Nações Unidas e A Luta Internacional Contra o Racismo

as naes unidas e a luta internacional contra o racismo
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ministrio das relaes eXteriores
Ministro de Estado Secretrio-Geral
Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira
fundao aleXandre de gusmo
Presidente Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais Diretor Centro de Histria e Documentao Diplomtica Diretor
Embaixador Gilberto Vergne Saboia
Embaixador Jos Vicente de S Pimentel
Embaixador Maurcio E. Cortes Costa
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 2030-6033/6034 Fax: (61) 2030-9125 Site: www.funag.gov.br
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silvio jos albuquerque e silva
As Naes Unidas e a Luta Internacional contra o Racismo

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Braslia, 2011
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Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 2030-6033/6034 Fax: (61) 2030-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br
Capa: Jean-Baptiste Debret, Um jantar brasileiro, 1827. Aquarela sobre papel, 15,9 x 21,9 cm Equipe Tcnica: Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho Fernanda Antunes Siqueira Fernanda Leal Wanderley Juliana Corra de Freitas Mariana Alejarra Branco Trancoso Rafael Ramos da Luz Reviso: Jlia Lima Thomaz de Godoy Programao Visual e Diagramao: Juliana Orem
Impresso no Brasil 2011 Silva, Silvio Jos Albuquerque e. As Naes Unidas e a luta internacional contra o racismo / Silvio Jos Albuquerque e Silva. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2011. 292 p. ISBN: 978.85.7631.338-0 1. Racismo. 2. Discriminao Racial. 3. Xenofobia. 4. Poltica Internacional. CDU 323.12 Ficha catalogrfica elaborada pela Bibliotecria Sonale Paiva CRB /1810 Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
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Para Tadeu Valadares, meu amigo. Para Maria da Penha Albuquerque Silva, minha me. Para Ludmilla, com amor. Para Bernardo, Isabel, Andra e Tatiana, meus filhos. Em memria do meu pai, Irdio Silva, mdico humanista, e do meu irmo Maurcio Jos Albuquerque e Silva.
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O Ocidente culto estava preparado para reconhecer o direito diferena. Mas descobre a duras penas que a questo no apenas intelectual, ou seja, que no se resolve por reconhecimento nem por direito. H a uma verdadeira questo simblica, mais difcil do que a socioeconmica e mesmo a psicolgica. A questo simblica no passa por reconhecer ou desconhecer, mas por dar e receber ou hospedar e ser hospedado. Implica reversibilidade das trocas. (Sodr, Muniz, Uma Genealogia das Imagens do Racismo, 1995)
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Siglas e Abreviaturas
ACNUR AGNU BID BIRD CDH CEDAW CERD CND CNPQ ECOSOC EUA FAO FUNAI
Escritrio do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados Assembleia Geral das Naes Unidas Banco Interamericano de Desenvolvimento Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento Comisso de Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher Comit para a Eliminao da Discriminao Racial da Organizao das Naes Unidas Conselho Nacional Antidiscriminao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico Conselho Econmico e Social da Organizao das Naes Unidas Estados Unidos da Amrica Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao Fundao Nacional do ndio
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G-21
Grupo de 21 pases institudo pelo Comit Preparatrio Internacional da Conferncia de Durban com o objetivo de organizar e racionalizar o texto do projeto de Declarao e Plano de Ao GRULAC Grupo de Pases Latino-Americanos e do Caribe Grupo de Trabalho GT GTI Populao Negra Grupo de Trabalho Interministerial da Populao Negra Habeas Corpus HC Conveno Internacional sobre a Eliminao de ICERD Todas as Formas de Discriminao Racial Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais IPRI Organizao dos Estados Americanos OEA Organizao Internacional do Trabalho OIT Organizao No Governamental ONG Organizao das Naes Unidas ONU Plano Nacional de Direitos Humanos PNDH Secretaria de Estados dos Direitos Humanos SEDH SEPPIR Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial Supremo Tribunal Federal STF Unio Europeia UE Programa das Naes Unidas sobre HIV/AIDS UNAIDS UNESCO Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura Comisso das Naes Unidas sobre a Situao UNCORS Racial na Unio da frica do Sul
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Sumrio
Prefcio Segunda Edio, 15 Introduo, 19 Captulo I A discriminao racial como tema de poltica internacional contempornea: A caminho de Durban, 33 1.1. O papel da Organizao das Naes Unidas no combate ao racismo, discriminao racial xenofobia e intolerncia, 37 1.1.1. A ONU e o desenvolvimento do Direito Internacional dos Direitos Humanos, 37 1.1.2. A ONU e o combate ao racismo, discriminao racial e xenofobia: o nascimento do sistema especial de proteo dos direitos humanos, 39 1.1.3. A anlise da atuao histrica da ONU no combate ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata, 40 1.1.3.1. De 1945 ao final dos anos 1950, 41 1.1.3.2. As dcadas de 1960 e 1970, 47 1.1.3.3. As dcadas de 1980 e 1990, 55 1.2. A arquitetura jurdica internacional, 62 1.3. A diplomacia brasileira e o combate ao racismo e discriminao racial: o dilogo do Brasil com o Comit para a Eliminao da Discriminao Racial, 74 1.4. Balano das trs Dcadas e duas Conferncias Mundiais de Combate ao Racismo e Discriminao Racial, 81 1.5. Concluso, 89
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Captulo II A Conferncia Mundial de Durban: o processo preparatrio, 95 2.1. O contexto internacional, 99 2.2. Os seminrios de especialistas, 101 2.3. As Conferncias Regionais Preparatrias, 105 2.3.1. A Conferncia Regional Europeia, 105 2.3.2. A Conferncia Regional das Amricas, 106 2.3.2.1. A participao do Brasil, 110 2.3.3. A Conferncia Regional Africana, 115 2.3.4. A Conferncia Regional Asitica, 117 2.4. As reunies do Comit Preparatrio para a Conferncia Mundial, 119 2.4.1. A primeira reunio do Comit Preparatrio, 119 2.4.2. As reunies do Grupo de Trabalho Intersessional do Comit Preparatrio, 121 2.4.3. A segunda reunio do Comit Preparatrio, 125 2.4.4. A terceira reunio do Comit Preparatrio, 133 2.5. O processo preparatrio do Brasil, 141 2.5.1. O Comit Nacional Preparatrio: constituio, natureza e posies, 142 2.5.2. Os estudos do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, 146 2.5.3. O processo de consulta sociedade civil: os seminrios e a Conferncia Nacional, 150 2.5.4. O relatrio do Comit Nacional Preparatrio, 155 2.6. Concluso, 157 Captulo III A Conferncia Mundial de Durban: a reunio intergovernamental, 163 3.1. O Frum das Organizaes No Governamentais, 165 3.2. O encontro intergovernamental, 171 3.2.1. Os consensos alcanados sobre os temas mais controvertidos, 177 3.3. A Declarao e Plano de Ao de Durban, 184 3.4. A participao brasileira, 205 3.5. Concluso, 212 Captulo IV O seguimento da Conferncia Mundial de Durban, 215 4.1. Os mecanismos de seguimento da implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban, 218 4.1.1. O Grupo de Trabalho Intergovernamental sobre a Implementao Efetiva da Declarao e Plano de Ao de Durban, 220 4.1.2. O Grupo de Trabalho de Especialistas sobre Afrodescendentes, 230 4.1.3. O Grupo de Especialistas Eminentes Independentes sobre a Implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban, 235 4.2. Os relatrios anuais da Alta Comissria para os Direitos Humanos e do Secretrio-Geral das Naes Unidas, 237
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4.3. A Conferncia de Reviso de 2009, 241 4.4. A participao do Brasil no seguimento da implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban, 243 4.5. Concluso, 249 Concluses Finais, 253 Bibliografia, 271
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Prefcio Segunda Edio
Os assuntos discutidos neste livro so muito mais do que temas de minha especialidade no exerccio do ofcio diplomtico; so todos de minha afinidade eletiva. Acima de tudo, so temas de minha convivncia1. Pouco mais de quatro anos passados desde sua primeira edio, as manifestaes de racismo e intolerncia em diferentes partes do mundo so mais insidiosas e diversificadas do que as comumente verificadas poca da realizao da Conferncia Mundial de Durban. As circunstncias que envolveram o massacre cometido em Oslo, na Noruega, em julho de 2011, em defesa da Cristandade Europeia e contra a islamizao da Europa, do margem a reflexes legtimas sobre os riscos representados pela associao entre partidos polticos e ideologias xenfobas e racistas.
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A convivncia com o racismo e a conscincia da importncia de lutar contra a discriminao racial esto presentes na histria de vida de meu av paterno, o alagoano Jos Bernardo da Silva, forado a migrar sozinho para o Rio de Janeiro, ainda adolescente, quatro anos antes da Revolta da Chibata, e morto em 1963, em Niteroi. Parlamentar fluminense, jornalista e poeta, militou em favor dos direitos humanos, antes mesmo da aprovao da Declarao Universal de 1948, e foi crtico permanente do racismo vigente no Brasil. Segundo L.A. Costa Pinto, no clssico O Negro no Rio de Janeiro, em audincia concedida pelo Presidente Getlio Vargas, no incio dos anos 50, Jos Bernardo protestou contra o fato de no haver negro na carreira diplomtica, especialmente contra a ausncia de negros na delegao brasileira ltima Assembleia Geral das Naes Unidas, reunida em Paris, onde um delegado brasileiro branco discursou contra a opresso do negro na frica do Sul, esquecendo o que ele sofre aqui mesmo no Brasil.
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A atitude tolerante de governos de pases situados em diferentes continentes ao crescimento da violncia xenofbica dirigida contra imigrantes e minorias raciais, tnicas ou religiosas leva ao questionamento sobre os limites que sociedades democrticas devem impor ao de partidos, movimentos e grupos extremistas. Ao mesmo tempo em que devem assegurar-lhes o pleno exerccio da liberdade de expresso e o direito de reunio e associao, os governos podem e devem, em circunstncias especficas, estabelecer limites a esses direitos e liberdades. A dificuldade est em identificar as circunstncias em que tais restries devem servir de guia ao do Estado. Apesar de os preceitos bsicos do racismo doutrinrio ou ideolgico haverem sido deslegitimados pelas descobertas cientficas mais recentes, persistem por toda parte as mais diversificadas modalidades de discriminao. Embora no exista raa, um certo senso comum precisa continuar acreditando na ideia de raa ou em algo equivalente2 e, nesse processo, constri imaginariamente a relao racial, hierarquizando a diferena expressa na tonalidade da cor da pele, na textura do cabelo ou na religio professada. o caso do chamado racismo multiculturalista, capaz de transformar ideologias e polticas fundadas no conceito de raa em diferenas culturais entre grupos humanos elevadas ao absoluto. Precisamente essa faceta insidiosa do racismo representa desafio permanente para os governos e as Naes Unidas A reedio desta obra por ocasio das celebraes do Ano Internacional dos Afrodescendentes e do dcimo aniversrio da realizao da Conferncia Mundial de Durban uma fortuita coincidncia. Em boa medida, as posies defendidas pelo Brasil em Durban, em 2001, foram definidas a partir de um intenso, frutfero e nem sempre fcil dilogo entre o Governo e representantes do Movimento Negro brasileiro. Como consequncia desse processo, passaram a ser implementadas no Pas polticas pblicas de ao afirmativa que tm buscado promover uma mais ampla integrao dos afrodescendentes a espaos educacionais e do servio publico. Respaldadas na Constituio de 1988 e nos instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos, essas polticas so no apenas necessrias, mas indispensveis. Afinal, como assinalou recentemente Navi Pillay, Alta Comissria das Naes Unidas para os direitos humanos, em referncia populao afrodescendente,
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Sodr, Muniz, Folha de So Paulo, So Paulo, 19 de maro de 1995.
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prefcio segunda edio
nunca poderemos fazer justia aos milhes de vtimas do preconceito e da intolerncia e a seus descendentes, que ainda enfrentam o legado da discriminao.
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Introduo
O combate ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia est na origem da criao da Organizao das Naes Unidas. Produto de um mundo marcado pela experincia trgica da mais extrema das modalidades de discriminao o genocdio , a ONU introduziu a linguagem dos direitos humanos na agenda internacional. Os direitos humanos nasceram e se consolidaram com base em um princpio singelo. H direitos que no so alienados ao poder, nem sequer so delegveis. H uma faixa que permanece fora da competncia restritiva do Estado, com caracteres de independncia e individualidade. Mesmo a maioria no pode ter a pretenso de dispor de um poder majesttico para extinguir uma srie de direitos de quaisquer indivduos ou grupos sociais, seja a propsito de regul-los ou aniquil-los. Ao longo dos ltimos 60 anos, o sistema internacional de proteo dos direitos humanos desenvolveu-se tendo por fundamento a igualdade entre todos os seres humanos em direitos. Acima desses direitos paira o princpio da dignidade humana, verdadeiro superprincpio, a orientar tanto o direito internacional como o direito interno3. Por tais motivos, a luta contra o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia
PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional, So Paulo, Saraiva, 2006, p. 31.
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correlata representa uma forma especfica e particularizada de combate em favor dos direitos humanos. Havendo seus alicerces sido construdos desde a Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, foi apenas a partir da Conferncia Mundial de Viena, de 1993, que os direitos humanos passaram a ser reconhecidos pela comunidade internacional como universais, indivisveis e interdependentes4. Ainda que os avanos alcanados no campo da proteo dos direitos humanos, entre o incio dos anos 90 e os dias atuais, no tenham produzido transformaes, em escala mundial, to profundas quanto desejveis, a Declarao de Viena estabeleceu novo patamar para o tratamento multilateral do tema. Nasce desse esprito de Viena, a proposta de convocao de um encontro mundial contra o racismo contemporneo, que culminaria com o ciclo de conferncias mundiais realizadas pelas Naes Unidas a partir de 19905. Aprovada em 12/8/1994 pela ento denominada Subcomisso para a Preveno da Discriminao e Proteo das Minorias, a resoluo, intitulada Uma Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao
Mesmo antes da realizao da Conferncia de Viena, diversas resolues da Assembleia Geral das Naes Unidas sobre os direitos humanos ressaltaram o carter de indivisibilidade e interdependncia entre os direitos civis e polticos, por um lado, e os direitos econmicos, sociais e culturais, por outro. Em obra publicada em 2001, Jos Augusto Lindgren Alves afirmou que a Proclamao da Conferncia de Teer sobre Direitos Humanos, realizada de 22 de abril a 13 de maio de 1968, havia reconhecido, em seu artigo 13, o carter de indivisibilidade dos referidos direitos. No entanto, segundo Lindgren Alves, nos termos em que foi redigido, o artigo 13 da Proclamao conferiu ideia de indivisibilidade um carter de condicionalidade para os direitos civis e polticos que servia como luva a regimes no democrticos de todos os tipos. Cf. ALVES, Jos Augusto Lindgren. Relaes Internacionais e Temas Sociais: A Dcada das Conferncias. Braslia, FUNAG e Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais, 2001, p. 84. A ttulo ilustrativo, a primeira parte do referido artigo 13 dispunha: Como os direitos humanos e as liberdades fundamentais so indivisveis, a plena realizao dos direitos civis e polticos sem o gozo dos direitos econmicos, sociais e culturais impossvel. (Ibidem, loc. cit.) Somente na Conferncia de Viena sobre Direitos Humanos, o maior encontro internacional jamais havido sobre o tema (Ibidem, p. 99), o carter de indivisibilidade e interdependncia entre os direitos humanos viria a ser consagrado universalmente e de forma consensual pela ONU (no caso, por 171 dos 184 Estados que integravam a Organizao em 1993). O encontro de Viena reuniu mais de 10 mil pessoas, que representaram, inter alia, cerca de 850 organizaes no governamentais, 15 rgos e 10 organismos especializados das Naes Unidas, 24 instituies nacionais de direitos humanos e 18 organizaes intergovernamentais. 5 Cpula Mundial da Criana, em 1990; Conferncia sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em 1992; Conferncia sobre Direitos Humanos, em 1993; Conferncia sobre Populao e Desenvolvimento, em 1994; Conferncia sobre a Mulher, 1995; e Conferncia sobre Assentamentos Humanos, em 1996.
