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O orçamento público brasileiro.
Suas origens, princípios norteadores e forma de execução
http://jus.com.br/revista/texto/14940
Publicado em 05/2010

Antônio Carlos da Cunha Gonçalves (http://jus.com.br/revista/autor/antonio-carlos-da-cunha-goncalves)

1.INTRODUÇÃO
A relevância do tema em apreço e a sua essencialidade para o Estado seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais com princípios destinados a orientar a futura elaboração legislativa, retirando previamente do legislador ordinário parcela de seu poder legiferante. O princípio constitucional da legalidade das despesas públicas, corolário do princípio da legalidade tributária, conquistado a duras penas, informa-nos que nenhuma despesa pode ser feita sem uma prévia aprovação legislativa. No entanto, não podemos esquecer que todo o poder emana do povo e, em última análise, é ele quem acaba aprovando ou reprovando a utilização da receita pública em determinada despesa (!). Como cediço, é a lei do orçamento que fixa as despesas do exercício, sendo vedada a concessão de créditos ilimitados. Mas de onde surgiu a ideia de criar um orçamento para gerir a receita pública? Quais são os princípios que devem ser observados na elaboração de tal planejamento? Como é elaborado o nosso orçamento? Procuraremos responder essas perguntas neste ensaio, sem muitas delongas. Um orçamento, em contabilidade e finanças, é a expressão das receitas e despesas de um indivíduo, organização ou governo, relativamente a um período de execução determinado. Deriva do processo de planejamento da gestão, onde se deve estabelecer objetivos e metas materializados em um plano financeiro, isto é, contendo valores em moeda, para o devido acompanhamento e avaliação da gestão. Não é apenas a mera fixação de receitas visando o pagamento de certas despesas, mas sim o direcionamento das receitas públicas para cumprimento das diversas finalidades estatais, atribuindo verbas a cada uma das diversas dotações orçamentárias, desdobrando-se cada uma delas em vários elementos de despesas, atendendo ao princípio da transparência orçamentária e possibilitando a fiscalização e o controle eficiente dos gastos públicos pelo Legislativo. No entanto, o orçamento público não nasceu do modo como o temos hoje. Como parte do ordenamento jurídico, que é dinâmico e se modifica conforme a sociedade se evolui, o orçamento público, também, foi se modificando com o tempo, ganhando cada vez mais um aspecto social e deixando de ser a simples análise das contas públicas. Hoje, o exame do orçamento permite identificar o plano de ação governamental, bem como saber se as promessas de campanhas do governante eleito estão refletidas ou não nesse programa de governo. O nosso intuito, nesse artigo, é demonstrar a evolução do orçamento público desde seu surgimento na Idade Média, passando pela Idade Moderna e chegando à Idade Contemporânea. Mas não é só! Buscaremos demonstrar a evolução principiológica orçamentária brasileira em nossas Cartas Constitucionais e, por fim, esclarecer como é elaborado o orçamento que, hoje, possuímos. Não temos o intuito de esgotar o assunto, mas de trazer importantes considerações que, certamente, irão auxiliar o leitor a compreender os programas contidos em nossas leis orçamentárias, e, principalmente, o motivo pelo qual o governo decide por executar determinada obra ou colocar em prática determinado programa. Certo é que a Administração é dotada de uma grande parcela de discricionariedade, no entanto, tal discricionariedade da Administração deve ser positivada, tornando-se um plano de metas, um orçamento, que como já sabido, deve ser cumprido.

2.ASPECTOS HISTÓRICOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO
O estudo do orçamento público, com características contemporâneas, remota à década de 1920 nos Estados Unidos da América,
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fato é que a origem do orçamento não se deu a partir de um olhar financeiro contemporâneo. era necessário estabelecer mecanismos que proporcionassem bases seguras na condução das atividades empresariais. sem o consentimento de certos órgãos colegiados. coativamente. não existiam os Estados Nacionais. Tal situação só foi alterada quando se passou a exigir o consentimento dos principais vassalos reais para a cobrança dos tributos adicionais. passaram a ser permanentes. que buscava a limitação dos poderes do Soberano que. sobretudo. divino. o Rei lançava tributos adicionais o que. tal conceito está intimamente ligado à previsão das Receitas e fixação das Despesas públicas. por um lado. Na insuficiência dos ingressos dominiais para o atendimento das necessidades supervenientes e extraordinárias. em 1215. o francês JULES HENRI FAYOL. não se pode deixar de reconhecer. Nesse sentido.quando a gestão empresarial deu enormes saltos de qualidade. essencial à segurança e a manutenção daquela sociedade. ALIOMAR BALEEIRO preleciona que: com o tempo. econômicas e militares se estabeleciam nos feudos. durante um determinado exercício. que obrigaram o Rei João-Sem-Terra a se submeter ao conselho do reino (que mais tarde viria a se tornar o Parlamento inglês). que se reuniam em conselhos ou assembleias. externou o sentimento de que o Poder Real deveria ser exercido dentro de limites. comerciais. através da exigência de autorização parlamentar para a cobrança de tributos. receberam nomes específicos. As origens históricas do orçamento têm em conta as características sociais. Na atualidade. contábil e administrativas). vedando a cobrança de qualquer tributo sem o consentimento deste. Desde 1916. que: jus. que definiam e contextualizavam o seu aspecto financeiro. com o desenvolvimento do pensamento empresarial e acadêmico. para efetuar o acompanhamento e controle da função administrativa. gerando a impossibilidade do Monarca. o Orçamento Público é o documento legal (ou o cojunto de documentos legais) contendo a previsão de receitas e despesas de um governo. surgiram as técnicas orçamentárias que conhecemos. Inicialmente. Assim. A partir de então. o orçamento se apresenta como um método utilizado pela Administração para coordenar as despesas e receitas públicas. durante o Absolutismo. essas assembléias. dentre os quais se incluía a impossibilidade de cobrança arbitrária de tributos. já defendia que as empresas eram conjuntos de funções (técnicas. desde já. era visto como fonte de poder absoluto. por outro. a instituição de tributos só seria possível se existisse um caráter extraordinário e o consentimento dos principais súditos. ou levantar empréstimos forçados. em sua obra Adminstração Industrial e Geral. nas palavras de RICARDO LOBO TORRES. na época. em cada país. para autorizar a instituição do tributo tido como extraordinário e essencial.br/revista/texto/14940/o-orcamento-publico-brasileiro/print 2/14 . o Rei podia dispor de numerários obtidos mediante a cobrança de impostos conforme os desígnios reais. hoje. Nesse sentido. imprimindo-lhe organização e possibilitando um panorama geral dos negócios públicos bem como a avaliação e a correção do emprego dos recursos públicos. nas relações de subordinação dos servos ao senhor feudal. demonstrava a arbitrariedade na formação e recebimento dos recursos reais. os monarcas encontravam dificuldade em criar impostos novos e manejar os antigos. Esses estilos provam que desde a alta Idade Média. Em outras palavras. a construção das relações sociais. no seio de vários povos da Europa. no mundo contemporâneo. políticas e econômicas existentes na Idade Média. Como. que é marcado pela técnica e racionalidade financeiras [01]. as origens orçamentárias são identificadas nas Revoluções Liberais europeias ocorridas.com. a assinatura da Magna Carta. Se. nos séculos XVII e XVIII. o Orçamento Público. No Absolutismo. Em outras palavras. propiciando o desenvolvimento de diversas técnicas de gestão e de elaboração do orçamento. Orçamento Público é o instrumento de planejamento e execução das finanças públicas. segurança. Na verdade. O Rei cobrava dos senhores feudais um valor referente à utilização das terras reais. a origem do orçamento advém desde o período de transição do Mercantilismo para o Liberalismo. e nas relações de apoio recíproco deste com o Rei. Tal preço dominial era o que proporcionava a formação e manutenção do exército real. fundamentalmente. à limitação do poder absoluto do soberano por meio de pressupostos legais que impediam a cobrança arbitrária de tributos. em troca de alimentos. [02] Diante da mobilização dos barões ingleses. Se. abrigo e segurança. financeiras. as origens orçamentárias estão identificadas. arrecadar os tributos almejados. dentre elas. o orçamento vinculou-se às reivindicações da burguesia. acarretando que a vontade do Rei se confundia com o próprio ordenamento normativo. Viriam a tomar caráter periódico e. que pretendiam falar em nome dos contribuintes.

