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ACTORES DE VETO, COALICIONES Y LA ESTABILIDAD DE POLTICAS FISCALES

Jorge Luciano Crisafulli Universidad Nacional de Crdoba

Resumen: El objetivo de este trabajo es estudiar cmo afectan las coaliciones polticas, en particular, y los actores de veto (veto player), en general, al proceso de toma de decisiones en lo que a polticas fiscales se refiere. Es decir, nos preguntamos si stos de alguna manera traban o, de lo contrario, destraban acuerdos polticos necesarios para llevar a cabo reformas fiscales que modifiquen el statu quo, otorgando as, mayor rigidez o flexibilidad al sistema poltico, respectivamente. Como se demuestra, a la hora de llevar a cabo una reforma, un mayor nmero de actores de veto implicar mayores costos en trminos de negociaciones polticas previas a la implementacin de dicha reforma, reducindose de esta manera la probabilidad de hacerla efectiva o lo que es lo mismo, aumentndose la estabilidad de polticas. Es decir, un mayor nmero de actores de veto dificultar al Gobierno de turno llevar adelante polticas necesarias para modificar el statu quo y de esta manera intentar satisfacer las demandas de los votantes. Ahora bien, cuando la inmovilidad de accin sea total a la vez que el statu quo se torne insoportable para la sociedad, se generar una inestabilidad de Gobierno. Ms tarde, se analiza de qu forma las coaliciones polticas afectan al nmero de actores de veto, y de esta manera a la estabilidad de polticas, sin embargo concluimos que no puede afirmarse algo determinante al respecto. De esta manera, mientras que en algunas ocasiones las coaliciones aumentan el nmero de actores, en otras los disminuyen. Finalmente se aplican los conceptos descritos con el fin de explicar algunos hechos ocurridos en Argentina durante el perodo 1997/2001, como por ejemplo la formacin de una coalicin entre dos partidos polticos (Alianza) y la asuncin de la misma al poder, lo que provoc, a su vez, un aumento en el nmero de actores de veto en el sistema poltico. De esta manera, aument la rigidez en el sistema poltico argentino hacindose ms difcil la introduccin de medidas fiscales necesarias para revertir el statu quo lo que gener la ruptura de la coalicin.

ACTORES DE VETO, COALICIONES Y LA ESTABILIDAD DE POLTICAS FISCALES


Jorge Luciano Crisafulli Universidad Nacional de Crdoba

Introduccin
El objetivo de este trabajo, es estudiar cmo afectan las coaliciones polticas, en particular, y los actores de veto (veto player), en general, al proceso de toma de decisiones en lo que ha polticas fiscales se refiere. Es decir, nos preguntamos si stos de alguna manera traban o, de lo contrario, destraban los acuerdos polticos necesarios para implementar las reformas fiscales que modifiquen el statu quo, otorgando as, mayor rigidez o flexibilidad al sistema poltico, respectivamente. Este trabajo se estructura de la siguiente manera: en primer lugar, analizamos la conveniencia, o no, de un mayor o menor grado de flexibilidad en el sistema institucional poltico, bajo el cual se implementarn polticas. Luego, en la segunda parte del trabajo, se introducen algunos conceptos bsicos, con el fin de explicar en qu consiste la Teora de la Eleccin Pblica, tambin denominada Public Choice. En tercer lugar, son analizadas algunas caractersticas de las coaliciones polticas, como por ejemplo bajo qu circunstancias stas suelen formarse, cules sern algunos de los determinantes de sus xitos y fracasos, etc. Ms adelante, definimos a los actores de veto para posteriormente analizar cules sern sus conductas y qu efectos tendrn estas ltimas sobre el statu quo. Finalmente, a manera de ejemplo, utilizamos los conceptos antes descriptos con el fin de explicar las medidas tomadas por el Gobierno de la Alianza en sus dos aos de mandato.1

Estabilidad de polticas
Aqu, nos preguntamos acerca de la conveniencia de una flexibilidad o, de lo contrario, rigidez en el sistema poltico. En otras palabras, si preferimos una menor o mayor estabilidad de polticas en nuestra economa.2 Al igual que Tsebelis (1995), se considera que la respuesta a esta pregunta depender de la situacin econmica por la cual se est atravesando. As, por ejemplo, si lo que queremos es modificar el statu quo a travs de una reduccin en el dficit pblico, ser conveniente que las decisiones se tomen en un marco poltico dotado de la mayor flexibilidad (o menor estabilidad de polticas) posible, para que de esta manera el Gobierno de turno pueda implementar las medidas necesarias sin tener que incurrir en elevados costos de negociacin.

Coalicin, integrada por dos partidos polticos, que ocup la Presidencia Argentina desde el 10/12/1999 hasta el 20/12/2001. 2 Siguiendo a Tsebelis (1995), llamamos estabilidad de polticas a la ausencia de potencial para introducir cambios en las polticas.

Por otra parte, si estamos ante un presupuesto pblico sano, en el sentido de que las cuentas del sector pblico evolucionan de la manera deseada, ser preferible una rigidez tal, que restrinja ciertas tentaciones de gasto a las cuales algunos polticos se ven enfrentados ante determinadas situaciones,3 para de esta manera no entorpecer el buen desempeo fiscal hasta el momento logrado, mantenindose as la evolucin de polticas ya adoptadas (estabilidad de polticas) (Tsebelis, op. cit.).

Teora de la eleccin pblica


A continuacin definimos algunos conceptos acerca de la teora de la eleccin pblica.4 Para esto citamos a Mueller (1979) quien le define como la aplicacin de la teora econmica a la ciencia poltica. En este sentido estudia todo lo que a conductas de votantes, polticos, funcionarios pblicos (o burcratas) y dems agentes del sistema poltico se refiere, ya sea bajo un marco institucional preestablecido, o no, esto es, en permanente formacin. Pero siempre teniendo en cuenta los postulados bsicos de conducta de la eleccin pblica, es decir, consideramos al hombre como un ser egosta, racional y maximizador de utilidad, donde su interaccin con los dems, podr reflejarse a travs de distintos tipos de juegos, generalmente, no cooperativos. En otras palabras, el proceso de adopcin de decisiones pblicas es complejo y en l intervienen tipos de agentes que pueden tener objetivos individuales radicalmente opuestos a los del inters pblico. En un mercado poltico eficiente5 con perfecta informacin lo anterior no tendra demasiada importancia, ya que si un agente tratara de desvirtuar las elecciones pblicas para favorecer su propio inters sera relevado de su puesto por los votantes. Sin embargo, la realidad se caracteriza por modelos imperfectos que los polticos y votantes usan para ordenar el complejo entorno que los rodea, imposibilidad institucional de alcanzar compromisos crebles entre principal y agente (votante y legislador; legislador y burocracia), altos costos de la informacin y bajo beneficio para el votante individual por

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Ms adelante veremos algunos ejemplos de stas. Aqu nos referimos a la teora positiva de la eleccin pblica, en contraposicin a la teora normativa. En donde esta ltima, considera al Estado como un ente que se limita pasivamente a hacer lo que los individuos quieren que haga, es decir, se analiza a la eleccin pblica desde el punto de vista de un planificador social benevolente preocupado por servir al inters pblico. Este enfoque produjo importantes contribuciones destacando lo que los gobiernos deberan hacer. 5 Un mercado poltico eficiente sera aqul en el cual: (a) los votantes pudieran evaluar correctamente (en trminos del efecto neto sobre el bienestar general) las polticas emprendidas por los diferentes candidatos; (b) slo se pudiera promulgar leyes y regulaciones que maximicen el ingreso agregado de las partes que efectan el intercambio, es decir, polticos y votantes, en donde lo que se intercambia son promesas a cambio de votos; y (c) se compensara a aquellos afectados adversamente, asegurando que nadie fuera daado por la accin (North, 1990).

