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Los mecanismos de presin poltica en la gestin pblica: el caso de la Municipalizacin de la Gestin Educativa en el Per

Melina Galdos Frisancho (ed.) Directora de la Comisin de Investigacin

Junio de 2012

La educacin no solo enriquece la cultura es la primera condicin para la libertad, la democracia y el desarrollo sostenible

Kofi Annan

Autores:
Avellaneda Garca, Sandra Karina Bazn Daz, Ana Carolina Vanesa Gago Espinoza, Nelly Estephanie Galdos Frisancho, Melina Alejandra Leiva Rioja, Zoila Beatriz Orellana Alvarez, Andrea Roca Snchez, Pablo Francisco

Resumen
El presente artculo tiene como objetivo hacer una descripcin tanto de lo planificado como de lo que realmente se realiz en la ejecucin del proyecto de Municipalizacin de la Gestin Educativa en el Per, adoptado en el segundo gobierno de Alan Garca Prez (2006-2011). Asimismo, buscamos determinar los diferentes mecanismos de presin poltica utilizados por los actores involucrados en el proceso. Concluimos que dichos mecanismos de presin poltica han tenido gran peso en la implementacin del Plan Piloto del mencionado proyecto, desencadenando una serie de pronunciamientos

fundamentados en la identificacin de falencias a travs de la propia experiencia de las municipalidades y de las evaluaciones realizadas por la Defensora del Pueblo, las que finalmente llevaron a la cancelacin del mismo.

NDICE
I. Introduccin

II. Primer captulo: Las etapas del proyecto de municipalizacin de la educacin en el Per: una descripcin crtica

III. Segundo captulo: Los mecanismos de presin poltica y el desmoronamiento del proyecto de municipalizacin en el Per

IV. Conclusiones

V. Bibliografa

1. Introduccin
El problema de la educacin en el Per ha sido abordado de manera amplia y desde diferentes perspectivas, las cuales abarcan desde lo histrico hasta lo jurdico-administrativo; conjuntamente con ello, han surgido diversas propuestas para dar solucin a la carencia de calidad y la insuficiencia del alcance de la misma. Estas propuestas se han visto, en muchos casos, respaldadas por diversos sectores de la sociedad civil y el Estado; asimismo, el grueso de estas se vio provisto de los recursos necesarios para materializarse acorde con el plan en el que fueron diseadas. Pese a los numerosos intentos, hasta el da de hoy, nuestro pas contina presentando indicadores de comprensin lgico matemtica y de razonamiento verbal inferiores al promedio de Latino Amrica.

Una de las propuestas ms ambiciosas e integrales para dar solucin al problema del alcance y calidad de la educacin fue la planteada por la gestin de Alan Garca en el 2006; la Municipalizacin de la Gestin Educativa fue la respuesta escogida para hacer frente a estos problemas histricos. Esta poltica contempla un plan coherente que busca, a partir de la colaboracin de las instancias gubernamentales ms cercanas a las poblaciones locales, disminuir el costo de acceso a la educacin y, consecuentemente con ello, reducir las brechas sociales y la desigualdad de oportunidades imperantes en nuestro territorio.

El inicio de la implementacin del Plan Piloto de la Municipalizacin de la Gestin Educativita marc el principio de una nueva etapa para el desarrollo del pas. Este suceso caus gran expectativa entre los principales implicadosempezando por la acogida de las municipalidades, de los potenciales beneficiarios y de los partidarios de la poltica descentralizadora del gobierno; no obstante, los resultados fueron contrarios al ideal inicial.

El plan de municipalizacin, como inicialmente fue presentado por el Ministerio de Educacin, cuenta con un diseo coherente y bien estructurado, que tena como premisas la aplicacin de dicha iniciativa de manera gradual, valindose de un proceso de retroalimentacin guiado por las experiencias del Plan Piloto. Sin embargo, la solidez del diseo no garantiz los resultados esperados. Este hecho nos lleva a preguntarnos cules fueron las principales causas para que
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una iniciativa de esta magnitud fracase? El argumento principal que gua este trabajo no considera que este fracaso se desprenda directamente de la falta de recursos del Estado o de la incapacidad institucional de las municipalidades para administrar las competencias -en materia de educacin- que les haban sido transferidas; por el contrario, sostenemos que las causas que se encuentran a la base de este suceso trascienden el plano netamente administrativo y se trasladan hacia el poltico. Dentro de este plano poltico, la variable que nos interesa desarrollar es la de mecanismos de presin poltica, la cual es entendida como todo tipo de acciones que proviene de algn grupo hacia el poder poltico con la finalidad de influir en el comportamiento de este de acuerdo a los intereses que lo motiven. Esta variable determina la lgica de interaccin entre los diversos actores pblicos y privados- implicados en este proceso.

En ese sentido, este trabajo recoge aportes desde la Ciencia Poltica que arrojan luces sobre una dimensin poco investigada: la poltica en las polticas pblicas. Para lograr este cometido, la presente investigacin se dividir en dos acpites; en el primero de ellos, presentaremos una descripcin crtica de las etapas del proyecto de Municipalizacin de la Gestin Educativa. En el segundo acpite se analizar cmo los mecanismos de presin poltica contribuyeron en el desmoronamiento de dicho proyecto.

2. Las etapas del proyecto de municipalizacin de la gestin educativa en el Per: una descripcin crtica
La implementacin del Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin Educativa, fue pensada por el Ministerio de Educacin como una nueva dinmica de gestin gil y flexible de las instituciones administradoras de las escuelas pblicas. Este programa recibi dicho nombre debido a que la Municipalidad sera la encargada de determinar el nmero de escuelas en cada distrito, el manejo de los locales, la infraestructura y el equipo, el monto de dinero destinado para su funcionamiento, el cronograma del ao escolar, los horarios de clases, el tipo de enseanza

impartida, el nmero de alumnos por clase, la designacin de directores y de la plana docente, as como la evaluacin a cada trabajador (MINEDU1- OSCR 2007a). El Plan Piloto cont con el apoyo poltico del gobierno central, aunque, en muchos aspectos, no era coherente con el proceso de descentralizacin educativa iniciado en aos anteriores. Sin embargo, durante los primeros aos del proyecto (2007-2008), y dado el carcter experimental de esta primera fase, se plante la posibilidad de replantear y ajustar el modelo antes de su aplicacin definitiva a travs de las etapas de expansin y generalizacin, valindose de actividades de investigacin y evaluacin de los primeros resultados por parte del Ministerio de Educacin (MINEDU 2007: 6). Inicialmente se pens este modelo en tres etapas de desarrollo progresivo basado en una constante retroalimentacin entre los niveles de gobierno. La etapa de iniciacin, que estara comprendida entre los aos 2007 y 2008, dentro de la cual se transferira el presupuesto y otras funciones administrativas -tales como la contabilidad, el manejo de planillas, los trmites documentarios, la administracin de actas y certificados, entre otras- a las municipalidades seleccionadas para ejecutar el Plan Piloto. A esta le seguira la etapa de expansin, la cual incrementara considerablemente el nmero de municipalidades que administraran de manera autnoma aquellas funciones relacionadas con la gestin de la educacin, teniendo como modelo la experiencia de las municipalidades escogidas para el Plan Piloto. Finalmente, la transferencia de capacidades y recursos en materia educativa, del gobierno central a las municipalidades, concluira a lo largo de la etapa de generalizacin que implicaba casi la totalidad de las municipalidades en el pas (2007: 6). A pesar del interesante diseo planteado para llevar a cabo este proceso descentralizador, el Ejecutivo y los sectores encargados de su implementacin encontraron muchos problemas para ceirse al diseo inicial; no obstante, optaron por seguir adelante, lo cual nos llev a preguntarnos por el contraste entre lo que el proyecto debi ser y lo que efectivamente fue. Para entender a mayor profundidad la lgica y contradicciones de este programa, explicaremos primero en qu consisti el diseo inicial presentado por el MINEDU, describiendo las tres etapas que constituan el mismo; para luego sealar lo que realmente sucedi entre los aos 2007
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Para efectos prcticos, a lo largo del documento, se han remplazado las referencias al MED por MINEDU.

y el 2011 periodo en el cual se desarroll el proyecto de Municipalizacin de la Gestin Educativa.

2.1. El Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa


El Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa y Lineamientos del Plan Piloto 2007 fue pensado como una solucin a los problemas que enfrentaba la educacin en nuestro pas hasta ese entonces, considerando que el nivel gobierno ms cercano a las instituciones educativas sera el ms idneo para resolver las dificultades por el hecho de conocer mejor la realidad de su poblacin y tener mayor capacidad para recoger las demandas de esta. Los principales problemas que se identificaron se describen en la Tabla 1.1. Dichos problemas buscaron ser solucionados progresivamente a travs de las etapas planteadas en el diseo del plan de municipalizacin.

A. Etapa de Iniciacin

Diseo del Plan Piloto El diseo de esta primera etapa se estableci a travs de la Hoja de Ruta del Plan Piloto, la cual fue aprobada por la Resolucin Vice Ministerial N 008-2007-ED la cual fue pensada como una herramienta de gestin para orientar las actividades del Plan Piloto y tambin como un mecanismo de comunicacin entre el Ministerio de Educacin, las Municipalidades y las Instancias de Gestin Educativa Descentralizada. Dicha fase deba generar una solucin tentativa a la problemtica y al marco legal previamente existente, proponiendo como fin principal la mejora de la calidad educativa en el marco del plan de desarrollo local y el proceso de descentralizacin (MINEDU 2006:10).

Tabla 2.1.
PROBLEMAS DEL SECTOR EDUCACIN

Cobertura de la Educacin

Segn la Unidad Educativa del MINEDU la Cobertura Educativa, para el 2005 tena una tasa neta de cobertura que alcanzaba el 58.5% en Educacin Inicial, 91% en Educacin Primaria y el 69.2% en Educacin Secundaria. Segn el diagnostico del MINEDU, cerca del 19% de los alumnos en educacin primaria desaprueba el grado. Los resultados de los aprendizajes a nivel nacional que se realizaron en noviembre de 2004 por la Unidad de Medicin de Calidad muestran que en el ltimo grado de primaria slo el 12.1% en Comprensin de Textos y el 7.9% en Lgico Matemtica alcanzaron el nivel de desempeo suficiente, en tanto que el ltimo ao de secundaria fue apenas del 9.8% y 2.9%, respectivamente. En cuanto al tema de equidad, las estadsticas con las que trabajan dan cuenta que mientras ms bajo sea el nivel socioeconmico del cual procedan ms bajo ser su nivel de aprendizaje. Adems, sealan que los estudiantes de las Instituciones Educativas ubicadas en entornos rurales obtienen resultados ms bajos respecto de aquellos que estudian en instituciones ubicadas en zonas urbanas. Segn el Diagnstico de la Educacin, con relacin a la Infraestructura Escolar, seala que en el ao 2005 el porcentaje de centros educativos que cuenta con acceso a los servicios bsicos era 42.4% con energa elctrica, 50.4% con instalaciones de agua potable, y solamente el 30.8% con acceso a la red de desage. Segn la estadstica de 2003, de acuerdo con el Diagnstico de la Educacin, la educacin pblica peruana, en los niveles y modalidades de educacin bsica y educacin superior no universitaria contaba con 320, 000 profesores. De este total, 260,000 son nombrados y 60,000 contratados, de los cuales algunos presentaban dificultades en el dominio de algunas habilidades lectoras y matemticas, lo que influye en los resultados que obtienen sus alumnos en dichas materias. 9

Alta tasa de repitencia

Equidad en el acceso a la Educacin

Inadecuada Infraestructura de los Colegios

La situacin de los docentes

El Centralismo

El ltimo punto tratado en el documento, seala que el centralismo en la gestin educativa tanto en los procesos como en las decisiones de los agentes, frena las decisiones que deberan darse a nivel de gobierno regional y local

Fuente: Ministerio de Educacin (Elaboracin propia)

