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INFORME DE INVESTIGACIN CIJUL TEMA: DESCONCENTRACION MAXIMA Y DESCONCENTRACION MINIMA

SUMARIO: NORMATIVA .................................................................................................................................... 2 Ley General de la Administracin Pblica ................................................. 2 DOCTRINA NACIONAL.................................................................................................................. 2 Concepto de desconcentracin administrativa .......................................... 2 Casos de desconcentracin administrativa en la Constitucin Poltica ........................................................................................................................... 3 Los rganos desconcentrados como rganos de relevancia constitucional. ........................................................................................................... 4 Principios constitucionales que rigen 'los rganos administrativos desconcentrados..................................................................... 5 DICTAMEN DE LA PROCURADURIA........................................................................................... 6 Definicin de desconcentracin y competencia de la misma ............ 6 JURISPRUDENCIA......................................................................................................................... 8 rgano desconcentrado y algunos de los rganos desconcentrados en Costa Rica................................................................................................................ 9 FUENTES CITADAS: .................................................................................................................. 18 RESUEMEN El presente informe contiene un acercamiento doctrinario y normativo a las diferencias entre lo que es desconcentracin mxima y mnima de una entidad pblica, a su vez, jurisprudencialmente se busca dar respuesta a qu independencia tiene un rgano desconcentrado para crear su administracin interna y ver cual es su campo de accin legal para operar.

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DESARROLLO: NORMATIVA A. Ley General de la Administracin Pblica1 Artculo 83.1. Todo rgano distinto del jerarca estar plenamente subordinado a ste y al superior jerrquico inmediato, salvo desconcentracin operada por ley o por reglamento. 2. La desconcentracin mnima se dar cuando el superior no pueda: a) Avocar competencia del inferior; y b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte. 3. La desconcentracin ser mxima cuando sustrado adems, a rdenes, instrucciones superior. el inferior est o circulares del

4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior har presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa. 5. Las normas que crean la desconcentracin mnima sern de aplicacin restrictiva en contra de la competencia del rgano desconcentrado y las que crean la desconcentracin mxima sern de aplicacin extendida en su favor. DOCTRINA NACIONAL2 A. Concepto de desconcentracin administrativa La desconcentracin administrativa se produce cuando por ley (o norma constitucional) es atribuida una competencia en forma exclusiva a un rgano inferior, con perjuicio de la competencia del rgano superior jerrquico. Es entonces un fenmeno que se da dentro de una misma persona jurdica, sin originar un nuevo ente. Implica por otra parte un rompimiento del ordenamiento jerrquico de las competencias

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B. Casos de desconcentracin administrativa en la Constitucin Poltica La Constitucin no contiene expresamente ningn principio general sobre desconcentracin administrativa. Sanciona sin embargo algunos supuestos concretos de rganos desconcentrados: a) El "organismo tcnico" encargado de salarios mnimos. El artculo 57 de Ley la creacin de un organismo que determinar por s solo los llamados la fijacin de los la Constitucin deja a la ser el encargado de salarios mnimos legales.

Que se trata de un rgano y no de un ente no hay duda, por cuanto segn consta de las Actas de la Constituyente la mocin inicial hablaba de "organismo tcnico de carcter autnomo', y segn la explicacin del proponente se intentaba crear una institucin nueva, aspecto que motiv la oposicin de varios. Constituyentes, y que indujo al mencionante a suprimir la frase antes subrayada b) El "organismo" encargado de conceder becas. La funcin de otorgar "becas y auxilios" a las personas de escasos recursos econmicos, para seguir estudios superiores (esto es, estudios posteriores a la educacin diversificada", o sea la antigua "enseanza media"; vid. reforma al artculo 78, prrafo 1 introducida por Ley N 5202/73, debe estar a cargo del Ministerio "del ramo" "por medio" del organismo que determine la ley" (prrafo 2 del mismo artculo 78) El hecho de que se ponga la funcin "a cargo" del Ministerio de Educacin Pblica determina que el "organismo" de que se habla es un rgano y no un ente. En el Proyecto de Constitucin de la Junta de Gobierno se emple la misma redaccin, aunque no se reduca la competencia del rgano a las solas becas y auxilios del Estado concedidos para seguir la educacin superior (art. 85). c) El Departamento "especializado" en Presupuesto. Dentro del Poder Ejecutivo, un Departamento preparar el Proyecto de Presupuesto Ordinario de la Repblica. Esta competencia se ve afectada slo por la existencia de un recurso de apelacin ante el Presidente de la Repblica (ver artculo 177)