O Estado liberal. ou para conter os quadros inflacionários. verdadeiro. sem a necessidade de intermediação dos senhores feudais. principalmente.) a sociedade como estava. não bastava o simples equilíbrio das contas estatais por meio de uma equalização entre receitas e despesas. Executivo e Judiciário e a criação de um Parlamento permanente demonstravam a existência de um novo panorama filosófico. já que sequer oferecia soluções às reivindicações dos direitos sociais. a atividade financeira obedecia a uma política eminentemente conservadora". cujos valores advieram do liberalismo. nem garantia o pleno funcionamento do mercado ou soluções que pusessem fim às constantes crises econômicas. sem a nota da publicidade que marca os tributos permanentes. fotalecido com o surgimento da teoria geral de JOHN MAYNARD KEYNES (Teoria Keynesiana). expresso na possibilidade de cobrança de tributos direta e permanentemente. a liberdade de seus cidadãos. custeado através do aumento de tributos e da criação de outras receitas orçamentárias. inclusive a benefício desta nos momentos de desequilíbrios cíclicos. controlando os preços. em busca do crescimento econômico. Os velhos princípios de técnica orçamentária consagrados pelas gerações anteriores. promover investimentos. Noutro giro. Atuando funcionalmente.. Pautado em normas constitucionais. O Estado liberal traçou limites claros ao exercício do poder pela autoridade real ou republicana: a Teoria Constitucional. [06] Diante da crise do Estado Liberal. Ao aumentar as prestações públicas.esses impostos. por uma autoridade fortalecida devido à unidade nacional. Escreve ALIOMAR BALEEIRO que para o liberalismo "o melhor governo seria o que governasse menos. que era pautado na ideia de que não cabia ao Estado a intromissão no setor econômico. Diante disso: as idéias e práticas buscam empregar o orçamento como o aparelho para combater fases de depressão e de desemprego. houve o rompimento da ideia de um orçamento neutro e se procurou ampliar o papel do Estado na sociedade e na economia. É imperioso ressaltar que a teoria keynesiana foi fomentada na crise capitalista da terceira década do século XX. instituindo monopólios e criando barreiras aos mercados internos. a rigor. a melhor despesa a menor possível (. o Estado de Bem-estar Social. levadas a cabo pelos trabalhadores a partir do século XIX . o orçamento liberal tanto assegurava a cobrança permanente de tributos com vistas ao atendimento das despesas dos Estados Nacionais.com. fruto das Revoluções Liberais. o Estado de BemEstar Social criou um sistema baseado na solidariedade que visava reduzir as desigualdades sociais. o orçamento passava a ser utilizado para combater as crises do sistema capitalista e. não se confundem com os que permanentemente passam a ser cobrados a partir da instauração da estrutura liberal de Governo. limitava-se a assegurar a inexistência de déficits fiscais através da harmonização entre os recursos gastos e os impostos arrecadados [05]. período em que se exigiu do Estado uma maior intervenção sobre o domínio econômico. a burguesia concebeu o Estado de Direito. Aconteceu que o agravamento da crise econômica do Estado e a necessidade de que este interviesse no domínio econômico possibilitou o advento de um novo modelo de Estado. [07] jus. como garantia. o problema da falta de empregos. não significou discricionariedade relativa às finanças públicas. vergam ao peso dessa tarefa enorme. normativamente. O fortalecimento da autoridade real. para que o Estado cumprisse o seu novo papel. a atividade financeira estatal devia orientar-se para influir sobre a conjuntura econômica. passando o orçamento a ser utilizado para a avaliação da compatibilidade anual entre as despesas e as receitas públicas [04]. posto que eram apropriados privadamente. planejamento financeiro-estatal para atender às novas demandas surgidas. escreveu que o orçamento se inclina a transformar-se em alavanca de comando da conjuntura econômica. [03] Com a criação do Estado de Direito. Investida no poder. limitando-se à interferência mínima na economia. a separação dos poderes em Legislativo. ficou evidente a insuficiência desse modelo orçamentário. Nesse contexto. ALIOMAR BALEEIRO. no campo econômico. estabeleceu um modelo de Estado em que a preocupação financeira. o que possibilitou o lançamento e a cobrança regular de tributos efetuados.. foi possível organizar e publicizar as finanças públicas.br/revista/texto/14940/o-orcamento-publico-brasileiro/print 3/14 . sobretudo na esfera da previdência e seguridade social e dos subsídios. as garantias individuais. Estudando a forte influência keynesiana sobre o orçamento. O dogma liberal. identificava-se por um comportamento eminentemente negativo. era necessário um. sobrepondo-se à iniciativa privada. particularmente a orçamentária. político e econômico que refletiria na própria concepção orçamentária. além de definir os requisitos e limites para a utilização dos recursos públicos. Nesse contexto.

a economia. Através dele é que se fixam os objetivos a serem atingidos pelo Estado. [09] Nesse sentido. a alternativa estaria fundada na redução dos excessos provenientes duma época em que a doutrina Keyneseana dominava a política econômica e fiscal dos Estados. inaugurando um modelo em que a saúde financeira do Estado é mantida por suas próprias fontes. Não se contrapõem às normas. de 04. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de intervenção no domínio econômico. desautoriza a interpretação que propõe a redução dos gastos sociais. A Lei de Responsabilidade Fiscal reforçaria essa perspectiva. superadora de concepções positivistas. Na formação dessa nova concepção fiscal.03. de 17. que: Os princípios.OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO Ensina-nos RICARDO LOBO TORRES.br/revista/texto/14940/o-orcamento-publico-brasileiro/print 4/14 . que em conjunto materializam o planejamento e a execução das políticas públicas de cada ente da Federação. 3.numa visão ampla. Mas os princípios ainda comportam grau elevado de abstração e indeterminação. Essa nova perspectiva resultou na alteração da perspectiva eminentemente política do orçamento. as normas jurídicas é que se dividem em normas-princípios e normasdisposições. Para outros. Assim. e não a eficácia própria da regra concreta. sobretudo.com.) Os princípios financeiros são dotados de eficácia. que servia. a partir da Lei nº. o neoliberalismo tem sido a alternativa. além ou acima do Direito (ou do próprio Direito positivo). Contrariamente. conduziram à crise do Estado de Bem-estar Social a partir dos anos 70.fazem parte do complexo ordenamental. atributiva de direitos e obrigações. compreende a elaboração e a execução de três leis básicas: (i) o Plano Plurianual ("PPA"). Para o discurso conservador. Em resumo.05. implicitamente. também eles . Redução dos gastos sociais e redução de intervenção estatal na ordem econômica compõe algumas das características desse Estado Mínimo. A justiça e a segurança jurídica começam a adquirir concretitude normativa e ganham expressão escrita. o aumento na tributação e passou a ser utilizado pelos governos para o planejamento econômico recaindo sobre todos os setores da economia. Usando as palavras de RINALDO SEGUNDO: Os sucessivos déficits orçamentários. (. desenham-se modelos de superação da crise do Welfare State. A própria Constituição Federal de 1988. o orçamento público é o ato administrativo através do qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo a executar determinada despesa pública. Atualmente. contrapõem-se tão-somente aos preceitos. dentre outros fatores. intervindo e dirigindo seus rumos. o orçamento deixa de ser mero documento financeiro ou contábil para passar a ser o instrumento de ação do Estado. os governos contemporâneos não se resignam a planejar apenas a administração pública e passaram a planejar. produzem efeitos e vinculam a eficácia principiológica. e com o advento da Lei Complementar nº 101. pois. de atuação do Estado perante a sociedade. o orçamento deixou de ser um mero documento estático de previsão de receitas e autorização de despesas para se constituir em um documento dinâmico. integrado aos sistemas de contabilidade pública. Em direito administrativo brasileiro. como escudo de defesa dos contribuintes para conter as despesas governamentais e. 4. colocando-a como centro da política. os gastos sociais devem ser empregados em maior volume e de forma mais racional. destinada a cobrir o custeio do ente ou a seguir a sua política econômica. O orçamento público brasileiro. solene. Os princípios representam o primeiro estágio de concretização dos valores jurídicos a que se vinculam. isto é. as exacerbadas subvenções ao capital privado e o volume de receitas incompatíveis com as despesas a serem despendidas.1964. [10] jus. literalista e absolutizantes das fontes legais . (ii) a Lei de Diretrizes Orçamentárias ("LDO") e a Lei de Orçamento Anual ("LOA"). o orçamento público ganhou o status com de orçamento-programa.2000.. Do ponto de vista dos investimentos sociais. sendo enunciados genéricos que quase sempre se expressam em linguagem constitucional ou legal. JORGE MIRANDA afirma que: Os princípios não se colocam. numa interpretação calcada na vedação do retrocesso.. parece-nos que a melhor interpretação é aquela que procura redirecionar os gastos públicos para os setores mais carentes de cidadania. retoma-se a preocupação com a compatibilização entre receitas e despesas.320. [08] No Brasil. conducente à normativa plena. também.Nesse sentido. estão a meio passo entre os valores e as normas na escala da concretização do direito e com eles não se confundem. conforme estudaremos adiante.

