CRIMINALIDAD Y POLITICA DE SEGURIDAD EN EL CONTEXTO DE LA DEMOCRATIZACION DE LA SOCIEDAD. Alberto M Binder.

A. DIFICULTADES Y DESAFOS DE LAS NUEVAS POLTICAS DE SEGURIDAD. 1. Sin duda uno de los principales problemas que deber encarar la sociedad y el Estado Argentino en los prximos aos es el relativo al control de la criminalidad y al desarrollo de la poltica de seguridad. No slo porque es una de las preocupaciones principales de la ciudadana, sino porque en ese problema se juega, quizs como en ningn otro, la posibilidad de una democracia autoritaria o la compleja convivencia de un sistema democrtico con una sociedad violenta. Una u otra realidad son lo suficientemente negativas como para movilizar una creciente preocupacin por este problema, en particular porque nuestro pas ha transitado ya por esos caminos con graves daos para la sociedad en general y los sectores vulnerables en particular. 2. No obstante la experiencia cotidiana de la preocupacin social y de la dificultad del tema, el debate y el diseo de polticas sigue transitando por caminos superficiales, demaggicos o preferentemente emocionales. Desde los sectores progresistas se suele encarar este problema desde dos perspectivas fundamentales: a) insistiendo en la necesidad de defender las libertades pblicas (lo que se suele llamar vulgarmente garantismo), lo que es correcto desde el punto de vista poltico y tambin una necesidad del debate- pero que no resuelve los problemas de criminalidad e inseguridad; y b) sosteniendo la importancia de revertir las condiciones sociales, en particular las de pobreza y marginacin, como un remedio ms eficaz para acabar con la violencia y la criminalidad. Es evidente que sostener lo precedente es una buena posicin, pero tiene dos problemas: uno, presupone que la criminalidad es un problema principalmente de la gente pobre, lo que no es cierto; segundo: puede llevar a confusiones dado que los temas de pobreza, marginalidad y exclusin deben ser encarados como un modo de lucha por la justicia, la igualdad y la dignidad de las personas y no se los debe convertir en problemas en problemas de seguridad. Urge, pues, construir una visin del problema desde los sectores preocupados verdaderamente por la transformacin democrtica de la sociedad (en sus aspectos formales y sustanciales de igualdad) que permita construir una poltica de seguridad eficaz y realizable desde una perspectiva de gobierno y que permita ingresar al debate con argumentos fuertes y crebles para el conjunto de la sociedad. Esa perspectiva no slo

3.

Director del Centro de Polticas Pblicas para el Socialismo (CEPPAS) www.ceppas.org y Presidente del Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia (ILSED) www.ilsed.org

es posible sino que posiblemente son esos sectores progresistas los que estn en mejores condiciones de introducir una perspectiva que denuncia la incapacidad de otros sectores polticos para enfrentar los problemas de seguridad y muestre las profundas complicidades que existen en muchos de los problemas de criminalidad y que son hoy una de las razones principales que generan ineficiencia en todo lo relativo al control de criminalidad 4. La falta de desarrollo de polticas de seguridad consistentes en la ltima dcada no es casualidad. Se debe, en gran medida, al desarrollo de lo que hemos llamado estrategias de doble pacto. Dentro de esa estrategia, la dirigencia poltica realizaba un primer pacto con las fuerzas de seguridad (normalmente algn sector de ella, considerado afn o cercano) y luego esas fuerzas de seguridad realizaban un segundo pacto con organizaciones o sectores de la criminalidad para mantener cierto equilibrio. En el primer pacto se entregaba poder y cierta proteccin (impunidad, mirar para el costado, dejar hacer negocios, etc.) y en el segundo pacto se permita la continuacin de ciertas prcticas delictivas a condicin de que no se pasaran ciertos lmites, de violencia, intensidad, etc. Ciertamente se trata de una versin simplificada, pero comprensible, de las mltiples formas que fue tomando la relacin entre poltica y policas. Lo cierto es que bajo ese esquema, la dirigencia poltica se evitaba el problema de tener que disear poltica de seguridad y participaba de los beneficios ilcitos que fluan desde los circuitos de criminalidad. Las fuerzas de seguridad, por su parte, vean simplificado su trabajo, participaban de los beneficios y para ciertos sectores internos de ella, era el modo como alternarse se el manejo de las fuerzas. Esta estrategia para el manejo del sistema de seguridad no slo es notoriamente indeseable sino que se ha vuelto inaplicable, pero todava hay sectores polticos y policiales que aoran volver a ella (no debemos descartar que puedan volver a adaptar el sistema) y ello es una de las causas del desorden generalizado que tenemos hoy en el sistema de seguridad. 5. Se debe recalcar una idea importante: no slo esa estratgica es indeseable en trminos valorativos sino que se ha vuelto impracticable, bajo las condiciones anteriores. Por una parte el propio proceso de democratizacin ha ido generando algunas condiciones distintas, tales como mayor trasparencia, control de las organizaciones de derechos humanos, mayor debate pblico, etc.; por otra parte, el propio desarrollo de nuevas formas de criminalidad, el ingreso de nuevas generaciones con otros cdigos culturales, la expansin de los negocios, las nuevas formas de corrupcin, etc. provocaron tambin cambios en la calle de tal modo que tampoco la polica poda asegurar ya el control territorial de la criminalidad o su expansin controlada. La ruptura de toda esta trama de acuerdos, pactos y complicidades, ha ido generando una situacin de descontrol de todo el sistema. Finales de los aos noventa comienza a manifestarse de un modo evidente esta situacin y lleva a que algunos sectores de la dirigencia poltica buscar cambiar el sistema o retomar el control sobre la base de reformas policiales. La intervencin de la bonaerense del ao 98, las