adquirir dicha informacin;6 todo ello conspira para hacer a los mercados polticos, inherentemente imperfectos (North, 1990). De esta manera, se considera que el mercado poltico es un mercado en el cual los actores tienen una comprensin imperfecta de los temas que los afectan debido a los altos costos de medir y hacer cumplir acuerdos y/o promesas (costos de transaccin). Esto, a su vez, impide el logro de soluciones eficientes, puesto que otorga una discrecionalidad tal sobre la conducta de los polticos respecto a las medidas a tomar, que los incentiva a tomar decisiones en favor a sus propios interses, que pueden o no coincidir con los del inters pblico. De esta manera, se incentiva a determinados grupos con intereses especiales, pero que a la vez tienen gran poder de influencia sobre el resultado de las votaciones (ya sea porque representan un grupo social significativo desde el punto de vista numrico, como podra ser un sindicato; o porque manejan grandes capitales, y podran solventar campaas electorales, por ejemplo), a orientar su accin al reclamo sobre los partidos polticos con participacin en el Gobierno acerca de medidas que los favorezcan. Estos son los que suelen denominarse grupos de inters, los cuales ejercern presiones, con el fin de que las medidas adoptadas los beneficien (o al menos que no les perjudiquen). De esta forma, el supuesto de la existencia de un planificador benevolente que, en el marco de una perfecta informacin en el sistema poltico, implementa las polticas maximizadoras de una determinada funcin de bienestar social, es demasiado simplista para una realidad caracterizada por la falta de informacin (originada en los altos costos de obtenerla) que genera a su vez, incentivos a los agentes pblicos para sesgar las elecciones del Estado en su propio inters, con el consiguiente coste de eficiencia y de equidad.

Coaliciones polticas
En primer lugar, conviene especificar qu entendemos por coaliciones polticas. Diremos que son todos aquellos acuerdos, uniones y/o pactos establecidos entre distintos partidos polticos. A continuacin, profundizaremos sobre esta definicin con el fin de comprender la esencia de una coalicin, es decir, el porqu y bajo qu contexto stas suelen formarse y cules sern los posibles determinantes o causales de sus xitos o, del otro lado, de sus eventuales rupturas.
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Como Downs seala, la cantidad de informacin que un votante medio adquirir acerca de lo que los gobernantes hacen vendr dada por la relacin costo-beneficio de obtenerla. Y como la informacin que pueda poseer un individuo tiene poca influencia sobre las conductas de los polticos, ya que uno de los principales determinantes explicativos de stas son los resultados electorales y la participacin de un voto sobre stos ltimos es casi nula, los beneficios directos de informarse individualmente de manera adecuada sern muy pequeos en relacin a los costos, por lo que se tomar la decisin de no hacerlo. De esta manera, los votantes padecern de lo que Downs denomina ignorancia racional (Downs, 1957).

Para esto, haremos una extensin a la teora de los grupos desarrollada en 1965 por Mancur Olson en su obra The logic of collective action. La tesis de este libro establece bsicamente que, contrariamente a lo que pueda pensarse, si todos los miembros de un grupo, ya sean colectivos o individuales, tienen un determinado inters en comn, el grupo no manifestar una tendencia a lograr dicho inters. El autor explica esto argumentando que la influencia del individuo, miembro del grupo, en la obtencin del bien comn (al grupo), ser menor a medida que el nmero de integrantes del grupo crezca. De esta manera, para grandes grupos, los costos del individuo (medido en trminos del sacrificio que este realice para la obtencin del bien) sern generalmente mayores al beneficio obtenido de su participacin, por lo que el individuo racional optar por una conducta free rider, la cual consiste en disfrutar del beneficio que le genera el bien, pero sin participar del sacrificio necesario para la obtencin del mismo. Ahora bien, dado que el supuesto de racionalidad se cumple tambin para los restantes miembros del grupo, podemos intuir que nadie incurrir en los gastos necesarios para la obtencin del bien esperando recibirlo de manera gratuita, por lo que el bien en cuestin no se conseguir. Cabe recalcar sin embargo, que esta conclusin no puede generalizarse para todo tipo de grupos, sino especficamente para aquellos grandes grupos en donde no existan incentivos individuales o especficos tales que justifiquen a los individuos a contribuir en la obtencin del bien. Es decir, existe la posibilidad de que el sacrificio (costo) en el que incurra de un determinado miembro del grupo al participar en la obtencin del bien pblico, sea menor al beneficio obtenido de dicha participacin, debido a la existencia de ciertos incentivos individuales ajenos al grupo.7 Otra excepcin sera el caso de la existencia de un bien comn a unos pocos individuos y que a su vez, este sea de gran valor para ellos, de manera tal que el costo de no obtenerlo a causa de no cooperar con los dems sera muy elevado. Un ejemplo de esto sera una coalicin formada por dos partidos polticos (miembros del grupo) con el fin de ganar las elecciones electorales (bien comn). Para explicar esto, planteamos un juego como el representado en la figura 1, donde suponemos que los jugadores A y B, sern los partidos polticos A y B respectivamente, los cuales interactuan en un rgimen presidencialista junto a un tercer partido (partido C). Adicionalmente, supondremos que los partidos A y B son minoritarios con respecto a este ltimo. De esta manera, los partidos A, B y C captaran, por ejemplo, el 35%, 20% y 45% del padrn electoral, respectivamente. Los jugadores A y B deben escoger entre dos conductas posibles, cooperar o no con el otro partido, en donde cooperar implica ofrecer (o compartir) en las prximas elecciones presidenciales, sus propios votos al otro partido. As, dependiendo cules sean las

Un ejemplo de estos individuos son los entrepreneurs de la poltica, a quienes definiremos ms adelante.

Jugador A NC NC Jugador B C -2 ; 3 2 ;2 -2 ; -2 C 3 ; -2

FIGURA 1

decisiones simultneas que tomen ambos partidos, se llegar a un determinado acuerdo, o no (resultado del juego), el cual generar beneficios (pagos del juego), ya sean positivos o negativos, para ambos. Por otra parte, es importante tener en cuenta el fuerte supuesto que realizamos respecto a la inalteracin de los porcentajes de votos obtenidos en las elecciones por parte de los partidos A y B, cualquiera sea la decisin de estos respecto a cooperar o no.8 Ahora bien, podemos observar que de la interaccin entre los partidos minoritarios A y B surgen cuatro resultados posibles, a saber: 1- Que los dos partidos en cuestin no cooperen (cuadro superior izquierdo), o lo que es lo mismo, ambos decidirn no ofrecer sus votos al otro partido, de esta manera, ninguno llegar al poder, obteniendo cada uno, un beneficio negativo igual a dos pagos (-2), representando esto el disgusto de ver al partido opositor, C, en el poder. 2- Que el partido B coopere, no as el A (cuadro inferior izquierdo). Esto implica, que el partido A se quedar con sus votos y con los del partido B, obteniendo la victoria en las elecciones. En este caso el partido B, obtendr un beneficio negativo, igual a dos pagos (-2), reflejando, al igual que antes, el disgusto de ver a un partido opositor en el poder. Mientras que el ganador obtendr un beneficio igual a 3 pagos, lo que refleja obviamente, el haber obtenido la presidencia.9 3- Que el partido A coopere, no as el B (cuadro superior derecho). Aqu podemos extraer las mismas conclusiones resultado anterior, pero considerando como ganador al partido B, mientras que el A ser el perdedor.