Los lineamientos del Plan Piloto Con la intencin de que el Plan Piloto siguiera el camino deseado, se trazaron lineamientos en la Hoja de Ruta, la cual estableca la obligacin de supervisar y monitorear el servicio educativo, concertar el apoyo tcnico de las Instancias de Gestin Educativa Descentralizada, establecer alianzas estratgicas con instituciones pblicas y privadas, nacionales y extranjeras con el fin de ampliar las fuentes de financiamiento para la capacitacin de docentes y administrativos y la mejora en la infraestructura, el mobiliario y el equipamiento escolar, as como considerar a los egresados del sistema educativo dentro de los Planes de Desarrollo socioeconmico (2006:15). Estrategias de desarrollo del Plan Piloto El Plan Piloto tena pensado ejecutarse en las Instituciones Educativas del mbito distrital que contaran con los niveles de Inicial y Primaria. La seleccin de las diferentes municipalidades distritales se dio segn caractersticas de ubicacin geogrfica, socioeconmicas, entre otras. Una vez definidos los lineamientos, se establecieron las estrategias de desarrollo donde la Municipalizacin Educativa se plantea como un proceso gradual distribuido en tres etapas:

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Etapa de Iniciacin
Plan Piloto, entre el 2007-2008

Etapa de Expansin
Aumento del nmero de distritos y provincias, entre el 20092010

Etapa de Generalizacin
Crecimiento significativo del nmero de distritos y provincias, entre el 2011-2015 Fuente: Ministerio de Educacin (elaboracin propia)

Para poder desarrollar cada una de estas etapas, el Plan Piloto estableci que en cada municipalidad deba conformarse un Consejo Educativo Municipal (CEM), encargado de dirigir y conducir la gestin educativa en el mbito local. Este estara presidido por el alcalde de la municipalidad distrital e integrado por representantes de todos los Consejos Educativos Institucionales (CONEI); asimismo, contara con una Secretara Tcnica, encargada de implementar los acuerdos del CEM. Adems, se esperaba que el Ministerio de Educacin, Gobiernos Regionales, Direcciones Regionales de Educacin, Unidades de Gestin Educativa Local y los Consejos Educativos y CONEI participaran directamente en la municipalizacin de la gestin educativa, prestando su apoyo y asesoramiento en la dinmica del proceso de descentralizacin. Asimismo, se consider implementar un Fondo de Compensacin para la Municipalizacin de la Gestin Educativa -FONCOMUGE-, el cual provendra del presupuesto nacional y de la cooperacin privada nacional e internacional; el mismo estaba orientado a superar las inequidades del servicio educativo originadas por las diferencias de recursos; adems de financiar proyectos de inversin educativa, mantenimiento de locales escolares, materiales
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educativos, programas de capacitacin y asistencia tcnica, entre otros. Por ltimo, se cont con un plan de investigacin, que servira para evaluar la eventual modificacin del Plan, para recoger los resultados y realizar los ajustes correspondientes. Esta permitira, no solamente medir el resultado de la aplicacin del Plan Piloto en s mismo, de forma aislada, sino tambin comparativamente con los resultados de la gestin educativa, en aquellos distritos que no participaran en el Plan Piloto (MINEDU 2006).

B. Etapa de Expansin

Siguiendo lo establecido en la Resolucin Ministerial N 0031-2007-ED, fechada en febrero del 2007, la segunda etapa supona la fase de expansin entre los aos 2009 y 2010. Esta consistira en el incremento del nmero de municipalidades ejecutando el Plan Piloto. Ante esto, la Defensora del Pueblo, como organismo autnomo con capacidad de supervisar el cumplimiento de los deberes de la administracin estatal y la prestacin de los servicios pblicos a la ciudadana (CONSTITUCIN POLTICA DEL PER 1993), declar a travs del Informe Defensorial N 148: Primera supervisin del Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa: aportes para su implementacin que [...] sin una evaluacin previa de los avances en la etapa de implementacin del Plan Piloto, el Ministerio de Educacin, mediante Resolucin Ministerial N 379-2008-ED, aprob la incorporacin voluntaria de 88 municipalidades distritales al Plan Piloto de la Municipalizacin de la Gestin Educativa y mediante Decreto Supremo No 005-2008-ED, el Plan Piloto se ampli al nivel secundario en aquellas IE [Instituciones Educativas] que ya venan participando en ste (DEFENSORA DEL PUEBLO 2009: 71). De otro lado, el documento Municipalizacin de la Gestin Educativa de la Oficina de Coordinacin y Supervisin Regional (del Viceministerio de Gestin Institucional) menciona cinco aspectos para la seleccin de municipalidades. El primero de ellos fue la existencia de voluntad favorable de la municipalidad postulante para participar en dicho proyecto. El apoyo de la poblacin a su municipalidad postulante y, de alguna manera, la legitimidad de las autoridades para la entrada en dicho plan fue un segundo requisito. En tercer lugar, se solicit al distrito que
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cuente con las condiciones bsicas en temas de infraestructura, logstica, y equipamiento; lamentablemente, no existe documentacin seria que nos muestre indicadores cuantitativos de dichos requerimientos. La accesibilidad vial al distrito, as como las condiciones mnimas de un servicio de comunicaciones adecuado, fueron otros aspectos tomados en cuenta para la seleccin de la municipalidad postulante. Por ltimo, la seleccin no estuvo restringida a ningn espacio geogrfico determinado. As, se exiga garantizar la unidad y cohesin del plan, de manera que se respetaran las diferencias de caractersticas, necesidades y estilos propios de cada realidad y se promoviera la participacin protagnica de los principales agentes de este proyecto (MINEDU 2007: 6).
C. Etapa de Generalizacin

Segn el diseo inicial, luego de un proceso de retroalimentacin a travs del Plan Piloto, se efectuara la etapa de generalizacin, la cual implica un incremento significativo de distritos y provincias con una gestin de la educacin descentralizada entre los aos 2011 y 2015. Debido a la trascendencia del Plan de Municipalizacin, se demand al gobierno una evaluacin de los resultados de las etapas anteriores para, de esta manera, reformular y adaptar el programa considerando las distintas realidades a nivel nacional.

2.2. Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa: la puesta en marcha


Hasta ahora se ha descrito todo el proceso desde la perspectiva del diseo: el cmo se pensaron las cosas y el trazo del camino que deba recorrerse en funcin a los objetivos planteados. Ahora, con miras a comprender con mayor claridad el tema que nos convoca, y atendiendo a aspectos muchas veces descuidados en la literatura sobre este tema, se pasar a hacer un desmarque respecto al planteamiento ideal, para aterrizar al mundo de lo real. En lo referido a las acciones del gobierno, decir una cosa y hacer otra parece una norma ms que una excepcin; en este sentido, veremos qu tanto se corresponde lo dicho con lo hecho, el discurso con la praxis, las ofertas y promesas con las medidas y acciones concretas.

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Antes de entrar al anlisis del proceso en s, es importante indicar que para esta seccin se har uso del planteamiento de Majone sobre la argumentacin y persuasin en las polticas pblicas. Este autor diferencia el descubrimiento de las necesidades de llevar a cabo una determinada poltica, de la justificacin o las razones que se exponen para legitimarla. Explica que las motivaciones que tienen los tomadores de decisiones para implementar una poltica no necesariamente se corresponden con las razones que exponen a la hora de explicar por qu se decidi llevarla a cabo (Majone 1997).

A. El proceso de Agendacin y el Diseo del Programa de Municipalizacin de la Gestin Educativa

Siguiendo a Subirats (2008), hay que comenzar por reconocer que a la hora de definir un problema como pblico y buscar incluirlo en la agenda para su resolucin por medio de la accin estatal, se produce una disputa o debate entre hiptesis o historias causales diferentes. Muchas veces, el disenso no est solo en cules son los medios ms adecuados para resolver ciertos problemas, sino en los problemas en s o en sus causas. Para abordar cmo ingres la Municipalizacin de la Gestin Educativa en la agenda, se tomar en cuenta tanto el lado del gobierno, con Alan Garca a la cabeza y con Jos Antonio Chang al frente del MINEDU, como la posicin que sostienen otros actores como el magisterio, el Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educacin del Per (SUTEP), la Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE), alcaldes y especialistas. El debate sobre la municipalizacin de la educacin estuvo ausente tanto en la campaa electoral del 2006 como en el plan de gobierno del APRA. Dentro de este ltimo, la nica referencia que se encuentra est en el Plan de accin inmediata (180 das): Descentralizar regional y municipalmente la gestin de la Educacin Secundaria y Primaria (PAP 2006:8). Sin embargo, esta mencin se hace sin ningn tipo de desarrollo o especificacin. Por lo expuesto podemos decir que no fue una propuesta principal en la campaa de Garca, por lo que no se esperaba que fuera una poltica que se implementara con tanto mpetu en el caso de llegar al gobierno, lo cual s sucedi.

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No obstante, en el Mensaje a la Nacin, el 28 de julio de 2006, el ya entonces presidente, Alan Garca Prez, anuncia el inicio de este proceso:
La descentralizacin del Estado debe cumplirse enrgicamente, y sin temor superaremos el argumento que los municipios no pueden ofrecer servicios ecaces de salud, educacin, seguridad y de vivienda [] El Alcalde, la comunidad, los padres de familia, unidos en un Comit Local de Gestin Educativa, la escuela como centro de decisiones y los directivos escolares con mayores atribuciones y responsabilidades podrn impulsar la calidad educativa, la exigencia para los alumnos, las evaluaciones y la infraestructura educativa.

Este discurso se vio acompaado por las declaraciones del entonces Ministro de Educacin -Jos Antonio Chang Escobedo-, en su discurso por la inauguracin del Plan Piloto: Creemos que los distritos son los lugares ms adecuados para poder medir, supervisar y controlar el cumplimiento de los objetivos educativos. La municipalizacin, sin duda alguna, favorece a una mejor gestin de la educacin (OFICINA DE PRENSA Y COMUNICACIONES - MINEDU 2007). Este proceso se inicia formalmente con el Decreto Supremo N 078-2006-PCM, el cual autoriz al Ministerio de Educacin, llevar a cabo el referido Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin Educativa de los niveles Inicial y Primaria. Una de las justificaciones ms importantes que se ofreci en este decreto fue que
el centralismo de la gestin educativa ha generado inequidad y baja calidad de la educacin estatal que es necesario superar a travs de la implementacin de una nueva estrategia de gestin con intervencin de la municipalidad como el rgano de gobierno ms cercano a la Institucin Educativa, y por ser el estamento ms idneo para desarrollar la gestin educativa en su jurisdiccin

Posteriormente, con la Resolucin Ministerial N 0031-2007-ED el gobierno aprob el Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa y Lineamientos del Plan Piloto 2007. En dicho plan se seala que el objetivo central de esta propuesta es desarrollar una educacin pertinente y de calidad, concediendo el rol principal a los agentes directos (la comunidad educativa) y al rgano de Gobierno local-distrital (la Municipalidad), responsable de conducir el proceso de desarrollo
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integral de la localidad. Resumiendo, se puede decir que lo que se pretenda, al menos lo que se deca pretender, era mejorar la calidad educativa a la par de consolidar y afianzar el proceso de descentralizacin fortaleciendo la democracia, a travs de la generacin de canales de participacin a nivel local, que tiende a ser considerado el espacio ms cercano a la poblacin. Hay una clara invocacin a valores generales que buscan legitimar la poltica que se pona en marcha. Fuera del gobierno y de los apristas, pocos actores fueron los que respaldaron decididamente esta propuesta. Algunos alcaldes mostraron, en un primer momento, su apoyo a este proyecto por su contribucin en materia de descentralizacin. Asimismo, la REMURPE mostr una posicin favorable al inicio del proceso: A propsito del comentario del presidente electo Alan Garca Prez de municipalizar la educacin y la salud, REMURPE quiere contribuir con el debate, presentado experiencias exitosas que desarrollan las municipalidades rurales en estos sectores (REMURPE 2006: 2). A partir de los casos exitosos que iban surgiendo conforme se inici la implementacin del Plan Piloto, se construy la idea de que dichas experiencias podan repetirse y generalizarse. No obstante, hubo un sector crtico a esta iniciativa, el cual basaba su rechazo en el reconocimiento de ciertas falencias u obstculos en el proceso; entre ellos encontramos: a la Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), al CNE, a especialistas en temas educativos como Len Trahtemberg, maestros afiliados al SUTEP y a algunos alcaldes. Este sentir hacia el programa de Descentralizacin de la Gestin Educativa se evidenci de diferentes modos; por ejemplo, Trahtemberg, en un artculo titulado Propuestas electorales sobre educacin: una revolucin sin revolucionarios, concluye que parte del poco xito que tienen las promesas de compaa en hacerse efectivas se debe a que no se construyen sobre la realidad ni considerando grupos de inters como el magisterio, y tampoco se discuten temas que puedan ser polmicos por miedo a perder votos. En suma, ninguna de las promesas de revolucin educativa est sustentada en
propuestas que se confronten de verdad con las estructuras vigentes, los paradigmas convencionales y los grupos de inters existentes (como los grupos magisteriales o los grupos de propietarios de instituciones educativas) Las propuestas tampoco muestran cmo se pueden dar verdaderos saltos en la calidad y equidad educativa en

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el corto plazo. Sin duda es ms cmodo no tocar temas sensibles como podran serlo por ejemplo, hablar de una revolucin desde la organizacin de los padres de familia, desde el uso de la tecnologa, o desde un cambio en la gestin educativa. Este cambio en temas como el de la autonoma podra ir desde el enfoque liberal que permitira a cada colegio tener una gestin cercana a la privada, -administrando libremente los recursos materiales y a los docentes en funcin a su desempeo-, hasta el enfoque estatista, que diluira la educacin privada dentro de la pblica, desapareciendo sus particularidades y prerrogativas. Sin embargo, nada de eso se toca. Nadie quiere arriesgarse (TRAHTEMBERG

2006).