reformas de santa fe, Mendoza y otras provincias en los aos siguientes son manifestacin de este mismo fenmeno. 6. Frente a la situacin sealada vienen compitiendo dos reacciones distintas. Por una parte, algunos sectores polticos, tcnicos y acadmicos sostienen que esta es la oportunidad para cambiar las reglas de juego y comenzar a llevar adelante polticas de seguridad bajo nuevos parmetros, tanto desde su formulacin y diseo como desde las nuevas formas de gobierno del sistema de seguridad. Por otra parte, otros sectores de la dirigencia poltica y de las fuerzas de seguridad, buscan a veces con cierta desesperacin- recomponer la vieja lgica de pactos, en un contexto mucho ms complejo y cambiante. Desde la primer perspectiva se dieron algunos pasos importantes, como por ejemplo, la creacin de los nuevos ministerios o secretaras de seguridad, con mayor envergadura y capacidad que los anteriores y que esas carteras comiencen a ser ocupadas por personas con mayor capacidad y visibilidad poltica y que, en cierto modo, adquiriera mayor visibilidad la idea de una poltica de seguridad. Tambin comenzaron a acercarse grupos tcnicos con mayor capacidad para la definicin de temas y propuestas y, en alguna medida, el debate pblico se amplio y profundiz. No obstante no logr consolidarse esta nueva poltica y los avances quedaron sometidos a crticas irrazonables, vaivenes de los propios gobernantes, diversas formas de bloqueo por parte de las policas, etc. Posiblemente la Provincia de Buenos Aires sea el paradigma de esta situacin de inestabilidad, que se ha materializado en un zigzag permanente de polticas, discursos y acciones, sin que lograra consolidarse ninguna de las dos perspectivas. Pero en ms o menos esto es lo que ha ocurrido en todas las provincias y en el mbito federal. Los avances y retrocesos no son el producto de improvisaciones que tambin existensino producto de una disputa poltica que an no esta saldada en un sentido u otro. 7. Frente a esta situacin es necesario una pronta toma de posicin, que no siempre ha estado clara en los sectores progresistas. Ya sea por una visin ingenua del problema o, al contrario, por una visin supuestamente afincada en el realismo poltico, todava hay quienes sostienen en ese espectro poltico que es necesario realizar algn tipo de pacto con algn sector de las fuerzas de seguridad para llevar adelante una poltica de seguridad. Una vez ms: no slo ello es indeseable desde el punto de vista de la democratizacin y el avance del poder democrtico sobre todas las reas del Estado, sino que es inviable en las condiciones actuales. Tiene, adems, un alto componente de ingenuidad ya que si se trata de realizar pactos con un sector ms sano de las fuerzas de seguridad (como suele decirse) entonces su capacidad de trasladar ese pacto a los supuestos sectores que mantendran bajo control a formas de criminalidad debe ser menor por su menor participacin en formas de corrupcin, con lo cual la frmula nunca podra funcionar. Debemos tener claro que es necesario renunciar desde cualquier punto de vista (moral, poltico, pragmtico) a es estrategia y, por lo tanto, no queda otro remedio que comenzar a construir un nuevo tipo de poltica de seguridad que implica una nueva forma de gobierno del sistema de seguridad. No creo que exista otro

camino y, precisamente para transitar ese camino, los sectores progresistas o de izquierda, que tradicionalmente no han tenido compromisos con las fuerzas de seguridad se encuentran en mejores condiciones que otros sectores polticos atravesados por una historia de pactos y complicidades. Esto debera ser un capital consciente de estos sectores y una frmula clara para relacionarse y representar a la sociedad con mayor contundencia y claridad. 8. Debemos, pues, emprender el camino de la preparacin poltica, tcnica y discursiva para ingresar a un debate que ya est instalado, de gran importancia, en el que se debaten temas especficos, pero tambin el tema general sobre el decurso del sistema democrtico y la capacidad que tengan sectores mafiosos de apropiarse de ella. Para ello, en primer lugar tenemos que tomar conciencia de que se trata de una poltica compleja, tan compleja como la poltica econmica. La similitud es pertinente por muchas razones: en una y otra poltica existe una compleja trama de variables, que es muy dinmica y arraigada en la cultura; en una y en otro, las acciones del Estado tienen lmites, y es imposible pensar en un control completo; en una y otra existen fuertes vasos comunicantes entre un fenmeno y otro, de tal modo que siempre hay que estar pensando en el costo de oportunidad y en los efectos colaterales de las acciones, incluso mas exitosas y, finalmente, en ambas existen dimensiones subjetivas muy fuertes que condicionan la eficacia y viabilidad de las polticas y pueden distorsionar los efectos de acciones mejor planeadas o ejecutadas. A esta complejidad intrnseca debemos agregarla un contexto complejo, tanto en los elementos objetivos como subjetivos. En la dimensin objetiva porque las condiciones sociales de desigualdad, inequidad y deseos insatisfechos en el marco de una sociedad consumista y de consumo ostentoso generan de por s un ambiente objetivamente violento y, por otro lado, las rpidas mutaciones culturales, el debilitamiento de lazos y expectativas tradicionales, hacen que muchos sectores sociales se encuentren en un estado de incertidumbre general que luego influye de un modo directo sobre la sensacin de inseguridad o dimensin subjetiva de la inseguridad. En definitiva, pocos y malos instrumentos, organizaciones ineficientes y atravesadas por prcticas corruptas, un sector de la dirigencia poltica buscando todava restablecer la estrategia de doble pacto, un contexto social con fuertes componentes de violencia y un estado de incertidumbre y miedo general en sectores amplios de la sociedad (en especial la clase media), un debate social exasperado y una respuesta poltica que se escapa por la demagogia, constituye el panorama difcil en el que tenemos que pensar las nuevas polticas de seguridad.

