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MECANISMOS Y HERRAMIENTAS PARA LA PRESUPUESTACION PARTICIPATIVA Autor: Ec. Miguel lazo Z.

Una propuesta para construir participativame nte… Octubre del 2011
Econ. Miguel lazo Z. mlazo272@gmail.com mlazo@cuenca.gob.ec

Una estrategia para la democracia y desarrollo urbano…
CUENCA - ECUADOR

MECANISMOS Y HERRAMIENTAS PARA LA PRESUPUESTACION PARTICIPATIVA

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MODULO DE CAPACITACIÓN

ORGANIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA UNIDAD: MECANISMOS Y HERRAMIENTAS PARA ORGANIZACIÓN, PARTICIPACIÓN PRESUPUESTACION PARTICIPATIVA
Objetivo: Entender los diversos mecanismos, que coadyuvan a la organización, participación y presupuestación participativa; y la aplicación de las herramientas pertinentes a la hora de implementar métodos y técnicas en las propuestas de desarrollo barrial.

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AUTOR: Econ. Miguel lazo Z. mlazo272@gmail.com mlazo@cuenca.gob.ec Octubre del 2011

MECANISMOS Y HERRAMIENTAS PARA LA PRESUPUESTACION PARTICIPATIVA

los artículos 61, 95 y 102 de la Constitución de la República consagran el derecho a la participación en los asuntos de interés público, para lo cual las ciudadanas y ciudadanos, incluidos aquellos domiciliados en el exterior, en forma individual y colectiva, participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, en el control popular de las instituciones del Estado, la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano; Constitución Art. 100.- En todos los niveles de gobierno se conformarán instancias de participación integradas por autoridades electas, representantes del régimen dependiente y representantes de la sociedad del ámbito territorial de cada nivel de gobierno, que funcionarán regidas por principios democráticos. La participación en estas instancias se ejerce para: 1. Elaborar planes y políticas nacionales, locales y sectoriales entre los gobiernos y la ciudadanía. 2. Mejorar la calidad de la inversión pública y definir agendas de desarrollo. 3. Elaborar presupuestos participativos de los gobiernos. 4. Fortalecer la democracia con mecanismos permanentes de transparencia, rendición de cuentas y control social. 5. Promover la formación ciudadana e impulsar procesos de comunicación. ¿Cómo surge la idea del presupuesto participativo (PP)? Surge por la crisis del estado, manifestada en la falta de respuesta a las necesidades de los ciudadanos. Distribuir los recursos sin socializar la política puede llevar a un cierto tipo de paternalismo nocivo para la sociedad, organizaciones e individuos. El PP crea estructuras de formación y reproducción de la opinión pública independiente, generando una nueva conciencia ciudadana y creando un ciudadano activo, participante, crítico y comprometido1. Una de las principales características de este tipo de presupuesto es la democratización de la relación del estado con la sociedad y la creación de una esfera pública no estatal, que da lugar al proceso de cogestión. ¿Cómo se lleva a cabo la Cogestión? “A través de este presupuesto el poder administrativo se somete voluntariamente a un proceso deliberativo para producir consenso que va más allá del aparato estatal”2.

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Sergio Andrés Ghedin, Gabriela Angela Gómez. Presupuesto Participativo. ¿Una herramienta eficaz para la gestión empresarial?. Buenos Aires. Argentina. 2 Fedozzi, Luciano. Presupuesto Participativo y la esfera pública. Por una nueva esfera pública. Compiladores Nilton Fischer. Jacqueline Moll. Ediciones El Farol. Buenos Aires 2002. Pag. 81