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introduo
Racial ou tnica, a Xenofobia e outras Formas Contemporneas Correlatas de Intolerncia, propunha que o evento mundial se realizasse no ano de 19976. Em 1995, a Comisso de Direitos Humanos endossou a proposta da Subcomisso, que viria, por sua vez, a ser referendada pelo Conselho Econmico e Social (ECOSOC) e por este encaminhada Assembleia Geral da ONU. Somente dois anos mais tarde, em 1997, a Assembleia Geral daria o aval definitivo realizao da conferncia, que passou a denominar-se Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata, a qual, de acordo com a Resoluo 52/11, deveria ocorrer no depois de 20017. Quando da convocao do encontro mundial, o contexto internacional era altamente favorvel ao exerccio da diplomacia multilateral. Superada a crise do multilateralismo dos anos 80, a ltima dcada do sculo XX testemunhou os efeitos da distenso Leste-Oeste e do fim da Guerra Fria. Diversas questes, relegadas por dcadas competncia restritiva dos Estados, emergiram na agenda internacional como temas globais, cujo tratamento consensual buscou resgatar o valor da dignidade humana, promover o bem comum, corrigir desequilbrios e prevenir a instabilidade mundial. Alm dos Estados, organizaes da sociedade civil passaram a atuar no cenrio internacional, nele assumindo papis cada vez mais centrais, em especial nos domnios dos direitos humanos e do meio ambiente. Naquele momento histrico, um conjunto de circunstncias justificava a oportunidade da realizao de uma conferncia que tratasse do tema do combate ao racismo e discriminao racial a partir de uma perspectiva planetria, diferentemente do que ocorrera nas conferncias mundiais contra o racismo e a discriminao racial de 1978 e 1983, centradas no combate ao regime apartesta vigente na frica do Sul. O grande fato poltico e histrico da primeira metade da dcada de 90 foi o fim do apartheid sul-africano, em 1994, verdadeiro abscesso de fixao de atenes pelo mal que trazia em si e como ameaa paz
A proposta foi apresentada pelo diplomata brasileiro Jos Augusto Lindgren Alves, ento perito da Subcomisso. 7 United Nations, General Assembly, Resolution 52/111. Third Decade to Combat Racism and Racial Discrimination, and the convening of a World Conference on Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Intolerance, A/52/642, 12/12/1997, Parte II, par. 29(a). Na verso original em ingls: not later than the year 2001.
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e segurana agravada pelo contexto de confrontao bipolar8. Sua superao viabilizaria o tratamento pela comunidade internacional do fenmeno estrutural do racismo e da discriminao racial, presente, sob diferentes roupagens, em todos os pases do mundo9. Segundo Kofi Annan, ex-Secretrio-Geral da ONU, por meio do ciclo de conferncias dos anos 90, as Naes Unidas exerceram o papel harmonizador idealizado em sua Carta fundadora e serviram como frum indispensvel no qual diferentes pontos de vista foram defendidos, propostas foram debatidas e, o mais importante, consenso poltico foi alcanado. Em consequncia, a comunidade internacional Estados, organizaes intergovernamentais e no governamentais e sociedade civil foi capaz de estabelecer um novo rumo para uma nova era nos assuntos globais10. Porm, como pano de fundo desse cenrio otimista, jaziam velhos e novos antagonismos e preconceitos, alguns deles com razes profundas originadas antes mesmo do perodo da Guerra Fria. Ao final da dcada de 90, era generalizada a percepo de que, a despeito dos esforos internacionais para a conteno das ideologias racistas e a superao da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia correlata, recrudesciam no mundo tais manifestaes e ganhavam espao, em pleno corao da Europa, partidos polticos com plataformas programticas demaggicas, ultranacionalistas e xenofbicas. A tal fenmeno somou-se uma forma extrema de racismo, a chamada limpeza tnica, que, ao vitimar milhes de pessoas na frica (Ruanda) e dezena de milhares na Europa (Iugoslvia), deu mostras de seu impacto devastador sobre os direitos humanos. justamente esse cenrio internacional que envolve o processo de preparao e realizao da Conferncia Mundial de Durban. Ao contrrio do verificado no incio da dcada dos 90, a primeira conferncia das
ALVES, Jos Augusto Lindgren. Os Direitos Humanos na Ps-Modernidade, So Paulo, Editora Perspectiva, 2005, pp. 116-117. 9 O Comit para a Eliminao da Discriminao Racial declarou reiteradas vezes que nenhum pas pas do mundo est imune manifestao de racismo e discriminao racial. Cf. CERD, Concluding Observations of the CERD: Mali, 01/11/2002, A/57/18, pargrafo 402. 10 ANNAN, Kofi apud SCHECHTER, Michael. UN-sponsored World Conferences in the 1990s, in SCHECHTER, Michael, United Nations-sponsored World Conferences Focus on Impact and Follow-up, New York, United Nations University Press, 2001, p. 7. Na verso original, em ingls, dos trechos citados: as an indispensable forum where diverse points of view were aired, where proposals were debated and where, most importantly, political consensus was achieved e to set a new course for a new era in global affairs.
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introduo
Naes Unidas com escopo verdadeiramente mundial a tratar do tema do racismo e da discriminao racial alm dos dois outros assuntos correlatos seria realizada em contexto de enfraquecimento das promessas do multilateralismo e da diplomacia parlamentar, em parte em decorrncia do fato de os 189 Estados-membros11 constiturem malha de interesses contraditrios mais complexa do que o jogo vigente em princpios dos anos 90. Alm disso, o tema central de Durban revelar-se-ia de grande sensibilidade e desconforto para os pases da Unio Europeia e, sobretudo para os Estados Unidos, pas que, dado seu poder hegemnico mundial, permitiu-se atuar, desde o fim da Guerra Fria, de forma instrumental e seletiva no plano multilateral. De sua parte, diversos pases africanos viriam a defender posies maximalistas sobre temas vinculados ao passado (escravido, trfico de escravos e colonialismo) e compensao eventualmente devida a Estados e descendentes de vtimas individuais ou coletivas dessas prticas. A Conferncia Mundial de Durban colocaria as Naes Unidas em campo minado, uma vez que, diferentemente de outros temas da agenda internacional, o racismo e as discriminaes a combater e a superar se originam no interior dos Estados e so percebidos e enfrentados pelos governos de forma diferenciada. Ou seja, a realizao da Conferncia trazia em seu bojo a possibilidade concreta de que governos viessem a ser direta e publicamente questionados em suas prticas. Alm disso, num mundo globalizado em que se multiplicavam frustraes com o agravamento da desigualdade, a Conferncia seria o ponto natural de confluncia de reivindicaes cujo alcance poderia ir alm do racismo, da xenofobia e da intolerncia. Apesar desses desafios e a despeito das crticas que lhe tm sido formuladas12, a Conferncia de Durban alcanou resultados altamente positivos.
No momento da realizao da Conferncia Mundial de Durban, as Naes Unidas contavam com 189 Estados-membros. Atualmente, a ONU integrada por 193 Estados. Os quatro novos Estados que ingressaram na organizao aps setembro de 2001 foram: Sua (10/9/2002), Timor Leste (27/9/2002), Montenegro (28/6/2006) e Sudo do Sul (14/7/2011). 12 Michael Banton, ex-membro do CERD, referiu-se Conferncia Mundial de Durban como uma calamidade que afetou a reputao da ONU e atrasou as perspectivas para a cooperao internacional nesse campo. Cf. BANTON, Michael. The International Politics of Race, Londres, Polity Press, 2002, p. 167. Na verso original em ingls do trecho citado: a calamity that has damaged the reputation of the UN and has set back the prospect for international co-operation in this field.
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Sua Declarao e Plano de Ao 13 representa uma agenda antidiscriminao que sugere caminhos concretos para o desenvolvimento de estratgias nacionais e a articulao de polticas internacionais de combate ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. Simboliza ainda a viso de um mundo que acolhe a diversidade e se posiciona claramente em favor da igualdade. Nesse sentido, trata-se de antdoto contra os esteretipos negativos, que tendem a alimentar a intolerncia, o dio e a violncia. O documento final de Durban tem ainda a virtude de, ao contrrio de determinadas legislaes ou polticas antirracismo, valer-se da concepo universalista dos direitos humanos14. Nenhuma reflexo objetiva sobre as estratgias nacionais e internacionais de combate eficaz ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia deveria ignorar as propostas contidas na Declarao e Plano de Ao negociada e acordada na frica do Sul. Desse documento constam recomendaes aos Estados que devem ser cumpridas ex bona fide. Embora no possuam fora compulsria automtica sobre qualquer Estado, na interpretao de alguns autores, seus dispositivos podem, com o tempo, ser citados como interpretaes costumeiras de direito internacional e adquirir alguma fora legal15.
Desde as primeiras reunies do Comit Preparatrio da Conferncia Mundial de Durban, o documento que viria a ser adotado ao final do encontro foi quase sempre negociado em ingls sob o ttulo Declaration and Programme of Action, o qual induz, por silepse, concordncia verbal no singular. A mesma lgica cabe na traduo do documento para o vernculo como A Declarao e Plano de Ao, sem o artigo o antes de Plano. Em harmonia com o entendimento consagrado pelas Naes Unidas, trata-se de documento nico, embora subdividido em duas partes: uma declarativa e outra programtica. Com isso, justifica-se igualmente o uso, ao longo deste trabalho, da referncia ocasional simplesmente Declarao de Durban em metonmia da parte pelo todo. 14 Este no o caso, por exemplo, das polticas antirracistas implementadas pelo Executivo dos Estados Unidos a partir da deciso da Suprema Corte que ps fim s justificativas jurdicas em favor da segregao racial nas escolas (Brown v. Board of Education, de 1954), as quais se valem da concepo de direitos civis (civil rights), e no de direitos humanos. Aqueles tm como destinatrio o indivduo em razo de sua condio de cidado, e visam a proteger especialmente as liberdades individuais. Os direitos civis so, portanto, muito menos amplos do que os direitos humanos, estes ltimos desenvolvidos conceitual e praticamente a partir da Declarao Universal de 1948 e dotados de caractersticas como a universalidade, a indivisibilidade e a inter-relao entre direitos civis e polticos, por um lado, e direitos econmicos, sociais e culturais, por outro, sem esquecer o direito ao desenvolvimento. O somatrio e a articulao dessas vrias esferas de direitos so o que constituem a essncia dos direitos humanos. 15 BOUTROS-GHALI, Boutros. Unvanquished: A U.S. U.N. Saga, Nova York, Random House, 1999, p. 174. Na verso em ingls do trecho citado: as customary interpretations of international law and acquire some legal force.
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Em particular, Durban enseja valiosos consensos e compromissos logrados no mbito internacional sobre origens, causas, formas e manifestaes contemporneas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata, alm de clara identificao das vtimas dessas prticas e das medidas eficazes de reparao que lhes so devidas. Ademais, a Conferncia de Durban identificou as medidas de preveno, educao e proteo destinadas a erradicar o racismo e as demais mazelas no plano nacional e internacional; e finalmente definiu as estratgias para lograr uma igualdade plena e efetiva que abarque a cooperao internacional e o fortalecimento das Naes Unidas e de outros organismos multilaterais na luta contra esses flagelos. A cobertura superficial e negativa da Conferncia por determinadas agncias de notcia internacionais e setores da imprensa dos Estados Unidos e da Europa Ocidental impediu que o grande pblico alcanasse viso mais precisa da relevncia do evento para o nmero expressivo de pessoas discriminadas no mundo. A excessiva importncia atribuda por diversos crticos da Conferncia a fatos vinculados ao passado, reparao e ao Oriente Mdio relegou a segundo plano o consenso alcanado em torno de uma srie de propostas objetivas destinadas superao do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia no mundo. De fato, determinados Estados e organizaes da sociedade civil expuseram um repertrio de diferenas e contradies no tratamento de determinados temas da agenda da Conferncia. No entanto, seria um erro reduzir o significado poltico e as implicaes da Conferncia da frica do Sul cujos temas centrais diziam respeito a aspectos concretos da vida de centenas de milhes de pessoas a um conjunto menor de questes polmicas. Ao final do processo de Durban, a imensa maioria dos Estados rejeitou o uso de linguagem conflitiva e logrou construir um documento equilibrado que introduziu novos conceitos e compromissos consensuais significativos no combate ao racismo e discriminao. Levando-se em conta essas observaes introdutrias, cabe assinalar que o objetivo geral deste trabalho ser analisar o contexto e os resultados da Conferncia de Durban, a qual entendida como um processo que abarca a preparao realizada nos planos nacional, regional e internacional, o evento mundial em si e a reviso, atualmente em curso, da implementao da Declarao e Plano de Ao. Especificamente, seu
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objetivo ser avaliar a atuao diplomtica brasileira durante o processo de preparao para a Conferncia, de negociao e elaborao de seu documento final e seguimento daquela reunio por parte dos mecanismos institudos no mbito das Naes Unidas. Fundamentalmente, sero duas as teses a serem apresentadas ao longo desta obra. Em primeiro lugar, tratar-sede evidenciar que o processo de Durban representou um divisor de guas na estratgia internacional de combate ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. Sua realizao no representou um fim em si mesmo, mas fez parte de um processo importante de conscientizao e mobilizao mundial sobre temas que continuam a demandar o comprometimento poltico dos Estados e a ao coordenada do conjunto da comunidade internacional. Em paralelo, busca-se ressaltar o papel de protagonista e construtivo exercido pela diplomacia brasileira nas negociaes havidas durante o processo de preparao para a Conferncia e de redao de seu documento final. Ser ainda demonstrado que, desde o final da Conferncia Mundial da frica do Sul, o Brasil tem atuado de forma assertiva e equilibrada no processo de seguimento da implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban. Com respeito s justificativas da obra, a primeira delas de natureza constitucional. A Lei Magna de 1988 inovou ao estabelecer, em seu artigo 4, princpios constitucionais que regem as relaes internacionais do Brasil. Tais princpios estabelecem padres de comportamento, estmulos e limites conduta externa do Brasil. Entre eles, acham-se o da prevalncia dos direitos humanos (artigo 4, II) e o do repdio ao racismo (artigo 4, VIII). A importncia desses princpios como valores-guia da ao diplomtica brasileira confirma-se pelas evidncias de que a base jurdica das instrues diplomticas transmitidas delegao do Brasil presente frica do Sul foram os dois citados incisos do artigo 4, conjugados ao artigo 5, XLII, que qualifica a prtica do racismo, na jurisdio brasileira, como crime inafianvel e imprescritvel. A conjuno de princpios constitucionais que regem matrias de ordem interna e internacional na orientao da ao diplomtica do pas justifica-se no apenas por uma questo de coerncia, mas pelo fato de que nesta Era de globalizao vem se diluindo a diferena entre interno e externo.