B. SISTEMA DE SEGURIDAD Y GOBIERNO DEL SISTEMA

9. As como hablamos de sistema econmico para referirnos al conjunto de actores, polticas, acciones, reglas, procedimientos, etc. que giran alrededor de las actividades econmicas, del mismo modo podemos hablar de sistema de seguridad. Es ineludible tener una visin de sistemas para

comprender y poder actuar sobre todos los segmentos que influyen en la seguridad y el control de criminalidad. A diferencia del sistema econmico en el que se discute sobre el nivel de gobierno que debe tener, en general se acepta (incluso por las doctrinas ms liberales) que el sistema de seguridad debe tener el mximo nivel de gobierno posible (aunque en la prctica algunos promuevan la privatizacin de importantes segmentos de ese sistema, tales como las crceles, la vigilancia, el control de armas, etc.). En nuestra concepcin, todos los elementos del sistema de seguridad deben ser gobernados y se debe enfatizar el carcter de bien pblico de la seguridad y de gestin y control estatal de esa seguridad. Por supuesto ello no implica que le reconozcamos importantes papeles a la participacin ciudadana, en particular en el segmento de control o que aceptemos -como un dato de la realidad que debe ser fuertemente regulado, pero difcilmente pueda ya ser anulado- la existencia del mercado de seguridad privada. El mximo gobierno del sistema de seguridad, para asegurar la distribucin equitativa de este bien pblico es una de las consignas que debe ser sostenida por los sectores progresistas. Gobierno democrtico de la seguridad, a diferencia del gobierno mafioso (doble pacto) o corporativo (autonoma policial), es la tarea que se debe encarar en el corto plazo. 10. Un primer problema y por lo tanto una tarea- que tenemos para lograr este objetivo es la falta de estructuras estatales adecuadas para llevar adelante ese gobierno. Hace muy pocos aos que comenz la creacin o reconversin de las estructuras de los ministerios o secretaras de seguridad. Una dcada atrs ni siquiera se conoca los nombres de los secretarios de seguridad y no existan ministerios ni estructuras de relevancia en ninguno de los niveles estatales (nacional, provincial, municipal) y el propio Consejo Nacional de Seguridad Interior (organismo de coordinacin y unificacin del sistema) tampoco cumpla aceitadamente sus funciones. De hecho, la red ms estable se constitua a travs de los convenios policiales, lo que es demostrativo del tipo de gobierno que era usual. Por lo tanto, an es necesario esclarecer y construir el tipo de estructura estatal que es necesaria para asumir un nuevo modelo de gobierno democrtico del sistema de seguridad. 11. Gobernar el sistema es tener capacidad de orientar los recursos segn prioridades. Es decir, tomar decisiones. Uno de los problemas de la actual poltica de seguridad es que ella acta con un bajo nivel de anticipacin. Se corre atrs de la coyuntura, de los casos con mayor repercusin pblica y de esa manera se termina como rehn de los medios de comunicacin. Una de las manifestaciones perniciosas de esta dinmica es que se instala una estrategia temerosa, que slo busca zafar, es decir, tratar de no tener grandes sobresaltos productos de casos mediticos o puebladas. De esa manera se afecta muy seriamente la capacidad de construir las nuevas estructuras de gobierno, mientras se gobierna. Esto es sin duda difcil, pero no creo que exista otro camino. Construir nuevas herramientas, gobernar el da a da y aprender sobre el sistema de seguridad constituye una triloga realmente compleja y por tal razn existe cierto temor, en particular dentro de los sectores progresistas, de asumir esa tarea, lo que se manifiesta luego en gestiones temerosas, que le dan primaca a evitar problemas y aprender:

pero eso no es percibido por la sociedad como una buena gestin, con razn. Por ello es de crucial importancia reducir los riesgos de ese tipo de gestin mediante la anticipacin, el aprendizaje previo y la preparacin de equipos. No es admisible conformar equipos de gobierno cuando se tiene ya las funciones de gobierno o sobre la marcha. El conservadurismo no es slo una cuestin ideolgica sino que puede ser una situacin objetiva de incapacidad de llevar adelante procesos de transformacin. 12. Para tomar decisiones de gobierno que no sean meramente reactivas a la cotidianeidad es necesario tener capacidad de planificacin. Esto suena obvio pero no lo es, ni en el plano fctico de la capacidad real de hacerlo ni en el de la concepcin. Todava no se encuentra instalada la idea de que el control de la criminalidad requiere planificacin, como as tambin la anticipacin de la intervencin en conflictos potencialmente violentos. En la estructura de gobierno del sistema de seguridad debe estar instalada la mayor capacidad de planificacin, ya que ello luego influye en la vida cotidiana de las organizaciones de prevencin o reaccin (policas, fiscales, etc.) as como en la gestin presupuestaria. Uno de los principales escollos para lograr esa capacidad de planificacin es la falta de informacin. En trminos generales la informacin que se produce sobre los fenmenos de conflictividad potencialmente violenta y de criminalidad es pobre, escasa e insuficientemente analizada. De hecho una de las primeras tareas es construir esas oficinas de anlisis de informacin, sin las cuales el sistema funciona a ciegas o segn rutinas. Un sistema de gobierno democrtico de la seguridad ya no puede funcionar con el viejo sistema de los informantes policiales ni con una inteligencia policial, pobremente politizada y normalmente carente de anlisis precisos. Buena parte de la eficacia de la poltica de seguridad se juega en esta capacidad de recolectar, sistematizar y analizar informacin. Tarea que se vuelve ms dificultosa cuando se trata de coordinar y sistematizar informacin producida por distintas instituciones instaladas en todos los niveles estatales. Ms trabajoso an es tener algo de informacin cuando no se est en el gobierno y se quieren elaborar planes para el futuro. En definitiva construir las nuevas oficinas de informacin que requiere una poltica moderna y democrtica de seguridad es una de las tareas principales. Ya se debera exigir que ello se haga porque caso contrario se dificulta mucho las posibilidades de preparacin de planes de gobierno futuros. 13. Gobernar es coordinar todos los elementos del sistema. Tal como veremos seguidamente el sistema de seguridad se compone de subsistemas con capacidades especficas (prevencin, policial, persecucin penal, carcelario, etc.). Adems, la poltica de seguridad reclama, tambin, coordinacin entre niveles, ya que muchas acciones se realizan en el plano municipal, otras en el municipal, nacional, regional e internacional. Cuando se trata de acciones especficas de control de la criminalidad es bastante usual que, independientemente del nivel en el que se encuentre quien tiene que tomar decisiones, tengan influencia acciones realizadas en otros niveles. Por ejemplo, an en los llamados delitos comunes, tales como puede ser el robo de vehculos o incluso objetos menores como