El magisterio peruano public, en su sitio web, los pronunciamientos realizados por Foro Educativo y por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales donde se cuestion el proceso de municipalizacin. Si bien esto es bastante posterior al inicio del Plan Piloto, el SUTEP mostr una posicin crtica desde el inicio, asociando municipalizacin con privatizacin: Uno de los temores propagados sobre todo por el SUTEP es la inminente privatizacin de la escuela pblica (QUISPE 2006). Sin embargo, la respuesta de parte de MINEDU ante este cuestionamiento no se hizo esperar:
El sector opositor de siempre, el SUTEP, ha estado realizando una campaa en contra del proceso basado en falsedades, como que la municipalizacin de la educacin atenta contra la gratuidad de la enseanza pblica, que el proceso signica la privatizacin de la educacin. Incluso, ya haban puesto tarifas de cunto se iba cobrar por alumno. Todo es absolutamente falso (CHANG TARAZONA 2008: 7)

Contribuyendo con esto, la CONFIEP, en su publicacin Agenda pendiente de reformas en el Per en la seccin de educacin seal que
El principal cuestionamiento a este esfuerzo es que no se tienen claros los objetivos ni los procedimientos, adems de que existen contradicciones legales que generan duplicidad de funciones entre las instancias administrativas intermedias de educacin y los municipios. Supuestamente se trata de un nuevo modelo de gestin educativa, pero no resulta claro si se limitar a la transferencia de funciones administrativas. Adems, se ha obviado el proceso de capacitacin previo a los

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municipios, y aunque se han configurado Consejos Educativos Municipales, no quedan claras sus atribuciones y funciones

(CONFIEP 2008: 9)

Meses despus de este debate inicial y del avance en las etapas del Proyecto de Municipalizacin de la Gestin Educativa, Trahtemberg advirti que el gobierno nunca lleg a interiorizar el tema como prioridad, que el nfasis en el discurso no se tradujo en las acciones adecuadas para transformar la realidad de forma positiva:
Esa municipalizacin slo tiene aristas administrativas y es inviable. Pienso que saldr de la agenda poltica en el 2011, al menos en la manera como la ha propuesto este gobierno. Los municipios no tienen inters en convertirse en ventanillas de pago de los profesores, interlocutores para huelgas y archivadores de documentos; es puro discurso. Alguna vez ha escuchado a algn ministro, que no sea el del sector, hablar en serio de Educacin? No es un tema que est en la mente del gabinete ni del gobierno (TRAHTEMBERG 2010).

A raz de lo visto, podemos sealar que la aprobacin por decreto de la municipalizacin educativa se inscribi dentro de una forma de gobierno que bas sus principales propuestas de desarrollo en la discrecionalidad de Alan Garca. La forma que se escogi para poner en marcha el proceso hizo que se ausentara un debate dentro del Sector Pblico en torno al tema en sus inicios, como posiblemente hubiese sucedido si la propuesta se hubiese presentado como un proyecto de ley que tena que aprobarse en el Congreso. Por el contrario, la decisin sobre la ejecucin del mismo se bas en la voluntad de un nico actor: el Presidente de la Repblica (Paredes 2010: 80). Desde el inicio de este proceso se generaron tensiones entre el sector pblico -representado por el Ejecutivo- y el sector privado representado por especialistas en educacin, ONGs, entre otros, por lo cual generar un mediano consenso en torno a este tema no fue posible; las crticas y cuestionamientos, tanto a las formas como al fondo de poltica estuvieron presentes desde el principio.

Es as que el tema estuvo en agenda desde el anuncio presidencial y el debate en torno a la poltica, as como la definicin del problema pblico que pretenda solucionar y las consecuencias derivadas de la implementacin, se fueron dando al mismo tiempo en que se iba
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implementando la municipalizacin y se iban evidenciando las contramarchas en el proceso. De esta forma, se confirma lo que seala Lindblom al decir que el ciclo de polticas no es un proceso secuencial y ordenado necesariamente, sino que se puede agendar al mismo tiempo que se va diseando e implementando; que se implementa al tiempo que se evala porque se piden resultados para exhibir lo ms rpido posible. No es un proceso ordenado, como pareciera si nos quedsemos solo en el diseo que delimita las etapas que se pensaron (Lindblom: 1991).

B. La Implementacin del Programa de Municipalizacin de la Gestin Educativa

La Hoja de Ruta que orient la ejecucin de las actividades del Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin Educativa sealaba la relacin que el Ministerio de Educacin, las Municipalidades y las Instancias de Gestin Educativa Descentralizada deban establecer para trabajar conjuntamente por el progreso de la poltica. En sta, se resaltaba que la interaccin de dichas instituciones deba ser flexible para adecuarse a la realidad de cada jurisdiccin municipal (MINEDU 2007: 1). De otro lado, los lineamientos que se deban seguir eran seis: la

incorporacin de las Instituciones Educativas, la constitucin del Consejo Educativo MunicipalCEM, el contrato de los docentes, la transferencias de recursos presupuestales, la transferencia del acervo documentario y; por ltimo, la transferencia del Estado Contable del Activo, Pasivo y Patrimonio (MINEDU 2007). Ante esto, la Defensora del Pueblo, declar que la Hoja de ruta carece de la rigidez de las resoluciones de la administracin en el Informe Defensorial N 148: Primera supervisin del Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa: aportes para su implementacin. Las razones por las cuales se hizo esta afirmacin se desarrollarn a continuacin, analizando los puntos consignados en la referida Hoja de Ruta.

La incorporacin de las Instituciones Educativas

Segn el Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin Educativa, se fij que todas las instituciones educativas pblicas de Inicial y Primaria se integren al plan, y que estas seran informadas de este cambio por medio de las UGEL. A su vez, la municipalidad seleccionada
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deba organizar charlas informativas sobre el tema, dirigidas a docentes, directivos, padres de familia y alumnos en las instituciones educativas que quedaban a su cargo (MINEDU 2007: 2). Sin embargo, en el Informe de la Defensora del Pueblo al Congreso de la Repblica. Enero Diciembre 2007, se recalc que las UGEL tenan una excesiva burocracia que origin problemas de comunicacin entre stas y los municipios, lo cual afect la relacin de estos ltimos con las Instituciones Educativas (DEFENSORA DEL PUEBLO 2008: 92), adems de dificultar el acceso a la informacin y la realizacin de charlas informativas de los municipios a los principales beneficiarios del servicio.

La constitucin del Consejo Educativo Municipal (CEM)

Como segundo punto de los lineamientos establecidos en la Hoja de Ruta, se seal que el primer CEM sera constituido por los directores de las Instituciones de Educacin Inicial y Primaria involucradas en el Plan Piloto, la cual sera instalada por convocacin del alcalde. La importancia de la formacin de los consejos radica en que este es el rgano de la municipalidad encargado de determinar los lineamientos de la poltica educativa local; en este sentido, el Ministerio informa que las 56 municipalidades para el 2007 contaban con CEM. La Defensora del Pueblo hizo notar que si bien este proceso se llev a cabo en el papel, en la prctica no estaban operativos; esto hizo evidente la falta de compromiso de las municipalidades, la cual a su vez- puede constituirse como un indicador de la falta de involucramiento de las instituciones locales y del desconocimiento de sus funciones en el marco de dicho proceso (DEFENSORA DEL PUEBLO 2007: 99- 103). Todo ello convergi para que no se cumpliera lo estipulado en el Plan Piloto; la ausencia de Consejos de Educacin Municipal tuvo como consecuencia la indisponibilidad de informacin fundamental para hacer que funcionase este proceso.

El contrato de docentes

El contrato a los docentes deba llevarse a cabo segn la Directiva N 009-2007-ME/SG-OGAUPER (MINEDU 2007: 3). El Informe de la Defensora del Pueblo al Congreso de la Repblica. Enero - Diciembre 2008 manifiesta el recurrente problema de nuestro pas sobre la carencia de docentes a nivel nacional y, en especial, en las zonas andinas y nativas del pas (DEFENSORA
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DEL PUEBLO 2009: 73). A este problema se le suma el hecho de que algunas municipalidades no cuentan con las capacidades ni con la infraestructura establecida en el diseo del programa de Municipalizacin de la Gestin Educativa. Esta carencia se evidenci, principalmente, en la imposibilidad de contratar docentes a travs de un proceso sistemtico y ordenado, lo cual repercuti en la supervisin de sus labores y en la realizacin de algunos procedimientos administrativos como el pago de salarios, etc.

La transferencia de recursos presupuestales, Estado Contable y Acervo Documentario Los recursos presupuestales estaban destinados a cubrir las planillas de personal, bienes y servicios, infraestructura, equipos, muebles y otros implementos necesarios para llevar adelante esta gestin. Para acceder a ellos, se requera contar con un CEM constituido, una Secretaria Tcnica constituida, con infraestructura informtica adecuada y personal calificado en el manejo de sistemas informticos. Si la municipalidad a la que se destinaban dichos recursos careca de alguno de estos requisitos por motivos de fuerza mayor, poda solicitar apoyo a la municipalidad ms cercana para contar con los requisitos bsicos para materializar el Plan Piloto. Se tena pensado que el personal especializado del Ministerio de Educacin, DRE o UGEL se acercara a verificar y a asesorar a los municipios para agilizar el cumplimiento de este programa (MINEDU 2007: 3). Asimismo, se sostena que el acervo documentario deba ser actualizado y transferido por las UGEL a cada municipalidad, lo cual estara acompaado de la transferencia del Estado Contable del Activo, Pasivo y del Patrimonio. Sin embargo, se presentaron algunos problemas, principalmente relacionados con la constitucin de los CEM; tambin existieron problemas con las secretarias tcnicas porque en los lugares donde exista este no haba coordinacin entre ellas o porque se encontraban desvinculadas de las UGEL o de las DRE, lo cual impidi que se ayudara a las Instituciones Educativas en temas pedaggicos y administrativos (DEFENSORA DEL PUEBLO 2007: 105). Otro problema recurrente fue la multiplicidad de cargos que ostentaban los funcionarios de las municipalidades al interior del pas; esto evidenci la falta de presupuesto de las instituciones locales para contratar personal calificado (2007: 109). Adems de ello, no todas las municipalidades contaban con una oficina adecuada que posea computadoras y acceso a internet (2007: 111), tales
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herramientas eran fundamentales para cumplir los procesos del Plan Piloto, en especial los relacionados con el pago de planillas. De otro lado, se seal que la UGEL y la DRE no cumplan su rol de brindar apoyo y de coordinar entre todos los niveles implicados en el proceso de transferencia (2007: 112). En algunos casos, donde se haba superado este tipo de problemas, existan debilidades en torno a lo dispuesto en el proceso de descentralizacin en el que se inserta este Plan Piloto:
Si bien la Secretara de Descentralizacin ha realizado esfuerzos por articular el proceso de transferencia administrativa regulado por el Ministerio de Educacin a las normas sobre descentralizacin, consideramos que an existen aspectos que se deben definir y regular para garantizar la adecuada transferencia de la gestin de la educacin a las municipalidades del Plan Piloto (DEFENSORA DEL PUEBLO 2007: 119).