Como veremos, en caso de cooperacin mutua, el cumplimiento de este supuesto depender de la credibilidad que inspire la coalicin a los votantes. 9 Teniendo en cuenta los supuestos que hicimos acerca de los porcentajes de voto que obtendran cada partido, y dada esta conducta de los partidos A y B, el partido A obtendr el 55% de los votos, contra 0 del B y 45% del C.

4- Que haya una cooperacin mutua entre ambos partidos (cuadro inferior derecho) formndose de esta manera una coalicin. Aqu, los partidos A y B compartirn sus votos, por lo que juntos ganarn las elecciones, obteniendo cada uno, dos pagos positivos reflejo de estar en el poder, aunque menor a tres puesto que debern compartirlo. Vemos as, que la posicin de cada partido mejora si ambos contribuyen a la obtencin del bien de inters comn a los dos partidos (la presidencia) (resultado4), que en lugar de no hacerlo as (resultado 1). Pero uno de ellos podr mejorar an ms si, mantenindose la conducta del otro constante, decide no cooperar (resultado 2 o 3). Ahora bien, para predecir cual ser el resultado final del juego, es necesario tener en cuenta varios aspectos como por ejemplo el nmero de jugadores; la magnitud relativa de los beneficios que se consiguen si se adopta la estrategia cooperativa con respecto a la prdida derivada del resultado no cooperativo; la simultaneidad, o no, del juego (es decir, si jugadores juegan al mismo tiempo o no); la informacin que los jugadores tengan acerca de la estrategia del resto y del nmero de rondas del juego, entre otras. Para el caso particular que tratamos aqu, es decir, dos partidos polticos (dos jugadores) que deben decidir, o acordar, a la vez (juego simultneo) acerca de si se unen o no, con el fin de ganar las elecciones (una ronda), conociendo de esta manera un partido, la postura del otro, a la hora de firmar (jugar), es fcil predecir que se llegar pronto a un acuerdo de cooperacin (resultado 4), pues las ventajas de la unin, es decir, la ventaja de la participacin en la obtencin del bien en comn, sern muy notorias. Despus de todo se est decidiendo entre obtener dos pagos negativos o dos pagos positivos, puesto que la probabilidad de ocurrencia de los resultados dos y tres bajo los supuestos preestablecidos ser prcticamente nula, despus de todo: qu incentivo tendra un partido a regalar sus votos a otro, cuando podra exigir a cambio una porcin del poder?. Decimos que el resultado 4 es un ptimo paretiano ya que ninguno de los partidos puede encontrarse en una mejor situacin (en trminos de pagos recibidos) sin que empeore la del otro. Sin embargo y como mencionramos prrafos atrs, este resultado no ocurrira si considerramos grupos lo suficientemente grandes, como para que las conductas individuales no sean tan notorias como en el caso de grupos pequeos, ya que el confiar en el cumplimiento voluntario de los dems originara la aparicin de jugadores que incumplen y conducen a la provisin escasa, o nula, del bien comn (Olson, op. cit.). En otras palabras, los participantes sern tentados a causa de su racionalidad, por la estrategia (dominante) de no cooperar.10
Para este juego, decimos que no cooperar es una estrategia dominante ya que si un partido decide cooperar los pagos que recibir sern 2 y 2, dependiendo de si el otro partido coopera o no. Pero si decide no cooperar, obtendr 3 o 2, respectivamente. Por lo que eligiendo no cooperar, el partido en cuestin estar
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Finalmente, cabe recalcar que obtuvimos este resultado bajo el importante supuesto realizado a comienzos de este anlisis, respecto al rgimen en el cual se toman las decisiones. Dijimos que las conductas de los distintos partidos eran llevadas a cabo en una eleccin presidencial en las que el ganador (sea un partido individual o de coalicin) lo consigue todo. Es decir, la presidencia se gana o se pierde, no hay resultados intermedios como podra ser en el caso de elecciones legislativas o de un rgimen parlamentario de representacin proporcional en el que se gana una parte de la bancada. Como seala Downs (1957) la maximizacin de pluralidad (expansin del partido) es la estrategia ptima cuando un ganador nico es seleccionado; mientras que la maximizacin de votos lo ser, cuando varios partidos pueden ser elegidos. De esta manera, una regla de votacin que limite el nmero de ganadores a uno, tendera a impulsar a los partidos minoritarios a fusionarse para mejorar sus posibilidades de ganar (Mueller, op. cit.).11

Actores de veto
Entendemos por actores de veto, a todos aquellos agentes que participan en la toma de decisiones, y cuyo acuerdo se requiere para llevar a cabo un cambio de poltica. Adicionalmente, y citando a Tsebelis (op. cit.), podemos clasificarlos en actores de veto institucionales y actores de veto partidarios. Los primeros son todos aquellos actores de veto especificados en la Constitucin, as tenemos al Poder Ejecutivo Nacional y a la Cmara de Diputados y Senadores de la Nacin. Mientras que los segundos, como su nombre lo indica, son aquellos partidos polticos de significativa participacin en el padrn electoral. Por otra parte, saber determinar, de manera precisa, el nmero de actores de veto a considerar, es muy importante a los efectos de este anlisis, puesto que como veremos ms adelante, es un determinante significativo del grado de flexibilidad o rigidez del sistema. Por ende, cabe tenerse en cuenta algunas consideraciones que pasamos a describir. En primer lugar, con respecto a la clasificacin expuesta anteriormente acerca de los actores de veto (clasificacin que divida a stos en polticos y en institucionales), podemos observar que es incompleta cuando nos remitimos estrictamente a la definicin de estos (es decir, agentes cuyos acuerdos son necesarios para implementar nuevas
mejor o como mnimo igual a la posicin que obtendra si decidiese cooperar. Este resultado es un equilibrio en el sentido de que independientemente de la postura que tome el otro, nuestro partido se quedar en el mismo lugar, salvo que, como vimos con nuestro ejemplo se preestablesca un acuerdo. A este equilibrio se lo denomina equilibrio de Nash. 11 Para un anlisis emprico de esta hiptesis, ver Rae (1967), quien ha descubierto que las reglas de elecciones son un determinante importante del nmero de partidos.

