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PROCESSO DE ELABORAO DO ORAMENTO PBLICO FEDERAL

O oramento um processo contnuo, dinmico e flexvel, que traduz, em termos financeiros, para determinado perodo, os planos e programas de trabalho, ajustando o ritmo de execuo ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar a contnua e oportuna liberao desses recursos. O Oramento Geral da Unio (OGU) formado pelo Oramento Fiscal, da Seguridade e pelo Oramento de Investimento das empresas estatais federais. Existem princpios bsicos que devem ser seguidos para elaborao e controle do Oramento que esto definidos na Constituio, na Lei 4.320, de 17 de maro de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Oramentrias. O Oramento Geral da Unio no financia todas as despesas pblicas. A Constituio do Brasil define as atribuies do governo federal, dos governos estaduais e municipais. O dinheiro para asfaltar a rua de sua cidade no est includo no Oramento Geral da Unio, que contempla apenas aes atribudas pela Constituio esfera federal do poder pblico. O oramento pblico surgiu para atuar como instrumento de controle das atividades financeiras do governo. Entretanto, para real eficcia desse controle, faz-se mister que a constituio orgnica do oramento se vincule a determinadas regras ou princpios oramentrios. Vale salientar que integram as propostas parciais, alm das Unidades Oramentrias da Administrao direta, as entidades da Administrao indireta e os Fundos, inclusive das empresas em que a Unio detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, desde que integrem o oramento. 1. INTRODUO AO ORAMENTO PBLICO CONCEITO DE ORAMENTO O oramento um processo contnuo, dinmico e flexvel, que traduz, em termos financeiros, para determinado perodo, os planos e programas de trabalho, ajustando o ritmo de execuo ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar a contnua e oportuna liberao desses recursos. Para Aliomar Baleeiro, o oramento pblico o ato pelo qual o Poder Executivo prev e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo perodo, e em pormenor, a execuo das despesas destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros fins adotados pela poltica econmica ou geral do pas, assim como a arrecadao das receitas j criadas em lei. Ren Stourn entende: O Oramento do Estado o ato contendo a aprovao prvia das Receitas e Despesas Pblicas, para um perodo determinado, como arrematou o Prof. Amaro Cavalcanti. COMO FEITO O ORAMENTO O Oramento Geral da Unio (OGU) formado pelo Oramento Fiscal, da Seguridade e pelo Oramento de Investimento das empresas estatais federais. Existem princpios bsicos que devem ser seguidos para elaborao e controle do Oramento que esto definidos na Constituio, na Lei 4.320, de 17 de maro de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Oramentrias. A Constituio Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelo sistema de Planejamento e Oramento que tem a iniciativa dos seguintes projetos de lei:

Plano Plurianual (PPA) De Diretrizes Oramentrias (LDO) De Oramento Anual (LOA) O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um perodo de quatro anos e deve ser enviado pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato. De acordo com a Constituio Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. O PPA estabelece a ligao entre as prioridades de longo prazo e a Lei Oramentria Anual. Para saber mais sobre o PPA 2004-2007 que tomou o nome de Plano Brasil - Um Pas de Todos, clique no endereowww.planobrasil.gov.br. O Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional at o dia 15 de abril de cada ano. A LDO estabelece as metas e prioridades para o exerccio financeiro subsequente; orienta a elaborao do Oramento; dispe sobre alterao na legislao tributria; estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras de fomento. Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Oramento Federal elabora a proposta oramentria para o ano seguinte, em conjunto com os Ministrios e as unidades oramentrias dos poderes Legislativo e Judicirio. Por determinao constitucional, o governo obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do Oramento ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da Repblica, na qual feito um diagnstico sobre a situao econmica do pas e suas perspectivas. O governo define no Projeto de Lei Oramentria Anual, as prioridades contidas no PPA e as metas que devero ser atingidas naquele ano. A Lei Oramentria disciplina todas as aes do governo federal. Nenhuma despesa pblica pode ser executada fora do Oramento, mas nem tudo feito pelo governo federal. As aes dos governos estaduais e municipais devem estar registradas nas leis oramentrias dos Estados e municpios. No Congresso, deputados e senadores discutem na Comisso Mista de Oramentos e Planos a proposta enviada pelo Executivo, fazem as modificaes que julgam necessrias atravs das emendas e votam o projeto. A Constituio determina que o Oramento deve ser votado e aprovado at o final de cada Legislatura. Depois de aprovado, o projeto sancionado pelo Presidente da Repblica e se transforma em Lei. A Lei Oramentria brasileira estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previso de arrecadao. Se durante o exerccio financeiro houver necessidade de realizao de despesas acima do limite que est previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei de crdito adicional. Por outro lado, crises econmicas mundiais como aquelas que ocorreram na Rssia e sia obrigaram o Poder Executivo a editar Decretos com limites financeiros de gastos abaixo dos limites aprovados pelo Congresso. So chamados de Decretos de Contingenciamento em que so autorizadas despesas no limite das receitas arrecadadas. A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional introduziu novas responsabilidades para o administrador pblico com relao aos oramentos da Unio,