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Como "Departamento" del Poder Ejecutivo, no puede ser sino rgano d) La Tesorera Nacional. El artculo 185 la califica de "organismo", y tiene de particular que se le confiere expresamente, al Tesorero Nacional y al Subtesorero, "independencia en el ejercicio de sus funciones" (art. 186). Al igual que el jefe del Depto. de Presupuesto, los jerarcas de la Tesorera Nacional son nombrados para un perodo fijo De las discusiones en la Asamblea Nacional Constituyente queda evidenciado que la Tesorera es un rgano, pues fue rechazada una mocin sobre la que se plante la duda de si la Tesorera funcionara como una especie de institucin autnoma e) El Consejo Superior de la enseanza oficial Le corresponde la "direccin general de la enseanza oficial" y debe ser presidido por el Ministro del ramo (art. 81). As como "organismo" es un trmino de significado mltiple, lo mismo ocurre con "consejo", aunque tendencialmente siempre sugiere ste ltimo la idea de rgano y no de ente. La tesis de que se trata de un rgano es corroborada por el hecho de que fue creado para "limitar la accin" del Ministro del ramo7 como parte del Estado. f) El Registro Civil. De acuerdo, con el artculo 104, el Registro Civil "depende exclusivamente" del Tribunal Supremo de Elecciones. Esta dependencia es determinante de su naturaleza de rgano9. Sus decisiones son apelables ante el Tribunal (art. 102, inc. 4?). El Proyecto de Constitucin de la Junta de Gobierno contemplaba una "Junta de carcter permanente, que gozar de independencia en el desempeo de sus funciones", para la administracin del rgimen de Ser-ncio Civil (art. 271, Actas cit., T. I, pg. 65).

C. Los rganos desconcentrados constitucional.

como

rganos

de

relevancia

No obstante que, como sealbamos, la Constitucin no define un rgimen de los rganos administrativos desconcentrados que crea, entendemos que bien pueden deducirse ciertos principios del sistema mismo.

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El sistema organizativo constitucional parte de una divisin bsica: el Estado (persona), por un lado y las llamadas instituciones estatales (entes menores). Dentro del Estado es fundamental la distincin entre rganos constitucionales y rganos de (mera) relevancia constitucional. Entendemos por rganos constitucionales aquellos que son indispensables, esenciales, en la organizacin del Estado, y que se encuentran entre s en una relacin de independencia, por ser iguales. Esenciales, de acuerdo con la calificacin de la misma Constitucin, que los crea, la que se deduce en realidad del carcter de independientes que se les concede. Independientes, en tanto la relacin entre ellos es de "pesos y contrapesos" rganos de relevancia constitucional seran aquellos creados en la Constitucin; no tienen la garanta de independencia sino slo la de una competencia exclusiva. Son constitucionales los Poderes, la Contralora General de la Repblica y el Tribunal Supremo de Elecciones. Son de relevancia constitucional los rganos administrativos desconcentrados que ya hemos visto.

D. Principios constitucionales que administrativos desconcentrados.

rigen

'los

rganos

Del carcter de rganos con relevancia constitucional de los rganos administrativos desconcentrados, que sanciona la Constitucin, pueden deducirse importantes consecuencias. Los rganos constitucionales constituyen una pirmide jerarquizada en s misma, en el sentido de que agotan toda posibilidad de relacin jerrquica. No pueden estar sujetos a ningn tipo de relacin que implique jerarqua de otro rgano distinto. Por otro lado, estn constituidos por ms rganos (son rganos de rganos), pero a su vez no constituyen ningn rgano. Los rganos de relevancia constitucional, en cambio, forman parte precisamente de algn rgano constitucional, a cuyo jerarca se someten en alguna medida. Recurdese que la garanta constitucional no llega ms all del ejercicio de su competencia exclusiva, nico aspecto en el que se garantiza cierta "independencia". No alcanza

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entonces a los aspectos administrativos distintos del estricto cumplimiento de la funcin, que deben cumplirse para poder ejercerla. Si fuere de otro modo no habra diferencia alguna entre rgano constitucional y rgano de relevancia constitucional. Ms o menos sta es la concepcin que trata el desechado proyecto de Constitucin que present la Junta de Gobierno Constituyente del 49. En su artculo 267 sealaba que los "departamentos tcnicos permanentes" tendran "independencia funcional", en la materia tcnica atribuida, pero estaran "subordinados econmica y administrativamente" a los respectivos Ministerios. Por ello, pues, en el supuesto de los rganos desconcentrados lo que hay es un simple rompimiento del ordenamiento jerrquico de las competencias (salvo los recursos de alzada expresamente sancionados en algunos casos), subsistiendo en los dems aspectos de la jerarqua, salvo por supuesto las limitaciones derivadas de la naturaleza colegial de ciertos rganos, y salvo las garantas de inamovilidad expresamente conferidas. DICTAMEN DE LA PROCURADURIA

A. Definicin de desconcentracin y competencia de la misma

A-. LA DESCONCENTRACION IMPLICA TITULARIDAD DEL PODER DE DECIDIR La desconcentracin es una tcnica de distribucin de competencias en favor de rganos de una misma persona jurdica, por la cual un rgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad. Ahora bien, no se trata de cualquier tipo de competencia, sino de una competencia para resolver, para decidir en forma definitiva sobre una materia determinada por el ordenamiento. Esta atribucin se funda en la necesidad de especializar ciertos rganos en materias especficas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos pblicos. Desde esa perspectiva, desconcentrar es especializar funcionalmente determinados rganos, sin que se desliguen orgnicamente tales competencias de la estructura originaria.