En conclusin, la implementacin del Plan Piloto se vio dificultada por diferentes caractersticas de cada municipalidad, pero tambin porque las UGEL, DRE, Ministerio de Educacin e Instituciones Educativas no mantuvieron un dilogo constante en torno a su ejecucin. No todas las municipalidades llegaron a completar el proceso de transferencia, debido a que el desarrollo de las principales tareas no fueron llevados a cabo a manos de profesionales especializados, o debido a que no se cont con los recursos bsicos para establecer una lnea de accin sostenible, siendo estas las razones fundamentales para la anulacin de la iniciativa del gobierno aprista. C. La premura en la transferencia de capacidades a las municipalidades La tercera etapa que hemos podido identificar es la premura en la transferencia de capacidades a las municipalidades. Esta se vio determinada por la proximidad al final del gobierno de Alan Garca Prez el acercamiento del final del periodo presidencial de Alan Garca y por la necesidad de cumplir con uno de los ejes de gobierno del ex mandatario, basado en el fortalecimiento del proceso de descentralizacin iniciado en la gestin de Alejandro Toledo. Para ello, fue central la elaboracin de programas de transferencia de capacidades en distintos sectores, entre los cuales, uno de los ms importantes fue el sector educacin (MINEDU 2007: 5). La intencin de Garca de culminar su gobierno con un mayor porcentaje de aprobacin (35% en ese momento) fue un importante impulso para la agilizacin de dicho programa. En ese entonces,
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de acuerdo al planteamiento original del proceso, deba llevarse a cabo la segunda parte de la etapa de expansin y deba estarse preparando el escenario para la etapa de generalizacin. No obstante, en el Informe N 148 de la Defensora del Pueblo, present una serie de observaciones sobre la forma de proceder de dicho proyecto y, conjuntamente con estas, plante una serie de recomendaciones al Ejecutivo. Dichas recomendaciones eran de aplicacin indispensable, ya que era necesario cumplir con los criterios de Subsidiariedad, Selectividad y Proporcionalidad, Provisin, y Concurrencia establecidos en la Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley N 27783) para hacer viable este proyecto. En uno de los comunicados de Prensa de la Defensora del Pueblo, se llama la atencin acerca de la accin de la Secretara de Descentralizacin de la PCM, la cual continu acreditando a ms municipalidades en el marco del Plan de Municipalizacin, sin atender a criterios tcnicos prestablecidos; adems de ello, incorpor a 606 de las municipalidades ms pobres del pas, comprendidas en el mbito del Programa JUNTOS, pese a las dificultades advertidas anteriormente por esta entidad. Estos hechos nos sugieren que el proceso se aceler de forma indebida, quiz por presiones desde la Presidencia. La transferencia de capacidades que entonces buscaba continuar implementndose necesitaba, primordialmente, que se respetara el criterio de provisin; es decir, que la transferencia de funciones se vea acompaada de recursos humanos, organizacionales, econmicos, de infraestructura necesarios para cumplir adecuadamente con dichas consignas. Esta imposibilidad de entender el grado de debilidad institucional de las municipalidades contempladas en el Plan Piloto dificult mucho el avance en descentralizacin. Adems, podemos identificar la imposibilidad de consolidar un sistema de retroalimentacin, del que las principales autoridades implicadas en el proyecto podan aprender. Esto debido a que la realizacin de la segunda etapa de este proyecto se sobrepuso a la culminacin del Plan de Transferencia 2010 del sector educacin, el cual es producto de un esfuerzo conjunto entre el MINEDU y la Secretara de Descentralizacin de la PCM. Hemos podido apreciar cmo una falta de coordinacin entre los tres niveles de gobierno sumada a la aceleracin de la transferencia de capacidades desde el gobierno central hacia las municipalidades puede acabar frustrando la realizacin ordenada y eficiente de una poltica que
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pudo haber aportado en gran medida a la solucin del problema histrico-estructural de la educacin en el Per. D. El declive del Proyecto de Municipalizacin de la Gestin Educativa

Durante el ltimo ao de gestin presidencial de Garca Prez, diversas entidades tales como el CNE, la Defensora del Pueblo, la REMURPE y Foro Educativo, se abocaron a la tarea de evaluar el desempeo del Plan Piloto de la Municipalizacin de la Gestin Educativa. Todas ellas llegaron a la misma conclusin: se haban identificado falencias cuya solucin necesitaba de una revisin ms adecuada de los lineamientos del proyecto. As, en el Informe Defensorial No. 148: Primera supervisin del Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa: aportes para su implementacin, se constat que si bien la gestin de la educacin es una competencia compartida por los tres niveles de gobierno, el marco normativo que regula la distribucin de competencias y funciones entre ellos no estaba completo ya que la Ley de Organizacin y Funciones del MINEDU no haba sido aprobada, lo que denota falta de preparacin en cuanto a la normativa necesaria para el establecimiento del Plan Piloto del proyecto. Asimismo, aparte de las etapas de iniciacin, expansin y generalizacin, no se lleg a dar una etapa de evaluacin, lo que impidi determinar la conveniencia de pasar de una etapa a otra en determinados lapsos de tiempo. Adems, haba una falta de correspondencia entre el diseo del proyecto y la Ley Orgnica de Municipalidades en tanto que hubo una confusin entre las funciones del CEM y el Consejo Municipal en cuanto a la definicin de la poltica educativa local. Aparte de ello, se constat que en 10 de 29 municipalidades supervisadas por la Defensora, las personas contratadas para el puesto de Secretarios Tcnicos municipales (encargados de operativizar los acuerdos del CEM) se encontraban ejerciendo otros cargos, esto debido a que no hubo previsin en la destinacin de recursos a municipalidades pequeas, las cuales no contaban con el dinero suficiente como para pagar el sueldo a alguien que se dedicara exclusivamente a esa funcin. Por otro lado, el informe de la Defensora concluy que falt implementar mecanismos que permitan compensar la heterogeneidad municipal ya que las municipalidades con mayores recursos tendran una obvia ventaja que aquellas con menos condiciones y que la acreditacin de las municipalidades se dio sin cumplir con las condiciones mnimas para la ejecucin del presupuesto (DEFENSORA DEL PUEBLO 2009: 177-189). En
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cuanto a este ltimo punto, es necesario comentar que algunos de los requisitos exigidos a las municipalidades tuvieron un cariz un tanto idealista, tales como contar con una buena conexin de internet y equipos configurados en red. Posteriormente, tanto la Defensora del Pueblo por medio de la Nota de Prensa N 289/2010/OCII/DP, como el CNE en su Pronunciamiento del Consejo Nacional de Educacin sobre el Decreto Supremo. N 022-2010-ED, recomendaron derogar este ltimo, el cual contemplaba incorporar municipalidades distritales del mbito e intervencin del Programa JUNTOS al Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa, respaldando su decisin en las dificultades advertidas tanto en el diseo y la implementacin del proyecto en su etapa inicial como en la priorizacin de la transferencia de la gestin administrativa antes que la gestin pedaggica e institucional, la transferencia presupuestal insuficiente, as como en la falta de precisin en las funciones transferidas a las municipalidades y la falta de concertacin entre los tres niveles de gobierno para la implementacin del referido plan (DEFENSORA DEL PUEBLO 2010). Asimismo, se hizo hincapi en la necesidad de evaluar el plan y resolver los problemas de ste antes de involucrar a ms municipalidades (2010). El CNE, por su parte, respald su decisin basndose en que el MINEDU no puede transferir funciones que son responsabilidad de los gobiernos regionales, que desde diciembre de 2009 pueden decidir el modelo de gestin educativa; menos aun cuando est pendiente la aprobacin de la Ley Orgnica del sector (CONSEJO NACIONAL DE EDUCACIN 2010). Con el cambio de gobierno en el ao 2011, habiendo asumido Ollanta Humala la Presidencia del pas, se procedi a realizar los nuevos nombramientos en los puestos clave de los ministerios, con lo que ingresaron al MINEDU funcionarios conscientes de las debilidades del proyecto y que abogaban por su cancelacin. Caso importante es el de Patricia Correa Arangoitia, quien entr en remplazo de Luciano Chang Tarazona a la Jefatura de la Oficina de Coordinacin y Supervisin Regional dependiente del Viceministerio de Gestin Institucional del MINEDU. Esta funcionaria haba trabajado previamente en el CNE que, como se explic lneas arriba, haba hecho recomendaciones en contra de la Municipalizacin de la Gestin Educativa. Asimismo, es importante resaltar que, junto con la poltica docente y la alfabetizacin, la Municipalizacin de la Gestin Educativa haba sido identificada en el plan de gobierno de Gana Per como uno de
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los tres grandes problemas abordados con desacierto por el gobierno aprista en el sector Educacin, donde se expresa que:
[c]asi cuatro aos ms tarde, no hay seales de que la etapa de planes piloto haya rendido frutos suficientes para pasar a la etapa de implementacin amplia de acuerdo con las lecciones aprendidas. Ms aun, la municipalizacin se decidi de manera arbitraria y sin tomar en cuenta el proceso de descentralizacin del Estado en curso ni a los procesos de descentralizacin en marcha en el propio sector. En cuanto a participacin, la municipalizacin no est asociada con procesos que trasciendan las consultas formales y busquen incorporar a la comunidad como socios activos en la mejora de la educacin. (GANA PER 2010:165).

Es as que el 22 de diciembre de 2011, mediante el Decreto Supremo N 019-2011-ED el Ministerio de Educacin dio por finalizado el Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin Educativa de los niveles de Inicial y Primaria y Secundaria, basndose en los aportes de los estudios sobre la evaluacin y anlisis de los resultados de la implementacin del Plan Piloto y afirmando que no se haban dado cambios significativos en la mejora de la calidad educativa y que el riesgo de incrementar las brechas educativas en los distritos era grande (MINEDU 2011: 17-18). En el siguiente captulo, nos detendremos a ahondar en las razones por las cuales esta iniciativa de descentralizacin no prosper; apuntaremos, principalmente, a describir a los actores polticos, los cuales se manifestaron mediante mecanismos de presin poltica con el fin de hacer valer sus pretensiones individuales, al margen de actuar atendiendo a lo que era lo necesario o adecuado a lo largo del proceso de Municipalizacin de la Gestin Educativa.

3. Los mecanismos de presin poltica y el desmoronamiento del proyecto de municipalizacin de la gestin educativa
En el captulo previo, se abord el proyecto tanto desde el plano del diseo o cmo se pens y plante, como tambin desde la implementacin misma y cmo en realidad se sucedieron los hechos. La distancia entre lo pensado y lo ejecutado se debe no solo a la falta de realismo en la etapa del diseo, como se seal anteriormente, sino a consideraciones de corte poltico que analizaremos en el presente captulo. Se trata de hacer explcito el nexo entre las variables del
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sistema poltico (politics), y la ejecucin de la poltica (policy). Ms concretamente, se describir cmo ciertos actores emplearon mecanismos de presin poltica, o fueron objeto de dicha presin dentro del proceso. Despus de una revisin a la normativa legal, los informes y documentos sobre el tema que nos compete, se puede desprender que la responsabilidad de la municipalizacin recae sobre el Ministerio de Educacin, por medio de la Oficina de Coordinacin Regional del Viceministerio de Gestin Institucional. Evidentemente, el universo de actores participantes no se reduce a esa oficina, pero es desde all que se ejecut buena parte de la poltica. Las municipalidades son obviamente parte importante del proceso en tanto se pretende que ellas asuman ciertas funciones. El magisterio, los funcionarios de las UGEL, los padres de familia, el SUTEP, y la sociedad, en general.