sempre deram tratamento privilegiado à matéria orçamentária. o princípio do equilíbrio orcamentário foi revigorado com uma nova roupagem em face dos crescentes déficits estruturais advindos da dificuldade do Estado em financiar os extensos programas de segurança social e de alavancagem do desenvolvimento econômico. é o que ocorreu. os princípios orçamentários foram desenvolvidos pela doutrina e pela jurisprudência.1891. Tal orçamento continha normas relativas à elaboração dos orçamentos futuros e dos balanços. no entanto. e amortisação da Divida Publica. permitindo que as normas orçamentárias adquirissem crescente eficácia. nas palavras de ARIZIO DE VIANA. orientava a comissão parlamentar de finanças jus. em especial o administrador. regulou o funcionamento das assembleias legislativas provinciais definindo-lhes a competência na fixação das receitas e despesas municipais e provinciais. o princípio da anualidade ou temporalidade. A reforma da Constituição Imperial de 1824. instituiu as primeiras normas sobre o orçamento público brasileiro. sendo a sua elaboração uma competência do Ministro da Fazenda. projetando efeitos sobre o processo legislativo. outorgada em 25. tivessem efetividade social e fossem observadas por seus receptores. foram introduzidas profundas alterações no processo orçamentário. 1º.Como resultado da história da gestão dos recursos públicos.12. [11] (SIC) Inseriu-se. não sendo observado o princípio da universalidade. procedência ou destino.08. e igualmente o orçamento geral de todas as despezas publicas do anno futuro. O Ministro de Estado da Fazenda.e a reserva de parlamento .1834. sujeita à sanção do Poder Executivo . um Balanço geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno antecedente. e que foi em parte relativizado com o advento do Estado do Bem-estar social no período pós-guerra. no período compreendido entre 1822 e 1829.para a aprovação do orçamento. Todavia. De maneira crescente.1824. e da importancia de todas as contribuições. CR/1891). inclusive a dos fundos. Foi com a Constituição Imperial. "a iniciativa sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que.03. ou sejam substituidas por outras. desde a Imperial até a atual.a competência para a aprovação é privativa do Poder Legislativo. Somente com o Decreto Legislativo de 15. e cabendo à Assembleia-Geral a sua discussão e aprovação. serão annualmente estabelecidas pela Assembléa Geral. gradativa e cumulativamente. relativizados. Com o advento do governo republicano e a promulgação da Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. que produzissem o efeito desejado. como visto no Capítulo 1 deste ensaio.com. em 24. no Brasil a ordem constitucional. foram sendo incorporados novos princípios orçamentários às várias cartas constitucionais reguladoras do Estado brasileiro.02. Eis os dispositivos em comento: Art. que estiverem applicadas aos juros. apresentará na Camara dos Deputados annualmente. até que se publique a sua derogação. tão precioso ao Estado Liberal do século XIX. colaborando no exercício da função jurisdicional ao permitir a aplicação de uma norma a uma situação não regulada especificamente.br/revista/texto/14940/o-orcamento-publico-brasileiro/print 5/14 . 171. Art. à instituição de comissões parlamentares para o exame de qualquer repartição pública e à obrigatoriedade dos ministros de Estado apresentarem relatórios impressos sobre a situação dos negócios a cargo das respectivas pastas e a utilização das verbas sob sua responsabilidade. e rendas publicas. á excepção daquellas. que se instaurou. possibilitando a colmatagem das lacunas existentes no ordenamento e auxiliando na interpretação do direito orçamentário. os princípios orçamentários foram sendo. também. por exemplo. de qualquer natureza. mediante entendimentos reservados e extra-oficiais.advindo do princípio geral da submissão da Administração à lei . A elaboração do orçamento passou à competência privativa do Congresso Nacional (artigo 34. Nas décadas de oitenta e noventa. de conturbada elaboração (sendo redigido. que significa que a autorização legislativa do gasto deve ser renovada a cada ano. por um grupo de dez cidadãos pertencentes ao Partido Português). Nossas Constituições. fixou-se o princípio da legalidade da despesa . havendo recebido dos outros Ministros os orçamentos relativos ás despezas das suas Repartições.onde a despesa pública deve ter prévia autorização legal.1830 é que o primeiro orçamento geral do Império brasileiro veio a ser aprovado. o Brasil somente teve orçamentos para a Corte e a Província do Rio de Janeiro. estatuindo a reserva de lei . Com a inserção da anualidade. Como princípios informadores do direito. 172. ou pelo menos transformados. Tal diploma constitucional. ou seja. incorporados ao sistema normativo. às portas fechadas. Todas as contribuições directas. em 12. Alguns desses princípios foram adotados determinados momentos por condizerem com as necessidades da época e posteriormente abandonados. bem como regrando a repartição entre os municípios e a sua fiscalização. com o princípio do equilíbrio orçamentário. logo que esta estiver reunida. mas continuarão. pois o orçamento era para viger por um ano. dos empréstimos e dos subsídios. conforme passaremos a analisar.a aprovação da peça orçamentária deveria observar um regular processo legislativo . referente ao exercício de 1831/32. ou mesmo mitigados. o qual previa que o orçamento deveria conter todas as receitas e despesas da entidade. em seus artigos 171 e 172.