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Es decir, esta forma de presupuestación da lugar a un tipo de organización de la administración pública encauzada a permitir la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones económicas y la gestión del presupuesto público. ¿De dónde surge el presupuesto participativo? Surge en la última década del siglo XX en la ciudad brasileña de Porto Alegre, capital del Estado de Río Grande do Sul. Porto Alegre cuenta con una población aproximada de 1.300.000 habitantes y está situada en el centro de una región metropolitana que, con 27 municipios, alcanza a los 3,5 millones de habitantes aproximadamente, entre el 15 y el 25 % del presupuesto de Porto Alegre se asigna según el modelo participativo. En 1988 el Partido de los Trabajadores resultó ganador en las elecciones municipales de Porto Alegre y es a partir del año siguiente que implementa por primera vez el sistema de Presupuesto Participativo. El resultado de esta experiencia innovadora, sin precedentes en el mundo entero, fue tan extraordinariamente positivo que con el correr de los años fue imitada por muchas ciudades del Brasil y ha convertido el modelo de gestión presupuestaria de Porto Alegre en un paradigma a seguir por los gobiernos locales. El contexto en el cual surgió el presupuesto participativo tuvo tres características distintivas3. 1. Fue el triunfo de un partido progresista que tenía un importante arraigo en determinados sectores sociales y para el cual la implementación de este mecanismo era una herramienta esencial para poder cumplir con sus principales lineamientos. 2. El grado de movilidad y organización social importante en algunos sectores de la sociedad civil del Brasil desde los principios de la década del ochenta como consecuencia de la lucha contra el gobierno militar. Estos movimientos estaban organizados a través de una vasta red de organizaciones sociales que fueron vitales para la vuelta de la democracia. 3. El avance de la globalización disminuyó el poder de los estados nacionales, obligando a los estados locales o municipales a hacerse cargo de la resolución de cuestiones que en otros tiempos estaban a cargo de los primeros. El Presupuesto Participativo se convirtió en un factor de movilización en todos los barrios de la ciudad. En Porto Alegre el sistema consiste en una serie de reuniones en las que se definen las demandas regionales, las prioridades de la ciudad, los criterios de asignación de fondos y el programa de inversiones del municipio. Cada una de estas etapas contiene mecanismos que permiten la circulación de información entre las autoridades políticas del gobierno, sus técnicos y profesionales y la ciudadanía. Para su implementación se dividió a la ciudad en 16 regiones. Dentro de cada una de ellas la población define en asambleas zonales el orden de prioridades de la región. Al mismo tiempo, son esas mismas asambleas las que eligen a sus representantes.
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"Democracia y Socialismo". Partido Socialista Popular de la Ciudad de Buenos Aires 2001.

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Los resultados de la implementación del presupuesto participativo fueron tan favorables que el Presupuesto Participativo de Porto Alegre fue seleccionado por el Programa de Gestión Urbana de la ONU - Sección para América Latina - como una de las veintidós mejores prácticas de gestión pública. Además, dijo el Comité Técnico de la ONU HABITAT II, que eligió la experiencia del Presupuesto Participativo como una de las 42 mejores prácticas de gestión urbana del mundo. La experiencia de la ciudad de Porto Alegre ha demostrado que a través de ella, el gasto puede ser eficaz donde tiene que serlo.

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¿Qué es el Presupuesto Participativo (PP)? No existe una definición única. Ubiratan de Souza, en Porto Alegre (Brasil) propone una definición: "El (PP) es un proceso de democracia directa, voluntaria y universal, donde el pueblo puede discutir y decidir sobre el presupuesto y las políticas públicas. El ciudadano no limita su participación al acto de votar en urnas para elegir al Alcalde y Concejales, sino que también decide las prioridades de gastos y controla la gestión del gobierno local. El PP combina la democracia directa con la democracia representativa. Es un proceso político: El PP rompe con la concepción tradicional del presupuesto que lo define como algo meramente técnico, que sólo puede ser abordado por profesionales. Más bien considera que la elaboración del presupuesto local es algo esencialmente político en el que todos los ciudadanos están involucrados4. El Cantón Cuenca viene desarrollando los PP desde hace una década en el área rural con los gobiernos parroquiales rurales. ¿Dónde existen experiencias de PP? Se dan principalmente en el ámbito de las ciudades o, más exactamente, de los municipios. Brasil continúa siendo el principal país en donde ocurren (aproximadamente 80% del total). Los países de la región andina Perú, Ecuador, Bolivia y Colombia. Argentina, Paraguay, Uruguay, Chile, República Dominicana, Nicaragua, El Salvador, México. Algunas ciudades Europeas: España, Italia, Alemania y Francia) Ciudades Africanas: por ejemplo en Camerún. Ciudades Asiáticas: por ejemplo en Sri Lanka. Existen otros países y ciudades que utilizan otros mecanismos de definición del destino de los recursos públicos municipales que, si bien no llevan el nombre de PP, tienen características similares (en Kenya, por ejemplo).
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Presupuesto Participativo. Proyecto Fortalecimiento de ONG's PERU Grupo Pachacamac / InWEnt / DED.