3.1. Alan Garca y el sueo de la descentralizacin educativa


Uno de los actores que consideramos clave, por su influencia y el cargo que ostenta, es Alan Garca, Presidente de la Repblica en los aos en los que se llev a cabo la poltica. Para ver qu papel jug, cul es el tipo de presin que ejerce sobre el MINEDU, tomando en cuenta su relacin con el ministro Chang, se ha revisado los Mensajes a la Nacin de 28 de julio de cada ao, noticias vinculadas al tema, informes, y se ha considerado los aportes de disciplinas como la psicologa para comprender las motivaciones de este actor en el proceso de toma de decisiones referidas a la poltica de Municipalizacin de la Gestin Educativa. Su influencia se puede apreciar a travs del Mensaje a la Nacin en el ao 2006 que dio con motivo del aniversario de la Independencia, el 28 de julio:
La descentralizacin del Estado debe cumplirse enrgicamente y sin temor, superaremos el argumento de que los municipios no pueden ofrecer servicios eficaces de salud, educacin, seguridad o de vivienda. Eso no es cierto, lo nico que se logra con ese argumento es que los profesionales de esos distritos y provincias continen buscando en Lima una plaza de trabajo. Es un crculo vicioso. Por eso debemos comenzar la descentralizacin de la educacin primaria, entregando a los municipios su responsabilidad. As, el alcalde, la comunidad, los padres de familia, unidos en un Comit Local de Gestin Educativa, la escuela como centro de decisiones y los directores escolares, con mayores atribuciones y

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responsabilidad, podrn impulsar la calidad educativa, la exigencia para los alumnos, las evaluaciones y la infraestructura educativa. Ningn ministerio ni funcionario central, por iluminado que sea o por bien intencionado que se sienta, podr conducir concreta y eficientemente miles de escuelas en miles de lugares. Hay que entregar a los municipios los recursos destinados a cada plantel y la responsabilidad de concertar su gestin concreta con la comunidad, con los padres y docentes. Naturalmente, ello debe comenzar con prudencia, y lo haremos a travs de un amplio plan piloto en algunos municipios provinciales o distritales (GARCA 2006).

En estas lneas, como es obvio, no es posible apreciar los reales motivos o intereses que llevan a Garca a impulsar una poltica de ese tipo. Las justificaciones o razones que expone para sustentar la poltica es que con sta se demostrar que los municipios pueden ser eficientes en la prestacin de servicios como salud y educacin. Otro punto a favor del proyecto es que fomentara la participacin e involucramiento de actores que viven de cerca la realidad educativa y la conocen mejor que nadie. Existen otro tipo de argumentos, la mayora bastante similares, que se encuentran en documentos oficiales del MINEDU y en decretos o resoluciones. Sin embargo, en los Mensajes a la Nacin de los aos siguientes el ex Presidente no volvi a pronunciarse sobre el tema especfico de la poltica, sino que se toca en funcin del proceso de descentralizacin o las transferencias a las regiones (as como otros aspectos, como la Carrera Pblica Magisterial o infraestructura). Se opta por hacer ms nfasis en las cifras y cuestiones que son ms fciles de exponer como logros, dejando de lado temas medulares. Es mediante estos anuncios pblicos que el Presidente deja en claro la lnea de accin que debe seguir el Ministro de Educacin y qu est obligado a hacer. Otro mecanismo de presin fue el lmite de tiempo con el cual contaba para ejecutar. Informes de USAID y de INIDEN retratan esta situacin: Se perdi la nocin de gradualismo, en la medida en que se convirti en un proceso a plazo fijo. Cumplir este plazo (31 de diciembre de 2007) implicaba, casi inevitablemente, relajar los requisitos para la transferencia de competencias y funciones, especialmente la acreditacin de capacidades (CHIRINOS 2010: 10). Entonces fue corto el tiempo que tuvo el Ministro para pensar en cmo deban ejecutarse las nuevas polticas (DAZ y ELSPURU 2006: 2).

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Por esto, queda claro que quien tuvo la ltima palabra y decidi en lo que respecta a la educacin es el Presidente. A diferencia de los pases parlamentarios, en nuestro pas el Presidente se elige por sufragio directo y ste escoge a sus ministros segn su criterio. Este diseo institucional hace que sea prcticamente imposible que un gabinete se oponga o se desve de lo que el mandatario ordena. En el caso de Chang, por si esto fuera poco, la relacin parece haber sido bastante cercana. Esto parece ponerse en evidencia en las declaraciones de Mauricio Mulder al declarar sobre la comisin que investiga actualmente a la gestin aprista: Lo que estn buscando es ir contra el presidente Garca a travs de la figura de Chang porque es una figura cercana a l (IDEELERADIO 2012). Es importante sealar que los costos, el riesgo o las prdidas a las que se expona el gobierno no eran lo suficientemente elevadas; en un pas con poca investigacin, y pobremente difundida, no existen muchos estudios que midan o evalen el impacto de las polticas. Esto, sumado a la complejidad del sector educativo, creaba un escenario en el que era bastante complicado probar a ciencia cierta que la poltica era incorrecta o que fracasara. Lo mismo para probar su conveniencia. Garca y Chang estaban en la posibilidad de manejar una agenda distinta e incluso contraria a la del SUTEP, analistas, profesores, CNE, Defensora del Pueblo y organizaciones de la sociedad civil, sin avizorar fuerzas opositoras capaces de hacerles frente. Para la ministra de Educacin, Patricia Salas, el proceso de municipalizacin de la educacin que inici el gobierno de Alan Garca es una aventura que no ha ido muy bien (EL COMERCIO 2011) Por qu el Presidente decidi aventurarse? Uno puede especular sobre este aspecto, pero difcilmente podr concluirse algo con toda certeza. En todo caso, en base a lo revisado, podramos sostener que Garca quera exhibir logros de diverso tipo, y en materia de descentralizacin de la educacin, la municipalizacin apareca como una opcin que poda promocionarse o venderse como positiva.

3.2. Privatizarn la educacin!


El Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educacin del Per (SUTEP) es una organizacin sindical con personera jurdica registrada de acuerdo a Ley, que est constituido por los trabajadores especializados en educacin del Per. Esta organizacin define que su trabajo consiste en retransmitir los patrones ideolgicos y polticos en las aulas, aunque consideran que
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cada vez ms, numerosos contingentes de maestros se niegan a una transmisin ciega o sumisa y procuran desarrollar alternativas ideolgicas, polticas, educativas y culturales, acordes con la realidad econmica social de nuestra patria y los intereses del pueblo (SUTEP 2004: 8). Tanto los objetivos como los lineamientos del SUTEP se han manifestado a lo largo de sus 39 aos de constitucin sobre todo a travs de protestas, las cuales se dan en busca de labrar condiciones de vida dignas para el magisterio y su pueblo y una educacin nacional, cientfica, democrtica y popular en el pas; motivaciones concretas e histricas que obliga mejorar sus formas de confrontacin con un Estado autoritario, burocrtico, centralista con un modelo econmico y cultural neoliberal (2004: 6). Sobre esto, Pajuelo seala que, desde el final del fujimorismo, el gremio ha pasado por un proceso de recuperacin acelerado (PAJUELO 2004: 60). Otro autor menciona tambin que quienes protestan abogan por un cambio radical en las reformas que se dieron en el Per durante el gobierno de Alberto Fujimori (19902000), cuando se aplic el Consenso de Washington en donde el Estado qued desmantelado (TORRES 2011:165). Esto se manifest el da 12 de mayo del 2003 cuando los maestros afiliados al SUTEP iniciaron una huelga nacional indefinida reclamando la mejora de sus salarios. Sobre el curso de esto se dice:
Esta medida result sumamente impactante, por tratarse de uno de los gremios ms poderosos (agrupa ms de 300 mil maestros), y por paralizar los servicios de educacin bsica en todo el pas. Se trat adems de una medida que pareca anunciar una recuperacin del movimiento popular: despus de varios aos de crisis e incapacidad de articulacin de los intereses magisteriales, el SUTEP lograba ir a una huelga nacional (2004: 60).

Sin embargo, es necesario recalcar que el SUTEP atraves una divisin interna que recurrentemente ha criticado la dirigencia oficial. Esta misma situacin se dio en otros gremios y organizaciones que subsistieron en el pas despus del fujimorismo. Se dice de ellos que reaparecen en escena pblica, pero con una enorme debilidad orgnica, incrementada por problemas de legitimidad y serios divisionismos en su interior, lo cual les impide lograr una

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actuacin pblica ms efectiva (2004: 61). De todas formas, no debemos desmerecer su capacidad de movilizacin. A pesar de los problemas de legitimidad y divisin que este sindicato puede presentar, no debemos desmerecer su capacidad de movilizacin e influencia en el desarrollo del proyecto de Municipalizacin de la Gestin Educativa. Dado el contexto, el SUTEP seal que el proyecto era un fantasma privatizador, ya que consideraba que era un proceso en donde el gobierno renunciaba a su responsabilidad de cumplir con el derecho a la educacin, al transferir a los gobiernos locales la administracin educativa. Este discurso tuvo una gran injerencia en la ejecucin del proyecto como en los distritos de Huamanguilla y Lauricocha en Ayacucho (MUOZ 2009: 46). Debido al evidente desacuerdo del SUTEP con el proyecto, el gremio se pronunci por medio de diversas protestas en las que se incluyeron manifestaciones y huelgas a nivel nacional. Otra manifestacin con gran convocatoria y respecto a las disposiciones tomadas en contra del proyecto tuvo lugar el 30 de noviembre de 2010 en Puno. En ella, las bases del gremio de maestros en las trece provincias de la regin sur andina acataron un paro de 48 horas en rechazo de la municipalizacin de la gestin educativa (RADIO PROGRAMAS DEL PER 2010). Meses despus, durante el gobierno de Humala, aproximadamente 60 docentes del magisterio de Chancay se movilizaron el 14 de abril de 2011 hasta la Unidad de Gestin Educativa Local UGEL 10 de Huaral, con el propsito de expresar su total rechazo contra el proyecto. Los manifestantes hacan saber que una posible municipalizacin educativa traera atraso y empeorara la calidad educativa en la zona: Quien diga que este proyecto o plan piloto va a traer resultados favorables en bien de la educacin en esta parte del pas, es falso, no creemos y no aceptamos que funcionarios pblicos que estn bajo la administracin de un gobierno municipal sepan lo que significa materia educativa, expresaron (HUARALENLNEA 2011). Sobre los acontecimientos, el Viceministro de Gestin Institucional, Vctor Ral Daz Chvez sostuvo: el Estado se organiza democrticamente por decisin de la comunidad y sus ciudadanos". Adems, conden los actos de violencia que causaron la destruccin de la municipalidad del distrito Colcabamba (Huancavelica) por parte de los dirigentes del SUTEP en

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su desesperacin por impedir y anular el proceso de Municipalizacin de la Gestin Educativa (DIRECCIN REGIONAL DE EDUCACIN DE LIMA METROPOLITANA 2009). En resumen, el SUTEP es un gremio de mucha fuerza que suele manejarse bajo la lgica de marchas, huelgas y protestas para poner de manifiesto su desacuerdo ante medidas que consideran negativas. Principalmente suelen sealar, como argumento, que estas polticas buscan privatizar la educacin. Con ello buscan ejercer presin poltica para evitar o truncar cambios, en este caso, la ejecucin del proyecto de Municipalizacin de la Gestin Educativa.

