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O QUESTIONRIO COMO INSTRUMENTO DE MEDIO DA QUALIDADE PBLICA. UM MODELO DE QUESTIONRIO.

Jos M. Albuquerque Martins


Doutorando, Universidade de Huelva. Primeras Jornadas Evaluacin y Organizaciones Pblicas. Granada, 29 e 30 de Octubre de 1999 Faculdad de CC.PP. y Sociologa Calidad en las

SUMRIO
Os mtodos tradicionais de avaliao do desempenho organizacional, baseados nos resultados ou aspectos finais dos processos de produo caractersticos das organizaes, bem como, nos de carcter financeiro, tm-se mostrado desajustados a essa avaliao. Esse facto, e quando Administrao Pblica, at pelo desiderato Constitucional da participao da sociedade civil na conduo e vida das organizaes pblicas, leva a que s por si esses indicadores se revelem igualmente insuficientes para estas entidades. Os modelos de gesto que deles se apropriam, Teoria da Burocracia, Gesto por Objectivos e Teoria Taylorista tm originado a to proclamada crise do Estado do Bem-Estar, acompanhado de um funcionamento deficiente da gesto pblica. Assim, no presente trabalho, formaliza-se um questionrio que absorvendo variveis aplicadas ao Estado, e aos funcionrios nele intervenientes, permitir avaliar transversalmente a sua qualidade, em particular quando Administrao Pblica.

1. INTRODUO.
A avaliao do desempenho de uma organizao poder incidir sobre variveis de imput, variveis de transformao e/ou sobre variveis de output inerentes ao(s) processo(s) sob avaliao. Ainda assim, a avaliao poder partir de variveis atinentes s expectativas e o grau de satisfao percebida que os processos sob avaliao transmitem, ou transmitiram, aos seus consumidores. Tradicionalmente, a actividade de avaliao pblica tem incidido sobretudo nas variveis de output caractersticas do processo que ocorrem ou se manifestam aps o mesmo ter terminado. Mesmo assim, tem-se privilegiado os processos de produo caractersticos das organizaes, os processos hard e os de carcter financeiro. Esses sistemas de avaliao apresentam-se como sendo discretos no tempo, habitualmente o fim do ano, e coincidindo invariavelmente com o encerramento fiscal ou oramental conforme a natureza jurdica privada ou pblica da organizao. Pelo menos, ao nvel administrativo, Administrao Pblica, parece que h a reter duas mximas: 1- se algo se realiza, ento, num plano prescritivo, isso dever ser medido,
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se algo vai mal, i.e., se um cliente se queixa por um atraso ou exige uma reparao de um produto mal efectuado, ou protesta por um inconveniente do produto, seguramente estes so os primeiros argumentos com que nos devemos enfrentar e resolver o mais rapidamente possvel, Galgano (1993).

