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1 Livro: Alice Amsden (The Rise of the Rest) Editora UNESP

Apresentação
Glauco Arbix1

No debate que freqüentou o mundo das Ciências Sociais e da Economia desde os anos 90 o corpo teórico e analítico construído por Alice Amsden tem lugar obrigatório. Seja pela contraposição ao mainstream econômico, marcado pelas concepções de inspiração neoclássica, seja pelo caráter antecipatório de seus escritos, principalmente em relação ao peso da China. Para a autora de “A Ascensão do “Resto” se refere a um seleto grupo de países, em geral caracterizados como emergentes, que aumentaram significativamente sua participação no comércio internacional, inclusive em áreas e setores industriais atém então dominados pelos países avançados do Ocidente e pelo Japão. Ao longo da década de 90 esse grupo de países iniciou também um processo de diferenciação interna, seja em termos de suas escolhas estratégicas e investimentos, seja em termos de suas opções políticas de longo prazo. China, Coréia, Índia e Taiwan consolidaram seus sistemas nacionais de produção e serviços assim como impulsionaram a construção de empresas e conglomerados que passaram a investir

significativamente em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) e se tornaram, por

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Professor do Depto. de Sociologia da USP. Coordenador do Observatório da Inovação do Instituto de Estudos Avançados (USP). Pesquisador da FAPESP e do CNPq.

2 isso mesmo, corporações líderes em certas áreas da ciência e tecnologia. Num estilo distinto, conta-nos o livro, Brasil, México, Turquia e Argentina vivenciaram experiências intensivas em fusões, aquisições e privatizações. Colheram, com isso, resultados relativos bem inferiores em termos da consolidação de empresas nacionais com capacidade de liderança internacional; assim como suas economias carregaram a marca da instabilidade ou do baixo crescimento. Até que ponto as escolhas que os países do “Rest” fizeram ao longo dos anos 80 e 90 – assim como as escolhas que não fizeram – pesaram para determinar seu padrão de desempenho e de inserção no mundo do século XXI? Será que a globalização da economia ainda deixa algum espaço para a efetividade das políticas nacionais? Como? E quais? Existiria alguma chance real dessas economias em desenvolvimento ganharem espaço efetivo no cenário internacional e alcançarem um patamar de qualidade de vida equivalente ao de nações avançadas? Ou será que o avanço desses países seria apenas circunstancial? E que no longo prazo, tenderiam a retomar sua condição original, mantendo-se teimosamente em sua condição de atrasados? Para Alice Amsden não há nem haverá caminhos nem escolhas fáceis para os países que procuram seu próprio espaço no concerto internacional. A assimetria de poderes, a parcialidade das regras internacionais e a natureza da disputa pelos mercados são enormes obstáculos para os países que procuram alçar-se entre os mais avançados. Apesar desses constrangimentos anotados pela autora, é bom que se diga, este não é um livro pessimista. Pelo contrário, trata-se de um livro que incomoda alguns pela crítica ácida, mas, para outros, ajuda a recompor um quadro de discussão que pode auxiliar na construção ou

3 retomada de estratégias de desenvolvimento. Há, certamente, pontos muito recorrentes na literatura desenvolvimentista, principalmente a de tradição latinoamericana. A ênfase na ação estatal nem sempre aparece como novidade, principalmente para o leitor brasileiro, argentino ou mexicano. Mas o é de 2001, num período em que o Estado era apresentado somente como parte do problema. E, como parte da polêmica, deveria se afastar das funções ligadas ao desenvolvimento. Tendo isso em conta, o livro introduz interpretações que se pautaram pelo contraponto. Esse é o seu valor real, pois firmou-se como um convite à reflexão alternativa às convenções que então predominavam. A Trajetória Alice Amsden é professora de Economia Política no Departamento de Urbanismo e Planejamento do Instituto de Tecnologia de Massachusetts (MIT), nos Estados Unidos. Tornou-se mundialmente conhecida por seus trabalhos sobre o lugar da ação pública na promoção do desenvolvimento, em especial nos países de industrialização recente. Seu livro mais importante, Asia´s Next Giant: South Korea and Late Industralization, publicado em 1989, foi premiado como o melhor Livro de Economia Política pela Associação Norte-Americana de Ciência Política. À época, os escritos de Amsden irromperam como um dos mais vigorosos – e raros – contrapontos às visões que buscavam apresentar o salto coreano como decorrente de sua orientação para as exportações e a liberalização de sua economia. Sua análise introduziu no debate novos componentes, em particular os relacionados à desconfiança dos planejadores e autoridades públicas, assim como dos empresários coreanos, das concepções mais sintonizadas com o