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Por otra parte, la atribucin de esa competencia quiebra los principios normales en orden a la relacin de jerarqua. En primer trmino, el jerarca deviene incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada. Esa incompetencia no es, sin embargo, absoluta. La norma que desconcentra delimita la materia desconcentrada as como los poderes conferidos al rgano inferior. Pero en los dems aspectos de su actividad, este rgano permanece sometido a la relacin de jerarqua. Consecuentemente, el jerarca ejercita sus poderes normales respecto de los mbitos no desconcentrados. De all que la norma que desconcentra deba establecer hasta dnde llega la desconcentracin, qu poderes conserva el jerarca respecto de lo desconcentrado. En segundo trmino, hablamos de un poder de decidir, pero ese poder de decidir no necesariamente tiene que implicar agotamiento de la va administrativa. Es decir, la desconcentracin no se opone al recurso jerrquico en favor del jerarca o de un tercer rgano, circunstancia que est prevista en el artculo 83.-2 de la Ley General de la Administracin Pblica. Lo que nos indica que el jerarca mantiene una cierta tutela sobre el inferior. En tercer trmino, dependiendo del grado de desconcentracin (mxima o mnima), el jerarca mantiene el poder de mando e instruccin sobre el rgano desconcentrado (artculo 83, 3 bidem). Lo que significa que ante una desconcentracin mnima, el jerarca podra determinar el ejercicio de la competencia desconcentrada, sin que eso implique desconocimiento de la desconcentracin. En ese sentido, la desconcentracin de competencias es compatible con una tutela jurdica y material completa, que se expresa en la facultad que tiene el rgano que desconcentra de fijar criterios y dictar instrucciones que deber cumplir el rgano que ejerza competencias desconcentradas. Aspecto que es reconocido por la doctrina: "... Existe desconcentracin, aunque el rgano o sujeto que dicta la resolucin definitiva est sometido a directrices, instrucciones o circulares de otro rgano superior o de otra organizacin; tampoco es incompatible con la desconcentracin el hecho de que los actos definitivos del rgano desconcentrado sean susceptibles de recurso de alzada ante el rgano superior o ante un rgano de otra organizacin...La esencia de la desconcentracin es la competencia de resolver definitivamente, ejerciendo en propio nombre, y no en el de otro rgano, la correspondiente competencia, aunque exista tutela jurdica y material. La desconcentracin supone un cambio objetivo en el orden jurdico que regula el ejercicio de las competencias, aunque no afecte a la

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titularidad de las competencias, que pueden seguir siendo de la misma organizacin..". Alfredo, GALLEGO ANABITARTE: "Transferencia y Descentralizacin; Delegacin y desconcentracin; mandato y gestin o encomienda". Revista de Administracin Pblica, N. 122, mayo-agosto 1990, pp. 33-34. El autor agrega: "...la competencia de decisin es la esencia de la desconcentracin y no la necesidad de que se agote la va administrativa...". Ibid. p. 34. Se comprende, en este orden de ideas, que la desconcentracin mxima constituye el mayor lmite a la relacin de jerarqua, en cuanto impide al jerarca el ejercicio de los poderes de mando y de instruccin y alternativamente el de revisin o de avocacin. Como se indic, la asignacin del mbito de competencias del rgano desconcentrado tiene origen, normalmente, en la norma que lo crea y regula. En caso de contener potestades de imperio tal norma deber ser de rango legal. Pero, si las atribuciones no involucran potestades de imperio, la atribucin podr hacerse por medio de normas reglamentarias. Asimismo, la jerarqua de la norma que desconcentra determina el rgano competente y el procedimiento para revertir la modificacin de competencias operada por la desconcentracin. Lo que significa que si una materia ha sido desconcentrada por ley, slo un acto con ese mismo valor normativo podr revertir la situacin, centralizando de nuevo la competencia o bien redistribuyndola en otro rgano. As, si la desconcentracin operada por ley en favor de una oficina comprende tambin el ejercicio de controles sobre la gestin del rgano, slo una ley podr "centralizar" esa funcin contralora o redistribuirla en otro rgano". B-. LA DIRECCION DE SERVICIO CIVIL: ORGANO DE DESCONCENTRACION MAXIMA Afirma la Direccin General de Servicio Civil que constituye un rgano desconcentrado en grado mximo. Determinar el acierto de esta afirmacin implica apreciar la atribucin de competencias en su favor y la relacin de ese rgano con su jerarca. De previo a referirnos a estos puntos, procede recordar que en el seno del Servicio Civil el Estatuto de Servicio Civil se refiere a tres rganos: el Director, cuyas competencias -que son las propias de la Direccin- estn atribuidas en el artculo 13