3.3. El rechazo de las Municipalidades al proceso de Descentralizacin Educativa


El mecanismo de presin utilizado por las municipalidades frente al Ministerio de Educacin fueron bsicamente las ordenanzas municipales. La finalidad de estas era que la institucin encargada no aplique el Plan Piloto de Municipalizacin de la Educacin en sus jurisdicciones. Dichas ordenanzas, desde el inicio del proyecto, fueron aceptadas sin mayor complicacin por parte del Ministerio de Educacin como hace notar la Defensora del Pueblo, la cual mencion que la actitud del Ministerio de Educacin fue reemplazar las circunscripciones territoriales que, por razones no atribuibles al Plan Piloto, no iniciaron o interrumpieron su ejecucin, lo cual se hizo efectivo mediante el Decreto Supremo N 022-2007-ED (DEFENSORA DEL PUEBLO 2009: 113). Este decreto se aplic para siete municipalidades: Baos del Inca y La Encaada en Cajamarca, Pampas en Huancavelica, Huata y cora en Puno, Ciudad Nueva y Alto de la Alianza en Tacna. Uno de los motivos que presenta el informe fue que estas municipalidades no contaban con la informacin necesaria para conocer de qu se trataba el Plan Piloto a raz de que el Ministerio de Educacin no las provey de lo necesario. Otro de los motivos sealados fue que exista el temor de que la educacin perdiera la gratuidad (2009: 113- 114). Consideramos que el motivo por el cual las ordenanzas municipales se aceptaron sin tantas dificultades fue por la lnea de argumentacin que estas siguieron. Para corroborar esta afirmacin, nos valdremos de la Ordenanza Municipal N 027 - 2010 -MPT - CM que emiti la Municipalidad Provincial de Pampas- Tayacaja pidiendo que 10 de sus distritos fueran retirados del proyecto por requerimiento de estos. La razn por la cual escogimos deliberadamente esta municipalidad es porque, de las siete municipalidades mencionadas, solo sta cuenta con la
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pgina web actualizada hasta la fecha. Dicha ordenanza, se basa fundamentalmente en el memorial de los padres de familia, docentes y autoridades de las diferentes instituciones educativas de los distritos de la provincia, quienes solicitan que se rechace la implementacin de la Municipalizacin de la Educacin. A su vez, presentan seis argumentos legales para hacer vlido este pedido (MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE TAYACAJA 2010). El primero quiere poner en claro la autonoma que poseen los rganos de gobiernos locales dentro de su jurisdiccin, tal como lo establecen tanto los artculos 191 y 192 de la Constitucin Poltica del Per como la Ley Orgnica de Municipalidades. En tales artculos, se menciona que dichos rganos tienen autonoma poltica, econmica y administrativa, con lo cual se quiere resaltar que administrar el tema educativo de la forma como ellos consideren consecuente de acuerdo a la realidad en la que viven (CONSTITUCIN POLTICA DEL PER 1993). El segundo argumento se vale de diversos acuerdos internacionales que el Per ha suscrito, tales como la Declaracin Universal de Derechos Humanos y el Protocolo de San Salvador. Se menciona, esencialmente, el derecho que los padres de familia tienen para escoger el tipo de educacin que creen conveniente para sus hijos. (MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE TAYACAJA 2010). El tercer argumento, que refuerza al primero, menciona la Ley de Bases de la Descentralizacin con la finalidad de recalcar cuatro de las facultades que esta le otorga. La primera se trata de la facultad de adoptar y concordar las polticas, planes y normas de su competencia (artculo 9, numeral 9.1); esto tiene como fin recalcar que la municipalidad es quien puede hacer efectiva las propuestas que sean recibidas como lo fue el Plan Piloto. La segunda que se menciona es que ni el Poder Legislativo ni el Ejecutivo pueden afectar las competencias exclusivas del Gobierno Local (artculo 10, numeral 10.2). La tercera facultad que les otorga dicha ley a los Gobiernos Locales es la de promover la formulacin, el debate y concertacin de sus planes para el desarrollo de la localidad (artculo 17, numeral 17.1), con lo cual se deja en claro que no son solo las autoridades quienes eligen, sino que tambin son partcipes los habitantes. La cuarta refuerza la presencia de los ciudadanos de la jurisdiccin en el proceso de decisin: los ciudadanos deber contar con la informacin pblica, as como los espacios donde se puede consultar, concertar,

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evaluar y rendir cuentas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad (Artculo 35, inciso m) (2010). El cuarto argumento pone en evidencia la responsabilidad de las municipalidades, en materia de educacin, que tiene como propsito el desarrollo de las comunidades de manera sostenible y acorde con la realidad socio cultural en compaa de la DRE y UGEL, de acuerdo a lo que corresponda (2010). Este argumento pretende recalcar que recae, en las municpalidades, el anlisis del Plan Piloto para concluir si es viable o no en su jurisdiccin. El quinto argumento indica la responsabilidad que tiene el Ministerio de Educacin para preservar la unidad del sistema en la Ley General de Educacin que se refiere al sistema educativo como descentralizado, participativo y flexible (artculo 63) (2010). A lo que se quiere aludir es que el Ministerio de Educacin no puede ir en contra de lo que disponga la municipalidad porque parte de sus funciones es preservar el sistema. El sexto y ltimo argumento seala claramente que de los diez distritos seleccionados de la Provincia de Tayacaja, dentro de ellos Pampas, a ninguno se le solicit ser parte de la implementacin de la Municipalizacin de la Educacin cuando se anunci el Decreto Supremo N 078-2006-PCM que autorizaba a llevar a cabo el Plan Piloto, lo cual contradice e irrespeta todos los argumentos precedentes de la Ordenanza Municipal emitida (2010). Se puede decir entonces, que las municipalidades se han valido de mecanismos legales para lograr que el Ministerio de Educacin las retire del Plan Piloto, de tal manera que se haga efectiva la autonoma que poseen, entre otros aspectos que se han sealado en la presente seccin.

3.4. El poder blando de la Defensora del Pueblo: prestigio e influencia meditica


La Defensora del Pueblo se constituye como un actor importante dentro del proyecto de Municipalizacin de la Gestin Educativa, no solo por el rol que desempe a lo largo de la realizacin del proyecto -a travs de recomendaciones en distintos momentos-, sino tambin porque el anlisis que realiz del proyecto en su conjunto brind slidas razones para apelar a
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favor de sus suspensin definitiva. En ese sentido, consideramos importante presentar un breve esbozo acerca de qu representa esta entidad dentro de la amalgama institucional peruana. Segn el artculo 161 de la Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo, sta es definida como un organismo pblico con autonoma funcional, econmica y administrativa y con jurisdiccin nacional (LEY ORGNICA DE LA DEFENSORA DEL PUEBLO 2001: 1). Este organismo se encuentra precedido por el Defensor del Pueblo, figura que se encarga de la promocin, la tutela y la defensa de los derechos humanos universalmente consagrados en la Constitucin (CONSTITUCIN POLTICA DEL PER 1993). Este organismo no dicta sentencias, ni impone multas o sanciones, sino que, a travs de la elaboracin de informes, recomienda o exhorta a las autoridades a seguir ciertas lneas de accin; el cumplimiento de stas se encuentra basado en el poder de persuasin de esta entidad, as como en la fortaleza de los argumentos tcnicos, polticos y jurdicos que presenta. De esta manera, la Defensora del Pueblo se instituye como un colaborador crtico del Estado que acta sobre cualquier entidad pblica o privada, en nombre del bien comn y en defensa de los derechos de la ciudadana. El Informe Defensorial 148 sobre el desarrollo del proyecto de Municipalizacin de la Gestin Educativa es una prueba fehaciente del compromiso de la Defensora con la ciudadana. Una de las lneas de atencin prioritaria, atendiendo a sus lineamientos de base, es la proteccin de la educacin de nios, nias y adolescentes, ya que este es un derecho constitucional que el Estado se ve obligado a respetar, proteger, asegurar y promover, para que todas las personas tengan la posibilidad de recibir una educacin que les permita alcanzar su desarrollo personal y profesional a travs de un sistema educativo de calidad (DEFENSORA DEL PUEBLO 2009: 9). La DP, entonces, podra ser clasificada, segn la tipologa de Subirats, como un actor pblico y, adems, un grupo tercero2. Precisamente, esta funcin de interceder y velar por los derechos e intereses de quienes se ven directamente afectados por una poltica pblica es lo que llev a la DP a realizar Informes Defensoriales denunciando irregularidades o haciendo recomendaciones sobre determinados tpicos. Luego de la emisin de su informe La calidad del aire en Lima y su impacto en la salud y la vida de sus habitantes hubo una reaccin pronta y favorable por parte del Ministerio
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Un grupo tercero es aquel que representa los intereses de quienes perciben que una determinada poltica pblica puede modificar su situacin personal permanentemente

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Pblico, el cual exhort al concejo de Lima a que iniciara acciones para descontaminar y reducir la emisin de gases nocivos, haciendo una serie de propuestas para racionalizar las rutas de transporte, reducir el parque automotor y modernizar el transporte, adems de conformar grupos tcnicos para buscar soluciones a dicha problemtica (LA REPBLICA 2007). En el caso de los conflictos socioambientales, como consta en el Documento Defensorial Nmero 10: Actuaciones Defensoriales en el marco del conflicto de Bagua, durante la gestin de Beatriz Merino, la Defensora hizo uso de sus facultades legislativas e hizo llegar al Congreso de la Repblica un proyecto de ley sobre derecho a la consulta previa (DEFENSORA DE PUEBLO 2010: 18), el cual fue calificado de loable, detallado y muy preciso por el entonces congresista Guido Lombardi, quien consider que ofreca mucha informacin til para emprender acciones diseadas junto a asesores y personal especializado (CONGRESO DE LA REPBLICA 2010). Como se sabe, el Congreso llev adelante el proyecto de la denominada Ley de Consulta Previa a los Pueblos Indgenas u Originarios, la cual fue observada por el Ejecutivo. Sin embargo, en julio de 2011, la Defensora del Pueblo, esta vez dirigida por Eduardo Vega, volvi a pronunciarse, exhortando pblicamente al Congreso a aprobar la norma en cuestin y a capacitar a la poblacin sobre su uso, logrndose un mes despus su aprobacin por unanimidad en el Pleno del Congreso (LA REPBLICA 2011). Esto muestra claramente que la influencia de la Defensora no se remite a la figura de quien la dirija sino que, sin importar el cambio en la dirigencia, en este caso del cargo de Defensor del Pueblo, sus recomendaciones sern tomadas en cuenta por las autoridades. El Informe Defensorial N 148, en sentido similar, tuvo un gran impacto, ya que permiti advertir las incongruencias que venan ocurriendo en el proceso de implementacin del proyecto de la Municipalizacin de la Gestin Educativa, activando as la accin de entidades del Estado como el Consejo Nacional de Educacin y de entidades privadas como ONGs dedicadas a trabajar por la mejora de la calidad de la educacin. Sin embargo, la visibilidad de estos informes no hubiese sido posible sin los pronunciamientos pblicos de la figura del Defensor del Pueblo. Todos estos informes, gracias a la incidencia meditica de la DP, tuvieron un importante impacto en la opinin pblica y, de igual manera, contribuyeron a modificar el accionar de los principales tomadores de decisiones al interior del Estado.

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La autoridad y el prestigio de la Defensora del Pueblo se ven reflejados en los funcionarios que son elegidos para dirigirla. En los dos ltimos periodos defensoriales, los defensores del pueblo, tambin conocidos como ombudsman, han sido personas reconocidas por su trayectoria profesional y su capacidad de gestin. As, entre el 2005 y el 2011, se le encarg este puesto a Beatriz Merino, abogada y poltica peruana, quien haba sido senadora de la Repblica entre 1990 y 1992 y en el ao 2002 haba sido designada como Presidenta del Consejo de Ministros, siendo la primera mujer en desempear ese cargo en Amrica Latina. Quien actualmente preside este rgano constitucional autnomo es el abogado Eduardo Vega, quien es funcionario de carrera de la Defensora especializado en estudios de paz, desarrollo y derechos humanos, as como en administracin pblica y lucha contra la corrupcin (DEFENSORA DEL PUEBLO 2012). En el caso de la Municipalizacin de la Gestin Educativa, la presencia meditica de la Defensora del Pueblo Beatriz Merino jug un rol determinante en la visualizacin de las contradicciones del proyecto. Es claro que si bien los Defensores del Pueblo no tienen poder vinculante para hacer valer la posicin de la Defensora, s cuentan con una autoridad moral y con una especie de poder blando que nadie considerara desestimar; su prestigio contribuye de manera directa a la visualizacin de los conflictos y problemas que necesitan ser atendidos por el Estado. En base a lo que se ha podido ver tanto en el captulo precedente como en este, la Defensora del Pueblo ha sido uno de los ms importantes actores en todo lo relacionado al Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa, especialmente en la fase de evaluacin de ste. Considerando el tema de la educacin como una de las cuestiones que merece atencin prioritaria, la Defensora se aboc a la tarea de elaborar una supervisin del plan piloto y de presentar aportes para su respectiva implementacin. Dicho Informe Defensorial sirvi claramente de base para que otras entidades como la REMURPE y el CNE se pronunciaran en contra de la continuacin del referido plan.