celulares, etc. es imposible llevar un plan de control de criminalidad sin la intervencin de los otros niveles. Esto funciona en ambos sentidos de lo municipal hacia lo nacional y viceversa. Hoy las capacidades de coordinacin son muy dbiles, incluso entre instancias como las provincias o con otros pases. Quien asuma el gobierno del sistema debe construir y producir coordinacin, apoyando especficamente a las instancias estatales ms dbiles. 14. Gobernar es controlar todos los elementos del sistema. Los instrumentos que utiliza el sistema de seguridad, por una parte, y la necesidad de ajustar las acciones a realidades tan cambiantes como las vinculadas a la conflictividad social, hacen que se debe fortalecer la capacidad de control en un doble aspecto: por una parte, el control sobre los abusos del sistema; por otra parte el control sobre la eficacia del sistema. Existe larga experiencia histrica sobre la potencialidad de abuso de los instrumentos violentos del Estado. Se deben desarrollar mejores controles internos (los que son propios de las instituciones, asuntos internos de la polica, por ejemplo), controles de gobierno (los que desarrolla la secretara o ministerio) y controles externos, tales como los que se llevan a cabo por las instancias legislativas y los foros de participacin popular (foros de seguridad) o los organismos de defensa de los derechos humanos. . Este conjunto de controles debe ser armonizado, orientado, monitoreado, etc., para que cumplan su funcin sin convertirse en una traba para la gestin o en fuentes de nuevos abusos, tal como ocurre muchas veces con los controles internos, o se distorsionen, como tambin puede ocurrir con las formas de participacin ciudadana. Por otra parte, existe un control sobre la eficacia del sistema, que implica controles de cortsimo plazo (operacionales), corto plazo (planes concretos de gobierno) y de mediano plazo (evaluaciones de planes permanentes, segn el desarrollo del fenmeno social en cuestin). El largo plazo normalmente escapa a las evaluaciones del gobierno y es encarado por otras instituciones tcnicas, acadmicas, etc. Todo este sistema de control es necesario construirlo ya que hoy se encuentra debilitado, desarticulado y lleno de imprecisiones; de hecho la evaluacin sobre la eficacia del sistema o el monitoreo de cortsimo plazo se hace sobre categoras muy generales (aumento general de la delincuencia, por ejemplo) o sobre categoras impropias, como cuando la polica evala arrestos sin indagar el destino final de las causas. 15. Gobernar es gestionar. Aunque tambin parece obvio, no lo es, porque no est muy clara cual es la gestin propia del gobierno del sistema. As es bastante usual que desde quien gobierna el sistema se pretenda reemplazar a la gestin policial, ocupndose de tareas propias de ella. Muchas veces por falta de confianza, otras veces para ocultar la falta de capacidad de gobierno y otras tantas por desesperacin, lo cierto es que ello desordena el sistema, introduce procedimientos excepcionales que luego no se pueden sostener y genera compromisos con casos concretos que debilitan la capacidad de gobierno de todo el sistema. Ciertamente toda organizacin compleja tiene modos de emergencia, pero tambin ellos deben estar protocolizados y responder a patrones claros, que no sean la coyuntura o el inters particular. Cuando se trata de urgencias no previstas,

generalmente se trata de un problema comunicacional que debe ser encarado en ese plano sin alterar innecesariamente las formas de trabajo de las organizaciones del sistema. Forma parte central de la gestin de gobierno, la supervisin. Una supervisin fundado en un monitoreo inteligente y pensado, que comprenda el ritmo de trabajo de cada organizacin. Constituye hoy una alteracin del sistema que se paga en el corto plazo los secretarios o ministros que pretenden intervenir en los casos como si fueran jefes de polica o del servicio penitenciario. Una adecuada supervisin de todos los elementos del sistema no necesita reemplazar, al contrario, a las rutinas de la organizacin. 16. Finalmente gobernar es formar. La capacitacin y la generacin del horizonte de formacin, dentro del cual se encuentran las doctrinas bsicas, no es una tarea propia de cada organizacin la formacin policial, penitenciaria, prevencin, etc.) sino una herramienta central del gobierno que le permite planificar y anticipar el mediano plazo. La integralidad del sistema de formacin, que debe abarcar a todos los elementos del sistema de seguridad la complejidad de la formacin de algunos elementos, como el policial hacen que sea aconsejable generar instituciones fuertemente dirigidas por el sistema de gobierno, sin atarlas a planes de corto plazo (de all la estructura autnoma que suelen tener las academias de seguridad). La formacin comprende desde los agentes policiales, los agentes del sistema de seguridad privada, los nuevos planteles profesionales de los ministerios de seguridad o instancias de gobierno en los distintos niveles, los agentes de prevencin del delito, inspectores, etc. Un conjunto de agentes estatales, pblicos no estatales e, incluso privados, que no slo deben tener conocimientos especficos sino una visin general de todo el sistema y su orientacin. Por otra parte, en el momento actual, gobernar el sistema de formacin significa desmilitarizar la formacin policial y de otros agentes. La visin militarizada de los temas de seguridad no slo debe ser rechazada desde los valores democrticos sino que constituye una fuente de ineficacia y tosquedad del sistema, que necesita nuevos conocimientos, nuevas aptitudes y nuevas visiones generales (doctrinas) para encarar la complejidad creciente del fenmeno de la criminalidad o la gestin de la conflictividad potencialmente violenta.

