anotado, no está confirmado si en aquella oportunidad -año 1966- los coeficientes técnicos (por ejemplo, relación docente sobre administrativo) eran los óptimos. En todo caso, 1966 es un punto máximo en el tiempo que responde estrictamente a un argumento de índole financiero. ________________________________________________________________________ 34 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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realidad paupérrima de lo ejecutado a través del tiempo. Allí no termina la lectura. En efecto,

Gráfica3 Perú: gastoeducativo público real ypotencial, 1966- 1991
(1979 =100%)
300,000

250,000

200,000

150,000

100,000

50,000

0 19661967196819691970197119721973197419751976197719781979198019811982198319841985198619871988198919901991

Gasto real

Gastopotencial

el déficit acumulado equivale a casi el 65% del valor alcanzado por la actividad económica en 1991. Más aún, en 1986 el acumulado resultó ser un poco mas al 60% y en los años 1990 y 1991 la diferencia entre el GEPr y el GEPp fueron una de las mayores y por ello les correspondieron por año 9.1% del total acumulado (ver Cuadro I.10). 3.2. En la eficacia del gasto La necesidad de llevar a cabo una gestión financiera que busque administrar eficientemente los recursos que la economía en su conjunto asignó a la educación -y que de hecho fueron en menor cuantía- se suma al problema generado por la deserción y la repitencia o, en otras palabras, a la baja tasa de promoción. Como parte de la literatura educativa, los trabajos sobre el éxito de una cohorte demuestran que éste es mayor en la medida que el coeficiente de eficacia se apróxima a la unidad; dicho de otra manera, cuando el tiempo de vida de una cohorte, expresado en años-alumno, no se ________________________________________________________________________ 35 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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expande en el tiempo por motivos de la repitencia y la deserción (UNESCO 1972). Es, por tanto, permisible cuantificar el mayor o menor coeficiente de eficacia a través del costo unitario y, posteriormente, generalizarlo al presupuesto ex post. Los cálculos para el periodo 1985-1991 fueron efectuados por Miranda y Pacheco (1992). Según los resultados, las "pérdidas" acumuladas en la Primaria de Menores bordean la cifra de 199 millones de dólares; la Secundaria de Menores no se queda atrás: padece la misma suerte, pero en menor magnitud (75 millones de dólares)24. 3.3. En el funcionamiento del sistema educativo Es lógico suponer que el comportamiento del aporte del tesoro público ha afectado de manera fundamental el funcionamiento del sistema en todas sus instancias. Si bien consideramos que este tema debe ser tratado con profundidad en el documento referido a gestión y administración, creemos necesario señalar someramente algunos elementos referidos a los lineamientos de política educativa que pudieron lograrse plenamente, y al desarrollo de algunas actividades básicas que no pudieron cumplirse a cabalidad, debido a la evolución de los recursos asignados y a su distribución. 3.3.1.Sobre los lineamientos de la política educativa 1985-1990. El plan sectorial de mediano plazo 1985-1990 presentaba una serie de lineamientos de política directamente relacionados con la asignación de recursos, a modo de ejemplo presentaremos algunos de ellos, acompañados de algunas referencias que nos parecen relevantes sólo a nivel indicativo, por no ser un objetivo específico de este estudio. a) Reducción gradual y efectiva del analfabetismo. En esta área según cifras del INEI se habría logrado alfabetizar a un millón de analfabetos en el periódo 1985-1990, cifra por debajo de la meta trazada, manteniéndose una alta tasa en las áreas rurales y en la población femenina. La carencia de recursos no permitió articular un plan integral de alfabetización y la labor de los alfabetizadores voluntarios que recibían una propina, con escasa participación de personal capacitado para esta tarea. b) Expansión del servicio educativo, con prioridad en las zonas de frontera, áreas rurales y áreas urbano-marginales. Como se demuestra en el acápite 2.1.2. de este capítulo, se cumplió en forma parcial con esta inteción priorizadora. Por otro lado, la mayor expansión se dió en el número de docentes (37.7% de incremento), mientras que la matrícula los hizo en 18%, sustentándose así la orientación hacia la absorción de empleo que la política económica asigna al sector. c) Mejoramiento de la calidad de la enseñanza aprendizaje en sus aspectos pedagógico y científico, y atención integral al educando.
24

De acuerdo con Schiefelbein y Heikkinen (1991:4), en 1988 la repitencia en primaria originó un gasto equivalente a 65 millones de dólares.

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Este aspecto fue, sin duda, el que menor logro alcanzó. El bajo nivel de las remuneraciones, con su secuela de abandono de los docentes y especialistas más calificados (apróximadamente la mitad del Magisterio nacional se encuentra en calidad de intitulado en pedagogía), el deterioro acelerado de la infraestructura educativa, la carencia oportuna y permamente de materiales educativos, la falta de recursos para bienes y servicios, provocaron una baja notable en la calidad del servicio (ver mayor información en el capítulo IV de este estudio). Además los programas multisectoriales (salud y nutrición) no se desarrollaron al ritmo del deterioro de la situación socioeconómica de las familias. d) Impulso al desarrollo de la educación técnica y tecnológica con enfasis en las áreas agropecuaria, minera e industrial. La carencia de recursos para gastos de inversión no permitió el cumplimiento de esta aspiración, se llegó a construir algunos locales que no pudieron ser equipados de acuerdo a los requerimientos que esta formación exige. e) Racionalización de la administración educativa, mediante la desburocratización y deconcentración efectivas, que permita un mejor uso de los recursos. El personal de la administración creció hasta duplicarse según las estimaciones existentes, logrando burlar las restricciones señaladas en las sucecivas leyes de presupuesto mediante el preocedimiento de nombrar personal de apoyo en los centros educativos y destacarlos a instancias administrativas. Se lograron avances en la desconcentración y descentralización a través de la puesta en marcha de la regionalización. f) Garantía de una sólida formación y desarrollo profesional del magisterio en reconocimiento de su alta responsabilidad social. Las restricciones financieras afectaron también a los centros de formación magisterial con su consecuente caída de la calidad y bajo nivel remunerativo que no permitió a los docentes continuar acciones de perfeccionemiento. El indicador de desprofesionalización en este sentido resulta elocuente. Se presentaron una serie adicional de lineamientos referidos al impulso a la investigación educativa, a la educación no formal, a la construcción en los organismos no desconcentrados o al establecimiento de una red nacional de información y de sistemas, etc., cuyo logro no fue posible por razones financieras, pero cuyo análisis trasciende este documento.

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3.3.2. Sobre las actividades básicas Algunas de las actividades básica del sector fueron afectadas en su funcionamiento por el nivel y distribución de los recursos financieros, pudiéndose mencionar las siguientes: a) La tendencia a considerar el gasto educativo como mecanismo de absorción de empleo y las restricciones en relación al ingreso del personal administrativo (ver acápite 3.3.1.-e), determinó que la sede central y las USEs aumentaran su personal con trabajadores "destacados", lo cual a la vez de incrementar el burocratismo, dificultó el cumplimiento adecuado de actividades importantes, al no contar con la debida capacitación de los especialistas de carrera, ni se sentía seguro en su puesto, por lo que no prestaba la importancia debida a las funciones que debía cumplir. b) El deterioro en el nivel de remuneraciones fue motivo de la deserción del personal calificado tanto en la docencia como en el área administrativa normativa, volviéndose difícil conseguir incluso personal adecuado para cubrir niveles o instancias de decisión. Asimismo, obligó a docentes y administrativos a buscar nuevas fuentes de ingresos disminuyendo su dedicación. c) La escasa asignación de recursos para bienes y servicios impidió el cumplimiento eficiente de una actividad tan importante como la supervisión y la evaluación, quedando los hacedores de normas sin información real sobre su aplicación y sus resultados. d) A nivel de centros educativos esta carencia determinó un nivel operativo mínimo, siendo necesario recurrir a fuentes adicionales de recursos, como los padres de familia y actividades diversas para cubrir servicios mínimos de electricidad y agua e incluso tizas y papeles, etc. e) La carencia de recursos de inversión determinó el deterioro de la infraestructura general y de los servicios sanitarios, para solucionarla también fue necesario el aporte de otras fuentes de ingreso. f) La investigación educativa y la capacitación docente son dos áreas que fueron severamente efectadas por la asignación de recursos, pudiendo desarrollarse algunas actividades sólo en función a la cooperación internacional.

4. Universidades Públicas25
Como parte del sistema educativo, las universidades públicas también fueron afectadas por la crisis del sector fiscal. Debe señalarse que la fuente de financiación principal proviene de las transferencias directas del gobierno central. En la década de los ochenta, éstas representaron en promedio el 92.8% de recursos de toda fuente. Ante el incremento de la matrícula universitaria y la caida de los recursos financieros, el
25

La sección siguiente se basa en Arregui y Melgar (1992).

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efecto en los costos por alumno se hizó sentir. Si en 1970 el gasto promedio equivalía a 1,400 dólares en 1989 descendió a 360 dólares. La contracción real de los gastos promedios por alumno alteró la composición económica del presupuesto. En la actualidad una parte muy significativa de los gastos totales se dedica al presupuesto operativo (90%) y, por ello, los gastos en inversión resultan ser solo el 10%. Las remuneraciones por su parte absorven el 68% de los gastos corrientes. El efecto final de la caida del monto asignado para cada estudiante universitario perjudicó la calidad de la enseñanza y al mismo tiempo descapitalizó tanto a la mano de obra directa (catedráticos) como las inversiones (infraestructura, equipo, laboratorio, gabinetes, etc.). Por último, la universidad frente al estado caótico de sus finanzas viene asimilando una actitud nueva en la gestión. Como lo señalan Arregui y Melgar (1992:1), "(h)ay señales claras de que el hasta hace poco incuestionable principio de la gratuitad de la enseñanza ha empezado a ser relativizado, al tiempo que el manejo de los recursos institucionales ha empezado a responder a una racionalidad más sensible a las señales del mercado." 5. Areas críticas De acuerdo con lo visto, el siguiente es un listado de áreas críticas. A. Sensibilidad de la fuente principal de financiamiento de la Educación Pública, tesoro público, ante los programas de estabilización económica. B. Entre los componentes del presupuesto por objeto del gasto, los recursos financieros tanto en bienes y servicios (textos escolares, sobre todo) como gastos de capital han sido, en niveles absolutos, los más deteriorados en el tiempo. En términos de tasas, en cambio, son las remuneraciones. C. En cuanto al gasto por niveles y modalidades educativos, la primaria resultó ser el más afectado. La caida del gasto de la primaria, a pesar del incremento de 1988 en su costo unitario, es superior al resto de niveles D. Existe duplicidad, lo cual conlleva a una ineficiencia, en los desembolsos de los gastos en capital (inversiones) por parte de diversas instituciones públicas. E. Inexistencia de criterios económicos para retribuir al factor trabajo (docente, sobre todo) del sector. En cuanto a las posibles soluciones, las siguientes son señaladas. A. Constitución de un fondo de carácter compensatorio (podría ser FONCODES) que contribuya a nivelar los desequilibrios financieros. Estos se presentan en dos dimensiones: temporal y espacial. B. Diseñar una política de asignación del gasto en el que se priorize aquellos recursos financieros (remuneraciones y textos escolares, por ejemplo) que contribuyan a mejorar la calidad de la educación. C. Unido a lo anterior, implementar una política que vigorize a la Primaria. Esta propuesta, además, permitiría enfrentar al anafalbetismo y al mismo tiempo conjugar con la propuesta de ayuda formulada en Jomtien. D. Diseñar una política de pagos al sector basado en criterios económicos. II. Fuentes complementarias

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Habiendo tratado en el capítulo anterior el comportamiento del aporte del Estado a la educación, será conveniente analizar algunas fuentes complementarias a éste, que contribuyen a financiar el sistema educativo, las que están constituídas por el sector privado: aporte de las familias y las empresas, y la Comunidad Internacional: Cooperación Técnica y Financiera, que han venido aportando recursos significativos y que denominamos fuentes convencionales, y proponer algunos mecanismos alternativos para la captación de mayores aportes a las que llamaremos fuentes no convencionales. 1. Fuentes convencionales A medida que el aporte del Estado disminuía las familias han debido asumir una mayor participación en el financiamiento de la educación, teniendo en cuenta la importancia que se le asigna como vehículo de mejoramiento económico y social; igualmente las empresas, a la mano de las exigencias que le impone la competitividad han reconocido la importancia de contar con una mano de obra con mayor calificación, destinando mayores recursos a este fin; y por último, la comunidad internacional ha resaltado la importancia de la educación para el proceso de desarrollo económico y social de las naciones pobres, asignando un prioridad importante a este fin, en sus programas de cooperación técnica y financiera. Todos estos aspectos serán analizados en las siguientes líneas. 1.1. Contribución del Sector Privado 1.1.1.Aporte de la Familias Si bien en el Perú la Educación Pública no implica pagos por derechos de enseñanza, tradicionalmente las familias en forma individual, han debido asumir los gastos relativos a la canasta escolar, han existido muy pocos programas de apoyo en cuanto a la dotación de libros y útiles escolares, uniformes, etc., asi como gastos de movilidad y refrigerio. Sin embargo a partir de mediados de la década de los 70 han debido asumir colectivamente cargas adicionales a medida que el aporte estatal disminuía y se costreñía básicamente el pago de las remuneraciones docentes. Es así que, a través de las Asociaciones de Padres de Familia han debido incrementar sus aportes para contribuir a gastos de infraestructura, pago de los servicios básicos: luz, agua, mobiliario y en algunos casos una remuneración complementaria a los docentes. Adicionalmente las familias han contribuído indirectamente, a través de la transferencia de matrículas públicas a las privadas y sustancialmente con el costo de oportunidad de mantener un niño en la escuela en un contexto de creciente pobreza. Podemos considerar que estas contribuciones constituyen un sobrecosto para este sector si tenemos en cuenta su aporte a los ingresos del Estado vía impuestos indirectos (que constituyen el 7% del PBI frente al 1.2 de los directos), dentro de una estructura impositiva regresiva que no contribuye a una adecuada redistribución de ingresos y por ende a la equidad social26.
26

Ver Cuadro I.2.

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1.1.1.1.Gastos directos La encuesta sobre niveles de vida (ENNIV) realizada por CUANTO S.A. en el mes de octubre de 1991 indica que el gasto promedio de las familias en educación en Lima Metropolitana, como se presenta en el Cuadro II.1, ascendió a 4.92 USD y 44.96 USD según tipo de gestión del centro educativo: público y privado, respectivamente27, incluyendo el gasto en pensiones, Asociación de Padres de Familia, libros, uniformes, refrigerio, movilidad, etc. Estas cifras demuestran que las familias que utilizan la educación privada gastan en promedio en el periódo 1985-1990 9.13 veces más que los usuarios de la educación pública, siendo esta diferencia uno de los factores que explican el estancamiento en el nivel de cobertura privado en el periodo 1985-1990 y su escaso crecimiento entre 1990 y 199128. Cuadro II.1 Lima Metropolitana: Gasto promedio mensual de las familias en educación según tipo de gestión, 1991 a_/ (En nuevos soles)

Niveles

Gasto Desviación Coeficiente promedio estandar de variación b_/ 4.58 41.82 6.80 43.05 1.48 1.02

Público Privado

Fuente : ENNIV (1991) Elaboración: ILEE Notas : a_/ Al mes de octubre b_/ Incluye los siguientes gastos: matrícula, desembolsos por Asociación de Padres de Familia libros, uniformes, pensión, refrigerio, transporte, etc.

Por otro lado, sumando el gasto de las familias en la Educación Pública con el subsidio otorgado por el Estado, que en ese año ascendió a 6.92 USD29, se obtienen un gasto total por alumno, de ambas fuentes, de 11.84 USD, del cual el gasto directo de las familias en la educación pública cubre el 41.5% y el subsidio estatal el 58.5%. A la misma fecha el gasto de las familias significó el 71.1% del subsidio estatal, es decir, que las familias aportan 0.71 USD por cada dólar que aporta el Estado, para la educación de sus miembros.

27

Se considera el tipo de cambio promedio del mes de octubre de 1991 (0.93 S/. x USD). Ver cuadros II.2 y II.3 de la presente sección. Del cuadro 1.6, Capítulo I del presente trabajo.

28

29

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Cuadro II.2 Lima Metropolitana: Gasto promedio mensual de las familias en educación según niveles educativos, 1991 a_/ (En nuevos soles)

Niveles

Gasto promedio b_/ 9.14 10.80 34.54 37.91

Desviación estandar 18.11 17.37 54.02 50.14

Coeficiente de variación 1.98 1.16 1.57 1.32

Primaria Secundaria Superior no universitaria Superior universitaria

Fuente : ENNIV (1991) Elaboración: ILEE a_/ Al mes de octubre b_/ Incluye los siguientes gastos: matrícula, desembolsos por Asociación de Padres de Familia libros, uniformes, pensión, refrigerio, transporte, etc.

En el Cuadro II.2 se presenta la información de los desembolsos de las familias para educación según niveles educativos, señalándose que los mayores niveles de gasto estan en función del nivel educativo: 9.83 USD para primaria, 11.6 USD para secundaria, 37.04 USD para superior no universitaria y 40.76 USD para superior universitaria30. Asimismo debe destacarse la brecha entre el gasto de las familias en educación básica (primaria y secundaria) y la superior (universitaria y no universitaria), llegando a alcanzar 4.1 veces entre los niveles, así como la similitud en el gasto entre primaria y secundaria, y entre las dos modalidades de educación superior. Las encuestas sobre ingresos y gastos de hogares realizadas por el Instituto Nacional de Estadística e Informática, nos señalan una progresiva disminución en la proporción del gasto que se destina a la enseñanza. Como presenta el Cuadro II.3, el gran grupo de Gastos de Esparcimiento, Diversiones, Servicios Culturales y de Enseñanza, del cual el grupo enseñaza cubren apróximadamente el 50%, ha venido disminuyendo su importancia relativa, a medida que los ingresos reales de la población bajan, pasando de representar el 7.3% del gasto total en 1985-86 a sólo el 4.9% en 1990, lo que estaría demostrando la sensibilidad de este componente de la canasta familiar ante los cambios en los niveles de ingreso. Cuadro II.3 Lima y Callao: Estructura porcentual de gastos de los hogares por encuestas,1986-1990
Grandes grupos de gasto ENAPRO M II ENAPRO ENAPROM ENSECO M III IV 01/89 - 01/90 -

30

Se considera el tipo de cambio promedio del mes de octubre de 1991 (0.93 S/. x USD).