polticas) puesto que deberamos considerar otros actores de veto adems de los nombrados, como por ejemplo algunos grupos de inters, sobre todo en el caso de que las nuevas polticas a implementar sean polticas presupuestarias. Esto es as porque, como dijimos, los polticos al intentar maximizar sus propias funciones individuales de utilidad, tratarn de no actuar contra los intereses de estos grupos, sino que por el contrario, cumplirn las peticiones de estos ltimos, ya sea implementando determinadas medidas o anulando otras, a cambio de favores. Es decir, generalmente, los polticos llevarn a cabo propuestas de poltica previamente acordadas con algunos grupos de inters. Cabe sin embargo recalcar, que estos grupos, slo tienen poder (de veto) a causa de la discrecionalidad poltica que encontramos en los mercados polticos imperfectos, los cuales se caracterizan por falta de informacin. De esta forma, podemos visualizar que los grupos de inters no participan directamente en la toma de decisiones acerca de las polticas a implementar, sino que lo hacen indirectamente, a travs de las influencias que estos tienen sobre los polticos, es decir, el poder de veto de estos grupos estar implcito y limitado por el poder de veto de los otros actores de veto, los polticos. Entonces, cuando consideremos el nmero de actores de veto que posee el sistema poltico a analizar, tendremos que omitir considerar a los grupos de inters como actores independientes, puesto que los consideraremos implcitos en los actores de veto polticos. En segundo lugar, tampoco deberamos considerar a los actores de veto institucionales por separado. Esto puede clarificarse si entendemos que a travs de los actores de veto institucionales, los partidarios se expresan. Entonces, no estamos hablando de actores independientes entre s, sino que los institucionales estn en funcin de los polticos. De esta manera, las diferencias entre actores institucionales, dependern de su respectiva composicin poltica. Si sta es diferente en cada actor institucional, deberan ser considerados como actores diferentes. De lo contrario si, por ejemplo, el sistema a analizar est compuesto por una Cmara de Senadores y una de Diputados, donde sus respectivas composiciones partidarias se caracterizan por ser similares en el sentido de que un mismo partido tiene mayora en ambas, podremos considerar a estos dos actores de veto institucionales como uno slo, y partidario. Puede decirse entonces que el nmero de actores puede variar de una eleccin a otra. Llegamos as a la conclusin de que deben considerarse como distintos a los actores de veto partidarios, mientras que los institucionales pueden ser absorbidos (Tsebelis op. cit.).

Actores de veto y estabilidad de polticas


Ahora bien, una vez analizado el concepto de actores de veto, podemos ver de qu manera estos afectan a la estabilidad de polticas. Tsebelis explica esto mediante la

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distancia o diferencias de opinin (incongruencia) existente entre los distintos actores de veto respecto a las polticas a implementar. Para esto, supone que dos actores de veto, A y B, estn ponindose de acuerdo para modificar al statu quo (SQ). Esto se representa en el Grfico 1, donde los ejes indican las cuestiones o problemas a tratar. As por ejemplo, cuando hablamos de la cuestin 1 (eje de las abscisas) podemos estar refirindonos a la magnitud del dficit fiscal, mientras que la cuestin 2 (medida sobre el eje de las ordenadas) se referir al valor de la alcuota impositiva. Por otra parte, la curva CIA representa la curva de indiferencia de A, y CIB1 y CIB2 sern las de B dependiendo de si su posicin es b1 o b2. Inicialmente, los puntos a y b1 indican el punto ideal para los actores A y B, respectivamente. De esta manera, el actor A desear implementar las polticas necesarias para llevar el dficit a Ga, y la alcuota a Ta; mientras que B buscar los valores Gb1 y Tb. Observamos en el grfico que si el actor B est relativamente cerca del A (punto b1), el rea que integra todos los posibles puntos que pueden modificar al statu quo (rea de cambio) vendr dada por CAB1 (rea gris claro ms rea gris oscuro). Sin embargo, a medida que el actor B se distancie del A (cambiando su posicin original b1 por la posicin b2), lo que reflejara una mayor incongruencia entre ellos, el rea de cambio se

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reducir a CAB2 (rea gris oscuro), que no es ms que un subconjunto de CAB1. De esta manera Tsebelis concluye que a medida que aumenta la distancia (...) que separa a los actores de veto, el tamao del rea de cambio del statu quo disminuye, o lo que es lo mismo, la estabilidad de las polticas se incrementa. Llegamos entonces a nuestra primera respuesta acerca de cmo influyen los actores de veto sobre la estabilidad de polticas. Mientras mayor sea la distancia (o incongruencia) entre los actores de veto, mayor ser la dificultad de llegar a un acuerdo, y por ende aumentar la estabilidad de polticas. Puede explicarse entonces porqu en 1984 los Socialistas franceses, quienes queran quedar dentro del Sistema Monetario Europeo, tuvieron que librarse de los Comunistas, que estaban en contra, para poder implementar un programa de austeridad fiscal, necesario para quedar dentro de dicho Sistema. Ocasionndose de esta manera, la ruptura de la coalicin gobernante entre estos dos partidos. Ahora bien, analizadas las consecuencias de la distancia o congruencia entre actores de veto, veremos de qu manera influye sobre la estabilidad de poltica, el nmero de actores de veto. Al respecto, anticiparemos que a medida que aumente el nmero de actores de veto, la estabilidad de polticas no disminuir. Tsebelis, demuestra esto con un instrumental similar al utilizado en el grfico 1. Inicialmente supone dos actores, A y B. En el grfico 2, el rea CAB (rea gris claro ms rea gris oscuro) indica los distintos acuerdos posibles entre los actores A y B que modificaran el statu quo. Si ahora consideramos a un tercer actor, C, el nuevo rea de cambio CABC (rea grisoscuro) ser subconjunto de CAB. Es decir, menor ser el rea de cambio. Esto nos permite

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determinar una segunda respuesta a lo planteado inicialmente. A medida que agregamos actores de veto al sistema, la posibilidad de llegar a un acuerdo que modifique el statu quo no aumenta, o en otras palabras, la estabilidad de polticas no disminuye. Esta hiptesis es congruente con los resultados obtenidos por Schick (1993), quien compara a Estados Unidos, Holanda y Suecia. Este autor encuentra que el sistema norteamericano (presidencialista) y el holands (parlamentario), al contar con mltiples actores de veto, registraron similares patrones de altos dficits fiscales. Mientras que Suecia, que tiene un sistema con un slo actor de veto (gobierno de partido), registr patrones muy por debajo de los anteriores. Sin embargo, cuando Suecia estuvo gobernada por una coalicin integrada por dos partidos no del todo congruentes (por lo que aumenta el nmero de actores de veto), se caracteriz por una relativa incapacidad de accin. Ahora bien, hasta aqu no hemos considerado la estructura interna de los partidos polticos, es decir, los hemos supuesto totalmente homogneos.12 Sin embargo, las internas partidarias podran tambin considerarse cmo determinantes parciales del nmero de actores de veto. As, a medida que las diferencias intrapartidarias aumentan, o en otras palabras, a medida que el grado de cohesin dentro del partido es menor, ms difcil ser consensuar acerca de una propuesta de poltica, por lo que mayor ser la estabilidad de polticas, y por ende ms difcil ser modificar al statu quo. Es decir, si alguna de las internas de un partido propone una poltica, para que esta se lleve a cabo (se apruebe en el Congreso) necesitar el apoyo de las restantes internas, no slo para obtener los votos de stas en el Congreso, sino tambin para estar respaldada por un mayor nmero de actores y as ser verdaderamente considerada por los otros partidos. Pero a medida que disminuya el grado de cohesin entre estas internas ms difcil ser obtener este respaldo. Por lo que concluimos que la estabilidad de polticas aumenta con las diferencias intrapartidarias. Sin embargo, a estos actores de veto puede considerrselos como dbiles respecto a los partidarios puesto que, como Olson (op. cit.) afirma, la mayora de los grupos socialmente interactivos son bastante homogneos en cuanto a sus preferencias, y esto ocurre con los distintos partidos polticos en donde, si bien se reconocen la existencia de estas internas, la esencia ideolgica de las mismas no difieren en demasa como ocurre en el caso de cuando relacionamos distintos partidos. En resumen, hemos visto cmo la estabilidad de las polticas aumenta con el nmero de actores de veto; con la distancia (o incongruencia) entre estos (ya que dos actores completamente congruentes, pueden ser considerados como uno); y con el menor grado de cohesin de cada actor.13
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Hasta aqu, las palabras candidato o partido podan utilizarse de forma indistinta porque suponamos implcitamente que los partidos adoptaban una posicin nica ante los votantes. 13 Para una evidencia emprica ver Weaver y Rockman (1993).

