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PONTES DE MIRANDA E A TEORIA DOSDIREITOS FUNDAMENTAIS GEORGE SARMENTODoutor em Direito PblicoProfessor/UFALPromotor de Justia 1.

INTRODUO Pontes de Miranda foi o primeiro jurista a esboar uma teoria dosdireitos fundamentais no Brasil. Para ele, o comprometimento dos governos coma efetivao dos direitos humanos era a nica forma de promover odesenvolvimento e a justia social.A evoluo da humanidade dependia da substituio do despotismoestatal pelo equilbrio entre democracia , liberdade e igualdade na ordem jurdico-constitucional. Esse caminho s seria possvel com a cristalizao dosdireitos humanos nos tratados internacionais e nas constituies dos pasesdemocrticos. O fim da 2 Guerra Mundial era a oportunidade ideal para oOcidente construir um novo projeto de sociedade baseado na dignidade da pessoahumana e no bem-estar social.A grande preocupao de Pontes de Miranda era dotar as constituiesde mecanismos destinados a assegurarlhes perenidade: rigidez constitucional,aplicabilidade imediata, cerne irrestringvel e controle de constitucionalidade. Eletemia que interesses circunstanciais e corporativos pudessem fragilizar o EstadoDemocrtico de Direito, impondo reformas constitucionais ilegtimas.Logo percebeu que o tema deveria sair da dimenso poltica para seranalisado sob o prisma da cincia constitucional. Procurou ento sistematizar osdireitos fundamentais desenvolvendo uma classificao estruturalista edogmtica, baseada nos seguintes parmetros:1. Subjetividade2. Ordem jurdica

direitos fundamentais subjetivos;

direitos fundamentais insubjetivados.

direitos fundamentais estatais;

direitos fundamentais supra-estatais.

3. Organizabilidade4. Prestao5. GarantiasNeste artigo, analisaremos essa classificao luz do constitucionalismocontemporneo, com o intuito de demonstrar que as idias propagadas pelo jurista alagoano, h mais de 60 anos, continuam vivas e atuais. Embora poucoestudada nos meios acadmicos, a contribuio ponteana imprescindvel para acompreenso da teoria geral dos direitos fundamentais nas democraciasmodernas. 2. PODER ESTATAL E PODER CONSTITUINTE2.1. Ordem jurdica supra-estatal e ordem jurdica estatal O estudo dos direitos fundamentais pressupe a existncia de duasordens jurdicas: a supra-estatal ea estatal . A primeira banha, colore a periferiado Estado. o direito internacional. A segunda preenche o seu interior. odireito nacional. A ordem jurdica supra-estatal disciplina desde a criao denovos Estados at a previsibilidade das relaes que se travaro entre eles. Omesmo acontece com a ordem interna, que vai da Constituio at o mais simplesato estatal (legislativo, administrativo ou judicial) 1 .O Estado fato jurdico que nasce da incidncia das normas de direitointernacional pblico. Uma comunidade s existe como Estado quando atinge asimetria com a ordem jurdica supra-estatal pr-existente, que ordem perifricae sobreposta aos demais Estados. Tal simetria alcanada com a concretizaodos fatos previstos pelas normas supraestatais. Quando o suporte fctico 1 MIRANDA, Pontes de. Comentrios Constituio de 1967 , tomo I. So Paulo: RT, 1970, p. 45.

direitos fundamentais absolutos;

direitos fundamentais relativos.

direitos fundamentais negativos;

direitos fundamentais positivos.

garantias institucionais;

garantias processuais.

3 suficiente para a incidncia normativa, a comunidade passa a existir com umnovo colorido: personalidade de direito internacional pblico, Estado 2 .A ordem jurdica supra-estatal fundamento de existncia e de validadedas ordens jurdicas nacionais. Criadas por tratados 3 , as normas de direitointernacional obrigam os Estados a promover medidas necessrias para torn-lasexecutrias no plano do direito interno 4 . Possuem a marca do consenso e daconvergncia de interesses, vinculando os Estados clusula pacta sunt servanda . Legitimadas pela comunidade internacional, tais normas possuemfora de incidncia e prescrevem os mais diversos efeitos jurdicos.O direito supra-estatal universal. Incide sobre todos os pases doPlaneta. Cabe a ele distribuir competncias, fixar limites, revelar direitoshumanos, estabelecer sanes, etc. Para Pontes de Miranda, o direito da maislarga esfera jurdica da Terra. A universalidade lhe assegura superioridade hierrquica sobre as ordens jurdicas estatais. Da porque a submisso dos Estados a regras de direito das gentes significa que desapareceu, juridicamente, anoo de independncia absoluta deles: passaram a ser ordens parciais de direito,relativamente independentes 5 .