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12/85 11/86 1. Alimentos y bebidas. 2. Vestido y calzado. 3. Alquiler, vivienda,combustible y electricidad. 4. Muebles, enseres y mantenimiento del hogar. 5. Cuidado de la salud, servicios médicos y médicinas. 6. Transporte y comunicación. 7. Servicios de cultura y enseñanza. 8. Otros bienes y servicios. Fuente : INEI Elaboración : Propia 46.9 11.9 8.9 6.3 3.9 8.6 7.3 6.2

01/88 12/89 51.4 11.2 4.6 8.0 3.2 9.1 6.6 5.9

12/89 55.9 8.8 7.8 4.9 2.1 7.6 6.4 6.5

12/90 61.7 7.6 6.1 4.5 1.9 7.9 4.9 5.4

Si bien no ha sido posible encontrar información confiable sobre los aportes que realizan las Asociaciones de Padres de Familia en el pago de servicios básicos y obras de infraestructura, existen evidencias que permiten asegurar que éstos se han incrementado durante el periódo de estudio, aunque con la agudización de la crisis y la disminución del nivel de ingresos, el aporte financiero disminuye, y aumenta la contribución en trabajo directo. 1.1.1.2.La Educación Privada A pesar de que constituye un gasto directo para las familias en términos de pago de matrícula y derechos de enseñanza, hemos considerado que la educación privada es una contribución indirecta al financiamiento estatal, en cuanto libera a éste de una porción de la demanda potencial por educación. El sector privado cubre un 15% de la matrícula total del país, habiéndose producido ligeras variaciones en el periódo 1985-1991, en estrecha relación con los periódos de ajuste, como se muestra en el Cuadro II.4. El ajuste de setiembre de 1988 detuvo el incremento de años anteriores y el de 1990 significó un decrecimiento de la proporción atendida en 1991. Debe resaltarse la importancia de la atención privada en la educación ocupacional y en la educación superior no universitaria y universitaria que superan ampliamente el promedio nacional, mientras que la educación inicial y primaria se encuentran por debajo de éste y la educación secundaria y especial se acercan al promedio nacional. En cuanto al comportamiento durante el periodo analizado, la matrícula en el sector privado creció en 26.5%, a una tasa promedio anual de 4%, notándose una desaceleración en 1988 y 1989 y sobre todo en 1991, año en el que sólo creció en 1.8%, según la información del Cuadro II.5. Se aprecian notables diferencias en el comportamiento de la matrícula privada entre los niveles y modalidades destacándose el crecimiento de la educación superior no universitaria ________________________________________________________________________ 43 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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correspondiente a los Institutos Superiores Tecnológicos y Pedagógicos, cuya matrícula aumenta en 277.2%, en virtud de la demanda del mercado de trabajo, que exige cada vez Cuadro II.4 Perú : Cobertura de la matrícula por el Sector Privado según niveles y modalidades educativas, 1985-1991 Niveles y Modalidades Educación Inicial Educación Primaria Educación Secundaria Edu. Sup. no Universitaria Educación Universitaria Educación Especial Educación Ocupacional Total 1 1 1 1 1 1990 1991 985 986 987 988 989 (p) (e) 1 1 1 1 1 3.9 4.2 3.4 2.6 1.7 1 1 1 1 1 2.2 1.9 1.8 1.7 1.5 1 1 1 1 1 3.6 3.9 4.0 4.0 4.1 3 3 4 4 4 2.6 7.2 0.4 3.4 6.0 3 3 3 3 3 4.6 3.7 5.8 4.0 2.6 1 1 1 1 1 4.4 1.9 4.0 5.9 7.7 5 5 5 5 5 3.6 3.2 3.7 3.9 3.2 1 1 1 1 1 5.4 5.6 5.8 5.5 5.9 11.8 11.6 14.0 44.7 34.3 17.1 53.3 16.1 11.4 11.1 14.1 43.5 29.6 15.4 45.1 15.7

Fuente : ME/DE - Estadísticas Básicas de la Educación, 1985-1991. Matrícula 1991 (versión preliminar) de febrero de 1992 - documento de trabajo. Elaboración : Propia

Cuadro II.5 Perú : Tasas de crecimiento anuales de la matrícula en Educación Privada según niveles y modalidades educativas, 1985-1991

Niveles y Modalidades Educación Inicial Educación Primaria Educación Secundaria Edu. Sup. no Universitaria Educación Universitaria

1 1 1 1 1 1 1 986 987/ 988/ 989/ 990/ 991/ 991/ /19 1 1 1 1 1 1 85 986 987 988 989 990 985 13.1 0.5 0.1 -0.5 8.1 5.2 28.7 0.7 0.5 0.5 0.4 3.2 2.6 6.7 6.0 3.5 3.4 3.2 3.9 5.9 28.9 67.5 24.3 23.1 22.5 8.3 8.6 10.5 277. 2 9.2 -2.6 -3.0 10.8 -7.1 15.0

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Educación Especial Educación Ocupacional Total

-9.0 23.5 20.1 18.3 2.1 12.2 12.3 12.3 5.4 4.6 3.3 3.5

4.5 -1.5 64.3 5.3 -7.4 41.5 5.3 1.6 26.5

Fuente : ME/DE - Estadísticas Básicas de la Educación, 1985-1991. Matrícula 1991 (versión preliminar) de febrero de 1992 - documento de trabajo. Elaboración : Propia

mayores requisitos de estudio y a la imposibilidad de las universidades para atenderla, así como las posibilidades de lograr una certificación rápida. Se agrega a esto las posibilidades de ganancia para la inversión en este nivel y la escasez de recursos estatales para su implementación, dando lugar a una proliferación de instituciones privadas de todo tipo y especialidad. Mientras que, por otro lado, cabe destacar el escaso incremento en la matrícula privada del nivel primario sólo en 6.7%. A nivel nacional encontramos grandes disparidades, tanto en la cobertura como en la tasa de crecimiento durante el periódo 1985-1991, como se aprecia en el Cuadro II.6, notándose que los niveles de atención y el crecimiento de la matrícula en el sector privado guarda estrecha relación con los niveles de pobreza en los distintos departamentos de país. En cuanto a la contribución de la educación privada al PBI global, ésta se mantuvo en el periódo entre el 0.4% y el 0.5%, creciendo entre 1985-1991, como se muestra en el Cuadro II.7, sin embargo, dado el crecimiento de la matrícula en 26.5% se produjo una disminución en el aporte por alumno matriculado de S/. 0.015 en 1985 a S/. 0.013 en 1991, en términos reales. 1.1.2.Aporte de las Empresas El sector empresarial parece haber comprendido la importancia de su contribución a la educación, en el marco de la apertura de los mercados y la necesidad de lograr mayores niveles de productividad que le permitan competir con la producción de otras naciones. No se cuenta con información adecuada sobre la contribución de este sector, sin embargo, dadas las características de sus necesidades se podría afirmar que se orienta al apoyo de la educación ocupacional y de la educación superior. El interés de este sector y su orientación se puede apreciar a través de algunas pistas, como el hecho de la protesta gremial de la Sociedad Nacional de Industrias cuando el gobierno decidió eliminar la contribución del 1.5% del total de planilla de personal, que toda empresa con más de 15 trabajadores debe abonar al Servicio de Aprendizaje para el Trabajo Industrial (SENATI), institución de la modalidad de educación ocupacional, logrando que este aporte se mantenga. Asimismo, el Instituto Peruano de Administración de Empresas (IPAE) sostiene un Instituto Superior Tecnológico y muchas empresas individuales participan en patronatos de apoyo a universidaes y otras instituciones de educación superior. Sin embargo debemos señalar que, en el marco de las medidas que está tomando el gobierno actual, se han eliminado los beneficios tributarios que se otorgaban por donaciones a instituciones educativas, lo que unido a la recesión existente en el aparato productivo nos ________________________________________________________________________ 45 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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hace preveer una disminución importante en el aporte empresarial a la educación. Del análisis efectuado podemos concluir que el aporte privado, tanto de la familias como de las empresas, han significado una contribución importante para cubrir los déficits provocados por la reducción del gasto estatal, sin embargo estos aportes parecen haber llegado a su tope y están limitados por la caída de los ingresos reales y la recesión productiva, elementos temporales y exógenos al sistema educativo. Esta circunstancia provoca el surgimiento de grandes disparidades, de acuerdo a los niveles económicos de los distintos sectores de la población, haciendo necesaria la creación de un fondo compensatorio que se distribuya en razón inversa a las condiciones de la zona. Dado que los incrementos en la productividad tienen su base en la educación de la fuerza laboral y que ésta no sólo depende de la capacitación en el trabajo o de la educación superior, sino que requiere un mejoramiento significativo de la educación básica, la que además Cuadro II.6 Perú : Cobertura de la Matrícula Total por el Sector Privado según departamentos, 1985 - 1991

Departam entos Amazonas Ancash Apurímac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancaveli Huánuco Ica Junín La Libertad Lambayequ Lima Loreto Madre de Moquegua Pasco Piura

19 19 19 19 19 1990( 1991( 85 86 87 88 89 p) e) 2.7 5.4 0.5 2 1.9 2.3 2 8.1 6.7 5.8 1 1 1 1 2 4.6 0.6 1 2 1 3.1 6.6 1.2 2 2.4 1.6 2 8.2 5.5 6.7 1 1 1 1 2 4.0 0.2 1 1 1 2.8 6.6 1.0 2 2.6 1.4 2 7.7 4.8 6.8 1 1 1 1 2 4.2 0.4 1 1 1 2.6 6.1 0.7 2 2.7 1.3 2 7.4 4.0 6.7 1 1 1 1 2 4.3 0.5 1 1 1 2.4 5.6 0.7 2 2.8 1.1 2 6.9 3.2 6.6 1 1 1 1 2 4.4 0.7 1 1 1 2.8 5.9 0.9 23.9 2.8 1.3 26.9 7.0 3.3 6.6 14.5 11.8 18.2 16.3 30.0 4.6 0.7 16.4 12.0 12.1 3.2 6.1 0.9 23.9 2.8 1.5 27.0 7.1 3.5 6.6 14.9 12.1 18.0 16.3 30.2 4.8 0.8 16.3 12.7 12.3

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Tasa de crecimiento 1985/1991 54.7 39.6 134.1 30.1 86.7 -15.3 40.5 7.0 -33.9 51.8 33.6 22.4 25.1 -0.5 38.6 42.6 147.3 20.1 -23.9 45.5

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Puno San Martín Tacna Tumbes Ucayali Total :

Fuente : ME/DE - Estadísticas Básicas de la Educación, 1985-1991. Matrícula 1991 (versión preliminar) de febrero de 1992-documento de trabajo Elaboración : Propia

8.0 1.7 1 2.7 3.0 1

7.9 1.9 1 2.9 3.9 1

7.9 1.9 1 2.9 3.5 1

6.9 1.9 1 2.9 3.2 1

5.8 2.0 1 2.8 2.9 1

6.1 2.1 17.1 3.0 3.2 16.1

6.4 2.3 17.4 3.3 3.5 15.7

2.7 74.3 43.6 68.2 52.6 26.5

Cuadro II.7 Perú: Producto Bruto Interno y Matrícula para la Educación Privada, 1985 - 1991 Valores a precios de 1979 (Nuevos soles)

A ños

PBI

PBI Total

Matríc PBI / ula Matrícula 0.015 0.015 0.015 0.014 0.014 0.013 0.013

PBI / PBI Total 0.43 0.41 0.39 0.42 0.47 0.50 0.51

1 3,573,9 15,473 999,24 985 40 1 1 3,904,2 16,037 1,053,1 986 10 21 1 4,234,7 16,727 1,102,0 987 10 49 1 3,881,2 16,495 1,138,4 988 80 77 1 3,428,6 16,258 1,178,5 989 10 54 1 3,254,8 16,317 1,241,4 990 40 93 1 3,331,5 17,056 1,263,8 991 10 08

Fuente : INEI - Dirección Nacional de Cuentas Nacionales. ME - DE -Estadísticas Básicas de la Educación, 1985-91 Elaboración : Propia

constituye requisito indispensable para seguir aquellas, podría considerarse un aporte del sector empresarial para la constitución de dicho fondo compensatorio. Ahora a lo anterior, el hecho que las empresas han venido beneficiándose de la expansión de la cobertura educativa básica, sin aportar a ella, podría demostrarse con el comportamiento ________________________________________________________________________ 47 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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seguido por sus utilidades frente al decrecimiento relativo de las remuneraciones, al analizar la distribución funcional de ingreso, entre 1950 y 1990, período en el que hubo un gran impulso en la ampliación cuantitativa del sistema educativo. 1.2. Contribución de la Comunidad Internacional 1.2.1.Cooperación Técnica Internacional durante el periódo 1985-1990 1.2.1.1.Conceptualización La Cooperación Técnica Internacional es considerada como un aporte de la comunidad internacional complementario a las acciones nacionales con el fin de alcanzar los objetivos nacionales de desarrollo definidos en los Planes Nacionales de Desarrollo; sus recursos provienen tanto de paises como de organismos internacionales e instituciones privadas , las cuales brindan cooperación técnica a través de capacitación, servicio de expertos y/o voluntarios y donaciones. Para el presente estudio definimos a la Cooperación Técnica Internacional como la transferencia de conocimientos técnicos que un gobierno o una institución gubernamental dan a un país en desarrollo a solicitud de éste, para apoyar en la preparación, financiamiento o ejecución de planes programas y proyectos, mejorar la formación profesional del personal encargado de actividades específicas. La Cooperación Técnica Internacional tiene el carácter de no reembolsable y es una actividad específicamente transitoria. 1.2.1.2.Normatividad Las acciones de Cooperación Técnica Internacional del Sector Educación durante el periódo del presente estudio,estuvieron bajo el marco normativo del Decreto Ley N 18742 de enero de 1971 y reglamentada por el Decreto Supremo N 0014-71-RE de noviembre de 1971, estableciéndose un sistema que fija las normas a que se sujetará la programación, tramitación y evaluación de la Cooperación Técnica Internacional, teniendo como órganos responsables de estas acciones al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Instituto Nacional de Planificación y las dependencias que cada Ministerio determinase. En la actualidad, mediante Decreto Ley N 25548 del 14 de junio de 1992 se disuelve el Instituto Nacional de Planificación y por Decreto Ley N 25648 del 31 de julio de 1992, la Secretaría Ejecutiva de Cooperación Técnica Internacional del Ministerio de la Presidencia, asume las funciones y responsabilidades inherentes en materia de cooperación técnica del ex Instituto Nacional de Planificación. Sin embargo manteniéndose vigente el Reglamento del Decreto Legislativo N 719 de enero de 1992 , de Cooperación Técnica Internacional, refrendado por el Decreto Supremo N 015-92-PCM del 30 de enero de 1992, en la que se señala que los recursos de Cooperación Técnica Internacional se ejecutan según su contenido y finalidad en las siguientes modalidades: asesoramiento, capacitación, servicio voluntario, donaciones,fondos de contravalor y cooperación técnica a los paises en desarrollo (CTPD), ampliándose a las Secretarías Regionales de Planificación, Presupuesto y Hacienda, los Gobiernos Locales, la Asamblea Nacional de Rectores y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología como responsables de las acciones de Cooperación Técnica Internacional en sus ámbitos correspondientes, manteniendose el procedimiento mediante el cual, la Secretaría Ejecutiva ________________________________________________________________________ 48 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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de Cooperación Técnica Internacional del MIPRE, en base a las demandas nacionales de recursos por CTI, elabora el Programa Nacional de Cooperación Técnica Internacional, el mismo, que es presentado a las fuentes cooperantes oficialmente a través del Ministerio de Relaciones Exteriores. 1.2.1.3.Evaluación 1985-1990 El estudio realiza un análisis retrospectivo cualitativo y cuantitativo de la Cooperación Técnica Internacional recibida por el Sector entre 1985-1990. En este período se buscó el apoyo para los niveles y modalidades del sistema educativo y programas especiales que requerían aportes complementarios a los recursos nacionales. De conformidad con las cifras obtenidas, se logró incrementar la captación de recursos externos, vía Cooperación Técnica Internacional, gracias a una capacidad de gestión ante las fuentes cooperantes a través del Instituto Nacional de Planificación. Los recursos provenientes de las fuentes de cooperación externa han sido orientadas hacia la educación inicial, educación primaria, educación ocupacional, educación superior no universitaria, educación en población, educación agropecuaria, capacitación docente, prevención del uso indebido de drogas, producción de material educativo, cultura, deportes y recreación. Las principales fuentes externas identificadas en el estudio están divididas por: 1º Cooperación Bilateral que es aquella que emana de fuentes gubernamentales y se instrumenta mediante aportes de gobierno a gobierno, asi como también de éste a beneficiarios constituidos. 2º La Cooperación Multilateral, aquella que proviene de organismos internacionales que brindan asistencia técnica en distintas modalidades. 3º La Cooperación de Organizaciones No Gubernamentales que provienen de instituciones privadas extranjeras que pueden ser religiosas, sindicales, profesionales, etc. En el periódo de análisis los proyectos de Cooperación Técnica Internacional permitieron captar recursos por un monto en USD 84,483.5 (miles) que en relación al total nacional representa el 7.2%; ocupando un segundo lugar entre los sectores beneficiados de Cooperación Técnica Internacional, siendo el mayor monto obtenido en el año 1987 con USD 16,629.5 (miles), el cual representó el 9.83% (véase Cuadro II.8). Respecto a las modalidades de cooperación, se ha recepcionado USD 46,188.6 (miles) en donaciones y equipo, asi como USD 22,248.3 (miles) en capacitación y USD 12,862.0(miles) y USD 3,184.6 (miles) en expertos y voluntarios, respectivamente (véase Cuadro II.9). Por otro lado, en cuanto a la captación de recursos vía fuentes externas de cooperación, el Sector Educación ha recepcionado por cooperación bilateral un monto de USD 50,230.1 (miles), que representa el 59.46%; por cooperación multilateral un monto de USD 7,439.2 (miles) que significó un 8.80% y finalmente por cooperación de organismos no gubernamentales internacionales un monto de USD 26,814.2 (miles) que representa el 31.74% del total de captación de recursos externos durante 1985-1990 (véase Cuadro II.10). ________________________________________________________________________ 49 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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En el caso de las fuentes cooperantes que han tenido mayor incidencia de apoyo al Sector Educación, destacan por cooperación bilateral los gobiernos de Japón, USA, Canadá y RFA.Mientras que por cooperación multilateral es importante los aportes del PNUD, la UNESCO, el UNFPA, la OIM y la OEA; en cuanto a los organismos no gubernamentales internacionales destacan la Fundación Van Leer, la Fundación Ford, la Fundación Konrad Adenauer y la Unión Mundial ORT. El análisis realizado señala variaciones significativas en la captación de recursos de la Cooperación Técnica Internacional en los años del periódo de análisis, si bien los saltos mostrados entre los años 1986 y 1987, y luego entre 1989 y 1990 se explican en términos de las diferentes metodologías empleadas en la evaluación del Instituto Nacional de Planificación.En el primer caso, al incorporarse las acciones del ámbito educativo realizadas por sectores públicos o instituciones privadas ajenas al Sector Educación y, en el segundo, debido a un cambio de enfoque que determina una asignación de recursos por áreas estratégicas, que significaron cambios sustantivos en los criterios de distribución utilizados anteriormente (ver Cuadro II.11). Si bien queda por realizar una evaluación más exaustiva sobre los proyectos ejecutados, se detecta la presencia de algunos elementos que determinan la captación de recursos de este tipo y que tienen que ver con factores exógenos y endógenos al Sector Educación. 1.2.1.4.Areas críticas a) Factores exógenos 1. En este rubro debe destacarse que el flujo de recursos está en relación directa con la prioridad que, a nivel de política gubernamental, se asigne a la educación lo que determina la presentación y gestión por parte del Organo Central Nacional de los proyectos del Sector. 2. Los lineamientos de la política de cooperación de las fuentes externas tienen asimismo una importancia fundamental. b) Factores endógenos 1. En cuanto a la programación se presenta una escasa capacidad de generación de proyectos en el Sector, lo que unido a una falsa concepción de la finalidad de los recursos de esta cooperación como sustituto y no complemento al esfuerzo nacional, determina la carencia de un programa sectorial integrado y coherente, de solicitudes aceptables para las fuentes cooperantes. Asimismo, se produce una atomización y dispersión de esfuerzo en pequeños proyectos de escasa significación. 2. En lo referente a la ejecución, encontramos otra carencia importante en la capacidad de gestión de los proyectos en ejecución, que determina un alto nivel de centralismo en la toma de decisiones y dificulta el proceso de transferencia de los proyectos, una vez terminado el aporte externo. 3. Consecuencia de lo anterior es la dificultad para realizar el seguimiento de los proyectos en ejecución, no recibiendo la oficina correspondiente la información necesaria para el control ________________________________________________________________________ 50 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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respectivo, o recibiendo informes con serias carencias de información. Asimismo, no ha sido posible realizar evaluaciones del impacto de las acciones sobre la población beneficiaria ni sobre la transformaciones inducidas por la cooperación. 4. A lo anterior se suman las difultades referidas a la dotación de los recursos de contrapartida necesarios para asegurar la transferencia de tecnología y su asimilación, habiendose considerado a partir de 1990 en las Leyes de Presupuesto la obligatoriedad de considerar recursos para este rubro. Para la superación de la áreas críticas señaladas, se plantean como alternativas de solución: a) Formular un Programa Sectorial de Cooperación Técnica Internacional a mediano y corto plazo que, a partir de la identificación de las áreas deficitarias y de la problematica sectorial, presente un conjunto de proyectos debidamente priorizados, integrados y articulados para su gestión internacional. Será un instrumento esencial para aprovechar la corriente de recursos a que se comprometió la comunidad internacional, a partir de la Declaración sobre "Educación para Todos", aprobada en Jomtiem, Thailandia. b) Estructurar un sub-sistema de Cooperación Técnica Internacional en el Sector Educación fortaleciendo la Oficina de Cooperación Técnica que, a la fecha, cuenta con un sólo profesional y capacitando al personal de las diversas instancias en el manejo de este tema. c) Dada la política gubernamental de reducción de aparato estatal sería conveniente contratar servicios para la formulación, gestión ejecutiva y evaluación de proyectos, manteniendo en el Sector un equipo reducido pero altamente calificado. 1.2.2.Cooperación Financiera Internacional 1.2.2.1.Conceptualización Para efectos del presente estudio, se entiende por cooperación financiera internacional el conjunto de recursos, provenientes de la comunidad internacional, orientados a complementar el esfuerzo nacional en la ejecución de proyectos de inversión, destinados a la ampliación de la cobertura del servicio educativo y/o al mejoramiento de la calidad. Los recursos que provienen de fuentes multilaterales o bilaterales, se utilizan para cubrir la brecha de recursos financieros existente entre las necesidades del sistema educativo y las posibilidades del Estado y tienen carácter reembolsable, aunque en condiciones más favorables, en términos de plazo de repago y/o tasa de interés de las que ofrece el sistema comercial. 1.2.2.2.Normatividad El procedimiento durante el periódo bajo análisis estuvo normado por el Decreto Legislativo Nº 05 - "Ley General de Endeudamiento Público Externo" que señala los requisitos que deben cumplirse internamente para acceder a la captación de estos recursos. Asimismo, anualmente se aprueba una Ley de Endeudamiento que fija los límites máximos de recursos que pueden comprometerse con este fín. ________________________________________________________________________ 51 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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De acuerdo a esta norma, un proyecto de financiamiento externo debe recorrer las siguientes instancias: a) Oficina Sectorial de Planificación para obtener prioridad sectorial. b) Instituto Nacional de Planificación para obtener prioridad intersectorial. c) Ministerio de Industria, Comercio Exterior,Turismo e Integración para obtener dictamen de no competencia en caso de contener componentes importados. d) Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de Economía Finanzas para obtener informe sobre recursos de contrapartida. e) Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Economía y Finanzas para obtener certificación de endeudamiento, según montos vigentes en la Ley respectiva.