4 livre mercado. Ao aprofundar sua análise sobre a rejeição dos mecanismos mais usuais da regulamentação econômica, como a livre formação de preços pelos mercados, o livro de Amsden revelou uma trajetória até então invisível da economia coreana, deu destaque à ação do Estado e mostrou como a Coréia, num certo sentido, fez praticamente tudo ao contrário das prescrições recomendações marcadamente neoclássicas, que haviam se disseminado mundialmente, muitas delas graças à atuação do Banco Mundial. As análises do Banco, diga-se de passagem, seriam fortemente contestadas por Amsden, ao longo de toda sua carreira. Caracterizadas como ideologicamente orientadas e distantes da realidade, as interpretações gerais mais ortodoxas cederam lugar à análise concreta da atuação do Estado e da sinergia – virtuosa, segundo a autora – estabelecida entre o setor público e o privado na Coréia. Desse prisma, Amsden identificou os instrumentos que viabilizaram o desenvolvimento de tecnologias e a elevação acelerada da qualificação e capacitação industrial. Foi assim que a Coréia, de um país acostumado apenas a emprestar ou copiar tecnologias, teria superado o apego tradicional da sua indústria ao padrão tecnológico da produção têxtil, teria avançado pelos meandros das novas técnicas da siderurgia e alcançado o controle e desenvolvimento de uma gama de indústrias, produtos e serviços high-tech. Essa acelerada trajetória impressionava o mundo da época – e, num certo sentido, atrai nossa atenção até os dias de hoje –, principalmente porque o desempenho coreano estendeu-se para além da economia e conseguiu manifestar-se em todos os domínios da vida social, com a elevação do padrão da saúde, educação e da qualidade de vida de sua população. A Coréia

5 avançou pelo território dos países avançados e passou a se comportar como tal, realidade essa até mesmo negada por teorias mais pessimistas do desenvolvimento. Para sustentar esse avanço, disse Amsden, a Coréia desenvolveu

intensamente políticas industriais, controlou preços, privilegiou setores, escolheu áreas estratégicas, utilizou-se fartamente do câmbio e de subsídios como incentivos às exportações, ao seu crescimento e fortalecimento de suas empresas. Mais do que isso, construiu instituições voltadas para sustentar todo o esforço público e privado pelo desenvolvimento nacional. Ou seja, a Coréia (e também Taiwan) obteve sucesso exatamente onde outros países, de estatura similar, fracassaram. E isso exatamente porque teriam dado primazia aos mercados como determinantes do seu crescimento, em detrimento de uma incisiva atuação do Estado, da busca incessante de conhecimento e inovação e da construção de instituições adequadas para isso. Por sugerir essa mudança de paradigma na análise do desempenho econômico das nações, por reestabelecer o lugar do Estado e das políticas industriais, Asia´s Next Giant marcou os debates de toda uma geração de economistas e cientistas sociais. A Expansão da Análise Em “A Ascensão do “Resto”, Amsden continua ancorada nos pilares de sua análise anterior sobre o caso coreno. Neste livro, porém, amplia e desenvolve ainda mais sua preocupação central, identificando um grupo de países (“latecomers”, os que chegaram depois) que estariam transitando para o desenvolvimento, ainda que diferenciadamente.