C. LOS COMPONENTES DEL SISTEMA DE SEGURIDAD.

17. El sistema de seguridad en su conjunto se conforma por diversas instituciones, procedimientos y reglas que conforman subsistemas bastante diferenciados. En primer lugar se encuentra el subsistema de gobierno, del cual ya hemos hablado y que se materializa en la creacin de nuevos ministerios, secretarias o reas de seguridad especficas en los distintos niveles nacionales, provinciales o municipales. Poco a poco se va abandonando el viejo nexo entre ministerios de gobierno y el area de seguridad, pero todava algunos sostienen esa vinculacin, que responde a una vieja idea del sistema de seguridad. En segundo lugar se encuentra el subsistema policial, formado por las distintas organizaciones policiales y

sus extensiones. En tercer lugar se encuentra el subsistema de persecucin penal, no slo formado por los fiscales y rganos auxiliares sino por las rutinas especficamente judiciales que tienen particularidades y complejidades que influyen el desarrollo de la poltica criminal. En cuarto se encuentra el subsistema de prevencin del delito, complejo subsistema que engloba instituciones y programas, muchos de los cuales no son especficamente llevados a cabo por instituciones de seguridad. En quinto lugar se halla el subsistema de informacin, que provee insumo para la planeacin tctica y estratgica. En sexto lugar el subsistema de formacin, con sus instituciones propias. En sptimo lugar el subsistema de ejecucin de penas (crceles y otras medidas. En octavo lugar, el subsistema de control y participacin ciudadana. En noveno lugar, el subsistema de seguridad privada, actualmente uno de los mercados de mayor expansin y, finalmente, en dcimo lugar el subsistema de relaciones interestatales. Veremos las caractersticas principales de cada uno de ellos, pero su sola mencin alcanza para percibir con claridad la complejidad del desarrollo de las polticas de seguridad y la capacidad tcnica, poltica y comunicacional necesaria para gobernar ese sistema y desarrollar polticas con eficacia. 18. El subsistema policial es uno de los ms importantes aunque sera un error confundir el problema de seguridad con un problema policial. En nuestro pas tenemos un debate todava no saldado y ni siquiera muy explcito- entre dos grandes modelos de sistema policial. Por una parte somos todava tributario de los modelos centralizados de polica (bsicamente es el viejo modelo francs, bonapartista). En ese modelo una sola organizacin policial cumple todas las tareas y se ocupa de todo un territorio, en particular, una sola institucin policial realiza los trabajos de prevencin, disuasin e investigacin. Los sistemas policiales de las provincias son de este tipo. El segn modelo es un modelo descentralizado (propio de los pases federales o del modelo anglosajn); en esos modelos existen divisiones funcionales y territoriales, que se reparten en diversas organizaciones policiales distintas. El modelo federal es de este tipo, ya que se reparte en cuatro organizaciones policiales (Polica Federal, Gendarmera, Prefectura y Seguridad Aeroportuaria), aunque en lo que se refiere a la Ciudad de Buenos Aires, la Polica Federal acta como una polica centralizada, aunque en realidad es un esquema de transicin, hasta que se resuelva el problema del traspaso. En Buenos Aires, existe un modelo descentralizado con muchas impurezas, dado que no se lleg a consolidad el cambio de modelo y el debate contina sin que se consolide una poltica firme. 19. Este debate debe ser ampliado, profundizado y puesto en la agenda pblica. Creo que las ventajas de los sistemas descentralizados son muy grandes. En primer lugar, permiten una mayor especializacin entre policas preventivas y de investigacin, ambas hoy con tareas muy difciles. En segundo lugar, la descentralizacin territorial permite una mayor proximidad con las tareas y necesidades de las comunidades y de la vida local. En este sentido, la descentralizacin debera avanzar hacia la creacin de policas municipales, ya que ello permite mayor eficiencia,

ampliar los recursos disponibles y un control ms especfico. Es cierto que en muchos municipios, en particular en los suburbios de ciudades grandes, existen compromisos de las estructuras municipales con la criminalidad y la corrupcin, pero justamente el aumentar las responsabilidades del municipio es un modo de poner coto, a travs de la canalizacin de las demandas y los controles de una ciudadana que hoy est muy exigente con estos temas. En tercer lugar, permite ampliar la base de financiamiento de las organizaciones policiales, hoy en una crisis que favorece los compromisos con la corrupcin y los mercados criminales. En cuarto lugar, permite una planeacin de las tareas mucho ms cercana a la vida local, a las preocupaciones comunitarias, con formas participativas de identificacin de las necesidades y el control. Ciertamente pueden existir problemas de coordinacin entre policas y ello hace aumentar la presin sobre el sistema de gobierno, pero dinamizar, modernizar, acercar a la poblacin, aumentar el control y especializar a las organizaciones policiales es una ventaja mayor, frente a los problemas de coordinacin que es posible resolver, mediante reglas claras de actuacin y suficiente monitoreo. 20. En ese esquema, adquiere una importancia extrema la creacin de nuevas policas de investigacin, que permitan modernizar el modo como nos enfrentamos a los fenmenos criminales. Todava los mtodos de trabajo son lentos, burocrticos, escritos, formalistas, etc.; por debajo de esa forma rutinaria e ineficiente se esconde un reracionamiento informal que es proclive al descontrol y la corrupcin. Las nuevas policas de investigacin que es necesario crear tanto a nivel provincial como redefiniendo el sistema nacional (la creacin de la Agencia Federal de Investigaciones, que ya estuvo, por ejemplo, en los planes de este gobierno y se dej de lado por presiones del Servicio de Inteligencia). Dentro de estas nuevas policas debe cumplir un papel importante las nuevas estrategias de persecucin, fundadas en una visin distinta del fenmeno criminal. Solemos tener una visin reduccionista de los problemas de criminalidad; ellos no slo son complejos y dinmicos sino que tienen estructura, es decir, se organizan segn patrones de funcionamiento (mercados delincuenciales, guerras entre pandillas, forma de violencia por dominacin, etc.) que marcan regularidades que permiten un trabajo de desarticulacin ms eficiente. Dentro de ello, la formacin de reas policiales muy especializadas y nuevos esquemas de inteligencia policial que superen las simples redes de informantes, as como protocolos de actuacin para investigaciones de largo plazo sobre mercados en particular (vehculos robados, trata de personas, armas, juego clandestino, narcomenudeo, mercado de drogas en general, pornografa infantil, etc.) es una de las tareas que hay que encarar con urgencia. Un tipo de polica de investigaciones especializada facilita las tareas de trabajo en conjunto con el sistema de persecucin penal. 21. El segundo subsistema es el de la persecucin penal. Se trata de todas las instituciones vinculadas a la investigacin de los delitos y a la presentacin de los casos en los tribunales. El atraso que existe en nuestro pas en este campo es muy grande y ello genera graves disfunciones. Slo