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1.2.2.3.Evaluación 1985-1992 La política asumida por el Gobierno peruano sobre el pago de la deuda externa, a partir de 1985, acasionó una severa restricción en la captación de recursos provenientes de la cooperación financiera internacional, que se agravó cuando el país fué declarado "no elegible" para operaciones de esta naturaleza por el Fondo Monetario Internacional, debido a los atrazos incurridos que se acumulaban a partir de 1984. Consecuencia de esta situación fué la suspensión en mayo de 1987 de los desembolsos correspondientes a la fuente de financiamiento externa del proyecto "Implementación de Infraestructura Educativa para Areas Rurales y Urbano Marginales" - PERU-BIRF II (convenio de préstamo N 2465-PE) y la no aprobación de otros dos importantes proyectos que venían gestionandose desde 1981 "Infraestructura Educativa para Areas Urbanas y Rurales Economicamente Deprimidas" con financiamiento de la República Federal Alemana y "Formación y Desarrollo Magisterial" con la cooperación del Banco Interamericano de Desarrollo. Otro factor que contribuyó a la escasa captación de recursos en el periódo analizado fué la excesiva demora en el cumplimiento de los requisitos necesarios para la implementación de los proyectos, como en el caso de los proyectos "Módulos de Equipamiento para Educación" INTERMED I - PERU-RDA y "Módulos Educativos de Cómputo" a través de una línea de crédito que BANCOMEX otorgó a COFIDE, venciéndose los plazos de vigencia antes de completar los requisitos necesarios. Las dificultades señaladas ocasionaron que sólo se ejecutaran las primeras etapas del mencionado proyecto PERU - BIRF y la primera del proyecto "Mini Laboratorios de Química ,Física y Biología para Colegios de Educación Secundaria" -MEPRE III-2/PERU-HUNGRIA, cuyas descripciones de detallan en el Cuadro II.12. Por otro lado, proyectos con un largo proceso de formulación y coordinación interna, con negociaciones avanzadas ante diversas fuentes, cuya descripción se presenta en el Cuadro II.13, no lograron cristalizarse. De esta manera, el país dejó de recibir un importante aporte de recursos destinados a colaborar en la solución de carencias significativas del sistema educativo, teniendo en cuenta que estos proyectos se orientaban a ampliar la cobertura de atención y a la dotación de insumos necesarios para mejorar la calidad del servicio educativo. El análisis realizado señala que en el periódo 1985-1992 el aporte de la comunidad internacional en lo referente al apoyo de proyectos de inversión fue mínimo, debido principalmente a los siguientes factores: 1. La política asumida por el Gobierno anterior respecto al pago de la deuda externa, que determinó la suspensión y la no aprobación de transferencias de recursos financieros. Este factor depende de la decisión política del Gobierno y como tal es de carácter temporal, habiéndose abocado el gobierno actual a su superación, a través de las acciones que se vienen realizando para la "reinserción" del Perú en la comunidad financiera internacional. Cuadro II.8 ________________________________________________________________________ 53 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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Perú : Participación del Sector Educación en el Programa Nacional de CTI, 1985 1990. (Miles de USD) Años Monto Nacional de CTI (1) 117,474.0 150,087.0 169,146.0 199,847.0 204,622.4 331,452.0 Monto de CTI del Sector (2) 8,718.1 8,625.9 16,629.5 15,684.7 19,451.3 15,374.0 84,483.5 % de participac ión (2/1) 7.42 5.75 9.83 7.85 9.51 4.64 7.20

1985 1986 1987 1988 1989 1990 (*)

Total 1,172,628.4

Fuente : INP/DGCTI - Evaluaciones Globales de la Cooperación Internacional, 1985 - 1989. (*) Informe PNUD/INP - 1990 (monto nacional). Considerado bajo el rubro de perfecionamiento de los recursos humanos (monto sectorial). Nota : A partir de 1987 incluye todos los aportes destimados a la capacitación de recursos humanos, incluyendo receptores fuera del Sector.

Cuadro II.9 Perú : Cooperación Técnica Internacional recibida por Sector Educación por Modalidades, 1985 - 1990 (En miles de USD) A Asesorami ento ños 1985 %
Voluntar ios

%

Capacitac ión

%

Donaci ón y equipo

%

Total

%

1,648.0 18.90

61.0 0.70

2,932.4 33.6 4,076.7 4 8,718. 100.0 4 6.7 1 0 6 3,031.1 35.1 3,323.2 3 8,625. 100.0 4 8.5 9 0 3 3,682.7 22.1 9,959.8 5 16,629 100.0 5 9.8 .5 0 9 2,696.8 17.1 8,947.7 5 15,684 100.0 9 7.0 .7 0 5 5,540.7 28.4 11,946. 6 19,451 100.0 8 6 1.4 .3 0

1986

2,241.0 25.71

30.6 0.35

1987

2,623.8 30.10

363.2 2.18

1988

2,414.8 27.70 1,625.4 10.3 6 1,585.2 18.18 378.8 1.95

1989

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2 199 0 2,349.2 26.95 2,459.0 15.9 9 4,364.6 28.3 7,934.6 5 15,374 100.0 9 1.6 .0 0 1

Total 12,862.0

15.2 4,918.0 5.82 22,248.3 26.3 46,188 5 84,48 100. 2 3 .6 4.6 3.5 00 7

Fuente : INP/DGCTI - Evaluaciones Globales de la Cooperación Internacional, 1985 - 1989 Informe PNUD/INP - 1990 Elaboración : Propia

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Cuadro II.10 Perú : Cooperación Técnica Internacional recibida por el Sector Educación por Fuentes Cooperantes, 1985 - 1990 (En miles de USD) Años Bilate ral 1985 1986 1987 % Multilat eral % ONGs % Total %

6,499. 74.5 1 5

607.0 6.96 1,612. 18.4 8,718. 100.0 0 9 1 0

5,696. 66.0 1,122.3 13.0 1,807. 20.9 8,625. 100.0 3 4 1 3 5 9 0 8,144. 48.9 1,824.9 10.9 6,660. 40.0 16,629 100.0 0 7 7 6 5 .5 0 420.3 2.68 3,880. 24.7 15,684 100.0 0 4 .7 0

1988 11,384 72.5 .4 8 1989 1990

9,492. 48.8 1,809.0 9.30 8,149. 41.9 19,451 100.0 6 0 7 0 .3 0 9,013. 58.6 1,655.7 10.7 4,704. 30.6 15,374 100.0 7 3 7 6 0 .0 0

Totale 50,23 5 7,439.2 8 26,81 3 84,48 100. s 0.1 9.4 .81 4.2 1.7 3.5 00 6 4
Fuente : INP/DGCTI - Evaluaciones Globales de la Cooperación Internacional, 1985 - 1989 Informe PNUD/INP - 1990 Elaboración : Propia

Cuadro II.11 Perú : Tasas de Crecimiento de la Cooperación Técnica Internacional recibida por el Sector Educación, 1985 - 1990 (Miles de USD) Años Monto Incremen Nacional to % de CTI (1) 117,474.0 150,087.0 169,146.0 199,847.0 204,622.4 331,452.0 0.00 27.76 12.70 18.15 2.39 61.98 Monto de CTI del Sector (2) 8,718.1 8,625.9 16,629.5 15,684.7 19,451.3 15,374.0 84,483.5 Incremen to % 0.00 (1.06) 92.79 (5.68) 24.01 (20.96)

1985 1986 1987 1988 1989 1990 (*)

Total 1,172,628.

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Fuente: INP/DGCTI. Evaluaciones globales de la Cooperación Internacional, 1985 - 1989. (*) Informe PNUD/INP - 1990 (monto nacional) Considerado bajo el rubro de perfecionamiento de los recursos humanos (monto sectorial). Nota : A partir de 1987 incluye todos los aportes destinados a la capacitación de recursos humanos, incluyendo receptores fuera del Sector. Elaboración : Propia

2. La falta de un estudio integral sobre necesidades y prioridades que señale la líneas de un programa de cooperación internacional en esta área. 3. El procedimiento establecido con la intervención de una serie de instancias de diferentes organanismos públicos, demora el proceso de aprobación interna de los proyectos, la que se produce cuando ya los plazos de vigencia señalados por las fuentes están vencidos, en muchos casos. 4. La carencia, en el sector y en otras instancia intervinientes, de personal calificado en el proceso de formulación y evaluación de proyectos de inversión, determina una escasa calidad de los proyectos y una demora adicional en el proceso de aprobación con la realización de sucesivas reformulaciones y ajustes. 5. Esta carencia de personal calificado implica también la presencia de dificultades para la ejecución de los proyectos que pasan a la etapa operativa, retrasando el cumplimiento de las metas y etapas previstas y generando deconfianza en las fuentes sobre las posibilidades de lograr los objetivos propuestos para su cooperación. Ante esta realidad será necesario, para superar las dificultades señaladas: 1. Formular un Programa Sectorial de Cooperación Financiera a mediano plazo que, partiendo del señalamiento de las necesidades y de la proyección de disponibilidad de recursos nacionales, identifique los proyectos prioritarios para su gestión ante las diversas fuentes cooperantes. 2. Revisar las normas legales referentes a esta materia a fin de lograr la agilización de los procedimientos establecidos. A este fin ayudaría la aprobación en un primer momento del Programa Sectorial, en cuyo marco se gestionarían los proyectos específicos. 3. Dada la política del gobierno actual en lo referente a la reducción del aparato estatal, sería necesario contratar servicios de instituciones privadas para la formulación y gestión ejecutiva de los proyectos, contando con un equipo reducido y altamente calificado para la supervisión y seguimiento en la estructura pública.

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Cuadro II.12 Proyectos de cooperación financiera internacional en ejecución, 1985 - 1991
Denominación: Descripción y objetivos "Implementación de infraestructura educativa para áreas rurales y urbano marginales Perú - BIRF II (Convenio 2564-PE)" Descripción Se orienta a la construcción de aulas producción y distribución de libros de textos, y capacitación de personal del nivel de educación primaria, así como al fortalecimiento institucional con programas de asistencia técnica. Objetivos Contribuir a la ampliación de la cobertura del nivel primaria a través de la construccióny equipamiento de 1,250 aulas en 150 locales escolares con facilidades de s.h. adminiatración y vivienda para el docente de áreas rurales. Contribuir con el mejoramiento de la calidad mediante la capacitación del personal para la aplicación de programas curriculares diversificados y supervisión escolar así como de suministro de textos. Brindar asistencia técnica en áreas críticas de la administración a nivel nacional, regional y local. Localización: componentes y metas Localización Departamentos selecionados: Ancash, Apurímac, Ayacucho, Arequipa, Cajamarca, Callao, Cusco, Huancavelica, Ica, La Libertad, Lambayeque, Lima, Loreto, Piura, Puno. Componentes y metas. Construcción y equipamiento 1,250 aulas - 150 nuevos locales. Producción y distribución 3 ´200 libros de texto para 1º y 2º grado de primaria. Capacitación 17,500 docentes 2,500 directores 1,000 supervisores 1,200 profesores bilingües. Asistencia t{ecnica 19 expertos y consultores. 65 becas y pasantías. Inversión y financiamiento Inversión Costo total US$ 46.8 millones. Costo neto US$ 45 millones. Financiamiento BIRF US$ 27.0 G. Perú US$19.8. Condiciones de pago. Amortización 13 años Periodo de gracia 4 años. Interés: costo calificado. Avance de ejecución Los estudios se iniciaron en 1981. El convenio se suscribióm el 15 de febrero de 1985. A partir del 5 de mayo de 1987, el BIRF suspendió los desembolsos. Desde 1988 se ejecutó con fondos del tesoro público, de acuerdo a disponibilidad de recursos. Se ha construido 426 aulas en 47 locales escolares, y se ha dotado de 245 módulos de equipamiento y mobiliario. Se ha distribuido 648,000 textos. Se ha capacitado a 4,776 personas ebtre docentes, directores y especialistas.

"Minilaboratorios de química, física y biología para colegios de educación secundaria - ampliación MEPER III-2 - PERÚ - HUNGRÍA" Descripción Se orienta a implementarlos planteles de educación secundaria qué acusas déficits de equipamiento en las áreae señaladas como minilaboratorios. Objetivos Elevar la calidad de la enseñanza de ciencias naturales mediante prácticas y experimentos. Capacitar a docentes del área.

Inversión Costo total US$ 9´280,000 1º TE. 2´320,000 2º ET. 2´320,000 3º ET. 4´640,000 Financiamiento 1º etapa Hungría 1´600,000 G.Perú 1_/ 720,000 Condiciones de pago 5% valor FOB alos 45 días de firma de contrato. 15% al anuncio de cada embarque. 80% restante en 10.5 a DS. Interés: 8.5% anual. Fuente: ME / INIED - Informe sobre proyectos de inversión con financiemiento externo, 1987 -88 y 1990. Elaboración: ILEE 1_/ Incluye gastos de capacitación fletes y seguros.

Localización Nivel nacional a centros selecionados por la dirección correspondiente. Componentes y metas Equipamiento: 1,000 laboratorios en tres etapas 1º etapa: 230 2º etapa: 230 3º etapa: 540 Capacitación: 1,000 docentes en tres etapas de acuerdo a la dotación de minilaboratorios.