6 O que teria levado esse grupo a ocupar um lugar de proeminência na arena internacional, apesar de sua condição de “atrasado”? Maior liberalização – e conseqüente melhor funcionamento – de sua economia, segundo as regras do livre mercado? Instituições mais eficientes? Sua maior integração no comércio internacional? Para Amsden, esse segredo só pode ser encontrado na recuperação do lugar do Estado e no seu papel chave no comando de estratégias nacionais de desenvolvimento. Além da Coréia e Taiwan, o livro agora trata de outros países asiáticos (como a China, Malásia, Indonésia, Tailândia e Índia) e da Turquia. Mas também expande suas análises para a América Latina, envolvendo o Brasil, Chile, México e Argentina. Todos esses países, ainda que de um modo diferenciado, deram enormes passos no pós-guerra para superar seu atraso secular. Os números expostos pelo livro são eloqüentes: entre 1960 e 1980, o PIB desses países aumentou em média 9% ao ano; as exportações cresceram a uma cadência de dois dígitos nos últimos 50 anos; de 1950 ao início dos anos 70 a renda per capita dobrou em alguns países e quadruplicou em outros. Para Amsden, há processos ainda pouco iluminados que seriam os únicos capazes de explicar as razões desses avanços espetaculares. O ponto central de sua análise é que as estratégias implementadas por esses países constituíram-se como claras rupturas em relação ao período anterior à II Guerra. Que novos rumos seriam esses? A incursão teórica da autora destaca o lugar especial que passou a ocupar a geração de conhecimento e o desenvolvimento de tecnologia no mundo do pós-guerra. Todos esses países, em maior ou menor grau, perceberam essa

7 nova realidade e dotaram-se de instrumentos e políticas que valorizaram e permitiram essa busca intensiva de conhecimento para qualificar o seu sistema produtivo ainda incipiente. Como é reconhecido, esse conhecimento ligado à produção e aos processos de inovação nem sempre são facilmente comprados, copiados ou mesmo recriados. Não somente seus mecanismos mais sutis são protegidos pelas empresas, como, fundamentalmente, há dimensões desse conhecimento que não podem ser codificadas. Trata-se do conhecimento tácito, de difícil apreensão. Essa ênfase na novidade introduzida pelo conhecimento e pela tecnologia é provavelmente o ponto mais forte se deu livro, cujo valor tende a ser diminuído quando a leitura é mais ligeira – afinal, a saliência da mão forte do Estado é mais facilmente apreendida e, sem dúvida, também mais polêmica. Claro que a ênfase da autora estimula essa percepção. Mas como é livro carrega a intensidade do debate dos anos 90, pode ser uma boa sugestão um olhar para o que permanece com maior significado ao longo do tempo. O recorte com base na busca do conhecimento estabeleceu um verdadeiro divisor de águas entre as análises de Amsden e as de perfil mais convencional. Sua lógica permitiu que a autora tomasse o conhecimento com todas as imperfeições, dificuldades e incertezas que cercam sua geração. A

instabilidade acentuada desses processos – decorrente da natureza própria do conhecimento – retira das mãos exclusivas do mercado a dinâmica de formação de preços para o trabalho, capital e mesmo para a terra. Se a questão de fundo é viabilizar um salto para o desenvolvimento, a intervenção do Estado torna-se essencial, tanto para abreviar os ritmos da produção e do