JURISPRUDENCIA

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A. rgano desconcentrado y desconcentrados en Costa Rica4 algunos de los rganos

Por el contrario, cuando hablamos de "rgano desconcentrado", estamos hablando de la llamada desconcentracin administrativa la que se produce por ley (o norma constitucional), caso en el que es atribuida una competencia en forma exclusiva a un rgano inferior, con perjuicio de la competencia del rgano superior jerrquico. O como dice ESCOLA: "...es entonces un fenmeno que se da dentro de una misma persona jurdica, sin originar un nuevo ente. E implica por otra parte un rompimiento del ordenamiento jerrquico de las competencias..." (ESCOLA - Hctor Jorge - Compendio de Derecho Administrativo. Volumen I. Ediciones De Palma. Buenos Aires, 1984, pg. 284). [] EN FORMA EXPRESA reafirma (introduccin y art. 1), que la Orquesta Sinfnica sigue constituyendo parte de la organizacin del Estado. La sentencia se equivoca en el propio Estatuto al incurrir en confusin a que la indujo el art. 12 referido. Confusin inexplicable, porque de la afirmacin de que el presidente es el "representante legal", no se puede extraer que la Orquesta sea un ente, sobre todo en el contexto prohibitivo y legal y constitucionalmente contrario en que se produce. Slo se puede entender que representa al rgano CONFORME A SU NATURALEZA LEGAL. O sea, que representa a la Orquesta COMO ORGANO DESCONCENTRADO, para los efectos de toda su actividad jurdica de orden administrativo. Y que, en el aspecto laboral que interesa, la representa para los efectos del art. 5 del Cdigo de Trabajo (representante del patrono), del que a su vez el rgano Orquesta acta como representante del patrono final que es el Estado. ES UN REPRESENTANTE DEL REPRESENTANTE PATRONAL, Y NADA MS QUE ESO. En estas materias, en que se entrelazan el derecho pblico y el laboral, la interpretacin JAMAS PUEDE SER AMPLIATIVA, y mucho menos en perjuicio del trabajador, as como del PRINCIPIO DE LEGALIDAD, que en este caso alcanza a los hondos y esenciales estratos de la legalidad constitucional. Mucho menos resulta explica esta interpretacin si el Reglamento y el Contrato de Trabajo, con toda claridad dicen que la relacin laboral existe CON EL ESTADO, por lo que, an en la hiptesis de que el Reglamento posterior de la Orquesta, la hubiese separado en forma del Estado, o creado, al menos para algunos efectos, como persona jurdica (lo que en ninguna forma ocurri ni poda ocurrir), la relacin de

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trabajo sera siempre con el Estado, y cualquier conflicto tendra que dirimirse con la persona Estado, a travs de las vas de sus representantes legales para juicios. La sentencia ignora tambin en su grave error, la existencia de los rganos desconcentrados (art. 83 de la Ley General de la Administracin Pblica), que es la forma de organizacin que escoge el Estatuto para la Orquesta. La desconcentracin implica una ruptura de la lnea jerrquica para algunos efectos, y la adquisicin de algn tipo de esfera de accin propia (competencias exclusivas). Los rganos del Estado con ms alto grado de desconcentracin SON LOS JUDICIALES, que en el ramo de sus competencias jurisdiccionales, no reciben rdenes y no estn sujetos a ms control, que el de los recursos judiciales contra sus decisiones. Sin embargo, para otros efectos (personal, disciplinario, financiero, patrimonial, etc.) estn sujetos a la jerarqua de la Corte Plena, y de otros rganos de la administracin del Estado (Contralora, por ej.). Sin embargo, a pesar de ese alto grado de desconcentracin, no se convierten por eso en ENTES, y continan siendo rganos del Estado. En la rama ejecutiva, se presentan figuras de desconcentracin, en algunos casos bastante acentuadas, sin que por ello sean entes. Se pueden citar; los registros pblicos, la Tributacin Directa, la Direccin de Aduanas, el Tribunal Fiscal Administrativo, todos sustrados en sus respectivos mbitos de competencias especficas de la jerarqua de sus respectivos ministerios. La desconcentracin, en todos sus grados, desde la mnima hasta la mxima, es un primer paso del alejamiento de un centro. Es parte de un proceso de descentralizacin, pero sin cortar los vnculos estructurales generales, y los de jerarqua, de modo que la persona jurdica sigue siendo la misma y no llega a constituirse otra. [] Ningn Reglamento puede inventar validamente formas de personalidad jurdicas distintas a las estipuladas constitucionalmente como los tipos que forzosamente se han de emplear. Tampoco puede un reglamento crear, en ninguna forma NUEVOS ENTES porque el artculo 188 de la Constitucin Poltica, exige que una ley aprobada por mayora calificada de dos tercios, apruebe la creacin de una entidad descentralizada. Al razonar, contra de anterior, (sic) que se debi demandar a la Orquesta, la sentencia impugnada viola la clusula octava del contrato, que es ley entre las partes y que por remisin al Reglamento declara que la relacin jurdica es con el Estado; el artculo 3 del Reglamento de Trabajo, porque ste, norma vinculante en el caso, declara que las responsabilidades provenientes del contrato corresponden al Estado; el art. 18 del