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hace unos pocos aos que se le ha dado, en una buena cantidad de provincias, la responsabilidad de la persecucin penal a los fiscales, ya que antes se le entregaba dicha tarea a los jueces, lo que es notoriamente impropio. De hecho, en nuestro sistema federal y en muchas provincias todava se sigue con el modelo de persecucin penal diseado en Francia hace doscientos aos. An en los estados provinciales que han producido modificaciones (Buenos Aires, Crdoba, Mendoza, Chaco, Tucumn, etc.) se trabaja sobre modelos de organizacin de los fiscales que son muy deficientes y se repiten viejas rutinas de trabajo. Slo algunas provincias, como Chubut o Ciudad de Buenos Aires, han comenzado a modernizar la organizacin de la persecucin penal. Toda esta obsolescencia hace que exista una gran ineficacia en la persecucin de los delitos. No se determinan prioridades, se acta slo sobre los sectores pobres y dbiles de la sociedad, se dejan prescribir las causas de la criminalidad compleja, etc. Todo esto, adems, en el marco de una ausencia muy notoria de planificacin y seleccin orientada de casos y de falta de trabajo en comn con el sistema policial. Por otra parte, el sistema de investigacin de los delitos, es algo ms extenso que el sistema policial: alcanza a todas las oficinas y agencias del Estado que producen informacin relevante para enfrentar los distintos mercados criminales y otras regularidades. En general tenemos aqu otro problema grave ya que los fiscales e, incluso, los policas, tienen muchas dificultades para relacionarse con estas oficinas y todo se reduce a remitir cartas (oficios) que se tardan meses en contestar, sin que exista ni compromiso ni gestin para lograr la informacin. Finalmente, la persecucin penal establece un contacto especial con las vctimas. Hoy existen graves problemas para que ellas se sientan protegidas y bien tratadas por fiscales y policas de investigacin que no tienen asumido que su trabajo consiste tambin en darle proteccin, contencin, informacin y asistencia a esas vctimas. Esto produce los procesos que se llaman de doble victimizacin, que una misma persona es vctima del delito y luego vctima del proceso que en lugar de proteger sus intereses los ataca nuevamente. 22. El tercer subsistema es el vinculado a la prevencin del delito. En general se tiene una opinin mgica respecto de la idea de prevencin: se intuye que es algo mejor que represin, pero no se dice mucho acerca de cmo organizarla y que lograr con ella. Sin duda la idea de prevencin, ya sea en su forma mas amplia, es decir, cuando busca evitar el conflicto-base que genera la actividad criminal o en su versin ms acotada que busca slo evitar alguna manifestacin de ese conflicto, por ejemplo, la violencia, es una mucho ms atractiva que la de reaccionar cuando el delito o el conflicto violento ya se desat y, sin duda tambin, hablara de una sociedad ms inteligente, ms organizada y con mejores estrategias de gestin de conflictos. Pero es necesario realizar aclaraciones para comprender la importancia y la dificultad que subyace a este subsistema. En primer lugar existen muchas formas distintas de prevencin, siempre vinculadas a formas particulares de conflictividad. Las acciones de prevencin no pueden ser definidas en abstracto, porque son muy dependientes de contextos sociales concretos, incluso hasta biogrficos. En consecuencia, disear, gestionar y evaluar programas de prevencin es

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algo dificultoso, que reclama mucho profesionalismo, mucha atencin y mucha evaluacin porque es ineludible la programacin flexible que permita el aprendizaje por ensayo y error y la adaptacin a circunstancias particulares. En segundo lugar, los programas de prevencin reclaman una fuerte intervencin local, muchas veces de nivel municipal. Es bastante usual que nos encontremos ante el dilema de tener que centralizar los programas de prevencin, perdiendo plasticidad y precisin, frente al hecho de la debilidad de las estructuras de gestin locales, que no pueden asumir programas de este tipo o no tienen recursos formados. Esto se puede resolver con una buena coordinacin, que le agrega mayor carga de gestin a programas que son de por s difciles. Esta especificidad es central en los programas de prevencin. No existe algo as como la prevencin del delito, esa forma genrica de abordaje suena bien pero no ayuda. Prevenir robos, ataques sexuales, el uso de armas, la venta de nios, el robo de ganado, la participacin en el mercado de drogas, las peleas entre pandillas, la violencia domestica, los homicidios por alcohol, etc. son todas acciones distintas, con estrategias diferenciadas que obligan a poner en armona instrumentos variados en situaciones particulares. En tercer lugar, los planes de prevencin reclaman un plazo ms largo de intervencin que los planes disuasivos o reactivos: la prevencin necesita continuidad y seguimiento para alcanzar niveles de eficacia. Para lograrlo se necesita una fuerte estructura de gestin y coordinacin, en particular porque es bastante comn que la localizacin de muchos de estos programas o programas aledaos se encuentren en instituciones que no son formalmente del sistema de seguridad, como las reas de desarrollo, educacin, niez, mujeres, etc. En los ltimos aos han aparecido secretarias u oficinas de prevencin que buscan dar estabilidad a estos planes, pero todava no se ha consolidado una presencia estatal firme en este campo. Suelen existir muchos programas, pero con poco nivel de control y menos de coordinacin. Finalmente, las estrategias de prevencin reclaman formas de financiamiento especficas, ya sea por su plazo de ejecucin mas largo, ya sea porque necesita una ejecucin ms flexible o porque se deben utilizar subsidios directos a las personas o para contar con el concurso de organizaciones sociales cuya participacin es esencial para el xito de estos programas, sea porque tienen el conocimiento o la legitimidad adecuada. Un sistema de seguridad progresista debe ser muy cauto con el uso de la violencia y ello significa maximizar los otros instrumentos, pero para ello debe aumentar su capacidad de comprensin de los otros instrumentos y mejorar el diseo y la gestin de esos planes. Caso contrario, la prevencin del delito es un discurso polticamente correcto, pero que no produce mayores efectos en la vida social. 23. Ya hemos hablado de la necesidad se crear toda una red de informacin que le de sustento al diseo y a la ejecucin de la poltica de seguridad. En la vida moderna y, en especial, cuando se trata de intervenir en fenmenos complejos, es impensable actuar sin informacin pertinente (que se refiere a los asuntos en cuestin), oportuna (disponible en el momento de tomar decisiones) y confiable (con una razonable validacin o contrastable, por lo menos). Toda informacin, por otra parte, vale como tal si existe un