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Coaliciones polticas y el nmero de actores de veto: el caso argentino


En esta seccin utilizaremos el instrumental analizado para explicar algunos de los hechos polticos-econmicos ms importantes ocurridos en Argentina durante el perodo 1997/2001 caracterizado entre otras cosas en el mbito poltico, por la formacin, asuncin a la presidencia y posterior cada de una coalicin poltica llamada Alianza. Y, en el mbito econmico, por la imposibilidad de revertir un elevado nivel de desempleo. Sin embargo, cabe recalcar que no se pretende aqu realizar un anlisis exhaustivo de lo ocurrido (puesto que para ello se necesitara considerar un conjunto de variables institucionales, culturales, etc., que van ms all del alcance del presente trabajo), sino aplicar y afianzar los conceptos antes mencionados y evaluar la verosimilitud de las conclusiones obtenidas. La Alianza, es una coalicin formada en 1997 por la Unin Cvica Radical (UCR) y el Frente por un Pas Solidario (FREPASO) en un contexto poltico caracterizado en el cuadro 1. Presidencia de la Nacin (partido) Diputados de la UCR (en %) Diputados del FREPASO (en %) Diputados del PJ (en %) Senadores de la UCR (en %) Senadores del PJ (en %) PJ 26.5 15.2 44.4 28.6 54.3

Cuadro 1: Composicin poltica argentina en 1997

El poder del Partido Justicialista (PJ), no slo presida el Poder Ejecutivo sino que tambin era primera minora tanto en la cmara de senadores como en la de diputados. Adems, ocupaba el cargo presidencial por segunda vez consecutiva, al ganar las elecciones presidenciales en 1995 por un amplio margen.14 As, a los dirigentes de los dos partidos minoritarios mencionados (UCR y FREPASO) se les presentaba un juego como el antes visto con respecto a las elecciones presidenciales de 1999, en donde la UCR, el FREPASO, y el PJ, ocuparan la posicin de los partidos A, B y C, respectivamente.

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Mientras el PJ obtuvo el 47.49% de los votos, el FREPASO y la UCR conseguan el 27.83% y el 16.16% respectivamente (Base de Datos Polticos de las Amricas).

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Ahora bien, una vez pactada la coalicin surga el problema por parte de los entrepreneurs de la poltica15 de conciliar intereses, opiniones, etc. entre ambos partidos puesto que, como Olson (op. cit.) explica, el xito de los grupos depender en gran parte del grado de homogeneidad de stos, porque la homogeneidad ayudar a lograr la coincidencia de opiniones, y esto a su vez es fundamental para formar un partido coherente que inspire confianza y credibilidad a los votantes, quienes al momento de votar por una coalicin, votarn no slo a su partido preferido, sino tambin a otro que, para este caso particular, en alguna poca pudo haber sido el partido opuesto al de su preferencia si consideramos que el FREPASO se form con polticos del PJ (partido histricamente rival de la UCR) y de la izquierda.16 Y esto era precisamente lo ms difcil de lograr, cotejar, o mejor dicho, homogeneizar dos grupos (partidos polticos), que si bien perseguan un mismo objetivo (llegar a la presidencia), eran heterogneos respecto a sus ideologas. Para esto los entrepreneurs decidieron hacer hincapi, aunque de manera ambigua, en las grandes deudas del gobierno del PJ y cuyas soluciones eran demandadas de manera impaciente por los votantes, a saber, la corrupcin y el alto desempleo que alimentaba, a su vez, a la exclusin social y la inseguridad. As, los entrepreneurs buscaban homogeneizar los intereses de los partidos integrantes de la coalicin, con propuestas lo ms amplias posibles de manera tal que no existiesen contradicciones que hicieran dudar a los votantes. Con tal fin se crea la plataforma de la Alianza denominada: El Gran Cambio, un programa de desarrollo econmico y social que abre un nuevo camino. En donde pueden encontrarse prrafos como el siguiente: Los objetivos de la ALIANZA son (...): pleno empleo, igualdad de oportunidades, la mejor educacin, la salud como un derecho, un Estado sin corrupcin y una sociedad sin miedos. A su vez, sta campaa junto con la del PJ (la cual propona los mismos objetivos), es coherente con el modelo Hotelling-Downs, el cual establece que en un sistema bipartidista, la posicin de ambos candidatos converge hacia el punto medio de la distribucin de frecuencia (unimodal y simtrica) de los votantes, lo que implica que los partidos ensucian sus propuestas adoptando criterios tan amplios como

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Entrepreneurs de la poltica (political entrepreneur) es un trmino utilizado (...) para referirse a todos aquellos polticos, lderes de movimientos, y dems personas que se dedican a ayudar a los miembros de grupos a organizarse para conseguir beneficios (...) a cambio del apoyo de los miembros de esos grupos (Geddes, 1994). 16 Sin embargo, y en favor de Axelrod (1970), cabe destacar que, en el momento de formacin de la Alianza, la UCR y el FREPASO era la combinacin de partidos con menos conflictos de intereses, de las posibles combinaciones.

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ambiguos. En palabras de Downs (op. cit.), la competencia obliga a ambos partidos a ser menos claros de lo deseable acerca de sus propsitos. Finalmente los entrepreneurs de la poltica logran sus objetivos de consolidar a la Alianza y en las elecciones presidenciales de 1999, no slo se cumple el supuesto realizado en el juego visto, acerca de la no disminucin del porcentaje de voto de cada partido individual despus de formarse la coalicin, sino que adems logra obtener una mayor cantidad de votos que la suma de estos antes de la unin.17 De esta manera la Alianza gana estas elecciones y el 10 de diciembre del mismo ao pasa a ocupar el Poder Ejecutivo. Mientras que el escenario poltico en el Congreso de la Nacin, despus de la eleccin de diputados (simultnea a la presidencial), queda representado de la siguiente manera:

Diputados de la Alianza (en %) Diputados del PJ (en %) Senadores de la Alianza (en %) Senadores del PJ (en %)

48,4 38,5 33 55

Cuadro 2: composicin poltica argentina en Diciembre de 1999

Dado que el grado de cohesin intrapartidaria suele ser significativo en perodos de elecciones, podemos deducir que el nmero de actores de veto en Argentina despus de las elecciones de 1999 eran 3 (la UCR, el FREPASO y el PJ). Por lo que el nmero de actores de veto aumenta, puesto que antes de las elecciones el marco poltico vena dado por el cuadro 1 donde pueden observarse dos actores: la UCR y el PJ.18 Sin embargo, dado el fuerte respaldo social y el alto grado de cohesin entre los partidos integrantes de la Alianza, hicieron que el grado de congruencia entre los actores de veto furera alto y por ende que la estabilidad de polticas fuera relativamente baja. De esta manera no tardaron en aprobarse las primeras medidas fiscales tendientes a modificar el statu quo a travs de una reduccin en el abultado dficit fiscal que rondaba en los $7347.5 millones anuales,19 lo que representaba un 2,64% del PBI (contra los $4236.7 y $4158.7 millones correspondientes a los aos 97 y 98, respectivamente).20
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El porcentaje obtenido por la Alianza en dicha eleccin fue del 48.5% contra un 38.5% obtenido por el PJ y un 10.09% de Accin por la Repblica (AR). 18 Siempre y cuando supongamos cohesin intrapartidaria para estos dos partidos. 19 Esta y todas las restantes cifras en pesos argentinos ($) son medidas en base a precios del ao 1993. 20 Este fuerte aumento del 76.7% respecto al 97, puede explicarse por el aumento de intereses de deuda; por la disminucin en la recaudacin, debido a la recesin; y excesos de gastos primarios, correspondientes a ciertas polticas de gasto en consumo y administracin, que pueden ser explicadas por la versin fiscal de la teora de los ciclos electorales de Tufte (1978), la cual establece que la poltica fiscal es ms expansiva en perodos