Los estudios se iniciaron en 1984. En 1988 se recibieron los módulos de la primera etapa. La 2º y 3º etapa por concretar.

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Cuadro II.12 Proyectos en gestión para cooperación financiera internacional, 1985 - 1991
Denominación: Descripción y objetivos "Infraestructura educativa para áreas urbanas y rurales economicamente deprimidas Perú - República Federal de Alemania" Descripción Se orienta a la atención del nivel de educación primaria a través de construcción y equipamiento de aulas, producción de textos y capacitación. "Formación y desarrollo magisterial - Perú - BID" Descripción Se orienta al desarrollo de la formación inicial y continua del docente a través de construcción de locales, equipamiento y acciiones para la capacitación. Localización: componentes y metas Localización Distritos selecionados de los departamentos de Apurímac y Cusco. Componentes y metas. Construcción y equipamiento. Construcción de 159 aulas y equipamiento de 176. Producción y distribución. 120,000 textos para 1º y 2º grado. Capacitación 250 entre docentes y directores. Localización Amazonas, Ancash, Apurímac, Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica, Ica, Junin, La Libertad, Loreto, Piura, Puno, y Tacna. Componentes y metas Construcción y equipamiento Construcción de 10 locales para ISP y mejoramiento de 8, equipamiento para 18 ISP con 757 módulos de mobiliario y 352 de equipo. Capacitación 785 docentes de ISP. 3,400 docentes sin título. Localización Nivel nacional en departamentos no beneficiados con otros proyectos. Componentes y metas Educación secundaria: 670 módulos. Educación ocupacional: 12 módulos. Educación superior tecnológica: 268 módulos. Educación superior pedagógica: 21 módulos Localización Nivel nacional en 25 provincias selecionadas. Componentes y metas. Equipamiento: 3,762 módulos para primaria, secundaria y superior. Inversión y financiamiento Inversión Costo total DM 10´00 Financiamiento RFA: DM 10´ 00 G.Perú: gastos de operación. Condiciones de pago Amortización: 20 años Periodo de gracia: 10 años Interés: 2% anual. Situación Los estudios se iniciaron en 1981. Se cumplieron los pasos exigidos por el D.L. 05. Sujeto al arreglo de la deuda con la RFA.

Inversión Costo total: US$ 40.35 Millones. Financiamiento BID: US$ 18´00 G.Perú: US$ 22´ 35 Condiciones de pago Amortización: 8 años Periodo de gracia: 4 años Interés: 8% anual.

Los estudios se iniciaron en 1981. Se cumplieron los pasos exigidos por el D.L. 05. Se realizaron los estudios de 06 expedientes técnicos con un crédito de COFIDE por US$ 164,000. Sujeto al acuerdo con el BID.

"Módulos de equipamiento para educación - intermedia - RDA" Descripción Se orienta al mejoramiento de la calidad de la educación capacitando a los docentes en el empleo de nuevas tecnologías y a los alumnos en la adquisición de habilidades manipulativas para el desempeño ocupacional. "Módulos educativos de cómputo Perú - BANCOMEX" Descripción Se orienta a ampliar la cobertura de la enseñanza de informática promoviendo la utilización de innovaciones.

Inversión Costo total: US$ 22´00 Financiamiento RDA: US$ 18´00 G.Perú: US$ 22´35 Condiciones de pago Amortización: 8 años Periodo de gracia: 4 años Interés: 8% anual. Inversión Costo total: US$ 48´40 Financiamiento: BANCOMEX: US$ 10´00 G.Perú: 19´04 Otras fuentes: US$ 19´04

Los estudios se iniciaron en 1984. Se cumplió con los pasos exigidos por el D.L. 05. Se demoró expedición de D.S. autorizando firma de línea de crédito estaba vigente hasta diciembre de 1990. Problemas adicionales por unificación de Alemania. Los estudios se iniciaron en 1987. Se cumplieron los pasos del D.L. 05. Se inició plan piloto con aporte nacional. Se venvió plazo de la línea de crédito BANCOMEX.

Fuente: ME / INIED - Informe sobre proyectos de inversión con financiamiento externo, 1987 -88 y 1990. Elaboración: ILEE

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2. Fuentes no convencionales El aporte de las fuentes complementarias convencionales al tesoro público se encuentra limitado por el nivel de ingresos reales de las familias, la actividad productiva de las empresas y las características y orientación de los recursos de la cooperación internacional. Será necesario, en consecuencia, establecer fuentes nuevas y no convencionales de financiamiento, que permitan enfrentar las crecientes necesidades de recursos que demandará el sistema educativo en el mediano y largo plazo y, sobre todo, aportar recursos para la implementación del fondo de compensación temporal y espacial, propuesto en el capítulo I. En el análisis de estas fuentes, principalmente en las que se incorporan aspectos tributarios, debe considerarse criterios de eficiencia y equidad en cuanto al sector que debe aportarlas. 2.1. Alternativas impositivas A través de la aplicación de impuestos dirigidos, presentándose diversas alternativas. 1. Incrementar las tasas de IGV. Dado el carácter regresivo de la estructura impositiva vigente, los impuestos indirectos constituyen el 7% del PBI y los directos sólo el 1.2% (ver cuadro I.2) y la elevada tasa vigente (16% más 2% para municipios), no sería equitativo ni eficiente aumentar la tasa. 2. Destinar a la educación una proporción del IGV. Alternativa que se viene aplicando al dirigir el 1% al incremento de remuneraciones del personal del Sector Educación y de las Fuerzas Policiales. Para obtener resultados significativos sería necesario un incremento sustancial en la recaudación, por medio de la ampliación de la base tributaria, no del aumento de la tasa lo que no parece factible en las condiciones económicas vigentes, por tanto, no sería eficiente por su magnitud ni equitativo en cuanto seguiría basandose en un impuesto indirecto. 3. Cobro del IGV sobre las pensiones que se abonan a los centros educativos particulares. Alternativa que presenta menores reparos desde el punto de vista de la equidad y de la eficiencia pero que requeriría modificaciones en la legislación vigente. 4. Impuesto a la renta de los centros educativos particulares. Constituye una alternativa más equitativa que la anterior y sería eficiente, pero requeriría una modificación sustancial en la Constitución Política del Estado (en el Congreso Constituyente se está trabajando esta posibilidad). Será necesario realizar mayores estudios para estimar la magnitud de recursos que podría captarse. 5. Impuesto a la renta de los graduados. Según la teoría del capital humano se supone que son los únicos beneficiarios de la educación recibida y sería equitativo cobrarles por ésta. Sin embargo no toma en cuenta las externalidades que benefician a la sociedad en su conjunto y a las empresas donde laboran. Por otro lado, presenta problemas de ________________________________________________________________________ 60 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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eficiencia por la dificultad para controlar los ingresos de los graduados que trabajan en forma independiente (frente a los incorporados a empresas). En cuanto a equidad será necesario además discriminar entre los procedentes de universidades públicas y privadas, dado que estos últimos han pagado sus estudios directamente. Adicionalmente se debe tomar en cuenta el alto índice existente de desempleo y subempleo que afecta a estos graduados y el bajo nivel de sus remuneraciones que ocasiona una baja tasa de retorno. 6. Impuesto a las utilidades de las empresas. La aplicación de una tasa destinada a la educación sobre las utilidades de las empresas cumpliría a cabalidad los criterios de equidad y eficiencia. La distribución funcional del ingreso nacional indica un continuo crecimiento en su participación relativa, frente al continuo deterioro de las remuneraciones en el periódo entre 1950 y 1990, que coincide tambien con la expansión de la cobertura educativa. Si bien no es el único factor para explicar el apreciable incremento de las utilidades, se puede afirmar que las empresas se han beneficiado del incremento del nivel educativo de la población, a la vez que su contribución al tesoro público ha seguido cayendo. Por otro lado, se trata de un impuesto con mecanismos de cobranza establecidos y de fácil fiscalización, que aportaría un significativo monto de recursos. 2.2. Alternativas no impositivas Otras fuentes alternativas importantes, aunque de menor impacto que las anteriores, serían: 1. Atender líneas de credito preferenciales para el desarrollo de actividades productivas que generen ingresos propios para los centros educativos, sea fondos rotatorios por ejemplo. 2. Reducir el subsidio a la educación superior y trasladarlo a la educación básica, en la práctica se ha venido dando, y es promocionado bajo el argumento que la educación superior no cumple criterios de equidad, en cuantolos más pobres no pueden acceder a élla, y que sus externalidades, no justifican este subsidio dado que los impuestos que pagan los egresados no cubren los gastos incurridos en su formación. Sin embargo, a largo plazo, esta alternativa favorece la privatización de la educación superior con tendencia a incrementar la desigualdad en el acceso a ella. 3. Establecer mecanismos de financiamiento compartido, a través de instituciones que capten recursos de los empleadores, trabajadores y del Estado, para canalizarlos en forma de subsidios familiares para educación. Estaría circuscrito a los adecuadamente empleados y no aportaría para los subempleados y desempleados, teniendo en consecuencia escaso efecto. 4. Mejorar la gestión y administración educativa, racionalizando el uso de los recursos para aumentar la eficiencia del sistema y el ahorro en costos serviría de fuente para gastos efectivos.

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I.

Análisis y descripción del proceso presupuestario en el Sector Educación

En este capítulo se describen y analizan los aspectos legales y metodológicos aplicados al proceso presupuestario; así como se identifican las diversas fuentes de financimiento del presupuesto del Sector Educación. 1. Aspectos legales Para una mejor comprensión del sistema de presupuesto, así como de su proceso es necesario conocer y distinguir las normas legales, técnicas y administrativas de carácter general (Sector Público Nacional) y de nivel institucional (Sector Educación) que regulan el presupuesto. 1.1. Normas Generales La Constitución Política del Estado, en aspectos concernientes a la hacienda pública y al presupuesto del Sector Público establece en su artículo 39 que el 20% de los recursos ordinarios del Gobierno Central están destinados a la educación31. A partir de 1962 se institucionaliza la planificación a la vez que se crea el Instituto Nacional de Planificación (INP). Como consecuencia de esto se introduce el presupuesto por programas. Para tal efecto se promulga mediante el Decreto Legislativo N 14220 la Ley del Sistema Nacional de Planificación y posteriormente su reglamento. La Ley del Presupuesto Funcional de la República (Ley Nº 14260) introduce el presupuesto por programas y establece las normas fundamentales que rigen el proceso presupuestario en el sector público. La Ley Orgánica del Presupuesto Funcional de la República Nº14816 establece en sus articulados que los presupuestos de cada una de las entidades del Sector Público Nacional deben ser elaborados en base a los objetivos y metas contenidos en los planes de corto plazo. Esta norma establece el correspondiente vínculo entre plan y presupuesto, que en última instancia viene a constituir el fundamento del presupuesto por programas. Las leyes anuales de presupuesto sancionan el presupuesto funcional de la república, además establecen las normas que en cada ejercicio son necesarias para la mejor programación, formulación, aprobación, ejecución y control de los presupuestos del sector público nacional. En ningún caso estas normas modifican las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica. Directivas para la Formulación, Aprobación Institucional, Ejecución y Control del Presupuesto Público. Estas normas establecen los criterios técnicos y metodológicos que rigen todo el proceso presupuestal: desde su programación hasta su control y evaluación. Anualmente son elaboradas por el Ministerio de Economía y Finanzas. El Clasificador de Ingresos y Gastos es el documento que determina los ingresos fiscales
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Véase en el Capítulo I del presente trabajo la participación del gasto del Ministerio de Educación respecto del gasto del gobierno central.

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por toda fuente y los gastos que originan el logro de objetivos y metas contenidos en el plan. Los items de ingresos y gastos se presentan debidamente ordenados y codificados. Además de las anteriores podemos señalar las siguientes: Ley del Sistema de Remuneraciones y Reglamentos Ley del Sistema Nacional de Control y Reglamentos Ley del Poder Ejecutivo 1.2. Normas Específicas La Ley General de Educación (Ley N 23384). Este dispositivo nos permite conocer los grandes objetivos de la educación, así como su estructura, lo cual es importante para formulación de metas y objetivos, asimismo para la asignación de recursos presupuestales. El Decreto Legislativo Nº 135 Ley de Organización y Funciones del Sector Educación, y el Decreto Supremo Nº 015-81-ED Organización del Ministerio de Educación. Estas normas determinan los Organos y Organismos que conforman el sector educación, es decir, los organos administrativos con los que se deben coordinar para elaborar el presupuesto. Los planes de corto plazo son importantes en la medida que contienen los objetivos y metas del año para el cual se va a elaborar el presupuesto. A lo señalado se agregan las diversas normas técnicas y administrativas que expide el Ministerio de Educación con fines presupuestarios, como por ejemplo las directivas complementarias para la formulación, ejecución y control del presupuesto del pliego. 2. Aspectos técnico-metodológicos 2.1. Presupuesto por Programas: Antecedentes históricos El presupuesto del Sector Público ha pasado por varios regímenes. El primero, de 1874 a 1922. El 16 de setiembre de 1874 durante el gobierno de Manuel Pardo, siendo ministro de Hacienda Juan Ignacio Elguera, se instituye el primer regímen legal mediante la promulgación de la primera Ley Orgánica. Los conceptos fundamentales de equilibrio y unidad del presupuesto del Perú aparecen durante esa época. Esta norma establece los principios y procedimientos presupuestales, en la que se distigue los llamados presupuestos ordinarios y presupuestos extraordinarios. Los presupuestos ordinarios se referían tanto a los ingresos y gastos de carácter permanente que realiza el gobierno. El presupuesto extraordinario se refería a desembolsos no permanentes de carácter transitorio. Se considera las fuentes de endeudamiento, los gastos en obras y en general el equipamiento bélico. A pesar de este ordenamiento el resultado no fue halagador. La ________________________________________________________________________ 63 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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metodología de la ley representaba un progreso, pero reclamaba mucho más para regular las finanzas, tanto así que el presupuesto bienal de 1875-76 alcanzó un déficit considerable. Durante este mismo periódo, bajo la administración del presidente Remigio Morales Bermúdez, para subsanar esta deficiencia, se prescribió el régimen de los presupuestos anuales y se mantuvo la división de presupuestos ordinarios y extraordinarios, que la ley de 1874 había establecido. El segundo, de 1922 a 1962. Comprende el periódo que es normado por la Ley N4598 del 26 de diciembre de 1922. Ley dictada bajo la administración de Augusto B. Leguía, siendo ministro de Hacienda Abraham Rodríguez Dulanto. Esta ley, en razón de la relatividad de la época, representaba una importante contribución al ordenamiento de las finanzas públicas. En este régimen se consagran los siguientes principios que todavía mantiene carácter administrativo-financiero donde lo que interesa resaltar es lo que se gastó (tiranía del objeto del gasto): Principio de unidad presupuestal. Por medio de este principio se establece que el presupuesto general de la república debe ser uno. Los gastos e ingresos del gobierno deben estar contenidos en un sólo documento (unidad de documentos), registrarse las transacciones en una sola cuenta (unidad de cuenta) y los ingresos públicos ir a un fondo común (unidad de caja). Principio de universalidad. Por medio de este principio debe reunirse y abarcar los ingresos y gastos de todas las entidades públicas, de manera que el presupuesto general de la república resulte ser la integración de los presupuestos de las entidades públicas. Principio de especificidad. La especificidad del presupuesto establece que el gasto e ingresos públicos deben prensentarse y detallarse ordenadamente de acuerdo a planteamientos establecidos (clasificaciones presupuestarias), y finalidades específicas (objeto del gasto). Principio de integridad. La integridad del presupuesto significa no efectuar deducciones o cargos a determinadas asignaciones, en otros términos, el presupuesto debe aprobarse en un monto bruto. Principio de periodicidad. Establece que el presupuesto debe formularse para ser ejecutado en un periódo determinado de tiempo que puede ser: anual, bienal, etc. Principio de equilibrio. Significa que el presupuesto debe presentarse y estar siempre balanceado, es decir, que todos los gastos tengan su correspondiente ingreso. Principio de control. Establece que el presupuesto en sus diferentes fases debe ser debidamente controlado, en base a las normas legales que para el efecto se dicten. Propiamente a este periódo se le conoce como periódo del "presupuesto tradicional" en virtud de estos principios en 1930 se crea la Contraloría General de la República dentro del ________________________________________________________________________ 64 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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Ministerio de Hacienda. El tercero, de diciembre de 1962 a diciembre de 1963. Durante la Junta Militar de Gobierno imperante en aquella época se dicta el 21 de diciembre de 1962 el Decreto Ley N 14260 primera Ley Organica del Presupuesto Funcional de la República, que consagra que el Presupuesto General de la República es el presupuesto operativo de la planificación del desarrollo, se encarga al Sistema Nacional de Planificación la asignación de recursos a cada una de la entidades del Sector Público Nacional. Se señala también que el sistema nacional de planificación es el responsable de la apertura de programas. El Sistema Nacional de Planificación es el responsable de la evaluación presupuestal en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas. Se distribuyen las etapas de programación y formulación por el Instituto Nacional de Planificación y el Ministerio de Economía y Finanzas. El D.L. 14260 introduce el concepto de programa presupuestal. Se releva lo que el Estado "realiza". El cuarto, de 1964 a la fecha. Durante el primer gobierno del Arquitecto Fernando Belaunde siendo ministro de hacienda, Javier Salazar Villanueva, el 16 de enero de 1964 se dicta la Ley N 14816, Ley del Presupuesto Funcional de la República. Esta Ley es conocida como una "Ley embudo" o "Ley omnibus". Norma sobre aspectos distintos al presupuestal, norma también sobre otras áreas como la contabilidad, el control, el regímen de aduanas y regímen tributario. Esta Ley es obsoleta en su contenido. Reconoce que el presupuesto debe elaborarse en función de los planes nacionales de desarrollo. La asignación de recursos es responsabilidad de Hacienda y Comercio. En 1983 y 1984 se implanta la moderna técnica del presupuesto por programas32, la que generalizandose de manera concreta en los presupuestos de los años posteriores, permite que el presupuesto se convierta en un medio eficaz de desarrollo económico y social al abarcar la totalidad del Sector Público. Al implantarse el presupuesto por programas se ha pretendido integrar a todas las entidades bajo el denominador común de un planeamiento armónico de las actividades públicas y de una mayor eficiencia en el aprovechamiento de los recursos, estableciéndose normas comunes de programación, formulación y control presupuestario permitiendose una visión completa, ordenada y homogénea de la acción del Estado en cada periódo fiscal y en relación con las metas previstas. El presupuesto formulado de tal manera toma en cuenta el aspecto financiero de la actividad pública y muy en particular los resultados o metas a lograrse, señalando los distintos aspectos del presupuesto,las metas a alcanzarse,gastos a incurrir, ingresos previstos,proyectos de inversión, unidades ejecutoras responsables, fuerza de trabajo y bienes e insumos físicos necesarios que integran cada programa, como unidad de gestión,de responsabilidad y de asignación de recursos fiscales; teniendo su punto de partida en los objetivos económicos y sociales establecidos en los programas de desarrollo.
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Para tal propósito el gobierno contrata a la empresa consultora MAC, la cual desarrolla la técnica presupuestal llamada base cero. Para el efecto se hizo algunos ajustes que dan inicio al presupuesto por programas