3.5. La influencia poltica de las Unidades de Gestin Educativa Local (UGEL) y del Consejo Nacional de Educacin

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Es imprescindible analizar el papel de las UGEL ya que, segn la Hoja de Ruta N 001-2007ME/VMGI-OCSR-PLAN PILOTO, fueron precisamente stas las encargadas de identificar y actualizar el acervo documentario a ser transferido a cada municipalidad, conformando un equipo tcnico para ello; actualizar el estado contable del activo, pasivo y patrimonio, tomando como referencia el corte presupuestal; y de elaborar el inventario fsico de las instituciones educativas del Plan Piloto, as como de entregar a las municipalidades los libros y otros materiales educativos que el Ministerio de Educacin distribuy (MINEDU 2007). Las UGEL han sido definidas por la Ley N 208044 (LGE) como una instancia de ejecucin descentralizada del gobierno regional, con autonoma en el mbito de su competencia (PAREDES 2010: 69). Dentro del Plan Piloto de Municipalizacin, se busc que los gobiernos regionales transfirieran recursos a las municipalidades distritales, para ello se busc que las Direcciones Regionales de Educacin (DRE) y Unidades de Gestin Educativa Local apoyaran las acciones para mejorar la gestin de las Instituciones Educativas, prestando apoyo logstico y asistencia tcnica a las municipalidades elegidas (OFICINA DE COORDINACIN Y SUPERVISIN REGIONAL 2007:30). Adems, se buscaba
[D]escentralizar la toma de decisiones en materia de educacin, restituir el ejercicio del poder a una instancia de gobierno ms prxima a la poblacin beneficiaria ms conocedora de ella, ms identificada con su destino y, por tanto, ms comprometida con el logro de sus objetivos de desarrollo. Asimismo, otorga nuevo y mayor dinamismo al proceso de descentralizacin y contribucin a la real transferencia de funciones, recursos, capacidades y decisiones del Gobierno Regional, de las DRE y de las UGEL a los distritos (2007:2).

Entre los roles que especifican en el informe de la Oficina de Coordinacin y Supervisin Regional estn:

Cuadro 3.1
ROL DE LA UGEL EN LA MUNICIPALIZACIN DE LA GESTIN EDUCATIVA

1. Proveer la informacin necesaria para que la Municipalidad distrital realice eficientemente la gestin educativa de las instituciones y servicios que le sean transferidos.

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2. Apoyar inicialmente a la Municipalidad distrital en el ejercicio de sus nuevas funciones. En la medida que la Municipalidad desarrolle capacidades de gestin autnoma, el apoyo se reducir, hasta que la Municipalidad distrital desarrolle plenamente sus capacidades y competencias de gestin.

3. En tanto la UGEL ejerza roles que el Sector le encomiende en el proceso de municipalizacin educativa, mantendr su intervencin en la supervisin de las Instituciones Educativas no comprendidas en el Plan Piloto.

4. La UGEL apoya la implementacin de las acciones a favor de las Instituciones Educativas y la mejora de la calidad de la educacin desarrolla la municipalidad y el Consejo Educativo Municipal-CEM.

5. La UGEL apoya la municipalizacin de la gestin educativa a travs de la asistencia tcnica a la municipalidad, al CEM y a las Instituciones Educativas.

6. La UGEL presta apoyo a la municipalidad en las actividades administrativas de personal y logstica que se requiera ejecutar en la gestin administrativa.

Fuente: (OCSR 2007:37)


Por otra parte, en el Informe 148 de la Defensora del Pueblo se seala lo siguiente:
la Ley General de Educacin define a la DRE como la instancia especializada del gobierno regional y a la UGEL como la instancia de ejecucin descentralizada del gobierno regional, dependiente administrativamente de la DRE. En consecuencia, de acuerdo con la referida ley, tanto la DRE como la UGEL forman parte de la estructura orgnica del gobierno regional y, por lo tanto, se entiende que las funciones especficas que la Ley General de Educacin les asigna a dichas instancias de gestin complementan las funciones de los gobiernos regionales (DEFENSORA DEL PUEBLO 2009: 37).

Asimismo, para la regulacin del trabajo durante el proyecto


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l]a Oficina de Coordinacin Regional (OCR u OCSR) adopt un tipo de norma que es de cumplimiento obligatorio para las Instituciones Educativas, las UGEL y las DRE. []A esos documentos los denomin Hojas de Ruta y, al ser autorizadas por una Resolucin Vice Ministerial, adquirieron la validez que se requera. Las hojas de ruta han permitido a la OCR sealar claramente los lineamientos a seguir. Las instituciones educativas y las UGEL y DRE las acatan y los CEM y los alcaldes las toman en cuenta por la validez de los argumentos que contienen (OCR 2009: 44).

Teniendo en consideracin que las UGEL son instancias de Gestin Educativa bajo el mando del Estado, se esperaba que su actuacin se diera dentro de las medidas que se establecieron; sin embargo, en la realidad se dieron diferentes reacciones que socavaron el proyecto. Una de ellas fue la existente
duplicidad de funciones especficas entre las Unidades de Gestin Local (UGEL) y los gobiernos locales ya que ambas son reconocidas como instancias de gestin descentralizada del gobierno regional al nivel provincial y estn encargadas del diseo, ejecucin y evaluacin del Proyecto Educativo Local. Adems, tienen como funcin la promocin y el apoyo a la diversificacin, asesora pedaggica y administrativa de las instituciones educativas y la promocin de apoyo a los programas de alfabetizacin, entre otros (Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional 2009: 9).

Otra reaccin no prevista fue la falta de compromiso por parte de las UGEL, tomando como caso particular la UGEL 02 del Rmac. En este caso, la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional seala que se plantearon reuniones de trabajo entre la UGEL y la Secretara Tcnica. Sin embargo, tal y como lo seala su Proyecto, esta relacin no pudo sostenerse por la falta de inters de las autoridades de la UGEL y de medidas directas que impidieron que el personal no pudiera coordinar con la municipalidad (2009: 44). Adems, la relacin que debi existir
no se convirti en una relacin cercana ni articulada. Incluso hubo algunas resistencias individuales de participar en las capacitaciones al personal de la municipalidad, especialmente entre los funcionarios con formacin ms tcnica en los programas de manejo administrativo. Sin embargo, lo que es necesario enfatizar es que no se realiz ningn tipo de acompaamiento pedaggico al proceso, solamente estuvo limitado a la administrativo (2009: 46).

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En el mismo marco, la Revista Foro Educativo evalu que se poda generar mayor independencia a la mayora de los gobiernos locales en relacin al gobierno regional (con su Gerencia de Desarrollo Social, Direccin Regional de Educacin DRE, Unidad de Gestin Educativa Local -UGEL), pero sin perder la articulacin intergubernamental Adems, mencion que el poco involucramiento de la UGEL poda ser resultado de su sobrecarga administrativa y mencionaba como octava dificultad la resistencia de la UGEL a la transferencia de competencias a la Municipalidad (FORO EDUCATIVO 2009: 27, 49, 63). Asimismo, la supervisin realizada por la Defensora del Pueblo identific que 17 de los 31 miembros del CEM entrevistados identificaron la falta de apoyo de las DRE y de las UGEL como una de las debilidades en la ejecucin del Plan Piloto de la Municipalizacin de la Gestin Educativa (DEFENSORA DEL PUEBLO 2009:112). Si bien se esperaba que la UGEL acatara lo dispuesto por la OCSR, en la supervisin realizada por la Defensora del Pueblo se encontr que aunque los Directores de las UGEL manifestaron haber realizado acciones de capacitacin en diversos temas, dirigidas a las Secretaras Tcnicas, miembros de los CEM, docentes y directores de las instituciones educativas, en las entrevistas formuladas a los Secretarios Tcnicos, stos demandan una mayor asistencia tcnica, especialmente en el manejo de las planillas (DEFENSORA DEL PUEBLO 2009:147-148). Los representantes del CEM identificaron la falta de apoyo de las direcciones regionales educativas y de las UGEL como una de las debilidades en la implementacin del Plan Piloto, as como la falta de coordinacin entre ambas instancias para la ejecucin de actividades de capacitacin, lo cual ocasiona duplicidad de esfuerzos y no permite optimizar la capacitacin (DEFENSORA DEL PUEBLO 2009:183). Adems, las 35 municipalidades con transferencia presupuestal cuentan con el presupuesto, pero las UGEL continan elaborando las planillas y la gestin del personal docente y administrativo, en algunos casos mediante la suscripcin de convenios de cooperacin y, en otros casos, solo en base a un acuerdo verbal (DEFENSORA DEL PUEBLO 2009:186). Otra de las instituciones nacionales que jugaron un papel fundamental en el aspecto poltico del planteamiento de la municipalizacin de la educacin fue el Consejo Nacional de Educacin. Segn lo establecido en la Ley General de Educacin 28044, fechada el 17 julio del 2003, dicho
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organismo tiene como finalidad participar en la formulacin, concertacin, seguimiento y evaluacin del Proyecto Educativo Nacional, de las polticas y planes educativos de mediano y largo plazo, y de las polticas intersectoriales que contribuyen al desarrollo de la educacin (MINEDU 2003: 32). Asimismo, el artculo 1, inciso e, del Decreto Supremo 010-2002-ED, publicado en el diario estatal El Peruano, precisa que corresponde al CNE realizar anualmente el seguimiento del plan para formular propuestas de actualizacin permanente (EL PERUANO: 2002). En el primer boletn virtual del Consejo Nacional de Educacin titulado Descentralizacin de la educacin y papel de los municipios, sta entidad critic el papel de los municipios dentro del proceso de descentralizacin de la educacin. As, se mencionaba que la Municipalizacin de la Gestin Educativa deba ser un proceso articulado que deban continuar profundizndose y consolidndose, atendiendo segn los planteamientos del CNE- a cinco directrices. En primer lugar se requera una poltica integral de gestin y descentralizacin de la educacin para llevar adelante el Proyecto Educativo Nacional. En segundo lugar, se necesitaban modelos flexibles de gestin escolar en funcin de las caractersticas regionales y locales y de las brechas en

capacidad tcnica y de gestin. Adems sealaba la urgencia de definir de manera precisa y diferenciada los roles y competencias de los gobiernos nacional, regional y local, as como el de las instituciones educativas. En cuarto lugar, se haca nfasis en la necesidad de fortalecer la participacin ciudadana para una descentralizacin efectiva. Por ltimo, se mencionaba que todos los municipios deban asumir un papel activo a favor de la educacin (CNE 2006). Segn la versin virtual del diario La Primera, Jorge Yzusqui, miembro de la Comisin de Gestin, Descentralizacin y Financiamiento del CNE, cuestion el Plan Piloto argumentando que se encontraba mal diseado, ya que haba una superposicin de competencias y funciones entre los distintos niveles de gobierno. Adems, advirti que mediante la Municipalizacin de la Educacin, el Ejecutivo otorg funciones a los gobiernos regionales y locales similares a los de las Unidades de Gestin Educativa Local (UGEL). Adems, ahora los directores de los colegios se preocupan ms por la parte administrativa, que las cuentas cuadren, dejando de lado el tema educativo (LA PRIMERA 2009: 1).