os riders dos norte-americanos. A reforma Constitucional de 1926 tratou de eliminar as distorções observadas no orçamento da República. prescrevendo que a autorização legislativa se refira a despesas específicas e não a dotações globais. que reformou profundamente a organização da chamada República Velha (buscando "organizar um regime democrático. promover duas alterações significativas: (i) a proibição da concessão de créditos ilimitados e (ii) a introdução do princípio constitucional da exclusividade. A mudança refletiu um aprimoramento da técnica orçamentária. a competência do Poder Executivo para elaboração da proposta.03. ou ainda. que: jus. ser emendado. ou da pureza orçamentária. que regulou a utilização dos saldos financeiros apurados no exercício anterior pelo Tesouro ou entidades autárquicas e classificou como receita do orçamento o produto das operações de crédito. que introduziram o registro de hipotecas no Brasil e até a alteração no processo de desquite propiciaram.. ou os Bepackungen dos alemães. por antecipação de receita ou não. de 24. ou ainda os cavaliers budgetaires dos franceses). outorgada por Getúlio Vargas em 10. inclusive. ressalvadas: a autorização para abertura de créditos suplementares e para operações de crédito como antecipação de receita.01. Buscou-se. no plano constitucional. pelo menos a parte variável.07. a qual ALIOMAR BALEEIRO costumeiramente chamava de "o parto da montanha". a dotação. vedando a concessão de créditos ilimitados. já na sua formulação clássica.10. Na primeira.) § 1º As leis de orçamento não podem conter disposições estranhas à previsão da receita e à despesa fixada para os serviços anteriormente criados. limita o conteúdo da lei orçamentária. a experiência orçamentária da República Velha se revelou inadequada. Essa foi a primeira inserção deste princípio em textos constitucionais brasileiros. de 17. obedecendo.1934. com o advento da Lei nº 4. Prática essa denominada por EPITÁCIO PESSOA. e a determinação do destino a dar ao saldo do exercício ou do modo de cobrir o déficit. Tal norma de limitação dos créditos orçamentários permaneceu em quase todas as constituições subsequentes à reforma de 1926.320. à rigorosa especialização. que se confunde com a própria questão da legalidade da despesa pública e é a razão de ser da lei orçamentária. principalmente. encerrando a explicitação da finalidade e da natureza da despesa e dando efetividade à indicação do limite preciso do gasto.11. (. Cabia ao Poder Legislativo a análise e votação do orçamento. Na segunda. podem ser autorizadas quaisquer operações de crédito. A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934.1964. Tal princípio só veio a ser expresso quando promulgada a Constituição de 1934. que podia.1988. para tanto. em 1922. não mais se autoriza a inclusão na lei orçamentária de normas sobre o destino a dar ao saldo do exercício como o fazia a Constituição da República Federativa do Brasil.. a Constituição de 1934 estabeleceu que a despesa deveria ser discriminada.1967. como forma de se tirar proveito de um processo legislativo mais rápido. ou seja. ou especialidade. segundo a qual a lei orçamentária não deveria conter matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa. em toda parte. as denominadas "caudas orçamentárias" (tackings dos ingleses. Expõe EBER SOEHLER SANTA HELENA. são mais sensíveis à criação de despesas do que ao controle do déficit. Não se incluíam nessa proibição (i) a autorização para abertura de créditos suplementares e para operações de crédito como antecipação da receita e a (ii) determinação do destino a dar ao saldo do exercício ou do modo de cobrir o deficit. Trata-se do princípio da especificação. da discriminação da despesa. O princípio da exclusividade. Os parlamentos. sendo exceção a Constituição dos Estados Unidos do Brasil. promulgada 16. O princípio da exclusividade sofreu duas modificações na Constituição da República Federativa do Brasil de 05.na confecção da lei orçamentária" [12]. 34. Contudo. O princípio da especialidade abrange tanto o aspecto qualitativo dos créditos orçamentários quanto o quantitativo. segundo o próprio preâmbulo) restaurou. Além disso.br/revista/texto/14940/o-orcamento-publico-brasileiro/print 6/14 .com. a liberdade. ao inserir-se preceito prevendo: Art. a justiça e o bem-estar social e econômico". que passou à responsabilidade direta do Presidente da República.1937. impedindo que nela se pretendam incluir normas pertencentes a outros campos jurídicos. de "verdadeira calamidade nacional" e pelo saudoso RUY BARBOSA como "orçamentos rabilongos". que assegure à Nação a unidade.

outorgada em 10. a elaboração do orçamento continuava sendo de responsabilidade do Poder Executivo . da CF/88). como nos ensina MARCO NÓBREGA ao analisar a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101. toda vez que ações ou fatos venham a desviar a gestão da equalização.03.O princípio da especificação tem profunda significância para a eficácia da lei orçamentária. de modo a evidenciar a completa situação fiscal para o período. Tais princípios são complementares e preveem que todas as receitas e todas as despesas de todos os Poderes. foi promulgada a Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946. medidas devem ser tomadas para que a trajetória de equilíbrio seja retomada. ex vi do atual art. "b". na de 1969 e art.br/revista/texto/14940/o-orcamento-publico-brasileiro/print 7/14 . atualmente. Além disso. caso em que reabertos nos limites dos seus saldos. 167.320/64. liberdade de manifestação. em 18. Sob a égide da Constituição de 1946 foi aprovada e sancionada a Lei nº 4. para a manutenção dos poderes constituídos.1937 (mesmo dia em que foi implantado o regime ditatorial do Estado Novo). órgãos e entidades devem estar consignadas num único documento. determinando a fixação do montante dos gastos. como nas demais anteriores. na de 1969 e art. dos Estados. devolvendo ao Poder Legislativo suas prerrogativas quanto à análise e aprovação do orçamento. III. dentre outros) e no campo financeiro reafirmou a competência do Poder Executivo quanto à elaboração da proposta orçamentária.2000) e o princípio do equilíbrio: O grande princípio da Lei de Responsabilidade Fiscal é o princípio do equilíbrio fiscal.com. inclusive com a introdução da técnica do orçamento-programa a nível federal. proibindo a concessão de créditos ilimitados. Dessa forma. VI (art. Esse princípio é mais amplo e transcende o mero equilíbrio orçamentário. que incorporou importantes avanços em termos de técnica orçamentária. § 2º (art. Assim. § 4º. VII (art.1964).09. na de 1969 e sem previsão na de 1946). buscando legalizar e institucionalizar o regime militar. manteve intactos os princípios orçamentários até então consagrados. não mais se busca o equilíbrio orçamentário formal.03. Inserem-se neste contexto as normas que limitam os gastos com pessoal. que junto do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. numa única conta. serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente. que previa a aprovação pelo Legislativo de verbas globais por órgãos e entidades. veto que foi derrubado pelo Congresso Nacional. encontra-se expresso no texto constitucional. acolhidas nas Constituições de 1967 e de 1988 [14] e a vedação à realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital (art. com status de Lei Complementar.11. vedando a transposição. consagrou as liberdades individuais previstas na Constituição de 1934. que na Constituição de 1988. esteio da democracia. 62. dos Municípios e do Distrito Federal". mas sim o equilíbrio amplo das finanças públicas. de 04. conforme publicado no Diário Oficial do dia 05. 62. "a". inclusive emendas à proposta do governo.320. Nessa Constituição. uma vez que as casas legislativas não foram instaladas e os orçamentos do período compreendido entre 1938 e 1945 terminaram sendo elaborados e aprovados pelo Presidente da República. Com o fim do Estado Novo.1946. estatuindo "Normas Gerais de Direito Financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União.e seu exame e aprovação seria da competência da Câmara dos Deputados e do Conselho Fiscal. com o assessoramento do recém criado Departamento Administrativo do Serviço Público ("DASP"). como hoje dispõe o art. 75 na de 1946). 15.1967.05. não constou da Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1937.64. de mesma data. demonstrando cabalmente a importância da existência de uma lei orçamentária. Verdadeiro estatuto das finanças públicas." Dispositivo que teve a expressão no mínimo vetada pelo Presidente da República João Goulart. entretanto. decorrente da Revolução de 1964) registrou pela primeira vez em um texto constitucional o princípio do equilíbrio orçamentário. [13] Tal princípio. finalmente pode o princípio referir-se ao aspecto temporal. Pode ser também de caráter qualitativo. que haviam sido retiradas pela Constituição de 1937 (igualdade de todos perante a lei. Ou. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa farse-á no mínimo por elementos. A Constituição da República Federativa do Brasil de 1967 ("promulgada" em 15. em seu artigo 15. tendo sido abandonado pela doutrina o equilíbrio geral e formal. o período do Estado Novo marcou de forma indelével a ausência do estado de direito. Assim. limitando a vigência dos créditos especiais e extraordinários ao exercício financeiro em que forem autorizados. A Lei nº 4. consciência e crença. remanejamento ou a transferência de recursos de uma catergora (SIC) de programação para outra ou de um órgão para outro. Durante o Estado Novo.05. separação dos Poderes. inviolabilidade do sigilo de correspondência. art. 167. de 17. 62. 75 na de 1946). tal prerrogativa não chegou a ser exercida. embora não se deixe de postular a busca de um equilíbrio dinâmico. estabeleceu que a despesa fosse discriminada no mínimo por elementos ("Art.agora a cargo de um departamento administrativo a ser criado junto à Presidência da República . §1º. 167. Equilíbrio fiscal significa que o Estado deverá pautar sua gestão pelo equilíbrio entre receitas e despesa. [15] Os princípios da unidade e da universalidade também sofreram alterações na Constituição de 1967. § 1º. jus. salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício. no entanto. O axioma clássico de boa administração para as finanças públicas perdeu seu caráter absoluto. soberanamente aprovada pelo Parlamento. 167.