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La Organización de las Naciones Unidas ha definido el Sistema de Presupuesto por Programas en los siguientes términos: "Una clasificación de presupuestos por programas, es un sistema en que se presta particular atención a las cosas que un gobierno realiza, más bien que a las cosas que un gobierno adquiere. Las cosas que un gobierno adquiere tales como servicios personales, provisiones, equipos, medios de transporte, etc.,no son naturalmente, sino medios que emplea para el cumplimiento de sus funciones que pueden ser construcción de centros educativos, habilitación de campos deportivos o cualquiera de la imnumerables cosas que se puedan definir." 2.2. Relación Plan-Presupuesto Los planes se traducen en acciones cuando éstos se ejecutan; y el vehículo de ejecución que le da sentido a la realización es cuando se incluyen dentro del contexto de un presupuesto, que es una herramienta de propósitos múltiples en tanto es un instrumento de política, puesto que los objetivos de acción y recursos que el presupuesto y programación señala son el resultado de determinadas decisiones de gobierno. Asimismo, es un instrumento de la planificación porque por medio de él se realiza la coordinación y programación de las actividades que deberá desarollar cada organismo del Estado.De otro lado, es un instrumento de administración en la medida que se incluyen las normas básicas para gestiones de ejecución. La Ley Orgánica del Sistema de Planificación en la que señala que una de las funciones del Instituto Nacional de Planificacción es: "Participar en la formulación y evaluación del sector público asegurando que éste exprese los objetivos, metas y políticas de los planes de desarrollo" y que las oficinas de Planificación de los organismos públicos son parte integrante de la estructura del sistema de planificación. Por otro lado, debe indicarse que la Ley del Poder Ejecutivo al señalar la organización de los Ministerios establece que una de las funciones de la Oficina de Planificación es la de programar y formular el presupuesto del Ministerio; y coordinar la formulación de los prosupuestos de los organismos públicos descentralizados así como la evaluación de los mismos. 2.3. Estructura Programática La técnica presupuestaria define y utiliza una serie de conceptos que le permite reflejar las funciones que cumple el gobierno; para ello el presupuesto se estructura en función de una escala de categorías o niveles divisorios. Dicha escala muestra las funciones del Gobierno. La estructura programática está asentada sobre éstas categorías o niveles programáticos, que constituyen la columna vertebral del sistema de presupuesto, permitiendo el establecimientto de centros de asignación de recursos. A efectos del proceso presupuestario, la estructura programática comprende los siguientes niveles: El volumen, que es la división del sector público que agrupa a un conjunto de pliegos presupuestarios con criterio de competencia funcional. ________________________________________________________________________ 66 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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El elemento que reune los presupuestos de los distintos organismos públicos que prestan un mismo servicio público y cumplen funciones de naturaleza homogénea es el sector. Una vez definido que es volumen y sector podemos establecer que en nuestro caso, el Sector Educación esta incluído en los volúmenes: 01 Gobierno Central - Ministerio de Educación. 05 Organismos Descentralizados Autónomos - Universidades Públicas. 6 Instituciones Públicas Descentralizadas - IPD, INC, INABEC, Instituto Geofísico del Perú, Sistema Nacional de Bibliotecas y Museo de la Nación.

A partir de 1990 se inicia el proceso de transferencia de las responsabilidades administrativas y presupuestales a la regiones, en esa medida el presupuesto del sector se incluye tambien en el volumen:02 Gobiernos Regionales El pliego es el elemento del presupuesto que nos permite identificar y conocer el presupuesto total de un organismo o una entidad del sector público. El pliego Ministerio de Educación es el más importante dentro del sector, en tanto es desde allí que se realizan las transferencias de recursos a los demas pliegos que lo integran. El programa constituye el nivel base de asignación presupuestal y unidad de control para la Cuenta General de La República. Es importante no sólo porque en él se realiza el proceso o ciclo presupuestario sino también por qué a través de él se recoje los objetivos y metas contenidos en los planes de corto plazo, es decir, se produce la vinculación del plan con el presupuesto. Cuando los programas contienen metas complejas pueden dividirse en subprogramas para facilitar su ejecución, teniendo en cuenta sus características en términos de magnitud, complejidad de su función y cobertura geográfica. La actividad identifica las acciones o fases básicas de trabajo por medio de las cuales se alcanzará el cumplimiento de las metas de funcionamiento. En el pliego Ministerio de Educación la conformación de este nivel no ha sufrido mayor modificación en los últimos años. El presupuesto por programas ha sufrido cambios en su aplicación metodológica en el Sector Educación y más específicamente en el pliego Ministerio de Educación. Estos cambios han tenido como propósito mejorar su técnica teniendo en cuenta las características y peculiaridades de la función educativa. Uno de los objetivos planteados por la gestión de la Oficina de Presupuesto y Planificación Educativa (OPPE) al inicio del periódo 1985-1990, fue la consolidación del presupuesto por programas, entendiendose por esto, la readecuación de los niveles programáticos en función de los niveles y modalidades educativas. ________________________________________________________________________ 67 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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Es por eso que en setiembre de 198833 se propone una nueva estructura programática teniendo en cuenta los niveles y modalidades educativas. Tomamos como referencia que para el año siguiente desaparacerían las unidades presupuetarias (UP). Finalmente, la comisión nacional encargada de normar la aplicación del presupuesto por programas34 aprobó técnicamente la nueva estructura programática. Dicha estructura programática se conoció recien en mayo de 198935 . De lo anterior, suponemos existió resistencia por parte del Ministerio de Economía y Finanzas a cambiar la estructura, debido a que la anterior significaba un mayor control ya que de esta manera se podía identificar perfectamente los programas con los departamentos. Para concluir esta parte, tomamos un ejemplo considerando la función educativa lo que a la vez nos permite distingir los elementos o niveles programáticos antes mencionados , de la siguiente manera: Nivel programático Volumen Sector Pliego Programa Subprograma Actividad Denominación Gobierno Central. Educación. Ministerio de Educación. Educación Primaria. Educación Primaria en el Dpto. de Lima. Educación Primaria en la USE de San Juan de Miraflores.

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Precisamente el 27 de setiembre de 1988 se distribuye el Oficio Múltiple Nº 718/OPPE/DG-88 para la formulación del plan de desarrollo educativo y del presupuesto para 1989, allí se consigna la propuesta de una nueva estructura programática. De conformidad con el artículo 275 de la Ley de Presupuesto para 1988 (Ley Nº 24767). La Resolución Directoral Nº 1277-A-89-ED, establece una estructura programática diferente a la planteada originalmente por la Oficina de Presupuesto y Planificación Educativa del Ministerio de Educación.

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3. El Proceso Presupuestario El proceso presupuestario es un ciclo que se materializa a través de la secuencia sistemática de etapas y fases. Estas etapas se desarrollan en orden correlativo y secuencial. La finalidad del proceso presupuestario es proporcionar bienes y servicios previstos en los programas presupuestarios. El proceso presupuestario dura apróximadamente 20 meses; se inicia ocho meses antes de la ejecución del presupuesto y concluye el último día de la ejecución presupuestal. Comprende las etapas de : programación, formulación, aprobación, ejecución, evaluación y control36. 3.1. Programación Es la primera etapa del proceso presupuestario, se inicia aproximadamente, ocho meses antes de la ejecución del presupuesto. Esto significa que en el mes de mayo de cada año se inicia la programación presupuestaria del proximo ejercicio financiero. La programación presupuestaria tienen como propósito determinar los programas; las metas y su distribución entre las unidades ejecutoras, asi como los volúmenes de recursos necesarios para cubrir anualmente los costos de cada plan de corto plazo. A nivel global el Instituto Nacional de Planificación(INP) elabora el Plan Nacional de Desarrollo en base a los planes de mediano y largo plazo. Tomando como referencia estos objetivos y metas, conjuntamente con el Ministerio de Economía y Finanzas(MEF), se determina los ingresos y gastos en una primera apróximación, seguidamente se confronta las prioridades del plan con la evaluación del presupuesto en ejecución, y de allí elabora una segunda apróximación. Como consecuencia de ésto, y tomando en cuenta las restricciones financieras, el MEF elabora la directiva de formulación del presupuesto que es distribuída a todos los sectores. Es necesario aclarar que el gobierno decidió desactivar el Instituto Nacional de Planificación, pasando sus funciones por un lado al Ministerio de la Presidencia y de otro al Ministerio de Economía y Finanzas. Como es evidente, las responsabilidades que en el proceso presupuestario tenía el Instituto Nacional de Planificación pasarán a partir de su desactivación a ser competencia del Ministerio de Economía y Finanzas. A nivel de sector el Ministerio de Educación (ME) a través de su Dirección de Programación y Evaluación de la Educación (DIPEVE) elabora el Plan Operativo Anual en base a de los planes sectoriales de mediano y largo plazo. En éstos se define los objetivos y metas del corto plazo en coordinación con las direcciones normativas de Educación Inicial, Primaria, Secundaria, etc., al mismo tiempo la Dirección de Programación Presupuestaria (DIPP) analiza la directiva de programación y formulación del presupupesto para la determinación de los montos globales del presupuesto del sector.
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Lo que en adelante se describe, el lector puede observarlo sucintamente en el flujograma Proceso Presupuestario del Ministerio de Educación.

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La vinculación de los objetivos y metas contenidas en el Plan Operativo Anual con la necesidad de recursos financieros, se da a través de la elaboración de la propuesta presupuestal, la cual esta a cargo de la Dirección de Programación Presupuestaria. Por otro lado, la referida Dirección elabora la propuesta de Apertura Programática, que viene a ser el documento técnico que consigna el código, la denominación y la unidad ejecutora de cada uno de los elementos programáticos.Esta propuesta de Apertura Programática es elevada al Ministerio de Economía y Finanzas para su posterior aprobación. Esta apertura se estructura a nivel de Pliego. Generalmente la programación presupuestaria no se ha cumplido a cabalidad, ya que la función planificadora ha estado separada de la función presupuestaria, la primera a sido considerada una función asesora y la segunda una función operativa. A nivel del Ministerio de Educación la Oficina de Presupuesto y Planificación Educativa dependía tanto de la Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas asi como del Instituto Nacional de Planificación 37 lo que separó aún más a nivel de sector la relación plan-presupuesto. Ademas de lo anterior, tanto el plan como el presupuesto se han considerado en documentos diferentes38. Se consigna como un hecho de relevar, el desfase temporal existente entre el plan y el presupuesto, es decir, los planes operativos han sido elaborados extemporaneamente en la mayoría de los casos de nuestro periódo de análisis39. En lo que se refiere al personal que labora en las áreas de presupuesto y planificación de los diferentes organismos que conforman el sector educación, éstos cuentan con experiencia, formación y aptitudes diferentes, en esa medida la coordinación se hace aún más dificil40. 3.2. Formulación
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La Ley de financiamiento de 1983 crea a nivel de cada sector las oficinas de presupuesto y planificación. Implementación, Automatización y Fortalecimiento del Presupuesto por programas MEF BCRP AID (1992), p.40 El plan de desarrollo del sector educación para 1991 se dió a conocer recién en setiembre del mismo año. A la pregunta ¿participa Ud. en la elaboración del presupuesto?, la respuesta afirmativa de los planificadores a nivel central fue de 13.1%, 44.4% en el intermedio y 10.1% en el local (extractado del documento: Perfiles Básicos de los Planificadores de la Educación-Ministerio de Educación/Organización de Estados Americanos. Lima, junio de 1984).

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Es la segunda etapa del proceso o ciclo presupuestario, se inicia en el mes de mayo del año anterior al periódo de ejecución, cuando la programación presupuestaria está a nivel de Pliego; o sea, se ejecutan simultáneamente. La finalidad de esta etapa es establecer los conceptos, definiciones y procedimientos del proceso de formulación y organizar la presentación de los documentos presupuestarios según las directivas emitidas por el Ministerio de Economía y Finanzas. Con la difusión de la directiva de formulación del presupuesto elaborada por el Ministerio de Economia y Finanzas se da inicio a la programación presupuestaria a nivel del Sector Educación. La Dirección de Programación Presupuestaria del Ministerio de Educación (DIPP) formula el proyecto de presupuesto del pliego, en base a los montos asignados previa coordinación con la Dirección General del Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas. Dichos montos son coordidanos con las unidades ejecutoras de presupuesto (UEP) y con los demas pliegos que conforman el sector, teniendo en cuenta el clasificador por objeto del gasto vigente. El Ministerio de Economía y Finanzas a través de la Dirección General del Presupuesto Público aprueba el proyecto de presupuesto del sector elaborado por el Ministerio de Educación. El proyecto de presupuesto aprobado por el ejecutivo es remitido a la Comisión Bicameral de Presupuesto del Congreso de la República para su posterior a probación debate y aprobación a nivel de Congreso de la República. El principal obstaculo que afronta la etapa de formulación del presupueto a nivel de sector educación, son las restricciones financieras producto de los problemas económicos derivados de la crisis. Es por este motivo que la propuesta presupuestal nace débil en razón de los supuestos éxplicitos que lleva la metodología. La metodología consignada en la directiva del MEF consideró supuestos irreales, en tanto arrastra las deficiencias en su aplicación que se dieron en los años 1983 y 1984, ya que para ese entonces se tomo como base el año 1982, sin hacer los ajustes correspondientes tomando en cuenta los costos de las metas en razón de su inexistencia41. 3.3. Aprobación La aprobación es la etapa en que se realiza un conjunto de acciones por medio de las cuales se revisa, modifica o mantiene y autoriza las metas, costos, recursos y acciones necesarias para cumplir los propósitos del gobierno fijados en el plan de corto plazo.

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Para el presupuesto del año 1987 se consideró como supuesto de crecimiento de precios la tasa de variación promedia 24%, siendo el índice de precios acumulado al fin de mismo año de 114.5%. De la misma forma, en el presupuesto de 1989 se consideró 82%, siendo el índice de precios al consumidor acumulado a fin del año 2,775.3%.

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En esta etapa, como se muestra en el flujograma del proceso presupuestario, el MEF remite al CIAEF42 el proyecto de presupuesto. Este lo revisa y aprueba y lo remite al MEF para su presentación al Consejo de Ministros. El Consejo de Ministros a su vez aprueba el proyecto de presupuesto y lo envía al Congreso de la República para su posterior discución en la Comisión Bicameral de Presupuesto. En esta fase, las cifras consignadas en el proyecto de presupuesto son sustentadas por el titular del Pliego Ministerio de Educación ante la referida comisión para su dictamen final. La Comisión Bicameral de Presupuesto presenta al seno del Congreso el dictamen de Presupuesto General de la República -incluido el presupuesto del Sector Educación- para su discusión y aprobación. El Parlamento aprueba el presupuesto de acuerdo a Ley antes del 15 de diciembre de cada año, de no aprobarse entrará en vigencia el proyecto del ejecutivo43. En esta fase es fundamental la sustentación del proyecto de presupuesto ante la Comisión Bicameral de Presupuesto , para lo cual debe existir voluntad política y poder de convencimiento de parte del Ministro de Educación (titular del pliego), que los objetivos que estan detras del proyecto de presupuesto son los mejores para el país, y de otro lado, se debe contar con la capacidad técnica de parte del personal del sector para plasmar estos objetivos en el presupuesto, de modo racional y conveniente. Esto se ha cumplido en pocas oportunidades en la medida que, las presiones de los sectores economía y defensa durante la última década siempre han prevalecido frente a la poca o inexistente capacidad de negociación del Sector Educación. En este proceso se prioriza al presupuesto educativo como herramienta de política económica (gasto y empleo). Esta situación ha permitido, entre otras razones, que lo intrínseco al sector sea dejado de lado; en otras palabras se relieva la política económica y se deja de lado la propuesta de política educativa. Finalmente, la transferencia de las responsabilidades presupuestales a los gobiernos regionales, a partir del año 1990, ha restado poder de negociación al pliego Ministerio de Educación, en la medida que no maneja el presupuesto de la regiones, ya que el MEF les transfiere los recursos directamente. Una vez conocida la ley de presupuesto, el Ministerio de Economía y Finanzas emite la
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Conformado por los ministros de la producción (agricultura, pesquería, energía y minas, etc.). En los años 1985, 1987 y 1990, el presupuesto general de la república fue promulgado mediante decreto ley Nº 396, 398 y 566, respectivamente, entendiéndose que para estos años entró en vigencia los proyectos del ejecutivo.

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directiva de aprobación institucional. Por otro lado el Ministerio de Educación emite la directiva para la elaboración de los presupuestos analíticos a nivel de unidad ejecutora de presupuesto (UEP), que en este caso coincide con la USE. Los presupuestos analíticos deberan ser aprobados dentro de los 25 días calendarios posteriores a la publicación de la ley de presupuesto. Seguidamente dentro de los 5 días posteriores a la aprobación de los presupuestos analíticos, éstos deberan ser remitidos a la Comisión Bicameral de Presupuesto, Ministerio de Economía y Finanzas, Cotraloría General, Instituto Nacional de Planificación, Contaduría Pública de la Nación y Dirección General del Presupuesto Público. Para realizar esta labor el personal de la DIPP, en muchos casos tuvo que desplazarse a las principales capitales de departamento, donde convergían los técnicos de las Direcciones Departamentales de Educación (DDE) y Unidades de Servicios Educativos (USEs), a fin de supervisar y asesorar la elaboración de los respectivos presupuestos analíticos. En otros casos, el personal técnico de provincias convergía a la sede central del Ministerio de Educación para elaborar el indicado documento presupuestal. Por tal motivo, la elaboración de los presupuestos analíticos a nivel del pliego Ministerio de Educación se ha constituído a través de los años en una tarea ardua, en razón que la administración, hasta el año 1989, ha tenido un número creciente de unidades ejecutoras44. De otro lado, el personal que labora en las áreas de presupuesto de las DDE y de las USEs, en la mayoría de los casos, no cuenta con la experiencia y formación necesaria para el cargo. La escases de personal idóneo obliga improvisar técnicos que en la mayoría de los casos provienen del área de la docencia45 a ello se agrega las restricciones para el nombramiento de personal administrativo y el bajo nivel remunerativo para el cargo46. Este problema se recrudece en los últimos años con la caída de los presupuestos, en bienes y servicios, lo que dificultó el suministro de material para la elaboración de los presupuestos analíticos, y las previsiones de pasajes y viáticos para los presupuestarios, ya sea de la sede central o del interior del país.
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Hasta el año 1989, previo al inicio del proceso de transferencia de responsabilidades presupuestales a las regiones, el número de unidades ejecutoras (que coincide con el número de USEs) ascendía casi a 200. En muchos casos se proponía para especialista en finanzas de la USE (presupuestario de la respectiva UEP) a un profesor de matemáticas. Las diferencias de sueldos llegaron al punto que el Director de Programación Presupuestaria del Ministerio de Educación, ganara menos que un técnico de la Dirección General de Presupuesto Público del MEF. En la actualidad las diferencias remunerativas aún persisten.