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O trabalho tem como segunda justificativa a importncia de uma contribuio prxis diplomtica multilateral centrada nas questes do combate ao racismo e s discriminaes. Entender a Declarao e Plano de Ao adotada em Durban torna-se elemento indispensvel para a formulao de posies de poltica externa sobre temas que, ao representarem um desafio capacidade da comunidade internacional de garantir a integridade inerente e os direitos iguais e inalienveis de todos os seres humanos, permanecem atuais na agenda das Naes Unidas. O esforo de anlise representou ainda contribuio preparao do Brasil para a Conferncia de Reviso de Durban, realizada em 2009, e para as celebraes do dcimo aniversrio da Declarao e Plano de Ao de Durban. A terceira justificativa desta obra de natureza historiogrfica. Seis anos aps a realizao da Conferncia, seus princpios gerais, concluses e recomendaes compem um mosaico de valores que podem guiar governos e a sociedade civil na construo de sociedades mais justas e igualitrias. Portanto, a reconstruo das circunstncias das negociaes que resultaram no documento final da Conferncia e o resgate da histria da participao da diplomacia brasileira nesse processo criam oportunidade para a reflexo sobre o texto adotado em Durban e o contexto que, de alguma forma, o condicionou. Nesses termos, o trabalho poder contribuir para um melhor entendimento da poltica externa brasileira nesse mbito especfico. A estrutura do presente estudo compreende quatro partes distintas, mas interligadas, sumarizadas a seguir. Em sua primeira parte, o trabalho analisar a ao internacional contra o racismo e a discriminao racial a partir da criao das Naes Unidas, a fim de proporcionar uma melhor compreenso do contexto histrico que precedeu a realizao da Conferncia de Durban. Mostrar-se- que no imediato ps-guerra a estratgia central das Naes Unidas nesse campo centrou-se na tentativa de consagrar o princpio da igualdade de todos os seres humanos perante a Lei. Preocupou-se ainda em desenvolver uma srie de pesquisas e estudos destinados a revelar o carter pseudocientfico das doutrinas e teorias racistas que haviam servido de substrato ideolgico para as polticas de extermnio e genocdio nazifascistas. Na dcada de 1960, diversos acontecimentos fariam com que as Naes Unidas passassem a adotar uma estratgia de natureza legalista de
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combate ao racismo e discriminao racial16. A adoo pela Assembleia Geral da ONU da Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial proporcionaria aos Estados a mais importante base jurdica para o enfrentamento dessas manifestaes17. No campo poltico, a mais relevante ao da Organizao das Naes Unidas de combate ao racismo e discriminao racial esteve representada no esforo conjunto em prol do desmantelamento do apartheid. A progressiva campanha internacional pelo fim do apartheid representou desafio e teste para as Naes Unidas instituio criada com base em ideais igualitrios inscritos na Carta de 1945 e os Estados que a integram. O ocaso do regime segregacionista sul-africano, devido em parte determinao com que a comunidade internacional passou a condenar, sancionar e pressionar o governo de Pretria, demonstrou a importncia da ao coordenada e determinada dos Estados em favor de um objetivo de poltica externa no campo dos direitos humanos. Com o fim do apartheid, a comunidade internacional viu-se diante de desafios mais complexos. Manifestaes de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata disseminaram-se em sociedades do mundo desenvolvido e em desenvolvimento. No primeiro, passaram a ser detectveis na retrica e na violncia racial dirigidas, sobretudo, contra imigrantes e refugiados. Nos pases em desenvolvimento, a pobreza, as guerras e os conflitos, inclusive de carter tnico, estariam renovando e recriando modalidades de racismo. Em meio a esse cenrio, d-se a convocao da Conferncia de Durban. A segunda parte do trabalho tratar dos processos preparatrios, tanto em mbito regional quanto global, para a Conferncia Mundial. Sero analisados o contexto internacional vigente na virada do milnio, os encontros regionais preparatrios intergovernamentais e a participao do Brasil na Conferncia Regional das Amricas, realizada em Santiago, em 2000. Buscar-se- evidenciar que a diplomacia brasileira teve participao
16 Dentre esses acontecimentos, podem ser mencionados ataques a sinagogas e cemitrios judaicos na Europa Ocidental e a entrada nas Naes Unidas de diversos pases africanos e asiticos. 17 A adoo da Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial refletiu o entendimento da comunidade internacional de que, superada a primeira fase de proteo dos direitos humanos, marcada pela tnica da proteo geral e abstrata do ser humano (igualdade formal), era indispensvel entend-lo como sujeito de direito, em suas peculiaridades e particularidades. Cf. PIOVESAN, Flvia, Igualdade, Diferena e Direitos Humanos: Perspectivas Global e Regional, 2007, p. 7, Mimeografado.
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de protagonista no referido encontro. Chamado a assumir papel de coordenao na busca de solues consensuais para um dos temas de maior sensibilidade da Conferncia18, o Brasil prestou contribuio fundamental para a redao, em Santiago, de documento equilibrado e avanado, o qual, na avaliao do Embaixador Gilberto Saboia, Chefe da delegao brasileira, teria possivelmente contedo superior ao documento final de Durban19. Ser ainda analisada a preparao do Brasil para a Conferncia Mundial, que abriu espao para uma ampla discusso no mbito do Estado, da sociedade civil e da grande imprensa sobre as dimenses do problema racial e das diferentes manifestaes de discriminao e intolerncia prevalecentes na sociedade brasileira. Foi no contexto dessas discusses que seria moldada e definida boa parte das posies assumidas pela delegao brasileira durante o processo de Durban. As temticas suscitadas pela Conferncia Mundial passariam a fazer parte do repertrio de desafios impostos ao Estado brasileiro neste incio de milnio, na busca da plena realizao do direito igualdade e a no discriminao consagrado na Constituio Federal e nos instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos. A terceira parte abordar o evento mundial realizado na frica do Sul. Sero analisadas as negociaes intergovernamentais e as posies assumidas por diferentes atores, incluindo as organizaes no governamentais, quanto aos temas centrais da Conferncia. Buscar-se- demonstrar que a linguagem final acordada por consenso na Declarao e Plano de Ao de Durban, apesar de possivelmente no satisfazer integralmente maioria dos atores envolvidos no processo, representa um avano em relao aos documentos internacionais anteriormente aprovados no mbito das Naes Unidas no domnio da luta contra a discriminao racial. A Declarao representa o reconhecimento, por todos os Estados participantes, das fontes, das causas e das vtimas do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e das formas correlatas de intolerncia. O Plano de Ao um mapa que aponta o compromisso da comunidade internacional na superao do racismo. Indica as medidas
O Brasil coordenou as negociaes relacionadas ao estabelecimento de mecanismos efetivos de proteo, recursos legais e medidas de reparao em favor das vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. 19 Gilberto Saboia, entrevista ao autor deste trabalho.
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a serem adotadas pelos Estados e pelos rgos internacionais para pr fim s manifestaes racistas, reparar os males resultantes das prticas discriminatrias passadas e prevenir sua ocorrncia futura. A delegao brasileira atuou em Durban com base em instrues que resultaram de frutfero e intenso debate pblico travado em mbito nacional entre rgos governamentais e no governamentais interessados em radiografar os problemas de racismo e discriminao existentes no pas e elaborar propostas para sua superao. Como sublinhou o professor Roberto Martins, ex-presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), as posies defendidas pela delegao brasileira achavam-se aliceradas sobre diagnsticos cuja credibilidade foi reconhecida pelos mais diferentes segmentos da sociedade 20. Registravam ainda variadas propostas de polticas pblicas, respaldadas nas deliberaes do Comit Nacional Preparatrio, cujo contedo refletia diversas formulaes consensuais que uniam o Governo e as organizaes no governamentais brasileiras. O papel construtivo desempenhado pela ao diplomtica brasileira em Durban resultou de uma postura negociadora pautada pelo equilbrio no tratamento dos diferentes temas e pelo compromisso determinado de contribuir para o alcance do consenso possvel nas discusses sobre os assuntos de maior sensibilidade poltica. Fundada nessa linha de atuao, a delegao do Brasil, ao longo dos esforos empreendidos, jamais perdeu de vista a dimenso do pragmatismo e da importncia da incluso, no documento final, de linguagem que refletisse, na medida do possvel, a perspectiva brasileira sobre cada um dos temas tratados na frica do Sul. A ltima parte da obra tratar do seguimento por parte das Naes Unidas da implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban, que enfrenta desafios e contradies resultantes do contraponto de interesses e das diferenas de percepes de Estados e Grupos Regionais. Como um dos pases que mais esforos tem empreendido para implementar as decises adotadas na frica do Sul, seja por meio de polticas pblicas ou de estudos e diagnsticos que representam instrumentos fundamentais a orientar as aes de Governo, o Brasil tem participado ativamente dos trs mecanismos institucionais de seguimento da implementao efetiva da Declarao e Plano de Ao de Durban. Sero ainda tecidas breves consideraes sobre a proposta de elaborao de normas complementares
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Roberto Martins, entrevista ao autor deste trabalho.
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que preencham lacunas substantivas existentes nos instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos no campo da luta contra o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata, assim como sobre a deciso da Assembleia Geral das Naes Unidas de convocar a realizao da Conferncia de Reviso de Durban em 2009.
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Captulo I A Discriminao Racial como Tema de Poltica Internacional Contempornea: A Caminho de Durban
A Carta das Naes Unidas contm sete referncias aos direitos humanos, mas jamais qualifica esses direitos como inalienveis ou inerentes aos seres humanos21. Seus redatores explicitam o que entendem pela expresso direitos humanos e liberdades fundamentais por meio da proibio da discriminao entre as pessoas com base na raa, sexo, lngua ou religio. Essa pequena lista de fundamentos ou de itens no discriminatrios a nica forma explcita utilizada pela Carta para definir os direitos humanos22.
Os dispositivos da Carta da ONU que se referem aos direitos humanos foram descritos por autores como Henry Steiner e Philip Alston como dispersos, sucintos e mesmo criptogrficos. (Cf. STEINER, Henry e ALSTON, Philip. International Human Rights in Context: Law, Politics and, Morals, Nova York, Oxford University Press, 2000, p. 138). Na verso original, scattered, terse, even cryptic. A nica meno explcita expresso direitos humanos presente na Carta (artigo 1.3) acha-se vinculada ao contexto da cooperao internacional e de questes econmicas, sociais, culturais ou humanitrias. Dentre as menes dispersas podem ser mencionadas as referncias feitas no prembulo do documento fundador das Naes Unidas aos direitos fundamentais do homem, dignidade e ao valor do ser humano, assim como igualdade dos homens e das mulheres. Cf. ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, Carta das Naes Unidas e Estatuto da Corte Internacional de Justia, Nova York, Departamento de Informao Pblica da ONU, s/d, p.5. 22 O princpio da no discriminao acha-se consagrado na Carta da ONU em seu artigo 1.3 (que trata dos propsitos das Naes Unidas), cuja verso integral a seguinte: Conseguir uma cooperao internacional para resolver os problemas internacionais de carter econmico, social, cultural ou humanitrio, e para promover e estimular o respeito aos direitos humanos
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Somente a Declarao Universal dos Direitos Humanos, proclamada em 10/12/1948, preencheria as lacunas da Carta da ONU no tratamento desses direitos, atribuindo-lhes carter de relevncia nos trabalhos da Organizao. O valor tico e poltico (em vrios sentidos, tambm jurdico) da Declarao Universal dos Direitos Humanos viria a adquirir importncia progressiva na poltica internacional, influenciando o contedo de convenes, tratados, protocolos e declaraes nos mais diferentes domnios da diplomacia multilateral. A Declarao Universal incorporaria ainda um sentido de solidariedade e esperana na luta por igualdade e contra a discriminao racial no mundo. Nelson Mandela ressaltaria essa caracterstica da Declarao de 1948, adotada alguns meses aps a formao do primeiro governo do regime de apartheid, da seguinte forma:
Para todos os opositores desse sistema pernicioso, as palavras simples e nobres da Declarao Universal foram um raio repentino de esperana num de nossos momentos mais sombrios. Durante os vrios anos subsequentes, esse documento serviu como um farol luminoso e uma inspirao para milhes de sul-africanos. Foi uma prova de que eles no estavam sozinhos, mas eram parte de um movimento global contra o racismo e o colonialismo, pelos direitos humanos, a paz e a justia23.