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Cdigo Civil, en cuanto establece que las personas jurdicas se rigen por la ley y no por el reglamento, por lo que en ningn caso el reglamento o estatuto posterior de la Orquesta en que se funda la sentencia, podra alterar una situacin legal regida por la personalidad del Estado y la condicin de rgano de la Orquesta; y los arts. 11 y 118 de la Constitucin Poltica: el primero en cuanto prohbe que los jueces -como aqu lo hacen los de instanciao los funcionarios administrativos puedan arrogarse la creacin de nuevas entidades pblicas descentralizadas, que el art. 188 reserva a la ley por mayora calificada; y ste ltimo porque se viola al aceptar que una nueva persona estatal pueda hacer nacer en forma diferente a lo que ah se establece. Asimismo, se viola el art. 5 del Cdigo de Trabajo, porque en contra de la representacin laboral elstica que ste establece, se identifica representacin con persona, segn el concepto de las normas civiles. Si los particulares quieren constituir personas jurdicas, deben -segn el caso-, emplear las figuras legales de la fundacin, de la asociacin, de las empresas mercantiles, o de las sociedades civiles, ajustndose a lo previsto en las leyes. Porque son las leyes las que sealan las formas que se deben emplear. No cabe en la actividad particular que un Reglamento establezca figuras diferentes, y mucho menos que los particulares por simple convenio lo hagan. Cualquier inobservancia de este principio genera una nulidad absoluta, porque en esta materia rige una reserva a la ley, como lo dice el Cdigo Civil. La creacin de nuevos sujetos de derecho es materia considerada de gran importancia y trascendencia, por lo que se reserva exclusivamente a la ley. Solo la ley puede decir cuando, como y con que alcances puede existir un nuevo sujeto de derecho, as como su contenido y alcances. Slo la ley puede decir cuales son esas personas y mediante cuales rganos y procedimientos forman su voluntad y se expresan. Solo la ley puede establecer el mbito de sus funciones, y decir como y de que manera nacen y operan. En el mbito del derecho pblico esta exigencia es mucho ms estricta porque, segn el principio de legalidad constitucional, el poder pblico solo puede existir y actuar segn las formas de organizacin previstas en la Constitucin Poltica, las cuales constituyen su marco mximo. Las formas de organizacin del Poder Pblico consagradas en la Constitucin Poltica son canales obligados de los que no puede escapar la organizacin del citado poder, porque entonces violara el principio de legalidad constitucional, que le impide al poder pblico hacer lo que no le est constitucionalmente autorizado. Es necesario recordar al efecto, que la Constitucin Poltica se divide en dos grandes sectores; el que establece los derechos fundamentales, individuales y sociales de los sbditos administrados, y el que establece la

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organizacin poltica del Estado, de sus poderes y de su administracin. En derecho pblico, la Constitucin exige una ley reforzada (mayora de dos tercios), para que se puede descentralizar una persona jurdica y crear un nuevo centro de imputacin (ente), porque ello implica entre otras cosas lo siguiente: a) que los gastos del nuevo no sern aprobados por la Asamblea Legislativa, sino slo por la Contralora General de la Repblica (relacin de arts. 121 y 184 de la Constitucin), lo que implica la prdida del control popular sobre el gasto pblico. Al no entenderlo as, la sentencia viola tambin las referidas normas constitucionales, que se oponen a que por simple reglamento se pueda crear una persona pblica diferente del Estado; b) que el nuevo ente se podr endeudar, incluso en el exterior, sin necesidad de aprobacin legislativa (art. 121.15 idem), lo que adems de otra prdida importante de control popular, crea un mayor riesgo. Al no entenderlo as y crear, por el contrario que sin ley calificada se pueden abrir esas posibilidades, la sentencia viola esa norma constitucional; c) que no queda sujeto al rgimen constitucional de caja nica (Tesorera Nacional), que seala el artculo 185 constitucional, ni a las limitaciones presupuestarias que indica el art. 180 idem, porque entonces su presupuesto no formara parte del presupuesto nacional lo que obviamente constituye un mayor riesgo para la hacienda pblico y slo puede ser resuelto por una ley de la naturaleza citada. Al no entenderlo as la sentencia viola por inobservancia las indicadas constitucionales. d) Que los intereses y los recursos descentralizados, no estarn bajo el cuidado de funcionarios nombrados por eleccin popular y sujetos al control parlamentario, sino por una Junta Directiva que tampoco es de rigor que sea nombrada por el Consejo de Gobierno, ya que ello queda a criterio de la ley (art. 147.4 idem); igualmente, como la experiencia ensea, ello implica tambin un menor control por parte de la opinin pblica, porque las instituciones autnomas se manejan en un ambiente de secreto. Al entender que tales consecuencias se pueden crear por reglamento y no por ley calificada, la sentencia viola el artculo 147.4 en relacin con el 188, ambos de la Constitucin; e) porque mediante el recurso a la descentralizacin se altera la forma de la Administracin Pblica y la sustancia de la persona estado, lo que conlleva profundas consecuencias, polticas, econmicas y hacendarias; f) porque los funcionarios del nuevo ente generalmente quedaran entonces excluidos del rgimen de servicio civil previsto por el artculo 191 de la Constitucin Poltica para la mayora de los funcionarios del Estado. Al no entenderlo, y creer que se podra generar esa consecuencia por reglamento, la sentencia viola esa norma legal. A la luz de lo dicho, resulta evidente que una decisin de tan