Ora, a propsito do Estado do Bem-Estar, e considerando o prlogo de Pic Lpez (1999, p. 12) num obra que leva aquele ttulo, poder-se- dizer que tanto ao nvel sectorial, Administrao Pblica, quanto ao nvel organizacional, Estado, um e outro parece padecerem de um conjunto de adjectivos como: [socialmente] ineficaz, ineficiente, burocrtico, paternalista, centralista, e, sobre todo e ao nvel do Estado, uma permanente e quase congnita crise financeira que limita a sua capacidade de actuao. Pelo lado da interveno desse Estado do Bem-Estar, polticas sociais: prestaes e servios sociais, parece ento verificar-se essa crise congnita; pelo lado econmico desse tipo de Estado, do Estado em geral, um crescente aumento do gasto pblico acompanhado de uma desconfiana e presso fiscal parece igualmente ocorrer, Stiglitz (1988). Assim, no s pelo aspecto da interveno em determinadas reas sociais, como nas de regulamentao ou de transferncia de recursos, redistribuio, consubstancia-se a crise do Estado. Crise, ento, que tem como denominador comum: por um lado, uma vertente de gesto (sua inexistncia), por outro, uma escassez de dinheiro, finanas. Quanto primeira, j que a segunda uma varivel dependente daquela outra, e na ligao com os sistemas de avaliao em uso, tem-se verificado envolvidos os paradigmas de gesto essencialmente caracterizados por: 1- Modelarem as organizaes, Estado ou Administrao Pblica, como sendo sistemas fechados, mecnicos. 2- Tomam a priori a estrutura como sendo o elemento organizacional prioritrio de e na resoluo dos problemas da organizao. Isso, quer no seu aspecto de elementos institucionais externos (criao de organizaes autonomizadas) e internos (os departamentos ou divises), quer no de funcionamento ou formalizao da actividade (formalizao dos comportamentos): as regras e os procedimentos (enfim, a lei), bem como, os programas e os oramentos. 3- Tradicionalmente, est-lhes igualmente associado formas de funcionamento sob a orientao taylorista, em virtude, ou no, da falta de deteno de capacidade e de domnio do acervo da Gesto, Estes modelos de gesto, tradicionais e neo-clssicos, esto referenciados na literatura sob as designaes de Gesto Cientfica, Burocracia e Gesto por Objectivos, Chiavenato (1983). Ora, esses paradigmas da Gesto olvidam variveis como a da cultura, a estratgia e as questes relativas sua implantao. Neles, o processo de fixao dos objectivos no tem sido outro que no o formal e de abordagem top-down. Ainda assim, no valorizam as questes relativas s pessoas (as internas e as externas, ou clientes) e, em boa verdade, o prprio meio envolvente (interno e externo) em que a organizao se insere parece no ser tido igualmente em conta, maxime, tomam o homem actual como sendo ainda um modelo de homem do sc. XVIII e de sculos anteriores.
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No captulo dos objectivos, termo que compe a designao do modelo de gesto por objectivos, importa no confundir, - por um lado, entre objectivos (o que cai do alto, subjectivo, conjuntural, intenes pessoalizadas dos polticos, vocao ou polticas; ideologia poltica) e finalidade, valores, misso, cultura, viso, negcio, projecto de organizao, objectivos estratgicos ou razo de ser; - por outro lado, entre objectivos e o modelo de sistema de gesto por objectivos (conjunto de tcnicas e processos). Nessa ltima segmentao, sendo que todos os modelos de gesto envolvem finalidade e objectivos, porm, nem todos seguem os mecanismos e processos tecnolgicos da gesto por objectivos. Ainda, a propsito de objectivos, parece oportuno relembrar as palavras do Professor Ortigueira (1987, 32): o interesse pblico um cntaro vazio no qual todos vertem as suas prprias preferncias. Exemplos actuais, e verdadeiras variantes mais ou menos sofisticadas daqueles modelos clssicos ou tradicionais de gesto, so a qualidade e a reengenharia. Martins (1995), a propsito da implantao de sistemas da qualidade, propugna em sua vez a testada Gesto Estratgica. Se isto assim quanto ao funcionamento, o negcio, actividade ou mercado(s) explorado(s), vem tambm afectado por essas estruturas ou lgicas de funcionamento. A estratgia de diversificao por parte do Estado, e que por ventura o tem feito andar volta do seu verdadeiro negcio ou, pelo menos, do negcio inicial (core business), quer na forma de interveno na economia, quer na de regulamentao/regulao da mesma e da sociedade em si, essa estratgia, naquela lgica de funcionamento, para l de ter tido um efeito de inflao e engorduramento das organizaes (Estado em sentido lato), tm sido estratgias que se transformam num tipo particular: a disperso. De novo, aqui, o problema Gesto anteriormente referido. Isso, nesse nvel estadual, sem que se verifique a minimizao oramental, f-lo perder certamente as suas melhores competncias no mercado, sociedade a que pertence. A ser assim, uma dupla perda social, i.e., mal-estar social; precisamente, o contrrio daquilo que se deseja enquanto um valor: o bem-estar geral ou utilidade para o pblico. Por um lado, perda devido no explorao por parte da sociedade das suas possibilidades. Por outro, perda pelo facto de essa mesma sociedade ter de suportar ainda esse patamar ou estratgia de negcio pblico. Por fim, uma consequncia natural desse clima poltico: um modelo de sociedade que no negociadora e com confiana. No estudo das causas da crise e das falhas colectivas, acompanhadas da sua crise fiscal, em contraposio s igualmente to estudadas falhas do mercado acompanhadas da sua crise na concorrncia, tm-se dedicado diversos autores (ver, por ex., Stiglitz [1988], Carnoy [1984] e Teo [1987]). Tudo parece indicar que pelo mau funcionamento do Estado muitas delas derivam. Assim, nosso propsito apresentar aqui um conjunto de variveis que, 1. sem que envolvam presso oramental, e, 2. to s relacionadas com o funcionamento da Administrao (parte importante do Estado, seno a mais visvel), podero constituir-se num instrumento de avaliao quotidiano dessa mesma entidade. Por sua vez, uma tecnologia que permita que a gesto, a nvel poltico ou administrativamente, se torne mais efectiva e que permita dar cumprimento a
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disposies constitucionais sobre a obrigao, e dever, da Administrao em apelar participao dos cidados na conduo do negcio dessa mesma Administrao (art. 267, n 1, da Constituio da Repblica Portuguesa), isso, torna-se em algo que a gesto destas organizaes pblicas se dever, deveria de, munir. Existindo, constituiuse ela num meio de reforo da Democracia, pois, parecendo improvvel que com informao disponvel no se aja, poder ser fonte de melhoria ou atenuao da crise do Estado. Atendendo, ento, que aquele quotidiano sente-se e estabelece-se mediante a Administrao Pblica e na aco dos seus funcionrios, quanto aplicao de disposies definidas ao nvel superior desse Estado, como se disse, esse patamar a vertente do nosso objectivo. Assim, desenha-se neste trabalho uma dessas tcnicas: o questionrio. Ela, no obstante a inexistncia de questionrios ptimos, efeitos perniciosos que consultas populares podem envolver, etc., porm, poder permitir que a gesto pblica detenha pertinente e atempadamente informao necessria para a tomada de decises, bem como, ser um instrumento para cumprimento do objectivo Constitucional apontado. Naturalmente que o objectivo deste trabalho no se prende com outras actividades ou tarefas de processos tcnicos que no as que so horizontais a todas as actividades ministeriais-Servios, ou seja, a actividade de gesto (na gria identificada com a actividade administrativa) que produz efeitos externos. Por fim, na ligao da qualidade e avaliao da qualidade em que por qualidade tem sido entendida em diversas direces. Porm, duas dessas definies de qualidade que se prestam s actividades de servio so as seguintes: 1- Qualidade o que o cliente apercebe como tal, e est disposto a pagar por isso, Mazarraza (1994). 2- A qualidade no tem que ser definida. Compreende-se sem definio. A qualidade uma experincia directa independente de abstraces intelectuais e prvias a elas, Peters (1994). Numa e noutra dessas definies mais do que aspectos relativos ao produto, servio, ou utilizador ou produo, vemos a perspectiva de valor ou transcendente da qualidade, Martins (1995).