8 acesso ao conhecimento novo. Caso contrário, os mecanismos de defesa dos mercados tenderá a destilar, a conta gotas, os determinantes mais avançados da competitividade das economias. Segundo autora, quando o assunto é o binômio conhecimento-desenvolvimento, os mercados não podem se manter na condição de árbitros exclusivos da produtividade das empresas e das economias. Se isso acontece, as economias atrasadas tenderão a perpetuar-se no atraso. Exatamente por isso, a definição de incentivos, de metas e o monitoramento e avaliação permanente do desempenho das empresas e da economia – executadas conjuntamente pelo setor público e privado – teriam condições de funcionar de modo eficiente. Ao afirmar a intervenção do Estado como uma decisão estratégica, Amsden deixa claro que a ação estatal não estaria orientada para a correção de eventuais falhas de mercado, de coordenação ou externalidades, como sugerem as visões mais ortodoxas. A atuação do setor público, segundo Amsden, seria justificada como o único meio de superação do gap de competitividade dos países atrasados, hiato esse que encontra suas raízes na carência básica de conhecimento e tecnologia. Exatamente por isso, as recomendações de Amsden apontam, como regra, para a formação dos preços por fora dos mecanismos de mercado, via bancos ou linhas especiais sustentadas pelos governos. No caso brasileiro, o melhor exemplo viria da atuação do BNDES, com suas linhas de juros subsidiados. Como lidar, porém, com trajetórias da ação estatal que, ao longo da história, foram marcadas por fenômenos de promiscuidade quando não de apropriação do público pelo privado?

9 Problemas desse tipo, particularmente caros para nós brasileiros (mas não só), receberam da autora uma recomendação especial: as relações entre as empresas e os governos precisam necessariamente ser marcadas pela reciprocidade. Ou seja, precisam estar assentadas sobre um pacto de direitos e deveres que preserva, antes de tudo, o retorno para a sociedade dos investimentos públicos realizados no setor privado. No livro, essa questão é trabalhada em várias dimensões, seja do ponto de vista geral, da macroeconomia, como do ponto de vista da evolução de uma empresa. Metas e objetivos só poderiam ser fixados com esse suporte, o que exigiria o acompanhamento e avaliação sistemáticos do retorno social dos investimentos públicos no setor privado. Essa reciprocidade é tida como crítica na análise da autora e apresentada como a principal inovação institucional elaborada e definida por esse grupo de países, ainda que a sua implementação no mundo real nem sempre tenha recebido no livro a necessária atenção. Ao estabelecer a busca do conhecimento com base na reciprocidade entre o público e o privado como o diferencial básico do comportamento desses países, Amsden conclui que a intervenção pesada dos governos surge, dessa forma, não somente como possível, mas como necessária. E ao intervir, os governos tendem a distorcer preços, o mercado de trabalho e os termos da própria competição, sempre em favor da sua indústria nativa. Para isso, o livro apresenta exemplos abundantes sobre o disciplinamento dos mercados e mesmo de empresas executado por esses países. O Estado atua

permanentemente como a mão visível, aquela que costura pactos, sela acordos, define incentivos, redireciona investimentos, hierarquiza e prioriza.

10 Para Amsden, esse comportamento, fruto de escolhas de longa duração, seria o fator determinante a explicar a emergência do “Resto”. Competição, Estado e Idéias Imperfeitas Apesar de ter sido escrito em 2001, há muito o que aprender no livro de Amsden. Ainda mais na época em que vivemos, de questionamento dos rumos da economia mundial e de um certo tipo de fundamentalismo de mercado. A crise financeira que sacode o planeta certamente abrirá novos rumos para um reposicionamento dos países. Como o “Resto” vai se comportar?

Diferenciadamente, ao certo, pois não têm o mesmo peso nem ocupam lugar semelhante na arena mundial. Os argumentos do livro de Amsden são incisivos e orientados para a polêmica. Mas será que tomados em sua leitura estrita ajudará a América Latina a superar as profundas decepções com o funcionamento dos mercados? Ou apenas deixará entreaberta a porta da intervenção estatal, de mais fácil lida, que poderá apenas repetir – agora com lances mais dramáticos – uma história que vários desses países já experimentaram? Esse é o trabalho insubstituível do leitor. Nesta apresentação, coube-nos apenas apontar para o leitor o quão sugestiva é a idéia do livro de Amsden sobre as escolhas distintas que o Brasil fez em relação à Coréia, China e Índia. Principalmente se forem levados em conta os resultados colhidos, seja em termos da economia, da tecnologia ou dos indicadores sociais; em todos esses transparece a timidez do desempenho brasileiro, o que nos instiga a aprofundar os estudos comparativos, ainda incipientes em nosso país. As análises de Amsden levam-nos a repensar a