Em seu artigo 2, a Declarao aprofundaria o princpio da no discriminao ampliando de forma expressiva os itens no discriminatrios contidos na Carta , que passaria a incluir raa, cor, sexo, lngua, religio, opinio poltica ou de outra natureza, origem nacional ou social, propriedade, nascimento ou outra condio. Como assinalou Hernn Santa Cruz, delegado chileno durante as negociaes diplomticas que resultaram na Declarao Universal, o artigo 2 visou, acima de tudo, a dar expresso de relevncia a um dos princpios bsicos da Carta24.
e s liberdades fundamentais para todos, sem distino de raa, sexo, lngua ou religio. Cf. Ibidem, p.7. 23 Na verso original: For all the opponents of this pernicious system, the simple and noble words of the Universal Declaration were a sudden ray of hope at one of our darkest moments. During the many years that followed, this document served as a shining beacon and an inspiration to many millions of South Africans. It was proof that they were not alone, but rather part of a great global movement against racism and colonialism, for human rights, peace and justice. Cf. MANDELA, Nelson. In His Own Words, Nova York, Little, Brown and Company, 2003, p. 79. 24 Cf. SANTA CRUZ, Hernn. Racial Discrimination, New York, United Nations, 1971, p. 15.
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a discriminao racial como tema de poltica internacional contempornea
De fato, no ps-II Guerra Mundial, o esforo da comunidade internacional em prol da erradicao do racismo e da discriminao racial est intimamente relacionado criao da Organizao das Naes Unidas e ao desenvolvimento do Direito Internacional dos Direitos Humanos. Erigida sobre os escombros da Segunda Guerra Mundial conflito marcado pelo alcance mximo da lgica da destruio, com utilizao inclusive de armas nucleares e pela situao-limite de abolio do valor da pessoa humana, ilustrada pelo Holocausto , a ONU passaria a ter na Declarao Universal dos Direitos Humanos instrumento fundamental para a definio de princpios e direitos que constituem plataforma emancipatria voltada proteo da dignidade humana25. Apesar disso, a traduo da Declarao Universal em instrumentos internacionais de carter obrigatrio revelou-se um exerccio poltico-diplomtico mais complexo. Envolta no ambiente gerado pela Guerra Fria, a Organizao das Naes Unidas levaria 17 anos (1948 a 1965) para elaborar um tratado destinado a assegurar a milhes de pessoas o desfrute dos direitos e das liberdades previstas nos 30 artigos da Declarao Universal, sem distino de raa, cor, descendncia, e origem nacional e tnica. Isto somente veio a ocorrer em 21 de dezembro de 1965, quando como reflexo do peso poltico dos novos Estados-membros no ocidentais que passaram a integr-la a Assembleia Geral da Organizao adotaria a Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial (ICERD). A aprovao da Conveno, com as inovadoras medidas de monitoramento e implementao previstas em sua Parte II, representou, nas palavras do ento Secretrio-Geral da ONU, U Thant, passo dos mais significativos em direo realizao dos objetivos de longo prazo da Organizao26. A luta internacional contra o racismo e a discriminao racial teria, sobretudo a partir dos anos 60, um inimigo comum: o apartheid vigente na frica do Sul. Trs dcadas internacionais contra o racismo
PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e Justia Internacional: um Estudo Comparativo dos Sistemas Regionais Europeu,Iinteramericano e Africano, So Paulo, Editora Saraiva, 2006, p. 8. 26 UNITED NATIONS ORGANIZATION. Secretary Generals Statament before the General Assembly, 21/12/1965, A/PV.1408, apud LERNER, Natan. The UN Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, Maryland, Siythoff & Noordhoff, 1980, p. 7. Na verso original, a most significant step towards the realization of the Organizations long-term goals.
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viriam a ser declaradas sucessivamente pela Assembleia Geral, duas delas visando sobretudo erradicao do regime segregacionista sul-africano. Em 1978 e 1983, seriam igualmente realizadas duas Conferncias Mundiais contra o Racismo e a Discriminao Racial. No entanto, apesar dos esforos empreendidos pela Organizao das Naes Unidas em favor da eliminao do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia no mundo, tais manifestaes cresceriam em complexidade e amplitude, ignorando os limites das fronteiras nacionais. A banalizao do discurso e da prtica racista, discriminatria e xenofbica, alm de produzir reflexos nas garantias e direitos dos seres humanos no plano interno dos Estados, estaria entre as causas principais de muitos dos conflitos mundiais ocorridos na segunda metade do sculo passado. Exemplos trgicos nesse sentido foram o genocdio em Ruanda e a limpeza tnica na antiga Iugoslvia 27, que inclusive revelaram os limites da ao poltica internacional de combate ao racismo e intolerncia. A deciso da Assembleia Geral da ONU em favor da realizao da III Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata insere-se no processo de redefinio de estratgias diplomticas e polticas internacionais capazes de eliminar essas mazelas e, desta forma, prevenir conflitos, reduzir tenses raciais, tnicas e de outra natureza. Trata-se de desafio permanentemente imposto s Naes Unidas pelo paradigma e referencial tico do Direito Internacional dos Direitos Humanos, ramo jurdico que, nesta matria, orienta a ordem internacional contempornea.
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Genocdio e limpeza tnica que, segundo a ONG Global Rights, dos Estados Unidos, e analistas internacionais, repetem-se, neste incio de sculo, em Darfur, no Sudo, em circunstncia e contexto especficos. Cabe ressaltar, no entanto, que a Unio Europeia e o governo dos Estados Unidos tm-se recusado a descrever os massacres ocorridos no Sudo como atos de genocdio. O Governo do Sudo igualmente recusa-se a admitir a prtica de genocdio em seu territrio. Comisso Especial das Naes Unidas liderada pelo jurista italiano Antonio Cassesse declarou, em 2005, que a violncia na regio de Darfur no caracterizava um quadro de genocdio, mas de crime contra a humanidade com dimenses tnicas. Cf. CORNWELL, Rupert. Darfur Killlings not Genocide, says UN Group, Global Policy Forum, 31/1/205. Disponvel em <http://www. globalpolicy.org/security/issues/sudan>. Acesso em 31/1/2007.
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1.1. O papel da Organizao das Naes Unidas no combate ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata 1.1.1. A ONU e o desenvolvimento do Direito Internacional dos Direitos Humanos A considerao objetiva do papel da Organizao das Naes Unidas no combate ao racismo e s demais manifestaes discriminatrias pede a anlise da evoluo do sistema internacional de proteo dos direitos humanos. Como assinalado anteriormente, a Declarao Universal foi o documento fundador do que viria a denominar-se Direito Internacional dos Direitos Humanos, que se distingue do Direito Internacional por destinar-se a garantir o exerccio de direitos inerentes ao ser humano, e no, como este ltimo, a disciplinar relaes de equilbrio e reciprocidade entre os Estados. No entanto, o momento da assinatura da Declarao Universal coincidiu com o incio da Guerra Fria, cujos efeitos se fariam sentir na disputa ideolgica em torno de vrios temas da agenda multilateral, inclusive entorpecendo a dinmica da afirmao dos direitos humanos. Por essa razo, seriam necessrios quase 20 anos para se efetuar a transposio dos princpios e direitos previstos na Declarao Universal dos Direitos Humanos em instrumentos jurdicos internacionais de carter obrigatrio. Ao contrrio do que ocorreu entre 1789 e a metade do sculo XX, quando a noo de direitos humanos demarcava, sobretudo, padres ticos e polticos das democracias liberais, a partir da Declarao Universal, tais direitos tornaram-se progressivamente objeto de normas de direito positivo. O primeiro passo nesse sentido foi a iniciativa voltada para a elaborao dos dois pactos internacionais de proteo geral dos direitos humanos. Para acomodar as diferenas ideolgicas entre os Estados que divergiam sobre a importncia, valor e mesmo a mera existncia de direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais, a Comisso de Direitos Humanos decidiu enviar Assembleia Geral da ONU, em 1953, minutas de dois tratados, cada um deles a lidar separadamente com conjunto de direitos distintos. Somente em 1966 as Naes Unidas aprovariam o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos e o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais.
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Nesse momento histrico, a noo da legitimidade da preocupao internacional com os direitos humanos e, portanto, a legitimidade da proteo internacional desses direitos avanaria lentamente, mas contribuindo, em sua marcha, para a aceitao de concepes mais flexveis de soberania dos Estados28. Tal noo passaria a ser aceita por nmero expressivo de pases, sobretudo aps a Conferncia Mundial de Viena sobre os Direitos Humanos29.
O chamado princpio da no ingerncia nos assuntos internos dos Estados foi consagrado no artigo 2.7 da Carta da ONU, cujo contedo, ipsis literis, o seguinte: Nenhum dispositivo da presente Carta autorizar as Naes Unidas a intervirem em assuntos que dependam essencialmente da jurisdio de qualquer Estado ou obrigar os Membros a submeterem tais assuntos a uma soluo, nos termos da presente Carta; este princpio, porm, no prejudicar a aplicao das medidas coercitivas constantes do Captulo VII. Cf. ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, Carta das Naes Unidas e Estatuto da Corte Internacional de Justia, Nova York, Departamento de Informao Pblica da ONU, s.d. 29 Assinala Lindgren Alves que para contornar a antinomia entre o dever de agir e o princpio que determinava a inao em matrias ligadas proteo internacional dos direitos humanos, a ONU concentrou suas atividades, por 20 anos (1945-1965), na fixao de normas para a atuao dos Estados, sem estabelecer mecanismos responsveis pelo monitoramento das violaes. Os Estados violadores invocavam frequentemente o princpio da no ingerncia em assuntos internos em resposta a crticas relacionadas aos direitos humanos. Somente no incio da dcada de 1970 entrariam em funcionamento os primeiros mecanismos de superviso de tratados de direitos humanos (sendo o primeiro deles o Comit para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial). E mesmo diante das crticas e admoestaes morais e polticas desses mecanismos e de distintos rgos da ONU (no caso extremo do apartheid, sanes materiais contra a venda de armas determinadas pelo Conselho de Segurana e recomendaes de sanes econmicas pela Assembleia Geral), quase todos os governos implicados questionavam a legitimidade dos mecanismos estabelecidos e, particularmente, das acusaes de que eram alvo como se representassem infraes ao princpio da no ingerncia em assuntos internos. Cf. ALVES, Jos Augusto Lindgren. Relaes Internacionais e Temas Sociais: a Dcada das Conferncias, Braslia, IBRI, 2001, pp. 112-113. Com o passar dos anos, tais alegaes cairiam progressivamente em desuso. Isso no impediu que, em Viena durante as negociaes do artigo 4 da Declarao, propostas de criao de novos mecanismos e novas formas de proteo dos direitos humanos suscitassem controvrsias renovadas sobre a questo da soberania estatal na matria. A soluo encontrada pelo Comit de Redao, presidido pelo Embaixador Gilberto Saboia, foi salomnica. Em primeiro lugar, o referido artigo ressaltou a importncia da cooperao internacional na promoo e proteo dos direitos humanos e liberdades fundamentais (objetivo prioritrio das Naes Unidas). A seguir, declarou que a promoo e proteo de todos os direitos humanos constituem uma legtima preocupao da comunidade internacional (Ibidem, loc.cit.). Dessa forma, pela primeira vez, um documento das Naes Unidas (legitimado pela assinatura de 171 Estados) declarava expressamente que a proteo internacional dos direitos humanos no infringe o princpio da no ingerncia previsto no artigo 2, pargrafo 7, da Carta da ONU.
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1.1.2. A ONU e o combate ao racismo, discriminao racial e xenofobia: o nascimento do sistema especial de proteo dos direitos humanos A fora e o impacto dos direitos humanos consistem no fato de tais direitos incorporarem valores universais cuja aplicao concreta pode diferir no tempo e no espao geogrfico, mas cuja essncia no depende de qualquer dessas circunstncias. Contudo, reconhecer a universalidade dos direitos humanos no significa ignorar as diferenas de vrias ordens que tornam determinados indivduos ou grupos de pessoas mais vulnerveis violao de seus direitos por parte do Estado ou de outros indivduos ou grupos. Por essa razo, a efetiva proteo dos direitos humanos passou a demandar no apenas a adoo de polticas universalistas, mas tambm de polticas especificamente endereadas a grupos socialmente vulnerveis e vtimas preferenciais ou sistemticas de excluso. Afinal, no dizer de Flvia Piovesan, a implementao dos direitos humanos requer a universalidade e a indivisibilidade desses direitos, acrescidas do valor da diversidade30. Foi com base nesse entendimento que a Organizao das Naes Unidas delineou sua atuao no campo da luta contra o racismo e a discriminao racial. De uma fase inicial marcada pela tnica da proteo geral dos direitos humanos, que expressava o temor da diferena (que no nazismo havia sido orientada para o extermnio), com base na igualdade formal31, as Naes Unidas iriam dedicar-se elaborao de declaraes, planos de ao e instrumentos jurdicos internacionais destinados superao de violaes de direitos de indivduos e grupos humanos especficos. Data desse momento a gnese do sistema especial de proteo dos direitos humanos. Os novos direitos derivados dos tratados de proteo especial dos direitos humanos teriam um trao caracterstico distinto, segundo o qual determinados sujeitos de direito ou determinadas violaes exigem do Estado ao especfica e diferenciada32.
PIOVESAN, Flvia, op. cit., 2006, p. 28. Ibidem, loc.cit. 32 Para Flvia Piovesan, Em tal cenrio, as mulheres, as crianas, a populao afrodescendente, os migrantes, as pessoas portadoras de deficincia, entre outras categorias vulnerveis, devem ser vistas nas especificidades e peculiaridades de sua condio social. Ao lado do direito igualdade,
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O primeiro desses novos instrumentos de proteo especial dos direitos humanos foi a Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, cujas caractersticas bsicas sero explicitadas mais adiante. A assinatura da ICERD abriria o caminho para diversos outros instrumentos internacionais sobre a proteo especial dos direitos humanos concludos pelas Naes Unidas nas dcadas seguintes, dentre os quais ressaltam a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher (18/12/1979), a Conveno sobre os Direitos da Criana (20/11/1989) e a Conveno Internacional sobre a Proteo dos Direitos dos Trabalhadores Migrantes e seus Familiares (18/12/1990). 1.1.3. A anlise da atuao histrica da ONU no combate ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata Numerosos rgos e instncias do sistema das Naes Unidas tm-se responsabilizado pela ao de combate ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia no mundo. Ainda assim, ou por isso mesmo, ao longo dos ltimos 60 anos, a atuao da ONU voltada para a erradicao de tais manifestaes nem sempre foi caracterizada por evoluo contnua e linear. A razo desse fato pode tambm ser encontrada na dinmica poltica prpria da Organizao, que vincula o tratamento multilateral do assunto ao desafio permanente para os Estados-membros de construir vises comuns e conceber estratgias compartilhadas sobre temas que dizem respeito muitas vezes a valores e modelos sociais diversos. Tendo em conta essa complexidade estrutural, no se pretende neste trabalho construir uma cronologia completa da atuao das Naes Unidas no combate ao racismo e discriminao racial33. O objetivo mais
surge, tambm como direito fundamental, o direito diferena. Importa o direito diferena e diversidade, o que lhes assegura tratamento especial. Cf. Ibidem, loc.cit. 33 Convm ressaltar que historicamente o esforo internacional das Naes Unidas foi dirigido basicamente luta contra o racismo e a discriminao racial (includas neste caso as manifestaes de xenofobia, compreendida na definio do termo discriminao racial proporcionada pelo artigo 1.1 da ICERD). O tratamento da intolerncia correlata como objeto de preocupao formal das Naes Unidas teria incio com a criao pela Comisso de Direitos Humanos, em 1993, da relatoria especial sobre formas contemporneas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata.