dos Estados e municpios, como limite de gastos com pessoal, proibio de criar despesas de durao continuada sem uma fonte segura de receitas, entre outros. A Lei introduziu a restrio oramentria na legislao brasileira e cria a disciplina fiscal para os trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio. O Oramento brasileiro tem um alto grau de vinculaes transferncias constitucionais para Estados e municpios, manuteno do ensino, seguridade social, receitas prprias de entidades, etc que tornam o processo oramentrio extremamente rgido. Esse excesso de vinculaes e carimbos ao Oramento levou o governo federal a propor a DRU Desvinculao de Recursos da Unio, atravs de emenda constitutucional, o que ir trazer maior flexibilidade execuo oramentria.

NEM TUDO FEITO PELO GOVERNO FEDERAL O Oramento Geral da Unio no financia todas as despesas pblicas. A Constituio do Brasil define as atribuies do governo federal, dos governos estaduais e municipais. O dinheiro para asfaltar a rua de sua cidade no est includo no Oramento Geral da Unio, que contempla apenas aes atribudas pela Constituio esfera federal do poder pblico. Se voc est interessado em saber quais os recursos disponveis para as obras de esgotos de sua rua, deve verificar o oramento da prefeitura de sua cidade. Se a sua preocupao for com a construo de uma estrada vicinal em sua regio, deve consultar o oramento de seu Estado. O Oramento Geral da Unio prev recursos para a construo, pavimentao ou recuperao de estradas federais. Da mesma forma, se o seu interesse saber se as obras de construo do hospital de sua cidade sero executadas este ano, deve consultar o oramento de sua prefeitura. As despesas com a segurana de sua cidade ou de sua rua so financiadas tambm pelo oramento de seu municpio. A Unio repassa 47% do produto da arrecadao do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), aos Fundos de Participao dos Estados, Distrito Federal e Municpios, bem como aplica em programas de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Os governos estaduais ainda contam tambm, para financiar os seus gastos, com 75% da arrecadao do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e com o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA). As prefeituras contam, alm do repasse da Unio, feito de acordo com o nmero de habitantes de cada cidade, definido pelo censo do IBGE, com os impostos municipais como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), com 25% da arrecadao do ICMS e com 50% da receita do Imposto Territorial Rural (ITR).

EVOLUO DO ORAMENTO Oramento Clssico ou Tradicional Antes do advento da Lei n 4.320, de 17/3/64, o oramento utilizado pelo Governo Federal era o oramento tradicional. O oramento clssico se caracterizava por ser um documento de previso de receita e de autorizao de despesas, estas classificadas segundo o objeto de gasto e distribudas pelos diversos rgos, para o perodo de um ano. Em sua elaborao no