um Plano Plurianual ("PPA"). e com a extinção da Conta-movimento. observadas em seu âmbito a unidade e a universalidade. os gastos com subsídios e praticamente a totalidade das operações de crédito de responsabilidade do Tesouro. que consistia no orçamento de investimento das empresas estatais (empresas públicas. uma vez que se trata. A adoção do Orçamento de Investimento nas empresas nas quais a União. O princípio da não afetação de receitas determina que essas não sejam previamente vinculadas a determinadas despesas.A partir de 1967. entretanto. o princípio da programação veio propiciar uma ligação entre o planejamento de médio e longo prazo com o orçamento anual. foi nessa Constituição que. o orçamento público brasileiro compreende a elaboração e a execução de três leis básicas: (i) o Plano Plurianual ("PPA"). pelo Presidente da República. parcela considerável dos dispêndios da União não passavam pelo Orçamento Geral da União ("OGU"). não permitindo sua ampliação mediante lei complementar. A Constituição de 1967 o adotou. ressalvada a sua aplicação nos impostos únicos e naqueles tributos cuja própria Constituição e as leis complementares vedava. tributária e creditícia . com a gradativa inclusão no OGU do OM. em relação promíscua com as prestações da Previdência Social. Não há aqui. no Banco do Brasil e de outras medidas administrativas. suas subsidiárias e controladas direta ou indiretamente pela União). no momento oportuno. para compor com elas um orçamento distinto. Tais despesas eram realizadas autonomamente pelo Banco Central ("BACEN") e Banco do Brasil ("BB") por intermédio dos denominados Orçamento Monetário ("OM"). por sua vez. O orçamento discutido e aprovado pelo Congresso Nacional não incluía os encargos da dívida mobiliária federal. Todos estes documentos eram aprovados. correspondeu a um avanço na aplicação do princípio da universalidade dos gastos. o da programação – a programação constante da lei orçamentária relativa aos projetos com duração superior a um exercício financeiro devem observar o planejamento de médio e longo prazo constante de outras normas preordenadoras. de 01. Ainda tinha-se o chamado Orçamento-SEST. Não obstante o fato das Constituições e das legislação infraconstitucional alardearem os princípios da universalidade e unidade orçamentária. por se tratar de instrumento de planejamento complementar à autorização para a despesa contida na lei orçamentária anual. §3º . A Carta de 1988. ainda que excluídos os dispênidos relativos à manutenção destas entidades. que em jus. anistias.com. e Conta-movimento. é que se passou a dar efetividade aos princípios da unidade e da universalidade orçamentária. na prática. na Constituição de 1988. observadas as exceções indicadas própria Constituição. assim.que estipula a publicação bimestralmente de relatório resumido da execução orçamentária. subsídios e benefícios de natureza financeira. que também foi merecedora de tratamento em documento separado.03. de um segmento nitidamente distinto do orçamento fiscal. 165. [17] A aplicação do princípio da unidade foi elastecido. [16] Somente a partir de 1984. coroadas pela promulgação da Carta Constitucional de 1988. que deve manter um equilíbrio econômico. embora o parágrafo quinto de seu artigo 165 diga o que "A lei orçamentária anual compreenderá". exclusivamente. demonstrou a necessidade de se permitir a flexibilidade na alocação dos recursos na elaboração e execução orçamentária.que determina que o projeto da lei orçamentária venha acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito. detenha a maioria do capital com direito a voto. do BACEN. que estabeleceu. não encontrando abrigo na Constituição de 1988. inserto nas Cartas Constitucionais brasileiras desde 1934. § 6º . Outra inovação da Constituição de 1988 foi o orçamento de investimentos das empresas estatais. Coincidentemente. (ii) a Lei de Diretrizes Orçamentárias ("LDO") e a Lei de Orçamento Anual ("LOA"). a fim de que estejam livres para sua alocação racional. como fundos e programas. a Constituição deixou de consignar expressamente o mandamento de que o orçamento seria uno. O Orçamento Plurianual de Investimentos ("OPI") não chegou a ter eficácia. A Emenda Constitucional de Revisão nº 1. a exemplo do previsto no art.br/revista/texto/14940/o-orcamento-publico-brasileiro/print 8/14 . ao criar o Fundo Social de Emergência ("FSE") e desvincular. ainda que somente para os exercícios financeiros de 1994 e 1995. ao invés. Sem ferir o princípio da unidade. ainda. até a metade da década de 80. 20% (vinte por cento) dos impostos e contribuições da União. ao lado do orçamento anual. decorrentes de isenções.e no art. conforme as prioridades públicas. deixou de fora do orçamento fiscal as ações de saúde e assistência social. § 5º. do BB. remissões. nos termos do artigo 165. tipicamente financiadas com os recursos ordinários do Tesouro Nacional.financeiro auto-sustentado. elevando a nível constitucional os princípios da clareza e da publicidade. introduziu-se o orçamento plurianual de investimentos. um novo princípio constitucional-orçamentário. sociedades de economia mista. caso em que devem ser incluídas integralmente no orçamento fiscal. já que se trata de um sistema distinto de prestações e contraprestações de caráter continuado. A Constituição de 1988. como vem ocorrendo por força de disposições contidas na últimas LDOs. 4. restringe a aplicação de tal princípio aos impostos. quebra da unidade orçamentária. inovou em termos de constitucionalização de princípios regentes dos atos administrativos em geral e aplicando-os à matéria orçamentária. No entanto. a não ser no que se refere àquelas unidades empresariais dependentes de recursos do Tesouro Nacional para sua manutenção. que diz respeito unicamente ao orçamento anual. 165. obviamente. direta ou indiretamente. sobre as receitas e despesas.1994. Surgia.AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS BRASILEIRAS E A EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO Como cediço e já ressaltado no Capítulo 1 deste ensaio. ou o princípio da universalidade.

A cada ano. (vii) a regionalização do plano.10.org/w/index.wikipedia.com. (iii) o prazo de conclusão. no Brasil (http://pt.org/w/index.O Plano Plurianual O Plano Plurianual ("PPA"). deverá ser realizada uma avaliação do processo de andamento das medidas a serem desenvolvidas durante o período quadrienal – não só apresentando a situação atual dos programas. Embora teoricamente todos os projetos do PPA sejam importantes e necessários para o desenvolvimento sócio-econômico (http://pt.wikipedia.wikipedia.php?title=Setor_privado&action=edit&redlink=1/oSetor privado (página não existe)). também.org/wiki/Governo/oGoverno) responsável pela execução do projeto.wikipedia. será designado a uma unidade responsável competente. O Decreto nº 2.wikipedia. quando viáveis. em estrita observância aos princípios do orçamento investimento e da unidade orçamentária.org/wiki/Federal/oFederal).wikipedia. 4. Nele se prevê a atuação do Governo (http://pt.org/wiki/Administração_Pública/oAdministração%20Pública). e cada plano deverá conter: (i) objetivo.1998. e regulamentado pelo Decreto nº 2. somente devendo efetuar investimentos em programas estratégicos previstos na redação do PPA para o período vigente. De acordo com o parágrafo 2º.wikipedia. Estados.org/wiki/Brasil/oBrasil).org/wiki/Constituição_Federal/oConstituição%20Federal) de 1988.wikipedia.org/wiki/Brasil/oBrasil). que regulamentou o PPA prevê que sempre se deve buscar a integração das várias esferas do poder público (http://pt.conjunto materializam o planejamento e a execução das políticas públicas de cada ente da Federação (União.829. sujeita a prazos e ritos diferenciados de tramitação e tem vigência do segundo ano de um mandato do Poder Executivo até o final do primeiro ano do mandato seguinte.wikipedia. buscando o cumprimento do princípio da continuidade da prestação do serviço público.org/w/index. Com base nesta avaliação é que serão traçadas as bases para a elaboração do orçamento (http://pt. previsto no artigo 165 da Constituição Federal (http://pt. tornou-se obrigatório o Governo planejar todas as suas ações e também seu orçamento de modo a não ferir as diretrizes nele contidas.org/wiki/Orçamento/oOrçamento) anual.org/wiki/Governo/oGoverno). estadual (http://pt. sugere que a iniciativa privada volte suas ações de desenvolvimento para as áreas abordadas pelo plano vigente. incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente.wikipedia. a LDO (i) deverá trazer as metas e prioridades da administração pública. durante o período mencionado. (ii) o valor.wikipedia. por determinação direta da Administração Pública (http://pt. buscando demonstrar a sua função no sistema orçamentário brasileiro. A Constituição. 4.org/wiki/Municipal/oMunicipal)). (ii) orientará a elaboração da LOA.org/wiki/Projetos/oProjetos) que detêm de maior prioridade na sua realização.10. mas também sugerindo formas de evitar o desperdício de dinheiro público (http://pt. em plena compatibilidade com o princípio do orçamento investimento. (iii) disporá sobre as alterações na legislação tributária e (iv) estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. estabelecidas no PPA. e de que forma respeitam os orçamentários pátrios. estabelece as medidas.wikipedia. inclusive de pesquisas (http://pt.php? title=Satisfa%C3%A7%C3%A3o_p%C3%BAblica&action=edit&redlink=1/oSatisfação pública (página não existe)).org/wiki/Poder_público/oPoder%20público) (federal (http://pt. vistos no Capítulo 2.org/wiki/Gerente/oGerente) específico para cada ação prevista no Plano Plurianual. O PPA é dividido em planos de ações. Busca sincronizar a Lei Orçamentária Anual ("LOA") com as diretrizes. Com a obrigatoriedade do PPA. jus. Também será designado um gerente (http://pt.A Lei de Diretrizes Orçamentárias A Lei de Diretrizes Orçamentárias ("LDO") tem a finalidade precípua de orientar a elaboração dos orçamentos fiscal e da seguridade social e de investimento das empresas estatais. gastos e objetivos a serem seguidos pela Administração ao longo de um período (exercício) de quatro anos.wikipedia. de 29.org/w/index.2.org/wiki/Pesquisas/oPesquisas) pública (http://pt. Municípios e Distrito Federal). e também destas com o setor privado (http://pt.wikipedia. analisaremos cada uma das leis.br/revista/texto/14940/o-orcamento-publico-brasileiro/print 9/14 .org/wiki/Financiamento/oFinanciamento). em prol do interesse público. É aprovado por lei quadrienal. objetivos e metas da administração pública. 29.1.org/wiki/Estadual/oEstadual) e municipal (http://pt.829.wikipedia.wikipedia. (vi) a necessidade de bens e serviços para a correta efetivação do previsto. etc.php?title=Dinheiro_p%C3%BAblico&action=edit&redlink=1/oDinheiro público (página não existe)) em ações não significativas.php?title=S%C3%B3cio-econ%C3%B4mico&action=edit&redlink=1/oSócio-econômico (página não existe)) do ente (http://pt.wikipedia. Cada um desses planos (ou programas).1998. (v) o indicador que represente a situação que o plano visa alterar.wikipedia. 165.wikipedia. da Constituição Federal de 1988. A avaliação anual poderá se utilizar de de vários recursos satisfação para sua efetivação. Nesse capítulo. do art.org/wiki/Pública/oPública) sejam envolvidas. (iv) as fontes de financiamento (http://pt. em programas de duração continuada já instituídos ou a instituir no médio prazo. órgão do Governo (http://pt. mesmo que durante a execução dos trabalhos várias unidades da esfera pública (http://pt.wikipedia. dentro do mesmo devem ser estabelecidos projetos (http://pt.