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restrito, apenas apresentar algumas das principais aes da Organizao em relao ao tema, em perodos e circunstncias especficas, como pano de fundo histrico do processo que levou Conferncia Mundial de Durban. 1.1.3.1. De 1945 ao final dos anos 1950 O nascimento da ONU coincidiu com o esforo, levado a cabo pela Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO), de realizao de estudos e programas de disseminao de fatos cientficos destinados a desacreditar e desconstruir ideologias racistas imperantes at o trmino da II Guerra Mundial. Em 1948, o Conselho Econmico e Social da ONU comunicou UNESCO o interesse das Naes Unidas no desenvolvimento de programas educacionais efetivos no campo da preveno da discriminao. E solicitou formalmente quele organismo especializado que iniciasse a elaborao e encomendasse a adoo geral de programa de disseminao de fatos cientficos destinados a remover e eliminar o preconceito racial. Dois anos mais tarde, a Conferncia Geral da UNESCO, rgo poltico composto por representantes dos Estados-membros, instruiu seu Diretor-Geral a que estudasse e coletasse dados cientficos relativos raa e desse ampla difuso informao obtida. Aliado a esse esforo cientfico e educacional que se estenderia ao longo das dcadas seguintes a ONU passou a atuar politicamente, j em seus primeiros meses de atividades, em resposta a denncias de prticas discriminatrias em determinados Estados. No entanto, nos primeiros 15 anos, as iniciativas gerais da ONU nesse campo foram de natureza, sobretudo retrica, uma vez que seus rgos pioneiros e os Estados-membros dispunham simplesmente da Carta e, a partir de 1948, da Declarao Universal dos Direitos Humanos como referncias para atuar. Some-se ainda o fato de que, entre 1945 e 1959, a ONU era composta basicamente por pases ocidentais34, alguns dos quais adotavam
Em 1945, dos 51 Estados-membros fundadores, apenas 2 eram africanos (Etipia e frica do Sul) e 8 asiticos incluindo o Oriente Mdio (Arbia Saudita, ndia, Ir, Iraque, Lbano, Filipinas, Sria e Turquia). Desses, a frica do Sul e a Arbia Saudita se absteriam na votao que aprovou a Declarao Universal dos Direitos Humanos. Tal quadro se alteraria significativamente apenas a partir de 1960.
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polticas racistas em seus territrios ou continuavam a agir como potncias coloniais. Por isso mesmo, muitos desses governos mantinham reservas em relao ao tratamento multilateral de temas vinculados ao racismo e discriminao racial. No caso dos Estados Unidos, convm salientar que justamente nesse perodo (1945-1959) encontrava-se em plena vigncia, sobretudo em Estados do meio-oeste e sulistas, rgida legislao segregacionista que impunha aos negros a condio de cidados de segunda classe. Em vista dessa situao, no incio dos anos 50, delegao de representantes de pases africanos e asiticos junto ONU expressou ao Departamento de Estado que seus governos jamais cooperariam com qualquer pas cuja poltica racial carece de igualdade. E acrescentaram que sua determinao era dobrada em casos de tratamento de negros com base em padres que desrespeitem a dignidade humana35. Apenas no ano de 1963, a Unio Sovitica divulgaria pelos meios de comunicao do pas 1.420 matrias relacionadas ao conflito racial em Birmingham, no Alabama, como prova de que o capitalismo e o racismo andavam de mos dadas36. Pressionada pelo movimento pelos direitos civis dos negros norte-americanos e por crticas crescentes formuladas por pases africanos e asiticos que ingressavam na ONU (e pelos Estados socialistas, liderados pela Unio Sovitica), a Administrao norte-americana mostrou-se mais sensvel a implementar legislaes e polticas destinadas promoo da igualdade racial e ao fim da segregao. Ao faz-lo, os objetivos do Governo dos EUA, vistos pelo prisma da poltica internacional, eram fundamentalmente trs: redesenhar a insero poltico-estratgica dos Estados Unidos no mundo do ps-guerra; contar com o apoio e a aliana dos novos pases africanos e asiticos; e conter o Comunismo em todas as frentes. Portanto, o fim da segregao racial e do racismo institucional nos EUA, ademais de responder aos reclamos e s exigncias legtimas dos negros norte-americanos e de parcela liberal da populao daquele
Cf. LAYTON, Azza Salama. International Politics and Civil Rights Policies in the United States: 1941-1960, Nova York, Cambridge University Press, 2000, p. 23. Na verso em ingls dos trechos citados: any country whose racial policy is short of equality e our emphasis is doubled in the event of treating Negroes on a standard short of human dignity. 36 Cf. BANTON, Michael. The International Politics of Race, Cambridge, Polity Press, 2002, p. 99. Na verso em ingls do trecho reproduzido: as proof that capitalism and racism went hand in hand.
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pas, passou a significar um passo necessrio para o alcance dos trs mencionados objetivos de poltica externa e o preo a pagar para tentar fortalecer a imagem dos Estados Unidos e seu autoconcebido papel de modelo tico, elementos importantes para o exerccio, por Washington, de papel hegemnico no sistema internacional. A primeira iniciativa da Assembleia Geral da ONU contra o racismo e a discriminao racial data de 26 de outubro de 1946. Atendendo a solicitao formal da delegao da ndia, a AGNU decidiu incluir em sua agenda item intitulado Tratamento de Indianos na Unio da frica do Sul. Ao deliberar nesse sentido, a Assembleia Geral recusou-se a aceitar o argumento da delegao da frica do Sul de que a matria fugia competncia das Naes Unidas, por se situar exclusivamente no domnio da jurisdio interna sul-africana. Em 8 de dezembro de 1946, em sua primeira e histrica sesso plenria, a Assembleia Geral adotaria a Resoluo 44 (I), que declarou que o tratamento de indianos na Unio (da frica do Sul) deveria estar em conformidade com as obrigaes internacionais definidas no acordo concludo entre os dois governos e as provises relevantes da Carta37. A Comisso de Direitos Humanos e seu principal rgo subsidirio, a Subcomisso sobre a Preveno da Discriminao e Proteo de Minorias38, viriam igualmente a atuar na transformao de princpios gerais de proteo dos direitos humanos em instrumentos jurdicos
37 UNITED NATIONS. Resolution adopted on the report of the first and sixth committee, 44 (I), Treatment of Indians in the Union of South Africa, Disponvel em: < http://daccessdds. un.org/doc/resolution/gen/nro/032/95/img>. Acesso em 23/12/2006. Na verso original, em ingls: the treatment of Indians in the Union (of South Africa) should be in conformity with the international obligations under the agreement concluded between the two governments and the relevant provisions of the Charter. 38 Ambos os rgos hoje so denominados de forma diferente. A Comisso de Direitos Humanos (CDH) foi substituda pelo Conselho de Direitos Humanos. O novo Conselho, institudo em 15/3/2006 por meio da resoluo A/60/251, com o voto de 170 a favor (Brasil), 4 contra (Estados Unidos, Ilhas Marshall, Palau e Israel) e trs abstenes (Bielorrssia, Ir e Venezuela), um rgo subsidirio da Assembleia Geral da ONU, com atribuies e funes ampliadas e diferenciadas em relao antiga CDH. Sua primeira sesso realizou-se em 19/6/2006 com a participao de 47 membros, dentre os quais o Brasil. Com relao Subcomisso sobre a Preveno da Discriminao e Proteo das Minorias, criada em 1947 na primeira sesso da CDH, teve seu nome alterado pelo Conselho Econmico e Social (ECOSOC) da ONU, em 1999, para Subcomisso sobre a Promoo e Proteo dos Direitos Humanos. A Subcomisso composta por 26 especialistas, que atuam em sua capacidade pessoal e so eleitos de acordo com o princpio da distribuio geogrfica equitativa.
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internacionais de carter obrigatrio no campo do combate ao racismo e discriminao racial. Durante boa parte de sua existncia, a Subcomisso dedicar-se-ia, com grande afinco, e resultados mais imediatos, ao tema da preveno da discriminao, sob diversos ngulos, em particular na luta internacional contra o apartheid39. O rgo daria contribuio inclusive decisiva redao do princpio da no discriminao presente na Declarao Universal dos Direitos Humanos40. Nos anos 50, a Subcomisso impulsionaria os trabalhos de redao da Declarao das Naes Unidas sobre a Eliminao da Discriminao Racial e da Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial. No entanto, o rgo subsidirio da CDH no seria a instncia principal das Naes Unidas na qual se deu a preparao da Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial. O executor de tal tarefa viria a ser a Assembleia Geral, nico rgo da ONU com participao universal. Foi justamente a Assembleia Geral que adotaria, em 2/12/1950, nova resoluo sobre o tratamento de indianos na Unio da frica do Sul, na qual sustentaria que a poltica de segregao racial era necessariamente baseada em doutrinas de discriminao racial41. Em 5 de dezembro de 1952, a Assembleia Geral adotaria a Resoluo 616 (VII), intitulada A questo do conflito racial na frica do Sul como resultado das polticas do apartheid do governo da Unio da frica do Sul, que instituiu comisso de trs membros eminentes encarregada de estudar a situao racial
ALVES, Jos Augusto Lindgren. A Arquitetura Internacional dos Direitos Humanos, So Paulo, Editora FTD, 1997, p.88. 40 A partir da Declarao Universal de 1948, o princpio da no discriminao passaria a ser inserido em todos os instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos, de forma subordinada ou autnoma. Em sua forma subordinada, faz referncia obrigao dos Estados Partes de um tratado em reconhecer e garantir a todos, sem discriminao, os direitos e liberdades previstos especificamente no instrumento respectivo (caso artigo 2.1 do Pacto Internacional sobre os Direitos e Civis e Polticos e do artigo 1.1 da Conveno Americana sobre Direitos Humanos). Em sua forma autnoma, estabelece o princpio geral de no discriminao em si mesmo, que no se limita ao mbito coberto pela declarao ou tratado, mas que cobra sua mxima expresso ao ser aplicado justamente em situaes no includas no referido instrumento (artigo 26 do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos). 41 UNITED NATIONS, General Assembly. The treatment of people of Indian origin in the Union of South Africa, Resolution 395 (V), 2/2/1950. Disponvel em <htpp://daccessdds.un.org/doc/ resolution/gen/nro>. Acesso em 23/12/2006.
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naquele pas (Comisso das Naes Unidas sobre a Situao Racial na Unio da frica do Sul UNCORS)42. Em 1955, o governo sul-africano se retiraria da UNESCO em protesto contra as atividades da entidade contra a discriminao racial. No mesmo ano, a Assembleia Geral da ONU aprovou a Resoluo 917 (X), que expressou a preocupao da comunidade internacional com o fato de o governo sul-africano continuar a aplicar as polticas do apartheid, apesar de solicitao da Assembleia Geral de que respeitasse os princpios contidos na Carta da ONU e promovesse o respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais sem distino de raa43. Em reao aprovao da Resoluo, o Ministro das Relaes Exteriores da frica do Sul, Eric Louw, anunciou, no plenrio da Assembleia Geral, que, em virtude da continuada interferncia da ONU nos assuntos internos de seu pas, em suposta violao ao artigo 2.7 da Carta, a Unio da frica do Sul passaria a manter apenas representao simblica na Assembleia Geral e na sede da Organizao, apesar de permanecer filiada entidade. A reao diplomtica da frica do Sul fez com que diversos governos ocidentais passassem a questionar a convenincia poltica de apoiar iniciativas das Naes Unidas condenatrias ao regime de Pretria. Quando da aprovao da Resoluo 1178 (XI), em 26/11/1957, que basicamente reproduziu a linguagem utilizada na resoluo de 1955, seis delegaes se opuseram iniciativa e questionaram a convenincia de manter-se o tema na agenda da Assembleia Geral (Austrlia, Blgica, Canad, Estados Unidos, Frana e Reino Unido). Em 1958, estimulada pela postura conciliatria adotada por delegaes ocidentais sobre a segregao racial vigente na frica do Sul, o governo daquele pas decidiu voltar a participar plenamente dos trabalhos da Organizao. Em outubro daquele ano, a Resoluo 1248 (XIII) da Assembleia Geral
42 As personalidades escolhidas para compor a comisso (United Nations Commission on the Racial Situation in the Union of South Africa) foram: Ralph Bunche (norte-americano), Hernn Santa Cruz (chileno) e Jaime Torres Bodet (Mxico). A indicao de Ralph Bunche no estava isenta de simbolismo. Renomado acadmico e intelectual negro, Bunche foi um dos mais importantes funcionrios internacionais das Naes Unidas nas suas primeiras dcadas de atividades. Em 1950, Ralph Bunche viria a ser agraciado com o prmio Nobel da Paz por sua atuao como mediador do processo de paz na Palestina. Nos anos 60, teria participao importante no movimento pelos direitos civis dos negros norte-americanos. 43 UNITED NATIONS, General Assembly. The question of race conflict in South Africa resulting from the policies of apartheid of the Government of the Union of South Africa, resolution 917 (X), 6/12/1955.