se enfatizava, primordialmente, o atendimento das necessidades da coletividade e da Administrao; tampouco se destacavam os objetivos econmicos e sociais. A maior deficincia do oramento tradicional consistia no fato de que ele no privilegiava um programa de trabalho e um conjunto de objetivos a atingir. Assim, dotava um rgo qualquer com as dotaes suficientes para pagamento de pessoal e compra de material de consumo e permanente para o exerccio financeiro. Os rgos eram contemplados no oramento, sobretudo de acordo com o que gastavam no exerccio anterior e no em funo do que se pretendia realizar (inercialidade). Oramento de Desempenho ou de Realizaes O oramento clssico evoluiu para o oramento de desempenho ou de realizaes, onde se buscava saber as coisas que o governo faz e no as coisas que o governo compra. Assim, saber o que a Administrao Pblica compra tornou-se menos relevante do que saber para que se destina a referida aquisio. O oramento de desempenho, embora j ligado aos objetivos, no poderia, ainda, ser considerado um oramento-programa, visto que lhe faltava uma caracterstica essencial, que era a vinculao ao Sistema de Planejamento. Oramento-Programa A adoo do oramento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a partir da edio da Lei n 4.320. O Decreto-Lei n 200, de 23/2/67, menciona o oramento-programa como plano de ao do Governo Federal, quando, em seu art. 16, determina: em cada ano ser elaborado um oramento-programa que pormenorizar a etapa do programa plurianual a ser realizado no exerccio seguinte e que servir de roteiro execuo coordenada do programa anual. O oramento-programa est intimamente ligado ao Sistema de Planejamento e aos objetivos que o Governo pretende alcanar, durante um perodo determinado de tempo. O Oramentoprograma pode ser definido como sendo um plano de trabalho expresso por um conjunto de aes a realizar e pela identificao dos recursos necessrios sua execuo. Como se observa, o oramento-programa no apenas documento financeiro, mas, principalmente, instrumento de operacionalizao das aes do governo, viabilizando seus projetos/atividades/operaes especiais em consonncia com os planos e diretrizes estabelecidos, oferecendo destaque s seguintes vantagens: a) melhor planejamento de trabalho; b) maior preciso na elaborao dos oramentos; c) melhor determinao das responsabilidades; d) maior oportunidade para reduo dos custos; e) maior compreenso do contedo oramentrio por parte do Executivo, do Legislativo e do pblico; f) facilidade para identificao de duplicao de funes; g) melhor controle da execuo do programa; h) identificao dos gastos e realizaes por programa e sua comparao em termos absolutos e relativos; i) apresentao dos objetivos e dos recursos da instituio e do inter-relacionamento entre custos e programas; e j) nfase no que a instituio realiza e no no que ela gasta.

ORAMENTO TRADICIONAL X ORAMENTO-PROGRAMA

O Oramento Tradicional no baseado em uma programao; distribui recursos segundo os objetos de gasto (pessoal, material de consumo, etc.); fora os diferentes setores pblicos a pressionarem a Administrao superior em busca de maiores recursos; conduz os responsveis superiores a procederem a cortes indiscriminados no montante dos recursos solicitados, no intuito de adequar a despesa estimativa de receita ou a superestimarem as receitas, para atender s presses nas despesas; no incentiva a busca da economicidade por parte do administrador, j que no possui mecanismos de controle de custos dos produtos oferecidos. O Oramento-Programa atribui recursos para o cumprimento de determinados objetivos e metas; e no para um conjunto de compras e pagamentos; atribui responsabilidade ao administrador; permite interdependncia e conexo entre os diferentes programas do trabalho; permite mobilizar recursos com razovel antecedncia; permite identificar duplicidade de esforos; permite o controle de custos dos produtos oferecidos pelo governo sociedade. Anncios Google Observao: Na teoria, o oramento-programa estabelece os objetivos como critrio para alocao de recursos. Na prtica brasileira, o compromisso com a tradio oramentria tem consumido a maior parte dos recursos.

PRINCPIOS ORAMENTRIOS O oramento pblico surgiu para atuar como instrumento de controle das atividades financeiras do governo. Entretanto, para real eficcia desse controle, faz-se mister que a constituio orgnica do oramento se vincule a determinadas regras ou princpios oramentrios. Divergem os escritores na fixao dos princpios e, em conseqncia, torna-se extensa a relao que apresentam. Entre os principais solicitados pelos tratadistas, destacamos os seguintes: Anualidade: de conformidade com o princpio da anualidade, tambm denominado periodicidade, as previses de receita e despesa devem referir-se, sempre a um perodo limitado de tempo. Ao perodo de vigncia do oramento denomina-se exerccio financeiro. No Brasil, de acordo com o art. 34 da Lei n 4.320/64, o exerccio financeiro coincide com o ano civil: 1 de janeiro a 31 de dezembro; Unidade: o oramento deve ser uno, isto , deve existir apenas um oramento e no mais que um para dado exerccio financeiro. Visa-se com esse princpio eliminar a existncia de oramentos paralelos; Universalidade: o oramento deve conter todas as receitas e todas as despesas referentes aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta. (art. 165, 5, CF); Exclusividade: o oramento deve conter apenas matria oramentria e no cuidar de assuntos estranhos, o que, alis, est previsto no art. 165, 8 da Constituio. O princpio da