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¿Cuáles son las condiciones básicas para implantar un PP en un Municipio? Existen algunas condiciones básicas para implantar un PP.

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¿Cuál es el rol del gobierno local a lo largo del proceso? Su rol es decisivo en cada etapa del proceso, tanto durante la definición de las prioridades presupuestarias como en la ejecución de las decisiones. Otra función importante del gobierno local es la apropiación por parte del aparato administrativo de las decisiones tomadas en los espacios de participación. El gobierno local es también un actor proactivo con la responsabilidad de crear mecanismos que aseguren una visión de conjunto de los problemas y demandas de la ciudad. Por lo tanto debe presentar sus proyectos y someterlos a discusión durante el proceso del Presupuesto Participativo. El proceso de Presupuesto Participativo, en este sentido, debe ser una síntesis de dos legitimidades: una que nace en la participación de los ciudadanos y otra que resulta de los compromisos establecidos en el Programa del Gobierno.

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¿Cuáles son los beneficios del PP?

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¿Quiénes se benefician del Presupuesto Participativo? Todas las parroquias urbanas, barrios o sectores que participan del proceso de discusión. Como los recursos son generalmente inferiores al volumen de las demandas, los barrios, sectores, parroquias más beneficiados son aquellos que más se movilizan y más participan.

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Objetivos del Presupuesto Participativo “La cosa más importante en este mundo no está en saber dónde nos encontramos sino en qué dirección estamos caminando” Goethe

Cómo debe ser el presupuesto participativo

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Estructura Cantonal de Planificación COPFP, Art. 28.- Conformación de los Consejos de Planificación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.- Los Consejos de Planificación se constituirán y organizarán mediante acto normativo del respectivo Gobierno Autónomo Descentralizado… COPFP, Art. 29.- Funciones.- Son funciones de los Consejos de Planificación de los gobiernos autónomos descentralizados:

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Proceso de la Presupuestación Participativa5 Las diferentes etapas se enmarcan en un ciclo anual, llamado Ciclo del Presupuesto Participativo.

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Es necesario construir un reglamento participativo de funcionamiento del proceso de presupuestacion – “las reglas de juego”.

Base Metodológica: Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) La base metodológica para emprender el proceso de Presupuesto Participativo es el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Cantón Cuenca. Los PDOTs son los instrumentos de planificación previstos por la Constitución, que permitirán a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD ) desarrollar la gestión concertada de su territorio, orientada al desarrollo armónico e integral.

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LAZO. Miguel. Presupuesto Participativo una estrategia para la democracia. Cuenca. Ecuador. 2008.