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sobre a questo do apartheid traria pargrafos operativos com uma nica referncia crtica (lamento e preocupao; no original em ingls, regret and concern) sobre a situao racial vigente na frica do Sul. O mesmo viria a ocorrer na Assembleia Geral de 1959, sinal da dubiedade da posio de potncias coloniais europeias e dos Estados Unidos em relao ao tratamento multilateral do tema do combate ao racismo e discriminao racial44. interessante observar que a institucionalizao da poltica do apartheid fez-se acompanhar de ideologia que buscava justificar a segregao racial como parte de um modelo poltico que visava defesa da civilizao ocidental e crist. Segundo autor sul-africano, tal mitologia poltica lograria exercer influncia sobre parte da elite poltica da Amrica do Norte e da Europa Ocidental45. Em ltima instncia, a ambivalncia de boa parte do Ocidente com relao ao apartheid formava parte de vasto espectro de contradies e oscilaes que se faziam sentir no centro da poltica mundial. Ao mesmo tempo em que triunfavam as declaraes das Naes Unidas que esposavam ideais e princpios igualitrios entre os seres humanos, parte dos governos do
Cabe recordar que, no final dos anos 1950, permaneciam sob o domnio colonial britnico a Nigria, a Somlia, Chipre, Serra Leoa, o Kuwait, Uganda, Jamaica, Trinidad Tobago, a Rodsia do Norte (Zmbia), Malaui, Barbados, Guiana, Botsuana e Lesoto; a Frana dominava ainda Benin, Camares, Chade, Congo-Brazzaville, Costa do Marfim, Gabo, Mauritnia, Nger, Togo, Repblica Centro-Africana e Arglia; a Blgica mantinha o Congo sob o jugo colonial; e Portugal preservava o controle sobre Guin Bissau, Cabo Verde, Angola, Moambique e So Tome e Prncipe. Nos Estados Unidos, a prtica do linchamento de negros (4.773 mortos entre 1882 e 1959, segundo dados da Tukesgeee University disponveis em: http://en.tukesgee.org/ wiki/lynching_in_the_united_states. Acesso em 24/12/06) e as legislaes segregacionistas (Jim Crow Laws) permaneceram em vigor ao longo de toda a dcada de 1950. Data somente de 1964 a aprovao pelo Congresso dos EUA do Civil Rights Act, que ps fim formalmente discriminao racial em locais pblicos e obrigou os empregadores a implementarem polticas igualitrias no campo do emprego. 45 O historiador Leonard Thomson, em obra clssica sobre o regime do apartheid, afirmou que a mitologia poltica que sustentou o regime segregacionista tinha como um de seus sustentculos o princpio de que o povo branco da frica do Sul, de religio crist, possua um destino e uma misso divina de preservao da distino entre as raas. Em The Political Mythology of Apartheid, New Haven, Yale University Press, 1985, p. 69, Thomson reproduz a seguinte frase, extrada de discurso pronunciado, na dcada de 1960, pelo Primeiro-Ministro Hendrik Frensch Verwoerd: Enviamos esta mensagem ao mundo exterior e lhe dizemos () que existe uma maneira de salvar as raas brancas do mundo: que brancos e no brancos na frica possam exercer seus direitos dentro de suas prprias reas. Na verso em ingls: We send this message to the outside world and say to them...that there is one way of saving the white races of the world. And that is for the White and non-White in Africa each to exercise his rights within his own areas.
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mundo impunha a parcela significativa dos cidados sob a jurisdio de seus Estados enormes restries liberdade individual e aos direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais46. 1.1.3.2. As dcadas de 1960 e 1970 Ao longo das dcadas de 1960 e 1970, o esforo internacional contra o racismo e a discriminao racial ganhou dinmica at ento desconhecida no seio da Assembleia Geral das Naes Unidas, assim como no Conselho de Segurana, associando-se diretamente luta contra o colonialismo e o apartheid. Naquele instante, a ONU sofria grande transformao em sua composio, o que afetaria profundamente a forma como a mais importante e universal das organizaes multilaterais passou a enxergar e a enfrentar a realidade mundial. Ao final dos anos 50, a ONU contava com 85 Estados-membros, sendo apenas 11 os Estados africanos. Em setembro de 1960, 17 novos Estados independentes ingressaram na Organizao, 16 dos quais africanos (o maior aumento anual de representao na histria da entidade). No final da dcada de 1960, o Grupo Africano das Naes Unidas era composto por 51 Estados em meio a um universo de 128 Estados-membros. As naes africanas, com apoio da imensa maioria dos pases do ento denominado Terceiro Mundo, passaram a exercer forte presso poltica para que as Naes Unidas assumissem papel ativo na luta contra a discriminao racial no sul da frica e em favor da descolonizao. Nos anos 60, confirmando seu papel instrumental na promoo dos direitos humanos, a Assembleia Geral aprovaria uma srie de tratados e resolues relacionados ao combate ao racismo, ao colonialismo e em favor da proteo geral dos seres humanos. Exemplos nesse sentido foram a Declarao sobre a Concesso de Independncia aos Pases e Povos Coloniais e diversos outros instrumentos relevantes anteriormente mencionados, tais como a Declarao Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, a Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial e os
46 Convm reiterar que, no final dos anos 50, vigiam nos Estados Unidos legislaes estaduais racistas e segregacionistas que impunham aos negros a condio de cidados de segunda classe. Na frica e na sia, o colonialismo europeu impedia que milhes de seres humanos desfrutassem de direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais plenos.
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dois Pactos Internacionais sobre Direitos Civis e Polticos e Direitos Econmicos Sociais e Culturais. Na dcada de 1960, as atividades da Assembleia Geral no campo da proteo dos direitos humanos viram-se influenciadas pelo acirramento das disputas e tenses ideolgicas envolvendo os Estados Unidos e a Unio Sovitica, bem como os Estados em suas respectivas esferas de influncia. Alm desse fator inibidor do avano das deliberaes sobre direitos humanos na Assembleia Geral, somava-se a j mencionada tendncia dos Estados bem exemplificada pela atitude do governo sul-africano de invocar o princpio da no ingerncia nos assuntos internos para evitar que situaes especficas de violaes de direitos humanos fossem objeto de deliberao pelo rgo mais representativo da vontade poltica da comunidade internacional. Porm, o assassinato de 69 negros em Sharpeville, na frica do Sul, em 21 de maro de 1960, praticado por foras policiais do governo de Pretria, alteraria o tratamento que a Organizao das Naes Unidas passaria a dar ao tema do apartheid, influenciando significativamente a ao poltica da entidade contra o racismo e a discriminao racial. Em primeiro de abril de 1960, o Conselho de Segurana das Naes Unidas emitiria sua primeira resoluo sobre matria relativa proteo dos direitos humanos. Tendo em conta o simbolismo e as implicaes dessa deciso sobre a forma como a Organizao passaria a atuar em relao questo do apartheid e da discriminao racial em geral, cabe reproduzir alguns trechos da Resoluo 134 (1960). Em seu prembulo, o Conselho afirmou haver considerado a petio de 29 Estados-membros sobre a situao resultante de assassinatos em larga escala de manifestantes desarmados e pacficos contra a discriminao racial e a segregao na Unio da frica do Sul47. Ademais, reconheceu que a situao decorrera das polticas raciais do governo da frica do Sul e de seu desrespeito contnuo s resolues da Assembleia Geral48.
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UNITED NATIONS, Security Council, Resolution 134 (1960), 1/4/1960. Na verso original: situation arising out of the large-scale killings of unarmed and peaceful demonstrators against racial discrimination and segregation in the Union of South Africa.
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Ibidem, loc.cit. 48
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Em sua parte operativa, o Conselho de Segurana reconheceu que a situao conduziu desavena entre naes (na verso oficial em ingls, international friction; em francs, dsaccord entre nations) que, caso no solucionada, colocava em risco a paz e a segurana internacionais. E convidou (em ingls, o verbo utilizado foi to call upon; em francs, inviter) o governo sul-africano a tomar as medidas para assegurar uma harmonia entre as raas baseada na igualdade, a fim de que a situao no se prolongasse ou se reproduzisse, e a abandonar a poltica do apartheid e da discriminao racial. Note-se que, apesar do evidente avano representado pela deciso adotada pelo Conselho, a sensibilidade poltica do tema evidenciava-se na linguagem presente no pargrafo operativo. A despeito da condenao explcita ao apartheid, o pargrafo mandatrio dirigido ao governo sul-africano claramente conciliatrio49. Uma das possveis explicaes para a cautela semntica est no qurum de aprovao da resoluo (nove votos a favor e duas abstenes Frana e Reino Unido), que revelava o esforo diplomtico envolvido na negociao de linguagem consensualmente aceitvel, sobretudo para os cinco Estados com assento permanente no Conselho. Mesmo com essa ressalva, h ao menos dois elementos na deciso do Conselho de Segurana que constituiriam importante precedente para casos futuros assemelhados: a consagrao do princpio de que situaes extremas de discriminao racial podem pr em risco a paz e a segurana internacionais; e a determinao expressa de que Estado-membro da Organizao das Naes Unidas renuncie a polticas de discriminao e segregao racial. Data igualmente dos anos 60 o histrico julgamento da Corte Internacional de Justia sobre os casos do Sudoeste Africano. O elemento verdadeiramente relevante no julgamento do Tribunal da Haia no foi a sentena em si, mas a consagrao jurisprudencial do princpio da no discriminao por meio do voto de um de seus Juzes, Kotaro Tanaka, que sustentou, com base em princpios extrados do nascente Direito Internacional dos Direitos Humanos, que a recusa do Estado sul-africano em assegurar a todos os seres humanos sob sua jurisdio o direito
Na escala semntica de valores comuns ao vocabulrio diplomtico multilateral, convidar (to call upon) evidentemente menos incisivo do que instar (to urge).
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igualdade, sem distino de raa, violava uma norma imperativa de jus cogens relativa proteo dos direitos humanos50. Em novembro de 1962, a Assembleia Geral da ONU requereu a todos os Estados-membros que tomassem medidas especficas destinadas a pr fim ao apartheid, inclusive o rompimento de relaes diplomticas e comerciais51. Em 7 de agosto de 1963, o Conselho de Segurana adotou a Resoluo 181, que condenou as polticas racistas do governo sul-africano e convidou todos os Estados-membros a interromperem a venda e o embarque de armas, munies de todos os tipos e veculos militares frica do Sul52. Aos poucos se aprofundava o isolamento internacional da frica do Sul como resultado no apenas do rigor das polticas discriminatrias e segregacionistas do regime de Pretria e da reao correspondente das Naes Unidas, mas tambm pela atitude confrontacionista adotada pelo governo sul-africano nos foros multilaterais. J se havendo retirado da UNESCO em meados da dcada anterior, a frica do Sul abandonaria a FAO e a OIT, respectivamente em 1963 e 1964. Em 2 de abril de 1963, a Assembleia Geral das Naes Unidas instituiu a Comisso Especial contra o Apartheid, em demonstrao de seu interesse de manter o tema sob apreciao e monitoramento permanente. Em 1965, a AGNU decidiu criar um Trust Fund para prover assistncia humanitria a pessoas perseguidas pela discriminao racial na frica do Sul. Em 26 de outubro de 1966, a Assembleia Geral proclamaria, por meio da Resoluo 2142 (XXI), o dia 21 de maro como o Dia Internacional para a Eliminao da Discriminao Racial, em homenagem aos mortos no massacre de Sharpeville. Justamente a partir de meados dos anos 60, a Comisso de Direitos Humanos passaria a atuar de forma mais relevante no campo da proteo dos direitos humanos. Havendo se concentrado, em seus primeiros vinte anos de existncia, no trabalho de redao de instrumentos internacionais
INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE, Ethiopia v. South Africa; Liberia v. South Africa, Second Phase, Judgement, ICJ Reports, 1966, p. 298. 51 UNITED NATIONS, General Assembly, Resolution 1761 (XII), The Policies of Apartheid of the Government of the Republic of South Africa , November 6, 1962. 52 UNITED NATIONS, Security Council, Resolution 181 (1963), Questions Relating to the Policies of Apartheid of the Government of the Republic of South Africa, 7/8/1963.
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de proteo geral e especial dos direitos humanos53, a CDH viria a atuar em casos especficos de violaes dos direitos humanos em pases individualizados. Em fins da dcada de 1960, a Comisso comeou a utilizar-se de dois instrumentos extraconvencionais de monitoramento de violaes graves e sistemticas dos direitos humanos: o procedimento por pas especfico (country specific procedure) e o procedimento temtico (thematic procedure). Essa mudana de estratgia foi possvel em decorrncia da aprovao, em 6/6/1967, da Resoluo 1235 (XLII), que autorizou a CDH e sua Subcomisso a examinarem informaes relevantes de graves violaes dos direitos humanos e liberdades fundamentais, exemplificadas pela poltica do apartheid praticada pela Repblica da frica do Sul e no territrio do Sudoeste Africano, sob a responsabilidade direta das Naes Unidas e atualmente ocupado ilegalmente pelo governo da frica do Sul54. Em 1967, com base no disposto na Resoluo 1235, a CDH decidiu instituir o Grupo de Trabalho Ad Hoc de Especialistas para Investigar as Acusaes de Tortura e Maus-Tratos de Prisioneiros e Pessoas sob Custdia Policial na frica do Sul. Seu mandato seria estendido e renovado ininterruptamente at o trmino oficial do apartheid. Em suma, o que havia sido uma resoluo especialmente centrada na frica do Sul e na discriminao racial, acabaria evoluindo para transformar-se em instrumento de dimenses gerais e implicaes globais no campo da proteo dos direitos humanos. Em 4 de janeiro de 1969, aps o recebimento do 27 instrumento de ratificao, entraria em vigor a Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial. No ano
Segundo David Forsythe, em seus primeiros vinte anos de atividades a Comisso de Direitos Humanos se notabilizaria por seu fierce commitment to inoffensiveness, em razo de sua composio e pelo fato de os Estados, em plena Guerra Fria, evitarem suscitar questes relacionadas aos direitos humanos. Alm disso, os pases ocidentais, que controlavam a CDH em seus primeiros anos, demonstravam prudncia no tratamento do tema em vista de seu record on racism and racial discrimination. Cf. FORSYTHE, David. Human Rights in International Relations, Cambridge, Cambridge University Press, 2000, p. 69. 54 Cf . UNITED NATIONS. Commission on Human Rights, Resolution 1235, 6/6/1967, in JOOSTEN, Veronique, From the Commission on Human Rights to the Human Rights Council. Disponvel em <http://www.law.kluleuven.be/iir/vvn>. Acesso em 24/12/2006. Na verso original: as exemplified by the policy of apartheid as practiced by the Republic of South Africa and in the territory of South West Africa under the direct responsibility of the United Nations and now illegally occupied by the Government of South Africa.
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seguinte, o Comit de monitoramento do referido tratado iniciou suas atividades, constituindo-se no primeiro rgo especial de implementao de tratado internacional de direitos humanos e um dos atores centrais das Naes Unidas na luta contra a discriminao racial. Para muitos Estados, a adeso inicial Conveno Internacional foi uma deciso circunscrita estritamente ao domnio da poltica externa. Os primeiros anos de atividade do Comit demonstrariam que diversos governos desejavam sinalizar seu apoio luta contra o apartheid, o colonialismo e a discriminao racial alm-fronteiras, porm ignoravam as implicaes do novo tratado sobre a questo dos direitos humanos das populaes e dos indivduos submetidos jurisdio de seus prprios Estados. Exemplos nesse sentido foram os relatrios iniciais de Luxemburgo e Venezuela, que afirmavam que o ato de adeso de seus Estados ICERD decorria da inteno de solidarizar-se com as vtimas do apartheid e do colonialismo55. As primeiras sesses do CERD revelariam as tenses polticas relacionadas ao papel e s atribuies do Comit no exerccio de sua funo de anlise dos relatrios peridicos. Segundo Michael Banton, o primeiro conflito resultou da apresentao do relatrio inicial da Argentina, que consistia fundamentalmente de uma nica frase:
Nenhuma forma de discriminao racial existe ou jamais existiu na Repblica Argentina, seja na legislao ou em sua aplicao prtica, e as provises constitucionais e legais em nvel nacional e provincial afirmam a absoluta igualdade de todos os habitantes; o desfrute dos direitos de cidadania tampouco se fundamenta em discriminao desse tipo56.