exclusividade foi introduzido no Direito brasileiro pela reforma constitucional de 1926. Sua adoo como norma constitucional ps fim s distores das famosas caudas oramentrias. Exceo feita autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crditos; Especificao: este princpio tem por escopo vedar as autorizaes globais, ou seja, as despesas devem ser classificadas com um nvel de desagregao tal que facilite a anlise por parte das pessoas. De acordo como art. 15 da Lei n 4.320, 17/3/64, a discriminao da despesa na lei-de-meios far-se-, no mnimo, por elementos (pessoal, material, servios, obras, etc.). As leis de Diretrizes Oramentrias tambm vm determinando que o Poder Executivo enviar ao Congresso Nacional os projetos de lei oramentria e dos crditos adicionais em meio eletrnico com sua despesa regionalizada e discriminada, no caso do projeto de lei oramentria, por elemento de despesa; Publicidade: o contedo oramentrio deve ser divulgado (publicado) atravs dos veculos oficiais de comunicao/divulgao para conhecimento pblico e para a eficcia de sua validade, que princpio para todos os atos oficiais do governo. No caso especfico, a publicao deve ser feita no Dirio Oficial da Unio; Equilbrio: por equilbrio se entende que, em cada exerccio financeiro, o montante da despesa no deve ultrapassar a receita prevista para o perodo. O equilbrio no uma regra rgida, embora a idia de equilibrar receitas continue ainda sendo perseguida, principalmente a mdio ou longo prazo. Uma razo fundamental para defender esse princpio a convico de que ele constitui o nico meio de limitar o crescimento dos gastos governamentais e do conseqente endividamento pblico; Oramento Bruto: todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no oramento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduo. Segundo Giacomoni, a regra pretende impedir a incluso, no oramento, de importncias lquidas, isto , a incluso apenas do saldo positivo ou negativo resultante do confronto entre as receitas e as despesas de determinado servio pblico. De acordo com o art. 6 da Lei n 4.320/64, todas as despesas constaro da Lei de Oramento pelo seus totais, vedadas quaisquer dedues. No-Afetao: este princpio est expresso no inciso IV do art. 167 da Constituio Federal, que estatui: vedada a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao a que se referem os arts. 158 e 159 (FPE, FPM, FCO, FNO, FNE), a destinao de recursos para manuteno e desenvolvimento de ensino, como determinado pelo art.212 e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem assim o disposto no 4 deste artigo (vinculao de receitas prprias para prestao de garantia Unio). (O grifo e as observaes so nossos.)

2. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO Oramento na Administrao Pblica um instrumento de planejamento, que expressa a aplicao dos recursos que se espera arrecadar em programas de Investimentos, Inverses, Custeio e Transferncias, de forma a propiciar o melhor nvel dinmico de bem estar coletividade. Foram introduzidos pela Constituio Federal de 88, outros instrumentos de planejamento e controle, alm do tradicional Oramento Anual: Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Oramentrias.

1. Dever ser enviado ao Congresso at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro. No sero admitidas emendas que estejam em desacordo com o plano plurianual. LEI ORAMENTRIA ANUAL - estabelece em termos quantitativos a Receita Prevista para o exerccio e a Despesa Fixada, de acordo com a Lei de Diretrizes Oramentrias e o Plano Plurianual. o instrumento da gesto na contabilidade pblica. Dever ser enviada ao Congresso quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro, a fim de permitir que o oramento possa ser executado a partir do incio do exerccio subsequente. O projeto de Lei Oramentria, compreende o Oramento fiscal (era o nico instrumento submetido ao Congresso), o oramento de investimento das estatais e o oramento da seguridade social. Poder sofrer emendas, desde que estas sejam compatveis com a Lei de Diretrizes Oramentrias e com o Plano Plurianual, e que no importem em aumento da despesa prevista , salvo com a respectiva indicao de recursos. De acordo com a Constituio de 1988, o Presidente da Repblica deve encaminhar ao Congresso at 31 de agosto suas metas de governo para quatro anos. A aplicao do plano ter incio no segundo ano de gesto. Os parlamentares tm prazo at a ltima sesso legislativa geralmente a 15 de dezembro para aprovar o plano e propor modificaes ao Plano Plurianual, LDO e ao Oramento.