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En orden a lo que establece el art. 41 del COPFP: “Los planes de desarrollo son las directrices principales de los GAD respecto de las decisiones estratégicas de desarrollo en el territorio. Estos tendrán una visión de largo plazo, y serán implementados a través del ejercicio de sus competencias asignadas por la Constitución de la República y las Leyes, así como de aquellas que se les transfieran como resultado del proceso de descentralización”. Los PDOTs, según lo dispone el art. 43 del COPFP, “son los instrumentos de la planificación del desarrollo que tienen por objeto el ordenar, compatibilizar y armonizar las decisiones estratégicas de desarrollo respecto de los asentamientos humanos, las actividades económico-productivas y el manejo de los recursos naturales en función de las cualidades territoriales, a través de la definición de lineamientos para la materialización del modelo territorial de largo plazo, establecido por el nivel de gobierno respectivo”.  Planificación y Participación Ciudadana Propiciar la participación directa de la población toma de decisiones en la distribución de recursos del presupuesto público, para consolidar la democracia participativa y convertir al ciudadano en protagonista activo de la gestión pública. COOTAD, Art. 238.- Participación ciudadana en la priorización del gasto.Las prioridades de gasto se establecerán desde las unidades básicas de participación y serán recogidas por la asamblea local o el organismo que en cada gobierno autónomo descentralizado se establezca como máxima instancia de participación… La asamblea local o el organismo que en cada gobierno autónomo descentralizado se establezca como máxima instancia de participación, considerando el límite presupuestario, definirá prioridades anuales de inversión en función de los lineamientos del plan de desarrollo y de ordenamiento territorial, que serán procesadas por el ejecutivo local e incorporadas en los proyectos de presupuesto de las dependencias y servicios de los gobiernos autónomos descentralizados. Los barrios, sectores, parroquias, realizaran asambleas, reuniones etc., promoviendo y garantizando la participación democrática de hombres y mujeres, así como, normar los procedimientos para la deliberación, codecisión, cogestión, formulación, coejecución, seguimiento y control de los presupuestos participativos que contribuyan a mejorar las condiciones de vida, la distribución equitativa de los recursos, la disminución de las brechas de inequidad social y de género, la transparencia y efectividad de la gestión pública que permita alcanzar de manera concertada los objetivos constitucionales del régimen de buen vivir.

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Los barrios, sectores, parroquias, diseñarán y ejecutarán las respectivas estrategias de información y comunicación a la ciudadanía sobre el proceso de Planificación y Participación ciudadana. La base metodológica para emprender el proceso de Presupuesto Participativo es el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Cantón Cuenca.

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Planificación y presupuestacion participativa Los consejos barriales, sectoriales y parroquiales, a más de representar a los vecinos y vecinas, tienen como rol fundamental el de diagnosticar y de elaborar un “plan barrial, sectorial, parroquial” participativamente.  Elaborar participativamente un “plan”

Diagnostico local participativo Es un proceso mediante el cual, los miembros del barrio, sector, parroquia recogen y comparten información que les permite conocer la situación actual de la población, los problemas prioritarios, las fortalezas y debilidades que poseen para enfrentar los problemas, los recursos existentes y las oportunidades para abordarlos. El diagnóstico local participativo permite:    conocer mejor la realidad, las condiciones de vida e intereses de la población, percepciones y expectativas; conocer los diferentes recursos y herramientas disponibles trabajar en conjunto buscando y proponiendo soluciones posibles.

El Diagnóstico Participativo tiene al menos cinco etapas:

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Mientras se realiza el taller de diagnóstico es útil tener disponible ciertos datos estadísticos para poder realizar un diagnóstico basado en datos reales y no únicamente en percepciones individuales grupales.

¿Qué es el plan de desarrollo Barrial, sectorial, parroquial?: Es un instrumento propio del barrio, sector, parroquia donde están en forma ordenada y priorizada las demandas, pero también en la oferta y soluciones por parte de los vecinos de un determinado barrió. Es el resultado de la Planificación Participativa. Contenido básico del plan: contiene la expresión de la problemática, potencialidades, limitaciones, objetivos, demandas priorizadas y diferenciadas, ideas de proyecto, posibles financiadores, cálculos económicos de proyectos, estrategias de ejecución de los proyectos. ¿Para qué sirve? Sirve principalmente para: Presentar un perfil social y económico del barrio, sector, parroquia. Identificar los problemas y dar posibles soluciones. Describir la potencialidad del barrio. Concretar las demandas de todos los vecinos y

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priorizarlas. Formular propuestas de proyectos. Acceder a las entidades públicas y privadas.

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Ejemplo: Matriz del Plan Operativo Anual

Posteriormente se realizara un análisis de factibilidad Técnica de los Proyectos y Obras Identificadas en el Taller de Planificación Parroquial.  Validación y/o Aprobación del anteproyecto de presupuesto La Asamblea Cantonal es el espacio de consulta, control y participación ciudadana, sin discriminación por razón de sexo, edad, raza, opción sexual, creencia religiosa o tendencia política. Sus resoluciones son moralmente vinculantes y socialmente exigibles para el gobierno local. Es la instancia que valida el Plan Operativo Anual y su correspondiente sustento financiero.