Ante a observao de um dos peritos de que essa declarao contrastava com observaes contidas em relatrio sobre discriminao racial no mundo preparado para a Subcomisso por Hernn Santa Cruz, outro membro do CERD assinalou que a nica fonte de informao de
Cf. BANTON, Michael. International Action Against Racial Discrimination, Oxford, Oxford University Press, 1999, p. 100. 56 Ibidem, loc. cit. Na verso em ingls publicada no livro citado, No racial discrimination in any form exists or has ever existed in the Argentine Republic, either in the laws or in the practical application thereof, and the constitutional and legal provisions both at the national and provisional levels affirm the absolute equality of all inhabitants; the enjoyment of the rights of citzenship is not based on discrimination of this kind either.
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que se poderiam valer os integrantes do Comit eram os relatrios dos Estados Partes. De acordo com essa lgica, os conhecimentos de peritos sobre a matria analisada ou mesmo documentos oficiais das Naes Unidas no poderiam fundamentar sugestes ou recomendaes do Comit, nos termos do artigo 9 da Conveno57. Embora, com o passar do tempo, viesse a prevalecer a interpretao de que os membros do Comit podem valer-se de quaisquer informaes de que disponham, os debates sobre as fontes autorizadas continuariam de forma intermitente por cerca de 20 anos. Um segundo tema de desavena nos trabalhos iniciais do CERD foi o relativo natureza da discriminao racial. Com base na interpretao restritiva do quarto pargrafo preambular da Conveno, diversos governos passaram a alegar a inexistncia de discriminao racial em seus territrios como justificativa para a no apresentao de relatrios peridicos minuciosos ou detalhados58. A alegao de inexistncia de discriminao racial em suas sociedades seria formulada por governos de Estados de todas as regies do mundo. Em anlise que levou em conta os primeiros 45 relatrios encaminhados sua apreciao, o CERD assinalaria que mais da metade dos governos proclamava enfaticamente que seus territrios estavam totalmente livres de discriminao racial. Vinte e oito declararam que tal discriminao era impensvel ou inconcebvel em suas sociedades. Apenas cinco admitiam a existncia de discriminao racial, dois dos quais Panam e Sria afirmavam que tais prticas derivavam da ao de outro Estado, respectivamente Estados Unidos e Israel. Portanto, a percepo do CERD era de que aparentemente Estados que tinham ratificado a Conveno no necessitavam dela, enquanto os que dela necessitavam decidiram no a ratificar59.
Com relao ao citado artigo 9 da ICERD, este dispe simplesmente sobre a obrigao dos Estados Partes de submeter apreciao do Comit relatrios peridicos sobre a implementao dos dispositivos do tratado. 58 O preambular quarto da Conveno Internacional dispe, em seu trecho principal: Considerando que as Naes Unidas tm condenado o colonialismo e todas as prticas de segregao e discriminao a ele associadas, em qualquer forma e onde quer que existam.... Para diversos Estados, lido em conjugao com o preambular 9 e 10, o artigo 4 sinalizaria como causas da discriminao racial simplesmente o colonialismo, o apartheid e as doutrinas racistas. O CERD trataria de demonstrar a fragilidade de tal interpretao. 59 Cf. BANTON, Michael, op.cit. 1999, p. 106. Na verso original: apparently, states which had ratified the Convention did not need it, wheras those which did need it had chosen not to ratify.
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Em 1972, o CERD emitiu a Recomendao Geral nmero 2, que advertia aos Estados Partes sobre sua obrigao de elaborar e encaminhar relatrios peridicos quer a discriminao racial exista ou no em seus respectivos territrios60. Posteriormente, o Comit elaboraria diretrizes (guidelines) a serem observadas pelos Estados na elaborao de seus relatrios. Alm disso, passaria a requerer informaes adicionais de Estados que houvessem elaborado relatrios considerados pouco objetivos. Ao final da dcada de 1970, o processo de implementao da ICERD avanara de forma significativa. Muitos Estados Partes alterariam suas legislaes internas de combate discriminao racial em atendimento a recomendaes do CERD, que ganhara respeitabilidade por sua independncia61. O Comit alcanara trs importantes objetivos: havia persuadido os Estados Partes a cumprir com sua obrigao de elaborar e encaminhar-lhe relatrios peridicos; havia apontado falhas na implementao de suas obrigaes no domnio interno, sobretudo no plano legislativo; e havia pressionado os Estados a atuar contra o regime apartesta sul-africano. O CERD logrou superar gradualmente a expectativa de muitos Estados de que o Comit seria simplesmente um depositrio de relatrios autoindulgentes. Ao faz-lo, tinha acolhido e rechaado a presuno de que a discriminao racial era algo que ocorria apenas numa minoria de Estados62. E, mais importante, passou a contar com substantivo conjunto de opinies que considerava a ao contra a discriminao racial como uma das prioridades da poltica internacional63. A atuao das Naes Unidas contra o racismo e a discriminao racial nos anos 70 seria ainda marcada pela declarao, por parte da Assembleia Geral da ONU, em 2/11/1973, da primeira Dcada de Combate ao Racismo e Discriminao Racial. Em 30/11/1973 seria
UNITED NATIONS, Committee on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination, General Comments n. 2, 26/2/1972. Na verso em ingls: whether or not racial discrimination exists in their respective territories. 61 Cf. UNITED NATIONS. op.cit., 1991, paras 77-8. 62 Cf. BANTON, Michael. op.cit. 1999, pp. 121-22. Na verso em ingls: it had accepted and dispelled the assumption that racial discrimination was something that occurred only in a minority of states. 63 Ibidem, loc.cit. Na verso em ingls: a substantial body of opinion which regarded action against racial discrimination as one of the priorities of international politics.
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aprovada a Conveno sobre a Supresso e Punio do Crime do Apartheid, instrumento que declarava o apartheid um crime contra a humanidade que violava princpios do Direito Internacional. Em 10/11/1975 a Assembleia Geral aprovou a Resoluo 3379, que equiparou o sionismo ao racismo e discriminao racial. Aprovada por um qurum de 72 votos a favor (Brasil), 35 contra e 32 abstenes, a adoo da resoluo resultou de desdobramentos do conflito rabe-israelense e de supostos vnculos econmicos e militares entre Israel e a frica do Sul. Um de seus pargrafos preambulares mencionava expressamente a aliana profana entre o racismo sul-africano e o sionismo64. A referida resoluo seria revogada apenas em 16/12/1991. Em 4 de novembro de 1977, em seguida ao chamado massacre de Soweto (16 de junho de 1976), e ao assassinato do ativista poltico Steve Biko (setembro de 1977), o Conselho de Segurana da ONU imps embargo venda de armas frica do Sul. A adoo da Resoluo 418/07 representou a primeira vez que o Conselho de Segurana imps sanes mandatrias contra um Estado-membro com base no disposto no captulo VII da Carta da ONU65. Em termos poltico-diplomticos, em matria de luta pelos direitos humanos violados por ideologias e prticas racistas, a dcada de 70 poderia ser chamada de curta: termina em 1978, em Genebra, com a realizao da primeira Conferncia Mundial de Combate ao Racismo e Discriminao Racial66. 1.1.3.3. As dcadas de 1980 e 1990 O grau de efetividade da ao das Naes Unidas no combate ao racismo e discriminao racial pode ser medido, no princpio da dcada
UNITED NATIONS, General Assembly. Elimination of All Forms of Discrimination, Resolution 3379 (XXX), 10/11/1975. Na verso original: the unholy alliance between South African racism and Zionism. 65 UNITED NATIONS, Security Council, Resolution 418 (1977) of 4 November 1977. Disponvel em <http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/297/01/IMG/NR029701.pdf>. Acesso em 5/12/2007. 66 As duas primeiras Conferncias Mundiais de Combate ao Racismo e Discriminao Racial e as trs Dcadas para a Ao de Combate ao Racismo e Discriminao Racial sero analisadas em outra parte deste captulo.
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de 80, pela afirmao contida na Resoluo 38/14 da Assembleia Geral, datada de 22/11/1983. Segundo aquela resoluo, apesar dos esforos dos Estados nos planos nacional, regional e internacional milhes de seres humanos continuavam a ser vtimas de variadas formas de racismo e discriminao racial67. A deciso de declarar uma segunda Dcada para a Ao de Combate ao Racismo e Discriminao68 decorreu da percepo de que as manifestaes de discriminao racial no apresentavam sinais de diminuio no mundo, o que exigia o reforo da mobilizao internacional em torno do tema. No incio dos anos 80, no que diz respeito implementao da ICERD, o Comit continuava a enfrentar a resistncia de alguns governos em admitir o compromisso de apresentar relatrios sobre fatos supostamente inexistentes em seus territrios. Ressalta Michael Banton que delegaes de pases como Brasil, Uruguai, Blgica, Israel, Gabo e Fiji insistiam em neles afirmar que manifestaes de discriminao racial constituam fenmeno ausente de suas sociedades69. Durante toda a dcada de 80, apesar do crescimento expressivo do nmero de ratificaes da Conveno (107 Estados em 1980; 124, em 1985; e 129, em 1990), as aes do CERD no apresentaram grandes avanos em relao s decises adotadas pelo Comit na dcada anterior. Alm disso, em dez anos o Comit emitiria apenas dois Comentrios Gerais, um em 1982, sobre relatrios atrasados, e outro em 1984, sobre a interpretao do artigo 4. Em 1984, o Conselho de Segurana, por intermdio da Resoluo 554, de 17/8/1984, rejeitaria e declararia nula e sem validade a nova Constituio aprovada pelo parlamento sul-africano. Em julho de 1985, o Conselho recomendaria, por meio da Resoluo 569, aos Estados-membros que adotassem medidas de sano econmica contra a frica do Sul. No mesmo ano, o CERD adotaria a Deciso 1 (XXXII), na qual censurava o regime sul-africano e apelava aos Estados Partes que implementassem as resolues do Conselho condenatrias da frica do Sul70.
UNITED NATIONS, General Assembly. Second Decade to Combat and Racial Discrimination, A/Res/38/14, 22/11/1983. 68 A primeira Dcada para a Ao de Combate ao Racismo e Discriminao Racial havia sido declarada em 1973. 69 BANTON, Michael, op.cit. 1999, pp.127-139. 70 Cf. BANTON, Michael, 1999, p.127.
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Com o fim da Guerra Fria, no final dos anos 80, a comunidade internacional testemunharia avanos concretos no campo do respeito aos direitos humanos. Os pases da Europa do Leste vivenciaram a progressiva democratizao de seus sistemas polticos e a expanso das liberdades individuais e dos direitos civis e polticos de seus cidados. Na Amrica Latina, consolidou-se a transio de regimes autoritrios em democracias representativas, processo que teve importantes reflexos sobre o tratamento do tema direitos humanos pelos novos governos. Em 1993, seria realizada em Viena a segunda Conferncia Mundial sobre os Direitos Humanos, que resultaria na adoo de Declarao e Plano de Ao subscrita por 171 Estados. O impacto da Conferncia de Viena foi extraordinrio para o desenvolvimento do sistema das Naes Unidas de promoo e proteo dos direitos humanos. O documento aprovado consagrou a universalidade e a indivisibilidade dos direitos humanos e a interdependncia entre os direitos civis e polticos, por um lado, e econmicos, sociais e culturais, por outro. Reafirmou-se ainda a legitimidade da preocupao internacional com os direitos humanos, o que, na prtica, significou a expressa rejeio dos argumentos utilizados por diversos Estados, ao longo das dcadas precedentes, de que o tema guardava relao com aspectos vinculados soberania interna. No que se refere luta contra o racismo e a discriminao racial, o documento final de Viena afirmou que a eliminao desses fenmenos, em particular em sua forma institucionalizada de apartheid, ou como resultado de doutrinas de superioridade racial ou de suas manifestaes contemporneas, constitua objetivo central para a comunidade internacional71. A Declarao e Plano de Ao chamaria a ateno da comunidade internacional para aspectos trgicos de uma das novas modalidades de discriminao racial no mundo, as limpezas tnicas (ethnic cleansings), e apelou a todos os Estados para que adotassem medidas, individuais e coletivas, para o combate a tais prticas72. O alerta feito pela Conferncia de Viena sobre a implementao de polticas de limpeza tnica em alguns Estados revelaria um dos
UNITED NATIONS, General Assembly. Vienna Declaration and Programme of Action, A/ Conf.157/23, 12/7/1993, II par.19. Na verso em ingls: a primary objective for the international community. 72 Ibidem, pars 23-4.