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Las estreches de los plazos así como la insuficiencia de recursos humanos y materiales no permiten la elaboración de los presupuestos analíticos en los plazos previstos por la directiva. 3.4. Ejecución Es la etapa en que las Oficinas de Administración, con el fín de lograr el cumplimiento de las metas programadas en los distintos programas presupuestarios, efectúan los desembolsos de los recursos contenidos en los Presupuestos Analíticos. El Ministerio de Educación de acuerdo con la Ley Anual de Presupuesto y a la directiva de ejecución y control del presupuesto que emite el MEF, inicia la ejecución del presupuesto a partir del 1 de enero de cada año; a través de sus organos de ejecución elabora en forma trimestral mensualizada el Calendario de Compromisos, el mismo que es revisado y aprobado por el Ministerio de Economía y Finanzas de acuerdo a lo financiado por el tesoro público. A nivel del Ministerio de Educación los calendarios de compromiso son aprobados por resolución directoral o ministerial según sea el caso. Si en un determinado mes se requieren montos adicionales para atender mayores necesidades, tales como: demanda de servidores por beneficios sociales, aplicación de dispositivos que comprometen los conceptos presupuestales, incremento de precios por inflación, etc., se solicita a la Dirección General del Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas la ampliación y/o reestructuración del Calendario de Compromisos. Durante esta etapa el presupuesto del Ministerio de Educación puede ser modificado mediante créditos suplementarios, reprogramaciones, transferencia de partidas y de asignaciones. El Ministerio de Educación durante la ejecución de su presupuesto esta sujeto a las restricciones y excepciones (normas de austeridad y moralidad) señaladas en la Ley Anual de Presupuesto y directivas de ejecución. Como hemos observado la herramienta básica de la ejecución presupuestaria es el calendario de compromisos47, más aún, en una etapa de hiperinflación como fue el quinquenio pasado, se constituyó en instrumento de los créditos suplementarios que suplían las deficiencias del cálculo del presupuesto producto de una metodología sustentada en supuestos irreales. Fue común el debate en torno a los créditos suplementarios, constituyéndose cada vez que se debatía en una "pequeña ley de presupuesto", en la medida que su artículado era vehementemente debatido en el Congreso de la República por todos los sectores, en su afán de conseguir mayores recursos.

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Para el desarrollo de la ejecución se utilizan además de las planillas de pago, otros documentos que justifiquen los requerimientos financieros plasmados en el calendario.

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De la observación de las cifras tanto del presupuesto (Ley de Presupuesto), como del gasto (presupuesto ejecutado al final de año) es evidente la diferencia en los montos comparados con su participación respecto del gasto del Gobierno Central (ver Cuadro III.1). Cuadro III.1 Perú : participación del presupuesto y del gasto del Ministerio de Educación respecto del presupuesto y del gasto del Gobierno Central, 1985-1991 (En nuevos soles) A Gobierno Ministeri Gobierno Ministeri Relacio ( ( ños Central o de Central o de (1) Educació (3) Educació 2/1 4/3 ) ) n (2) n (4) 1 23,869 2,291 38,010 4,940 9.6 1 1 70,399 5,824 73,071 10,855 8.3 1 1 159,908 12,409 113,529 24,853 7.8 2 1 159,908 38,365 587,691 108,741 2 1 1 1,504,762 285,192 12,376,17 2,600,895 1 2 1 31,520,15 6,408,567 n.d. n.d. 2 n.d. 1 2,785,144, 412,755,3 n.d. n.d. 1 n.d. : Leyes anuales de presupuesto y MEF (1991a)

Fuente Elaboración : Propia

Se ha hecho práctica habitual de parte del presupuestario del Ministerio de Educación inflar las cifras del presupuesto en la necesidad de lograr mayores recursos. De otro lado, el sectorialista del MEF tiende a subestimar dichos montos. Un comentario adicional merece la etapa de ejecución a nivel de centro educativo, fundamentalmente en lo que se refiere a las asignaciones de bienes y servicios. Una vez conocidos los montos consignados en los calendarios de compromisos, cada USE hace la distribución de los recursos en función de los requerimientos que en su oportunidad formula cada centro educativo. A este nivel, el director del centro educativo como responsable de la administración del mismo, consolida los requerimientos formulados por cada docente en materiales de enseñanza (tizas, motas, láminas, etc.), además de las necesidades del plantel en lo referente a material de escritorio, limpieza y pago de tarifas de servicio público; pedidos todos que los hace llegar mediante un oficio a la USE de su jurisdicción. La USE toma nota del pedido y, en base al monto de la autorización de giro, el administrador realiza la compras del material y los distribuye a cada centro educativo, considerando prioritarias aquellas escuelas con el mayor número de estudiantes. Cabe destacar que en los últimos años el grueso de los recursos se agotaba en la propia USE, quedando poco o ningún monto para ser distribuido en los centros educativos de menor número de alumnos. Asimismo, la decisión en la asignación de recursos ha sido responsabilidad del administrador de la USE con el visto bueno del director. Esta distribución no ha estado de acuerdo con los requerimientos reales de los centros ________________________________________________________________________ 75 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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educativos sino ha obedecido a motivaciones de tipo subjetivo. Estas carencias de material se suplen con los aportes de las familias a través de la Asociación de Padres de Familia (APAFAS) o directamente en sus respectivos comités de aula. 3.5. Evaluación En la evaluación se verifica el avance de los programas en relación con la ejecución del plan, donde se proporciona la información de las desviaciones que han de servir para adoptar las medidas correctivas, para alcanzar las metas contenidas en el plan, y afrontar problemas derivados de la conyutura económica imprevisible al momento de formular el plan. La Dirección de Programación y Evaluación de la Educación (DIPEVE) del Ministerio de Educación efectúa cada semestre del año la evaluación del presupuesto del pliego, en base a la ley de presupuesto y a las directivas de evaluación emitidas por el MEF, determinando el comportamiento de los ingresos y gastos en relación al presupuesto autorizado; es decir, se efectúa una evaluación de metas financieras. El propósito de la evaluación es medir la eficiencia en la gestión del pliego. Los resultados de la evaluación los hace llegar al Instituto Nacional de Planificación, Comisión Bicameral de Presupuesto, Ministerio de Economía y Finanzas, y Contraloría General de la República dentro de los 30 días calendarios siguientes al vencimiento de cada semestre. El documento base para realizar la evaluación, además de las cifras del presupuesto autorizado, es el balance. Al respecto podemos decir que dicho documento contable no ha sido evacuado en su oportunidad, constituyéndose en un impedimento importante para la elaboración del documento de evaluación. De otro lado, de la revisión de los balances de comprobación elaborados por la Dirección de Administración Financiera (DIAF) del Ministerio de Educación, podemos constatar que estos documentos entrañan contradiccciones en las cifras de ejecución del gasto en sus diferentes clasificaciones. Asimismo, la información de base48 para la elaboración de los mismos, como se ha podido comprobar, es deficiente. De otro modo, el proceso de transferencia de las responsabilidades presupuestales a las regiones ha ocasionado la pérdida del grueso de la información referida a la ejecución presupuestal. Recordemos que en el último quinquenio los malestares laborales se concretaron en paralizaciones de labores en la sede central del Ministerio de Educación. Esto produjo el retrazo en el cumplimiento de las fechas para la elaboración de los balances y demás estados financieros del sector. Hasta el momento sólo hemos aludido a las regiones como una dificultad que se atravieza a lo largo del proceso presupuestario. Las regiones presupuestariamente siguen el mismo itinerario metodológico del Ministerio de Educación a la vez que se sujetan al marco legal que afecta a éste. Como se menciono, las regiones en conjunto constituyen un volumen
48

Al igual que en el caso anterior (la elaboración de los presupuestos analíticos), las unidades ejecutoras de presupuesto (UEP) no remiten la información a tiempo, y de ser así, ésta muestra inconsistencia en las cifras.

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presupuestal y al interior cada una de ellas constituye un pliego. En este nivel presupuestario, la función educativa se incluye en el programa del mismo nombre. Es responsabilidad de la Secretaría de Asuntos Sociales de las regiones elaborar el plan regional, el cual es aprobado al igual que el presupuesto por la Asamblea Regional49. Los planes educativos de las regiones son elaborados en base a las políticas sectoriales formuladas por el Ministerio de Educación50. El presupuesto se aprueba a nivel de pliego (Región), por tanto es responsabilidad del gobierno regional la distribución de los recursos entre los respectivos programas (sectores). Al respecto la Ley de Bases de la Regionalización establece que el 5% del presupuesto regional debe ser destinado a la educación51. A pesar de que la práctica presupuestal en el ámbito educativo de las regiones cuenta con poca experiencia, las competencias de éstas, referidas en la Ley de Bases de la Regionalización, restringen su campo de acción a la administración de los recursos escasos que le transfiere el gobierno central mediante las leyes anuales de presupuesto. A este nivel (el presupuestal) la región no tiene autonomía para decidir una mayor asignación de recursos que la que establece la Ley respectiva, menos aún concertar créditos externos o de otra fuente sin la aprobación y consentimiento del poder central. Consecuentemente, las regiones están limitadas a administrar la "pobreza regional" en lo que a educación se refiere. Como corolario de esta parte del trabajo podemos concluir del análisis de las diferentes etapas y fases del proceso presupuestario, la presencia gravitante que tienen la Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas, en lo que respecta a sus decisiones tanto de carácter técnico como normativo. Esto se constituyó en una restricción importante para el sector educación en la medida que las rigideces de la metodología para la formulación del presupuesto y de la normatividad, aunado a la austeridad fiscal, a pesar de la excepciones52, produjeron el deterioro paulatino de las finanzas del sector. 4. Fuentes de Financiamiento del Presupuesto Las fuentes de financiamiento del presupuesto son de carácter permanente y eventual, y son las siguientes:
49

Artículo 7º de la Ley de Bases de la Regionalización (Ley 24560). Artículo 39º de la Ley de Bases de la Regionalización (Ley 24560). Décimo Segunda Disposición Transitoria, inciso (e). Ley 24560. Renovación de contratos por servicios personales a docentes iniciados en 1985 (Ley 24422; Art.71). Nombramiento y contratos de personal docente para centros educativos y universidades (Ley 21442 Art. 264 y 265; Ley 25303 Art.71-3). Nombramiento y contrato de personal docente y de apoyo educativo para centros educativos y universidades (Ley 24767 Art.233; DL 556 Art.311).

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Tesoro público, que son los ingresos que se procura el gobierno por concepto de tributación, para financiar total o parcialmente los presupuestos de los distintos organismos que forman parte del sector público nacional. Ingresos propios son recursos que obtienen las entidades del sector público nacional por la venta de bienes y/o servicios que son resultado de sus actividades productivas. Endeudamiento se refiere a recursos provenientes de créditos concertados, ya sea con entidades nacionales o del exterior. Estos recursos son destinados a financiar gastos de capital. Ingresos por transferencias son donaciones provenientes tanto del exterior como del interior del país, destinadas tanto a gastos corrientes como gastos de capital. El financiamiento del presupuesto es responsabilidad del Tesoro Público. Sin embargo, algunos organismos del sector estatal a través del desarrollo de sus actividades en cumplimiento de sus funciones generan recursos propios, los mismos que permiten financiar sus respectivos presupuestos. El presupuesto del Ministerio de Educación es financiado en un promedio del 99% por los ingresos del tesoro público53. Esto explica la fuerte reducción de los procentajes asignados a educación en época de crisis. Las otras fuentes de financiamiento son complementarias, a la vez que poco significativas en términos de participación en el financiamiento de la función educativa pública54. Las leyes de presupuesto consignan en su articulado autorizaciones para el uso de ingresos propios. Los centros educativos por actividades productivas o de servicios generan ingresos propios; estos pueden ser usados en gastos corrientes y de capital55, de la misma forma lo pueden hacer los colegios militares por los conceptos de alimentación y vestuario56. Se consideran también como ingresos propios la venta de vehiculos usados;

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Según el documento informe de gestión y logros 1985-1990 del Ministerio de Educación, la fuente tesoro público financió en los años 1989 y 1990 el 100% del presupuesto. En los años 1987,1989 y 1990 la participación de los ingresos propios como fuente de financiamiento fue de menos del 0.5%. Lo más significativo en el año 1987 fue que la fuente de financiamiento por endeudamiento tuvo una participación respecto del total de 1.4%. Leyes de presupuesto de los años 1986 Ley 24422, Art. 179; 1988 Ley 24767, Art.145; 1990 DL 566, Art.205; y 1991 Ley 25303 Art. 140. Leyes de presupuesto de los años 1986 Ley 24422, Art. 176; 1988 Ley 24767, Art.144; 1990 DL 566, Art.205; y 1991 Ley 25303 Art. 140.

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estos fondos son autorizados a ser gastados en mejora de las infraestructura57. 5. Areas Críticas La parte más importante en el análisis y descripción del proceso presupuestario es el que se refiere a las áreas críticas. De la identificación de la problemática se podrá formular proyectos encaminados a solucionar los "cuellos de botella" que se forman a lo largo del ciclo presupuestario. Con el propósito de conocer en forma concreta las bondades y/o deficiencias de la aplicación del Sistema de Presupuesto por Programas así como de su normatividad existente en materia presupuestal, se procedió en averiguar la opinión que tiene al respecto el personal directivo, profesional y técnico de la Dirección de Programación Presupuestaria del Ministerio de Educación. Para tal efecto se elaboró un cuestionario dirigido al personal de la Sede Central. La aplicación del referido instrumento se concluyó en diciembre de 1992. Los resultados del referido cuestionario reflejan que el citado personal cuenta con una formación adecuada para realizar labores presupuestales, en la medida que tienen profesiones afines (economista, contador, administrador, docente, etc.). Asimismo el tiempo de servicios al Estado, en el área de presupuesto o afines es garatía de un desempeño eficiente en el cargo. La mayoría de los entrevistados asegura tener conocimiento teórico del presupuesto por programas, que lo considera de un nivel adecuado. Sin embargo, manifiestan no contar con las facilidades para el cumplimiento de sus funciones, lo que podría superarse de contar con algún apoyo oportuno. Las principales carencias están por el lado de los recursos, es decir, falta de apoyo logístico (materiales de escritorio y serviciós públicos). A lo anterior, se agrega el incumplimiento o dilación en la remisión de informaciones de carácter presupuestal de las USEs a la Sede Central, lo que motiva dificultades en la gestión ante los Organismos competentes. Otro aspecto que se debe señalar es el concerniente a la calificación del personal que labora en el área de presupuesto de las USEs; por lo general carecen de formación profesional ad hoc: los cargos de especialistas en finanzas son ocupados casi siempre por personal improvisado. La evaluación presupuestal como proceso no se efectúa adecuadamente; pues la Dirección de Programación Presupuestaria no la utiliza como base o como fuente de información para la programación adecuada de sus recursos presupuestales. No obstante la debilidad de la fase evaluativa, la necesidad de reforzar la totalidad del ciclo presupuestario es urgente. En las etapas de programación y formulación, por ejemplo, se necesita contar con información veraz y oportuna. Dada la actual estructura pública 57

Leyes de presupuesto de los años 1988 Ley 24767, Art.240; 1990 DL 566, Art.205; y 1991 Ley 25303 Art. 140.

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dividida en ministerio y regiones, para el caso educativo - la información se encuentras diseminada y muchas veces los niveles de información desagregada no son tal. Ante esta problemática se plantean las siguientes alternativas de solución: 1. Implementar un plan de capacitación sobre aspectos relacionados al proceso presupuestario para el personal que labora en las áreas de presupuesto de los Organismos que conforman el Sector Educación y Regiones. 2. Ante la lentitud del proceso presupuestario, posibilitar la mecanización del Sistema de Presupuesto; es decir, introducir el uso de los ordenadores en las áreas de presupuesto de los distintos organismos. 3. Coordinar con las instancias respectivas (Cooperación Técnica Internacional) para lograr un mayor apoyo logístico que permitam superar las actuales limitaciones que enfrenta el área de presupuesto. 4. Teniendo en cuenta la política del gobierno sobre racionalización de personal, contar con una consultoría y/o asesoría privada para la programación y formulación del presupuesto en el Sector Educación. 5. Para lograr un mayor control del ciclo presupuestario, encargar a la Dirección de Programación Presupuestaria la evaluación del presupuesto de manera trimestral. Los resultados de cada evaluación serán insumo fundamental para los subsiguientes etapas de programación del presupuesto. 6. Considerando la escasez de información, diseñar una base de datos conteniendo variables previamente seleccionadas a fin de monitorear la etapa de ejecución presupuestaria. Esta misma información servirá para la fase de formulación.

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III.