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profundas implicaciones, no la puede acordar el Poder Ejecutivo, ni tampoco el legislador ordinario, sino slo la de una mayora calificada de dos tercios de votos, como lo seala expresamente el artculo 188 de la Constitucin; y resulta a contrario sensu del principio de legalidad constitucional, que prohbe cualquier otra forma de descentralizacin. Tenemos entonces lo siguiente: a) que resulta imposible que se puede crear un ENTE por simple decreto del Poder Ejecutivo; b) que en este caso el Poder Ejecutivo NUNCA LO INTENTO, y el Decreto que inexplicadamente cita la sentencia impugnada para sostener lo contrario, NO LO DICE NI LO PRETENDE, como lo veremos en el punto siguiente; c) que por el contrario, el Reglamento de Trabajo del Ministerio de Cultura, el cual regula mi relacin de trabajo, segn declaracin expresa de mi contrato, (ya que la Orquesta Sinfnica es SOLO UN ORGANO DESCONCENTRADO de dicho Ministerio), estipula que todos sus servidores somos funcionarios de ese Ministerio, y que por nuestros contratos de trabajo responde el Estado, como lo dicen con claridad el Contrato y el Reglamento citado. Es obvio que la sentencia impugnada cometi un claro error, y que comodidosamente renunci a conocer la demanda, y a ampararme contra el atropello de que fue objeto, con una alegacin en evidentemente equivocada. Cmo fue que ocurri un error tan elemental, y cmo fue que las normas se interpretaron, no slo en el sentido ms equivocado posible, sino tambin -lo que es inslita en esta disciplina- en el sentido ms adverso al trabajo, y en contra del tenor expreso de su contrato y Reglamento de Trabajo? Ello lo trataremos de desentraar en el punto siguiente. B) ERROR DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Y OTRAS VIOLACIONES. En el Reglamento 17251-C del Ministerio de Cultura (Estatuto Orgnico de la Orquesta), promulgado el 3 de noviembre de 1986, (O sea en cualquier caso mucho despus de mi contratacin, por lo que slo me podra favorecer pero nunca perjudicar), se dice (art. 12 a.), que el Presidente de la Junta Directiva es "el representante legal de la Orquesta Sinfnica Nacional", y fundada en ese prrafo interpretado aisladamente, y contra el sentido de las dems normas de ese mismo Reglamento, del Reglamento de Trabajo del Ministerio, as como de la ley y de la Constitucin segn se indic, e incluso del texto del art. 12 a., la sentencia afirma que la Orquesta es un ente independiente del Estado, con personera jurdica propia. Para que tal error ocurra, ha dejado de leer en el propio Estatuto: a) Que por ninguna parte dice (lo que no podra hacer validamente), que constituye a la Orquesta en ENTE INDEPENDIENTE separndola de la persona del Estado. Por el contrario, en su art. 1 la constituye como un tpico rgano desconcentrado, o sea como parte de la persona Estado aunque con cierto grado de libertad para efectos administrativos, segn el rgimen de este tipo de rgano,