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COOTAD, Art. 241.- Participación ciudadana en la aprobación del anteproyecto de presupuesto.- El anteproyecto de presupuesto será conocido por la asamblea local o el organismo que en cada gobierno autónomo descentralizado se establezca como máxima instancia de participación, antes de su presentación al órgano legislativo correspondiente, y emitirá mediante resolución su conformidad con las prioridades de inversión definidas en dicho instrumento. La resolución de dicho organismo se adjuntará a la documentación que se remitirá conjuntamente con el anteproyecto de presupuesto al órgano legislativo local.  Aprobación del Presupuesto Municipal COOTAD, Artículo 242.- Responsabilidad del ejecutivo del gobierno autónomo descentralizado.- La máxima autoridad ejecutiva del gobierno autónomo descentralizado, previo el proceso participativo de elaboración presupuestaria establecido en la Constitución y este Código, con la asesoría de los responsables financiero y de planificación, presentará al órgano legislativo local el proyecto definitivo del presupuesto hasta el 31 de octubre, acompañado de los informes y documentos que deberá preparar la dirección financiera, entre los cuales figurarán los relativos a los aumentos o disminuciones en las estimaciones de ingresos y en las previsiones de gastos, así como la liquidación del presupuesto del ejercicio anterior y un estado de ingresos y gastos efectivos del primer semestre del año en curso. COOTAD, Artículo 245.- Aprobación.- El legislativo del gobierno autónomo descentralizado estudiará el proyecto de presupuesto, por programas y subprogramas y lo aprobará en dos sesiones hasta el 10 de diciembre de cada año, conjuntamente con el proyecto complementario de financiamiento, cuando corresponda. El legislativo tiene la obligación de verificar que el proyecto presupuestario guarde coherencia con los objetivos y metas del plan de desarrollo y el de ordenamiento territorial respectivos… Los representantes ciudadanos de la asamblea territorial o del organismo que en cada gobierno autónomo descentralizado se establezca como máxima instancia de participación, podrán asistir a las sesiones del legislativo local y participarán en ellas mediante los mecanismos previstos en la Constitución y la ley. Artículo 249.- Presupuesto para los grupos de atención prioritaria.- No se aprobará el presupuesto del gobierno autónomo descentralizado si en el mismo no se asigna, por lo menos, el diez por ciento (10%) de sus ingresos no tributarios para el financiamiento de la planificación y ejecución de programas sociales para la atención a grupos de atención prioritaria.  Aspectos Técnicos y Sociales

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Suscripción de un acta compromiso para la Cogestión de los Presupuestos Participativos. Los proyectos y obras priorizados y acordados con el Gobierno Local, tendrán su respaldo técnico, a través de Fichas Técnicas y/o proyectos de factibilidad y demás respaldos que la ley exige.

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 Ejecución Participativa de Proyectos y Obras Implica la acción conjunta entre el gobierno local y ciudadanía poniendo en práctica los principios de equidad social, coordinación, concurrencia, complementariedad, transparencia y subsidiaridad. En todos los proyectos y obras que consten en el POA se deberá considerar la coparticipación de los vecinos. Es necesario, que previo a la ejecución de los proyectos y obras que consten en el POA el barrio, sector o parroquia convocara al equipo técnico ejecutor a una reunión de información y planificación con los vecinos involucrados, en el cual se definirán y acordarán las actividades, responsables, apoyos ciudadanos e institucionales y plazos de ejecución. COOTAD, Artículo 250.- Programación de actividades.- Una vez sancionada la normativa presupuestaria, los responsables de los programas, subprogramas o proyectos elaborarán con las unidades de planificación y financiera la programación de actividades de los gobiernos autónomos descentralizados y someterán a consideración del ejecutivo del gobierno autónomo un calendario de ejecución y desarrollo de actividades, detalladas por trimestres, el mismo que se conocerá en el seno de la asamblea territorial o del organismo que en cada gobierno autónomo descentralizado se establezca como máxima instancia de participación. Esta programación guardará coherencia con el plan de desarrollo y de ordenamiento territorial.  Veeduría Ciudadana Lo que no se puede medir o comparar, no se puede mejorar

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Seguimiento: es un proceso que permite garantizar un análisis continuo y periódico, sobre los resultados y actividades que se están ejecutando en el proyecto, con el fin de asegurar el cumplimiento de los compromisos fijados en la planificación por parte del Gobierno local y la ciudadanía. 