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sistema de comunicacin en el que ella se convierte en mensajes. Para que todo este sistema de informacin exista se deben crear oficinas y prcticas adecuadas. Toda institucin del sistema de seguridad necesita y produce informacin al mismo tiempo, pero la gran mayora de ellas no est en condiciones de sistematizarla, analizarla y lanzarla al circuito de comunicacin. De all la necesidad de conformar redes formales y centros de anlisis y gestin de la informacin. En este sentido, todava queda mucho trabajo en nuestro pas donde todava no hemos logrado normalizar y generar circuitos giles para compartir la informacin a nivel interestatal, mucho menos con todos los actores sociales que producen, usan y analizan informacin. Los planes nacionales de unificacin y sistematizacin de la informacin requieren todava mucho trabajo. Las encuestas de victimizacin no estn desarrolladas en todo el pas. No obstante, a nivel local, ya sea provincial o municipal, los sistemas de informacin tienen mayores deficiencias en general. 24. El subsistema de formacin reclama el diseo de un conjunto de instituciones en red o la creacin de un centro unitario de formacin. Estimo que es preferible la creacin de academias o institutos centralizados, que eviten la reproduccin de culturas corporativas. Ahora bien, lo que todava no se ha comprendido es que las necesidades de capacitacin son muchas y, en particular, que el sistema de seguridad privada reclama tanta o ms capacitacin que el sistema de fuerzas pblicas. Todava no hemos superado la concepcin bsicamente policial del sistema de formacin. En este sentido todava es necesario avanzar con nuevas ideas y nuevos diseos. Superar la lgica del gueto que tanto dao le ha hecho a las Escuelas Policiales no significa simplemente organizar algunos cursos o materias en las universidades. Slo hace algunos aos que algunas Universidades han comenzado a dictar carreras vinculadas con el sistema de seguridad. Esa es una tendencia que debe ser fortalecida, pero mientras no se termine de modernizar el centro o ncleo de la formacin que lo constituyen las Academias, Institutos o Escuelas de Seguridad propias del sistema. 25. El sistema de seguridad est vinculado al sistema penitenciario, por una parte, pero a todo el sistema de cumplimento de penas por el otro. En nuestro pas tenemos en crisis al sistema penitenciario, salvo, en alguna medida, el sistema federal y tenemos muy poco desarrollado el sistema de cumplimento de medidas alternativas, sistema de prueba, etc. Ambas situaciones estn relacionadas por supuesto. Que la crcel deba ayudar a que la persona encerrada haga algo til durante el tiempo de encierro es algo tan poco negado como realizado. Ya sea que hablemos de resocializacin o simplemente del cumplimiento del rgimen penitenciario lo cierto es que nadie niego en el plano discursivo esa necesidad. Sin embargo asistimos a una dcada ininterrumpida de deterioro de las crceles, alcaidas, prisiones informales e ilegales en las comisaras. El desarrollo de un Plan Penitenciario Nacional fue interrumpido sin saberse las razones. El uso irresponsable de la crcel por parte del sistema judicial ha llevado a situaciones de sobrepoblacin que han provocado violencia, homicidios y degradaciones que han provocado condenadas

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internacionales. Y todo ello sin mayor utilidad social salvo que se entienda por eso aterrorizar a ciertos sectores sociales que son los nicos que van a la crcel. Urge pues generar por una parte, un uso racional de la crcel para que ella cumpla una finalidad social, as como tambin urge mejorar los sistemas de control, en particular la sobrepoblacin carcelaria para evitar que dejen de ser, como son hoy da, verdaderos campos de concentracin donde quien no es violento no puede sobrevivir. Para que ello sea posible es necesario establecer planes de uso de la crcel, segn prioridades y casos, que deban ser respetados por todos, incluso por el Poder Judicial que no puede mandar gente a la crcel in conciencia del lugar a donde se enve a los presos, generalmente jvenes. Por otra parte, para que ello sea posible, es necesario desarrollar modernas oficinas de medidas alternativas, suspensin del proceso a prueba, programas de contencin, libertad asistida, es decir, un conjunto de reglas, procedimientos e instituciones que permiten descongestionar el uso de la crcel con mayor utilidad social y sin que la poblacin lo sienta como impunidad y relajamiento de las reglas sociales. La vieja idea de los Patronatos ya no puede servir para estas nuevas necesidades del sistema. Se trata de oficinas complejas con capacidad de diseo de programas y control de libertades. Bajo este contexto la utilizacin de nuevas tecnologas (pulseras, vigilancia electrnica, etc.) puede servir para racionalizar la violencia estatal. No se debe olvidar que el sistema penal se descarga hoy, mayoritariamente, sobre muchachos jvenes a quienes no se los puede introducir en una carrera de degradacin prohijada por el mismo Estado. Vinculado a ese sistema se encuentra todo el conjunto de instituciones vinculadas a la educacin y custodia de menores infractores o violentos, donde el Estado todava no atina a construir un sistema con prioridades claras y metodologas precisas. 26. Tambin ya hemos hablado del subsistema de control, como parte central de la idea de gobierno. Es importante destacar que la mayor utilidad de la participacin ciudadana se encuentra en el segmento de control. Caso contrario se puede generar una red que puede ser manipulada por algunos sectores policiales (como ocurri con las cooperativas policiales) o se canalizan iniciativas fundadas en el temor o visiones autoritarias. El control es tambin, como hemos dicho, control sobre la eficacia, no slo control sobre el abuso. De este modo, la obligacin de presentar planes de seguridad locales, resultados, consultar estrategias, etc. forma parte de esta idea de control. La conjuncin de todos los niveles de control, desde el interno hasta el parlamentario, pasando por el control de gobierno y la participacin ciudadana, constituye una trama que necesita una adecuada comprensin de las tareas de cada uno, para evitar que se convierta en un simples sistema de sospechas mutuas, trabe la gestin o se convierta en rutinas ineficaces que no controlan nada. No ha sido fcil que se tome en serio la tarea de control y falta todava un diseo inteligente y gil de todos estos mecanismos. 27. El mercado de la seguridad privada constituye hoy tanto un problema como una gran posibilidad. Constituye un problema porque tal como se encuentra hoy organizado, el negocio es la inseguridad y la ineficacia de