O PLANO PLURIANUAL O Plano Plurianual PPA foi institudo pela Constituio Federal de 1988 (art. 165, I e 1), vindo a substituir os anteriores Oramentos Plurianuais de Investimentos. A competncia para remet-lo ao Congresso Nacional privativa do Presidente da Repblica, pois, de acordo com o art. 84, Inciso XXIII, da CF, compete privativamente ao Presidente da Repblica enviar ao Congresso Nacional o Plano Plurianual, o projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias e as propostas de oramento previstas na Constituio. No seio do Parlamento, a proposta de Plano Plurianual poder receber emendas, apresentadas na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, onde recebero parecer, que aps votado na Comisso, ser apreciado pelo Congresso Nacional na forma do Regimento Comum. O Presidente da Repblica poder remeter mensagem ao Congresso Nacional, propondo modificaes no Projeto de PPA, enquanto no iniciada a votao, na Comisso Mista, da parte cuja alterao proposta. A lei que instituir o PPA estabelecer, por regies, as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem assim aquelas relativas aos programas de durao continuada (mais de um exerccio financeiro). Diretrizes so orientaes ou princpios que nortearo a captao, gesto e gastos de recursos durante o perodo, com vistas a alcanar os objetivos de Governo no perodo do Plano. Objetivos consistem na discriminao dos resultados que se pretende alcanar com a execuo das aes governamentais que permitiro a superao das dificuldades diagnosticadas. Metas so a traduo quantitativa dos objetivos. Observao: O conceito de despesas de capital pode ser encontrado no Mdulo acerca de despesa pblica.

Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no PPA, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. O projeto de PPA, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do trmino do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa. Cabe lei complementar dispor sobre a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do PPA. Essa lei complementar ainda no foi promulgada, portanto ainda esto em vigor as regras estatudas no art. 35, 2, I do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, transcritos no pargrafo anterior. O PPA no imutvel no seu perodo de vigncia. Lei especfica, com a mesma tramitao descrita supra, poder alter-lo, conforme j ocorrido.

A LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS LDO , tambm, criao da Constituio de 1988. O Presidente da Repblica deve enviar o projeto anual de LDO at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro (15 de abril). O Congresso Nacional dever devolv-lo para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa, que no ser interrompida sem a aprovao do projeto (art. 57 2 da CF). No Congresso, o projeto de LDO poder receber emendas, desde que compatveis com o plano plurianual, que sero apresentadas na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao CMPOF, onde recebero parecer, sendo apreciadas pelas duas casas na forma do regimento comum. O Presidente da Repblica poder enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificaes no projeto de LDO, enquanto no iniciada a votao na CMPOF, da parte cuja alterao proposta. Constaro da Lei de Diretrizes Oramentrias: as metas e prioridades da Administrao Pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio subseqente; as orientaes a serem seguidas na elaborao do oramento do exerccio subseqente; os limites para elaborao das propostas oramentrias de cada Poder; disposies relativas s despesas com pessoal (art. 169 da CF); disposies relativas s alteraes na legislao tributria; e disposies relativas administrao da dvida pblica; e poltica da aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. Anexo de metas fiscais anexo de riscos fiscais A LDO o instrumento propugnado pela Constituio, para fazer a transio entre o PPA (planejamento estratgico) e as leis oramentrias anuais.

OS ASPECTOS CONSTITUCIONAIS E A INTER-RELAO PLANO/ORAMENTO

No atual modelo oramentrio brasileiro existe estreita conexo entre Planejamento e Oramento, formando assim, um binmio inseparvel. Para os estudiosos da rea, distribuio de recursos Poltica Pblica e deve ter por base o entrelaamento entre Planejamento/Oramento/Implementao. Esse entrosamento, no caso brasileiro, teve seu marco inicial com o advento da Lei n 4.320/64, que pretendeu instituir o Oramento-Programa, instrumento de alocao de recursos com nfase no no objeto de gasto, mas no seu objetivo. De todos os problemas da economia brasileira, um dos mais evidentes tem sido a ausncia de planejamento de longo prazo. Os modelos afetados por longos perodos de inflao alta tornam-se estreis no campo do planejamento, situao essa que compromete a continuidade dos programas e projetos, ensejando o que se costuma chamar, nas palavras de Peter Drucker, de era da descontinuidade. Ainda no dizer de Peter Drucker, o planejamento de longo prazo no trata de aes futuras; mas da futuridade das atuais decises. emergencial, portanto, que se persiga a continuidade da estabilidade econmica e de fundamental importncia a adoo de planos de longo prazo, seriamente implementados, cujos instrumentos gerenciadores devem ser os Oramentos Gerais da Unio, tecnicamente conhecidos como Oramentos-Programa Anuais, orientados pelas Leis de Diretrizes Oramentrias. Este conceito est sendo implementado com a proposta de Plano Plurianual para o perodo de 2000-2003, cujo grande trunfo reside na introduo do modelo de Gerenciamento de Programas, que permite padronizar a linguagem do PPA e da LOA (Lei Oramentria Anual). Nota-se, portanto, a proposital abrangncia dessa plano que, em ltima anlise, objetiva propiciar as aes necessrias, tanto em despesas de investimento quanto em despesas de custeio, para que se possa priorizar a soluo dos problemas de maior amplitude e relevncia para a sociedade. A Lei de Diretrizes Oramentrias LDO tem por principal funo o estabelecimento dos parmetros necessrios alocao dos recursos no oramento anual, de forma a garantir, dentro do possvel, a realizao das metas e objetivos contemplados nos programas do plano plurianual. papel da LDO ajustar as aes de governo, previstas no PPA, s reais possibilidades de caixa do Tesouro. A LDO , na realidade, a cartilha de balizamento que direciona e orienta o preparo do Oramento da Unio, o qual deve estar, para sua aprovao, em plena consonncia com as disposies do Plano Plurianual.