Evaluación: es un proceso encaminado a determinar sistemática y objetivamente la pertinencia, eficiencia, eficacia, efectos e impactos generados por los resultados del proyecto, con base en indicadores previamente y comparados con el compromiso inicial.

Los consejos barriales, sectoriales o parroquiales nombraran según sea el caso una comisión de veeduría ciudadana de las obras y proyectos. Estas instancias de seguimiento y evaluación no limitan ni se contraponen a las otras instancias que por ley se deberán realizar, como la intervención de la Contraloría General del Estado.  Entrega – Recepción de Proyectos y Obras Sostenibilidad y Sustentabilidad de Proyecto y Obras  El Gobierno Local en coordinación con el grupo social involucrado, elaborará un acta, acuerdo y/o convenio de entrega recepción de proyectos u obras al barrio, sector, parroquia en el que se identificaran a las personas responsables del uso, mantenimiento y administración del equipamiento. Es necesario que el Gobierno local establezca una ordenanza participativamente, de igual manera es necesario, que el barrio, sector, parroquia establezca un reglamento interno de uso y administración del proyecto u obra.

 Rendición de Cuentas  La rendición de cuentas es un proceso participativo, periódico, oportuno, claro, con información precisa, suficiente y con lenguaje asequible. La rendición de cuentas se realizara al menos una vez al año y su convocatoria será amplia a todos los sectores de la sociedad relacionados y debidamente publicitados. Los consejos barriales, sectoriales y/o parroquiales desarrollaran asambleas, en la que presentará la directiva el respectivo informe anual de labores, por comisiones, dando a conocer los logros, los efectos e impactos en la ciudadanía, así como las limitaciones y los grandes desafíos.

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COOTAD, Artículo 266.- Rendición de Cuentas.- Al final del ejercicio fiscal, el ejecutivo del gobierno autónomo descentralizado convocará a la asamblea territorial o al organismo que en cada gobierno autónomo descentralizado se establezca como máxima instancia de participación, para informar sobre la ejecución presupuestaria anual, sobre el cumplimiento de sus metas, y sobre las prioridades de ejecución del siguiente año.

Metodología

La base metodológica será: Acción Reflexión, Acción, es una manera de incidir en la realidad. Las personas participantes se formarán para ser los actores dinamizadores de procesos de organización y participación sustentable, en el marco de la construcción de una sociedad incluyente que parte de procesos locales y genere un impacto a niveles mayores tales como: Barrio, Sector, Parroquia, Cantón.

Acción

Reflexión

Acción

Recuperar los conocimientos previos. Partir de un caso, de un testimonio

Exposición dialogada sobre el tema

Aplicación que posibilita la vuelta a la práctica con actitud transformadora y propuestas concretas para influir en la realidad local

El facilitador, generara un dialogo, análisis y propuesta ciudadana de criterios y condiciones para ejercer los presupuestos participativos, como un producto concreto del presente modulo.

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MODULO DE CAPACITACIÓN

ORGANIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA UNIDAD: MECANISMOS Y HERRAMIENTAS PARA ORGANIZACIÓN, PARTICIPACIÓN PRESUPUESTACION PARTICIPATIVA
Objetivo: Entender los diversos mecanismos, que coadyuvan a la organización, participación y presupuestación participativa; y la aplicación de las herramientas pertinentes a la hora de implementar métodos y técnicas en las propuestas de desarrollo barrial.

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AUTOR: Econ. Miguel lazo Z. mlazo272@gmail.com mlazo@cuenca.gob.ec Octubre del 2011