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Por otro lado, el Vicepresidente del CNE, el consejero Hugo Daz, seal en una emisora local limea (Radio San Borja) que uno de los aspectos de las recomendaciones dadas en el ao 2008 por el Consejo Nacional de Educacin (CNE) y que el Ministerio de Educacin tom en cuenta, fue el de reducir las metas de capacitacin docente, porque al inicio el MINEDU capacit a 70 u 80 mil profesores al ao y en el pas no existen instituciones de calidad para formar esa cantidad de profesores. En el ao 2009, las metas fueron de 30 mil profesores capacitados al ao, ya que afortunadamente se convocaron a mejores universidades para hacer la capacitacin, pero an las dudas del magisterio son grandes, ya que no todas las instituciones que capacitan tienen la misma calidad. Si se quieren hacer capacitaciones eficientes se debe pensar en capacitar a no ms de diez mil maestros al ao (CONSEJO NACIONAL DE EDUCACIN 2009). Asimismo, en el mismo medio se indic que el CNE haba tenido conversaciones con representantes del Ministerio de Educacin, quienes explicaron este proceso, pero que la intervencin no haba sido ni clara ni convincente. Se acot que el CNE consideraba que en un pas tan diverso y heterogneo no deba haber un modelo nico de gestin. Ya en febrero del 2010, el CNE public el Balance de la implementacin del Proyecto Educativo Nacional durante el ao 2009; los esfuerzos de esta institucin, de acuerdo a este documento, se han orientado hacia la reduccin del analfabetismo, la evaluacin de estudiantes, la implementacin de la Carrera Pblica Magisterial, la descentralizacin y municipalizacin de la gestin educativa, y el mantenimiento de la infraestructura educativa a travs de transferencias directas. As, en dicho documento, el CNE menciona que la municipalizacin de la educacin avanza en cobertura pero no en la explicacin de sus alcances, competencias que asumen los gobiernos locales y las que quedan en la administracin de las UGEL. Si bien su aplicacin tiene dos aos, es aconsejable que las evaluaciones que se realicen sobre su avance den ms nfasis al uso de indicadores cualitativos, en especial de resultados acadmicos. En esta lnea, en

setiembre del ao 2009 se inici la transferencia de recursos presupuestales a los municipios que van siendo acreditados. En su estructura, el 95% de la transferencia es para el pago de remuneraciones. Asimismo, el presupuesto asignado a bienes y servicios es insuficiente y no beneficia mayormente a los centros educativos, sino ms bien se destinara a financiar gastos de la administracin del programa en el gobierno local (2010).

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Respecto a la las contradicciones normativas en cuanto al rol de las municipalidades en educacin, el Balance menciona que stas no se han resuelto. As
la Ley General de Educacin establece que [los gobiernos locales] deben apoyar la prestacin de servicios de las instituciones educativas y contribuir al desarrollo de la educacin en el mbito de su jurisdiccin, actuando como rganos de promocin y apoyo; en cambio la Ley Orgnica de Municipalidades dispone que asuman los mismos roles que las UGEL; es decir, que entre otras funciones, se encarguen del servicio educativo de su mbito. La posicin del Consejo Nacional de Educacin es a favor del planteamiento expresado en la Ley General de Educacin. La aplicacin de un modelo de municipalizacin distrital uniforme en todo el pas es inviable y llevara a que, en buena parte del territorio nacional, empeore la calidad de la educacin y se incrementen las brechas de desigualdad educativa. No debe existir un modelo nico para la participacin del gobierno local en educacin [] [esto en clara referencia al modelo de Educacin Bilinge Intercultural, en donde tambin se apoye el desarrollo de lenguas locales peruanas no castellanas], el Per ya ha tenido suficientes experiencias de modelos homogneos que han fracasado. El reto es no solo transferir personal y adaptar tcnicas e instrumentos. Se requiere fortalecer capacidades, realizar cambios estructurales de hbitos y rutinas muy arraigados y desarrollar nuevos sistemas de convicciones y valores. Cabe preguntarse si las municipalidades distritales estn preparadas para convertirse en el eje de una gestin educativa descentralizada, teniendo en cuenta las limitaciones de recursos y la dbil capacidad de gestin que caracterizan a la gran mayora de los gobiernos locales. nfasis nuestro (2010).

Aqu, entonces, podemos observar cmo el CNE, mediante tal documento, presiona polticamente al aparato gubernamental para el cese del proceso de Municipalizacin de la Gestin educativa, argumentando principalmente la superposicin de funciones, el modelo educativo nico occidental insuficiente para una diversidad cultural como la peruana, as como la falta de capacidad institucional de las municipalidades, principales actores en este proceso. Len Trahtemberg, uno de los ms reconocidos consejeros de este organismo, seala que
El gobierno ha promulgado el DS N022-2010-ED el 21 de octubre, incorporando al Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa a las 606 municipalidades distritales (el 34% del total nacional) del mbito de intervencin de Juntos. Eso incluye al 88% de los distritos de Hunuco; 79% de Huancavelica; 75% de

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Apurmac; 62% de Ayacucho; 61% de Cajamarca; etc. Todo ello pese a la crtica generalizada con respecto al fracaso del plan piloto de municipalizacin de la gestin educativa (que se haba aplicado en el 2% de los distritos) expresada en diversos informes del Consejo Nacional de Educacin, la Defensora del Pueblo, la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, la Red de Municipalidades Rurales y el propio MEF. Sin haber validado el modelo, sin xitos que exhibir, sin tomar previsiones de capacitacin, apoyo logstico, asistencia tcnica y recursos para garantizar un buen trabajo, se les pide a los municipios ms pobres del Per que se hagan cargo de la gestin educativa de su distrito. Ello, pese a que ni siquiera pueden resolver los temas de basura, agua y electricidad, y sin que siquiera cuenten con un equipo tcnico confiable para temas sociales. Llama la atencin que por un lado el gobierno haya transferido ms del 90% de las competencias en educacin a los gobiernos regionales, pero por otro lado interfiera en el tema de la gestin educativa, que ya no le debera competer. nfasis nuestro

(TRAHTEMBERG 2010).

Asimismo, en enero del 2011, menciona, respecto de la derogatoria del Decreto Supremo 0222010-ED, que
Los entendidos del mundillo intra-ministerial comentaban que el propio Ministro de Educacin Jos Antonio Chang no estaba muy cmodo con este decreto pero que polticamente no le era cmodo derogarlo para no chocar con el viceministro aprista Vctor Ral Daz que promovi esta municipalizacin. As que el MEF le lanz el salvavidas al primer Ministro a travs de la ley del Presupuesto de la Repblica para el ao fiscal 2011 del 30 de noviembre del 2010. Con ello la ley de presupuesto (posterior y de mayor jerarqua que el Decreto Supremo 022) le pona un candado a la disparatada municipalizacin de la educacin porque obligaba al ministerio de educacin a tener el visto bueno del MEF, el cual a su vez dependera de una evaluacin autnoma externa (como todas aquellas que dicen que el piloto no sirve) que seran requisito para seguir adelante. La pregunta que queda es, si el ministerio de educacin se ocupa de la educacin no hubiera sido ms tico y educativo reconocer el error y derogar el decreto supremo por propia voluntad en lugar de sacarle la vuelta por la puerta trasera? Cuntas otras normas intiles o no funcionales no se derogan simplemente porque no conviene polticamente? nfasis nuestro (TRAHTEMBERG 2011).

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Con esto, vemos que Trahtemberg pone de manifiesto los juegos polticos detrs de la decisin expresa de derogar dicha normativa legal, y al hacer una crtica abierta a las negociaciones y a las relaciones de poder que subyacen a las decisiones del segundo gobierno aprista. Mediante su opinin, el CNE vuelve a expresar a la opinin pblica su postura en contra del proceso de Municipalizacin, presionando al gobierno para que logre presentar una explicacin coherente a la poblacin. As queda expresada la posicin evaluativa del Consejo Nacional de Educacin a travs de la opinin de su vicepresidente, quien escribe
Durante largo tiempo los recursos de un programa [el Plan Piloto] que se supone altamente descentralizado, se manejaban desde el Ministerio de Educacin. Fue un proceso criticado, implementado con precariedad, centralizado en sus decisiones y sin respetar algunos de los requisitos de su implementacin, como era la previa acreditacin de los municipios que se iban incorporando al Plan Piloto. Es la razn por la que uno de los anuncios primeros del gobierno presidido por Ollanta Humala fue que la Municipalizacin de la Educacin no iba ms [pues responda] al sentir de muchos peruanos que haban visto con preocupacin cmo se quera generalizar un modelo que a todas luces no aportaba a la gestin ni a la mejora de la calidad de la enseanza. Estos ltimos meses han sido objeto de diversas actividades que involucran a varias entidades del sector pblico destinadas a implementar este anuncio del gobierno. Ellas han dado lugar a diversas normas. Una primera fue emitir el Decreto Supremo 019-2011-ED, en donde se da por finalizado el Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin Educativa [] Lstima que en el pas se inicien y desactiven proyectos de reforma educativa. No solo el fracaso implica dejarlos de ejecutar sino que trae serias consecuencias en trminos de frustracin, desorientacin y de prdida de tiempo en el desarrollo educativo local. Alumnos, maestros y comunidad en general terminan siendo los grandes perjudicados. La administracin debera ser ms cuidadosa, no improvisar y pisar sobre tierra firme. En un tema como la Municipalizacin de la Educacin haba suficiente experiencia en Amrica Latina como para ser ms cautos. Toda ella deca que ese tipo de modelos traa ms desigualdad aumentando las brechas de calidad entre distritos pobres y no pobres (DAZ 2012).

En un primer momento, el Consejo dio orientaciones generales no vinculantes al Ministerio de Educacin para que el proceso se realizara de manera ptima, desde su diseo hasta su implementacin. Sin embargo, luego de que la expansin del Plan Piloto a muchas ms municipalidades del pas se diera sin una evaluacin objetiva y sistemtica previa por parte de la
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autoridad estatal mxima pertinente, la cual no se mostr de acuerdo con dichas medidas. De esta manera, podemos mencionar que el Consejo Nacional de Educacin ejerci una influencia, si bien no estrictamente directa, expresamente constante hacia la poltica aprista de Municipalizacin de la Educacin, a travs de las opiniones y crticas pblicas de sus reconocidos consejeros, como Len Trahtemberg y el vicepresidente de la misma institucin, Hugo Daz.

4. Conclusiones
El proyecto de la Municipalizacin de la Gestin Educativa fue pensado para solucionar uno de los grandes problemas de la Sociedad Peruana. Sin embargo, lo establecido en el Plan Piloto de la Municipalizacin de la Gestin Educativa no lleg a cumplir los objetivos que se plantearon por elementos de diversa ndole, entre los cuales destacan, principalmente, los mecanismos de presin poltica. La presencia de estos mecanismos en la base de la interaccin entre los diversos actores implicados en este proceso se vio reflejada, en gran medida, en la omisin de variables importantes para asegurar el xito del proceso.

Una de las ms importantes reside en la ausencia de una implementacin focalizada del programa, atendiendo a las particularidades de cada una de las localidades donde fue implementado el Plan Piloto. Esto se vio complementado con la omisin de la falta de fortaleza institucional de las municipalidades a las cuales se transfera competencias administrativas en materia educativa que abarcaban desde el pago de las planillas de maestros, hasta la elaboracin de los planes escolares anuales. Estas contradicciones dieron paso a un prominente disenso entre los actores que interactan en la toma de decisiones en el sector educacin, el cual, entre el 2010 y el 2011, configur el escenario que llev a la cancelacin definitiva del proyecto de Municipalizacin de la Gestin Educativa. Este caso se constituye en un claro ejemplo de cmo la gestin pblica que, desde una perspectiva terica, debe conducirse segn criterios tcnico-administrativos puede verse imbuida por procesos puramente polticos que modifican la eficacia de sus resultados. Estos procesos, en el caso del proyecto de la Municipalizacin de la Gestin Educativa, se vieron cristalizados en los mecanismos de presin poltica de los que se valieron actores como Alan Garca, la
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Defensora del Pueblo, el SUTEP, el Consejo Nacional de Educacin, entre otros, para ejercer presin en favor o en contra de la vigencia de este proyecto. Esto nos lleva a concluir que las fallas en la implementacin de polticas pblicas por parte del Estado no siempre estn basadas en la ausencia de criterios tcnicos que normen el proceso; sino que son los criterios polticos insertos en la lgica de interaccin de los actores los que ejercen una influencia fundamental en los resultados de la aplicacin de las misma.

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