ELABORAO DO ORAMENTO-PROGRAMA Identificam-se, na elaborao de um oramento-programa, algumas fases ntidas e necessrias, quais sejam: 1. Determinao da situao identificao dos problemas existentes.

2. Diagnstico da situao identificao das causas que concorrem para o aparecimento dos problemas. 3. Apresentao das solues: identificao das alternativas viveis para solucionar os problemas. 4. Estabelecimento das prioridades: ordenamento das solues encontradas. 5. Definio dos objetivos: estabelecimento do que se pretende fazer e o que se conseguir com isso. 6. Determinao das tarefas: identificao das aes necessrias para atingir os objetivos. 7. Determinao dos recursos: arrolamento dos meios: recursos humanos, materiais, tcnicos, institucionais e servios de terceiros necessrios. 8. Determinao dos meios financeiros: expresso monetria dos recursos alocados. O custo financeiro necessrio para utilizar os recursos que necessitam ser mobilizados.

DISCUSSO E VOTAO DA PROPOSTA ORAMENTRIA No Legislativo, o projeto encaminhado Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, a que se refere o pargrafo 1 do art. 166 da Constituio, hoje composta por 84 (oitenta e quatro) membros titulares, sendo 63 (sessenta e trs) Deputados e 21 (vinte e um) Senadores (Resoluo n 2 de 1995-CN). O Presidente da Comisso designa o Relator-Geral. A este caber submeter Comisso um parecer preliminar, em que so fixados parmetros que orientaro a elaborao dos relatrios parciais e setoriais, inclusive quanto formulao de emendas. Os relatrios setoriais so discutidos e votados no mbito das Subcomisses. Ao Relator-Geral compete adequar os pareceres setoriais aprovados em cada Subcomisso, vedada qualquer modificao, ressalvadas as alteraes por ele propostas e aprovadas pelo Plenrio da Comisso, bem como as decorrentes de destaques aprovados pela Comisso. O Relatrio-Geral discutido e votado pelo Plenrio da Comisso e, posteriormente, submetido ao Plenrio do Congresso Nacional. Aprovada a redao final, o projeto ento encaminhado sano do Presidente da Repblica. A devoluo para sano deve ocorrer at o encerramento da sesso legislativa. Por conseguinte, a sesso no poderia ser encerrada sem a aprovao e o encaminhamento do projeto de lei oramentria ao Executivo. SANO E VETO O Presidente da Repblica ter 15 (quinze) dias teis, a contar da data do recebimento do projeto, para sancion-lo. Poder tambm vet-lo, no todo ou em parte, comunicando o fato em 48 (quarenta e oito) horas ao Presidente do Senado Federal, expondo seus motivos. O silncio importa sano. Na ocorrncia de veto, ele ser apreciado em sesso conjunta, dentro de 30 (trinta) dias de seu recebimento. No havendo deliberao, o veto ser colocado na ordem do dia da sesso imediata, sobrestadas as demais proposies, at sua votao final, com exceo das medidas provisrias. Para que o veto seja rejeitado, isto , para que se restabelea o texto aprovado originalmente pelo Plenrio, necessria maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutnio secreto. Se o veto for derrubado, o projeto ser enviado, para promulgao, ao Presidente da Repblica.

No caso de o Presidente no promulgar a lei nas hipteses de silenciar at 48 (quarenta e oito) horas aps sua aprovao ou derrubada de veto cabe ao Presidente do Senado e, em igual prazo, ao seu Vice-Presidente, faz-lo. Ressalte-se que a publicao da lei e, portanto, sua entrada em vigor s se dar com a sano pelo Presidente da Repblica ou a promulgao pelo Presidente ou Vice-Presidente do Senado.