Efectos del financiamiento en el rendimiento escolar

La contracción del GEP derivada de los programas de estabilización aplicados, así como las variaciones consiguientes en su composición 58, han originado que los centros educativos no cuenten con los recursos suficientes para asegurar una dotación de insumos dirigidos a mejorar la calidad del servicio educativo que prestan, y por ende a elevar el nivel de apredizaje de los alumnos. Si bien no es posible tratar exahustivamente este tema, hasta contar con los resultados en elaboración, del estudio sobre calidad de la educación, es conveniente plantear algunas hipótesis sobre la influencia que el comportamiento del gasto educativo público ha tenido en el proceso enseñanza-apredizaje. Para el efecto se tomará como referencia la revisión efectuada por Fuller (1985) de 72 estudios realizados en países del tercer mundo sobre elementos de la calidad de la escuela que influyen en el aprendizaje. Aún asumiendo las restricciones y observaciones que el autor plantea, se considera que este trabajo constituye un buen punto de partida para efectos de este estudio, al presentar los resultados de un conjunto significativo de investigaciones. De este trabajo se desprende que los elementos consistentemente relacionados con el aprendizaje son: a) b) c) d) e) f) Gastos por alumno (tienen efecto en 6 de 11 casos analizados) Materiales de enseñanza (tienen efecto en 17 de 25 casos analizados) Bibliotecas escolares (tienen efecto en 15 de 18 casos analizados) Formación docente a nivel superior (tienen efecto en 21 de 30 casos analizados) Duración del programa de instrucción (tienen efecto en 11 de 13 casos analizados) Clase social de los docentes (tienen efecto en 7 de 10 casos analizados)

Mientras que los no relacionados consistentemente son: a) b) c) d) Tamaño del aula (no tiene efecto en 16 de 21 casos analizados) Uso de laboratorios (no tiene efecto en 7 de 11 casos analizados) Nivel de salario de docentes (no tiene efecto en 9 de 13 casos analizados) Experiencia docente (no tiene efecto en 13 de 23 casos analizados)

Existen otros elementos con una fuerte consistencia pero que no han sido condiderados por el escaso número de casos estudiados, como los siguientes: a) b) c) d) e) f)
58

Dotación de carpetas (tiene efecto en 3 de 3 casos analizados) Medios de instrucción (tiene efecto en 3 de 3 casos analizados) Calidad de la construcción (tiene efecto en 2 de 2 casos analizados) Programas de nutrición (tiene efecto en 5 de 5 casos analizados) Capacitación de profesores en servicio (tiene efecto en 4 de 5 casos analizados) Habilidad verbal del docente (tiene efecto en 2 de 2 casos analizados) Ver Capítulo I.

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g) Frecuencia de trabajos para la casa (tiene efecto en 5 de 7 casos analizados) h) Calidad del director (tiene efecto en 4 de 7 casos analizados) i) Tiempo de preparación de clase (tiene efecto en 4 de 5 casos analizados) j) Expectativas del docente sobre sus alunnos (tiene efecto en 3 de 3 casos analizados) En el mismo sentido pero con nula o escasa relación: a) Gasto total de la escuela (no tiene efecto en 3 de 5 casos analizados) b) Tamaño de la escuela (no tiene efecto en 5 de 9 casos analizados) c) Porcentaje de docentes a tiempo completo (no tiene efecto en 1 de 2 casos analizados) d) Puntualidad y asistencia del docente (no tiene efecto en 2 de 2 casos analizados) e) Aprendizaje activo por estudiantes (no tiene efecto en 2 de 2 casos analizados) f) Repetición de grado (no tiene efecto en 4 de 5 casos analizados) g) Cambio de clases cada día (no tiene efecto en 2 de 3 casos analizados) La influencia sobre el rendimiento del estudiante de los elementos especialmente citados en el primer grupo, permiten formular algunas hipótesis de trabajo para un estudio posterior, en cuanto a lo sucedido en el pasado y a las posibilidades de mejorar la asignación de los escasos recursos con que cuenta el sistema educativo, trasladándolos de los elementos con menor efecto en el aprendizaje a los de mayor efecto. Del segundo grupo se tomarán los resultados de investigaciones efectuadas en el Perú como la dotación de carpetas y calidad de la construcción (dotación de facilidades físicas). En ambos casos las hipótesis se formulan sobre la base de los elementos con mayor relación al tema de financiamiento, ésto es lo que más directamente pueden ser enfrentados con instrumentos financieros. 1. Hipótesis H1 La disminución del gasto por alumno, al proveer una menor dotación de recursos de calidad para el aprendizaje, ocasiona una baja en el nivel de rendimiento de los alumnos. La propuesta de "Modernización del Sistema Educativo" al considerar un incremento en la asignación por alumno permitirá revertir esta tendencia. H2 La orientación del GEP hacia el aumento del número de docentes y centros educativos ha disminuído la relación alumno/docente y el tamaño de las aulas y escuelas, sin afectar el rendimiento de los alumnos. Entre 1985-1990 el número de alumnos subió en 18% y el de docentes en 37.7% pasando de una media nacional de 30 alumnos por docente a 26 (en el mismo periódo el número de centros educativos creció en 33.3%, pasando de 179 alunos/centro educativo a 158 alumnos/centro educcativo). De acuerdo a las investigaciones revisadas en el mencionado estudio, esta reducción no habría afectado el nivel de rendimiento de los alumnos significativamente. De haberse mantenido la relación alumno/docente al nivel de 1985, se hubieran nacesitado en 1990 un total de 215,359 docentes en lugar de los 251,196 existentes en ________________________________________________________________________ 82 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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ese año, esto es 35,837 docentes menos, significando un ahorro sobre un promedio de remuneraciones de 100 USD de 3'583,700 USD. La propuesta de modernización al señalar un promedio entre 35 y 40 alumnos por docente no bajará el rendimiento y permitirá un mayor ahorro de recursos para destinase a elementos consistentemente relacionados con éste. Suponiendo una matrícula en 1993 de 7'149,580, esta podría ser atendida por 178,740 docentes ( 40 alumnos/docente) liberando un monto de recursos (suponiendo que el número de docentes permanezca constante al nivel de 1991) de 81,480 docentes por 100 USD de remuneración nos daría un ahorro igual a 8'148,000 USD. H3 La mayor disminución absoluta del nivel de gasto en bienes y servicios ha ocasionado una menor asignación de materiales de enseñanza (textos y material de escritura) y de escaso o nulo funcionamiento de bibliotecas escolares, perjudicando el nivel de rendimiento. La mayoría de las investigaciones realizadas otorgan a la dotación de materiales una alta relación con el rendimiento, sin embargo en el Perú es uno de los componentes del gasto que mayor deterioro absoluto ha sufrido, como se presenta en el capítulo I de este estudio. Será necesario destinar una proporción significativa de los ahorros del incremento de la carga docente y de los recursos de la Cooperación Internacional a este componente. H4 El deterioro del mobiliario y de la calidad de la infraestructura (servicios de electricidad, agua y desagüe) han influido negativamente en el nivel de rendimiento. Estos factores se han estudiado en 2 paises, siendo el Perú uno de ellos, por lo que se considera relevante incluir esta hipótesis, considerando la necesidad de asignar recursos, provenientes del mismo sector, de FONCODES o de la Cooperación Internacional a estos elementos que en el país son significativos para el mejoramiento del rendimiento escolar. A partir de los resultados de las investigaciones reseñadas por Fuller y del estudio sobre el comportamiento del GEP realizado, resumidos en términos de las hipótesis formuladas, podemos inferir que la asignación de los escasos recursos disponibles para la educación no ha respondido a criterios de eficiencia, en relación al rendimiento de los alumnos, sino a factores relativos de política económica, priorizando gastos en elementos que no influyen directamente en el aprendizaje y disminuyéndolos en aquellos que si influyen. De lo anterior se desprende que para lograr mayores niveles de eficiencia en el gasto educativo en el futuro será necesario contar con estudios definidos sobre insumos que influyen en el rendimiento de los estudiantes dentro del contexto nacional y de estimaciones sobre sus costos relativos, a fin de evitar el uso irracional de los escasos recursos disponibles.

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Anexos

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1. Cuadros

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Cuadro A.1 Perú : gasto según destino económico del Ministerio de Educación, 1985-1991* (En nuevos soles de 1979) Asignaciones / Años Total - Gasto corriente Remuneraciones Bienes Servicios Transferencias corrientes c Pensiones - Gasto de capital
b

1 1 1 1 1 1990 1991 a a 985 986 987 988 989 90 114 142 88 104 134 57 1 1 15 14 2 63 1 1 22 17 10 84 1 d 25 24 8 85 82 52 d 1 15 14 3 77 73 50 d 1 9 13 4 59 58 41 d d 7 10 1 58 55 36 d 1 9 9 3

Fuente : Balances de Comprobación y Calendarios de Compromisos. Elaboración : Propia * Datos preliminares. a Incluye los gastos en educación de las regiones. b Incluye bonificaciones especiales y refrigerio y movilidad. c Comprende Sepelio y Luto, Subvenciones a Personas Naturales, Otras, Créditos Devengados y Reconocidos, Transferencias a Instituciones Públicas y a Organismos Descentralizados Autónomos. d Menor a la unidad monetaria en referencia.

Cuadro A.2 Perú : Gasto corriente total de los niveles y modalidades educativos, 1985-1991* (En nuevos soles de 1979) Niveles / Años Total
b

1 1 1 1 1 1 1991 a 985 986 987 988 989 990a 58 3 66 4 34 23 1 1 3 f 85 5 43 30 1 2 4 f 53 3 39 9 f 1 1 50 2 23 21 f 1 3 f 42 4 20 15 f 1 2 f 37 3 16 15 1 1 1 f

Inicial Primaria
c c

30 20 1 1 3

Secundaria Especial Ocupacion al Superior Otros
e d

Elaboración : Propia * Estimado. a Incluye el gasto en educación de las regiones. b Excluye Pensiones, Transferencias a Instituciones Públicas, Organismos

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Descentralizados Autónomos, Subvenciones a Personas Jurídicas, y todo tipo de Gasto de Capital. c Tanto de Menores como Adultos. d Excluye Universitaria. e Incluye Alfabetización, Formación Extraescolar y Promoción Educativa Comunal. f Menor a la unidad monetaria en referencia.

Cuadro A.3 Perú : matrícula pública según niveles y modalidades educativos, 1985-1991 Niveles / Años Total Inicial Primaria
a

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

5,243,55 5,438,60 5,592,04 5,760,94 5,949,90 6,130,04 6,081,51 2 9 6 5 8 0 7 477,268 527,286 566,567 611,100 661,756 702,791 707,873 3,199,05 3,260,85 3,318,44 3,378,33 3,440,92 3,495,45 3,469,55 3 3 3 9 6 4 8

Secundaria 1,403,44 1,456,78 1,497,42 1,541,34 1,588,66 1,652,01 1,628,48 a 7 3 5 8 9 9 5 Especial Ocupacional 12,354 85,642 13,958 89,092 14,335 14,812 15,403 16,952 16,054 97,760 109,135 125,826 130,948 116,195 97,516 106,211 117,328 131,876 143,352

Superior b 65,788 90,637 Fuente : ME (1991b) Elaboración : Propia a Tanto de Menores como Adultos. b Excluye Universitaria.

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Cuadro A.4 Perú : Gasto ejecutado total por Programas Presupuestarios, 1985-1991* (En nuevos soles de 1979)

Fuente : Balances de Comprobación y Calendarios de Compromisos. Elaboración : Propia * Preliminar a Excluye los gastos de Administración Central, INIDE, INTE, Bibliotecas, Escuela Nacional de Bellas Artes e Instituto Pedagógico Nacional de Monterrico. b Menor a la unidad monetaria en referencia.

Programas/ Total a Amazonas Ancash Apurímac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancavelica Huánuco Ica Junín La Libertad Lambayeque Lima Loreto Madre de Moquegua Pasco Piura Puno San Martín Tacna Tumbes Ucayali

1 72 1 4 1 4 2 3 2 3 1 1 2 4 4 3 22 2 b b 1 4 3 2 1 1 1

1 1 82 103 1 1 4 5 1 2 4 5 2 3 4 5 2 3 4 5 1 1 2 2 3 3 4 5 5 6 3 4 24 32 3 4 b b 1 1 1 1 4 5 4 5 2 2 1 1 1 1 1 1

1 66 1 3 1 3 2 3 2 3 1 2 2 3 4 2 20 2 b b 1 3 3 2 1 1 1

1 62 1 3 1 3 2 3 2 3 1 1 2 3 3 2 19 2 b b 1 3 3 1 1 1 1

1 60 1 3 1 2 2 4 1 3 1 2 2 3 3 2 15 2 b 1 1 3 3 2 1 1 1

1 46 1 2 1 2 1 2 1 2 1 1 1 2 3 2 12 2 b b 1 2 3 1 1 1 1

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Cuadro A.5 Perú : matrícula total pública, 1984-1991* Departam Total Amazonas Ancash Apurímac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancaveli Huánuco Ica Junín La Libertad Lambayequ Lima Loreto Madre de Moquegua Pasco Piura Puno San Martín Tacna Tumbes 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 5,119,0 5,243,5 5,438,6 5,592,0 5,760,9 5,949,9 6,130,1 6,081,1 84,071 82,806 86,138 89,691 93,585 98,096 100,76 104,636 272,18 276,34 284,92 291,51 298,50 305,97 321,32 317,009 100,80 108,60 114,83 119,78 125,42 132,13 136,25 139,444 205,29 207,18 218,77 220,48 222,82 225,66 228,42 224,382 151,88 153,45 163,68 166,27 169,22 172,64 173,71 171,427 304,58 310,86 328,50 341,46 355,88 372,57 383,47 384,077 139,02 115,90 118,26 119,38 120,57 122,30 126,07 123,922 258,96 261,97 270,90 279,25 288,43 298,75 312,08 327,289 104,86 104,66 115,40 119,25 123,43 128,14 131,36 124,708 144,53 151,62 157,51 164,68 172,35 180,60 189,44 195,417 152,14 159,94 159,24 161,49 163,97 166,68 174,94 171,038 255,43 273,47 284,01 292,38 301,19 310,56 318,53 320,633 268,08 269,28 282,60 287,81 293,64 300,30 312,00 316,191 206,02 210,42 215,87 222,66 230,10 238,16 245,61 248,090 1,291,8 1,352,0 1,377,3 1,402,3 1,429,5 1,458,6 1,501,9 1,440,3 165,13 172,54 183,62 193,91 205,21 217,75 228,86 235,505 18,174 12,719 13,942 15,583 17,450 19,582 20,264 18,483 32,915 33,857 35,312 34,669 34,129 34,110 36,199 33,542 61,854 61,423 64,611 66,847 69,268 71,921 75,141 74,669 314,06 334,09 350,71 360,88 372,07 384,44 380,88 372,730 290,56 300,30 308,30 324,31 342,21 363,36 369,36 363,317 130,05 129,06 134,69 140,93 147,53 154,55 161,26 164,349 45,657 46,378 48,143 49,887 51,777 53,883 56,640 56,343 49,170 41,110 43,701 45,711 48,187 50,887 53,588 53,849

Ucayali 71,760 73,418 77,477 80,826 84,378 88,140 91,969 99,717 Fuente : ME (1991b) Elaboración : Propia * Excluye Universitaria

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Cuadro A.6 Perú : centros educativos público, 1985-1990*

Departam Total Amazonas Ancash Apurímac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancaveli Huánuco Ica Junín La Libertad Lambayequ Lima Loreto Madre de Moquegua Pasco Piura Puno San Martín Tacna Tumbes Ucayali

Fuente : ME (1991b) Elaboración : Propia * Excluye Universitaria

1985 30,88 1,013 1,992 924 1,025 1,988 3,145 209 1,791 1,229 1,252 559 1,778 1,423 755 3,089 1,767 185 254 667 1,932 1,764 1,068 290 246 544

1986 33,65 1,067 2,111 978 1,040 1,676 3,226 219 1,851 1,304 1,319 581 1,896 1,459 800 3,182 1,881 194 256 676 2,078 1,859 1,137 303 1,985 579

1987 34,17 1,165 2,229 1,071 1,119 1,767 3,498 226 1,974 1,391 1,441 609 2,007 1,579 858 3,325 2,032 215 270 721 2,204 2,013 1,226 319 274 642

1988 36,62 1,229 2,339 1,200 1,208 1,883 3,785 233 2,118 1,491 1,585 638 2,126 1,698 919 3,475 2,214 237 284 766 2,336 2,187 1,323 337 293 720

1989 39,35 1,288 2,490 1,275 1,312 1,969 4,083 236 2,322 1,609 1,755 670 2,255 1,862 989 3,643 2,431 262 300 822 2,485 2,385 1,426 356 310 816

1990 40,65 1,323 2,589 1,308 1,353 2,016 4,192 252 2,393 1,652 1,827 689 2,310 1,950 1,039 3,847 2,484 279 313 861 2,542 2,464 1,466 371 322 814

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Cuadro A.7 Perú : secciones público, 1989-1990*

Fuente : ME (1991b) Elaboración : Propia * Excluye Universitaria

Departamento 1989 1990 Total 228,918 240,71 Amazonas 6,070 6,845 Ancash 13,633 13,225 Apurímac 5,895 6,223 Arequipa 8,638 9,024 Ayacucho 8,576 9,212 Cajamarca 17,794 18,622 Callao 3,686 3,927 Cusco 11,920 12,338 Huancavelica 6,470 6,743 Huánuco 7,768 8,273 Ica 5,326 5,646 Junín 11,681 12,163 La Libertad 11,289 11,927 Lambayeque 7,696 8,079 Lima 41,146 44,249 Loreto 12,288 12,992 Madre de Dios 1,169 1,265 Moquegua 1,598 1,670 Pasco 3,737 4,019 Piura 13,797 14,387 Puno 13,826 14,216 San Martín 7,547 7,983 Tacna 1,899 1,980 Tumbes 2,004 2,077 Ucayali 3,465 3,625

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Cuadro A.8 Perú : Deflactor del PBI y tipo de cambio, 1985-1991

Año 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

Fuente : Webb y Férnandez Baca (1992) Elaboración : Propia 1_/ Referido al promedio anual compra-venta. Cuadro A.9 Perú : Gasto corriente total, directo e indirecto de los niveles y modalidades educativos, 1985-1991* (En nuevos soles de 1979)

Deflactor PBI (1979=100 5,537.4 9,578.8 17,461.4 127,337.2 3,357,471.1 219,647,80 1,055,128,6

Tipo de cambio 1_/ (Nuevo sol 0.00001262 0.00001779 0.00004010 0.00031482 0.00439493 0.20644111 0.78000000

Año 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

Gasto Gasto Gasto corriente directo indirecto 58 65 85 54 51 42 37 48 55 78 49 46 40 29 10 10 7 5 5 2 8

Elaboración : Propia * Cifras preliminares a Excluye Pensiones, Transferencias a Instituciones Públicas, Organismos Descentralizados Autónomos, Subvenciones a Personas Jurídicas y todo tipo de Gasto de Capital. b Incluye el gasto en educación de las regiones.