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establecido en el art. 83 de la Ley General de la Administracin Pblica. Por tanto, viola tambin por interpretacin errnea y falta de aplicacin, la indicada norma reglamentaria. b) Que el Reglamento-estatuto, segn lo dicen el Presidente y el Ministro en su introduccin, se funda en el art. 140 de la Constitucin Poltica, en su inciso 3, relativo a la reglamentacin, o sea desarrollo sin contraria, de los principios legales y el inciso 18, relativo al rgimen interior de sus despachos; y el art. 28 de la Ley General de la Administracin Pblica, relativo a la direccin y coordinacin de los servicios del Ministerio, que, si asume la forma normativa en un decreto, ha de ejecutarse conjuntamente con el presidente (ver incisos "a" y "b"). Por tanto, la sentencia viola tambin cada una de esas normas legales que claramente delimita el mbito de aplicacin del Estatuto, al REGIMEN INTERIOR del Despacho ministerial. Resulta evidente entonces que el Presidente y el Ministro se propusieron reglamentar el rgimen interior de sus Despachos, y no mermarlos -como interpreta la sentencia- transfiriendo a una nueva administracin o despacho el rgano musical referido. Por consiguiente, ni el Estatuto en forma alguna constituye a la Orquesta como ente independiente, ni se propone hacerlo. Por el contrario, en forma expresa reafirma (introduccin y art. 1), que la Orquesta Sinfnica sigue constituyendo parte de la organizacin del Estado. La sentencia se equivoca en el propio Estatuto, que no alcanz a leer en su totalidad, porque si lo hubiera hecho habra salido de la inexplicable confusin a que la indujo el art. 12 referido, el cual por consiguiente tambin viola por aplicado en forma errnea. Confusin que resulta inexplicable, porque de la afirmacin de que el presidente es el "representante legal", no se puede extraer que la Orquesta sea un ente, sobre todo en el contexto prohibitivo y legal y constitucionalmente contrario en que se produce. Slo se podra entender que representa al rgano CONFORME A SU NATURALEZA LEGAL. O sea, que representa a la Orquesta COMO ORGANO DESCONCENTRADO, para los efectos de toda su actividad jurdica de orden administrativo. Y que, en el aspecto laboral que interesa, representa al Estado para los efectos del art. 5 del Cdigo de Trabajo (representante del patrono), porque el rgano Orquesta acta como representante del patrono final que es el Estado. Es un representante del representante patronal, y nada ms que eso . En estas materias, en que se entrelazan el derecho pblico y el laboral, la interpretacin JAMAS PUEDE SER AMPLIATIVA, y mucho menos en perjuicio del trabajador, as como del principio de legalidad, que en este caso alcanza a los hondos y esenciales estratos de la legalidad constitucional. Mucho menos resulta explicable esta interpretacin si el Reglamento y el Contrato de

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Trabajo, con toda claridad dicen que la relacin laboral existe CON EL ESTADO, por lo que, an en la hiptesis de que el Reglamento posterior de la Orquesta, la hubiese separado en alguna forma del Estado, o creado, al menos para algunos efectos, como persona jurdica (lo que en ninguna forma ocurri ni poda ocurrir), la relacin de trabajo sera siempre con el Estado, y cualquier conflicto tendra que dirimirse con la persona Estado, a travs de las vas de sus representantes legales para juicios. La sentencia ignora tambin en su grave error, la existencia de los rganos desconcentrados (art. 83 de la Ley General de la Administracin Pblica), que es la forma de organizacin que escoge el Estatuto para la Orquesta. La desconcentracin implica una ruptura de la lnea jerrquica para algunos efectos, y la adquisicin de algn tipo de esfera de accin propia (competencias exclusivas). Los rganos del Estado con ms alto grado de desconcentracin SON LOS JUDICIALES, que en el ramo de sus competencias jurisdiccionales, no reciben rdenes y no estn sujetos a ms control, que el de los recursos judiciales contra sus decisiones. Sin embargo, para otros efectos (personal, disciplinario, financiero, patrimonial, etc.) estn sujetos a la jerarqua de la Corte Plena, y de otros rganos de la administracin del Estado (Contralora, por ej.). Sin embargo, a pesar de ese alto grado de desconcentracin, no se convierten por eso en ENTES, y continan siendo rganos del Estado. En la rama ejecutiva, se presentan figuras de desconcentracin, en algunos casos bastante acentuadas, sin que por ello sean entes. Se pueden citar los registros pblicos, la Tributacin Directa, la Direccin de Aduanas, el Tribunal Fiscal Administrativo, todos sustrados en sus respectivos mbitos de competencias especficas de la jerarqua de sus respectivos ministerios. La desconcentracin, en todos sus grados, desde la mnima hasta la mxima, es un primer paso del alejamiento de un centro. Es parte de un proceso de descentralizacin, pero sin cortar los vnculos estructurales generales, y los de jerarqua, de modo que la persona jurdica sigue siendo la misma y no llega a constituirse otra. La persona jurdica, como lo decamos, es el centro final de imputacin de la conducta de los rganos, el punto en que converge en materia de imputacin, toda la actividad de la organizacin. Si ese punto SE CAMBIA, y se CREA OTRO, la descentralizacin rompe una barrera CUALITATIVA, y se crea un NUEVO ENTE, alrededor del cual se ordena una nueva estructura de actividades fundamentales: patrimonio, recursos, personal, finanzas, competencias, direccin, control, rgimen hacendario, etc. Pero, tal como lo explicamos, ello slo puede ocurrir mediante un acto legislativo calificado que as lo determine, y segn la forma constitucional de la "institucin autnoma", en todas sus consecuencias. Jams por