2. O INQURITO POR QUESTIONRIO


O inqurito por questionrio sendo uma tcnica dos estudos quantitativos, por sua vez, a sua utilizao como instrumento de captao da realidade no exclusiva aos inquritos ditos comuns. Outros planeamentos de captao de informao, ou dados, v.g., os painis, materializam-se tambm em questionrios, Visauta (1989). Os painis, podendo os mesmos ser centralizados no produtor ou no consumidor/usurio de produtos/servios, baseiam-se na inquirio contnua sob os mesmos elementos de uma amostra extrada da populao de interesse. Quando sob essa amostra se faz variar as variveis a que a mesma submetida teremos os painis omnibus. Nesta tcnica, por definio, a recolha de dados realizada de forma regular no tempo (estudos longitudinais), sendo que quando os inquritos so pontuais no tempo assumem os mesmos o carcter de inquritos por questionrio propriamente ditos (estudos transversais ou inqurito ad hoc), Visauta (1989) e Kinnear e Taylor (1987).
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Nestes mtodos de captao de dados, realidade, revestindo a natureza de mtodos inerentes a estudos de acompanhamento e/ou avaliao do desempenho de decises assumidas, Kinnear e Taylor (1987) apontam que no mtodo do inqurito pontual os seus dados podem ser enganadores quando utilizados na funo de avaliao. Segundo esses mesmo autores, pelo facto do inqurito pontual por meio de questionrio ser passado em dois momentos discretos e espaados de tempo, e no de uma forma mais regular e contnua e, assim, constituir-se uma natural composio diferente de amostras, podendo ento evidenciar esse planeamento de captao de dados que se deu uma mudana no sistema sob avaliao, porm, no evidenciar o quando essa mudana ocorreu. Ora, sendo um ponto negativo desse procedimento de captao de dados para a avaliao de decises tomadas, certo tambm que o mtodo do painel no isento de pontos negativos, v.g., as altas taxas de sadas do painel e a questo de falta de representatividade que pode arrastar. Luque (1997) e Kinnear e Taylor (1987) apontam alguns pontos positivos e negativos do mtodo de recolha de dados por intermdio de inqurito por painel e do inqurito propriamente dito. Certo, porm, que muitas sociedades no deixam de ter a tcnica de inquritos e o instrumento questionrios. Tome-se o caso do Eurobarmetro, no espao da Unio Europeia, ou os servios do CIS, em Espanha.