11 natureza e as características do “developmental state”, conceito que percorre todo o seu livro. Nesse sentido, as aproximações com o nosso

desenvolvimentismo são inevitáveis, pois há traços, práticas e instrumentos comuns. O “developmental state” de Amsden, porém, está embebido pelas concepções de Chalmers Johnson, e foi construído a partir da experiência concreta do Japão do pós-guerra. Ou seja, não tem como referência a experiência latino-americana, em muito estimulada pela CEPAL. Essa diferença foi um dos motivos que levou Johnson a utilizar “developmental” ao invés de “developmentalist”. Há semelhanças, claro. Mas, no livro, as diferenças são muitas, a começar da não cumplicidade com a ineficiência. O “developmental”, no caso, se refere a um Estado que planeja, define prioridades e hierarquiza seus investimentos; que baseia sua ação na reciprocidade (ou seja, a ação e os recursos públicos não se movem numa via de mão única); que orientou todo o seu esforço para as exportações e a disputa de qualidade no mercado internacional; um Estado que monitora e avalia permanentemente; que está orientado para capacitar as empresas e, por isso mesmo, exige a elevação sistemática do seu padrão de produtividade e competitividade; que investe na qualificação e educação como prioridade. Para Amsden, o Brasil está na companhia da Argentina e do México, que persistem como exemplos de escolhas equivocadas ou mal feitas, pois não se orientaram para a construção de grandes empresas nacionais, competitivas e exportadoras. A análise é forte, mas pede mais aprofundamento.

Principalmente porque em vários setores industriais e mesmo de serviços, o Brasil construiu empresas mais qualificadas do que a China ou Índia, a

12 exemplo da nossa siderurgia, da construção de aviões, prospecção em águas profundas e biocombustíveis, para não falar de nossa agricultura. Em todas essas áreas intensivas em tecnologia, o Brasil alcançou liderança mundial. A opção analítica do livro, porém, foi outra, em parte marcada pela sua época. O argumento construído sugere que na metade dos anos 80 escolhas decisivas foram por esses países, o que deu origem a dois grupos distintos no interior do “Rest”: o dos países “independentes” – como a China, Coréia, Índia e Taiwan – que investiram na produção autóctone de tecnologia; e o dos “integrationists” – Brasil, Argentina, Chile, México e Turquia - ou seja, aqueles países teriam optado por não estimular intensamente a capacitação tecnológica própria e apoiar a formação de grandes empresas nacionais. Esse grupo teria, segundo a autora, optado pela compra de tecnologia, pela confiança no investimento externo, nos processos de transferência tecnológica ou pela esperança de que alguma tecnologia poderia transbordar para o tecido produtivo (“spilloovers”) a partir das empresas estrangeiras instaladas em seu território. O livro não explicita, porém, a origem e desenvolvimento das diferentes estratégias nos dois modelos. No caso brasileiro, por exemplo, toda a experiência do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) é minimizada. O ponto que chama atenção é que não há referência precisa sobre as fases e os momentos do crescimento acelerado, que nem sempre são as mesmas para os distintos países. A China, por exemplo, começou praticamente a crescer quando o Brasil começou a estagnar. Seriam as duas fases de crescimento comparáveis? Ou teríamos de comparar o crescimento rápido com a fase brasileira de baixo crescimento?