pela Administração e aprovada pelo Poder Legislativo que. que compreende todos os órgãos e entidades a quem compete executar ações nas áreas de saúde. A proposta da LOA compreende os três tipos distintos de orçamentos. pagamentos de serviços prestados. Órgãos. (vii) a avaliação dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas. (v) a avaliação financeira e atuarial de todos os fundos e programas de natureza atuarial. o projeto após entregue pelo Executivo deverá ser analisado e encaminhado para aprovação. São elas (i) estabelecer os critérios para o congelamento de dotações. (ii) a previsão trienal do estoque da dívida pública. em seu art.Em observância do princípio da anualidade orçamentária. transferências para aplicação em programas de financiamento atendendo ao disposto na alínea "c" do inciso I do art. subsídios etc. gastos de quartel da Polícia Militar. 159 da CF e refinanciamento da dívida externa. É uma lei. (ii) estabelecer controles operacionais e suas regras de atuação para avaliação das ações desenvolvidas ou em desenvolvimento. ou demanda de reivindicações salariais não concedidas. após aprovação. (v) a avaliação financeira e atuarial dos fundos de previdência dos servidores públicos. (ii) a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior. considerando os passivos financeiro e permanente. A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101. remissões. a LDO será elaborada. (iv) o demonstrativo da evolução do patrimônio líquido nos últimos três exercícios. logo. o Anexo de Metas Fiscais compreenderá: (i) a previsão trienal da receita. (iii) estabelecer as condições de ajudar ou subvencionar financeiramente instituições privadas. os resultados nominal e primário. Esses Anexos deverão conter: (i) metas anuais para receitas. A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e aprovado até o final de cada Legislatura. resultados nominal e primário e montante da dívida para o exercício a que se referirem e para os dois exercícios seguintes. anualmente. objetivo etc. Recrutamento Militar. e Fundações instituídas e mantidas pelo ente público. como por exemplo. como Reserva de Contingência.) e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. não poderá jus. parágrafo 5º do art. (iv) estabelecer condições para autorizar os entes a auxiliar o custeio de despesas próprias de outros entes. 57. que estabelece as despesas e as receitas que serão realizadas em determinado ano (princípio da anualidade do orçamento). (v) estabelecer critérios para o início de novos projetos. Havendo orçamento e não existindo o financeiro. segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO. inclusive as especiais. despesas.. de 04. da despesa. em conformidade com o princípio da unidade do orçamento público. detenha a maioria do capital social com direito a voto e que recebam desta quaisquer recursos que não sejam provenientes de participação acionária. 4.3. Além do estabelecimento e definição dos itens acima.com. (iii) a avaliação do cumprimento das metas do ano anterior.br/revista/texto/14940/o-orcamento-publico-brasileiro/print 10/14 . (vi) a Estimativa de compensação da renúncia de receitas (anistias. como por exemplo. que compreende os poderes da União.05. tendo em vista o disposto no art. quando as receitas não evoluírem de acordo com a estimativa orçamentária.4. destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos. e (iii) o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais: previsto no inciso II. as empresas públicas e sociedades de economia mista em que o Poder Público. que a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto. que abrange as empresas públicas e sociedades de economia mista em que o Estado. bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. (iii) o demonstrativo das metas anuais. abrange. a LDO deverá ser acompanhada dos chamados Anexos de Metas Fiscais. quer sejam da Administração Direta ou Indireta. sendo importante ressaltar que serão nulas as subvenções não previstas na LDO. em sentido formal. (ii) o Orçamento de Seguridade Social. além das previstas na Constituição. 194 da CF. Enfim. assim. os demais subprojetos ou subatividades. valor a ser concedido.. excluindo casos de emergência. devolverá ao Executivo para sação. após o adequado atendimento dos que estão em andamento. é importante verificar os processos judiciais de devolução de tributos questionáveis. determinando a previsão de várias outras situações. previdência e assistência social. direta ou indiretamente.A Lei Orçamentária Anual A Lei Orçamentária Anual ("LOA") ou orçamento anual visa concretizar os objetivos e metas propostas no PPA. instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos. 165 da CF. evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política vigente. informando as providências. (vi) estabelecer critérios de programação financeira mensal. de Cartório Eleitoral. do Distrito Federal e dos Municípios. (iv) a evolução do patrimônio líquido ou passivo real descoberto (resultado patrimonial negativo). detenha a maioria do capital social com direito a voto. estimando. de atividades da Justiça etc. isenções. comparandoas com as fixadas nos três últimos exercícios. 4. mas que se relacionem com as referidas ações. a saber: (i) o Orçamento Fiscal. (vi) o demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. não integrantes do Programa de Trabalho dos Órgãos e Entidades mencionados.A Execução Orçamentária A execução orçamentária ocorre concomitantemente com a financeira! Esta afirmativa tem como sustentação o fato de que a execução tanto orçamentária como financeira estão atreladas uma a outra. uma vez que prescreve. sendo competência do Chefe do Poder Executivo de cada ente público enviar ao órgão legislativo a proposta do orçamento. Autarquias. dos Estados. direta ou indiretamente. (vii) estabelecer o percentual da receita corrente líquida a ser retido na peça orçamentária. fornecendo o nome da instituição. também.2000) ampliou a importância da LDO. os Fundos. §2º. elaborada pelo Poder Executivo e aprovada pelo Poder Legislativo. compreende. É importante destacar que a Constituição de 1988 não prevê a possibilidade de rejeição do projeto de lei de diretrizes orçamentárias. caso se concretizem. ainda.