3. AS VARIVEIS DO QUESTIONRIO
O questionrio que se apresenta neste trabalho no contendo variveis caracterizadoras (de identificao e de situao) do consumidor/usurio dos servios pblicos dos diferentes Ministrios, bem como as variveis dos processos de produo explorados pela Administrao, vem o mesmo centrado nas questes relativas s caractersticas ticas dos Servios Pblicos, bem como, das condies fsicas e relacionais inerentes aos processos tcnicos ou actividades desses mesmos Servios. Isso, atendendo ao carcter geral, horizontal, que se pretende com o questionrio a formular; e, questionrio, centrado na voz do cliente. Sendo certo que algumas das questes a priori poderiam revelar conceitos de difcil interpretao para um pblico respondente no especializado, isso, poder ser atenuado com o pressuposto da existncia de entrevistadores devidamente formados para o efeito. Ainda assim, a recolha desses factores ticos da Administrao derivam da lei, que pela prpria lei (no obstante os artigos 6 e 9 do Cdigo Civil) a mesma quando elaborada toma (deveria tomar) em considerao que para ser interpretada por um tipo mdio de cidado sujeito s condies especficas do tempo [ex., taxa de analfabetismo, nvel mdio de educao da populao] em que essa lei aplicada. Por sua vez, na perspectiva da avaliao transversal da qualidade em prestao de servios, tal como ocorre na qualidade dimensional de uma unidade industrial, na qual as caractersticas da pea, tolerncias admitidas, composio de matrias-primas, etc., devero ser observadas, tambm ali, na qualidade administrativa, devero observar-se parmetros por forma a garantir-se a harmonizao entre a pea e a parte ou rgo da qual ela faz parte. A diferena entre ambas, respeitando s variveis especificas a cada caso, est somente em que nos servios utilizam-se escalas de medida, por vezes, diferentes das utilizadas na indstria dimensional.
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Assim, importando a opinio, pensamentos e grau de satisfao dos clientes dos servios o questionrio conter um conjunto transversal de variveis de gesto pertencentes aos processos desenvolvidos e s condies fsicas proporcionadas pelos diversos Servios e/ou Departamentos. Dessa forma, ao nvel das variveis de funcionamento (tico) dos Departamentos teremos cobertos os seguintes aspectos: 1- Legalidade 2- Justia e imparcialidade 3- Igualdade 4- Proporcionalidade 5- Colaborao e boa f 6- Informao e qualidade 7- Lealdade 8- Integridade e, 9- Competncia e responsabilidade Por sua vez, em relao ao funcionamento produtivo e interaco com o cliente formulam-se variveis que cobrem os seguintes aspectos: 1- recepo do cliente e informao 2- trato e facilitaes 3- simplificao e eficincia 4- eficcia e servio 5- apoio e poltica de portas abertas (sistema de gesto participada). Por ltimo, ao nvel das condies fsicas disponibilizadas pelos Servios formula-se um conjunto de ocorrncias acerca dessas mesmas condies fsicas e de comodidade.

4. O QUESTIONRIO
O modelo de questionrio que servir ao objectivo deste trabalho, a avaliao dos Servios Pblicos de uma forma contnua, ser o consubstanciado nas perguntas e enunciados que em anexo se reproduz. Esse questionrio, enquadrado nuns objectivos concretos, foi aplicado num Departamento da Administrao Pblica Portuguesa.

5. CONCLUSES FINAIS
No obstante as limitaes apontadas aos questionrios, porm, face s limitaes dos instrumentos que se baseiam nos output dos processos e que no se centralizam na voz do cliente, certo que com ele, pelo menos, dois tipos de vantagem se podem retirar na gesto pblica: 1 - Com esta tecnologia de anlise de acompanhamento e avaliao da tomada de decises, para l da possvel averiguao da competncia de liderana e empreendimento dos altos funcionrios pblicos, externamente, os cidados tm a oportunidade e possibilidade activa e efectiva de um direito que a Constituio lhes concede: o direito de serem ouvidos e de participarem nos negcios pblicos. Isso, e no somente participao nos processos que, eventualmente, detm na Administrao.
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Participao esta, a mais das vezes, reduzida apresentao de documentos ou prestao de esclarecimentos, contraditrio, ou no, exigidos pela Administrao. 2 - Enquanto instrumento de avaliao, com ele mediante inqurito os Servios passaro a dispor de mais um meio para poderem proporcionar melhoria da qualidade dos servios/produtos que prestam. Com informao disponvel, em particular para/e no exterior da Administrao, a presso de mudana reforar-se-. Uma e outra dessas concluses levar a que, para l da necessidade de evoluo do sistema de organizao social (sistema poltico) e da mentalidade poltica, direi, da ideologia poltica Gesto, a mudana da lgica de funcionamento e o papel dos partidos. Pois, ouvir a voz dos clientes muda a perspectiva actual, centrada na oferta disponvel, para centralizar-se nas necessidades (desejos, expectativas e preocupaes) da procura, o cidado. Comparativamente com o que aconteceu no mundo empresarial, isso, no redundar num atrofiamento, maior presso ou menor nvel do sistema, pelo contrrio, alargar a fronteira do sistema. Tal como ali, essa mudana de perspectiva parece poder proporcionar um desenvolvimento (qualitativo) do Estado. Por ltimo, pela incorporao do instrumento analisado na gesto pblica, parece igualmente potenciar a desejada passagem da posio de averso ao risco, caracterstica do funcionalismo, para a desejada criatividade, participao e anlise crtica dos funcionrios: adaptao da organizao ao meio.

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