A construo do Estado tambm est condicionada a uma fora polticaviva, real: a vontade de transformar a comunidade em sujeito de direitointernacional. o chamado poder estatal, isto , o poder de construir ereconstruir o Estado . A construo comea por fora, na periferia, pois naordem supra-estatal que est o seu fundamento de existncia. Em seguida,alcana o interior, constitui o Estado e prossegue at o mais insignificante atoestatal 6 .No se pode confundir poder estatal com poder constituinte . O poder deconstruir e reconstruir muito mais amplo que o de constituir 7 . Este est contido 2 J sustentamos que o Estado fato jurdico nascido da incidncia das normas de Direito Internacional Pblico, cujo suporte fctico, por ser extremamente complexo, exige intrincada conjuno de fatos para a suasuficincia. A falta de um dos elementos abstratamente previstos torna o suporte fctico incompleto, impede aincidncia normativa e o nascimento do fato jurdico esperado. Conseqncia: a comunidade no se personalizacomo Estado, pois o suporte fctico insuficiente para a jurisdicizao, o que s ocorrer com a reunio detodos os requisitos de fato, objeto de anterior previsibilidade pelas normas de direito int ernacional pblico. Cf. SARMENTO, George. Direitos fundamentais supra-estatais: paradigma de validade das normasconstitucionais. Revista do Instituto dos Advogados de Pernambuco , v. 1, n. 1, Recife, OAB/PE, 1997, p.226. 3 A Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados preconiza que o vocbulo tratado deve ser entendido emsentido amplo. Significa todo acordo internacional escrito, celebrado pelos Estados e disciplinado pelas normasde direito internacional, no importando sua denominao particular (art. 2 o , I, a). Dessa forma, esto contidosno conceito os seguintes documentos internacionais: pacto, conveno, tratado, ata, cdigo, compromisso,contrato, conveno, protocolos, convnios, declarao e constituio. 4 Cyntia Gonzlez Feldman sustenta, com razo , que al suscribir tratados internacionales, los Estados secomprometen a que las disposiciones en ellos contenidas se conviertan en derecho interno. Sin embargo, un Estado no puede invocar las disposiciones de su derecho interno como justificacin del incumplimiento de untratado . Cf. La implementacin de tratados internacionales de derechos humanos por el Paraguay. In: Cyntia Gonzlez Feldman (comp.). El Paraguay frente al sistema internacional de los derechos humanos .Montevideo: Fundacin Konrad-Adenauer Uruguay, 2004, p. 20. 5 MIRANDA, Pontes de. Comentrios Constituio de 1967 , tomo I. So Paulo: RT, 1970, p. 216. 6 MIRANDA, Pontes de. Poder Estatal. Poder Constituinte. Poderes Constitudos. Revista Forense , v. CV,Fascculo 511, Rio de Janeiro, Forense, 1946. 7 O poder constituinte, os poderes constitudos e at mesmo o poder pr-constitucional integram o contedo do poder estatal. Pontes de Miranda demonstra que ele se desenvolve em trs dimenses: (a) Exterioridade

4 naquele. A construo do Estado processo perene, que comea ainda na ordemexterna e prossegue na organizao interna, abrangendo todos os atos estataispresentes, passados e futuros. O poder constituinte tem apenas a funo deelaborar normas constitucionais, cabendo ao legislador ordinrio continuar oprocesso de estruturao do Estado.Enquanto o poder estatal se insere no plano do ser , o poder constituinte,que a mais alta espcie do poder de legislar 8 , desenvolve-se no plano do dever-ser