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Estas polticas tuvieron como principal objeto aumentar la recaudacin en $2000 millones para el ao 2000 por medio de dos vas, una era disminuir la evasin impositiva (que rondaba en unos $20000 millones anuales) dando mayor poder a la AFIP como rgano recaudador y fijando una moratoria impositiva. Y la otra fue aumentar alcuotas de impuestos a las ganancias, internos, a los combustibles y a los bienes personales; y ampliar la base imponible del IVA y del impuesto a las ganancias. Adicionalmente, fueron suspendidos beneficios a sistemas de promocin industrial y agrcola. Estas polticas, junto a recortes selectivos del gasto, procuraron reducir el dficit fiscal a $4700 millones. En el marco social, sta reforma tributaria, llamada impuestazo, junto con disminuciones del 13% en los sueldos de los empleados pblicos y la aprobacin irregular (puesto que se denunciaron casos de coimas en el Senado de la nacin) de una ley de reforma laboral llamada de flexibilizacin laboral, en donde, entre otras cosas, prolongaba el perodo de prueba aplicable a los nuevos empleados, gener un descontento generalizado en la sociedad para con la Alianza. Esto ltimo, a su vez, provoc las primeras diferencias entre los partidos integrantes de la coalicin (la cual ya no se la poda suponer como un actor de veto, sino varios) y aparece como una verdadera oposicin el PJ. Es decir, parece haber una relacin directa entre el descontento de los votantes respecto a las polticas llevadas a cabo por el oficialismo y la incongruencia entre los actores de veto. De esta manera, a medida que la impaciencia respecto a la obtencin de resultados creca en una poblacin descontenta tambin, por los ajustes presupuestarios a la que se vea expuesta, las diferencias de posturas entre los distintos partidos parecan hacerse an mayor, por lo que la estabilidad de polticas aumentaba. El porqu de lo anterior puede explicarse con las herramientas que nos provee North (op. cit.): lo que est ausente, es una comprensin correcta de las consecuencias de las polticas. Por eso es que si bien los partidos de la oposicin parecen ser firmes en sus propuestas, no tienen del todo definido cuales seran las verdaderas polticas a implementar con el fin de cumplirlas. La oposicin slo tiene incentivo a tomar la postura que les convenga bajo el criterio de maximizacin de votos, esto es, ponerse al frente del reclamo de los votantes para con el Gobierno de turno en cuanto a objetivos a conseguir. As por ejemplo si los votantes demandan empleo, y el Gobierno realiza reformas laborales para satisfacerlos, pero estas tambin son rechazadas por los primeros (debido por ejemplo a la implicancia de algn costo inicial para los ya trabajadores), aparecer la oposicin anunciando que no son necesarias tales reformas para incrementar el nmero de empleos por lo que no votar en el Congreso a favor de dicha reforma. De esta
preelectorales. Para una evidencia emprica de sta hiptesis en Amrica Latina ver: Stein, Talvi y Grisanti (1997) y Gavin y Haussman (1997).

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manera, la poltica de estar al lado del votante le es mucho ms simple a la oposicin que al partido oficialista puesto que no tendrn la obligacin de decir cmo conseguir esas propuestas, aunque generalmente lo harn pero anunciando medidas sociales como por ejemplo polticas fiscales expansivas (subsidios, rebajas de impuestos, etc.) sin entrar en detalle acerca de cmo financiarlas, o de cules sern sus verdaderos efectos. Por otra parte, si la oposicin tiene poder de veto, la reforma no podr aplicarse, por lo que no ser posible modificar el statu quo (no aumentar el nivel de empleo). Y mientras el tiempo transcurra, mayor ser el descontento social, mayor las diferencias con la oposicin, y mayor la estabilidad de polticas. Sin embargo este ciclo es menos probable que ocurra cuando el partido gobernante sea el nico actor de veto, puesto que esto le permitir implementar rpidamente (sin necesidad de negociaciones) las medidas necesarias para modificar el statu quo. Resumiendo, los actores de veto opositores tienen incentivos a poner en relieve las deficiencias del partido oficial (North, op. cit.) (medida por el nmero e intensidad de las demandas de los votantes no satisfechas), y a medida que stas crezcan, habr una mayor distancia entre actores de veto, lo que a su vez implica una mayor estabilidad de polticas. Ahora bien, cuando el ciclo anterior est lo suficientemente avanzado de manera tal que el Gobierno de turno se torne inmvil (fuerte estabilidad de polticas) y el statu quo sea insoportable para la sociedad en general o determinados sectores, habr un mayor riesgo para este Gobierno de perder el poder, ya sea a travs de medios constitucionales (inestabilidad del gobierno) o a travs de medios extra-constitucionales (inestabilidad del rgimen).21 Es decir, la inestabilidad gubernamental o del rgimen, aumenta con la estabilidad de polticas. Como vimos, en Argentina desde comienzos del 2000, con la reforma impositiva y recortes de salarios y subsidios, junto a las reformas del sistema laboral y previsional, sumadas a su vez a denuncias de corrupcin contra algunos miembros de la Alianza, se produjeron fuertes cadas en la imagen de la Alianza, en un contexto de fuerte descontento y alta tensin social, ante el estancamiento econmico (en 1999 el PBI decreci un 3,4%), alto y creciente desempleo (que haba sido en el ao 1999 de 14.3%), aumento de la pobreza y de la desigualdad (medida por el coeficiente de Gini,22 el cual pas de ser 0,49 en 1999, a 0,5 en el 2000). Y explicamos de qu manera todo esto generaba una diferencia mayor de postura entre los actores de veto encargados de formular polticas econmicas (en este caso la Alianza, al ser el partido que ocupaba la

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Para un anlisis emprico ver Warwick (1992), quien encontr que el nmero de actores de veto y la distancia ideolgica entre ellos llevan a la inestabilidad gubernamental. 22 El coeficiente de Gini es un indicador de la distribucin del ingreso que varia desde 0 a 1, indicando una mayor concentracin (regresividad) en la distribucin a medida que se acerca a 1, y viceversa.