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simple decreto (que en este caso tampoco existi), ni mucho menos por interpretacin judicial antojadiza. De ocurrir el primer caso estaramos ante un acto absolutamente nulo, segn el art. 10 de la Constitucin Poltica, y de ocurrir el segundo, ante una consecuencia igual segn esa misma norma, por la usurpacin de funciones en que incurriran los juzgadores. Al declarar los juzgadores ENTE a la Orquesta Sinfnica Nacional, desgajndola de la Administracin y persona del Estado, no slo violaron de manera frontal todas las disposiciones mencionadas, y afectaron ilegtimamente mis derechos, sino que USURPARON funciones constitucionales reservadas a un legislador calificado. De ah la profunda ilegitimidad de esta sentencia, y la necesidad imperiosa, por necesidades de justicia y de orden pblico gravemente alterado, que sea anulada y que en su lugar se declare que la Orquesta Sinfnica Nacional es slo un rgano desconcentrado y no un ente, y que por tanto la demanda estuvo bien dirigida contra el Estado, por ser el ente quien responde como centro de imputacin legal de las conductas del referido rgano. Al negarle al Estado el carcter de patrono, que conforme al contrato y al ordenamiento jurdico le corresponde, la sentencia viol el art. 2do. del Cdigo de Trabajo, cuyos presupuestos, segn lo explicado le resultan de aplicacin al Estado y no a la Orquesta Sinfnica Nacional, QUE NO ES SUJETO DE DERECHO en lo que interesa. Al declarar procedente la excepcin de falta de legitimacin pasiva, la sentencia viol por aplicacin indebida el art. 4to. del entonces del Cdigo de Procedimientos Civiles -aplicable al caso- en se funda la excepcin acogida; y el art. 693 del Cdigo Civil -genrico para todo tipo de obligacionespor falta de aplicacin porque, pese a lo que establece, la sentencia me priv del derecho de declararle al obligado el cumplimiento de sus obligaciones. Viol tambin, como resultado, el art. 1022 del Cdigo Civil, por no respetar el contrato de trabajo en los trminos en que fue pactado CON EL ESTADO segn el sistema de representacin patronal indicado. C) CONSECUENCIAS DE LAS VIOLACIONES. Al resolver de la manera errada indicada, la sentencia impugnada viol las disposiciones legales indicadas, segn se ha expresado, las que se alegan y acusan como sustento de la casacin del fallo. De acuerdo a lo expuesto en el acpite anterior, el estudio doctrinal efectuado, identifica a la Orquesta con los llamados rganos desconcentrados que, valga aclarar, vienen confundidos con los descentralizados, hacindose remisin al numeral 189 constitucional. Sobre la desconcentracin seala Ortiz Ortiz, que "opera en el mbito de un mismo ente jurdico, a favor de rganos inferiores del mismo. Consiste en transferir legalmente una

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competencia a un rgano distinto del jerarca, siempre dentro de la organizacin de un ente determinado. El beneficiario de la desconcentracin es un rgano, no un ente, aunque tenga competencia tambin exclusiva. En esto radica su principal diferencia respecto de la descentralizacin: hemos visto que la misma supone no slo competencia exclusiva sino tambin personalidad jurdica en el centro descentralizado. El titular de la competencia exclusiva que se descentraliza es otro ente distinto del Estado, no un rgano inferior de ste...El rgano desconcentrado est sometido a jerarqua, lo que quiere decir a rdenes del superior jerrquico. El mayor grado de libertad que ostenta, en relacin con un subordinado comn, radica en que sus actos agotan la va administrativa, sin posibilidad de recurso al superior; pero ste puede, en todo caso, cursar rdenes, instrucciones y circulares que limiten la discrecionalidad del inferior en el uso de su competencia exclusiva, aunque no pueda sustituirlo en su gestin. La desconcentracin se opera mediante norma o regla jurdica, no mediante acto administrativo...toda desconcentracin supone una atribucin permanente de competencia exclusiva en favor del inferior, no alterable por simple acto administrativo concreto" (vid. pginas 9 y 10 de la tesis citada del autor Ortiz Ortiz). Las anteriores citas doctrinarias son suficientes para concluir sin mayor esfuerzo, que estamos ante un rgano desconcentrado, cuya esfera de competencia le ha sido otorgada por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes como entidad pblica parte del Poder Ejecutivo, a tenor del artculo 83.1 de la Ley General de la Administracin Pblica, sin que pueda pensarse en otra figura de las que refiere Ortiz as como otros tratadistas consultados, por no haber sido creada expresamente por ley.

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FUENTES CITADAS:
1

LEY No 6227 de 2 de mayo de 1978 MURILLO, Mario. La descentralizacin administrativa en la Constitucin de Costa Rica. Revista de la contralora General de la Republica (No 24):pp14-18, Junio 1978. DICTAMEN DE LA PROCURADURA GENERAL DE LA REPUBLICA No C-159-96 del 25 de setiembre de 1996

SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Resolucin No 93-183.LAB de las diez horas del ocho de setiembre de mil novecientos noventa y tres.

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