. O poder constituinte atua no campo normativo, tendo como missoprimordial a produo de normas jurdicas constitucionais. A ele cabe revelar aConstituio, diferir atividade constituidora, criar poderes constitudos 9 .Para constituir-se, o Estado precisa de uma Constituio. A rigor, asnormas jurdicas federais, estaduais e municipais tambm exercem funoestruturante do Estado. Mas, por imposio da tcnica jurdica, o conceito deConstituio foi relativizado pela normao seletiva. Assim, s so consideradasconstitucionais as normas jurdicas ditadas pelo poder constituinte (originrio oureformador) e inseridas na Carta Poltica. Isso nos leva a concluir que as normasconstitutivas do Estado subdividem-se em duas categorias:a) as reveladas pelo poder constituinte normas constitucionais;b) as reveladas pelo poder legislativo ordinrio leis complementares,ordinrias, delegadas, medidas provisrias, etc. 10 .Nas democracias o povo o titular do poder estatal, podendo livrementedecidir o destino e a organizao jurdica da comunidade a que pertence. Cabe aopovo construir, reconstruir, pr-constituir, constituir e reformar o Estado. Porisso, poder estatal e o poder constituinte esto inexoravelmente unidos pelarelao fonte-produto 11 . O primeiro prius por referir-se prpria existncia doEstado, o que s acontece com o seu reconhecimento internacional; o segundo posterius , pois concerne estrutura de Estado j existente.O poder estatal popular enunciado de fato que legitima o EstadoDemocrtico de Direito. Trata-se de conceito a priori que fundamenta ordem jurdica interna. Cabe ao poder constituinte a revelao de enunciadosnormativos que expressem essa realidade poltica. A Constituio brasileira, porexemplo, estabelece o princpio democrtico nos seguintes termos: Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, (direito das gentes participao na formao das regras de direito das gentes; atividade negocial de direito dasgentes); (b) Exterioridade/Interioridade (atividade negocial do Estado noutro sistema jurdico que o direito dasgentes e o seu prprio); (3) Interioridade (direito interno regras jurdicas pr-constitucionais, regras jurdicasconstitucionais, regras jurdicas anti-constitucionais, regras jurdicas de legislao ordinria de acordo com aConstituio, regras jurdicas de legislao ordinria anticonstitucionais, atos (de acordo com as regras jurdicas constitucionais) de execuo, atos judicirios de acordo com a Constituio, atos judicirios anticonstitucionais. Cf. Comentrios Constituio de 1967 , tomo I, p. 45. So Paulo: RT, 1970, p. 180. 8 MIRANDA, Pontes de. Poder Estatal. Poder Constituinte. Poderes Constitudos. Revista Forense , v. CV,Fascculo 511, Rio de Janeiro, Forense, 1946, p. 15. 9 MIRANDA, Pontes de. Comentrios Constituio de 1967 , tomo I, p. 45. So Paulo: RT, 1970, p. 188. 10 MIRANDA, Pontes de. Poder Estatal. Poder Constituinte. Poderes Constitudos. Revista Forense , v. CV,Fascculo 511, Rio de Janeiro, Forense, 1946, p. 15. 11 MIRANDA, Pontes de. Poder Estatal. Poder Constituinte. Poderes Constitudos. Revista Forense , v. CV,Fascculo 511, Rio de Janeiro, Forense, 1946, p. 15.

5 nos termos desta Constituio

(art. 1, pargrafo nico). Dessa forma, as atividades legislativas, administrativas e judiciais so a exteriorizao da vontadedo povo, conforme veremos mais adiante.O poder constituinte democrtico quando o povo elege deputados esenadores para redigir ou reformar o texto constitucional. As Constituies solegtimas se produzidas por poder constituinte convocado pelo titular do poderestatal (o povo) ou por ele ratificadas por referendo legislativo. Qualquer outraforma de construo constitucional no passa de usurpao poltica. ilegtima,produto do arbtrio, das ditaduras, dos regimes despticos. 2.2. O povo como elemento legitimador do Estado Democrtico de Direito A vontade do povo elemento essencial legitimidade dasConstituies. Mas o povo no um bloco monoltico formado por pessoasdotadas de pensamento nico, de uma volont gnrale perfeitamenteidentificvel. A populao de determinado Estado heterognea e subdivide-seem incontveis crculos sociais como famlias, igrejas, partidos polticos,empresas, reparties pblicas, organizaes no-governamentais e instituiesdemocrticas. Tais crculos esto em permanente interao uns com os outros,sempre em busca da crescente adaptao social e da civilidade, fim maior daespcie humana. Como texto normativo de hierarquia superior no sistema jurdico estatal, as Constituies devem refletir o consenso de valores vigentesnos mais diversos crculos da sociedade civil. Povo no mera retrica, mas elemento integrante das normas jurdicas. O art. 1 o , pargrafo nico, da Constituio de 1988 a prova disso.Para Friedric h Mller, o vocbulo povo contido nas prescries jurdicas deve ser objeto de interpretao lege artis , em trs planos: 1. Povo como povo ativo;2. Povo como instncia global de atribuio de legitimidade;3. Povo como destinatrio das prest aes civilizatrias do Estado 12 .O povo ativo o conjunto dos eleitores que ocupam cargos pblicos,participam das eleies, plebiscitos e referendos por serem titulares de direitospolticos. o povo ativo que constri e constitui o Estado atravs deinstrumentos da democracia, direta, indireta ou participativa. Elege a assembliaconstituinte, os legisladores ordinrios, os chefes do poder executivo, etc. ,portanto, a base da legitimidade ( degr zro ) do Estado Democrtico de Direito.Embora nem sempre tenha participao direta na produo dos atosestatais, o povo tambm instncia legitimadora do ordenamento jurdico namedida em que acata as decises administrativas, legislativas e judiciais. Alegitimao pelo povo componente da validade e efetividade das normasconstitucionais, das sentenas, das polticas pblicas, dos governos e de qualquer 12 MLLER, Friedrich. Quem o Povo? A Questo Fundamental da Democracia . So Paulo: MaxLimonard, 2003, p. 55-64.

leis a expresso de sua vontade. As Constituies sedo Estado. Nesse sentido, a cidadania abrange os diversos