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presidencia) y aquellos partidos opositores (el PJ). Lo cual, a su vez, haca tardar la implementacin o ejecucin de las polticas dispuestas por el ejecutivo. Un ejemplo de esto lo constituyen las largas negociaciones establecidas por parte del ejecutivo con el PJ y sectores sindicales antes de la aprobacin de la ley de flexibilizacin laboral ya mencionada. A la vez que crecan los reclamos para con la Alianza, crecan tambin como dijimos las diferencias de criterio entre el titular del ejecutivo (presidente Fernando de la Ra, representante de la UCR en la coalicin) y su segundo (el vicepresidente Carlos Alvarez del FREPASO). Esto puede notarse en declaraciones pblicas realizadas por este ltimo respecto a la necesidad de cambios en la poltica econmica. De esta manera el FREPASO comienza a tratar desentenderse de las polticas tomadas por el ejecutivo, para no ser incluido en las crticas que se le realizaban a la Alianza. Es decir, sin salir del poder, procuraba hacer como nico responsable de las polticas de ajuste (antisociales) tomadas, al partido radical. As el FREPASO, al alejarse de la posicin del radicalismo, se constituye en un verdadero actor de veto, por lo que aumenta la estabilidad de polticas. Esto puede verse en el grfico 1 si suponemos que el FREPASO, partido B, pasa de la posicin b1 a la posicin b2. Ahora bien, cabe reflexionar acerca de cmo afectan las coaliciones al nmero de actores de veto. Al respecto diremos que si algunos de los dos partidos que formaban la coalicin ganaba las elecciones presidenciales y legislativas (por diputados) con un porcentaje similar al obtenido por la Alianza, probablemente el nmero de actores de veto hubiesen sido dos: el FREPASO o la UCR, segn corresponda, y el PJ (con primera minora en la Cmara de Senadores). De esta manera, podemos decir que las coaliciones incrementan el nmero de actores de veto (en este caso particular, la Alianza agregara un actor de veto, que sera el partido no ganador), incrementando la estabilidad de polticas. Sin embargo si cada uno de los tres partidos fuera mayoritario en cada actor de veto institucional, como sera el caso por ejemplo en que la UCR ocupara la presidencia, el FREPASO la mayora en Cmara de Diputados y el PJ la mayora en la Cmara de Senadores estaramos ante un caso similar al planteado originalmente donde los actores de veto seran tres. Es decir, para llevar a cabo una poltica de reforma sera necesario el acuerdo entre los tres partidos al igual que antes aunque con la desventaja de que la existencia de una coalicin garantiza una relativa congruencia entre sus integrantes en el momento en que se empieza a gobernar, ya que esta desaparece con el tiempo cuando los resultados, en trminos de objetivos cumplidos, no se dan. Siguiendo con nuestro anlisis, la estrategia de separacin llevada a cabo por el FREPASO, es tomada tambin por algunos sectores dentro del radicalismo. Es decir, disminuye el grado de cohesin intrapartidaria. De esta manera, las crticas comienzan a dirigirse nicamente al Presidente de la Ra, aumentando an ms la estabilidad de

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polticas. Por lo que ya no todas las medidas dispuestas por este ltimo son aprobadas en el Congreso como en un inicio. Por su parte no slo que el statu quo no mejor, sino que incluso se agravi an ms. Esto puede verse en la evolucin de algunos indicadores econmicos durante el 2000. En dicho ao se registra una disminucin del 0.8% en el PBI respecto al ao anterior ocasionada, fundamentalmente, por una fuerte cada en la inversin (8.4%). Mientras que el desempleo creci al 15.1% (0.8% mayor respecto al registrado en 1999). Con respecto al ao 2001, todo sigue igual hasta el tres de marzo, fecha en la que renuncia el Ministro de economa, J. Machinea. Lo reemplaza R. Lpez Murphy, quien propone un drstico programa de ajuste que prev entre otras cosas, recortes en el sistema educativo, y en los subsidios a las economas regionales, por 2000 millones. Considerando a esta alternativa como la nica posible para reducir el dficit fiscal debido a la inviabilidad de nuevas subas impositivas y de aumentos en el endeudamiento. Las protestas desde todos los sectores no se hacen esperar, establecindose tomas de universidades, paros laborales nacionales, cortes de ruta, etc. De esta manera, legisladores de la oposicin y de un sector del oficialismo adelantan que no aprobarn esas medidas. Al mismo tiempo que el presidente de la Ra llama a la conformacin de un Gobierno de coalicin con todos los partidos (Pacto de Gobernabilidad), con el objetivo unificar posturas de los diferentes actores de veto para de esta manera disminuir la estabilidad de poltica y as hacer posible una modificacin en el statu quo. En otras palabras, lo que se buscaba, era consensuar polticas efectivas para disminuir el gasto pblico, puesto que, de esta manera, aumentara la confianza externa e interna en el pas, lo que a su vez, provocara una reduccin en las tasas de inters, necesaria para aumentar la inversin y as expandir la economa. Sin embargo, los actores de veto opositores tenan, como vimos, incentivos para no formar parte de esta poltica antisocial, para de esta manera simpatizar con los votantes (conducta maximizadora de votos). Lpez Murphy renuncia a los 17 das de haber asumido. Ahora bien, la nica manera de salir de esta rigidez poltica a la cual se enfrentaba el Gobierno, era incorporar al mismo, a alguien que tuviera la mejor imagen posible en la mayor cantidad de sectores, con el fin de que los representantes de stos (actores de veto opositores) votaran a favor de las medidas que se propusieran, para de esta manera modificar el statu quo. En este contexto, el 20 de Marzo asume como nuevo ministro de economa D. Cavallo, presidente de Accin por la Repblica (AR) y con el respaldo del FREPASO, quien declara que no habr recortes en el gasto pblico y anuncia la implementacin de planes de competitividad, los cuales consistan en la promocin de algunas actividades (agropecuarias e industriales) a travs de reducciones impositivas. As, Cavallo gana el 52% de apoyo popular segn encuestas, y el aval de distintos sectores econmicos. Por lo que, disminuye relativamente la estabilidad de polticas.

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De esta manera, en Junio fue posible adoptar un paquete fiscal que entre otras medidas inclua aumentos en los impuestos a combustibles y ampliacin del IVA junto con algunas reducciones en otros impuestos las cuales ayudaron a moderar el descontento social. Sin embargo, Junio ya acumulaba $4601,2 millones de dficit y se pronosticaba slo para el mes de Julio un dficit de ms de $1000 millones lo cual gener una fuerte desconfianza en el sector financiero reflejada en el gran salto que experiment el riesgo pas (en Julio lleg a 1600 puntos bsicos), afectando al nivel de las tasas de inters, y al valor de los ttulos pblicos. Esto provoc la necesidad por parte del Gobierno de la implementacin de una regla presupuestaria que devolviera confianza a los mercados puesto que se pona en peligro el rgimen de convertibilidad (en donde el valor del peso argentino se ataba al dlar estadounidense). Se anuncia entonces el envo al Congreso del proyecto de Ley de Dficit Cero, el cual estableca que los gastos, no podran ser superiores a los ingresos del Estado. Dado que el colapso de la economa argentina, si no se aprobaba dicha regla numrica, era evidente para casi todos los sectores polticos, econmicos y sociales, disminuye la incertidumbre de las consecuencias de polticas, o en este caso, de no polticas. De esta manera, los polticos estaban presionados a aprobar este proyecto no slo por parte de algunos sectores importantes de la economa, quienes se veran perjudicados por el fin de la Convertibilidad y un supuesto default de la deuda pblica, sino tambin (aunque de manera indirecta) por la poblacin en general, ya que cuando sta tuviera que afrontar los costos de una devaluacin los juzgara culpables, por no haber aprobado dicha ley. Podemos decir entonces que con respecto a la aprobacin sta poltica, la distancia entre los actores de veto no era significativa, por lo que al Ejecutivo slo le bast negociar con el PJ algunas transferencias a las provincias justicialistas. As, el 30 de Julio, el Gobierno logra que se apruebe en el Congreso la Ley de Dficit Cero. Sin embargo, los mercados financieros no reaccionaron como se esperaba, reflejo de la incredibilidad en el Gobierno, por lo que el riesgo pas sigui siendo alto. Por su parte, la regla de dficit cero parece haber sido efectiva para Agosto y Setiembre puesto que de un dficit igual a $105.4 millones y $475.1 millones para ambos meses en el ao 2000, se pasa en el 2001 a un supervit de $470.9 y $124.7 respectivamente. Pero entre Octubre y Noviembre el dficit suma $1557.4 millones. A la vez que el riesgo pas alcanzara prcticamente los 3000 puntos bsicos tras los rumores que afirmaban que el FMI no desembolsara $1260 millones preacordados ante la falta de cumplimiento de las metas fiscales fijadas. El clima de incertidumbre y desconfianza es de tal magnitud que se provoca una corrida bancaria. El Gobierno restringe la extraccin de depsitos lo que produce una situacin social insostenible, mientras se profundizan los intentos por lograr una concertacin poltica a la que no se llega, por lo que el Presidente renuncia.