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las fuerzas policiales; constituye una posibilidad porque si se lo integra adecuadamente y se le otorga la mxima regulacin posible acerca una ingente cantidad de recursos que hoy el Estado necesita. En primer lugar se debe insistir en que la seguridad es un bien pblico que debe ser compartido y prestado a todos por igual. Ciertamente la idea de mercado, con su mecanismo propio de asignacin de recursos y prioridades no se presta a ello en su totalidad; por tal razn debe ser un mercado altamente regulado, como cualquier otro servicio pblico. El mecanismo de licitaciones, permitira revertir la lgica actual, haciendo que el negocio sea la provisin de seguridad, permitira el mximo control por parte del Estado y una asignacin racional de la participacin de los agentes pblicos en el las empresas privadas (adicionales) sin afectar el servicio pblico. 28. Por ltimo, la poltica de seguridad siempre y en todo caso se desarrolla a travs de relaciones intergubernamentales. En el estudio de las polticas pblicas el problema de la necesaria participacin de entidades instaladas en distintos niveles del Estado es objeto de estudios particulares. Cuanto ms descentralizado es el sistema (y el nuestro lo es por el diseo federalista de nuestra constitucin) con mayor razn se plantean situaciones problemticas; cuando se trata de polticas pblicas fundamentalmente de gestin estatal entonces puede convertirse en un problema crucial para lograr eficacia. Las relaciones a nivel nacional son reguladas por la Ley de Seguridad Interior, que establece tantos mecanismos ordinarios cuanto mecanismos de crisis. Sin embargo, los rganos establecidos por esa ley sirven para la armonizacin de polticas en el mediano plazo, pero no resuelven los innumerables problemas operativos que existen en el control de una criminalidad interconectada y en donde las variables principales pueden desarrollarse en una jurisdiccin ajena. Los convenios entre policas o entre fiscalias, pueden ayudar en esto, pero en realidad es una dimensin que debe ser asumida como un punto central de los organismos de gobierno. En este sentido todava falta mucho por concretar. Lo mismo ocurre entre los estados provinciales y sus municipios. Falta todava desarrollar con claridad, en el marco conceptual y de la planificacin, una idea ms clara del papel del municipio en las polticas de seguridad (eso solo merece un estudio particular) para superar la idea de que los municipios slo pueden llevar adelante tareas de prevencin. En ese sentido el poder de polica municipal, se encuentra claramente subutilizado. D. CONCLUSIONES. El objetivo de este ensayo ha sido el de esclarecer las tareas pendientes y las dificultades de una poltica de seguridad, que no sea la mera administracin de lo existente y pueda servir a una agenda progresista que gire sobre la democratizacin de la sociedad y el Estado y la prioridad de las polticas igualitarias. Se ha centrado, antes que nada, en la clarificacin de los alcances de esa poltica y en la renovacin de sus instrumentos, sin adentrarse sobre las prioridades sustantivas de la poltica de seguridad, ya que ello cambia segn las realidades locales. No obstante es evidente que los vnculos entre cambios instrumentales y sustantivos son muy estrechos y siempre nos

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hemos puesto en la perspectiva de quien quiere llevar adelante una poltica de seguridad eficaz, pero no que se ensae con los casos menores ni con los sectores vulnerables de la sociedad sino, antes bien, reoriente nuevos instrumentos hacia realidades ms complejas. En todo caso, podemos poner a consideracin algunas conclusiones centrales: 1. La sociedad democrtica recin esta comenzando a desarrollar la idea y los instrumentos de una poltica de seguridad democrtica. Ese desarrollo y esos instrumentos son centrales a la hora de evitar la convivencia de la sociedad democrtica con la violencia o la aparicin de nuevas formas autoritarias. Adems de ello, se trata de un problema central a la hora de evitar la captacin del Estado por sectores corporativos con prcticas mafiosas. 2. Una nueva poltica de Seguridad implica la capacidad de gobierno del sistema de seguridad, bajo formas institucionales. La ruptura de las viejas formas de pactos aparece como un tema central en el debate poltico sobre el desarrollo de la seguridad en la Argentina.

3. Instalar la idea de gobierno democrtico de la seguridad implica, necesariamente, construir instituciones que no existen. Esto hace que las dificultades del desarrollo de las nuevas polticas de seguridad en el contexto de sociedades atemorizadas e impacientes sea muy difcil. 4. Sin embargo no existe otro camino, salvo quedar atrapado en frmulas ajenas a un idea democrtica de Estado y sociedad. Los sectores progresistas se encuentran en una inmejorable posicin para instalar este debate y confrontar a los sectores autoritarios, desde la perspectiva de la eficacia misma de la poltica de seguridad y no slo desde la perspectiva de la defensa de las libertades pblicas. 5. No obstante, el grado de desarrollo del debate interno de esas fuerzas sobre estos temas y la preparacin tcnica de sus equipos de trabajo es todava hoy insuficiente como para ingresar con fuerza a esta discusin y ganar liderazgo en los temas de seguridad. Incluso en el plano comunicacional es necesario construir un nuevo lenguaje que asuma las necesidades sociales de seguridad sin prejuicios y demuestre como frente a ese problema no es necesario ni conveniente repetir las formulas gastadas de la retrica simplista

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