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Cuadro A.10 Perú : Transferencias Corrientes del Ministerio de Educación, 1985-86, 88-89 (En nuevos soles de 1979)

Asignaciones específicas / Años Total • • • • • • • • • • A las instituciones públicas A los organismos descentralizados Sepelio y luto Subvenciones a personas jurídicas Subvenciones a personas naturales Bonificaciones especiales Refrigerio y movilidad Otros Créditos devengados y reconocidos Resto c

1 19 14a b 1 b

b 4

1 26 2 18 b 1 b 1 4 b b

1 23 1 14 b b b 4 4 b

1 15 1 8 b b b 4 2

Fuente : Balances de Comprobación. Elaboración : Propia a Incluye también Organismos Descentralizados Autónomos. b Menor a la unidad monetaria en referencia. c Incluye el resto de específicas, principalmente refrigerio y movilidad.

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2. Metodológico

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Metodología para el Cálculo del GEP La información estadística referente al presupuesto ejecutado del Ministerio de Educación (ME) tienen como fuente para los años 1985-1988 la Dirección de Administración Financiera del Ministerio de Educación (ME/DIAF). Los documentos utilizados son los Balances de Comprobación y Constructivos, según sea el caso. Generalmente estos documentos presentan el gasto agrupado por Unidades Presupuestarias (UP), lo que significa que los niveles y modalidades educativas, así como la Administración Desconcentrada, no se encuentra en detalle. Todo esto está agrupado en la UP: Servicios Educativos Desconcentrados. Para distribuir el gasto según niveles y modalidades educativos y Administración Desconcentrada, se utilizó la estructura porcentual de las metas de atención (matrícula) y porcentajes del gasto administrativo de años anteriores, a falta de información en detalle, según sea el caso. Para el año 1989 se empleó como fuente de información los Calendarios de Compromiso que elabora la Dirección de Programación Presupuestaria del Ministerio de Educación, y de las misma forma se procedió a distribuir el gasto. A partir de 1990 las UPs desaparecen y los Programas pasan a ser conformados, además de las anteriores UPs, por los niveles y modalidades educativas, asi como por la Administración Departamental, Zonal y USEs; resultantes de la desagregación de la UP Servicios Educativos Desconcentrados. A lo anterior se suma la dificultad de captar información de las regiones. En 1990, 8 departamentos pasan a la administración de los gobiernos regionales, quedando el resto bajo responsabilidad del Pliego Ministerio de Educación. De 1991 en adelante, el Pliego Ministerio de Educación solamente incluye el departamento de Lima y la Provincia Constitucional del Callao. Para superar en parte las dificultades mencionadas en la captación de la estadística económico-financiera se utiliza un mismo documento (Calendario de Compromisos) pero de fuentes distintas. Cuando proviene de la DGPP del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la información financiera está referida a los gobiernos regionales; y si es de la DIPP del Ministerio de Educación, la información se circunscribe a Lima y Callao. Dado que el MEF cuenta también con la ejecución del gasto de Lima y Callao, las diferencias favorables al ME, tanto en transferencias corrientes a los IPDs (incluídos en la Sede Central) como transferencias de capital, se adicionan al total del Sector. La metodología seguida para la distribución por niveles y modalidades educativos fue similar a la anterior, pero con la diferencia que en este caso se utilizó la estructura del gasto del Pliego Ministerio de Educación, con el fin de distribuir el gasto de los gobiernos regionales -ya que éste se nos proporcionó según departamentos-. Para el caso de las modalidades, menores y adultos, la distribución estuvó en función de las metas. La metodología empleada para trabajar la información de los años 1989, 1990, 1990 y 1991 está en proceso de revisión, en la medida que el desarrollo del trabajo exige buscar información complementaria, es decir, mayores niveles de desagregación en las fuentes citadas anteriormente (ME y MEF). ________________________________________________________________________ 95 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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3. Estadístico

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La estadística educativa de los últimos años59* El Ministerio de Educación a través de su órgano respectivo, Dirección de Estadística, publicó hasta 1985 los anuarios estadísticos, titulados Estadísticas de la educación. La información contenida en los documentos divulgados estaba agrupada en torno a cinco variables, a saber: matrícula, docentes, centros educativos, secciones y aulas; a su vez se la presentaba con arreglo a las siguientes dimensiones espaciales: nacional, departamental y zonal. Más aún, utilizando las variables básicas se construían indicadores con el objetivo de ser empleados éstos en la formulación del plan de corto plazo del sector. La información podía ser utilizada al mismo tiempo por usuarios nacionales (instituciones públicas y privadas, profesores, investigadores, académicos, políticos, estudiantes, etc.) e internacionales (principalmente organismos como UNESCO). Esta práctica de informar, por cierto a veces no muy oportuna, el estado de la cuestión númerica del sector fue a partir de 1986 descuidada. Desde 1986, entonces, el Ministerio de Educación dejó de proveer información a sus usuarios de manera regular. No obstante este hecho, se sabe, por ser de dominio público -al menos de personas vinculadas al sector-, acerca de algunos documentos preparados especialmente para presentaciones de los responsables de la cartera educativa a los que se les anexaba en muchos casos cuadros conteniendo información cuantitativa. Lo cierto es que durante el periodo 1985-1990 lo sistemático en estadística educativa fue la inexistencia de publicaciones periódicas (un año). En 1991, una vez instalada la nueva gestión, la Oficina Sectorial de Planificación, dirección general con función asesora que agrupa a Programación y Evaluación, Presupuesto y Estadística, distribuye el documento Previsión de metas 1991 y Aspectos estadísticos y en él se señala, entre otros, puntos críticos detectados al anterior sistema estadístico del sector, los cuales resumidamente son: 1. Inexistencia de publicaciones estadísticas anuales durante el periodo 1985-1990. 2. En cuanto al documento estadístico recibido en plena transferencia conteniendo información unicamente de tres variables (alumnos, docentes y centros educativos) en el periodo 1981-1990, falta en éste -en lo formal- de la resolución ministerial correspondiente por lo que la Alta Dirección, es decir la instancia máxima de decisión del sector, no reconocía las cifras como oficial; las cifras correspondiente a los años 1987 y 1988, en los aspectos de fondo, son exactamente iguales a las estimadas en los planes anuales respectivos, así implícitamente el documento presentado ponía de manifiesto la carencia de trabajo muestral en los referidos años. 3. Los indicadores de eficiencia por otro lado se encuentran en algunos casos sobreestimados (deserción) y en otros subestimados (repitencia). Según lo anotado a las cifras del periodo 1985-1990
59
*

por la nueva gestión, el objetivo

Documento presentado como parte de la tesis de maestría en Planificación Nacional del Desarrollo (UNI/FIECS). Para mayor detalle véase Arnao y Pacheco (1993).

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inmediato entonces es reconstruir las series a partir de 1985. A la fecha, la Dirección de Estadística ha evacuado dos documentos, Estadísticas básicas de la Educación 1985-1991 y Perú: matrícula por dependencia, según niveles y modalidades, 1990-1991. El último documento corrige las cifras de los años 1990 y 1991 registradas en el primero y en cuanto al tamaño muestral, su base informativa refiere al 95% del universo. De acuerdo con ambos documentos, los cuales integran el periodo 1985-1991, se puede tentativamente afirmar acerca de la información lo siguiente:

1. Las estimaciones efectuadas para cada una de las variables (alumnos, docentes y
centros educativos) arrojarían como resultados unos crecimientos promedios elevados durante el periodo anterior (ver Cuadros C.1, C.2, C.3, C.4, C.5 y C.6).

2. El crecimiento observado en el numeral anterior resultaría inusual dado que el coeficiente
promedio de perturbación (desviación estándar) registrado en el periodo es muy bajo, sea éste obtenido por niveles y modalidades o departamentos.

3. De acuerdo con los numerales 1. y 2., la Educación Pública se mostraría en aquel periodo
insensible, al menos en sus cifras, a los eventos económicos, sociales y políticos ocurridos. No está demás decir que los acaecimientos han sido calificados como singulares en los últimos decenios.

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Cuadro C.1 Perú : tasa de crecimiento de la matrícula por niveles y modalidades, según periodos gubernamentales 1_/ (En tanto por ciento)

Niveles y Educación Inicial • Escolarizado • No escolarizado Educación Primaria • de Menores • Escolarizado • No escolarizado • de Adultos • Escolarizado • No escolarizado Educación • de Menores • Escolarizado • de Adultos • Escolarizado • No escolarizado Edu. Sup. no • Formación • Edu. Sup. • Educación Edu. Sup. • Educación Educación • Escolarizado • No escolarizado Educación Especial Total

Fuente : Arnao y Pacheco (1993) 1_/ Referido al sector público

1984 1982 -1990 X D.S. X D.S. 7.3 9.9 8.1 1.4 9.7 6.9 9.6 2.3 5.3 16.2 6.1 1.2 2.4 1.3 1.8 0.1 2.4 1.3 1.9 0.2 2.4 1.2 1.9 0.2 8.1 15.6 0.9 10.7 1.2 2.8 -1.2 4.5 2.8 4.5 -0.2 3.6 -1.6 15.6 -3.8 11.2 3.7 1.9 3.3 0.5 3.9 0.9 3.6 0.2 3.9 0.9 3.6 0.2 3.1 7.9 1.8 3.2 2.6 7.9 1.6 2.8 17.6 17.0 6.2 13.6 10.9 7.7 15.4 11.3 35.1 9.4 17.0 3.6 4.1 13.2 16.3 20.5 2.3 4.3 5.9 5.4 4.4 2.0 4.8 4.4 4.4 2.0 4.8 4.4 4.5 6.9 9.0 4.4 5.4 6.6 10.2 1.1 0.1 9.7 2.5 30.3 15.1 5.3 6.6 4.1 3.3 2.0 3.2 0.5

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Financiamiento de la Educación

Cuadro C.2 Perú: tasa de crecimiento de la matrícula por regiones económicas según periodos gubernamentales 1_/ (En tanto por ciento)
Regiones Nacional Región Central 1. Lima -Lima -Callao Regiones Descentralizadas 2. Arequipa -Arequipa -Moquegua -Tacna 3. Trujillo -La Libertad -Ancash 4. Chiclayo -Lambayeque -Cajamarca -Amazonas 5. Piura -Piura -Tumbes Espacios Mercantiles 6. Ica -Ica -Ayacucho -Huancavelica 7. Huancayo -Junín -Pasco -Huánuco 8. Cusco -Cusco -Apurímac -Madre de Dios 9. Puno -Puno Regiones de Colonización 10. Iquitos, Pucallpa y -Loreto -Ucayali -San Martín 1984 -1985 X D.S. 3.3 2.0 3.1 3.3 1.5 4.4 5.0 1.9 2.8 4.1 5.9 3.6 4.5 6.0 3.5 1.2 2.0 2.9 3.2 3.9 3.4 1.6 8.5 3.8 6.0 -0.4 4.2 1.5 2.9 1.5 1.0 4.6 2.3 2.0 2.5 4.8 3.4 2.8 3.5 1.1 3.5 2.6 2.6 2.4 1.7 3.6 2.7 3.3 6.1 4.9 5.5 4.4 1982 -1990 X D.S. 3.2 0.5 2.4 2.0 2.3 1.4 3.7 2.8 3.2 3.1 4.3 4.0 2.7 5.7 2.2 2.5 4.7 3.0 4.2 4.5 3.3 4.6 9.8 4.3 5.8 4.8 4.6 0.5 1.1 1.7 3.2 1.2 1.2 1.0 0.3 0.9 0.7 1.8 0.4 1.5 2.0 2.8 0.6 0.7 0.3 0.9 0.9 3.3 1.7 0.4 0.7 0.1

Fuente : Arnao y Pacheco (1993) 1_/ Referido al sector público.

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Financiamiento de la Educación

Cuadro C.3 Perú: tasa de crecimiento de los docentes por niveles y modalidades educativos según periodos gubernamentales 1_/ (En tanto por ciento) Niveles y Educación Inicial Escolarizado No escolarizado Educación de Menores Escolarizado No escolarizado de Adultos Escolarizado No escolarizado Educación de Menores Escolarizado de Adultos Escolarizado No escolarizado Edu. Sup. no Formación Edu. Sup. Educación Edu. Sup. Educación Educación Escolarizado No escolarizado Educación 1982 -1985 X 11.5 12.0 18.7 4.7 4.9 4.9 8.7 0.2 0.5 0.6 6.7 7.0 7.0 3.9 3.9 7.5 12.8 42.3 6.7 0.5 6.2 6.2 3.6 3.9 1.9 17.4 D.S. X 1985 D.S. 5.5 4.7 13.6 1.9 2.0 2.0 8.4 2.0 1.7 4.7 1.5 1.8 1.8 1.8 0.8 24.9 1.5 2.2 1.2 9.0 4.7 4.7 6.8 5.9 21.9 1.2 2.0

8.0 16.4 6.6 15.5 50.3 23.5 2.2 2.3 2.3 8.6 5.0 3.5 3.4 3.4 6.2 5.8 5.4 5.4 5.4 4.0 5.2 6.8 6.9 6.9 6.0 5.5

25.5 12.2

22.7 -0.7

26.2 17.3 2.5 12.5 13.8 8.8 2.7 14.7 3.0 10.7 1.5 1.5 4.0 4.0

2.5 10.6 3.3 10.5 9.4 13.3 8.4 7.3

Total 5.9 2.5 6.6 Fuente : Arnao y Pacheco (1993) 1_/ Referido al sector público

________________________________________________________________________ 101 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

Financiamiento de la Educación

________________________________________________________________________ 102 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

Financiamiento de la Educación

Cuadro C.4 Perú: tasa de crecimiento de los docentes por regiones económicas según periodos gubernamentales 1_/ (En tanto por ciento)
Regiones Nacional Región Central 1. Lima -Lima -Callao Regiones Descentralizadas 2. Arequipa -Arequipa -Moquegua -Tacna 3. Trujillo -La Libertad -Ancash 4. Chiclayo -Lambayeque -Cajamarca -Amazonas 5. Piura -Piura -Tumbes Espacios Mercantiles 6. Ica -Ica -Ayacucho -Huancavelica 7. Huancayo -Junín -Pasco -Huánuco 8. Cusco -Cusco -Apurímac -Madre de Dios 9. Puno -Puno Regiones de Colonización 10. Iquitos, Pucallpa y -Loreto -Ucayali -San Martín 1982 X D.S. 5.9 2.5 4.7 5.5 4.8 5.6 7.3 4.3 6.9 9.1 7.7 7.8 8.5 9.8 5.5 5.0 7.2 5.1 6.7 5.9 5.6 6.6 11.4 6.6 9.2 4.8 6.0 2.1 3.9 2.2 5.8 8.5 1.8 3.3 3.1 3.9 2.3 5.0 7.8 2.6 4.4 2.7 3.3 2.4 3.1 1985 X D.S. 6.6 2.0 5.7 3.7 3.8 6.1 4.3 6.0 6.2 6.1 9.2 8.3 6.2 8.5 4.5 7.3 6.8 6.3 9.5 8.0 3.0 1.6 0.7 1.5 0.9 2.5 1.9 2.8 3.2 1.3 1.5 2.6 0.9 1.0 1.1 0.8 2.5 2.4 1.5 2.1 5.1 4.6 2.7 4.0 2.0

3.9 6.5 2.9 8.3 2.6 12.9 3.2 10.0 7.8 5.1 4.2 8.5 9.1 9.4

Fuente : Arnao y Pacheco (1993) 1_/ Referido al sector público.

________________________________________________________________________ 103 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

Financiamiento de la Educación

Cuadro C.5 Perú: tasa de crecimiento de los centros educativos por niveles y modalidades según periodos gubernamentales 1_/ (En tanto por ciento) Niveles y modalidades Educación Inicial Educación Primaria de Menores de Adultos Educación Secundaria de Menores de Adultos Edu. Sup. no Universitaria Formación Magisterial Edu. Sup. Tecnológica Educación Artística Edu. Sup. Universitaria Educación Universitaria Educación Ocupacional Educación Especial 1982 -1985 X 12.9 3.2 3.2 1.8 8.1 9.0 4.2 8.5 13.3 9.8 0.0 2.0 2.0 6.3 14.9 D.S. 1.8 1.8 3.2 4.6 6.1 3.5 1985 -1990 X 3.5 3.5 4.3 9.0 9.4 7.0 D.S. 5.2 0.8 0.8 0.7 1.7 1.6 4.0 5.1 3.9 10.3 1.9 0.0 0.0 7.8 3.8 1.6

9.5 13.8

5.9 11.1 13.3 6.7

16.7 16.4 2.9 2.0 2.0 1.6 0.0 0.0

2.3 11.6 7.7 13.0

Total 4.9 2.6 5.9 Fuente : Arnao y Pacheco (1993) 1_/ Referido al sector público

________________________________________________________________________ 104 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

Financiamiento de la Educación

Cuadro C.6 Perú: tasa de crecimiento de los centros educativos por regiones económicas según periodos gubernamentales 1_/ (En tanto por ciento)
Regiones Nacional Región Central 1. Lima -Lima -Callao Regiones 2. Arequipa -Arequipa -Moquegua -Tacna 3. Trujillo -La Libertad -Ancash 4. Chiclayo -Lambayeque -Cajamarca -Amazonas 5. Piura -Piura -Tumbes Espacios Mercantiles 6. Ica -Ica -Ayacucho -Huancavelica 7. Huancayo -Junín -Pasco -Huánuco 8. Cusco -Cusco -Apurímac -Madre de Dios 9. Puno -Puno Regiones de 10. Iquitos, Pucallpa y -Loreto -Ucayali -San Martín 1982 1985 -1990 X D.S. X D.S. 4.9 2.6 5.9 1.6 3.1 2.3 3.3 6.0 7.6 2.7 5.1 7.7 6.5 7.1 6.9 6.7 4.4 4.5 4.3 4.9 6.4 3.9 4.1 5.7 2.7 1.9 6.4 1.6 4.2 5.9 3.8 3.1 5.4 4.7 5.7 5.5 4.3 4.0 2.5 2.3 5.1 3.0 4.3 1.2 0.7 1.2 4.5 3.8 5.7 4.3 5.0 6.5 5.4 6.6 5.9 5.5 5.7 5.5 4.3 4.9 6.1 5.4 5.3 6.0 7.2 8.6 6.9 7.1 8.5 6.6 0.8 1.8 2.9 1.8 0.6 2.6 0.9 0.9 2.7 2.1 1.8 1.5 0.8 1.4 1.8 1.5 2.1 2.5 3.2 2.4 2.2 2.7 5.0 1.9

Fuente : Arnao y Pacheco (1993) 1_/ Referido al sector público.

10.5 9.6 0.5 10.2 7.6 9.5

________________________________________________________________________ 105 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

Financiamiento de la Educación

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________________________________________________________________________ 108 _ Instituto Latinoamericano de Economía y Educación // Página

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