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Cumplindose la relacin antes mencionada acerca de que prolongadas y fuertes estabilidades de polticas provocan la inestabilidad del gobierno.

Conclusin
Inicialmente explicamos la formacin de coaliciones polticas mediante la teora de los grupos de Olson. Dijimos que para grupos pequeos (como lo es el caso de una coalicin formada por dos partidos minoritarios) con grandes intereses en comn (la presidencia), los beneficios de una unin sern muy grandes, sobre todo en el caso de una regla de votacin de ganador nico, puesto que se estar decidiendo entre compartir votos y obtener alguna participacin en el Gobierno, o no unirse y de esta manera no obtener nada. Luego, definimos a los actores de veto y concluimos que la estabilidad de polticas aumenta con el nmero de actores de veto; con la distancia (o incongruencia) entre estos (de hecho, dos actores completamente congruentes, deberan ser considerados como uno); y con el menor grado de cohesin de cada actor. Y que a su vez, con un statu quo no deseado, una prolongada estabilidad de polticas provocaba una inestabilidad de gobierno o del rgimen. Finalmente, con el objetivo de apreciar el podero de estos conceptos como instrumentos explicativos de las consecuencias de la forma de organizacin que adopte un sistema poltico, los utilizamos para explicar algunos hechos ocurridos en Argentina durante el perodo 1999/2001. Como vimos, en este perodo gobern un partido de coalicin que agreg un actor de veto al sistema. De esta manera, aument la estabilidad de polticas hacindose ms difcil la introduccin de medidas fiscales necesarias para revertir el statu quo. Y dado la gravedad de ste, se gener la ruptura de la coalicin y posteriormente la cada del Gobierno del Presidente de la Ra. Sin embargo, como se advirti oportunamente, no siempre es malo agregar actores de veto. As, en una economa caracterizada por la correcta evolucin de variables macroeconmicas debido a buenas polticas implementadas en el pasado, una alta estabilidad de polticas ser lo adecuado.23 Puede concluirse tambin, que teniendo bien en claro el concepto de actores de veto no hay necesidad de establecer una teora que responda cul sera el sistema poltico conveniente para poder reducir el dficit fiscal de la forma menos costosa (o ms rpida) posible. Es decir, cuando nos preguntemos si, con el fin de reducir efectivamente el dficit pblico, es mejor un rgimen parlamentario o presidencialista?; si se prefiere una legislatura de tipo unicameral o bicameral? Y/o, si es mejor un sistema multipartidista o

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bipartidista? Slo debemos responder que para implementar cambios de poltica fiscal (u otras), ser mejor un sistema con el menor nmero de actores de veto posible; con la mayor congruencia entre ellos; y mayor cohesin intrapartidaria factible (Tesbelis op. cit.). Aunque bien puede pensarse, que un sistema caracterizado por un rgimen presidencialista, una legislatura unicameral y un sistema bipartidista tender a incorporar una menor estabilidad de polticas con respecto a los sistemas polticos mencionados, al ser de stos, el ms coherente con los tres requisitos recin numerados. Anlogamente, pueden hacerse algunos comentarios respecto a reglas de procedimiento para la aprobacin del Presupuesto Pblico. Al respecto, Alesina y Perotti (1996) recomiendan a aquellos pases que busquen reducir el dficit fiscal, fortalecer la rama del Ejecutivo vis a vis la del Legislativo, y a su vez, dentro de la rama del Ejecutivo, robustecer las facultades del Ministro de Economa vis a vis del resto de ministros (denominados ministros gastadores) de manera tal de alcanzar un proceso presupuestario centralizado y de arriba hacia abajo (top-bottom). Ahora bien, pueden explicarse estas recomendaciones a travs del concepto de actores de veto. Ser preferible que el Ejecutivo realice el presupuesto ya que ste constituye un solo actor de veto (con excepcin del caso donde exista una coalicin, donde se generar una guerra de nervios24 entre los integrantes de las mismas a diferencia de la Legislatura en donde suelen haber ms de uno por lo que ser ms difcil y por ende ms costoso llegar a un acuerdo. Por otro lado, dado que los ministros tienen jurisdiccin exclusiva sobre sus respectivas reas polticas, cada uno se convertir en un actor de veto y luchar por los intereses de su sector para de esta manera ganar prestigio (querrn maximizar el presupuesto correspondiente a sus jurisdicciones) por lo que tambin se generar entre estos una guerra de nervios que impedir el logro de un presupuesto responsable. En cambio, si el Ministro de Economa se encarga de realizar el Presupuesto, o por lo menos de estipularle un cierto monto para que luego los dems ministros, o legisladores en su caso, determinen como asignar o distribuir estos fondos, no se dar esta lucha de intereses o s, pero slo de participacin, mantenindose el monto total del Presupuesto en el nivel prefijado por el Ministro de Economa.

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Esto explica el porqu Roubini y Sachs (1989, b) recomiendan gobiernos Parlamentarios (de coalicin) en el caso de un buen funcionamiento de la economa. 24 Alesina y Drazen (1991) desarrollan un modelo en donde polticos incongruentes (representantes de distintos sectores sociales) discuten qu sector social ser el que sufra los costos de un ajuste presupuestario generndose una guerra de nervios entre ellos, lo que demora la adopcin de poltica necesarias para reducir el dficit fiscal.

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ESTADSTICAS RESUMEN (ARGENTINA 1997/2001)

Indicadores Econmicos Sector Real


1997 (en millones de pesos 277,441 8.1 10,088.5 (4,236.7) -1.5 288,123 3.9 9,594.9 (4,158.7) -1.4 -1.84 14.9 12.9 278,369 -3.4 9,509.6 (7,347.5) -2.6 76.7 14.3 276,173 -0.8 6,317.3 (6,936.3) -2.4 -5.6 14.7 263,870 -4.5 4,800.9 (8,170.5) -3.2 17.8 18.3 1998 1999 2000 2001

Perodo P.I.B. argentinos ($) a precios de 1993) P.I.B. (variacin anual en %) Supervit Primario (millones de $ a precios de 1993) Balance fiscal (millones de $ a precios de 1993) Balance fiscal (% del P.B.I) Dficit pblico (Variacin anual en %) Desempleo (%)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la EPH del INDEC y del Ministerio de Economa.

Indicadores econmicos de Mercado y Calificaciones Internacionales 1997 5.9 461 1998 -37.4 709 Ba3 BB 1999 26.7 527 B1 BB 2000 -23.5 777 B1 BB 2001 -48.8 4,301 Ca SD

Perodo Bolsa (variacin ao corriente MERVAL en %) Bonos (EMBI puntos bsicos UST) Calificacin Moodys Calificacin Standard and Poors

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de JP Morgan Securities Inc., Moodys Inverstors Service y Standar and Poors.

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