CICLO ORAMENTRIO A Lei Oramentria Anual, obedece a um ciclo que vai desde a sua elaborao at sua execuo, atravessando diversas etapas: Elaborao da proposta Oramentria - iniciativa do poder executivo (na administrao Federal encargo da SOF - Secretaria do Oramento Federal), compreendendo o clculos dos recursos humanos, materiais e financeiros (Despesas) necessrios concretizao das metas estabelecidas na Lei de Diretrizes, com a indicao dos meios para atender execuo (Receitas). Discusso - debate em plenrio, apresentao de emendas e subsequente aprovao. Sano - aquiescncia do titular do poder executivo ao Projeto de Lei aprovado pelo legislativo. Promulgao /Publicao - o projeto transformado em Lei e publicado no Dirio Oficial. Execuo - concretizao durante o exerccio daquilo que foi estabelecido na lei oramentria. Avaliao - verificao dos objetivos fixados no Oramento e das modificaes ocorridas durante a execuo. O ciclo oramentrio, tambm conhecido como processo oramentrio, pode ser definido como um processo de carter contnuo e simultneo, atravs do qual se Elabora, Aprova, Executa, Controla e Avalia a programao de dispndios do setor pblico nos aspectos fsico e financeiro. Logo, o ciclo oramentrio corresponde ao perodo de tempo em que se processam as atividades tpicas do oramento pblico, desde sua concepo at a apreciao final. Este conceito ter um alcance ainda mais amplo se incluir todos os demais instrumentos previstos alm do oramento propriamente dito, que apenas uma etapa detalhada da execuo do plano plurianual, complementado por planos nacionais, regionais e setoriais, e cujas diretrizes oramentrias orientam a sua elaborao e execuo. Tudo se passa de acordo com uma concepo abrangente, sistemtica e continuada, a que se pode denominar planejamento. No Brasil, a filosofia que permeia o planejamento governamental a da orientao indicativa, consoante o texto da Constituio Federal. fcil, assim, perceber como o ciclo oramentrio no se confunde com o exerccio financeiro, este bem mais restrito, de durao rigorosamente definida e representado por etapas sucessivas e no superpostas. O ciclo oramentrio envolve um perodo muito maior que o exerccio financeiro, uma vez que abrange todas as fases do processo oramentrio: elaborao da proposta, discusso e aprovao, execuo e acompanhamento e, por fim, controle e avaliao do oramento. Exerccio financeiro o espao de tempo compreendido entre primeiro de janeiro e trinta e um de dezembro de cada ano, no qual se promove a execuo oramentria e demais fatos relacionados com as variaes qualitativas e quantitativas que afetam os elementos patrimoniais dos rgos/entidades do setor pblico. O art. 34 da Lei n 4.320/64 determina que o exerccio financeiro coincidir com o ano civil. O art. 35 desse mesmo dispositivo legal dispe que ...pertencem ao exerccio financeiro as

receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente emprenhadas. o Regimento Misto da Contabilidade Pblica, de Caixa para as Receitas e de Competncia para as Despesas. ELABORAO DA PROPOSTA Esta fase de responsabilidade essencialmente do Poder Executivo, e deve ser compatvel com os planos e diretrizes j submetidos ao Legislativo. Naturalmente, os Poderes Legislativo e Judicirio, e o Ministrio Pblico tm autonomia para a elaborao de suas propostas, dentro das condies e limites j estabelecidos pelos planos e diretrizes (nos ltimos anos, as Leis de Diretrizes Oramentrias tm definido os parmetros das despesas dos Poderes Legislativo e Judicirio e Ministrio Pblico, segundo Grupo de Natureza e Despesa GND). O rgo Central do Sistema de Oramento (MPOG/SOF) fixa parmetros a serem adotados no mbito de cada rgo/Unidade Oramentria. H dois nveis de compatibilizao e consolidao: o primeiro, que decorre das discusses entre as unidades de cada rgo; o segundo, j no mbito do rgo Central do Sistema de Oramento, entre os vrios rgos da Administrao Pblica. Disto resulta a proposta consolidada, que o Presidente da Repblica encaminha, anualmente, ao Congresso Nacional. Entende-se assim porque a iniciativa em matria oramentria do Poder Executivo e a competncia do Legislativo. Esta seria privativa se o projeto de lei no tivesse de retornar sano do Presidente da Repblica. Vale notar que antes da etapa de elaborao da proposta oramentria, o rgo Central de Oramento indica o volume de dispndios coerente com a participao do Setor Pblico no PIB e a previso de arrecadao elaborada pela Secretaria da Receita Federal. As ltimas Leis de Diretrizes Oramentrias trazem em seu texto metas de resultados primrios, em funo do PIB, a serem observadas quando da elaborao da proposta de oramento. O volume de dispndios assim estabelecido determinar a quantificao da demanda financeira e servir para formular o limite da expanso ou retrao da despesa. Os recursos financeiros sero determinados em funo dos seguintes fatores: comportamento da arrecadao tributria; poltica de endividamento; e participao das fontes internas e externas no financiamento das despesas. No processo de programao, busca-se uma igualdade entre a demanda e a oferta financeira, quando da consolidao das propostas setoriais (princpio do equilbrio entre receitas e despesas pblicas). Na consolidao das propostas, nos nveis central ou setoriais, pode-se conduzir a alteraes nos dispndios ou nas disponibilidades financeiras. importante que a programao financeira que se realiza no mbito de cada setor da Administrao Pblica e que reflete a expresso financeira das metas fsicas seja procedida respondendo as seguintes indagaes: O que? Definindo o que deve ser realizado por indicao do Plano Plurianual e com a priorizao estabelecida na Lei de Diretrizes Oramentrias. Para que? Indicando os objetivos que sero perseguidos com a ao. Quanto? Estabelecendo a dimenso fsica da ao, ou seja, as metas e volumes de trabalho necessrios para realizar a ao. Quando? Correspondendo ao cronograma de execuo, realizao da despesa. Como? Definindo metodologias para a realizao das aes. Diz respeito combinao dos recursos

necessrios viabilizao das aes. Quem? Referindo-se a quem ser o responsvel pela execuo; cuja resposta ser dada no nvel setorial. A responsabilidade pela execuo dos projetos e/ou das atividades ser da unidade gestora do recurso. Considerando ser a pea oramentria o documento que define todo o processo de gesto dos recursos pblicos, devem ser contemplados, na fase de elaborao oramentria, todos os elementos que facilitem a anlise sob os aspectos da eficincia e da eficcia dos projetos. Nessa linha, a fase de elaborao da proposta requer o exerccio paralelo da programao da despesa oramentria, a qual se prope atender s seguintes etapas: estabelecimento das diretrizes gerais do Governo, observados os programas do PPA; quantificao dos recursos financeiros; transmisso das diretrizes gerais e do plano de trabalho de cada Ministrio/rgo aos nveis menores de sua competncia; elaborao pelos nveis menores (Unidades Oramentrias ou Administrativas) do seu programa de trabalho (projetos/atividades/operaes especiais) evidenciando para cada ao: objetivos a alcanar; metas e fases a serem atingidas; recursos humanos, materiais, financeiros e institucionais necessrios; custos unitrios; unidades de mensurao utilizadas; compatibilizao do programa de trabalho em nvel superior do rgo (SPO dos Ministrios Civis ou rgos equivalentes do Ministrio da Defesa e outros); reviso ou recomendao para ampliar ou reduzir as metas propostas face s prioridades ou limitaes financeiras; e consolidao da proposta oramentria (SOF/MPOG). Cabe destacar, ainda, que o Poder Executivo, para fins de elaborao da Proposta Oramentria, vale-se, anualmente, das instrues contidas no Manual Tcnico de Oramento, MTO-02, cujo objetivo orientar os participantes do processo, notadamente quanto ao uso do Sistema Integrado de Dados Oramentos - SIDOR II. As informaes preliminares elaborao da proposta oramentria, tm origem nas bases operacionais da estrutura dos sistemas. As Unidades Gestoras, Administrativas ou Oramentrias, em seus nveis operacionais, do o ponto de partida para a elaborao da proposta oramentria com o oferecimento das propostas parciais que sero consolidadas pelo rgo Setorial do respectivo Ministrio/rgo, a Coordenao-Geral de Oramento e Finanas COF ou rgos equivalentes. Esses rgos Setoriais, por seu lado, procedem, at o final de julho de cada exerccio, ao ajuste e compatibilizao da proposta do setor com as Polticas e Diretrizes globais e setoriais do governo (estabelecidas nos planos nacionais, regionais e setoriais, na Lei de Diretrizes Oramentrias e no Plano Plurianual). Vale salientar que integram as propostas parciais, alm das Unidades Oramentrias da Administrao direta, as entidades da Administrao indireta e os Fundos, inclusive das empresas em que a Unio detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, desde que integrem o oramento.