O primeiro termo designa o lado orçamentário e o segundo. o pagamento sem o implemento de condição. embora. passe pelo crivo da liquidação. a partir do instrumento da representação política. realizar as despesas públicas nele previstas. a publicidade e a eficiência. obedecidos os limites estritamente legais. após o recebimento do crédito orçamentário e antes do seu comprometimento para a realização da despesa. visando atender à realização dos projetos e/ou atividades atribuídas às Unidades Orçamentárias pelo Orçamento. mas não se podendo gastá-lo. pendente ou não. Como submisso. Ele envolve. cujas relações com a comunidade são de subordinação e domínio.CONCLUSÃO Os argumentos aqui trazidos não dizem respeito somente ao orçamento público. o empenho é o primeiro estágio da despesa e pode ser conceituado como sendo o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento. empenho da despesa com nota de empenho. extinguindo dessa forma o débito ou obrigação.com. Esse procedimento normalmente é efetuado por tesouraria. e o recurso é o dinheiro ou saldo de disponibilidade bancária. Seria um absurdo se assim não fosse. o implemento de condição poderá estar concluído ou não.ocorrer a despesa. Esse estágio tem por finalidade reconhecer ou apurar a origem e o objeto do que se deve pagar. isto é.br/revista/texto/14940/o-orcamento-publico-brasileiro/print 11/14 . bem como aos casos em que se faça necessário o reforço ou a anulação desse compromisso. (ii) a liquidação e (iii) o pagamento – atualmente se encontra em aplicação a sistemática do pré-empenho antecedendo esses estágios. O segundo estágio da despesa pública é a liquidação. devendo o funcionário competente atestar o recebimento do material ou a prestação do serviço correspondente. Crédito e Recurso são duas faces de uma mesma moeda! O crédito é a dotação ou autorização de gasto ou sua descentralização. desde a entrega do material ou a prestação do serviço até o reconhecimento da despesa. os princípios constitucionais orçamentários. que consiste na verificação do direito adquirido pelo credor. evitando. fatura ou conta correspondente. entendido como provedor de bens e serviços. que consiste na entrega de numerário ao credor do Estado. tem-se o início da execução orçamentária propriamente dita. esta. não há que se falar em disponibilidade orçamentária. uma vez que. Uma vez publicada a LOA. Não se deve confundir.320/64 determina que o pagamento de qualquer despesa pública. Já a execução financeira. com vistas à jus. no verso da nota fiscal. O último estágio da despesa é o pagamento. Em consequência. pois a Lei nº 4. O pagamento normalmente é efetuado por meio de crédito em conta bancária do favorecido. ocorre que estando a despesa legalmente empenhada. a importância exata a pagar e a quem se deve pagar para extinguir a obrigação e é efetuado pelo documento Nota de Lançamento ("NL"). (i) o empenho. Executar o orçamento é.320/64. a partir daí. de modo que o interesse público seja sempre garantido. fatura ou conta. nem assim o Estado se vê obrigado a efetuar o pagamento. É nesse segundo estágio da execução da despesa que será cobrada a prestação dos serviços ou a entrega dos bens. por sua vez. portanto. é a materialização daquele. pela sociedade por ele regulada. pode-se definir execução orçamentária como sendo a utilização dos créditos na LOA. ou seja é a comprovação de que o credor cumpriu todas as obrigações constantes do empenho. portanto. mas à própria essência do Estado. dessa forma. havendo recurso financeiro. observadas as normas de execução orçamentária e de programação financeira para o exercício. sua reposição aos órgãos públicos deverá ocorrer dentro do próprio exercício. tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. que deve ter como favorecido o credor do empenho. todos os atos de verificação e conferência. e lançadas as informações orçamentárias. no dia-a-dia haja a junção dos dois procedimentos em um único. a realização da obra. existe uma fase geralmente demorada de licitação obrigatória junto a fornecedores de bens e serviços que impõe a necessidade de se assegurar o crédito até o término do processo licitatório. ao ordenamento normativo gerado em seu próprio seio. Todavia. Na técnica orçamentária. é habitual se fazer a distinção entre as palavras crédito e recursos. já que. 5. o Estado. na verdade. seja ela de que importância for. Por outro lado. o credor deverá apresentar a nota fiscal. cria-se o crédito orçamentário e. ressaltando que para que qualquer utilização de recursos públicos seja efetuada. a primeira condição é que esse gasto tenha sido legal e oficialmente previsto e autorizado pelo Poder Legislativo e que sejam seguidos à risca os três estágios da execução das despesas previstos na Lei nº 4. Nele se registra o comprometimento da despesa orçamentária. representa a utilização de recursos financeiros. Ao fazer a entrega do material ou a prestação do serviço. dentre eles a moralidade. estritamente. ou ainda. inclusive. Pois bem. deve observar os princípios e normas no momento de elaboração de suas políticas. acompanhada da primeira via da nota de empenho. entretanto. de implemento de condição. bem como aqueles que regem a Administração Pública. o lado financeiro. Todo esse processo ocorre observando. Se houver importância paga a maior ou indevidamente.

a relevância do orçamento e sua essencialidade para o Estado seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais com princípios destinados a orientar a futura elaboração legislativa. é interessante notar que os municípios vêm assumindo um novo papel. influenciará o administrador na execução das metas e programas lançados na lei orçamentária e trará facilidades ao intérprete do direito no momento da análise da legislação orçamentária.wikipedia. BRASIL.org/wiki/Descentralização/oDescentralização) (http://pt. Brasília: Senado Federal. 16ª ed.php?title=Governos&action=edit&redlink=1/oGovernos (página não existe)) locais a responsabilidade de definir as novas de políticas públicas (http://pt. Brasília: Senado Federal. bem como saber se as promessas de campanhas do governante eleito estão refletidas ou não nesse programa de governo. é fundamental a (http://pt. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de intervenção no domínio econômico. o que se faz por meio do orçamento. onde a Constituição Federal de 1988 outorgou aos governos (http://pt. 2000.wikipedia. com transparência. O estudo do orçamento. Pode-se afirmar que o orçamento faz parte de uma política (http://pt. Brasília: Senado Federal.wikipedia. que sem dúvida têm mais conhecimento dos problemas e desafios que são necessários enfrentar para o desenvolvimento sustentável (http://pt. Brasília: Senado Federal. eficiência e moralidade.org/w/index. BRASIL.1969. jus. de 17 de março de 1964. em um Estado de Bem-estar social. 1988. Emenda Constitucional nº 1. 2002.org/wiki/MunicÃ​ pios/oMunicípios) preocupados com seu sucesso e com a qualidade de vida de seus cidadãos (http://pt. Constituição (1967).org/wiki/Administraçà £o_pública/oAdministração%20pública). solene.wikipedia. continuamente. Constituição (1988). BRASIL. há que se lembrar que o orçamento público permite ao cidadão identificar o plano de ação governamental. nas diretrizes estabelecidas em cada plano.php?title=Planejamentos&action=edit&redlink=1/oPlanejamentos (página não existe)). Contabilidade Pública. ajudará o legislador a aprovar a proposta.wikipedia. que se tornará lei. BRASIL.org/wiki/Governo_federal/oGoverno%20federal). podendo cobrar da máquina administrativa o cumprimento da lei. Não é preciso chamar a atenção para a importância do orçamento na vida política e administrativa de determinado Estado como o plano das suas necessidades monetárias. E para terminar.org/wiki/Constituição/oConstituição) vigente. Esse novo papel é um dos resultado do processo de descentralização (http://pt. Mais do que isso! O orçamento deixou de ser instrumento de reivindicação da burguesia medieval e passou a ser um instrumento de solidariedade. 1967. de 04 de maio de 2000. Lei nº 4. 1969. que busca garantir os direitos constitucionais dos cidadãos. Nesse giro. que era dever do ente Federal e dos Estados (http://pt. em determinado período de tempo. o orçamento deixou de ser um mero documento estático de previsão de receitas e autorização de despesas para se constituir em um documento dinâmico. Por conta disso. Lei Complementar nº 101. Como demonstrado. Pois.wikipedia.br/revista/texto/14940/o-orcamento-publico-brasileiro/print 12/14 . 6. Brasília: Senado Federal. intervindo e dirigindo seus rumos.org/wiki/PolÃ​ ticas_públicas/oPolíticas%20públicas). de 17.wikipedia. BALEEIRO. 1964. 1991.BIBLIOGRAFIA ANGÉLICO. exercendo grande influência na vida estatal e produzindo reflexos negativos na tarefa da consecução de suas atividades quando for deficiente ou mal-elaborado.org/wiki/PolÃ​ tica/oPolítica) de descentralização (http://pt. Emenda Constitucional nº 1(1969). Constituição da República Federativa do Brasil. de atuação do Estado perante a sociedade. BRASIL. Uma Introdução à Ciência das Finanças.org/wiki/Descentralizaçà £o/oDescentralização) administrativa brasileira.320. com o tempo e as evoluções sociais. retirando previamente do legislador ordinário parcela de seu poder legiferante.wikipedia.wikipedia. Como visto.org/wiki/Estados/oEstados): assegurar aos cidadãos as condições básicas de sobrevivência e também impor limites ao processo de exclusão.org/wiki/MunicÃ​ pios/oMunicípios) devem integrar ou alinhar os seus diferentes planejamentos (http://pt. Rio de Janeiro: Forense.org/wiki/Desenvolvimento_sustentável/oDesenvolvimento%20sustentável) local.com.promover o interesse social. São Paulo: Atlas. É através do orçamento que se fixam os objetivos a serem atingidos pelo Estado. os municípios (http://pt.wikipedia. desde sua origem.wikipedia. Aliomar. e principalmente de seus princípios auxiliará o administrador público a não cometer erros no momento da elaboração de sua proposta.10.wikipedia. participação e apoio das esferas inferiores da que administração já é pública do prevista na governo Constituição (http://pt.org/w/index. João. Constituição da República Federativa do Brasil.wikipedia.