13 No caso das exportações, a mesma dúvida aflora: a orientação para o mercado externo foi importante? Quão importante? O avanço das exportações em áreas de maior densidade tecnológica teria sido possível em todos os países nos anos 40, 50, 60 ou 70? As exportações desses períodos seriam comparáveis com as de anos mais recentes, após o surgimento da OMC e as mudanças das regras do comércio internacional? Todas essas perguntas levam-nos a perguntar se divisão básica do livro – “integrationists” e “independentes” – é sustentável teoricamente, ou obedeceria à lógicas, ritmos e pesos sociais diferentes que os países exibem a respeito de itens como “eficiência do Estado”, “instituições”, “democracia”. Esta, por exemplo, sugere um olhar sobre os diferentes tipos de regime político que se instalaram nos países do “Rest”. Uma sociedade antidemocrática como chinesa, em que todos os processos decisórios passam pelo Estado, em que não há possibilidade de contestação dos planos governamentais, em que a razão de Estado se identifica com as razões da sociedade, pode ser caracterizada como um “Developmental State” da mesma natureza que o Estado brasileiro, argentino ou mesmo indiano? A resposta permanece como um desafio, já que o livro não arrisca seu desenvolvimento. Em outra chave, ao apresentar a intervenção do Estado como um novo paradigma para todos os emergentes, Amsden parece subestimar experiências fortes na mesma direção que se realizaram na América Latina. O Estado brasileiro, entre os anos 40 e 80 do século passado, mostrou-se

particularmente pró-ativo, muito antes do que na Coréia e mesmo na China. Isso significa que o esforço para qualificar e diferenciar a atuação estatal é chave para a compreensão de todas as tentativas feitas por esses países para

14 superar o seu atraso. No entanto, sabe-se que nem todos os países possuem as mesmas condições sociais e o mesmo padrão de relacionamento entre a esfera pública e a privada. Essa talvez seja a principal lacuna do livro, pois Amsden pouco elabora sobre as relações entre o Estado e Sociedade que, além de serem dinâmicas e móveis ao longo do tempo, apresentam características sensivelmente distintas entre os vários integrantes do “Rest”. O aprofundamento dessas relações permitiria, por exemplo, uma melhor compreensão do relacionamento íntimo que o Estado coreano contraiu com o setor privado, como a trajetória dos Chaebols2 pode ilustrar. No mesmo sentido, o leitor teria mais condições de compreender como a atuação do Estado chinês foi essencial para que uma série de empresas ocupasse um lugar de destaque na economia mundial. Ou então, teríamos mais dados e referências para refletir sobre vários problemas decorrentes da simbiose entre público e privado – como a corrupção, por exemplo – que ganharam pouca importância na argumentação do livro. O tratamento em profundidade dessas questões ainda é tarefa por ser feita, já que a preocupação de dotar os países de um novo ferramental voltado para o desenvolvimento permanece mais do que atual. A recuperação do lugar do Estado no desenvolvimento e superação do atraso é importante. Mas é fundamental reconhecer que esse é apenas o primeiro passo, pois o exercício, para se completar, pede a definição da qualidade da atuação estatal, do relacionamento preciso que deve contrair com o setor privado. Esses pontos são tão ou mais importantes, pois vão além de um
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Grandes conglomerados de empresas, que atuam simultaneamente em setores diferenciados da economia e, geralmente, originados e/ou vinculados a famílias tradicionais. Samsung, Hyundai, LG, dentre outros, seriam exemplos desses agrupamentos.

15 contraponto extremo ao pensamento mais ortodoxo que recusa in limine a atuação estatal. Amsden deixou-nos um libelo contra a ortodoxia. Indicou-nos também uma série de outros desafios para a construção de novos paradigmas de desenvolvimento econômico e social. Nada, como se sabe, substitui a análise histórica e social de cada país, o que permite identificar as condições de possibilidade de criação ou atuação de suas instituições. A sua realização é árdua, exige pesquisa e paciência, mas é a única via que permite o reconhecimento dos limites e possibilidade da política e da atuação estatal, de modo a não se reproduzir, pela negativa, as receitas universais muitas vezes divulgadas pelo pensamento econômico ortodoxo. O contraponto e polêmica estão no DNA desse processo, em que novas sínteses ganharão realidade. Por isso mesmo, o livro de Amsden mantém suas qualidades e desperta interesse. Na área de Humanas, Exatas ou Biológicas, o leitor especializado ou apenas interessado nas experiências e debate sobre o desenvolvimento encontrará neste livro um excelente estímulo para o exercício de sua reflexão.