1993. 8. Eber Zoehler.O processo Orçamentário do Governo Federal: Considerações sobre o Novo Arcabouço Institucional e a Experiência Recente.br/revista/texto/4505 (http://jus. Constituição (1937). cit. 1986. Orçamento Brasileiro. PLANALTO – http://www. 4. 43.receita. 2002. pg.br. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. 1934. BALEEIRO. op. WIKIPEDIA . Uma Introdução à Ciência das Finanças. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 1937.com.com. 5. SEGUNDO. SEGUNDO. BRASIL.br.com. op.br/revista/texto/4505 TORRES. 7.br/revista/texto/4505)">http://jus.com. 1946.com.. Eduardo Refinetti. pg.com.. SANTA HELENA. 2000. Constituição (1946).com.com.br/revista/texto/4505)">http://jus. O Orçamento na Constituição. Jorge. rev. BRASIL. Constituição Política do Império do Brazil. BALEEIRO.wikipedia. 2ª ed. Tratado de Direito Constitucional. Coimbra: Almedina.gov. Lei de Responsabilidade Fiscal e Leis Orçamentárias. TORRES.com.gov. Volume V. rev.br/revista/texto/5962 (http://jus.WEBGRAFIA CÂMARA DOS DEPUTADOS – http://www2. MIRANDA. 3. BALEEIRO. cit.br/revista/texto/4505)">http://jus. BALEEIRO. O Orçamento na Constituição. acessado em 15. e atual. 7.com.com. Breves Considerações sobre o Orçamento Público. Constituição dos Estados Unidos do Brasil.06. NOBREGA.com. Rinaldo. op. 2ª ed. Rio de Janeiro: Renovar. Ricardo Lobo.br/revista/texto/4505 (<a href=)">http://jus.br/revista/texto/5962 http://http://jus. SENADO FEDERAL – http://www.gov. 2002. Constituição (1891). Volume V.tesouro.gov. cit. Constituição (1824). Artigo publicado no site http://jus.br/revista/texto/14940/o-orcamento-publico-brasileiro/print 13/14 . 2002.br/revista/texto/4505 (http://jus. TESOURO NACIONAL – www. Financeiro e Tributário. pg. 2000.br/revista/texto/4505 (HTTP://<a href=)">http://jus. BRAZIL. Rio de Janeiro: Forense. TORRES. BALEEIRO.br/revista/texto/4505 (http://jus. pg. 2. Aliomar. op.com.fazenda. Constituição dos Estados Unidos do Brasil.br/revista/texto/5962 href=)">http://jus. pg.br/revista/texto/4505 href=)">http://jus. 16ª ed..2009. Direito Constitucional.camara. href=)">http://jus. São Paulo: Instituto de Economia do Setor Público. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Rinaldo. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira. 26. Rio de Janeiro: Senado Federal.com. op.br.br/revista/texto/4505). cit. e atual. Constituição (1834). VIANA. Rio de Janeiro: Renovar.. 1983. 6. Rio de Janeiro: Senado Federal.06.com.http://pt. Marcos. 423. pg.br.br/revista/texto/4505 (http://jus.br/revista/texto/5962)">http://jus. 412. BRASIL. Rio de Janeiro: Edições Financeiras. Arizio de. SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL – http://www.br/revista/texto/4505 (<a jus.org Notas 1. Ricardo Lobo. Rio de Janeiro: Renovar.fazenda. BALEEIRO.. cit.br/revista/texto/5962 (http://jus. GUARDIA.BRASIL.senado.planalto. 420. Artigo publicado no site (<a (<a href=)">http://jus. 1891. 3. Artigo publicado no site http://http://jus.com. 26. Breves Considerações sobre (<a (<a o Orçamento Público.2009. Rio de Janeiro: Senado Federal.com.com.br. 1891.com. Evolução Histórica dos Princípios Orçamentário-constitucionais brasileiros. Financeiro e Tributário. acessado em 15. Tratado de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Senado Federal. Ricardo Lobo. Rio de Janeiro: Senado Federal.br/revista/texto/5962). pg.gov.com.

advogado e consultor jurídico no Rio de Janeiro Informações sobre o texto Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT): GONÇALVES.br/revista/texto/14940>.03. São Paulo: Instituto de Economia do Setor Público.br/revista/texto/14940/o-orcamento-publico-brasileiro/print 14/14 . 11.br/revista/texto/5962 (http://jus. Arizio de. pg. Eduardo Refinetti. NOBREGA. Direito Constitucional.br/revista/texto/4505).com. 1983. 12. pg. SANTA HELENA.2009. pós graduando em Direito Tributário pela Universidade Gama Filho . Marcos. acessado em 15. 17. 2012. ano 15 (/revista/edicoes/2010). VIANA. Evolução Histórica dos Princípios Orçamentário-constitucionais brasileiros. 29 (/revista/edicoes/2010/5/29) maio (/revista/edicoes/2010/5) 2010 (/revista/edicoes/2010) . Ricardo Lobo. Eber Zoehler. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira. Artigo publicado no site http://http://jus. Coimbra: Almedina. Constituição Política do Império do Brazil de 25. Curso de Direito Financeiro e Tributário.UGF. 15. Eduardo Refinetti. 1993. 13. pg 77. op. pg. n. Vide artigo 169. Autor Antônio Carlos da Cunha Gonçalves (http://jus.br/revista/texto/5962 (<a href=)">http://jus. 2002.UERJ.06. 43.O processo Orçamentário do Governo Federal: Considerações sobre o Novo Arcabouço Institucional e a Experiência Recente.com. da Constituição Federal de 1988. jus. cit.06.br/revista/texto/5962 (<a href=)">http://jus. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/5962 (http://jus. Acesso em: 16 ago. 16. princípios norteadores e forma de execução. Rio de Janeiro: Renovar. Orçamento Brasileiro.href=)">http://jus. Jorge.com. Antônio Carlos da Cunha.2009.1824.199. 1986.com. 32. MIRANDA.br/revista/texto/4505 (http://jus. pg 5. 5.com. O orçamento público brasileiro.br/revista/autor/antonio-carlos-da-cunha-goncalves) Bacharel em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro . TORRES. 2002. Jus Navigandi.br/revista/texto/5962). acessado em 15. GUARDIA. pg. 9.br/revista/texto/5962)">http://jus. Lei de Responsabilidade Fiscal e Leis Orçamentárias.com. 10.com. 14. 2523 (/revista/edicoes/2010/5/29). Teresina.com.com..com. GUARDIA. Suas origens. Rio de Janeiro: Edições Financeiras.