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lados sombrios do fim da Guerra Fria. Com a dissoluo da Unio Sovitica e o desmantelamento das esferas de influncia das grandes potncias na frica, vieram tona antigas e novas rivalidades internas e se intensificaram tenses tnicas contidas ao longo de dcadas. A tragdia humanitria ocorrida na ex-Iugoslvia foi um dos exemplos dessa nova realidade marcada pelo desejo de foras polticas internas de estabelecer, a qualquer preo, Estados compostos por regies etnicamente homogneas. Como ressaltou o relator especial temtico da Comisso de Direitos Humanos, Tadeus Mazowiecki, no conflito militar ocorrido na regio dos Blcs no incio dos anos 90, o conflito tnico no parecia ser uma consequncia da guerra, mas seu objetivo73. No caso de Ruanda, as Naes Unidas assistiriam, entre 6 de abril e meados de julho de 1994, ao genocdio de 800.000 a 1.000.000 de pessoas (majoritariamente da etnia tutsi) praticado por grupos milicianos hutus 74. As tragdias humanitrias ocorridas na ex-Iugoslvia e em Ruanda gerariam importante reao da comunidade internacional. O Conselho de Segurana criou tribunais internacionais ad hoc para processar os responsveis pelas violaes dos direitos humanos e do Direito Internacional Humanitrio75. Alm disso, em julho de 2002, viria a ser institudo o Tribunal Penal Internacional como corte permanente para processar indivduos acusados por
O relator especial Mazowiecki submeteu Comisso de Direitos Humanos dois relatrios. A citao presente neste trabalho refere-se ao segundo, datado de 27/10/1992 e publicado no documento E/CN.4/1992/S-1/9. Na verso em ingls: ethnic conflict (did) not appear to be a consequence of war, but rather its goal. 74 Em relao a Ruanda, o genocdio ocorrido no pas revelaria a ineficcia dos mecanismos de deciso das Naes Unidas para reagir tragdia de tamanhas propores. Em boa medida, a inao da ONU no caso resultou da postura adotada pelos pases ocidentais (sobretudo Estados Unidos, Frana e Reino Unido) no mbito do Conselho de Segurana da Organizao. Em 21 de abril de 1994, s vsperas do incio do genocdio, o Conselho viria a aprovar a Resoluo 912, que optou pela reduo do contingente da Fora de Paz em Ruanda (que passaria a contar com menos de 500 homens). Apenas em fins de junho de 2004, o Conselho autorizou tardiamente o uso da fora (captulo VII da Carta da ONU) para conter a extenso do genocdio da minoria tutsi. 75 Em maio de 1993, o Conselho de Segurana estabeleceu, por meio da Resoluo 827, o Tribunal para Crimes de Guerra, com o objetivo de investigar as graves violaes ao Direito Internacional Humanitrio cometidas no territrio da antiga Iugoslvia, desde 1991, incluindo assassinato em massa, deteno sistemtica e organizada, estupro de mulheres e a prtica de limpeza tnica. Em julho de 1994, o Conselho de Segurana, por meio da Resoluo 935, nomeou comisso para investigar as violaes dos direitos humanos e do direito humanitrio ocorridas durante a guerra civil em Ruanda. As investigaes realizadas conduziram criao de Tribunal ad hoc destinado a julgar os crimes praticados naquele pas entre janeiro de dezembro de 1994.
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crimes contra a humanidade, genocdio, crimes de guerra e crimes de agresso76. Abalados por tais tragdias e pelos dados que apontavam para o crescimento das manifestaes de discriminao racial, xenofobia e intolerncia no mundo77, diversos rgos e organismos implementaram diversas medidas de preveno e combate a tais manifestaes, esforo realizado ao longo da dcada de 90. Tais aes concentraram-se basicamente em trs reas: medidas de preveno e procedimentos urgentes; estmulo ao desenvolvimento de instituies nacionais para a proteo dos direitos humanos; e a elaborao de legislao nacional modelo como guia para a adoo e reviso de leis de combate ao racismo e discriminao racial. As medidas de preveno e os procedimentos urgentes viriam a ser adotadas pelo CERD com o objetivo de dotar o Comit de capacidade de atuar preventivamente em situaes de conflito que se originem de tenses raciais ou tnicas. Com relao s instituies nacionais para a proteo dos direitos humanos, as Naes Unidas consolidaram o entendimento de que tais rgos, embora no constituam substituto aos sistemas judicirios dos Estados, possuem a capacidade de prover as vtimas de racismo e discriminao racial de apoio legal para a promoo e proteo de seus direitos. Em 20/12/1993, a Assembleia Geral da ONU aprovou a Resoluo 48/134, que reconheceu o papel das instituies nacionais no combate a todas as formas de discriminao, em particular a discriminao racial. Ao faz-lo, a ONU entendeu que a existncia de tais instituies no seria interpretada como dispensa, para os Estados que as tivessem criado, da adoo de legislao destinada a erradicar as prticas discriminatrias78. A dcada de 90 seria igualmente definida pela expanso do papel das organizaes no governamentais e de sua interao com diversos
Na verdade, a proposta de estabelecimento de uma corte penal internacional foi formulada inicialmente (no ps-guerra) em 1949 pela Comisso de Direito Internacional da ONU. A aprovao do Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional se daria em 17/7/1998. O referido Estatuto tornou-se um instrumento obrigatrio no momento de sua ratificao por 60 Estados Parte (abril de 2002). Legalmente, o TPI passou a existir a partir de 1/7/2002. 77 Cf. UNITED NATIONS, Commission on Human Rights, Subcommission, E/CN.4/ Sub.2/1994/12, 25/7/1994. 78 Cf. UNITED NATIONS, General Assembly. National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, A/Res./48/34, 20/12/1993.
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rgos e instituies multilaterais responsveis pela proteo dos direitos humanos. No caso do combate ao racismo e discriminao racial, 1993 marca a primeira vez que peritos do Comit para a Eliminao da Discriminao Racial se reuniram com representantes de ONGs de um Estado cujo relatrio seria formalmente apresentado considerao do CERD79. A partir de ento seria reforado o entendimento de que a Conveno (ICERD) tende a ser melhor implementada quando membros do Comit dispem de informaes confiveis de ONGs internacionais ou organizaes de pases cujos relatrios (ou situao especfica) venham a ser analisados pelo rgo80. A criao pela Comisso de Direitos Humanos, em 2/3/1993, da Relatoria Especial sobre Formas Contemporneas de Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata representou outra importante contribuio para a compreenso, denncia e monitoramento desses fenmenos em escala mundial. Apesar das crticas segundo as quais o mandato do Relator Especial implicaria sobreposio de funes com o CERD81, os documentos por ele elaborados como resultado de visitas in loco a uma srie de pases, bem como o dilogo mantido com governos, ONGs e mecanismos e treaty bodies das Naes Unidas, tornariam cada vez mais relevante a contribuio da relatoria especial para o esforo internacional de combate s formas contemporneas de racismo, discriminao, xenofobia e intolerncia correlata. No entanto, sua atuao independente e seus relatrios, marcados em geral pela imparcialidade, objetividade e no seletividade, provocariam reao de diversos governos82.
Neste caso, havia grande tenso entre representantes do Estado e de um dos grupos tnicos que representava a grande maioria da populao na regio em questo (etnia albanesa no Kosovo). Cf. BANTON, Michael, op.cit. 1999, p. 167. 80 Ibidem, p. 166. 81 Cf. BANTON, Michael, op. cit., 2002, pp.53-62. 82 Exemplo nesse sentido foi a aprovao, em 1997, durante a 70 sesso da Comisso de Direitos Humanos, de resoluo (1997/125) que criticava duramente trecho do relatrio anual apresentado pelo Relator Especial (captulo II intitulado Islamist and Arab Anti-Semitism). A inusitada reao da CDH foi provocada pela seguinte frase contida no relatrio: The use of Christian and secular European anti-Semitism motifs in Muslim publications is on the rise, yet at the same time Muslim extremists are putting increasingly to their own religious sources, first and foremost the Quran, as a primary anti-Jewish source. A resoluo aprovada, sem votao, expressava a indignation and protest at the content of such an offensive reference to Islam and the Holy Quran e requeria ao Presidente da CDH que solicitasse ao Relator Especial to take corrective action in response to the present decision.
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Finalmente, o esforo das Naes Unidas na luta contra o racismo e a discriminao racial seria coroado, na dcada de 90, com a posse de Nelson Mandela, em 10/5/1994, como primeiro Presidente da frica do Sul ps-apartheid. Em 23/6/1994, a Assembleia Geral da ONU aprovaria as credenciais da delegao sul-africana sua sesso anual e retiraria o item sobre o apartheid de sua agenda. Em 27/6/1994, o Conselho de Segurana notou com grande satisfao o estabelecimento de um governo de uma frica do Sul unida, no racial e democrtica e decidiu igualmente retirar a questo da frica do Sul de sua agenda83. Em abril de 1994, entrou em vigor a Constituio interina que, pela primeira vez na histria da frica do Sul, estabeleceu um sistema constitucional para governar o pas com base na unidade nacional e na igualdade de todos os seres humanos. O instrumento jurdico inclua um captulo sobre direitos e liberdades fundamentais (Bill of Rights) e estabelecia um novo regime de reviso judicial na frica do Sul, simbolizado pela nova Corte Constitucional, a qual viria a ser inaugurada pelo Presidente Nelson Mandela em fevereiro de 1995. A Constituio atual, em vigor desde fevereiro de 1997, reafirmou e ampliou o catlogo de direitos fundamentais contido na Carta anterior, declarando-o a pedra fundamental da democracia na frica do Sul84. A nova Corte Constitucional viria a transformar-se numa das principais instncias do aparelho do Estado para a soluo de mltiplas questes relacionadas transio do regime segregacionista para a democracia multirracial sul-africana. Nos primeiros oito anos de sua existncia, a Corte deliberaria sobre 161 casos, dos quais 53% (85 em 161) diriam respeito aos direitos e s liberdades fundamentais. Aos poucos, a Corte promoveria uma revoluo constitucional85 na frica do Sul, desenvolvendo e aplicando conceitos progressivos de justia distributiva
83 Cf. REDDY, E.S., United Nations Against Apartheid: a chronology, United Nations Centre Against Apartheid. Disponvel em <http://www.anc.org.za/un/un-chron./html>. Acesso em 26/12/2006. Na verso em ingls: noted with great satisfaction the establishment of a united, non-racial and democratic South Africa. 84 Cf. HIRSCHL, Ran, Towards Juristocracy: the origins and consequences of the new constitutionalism, Cambridge, Harvard University Press, 2004, p. 27-29. Na verso em ingls do trecho reproduzido: the cornerstone of democracy in South Africa. Quanto s inovaes da Constituio final sul-africana, de 1997, em relao interina, no campo da proteo dos direitos fundamentais, pode ser mencionada a meno ao compromisso do Estado com a adoo de medidas razoveis para assegurar a proviso de certos direitos sociais. 85 Ibidem, p. 10. Na verso em ingls: constitutional revolution.
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por meio da constitucionalizao do direito igualdade formal e material dos milhes de indivduos e diversos grupos sul-africanos. 1.2. A arquitetura jurdica internacional O direito igualdade e o princpio da no discriminao esto na base da arquitetura jurdica internacional de proteo dos direitos humanos e combate ao racismo e discriminao racial. Juridicamente, o reconhecimento universal da igualdade de todos os seres humanos em dignidade e direitos ocorreu apenas a partir de 1945, com a criao das Naes Unidas, e particularmente com a aprovao da Declarao Universal dos Direitos Humanos. A consagrao do fato de que todos os seres humanos so essencialmente diferentes, mas que, apesar disso ou talvez em funo disso, devem ser tratados sem discriminao pelo Estado, nasceria com a Declarao Universal de 1948. O primeiro instrumento internacional a tratar de uma das modalidades de discriminao racial foi a Conveno sobre a Preveno e a Punio do Crime de Genocdio, aprovada em 9/12/1948. Em seu prembulo, o referido tratado considerou o genocdio como crime contra o Direito Internacional, contrrio ao esprito e aos fins das Naes Unidas. Em seu segundo artigo operativo, o genocdio foi definido como qualquer ato cometido com a inteno de destruir, no todo ou em parte, grupo nacional, tnico, racial ou religioso. Dentre os atos elencados como genocidas estavam o assassinato de membros do grupo; o dano grave integridade fsica ou mental de seus membros; a submisso intencional de membros do grupo a condies de existncia que lhe ocasionem a destruio fsica total ou parcial; as medidas destinadas a impedir os nascimentos no seio do grupo; e a transferncia forada de menores de um grupo a outro. Em 1951, ao analisar a mencionada Conveno, a Corte Internacional de Justia afirmou que tal instrumento foi manifestamente adotado por motivao puramente humanitria e civilizatria86. No entanto, a falta de mecanismos de superviso e monitoramento de sua implementao tornaria a Conveno sobre a Preveno e a Punio do Crime de
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INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE. Reservations to the Convention on Genocide Case, The Hague, ICJ, 1951, p.23. Na verso em ingls: manifestly adopted for a purely humanitarian and civilizing purpose.
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Genocdio instrumento de difcil aplicao na prtica87. Tal fragilidade se veria refletida no processo de ratificao internacional da Conveno, que contava, em janeiro de 2008, com 140 Estados Partes, nmero significativamente inferior ao de outras convenes internacionais de proteo internacional dos direitos humanos. A ttulo comparativo, a Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial havia sido ratificada por 173 Estados; a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher, 185; e a Conveno Internacional sobre os Direitos da Criana, 193. Em junho de 1958, a Organizao Internacional do Trabalho88 aprovou a Conveno Relativa Discriminao com Respeito ao Emprego e Ocupao (a Conveno 111), ratificada pelo Brasil em 26/11/1965. Este viria a ser o primeiro documento das Naes Unidas (no caso de uma de suas agncias especializadas) que ofereceria definio precisa de discriminao, o que permitiu Conveno 111 da OIT constituir-se em importante instrumento de combate ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata no mercado de trabalho89.
O artigo IX da Conveno dispe que as disputas entre Partes contratantes relativas interpretao, aplicao e cumprimento de seus dispositivos, incluindo as relativas responsabilidade de um Estado pela prtica de genocdio, devem ser submetidas Corte Internacional de Justia, at the request of any of the parties to the dispute. Em 1988, quando de sua ratificao da Conveno, o governo dos Estados Unidos declarou sua reserva em relao a este artigo. Para o governo norte-americano, a submisso Corte Internacional de Justia de denncias de violao da Conveno envolvendo os Estados Unidos depende de seu expresso consentimento. Os governos de Gr-Bretanha, Itlia e Mxico, dentre outros, declararam formalmente sua oposio referida reserva do governo dos Estados Unidos. Cf. UNITED NATIONS. Convention on the Prevention and Punishment of the Crime Genocide. Disponvel em <http://www.ohchr.org/english.countries/ratification>. Acesso em 13/5/2007. 88 Convm ressaltar que tanto a OIT quanto a UNESCO so agncias especializadas das Naes Unidas. Convenes e tratados internacionais aprovados por esses organismos so evidentemente de cumprimento compulsrio por parte dos Estados Partes nesses instrumentos. Porm, possvel argumentar que seu peso poltico distinto do que caracteriza os instrumentos internacionais aprovados pela Assembleia Geral da ONU, cuja representatividade universal. 89 A Conveno 111 da OIT define discriminao como: a) toda distino, excluso ou preferncia fundada na raa, cor, sexo, religio, opinio poltica, ascendncia nacional ou origem social, que tenha por efeito destruir ou alterar a igualdade de oportunidade ou tratamento em matria de emprego ou profisso; b) qualquer outra distino, excluso ou preferncia que tenha por efeito destruir ou alterar a igualdade de oportunidades ou tratamento em matria de emprego ou profisso, que poder ser especificada pelo Membro interessado depois de consultadas as organizaes representativas de empregadores e trabalhadores, quando existentes, e outros organismos adequados. Cf. ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO. Conveno
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Os Planos de Ao das Conferncias Mundiais contra o Racismo de 1978 e 1983 declararam expressamente que as aes nacionais destinadas ao fim da discriminao no trabalho e no emprego deveriam incluir a pronta ratificao da referida Conveno90. s vsperas da realizao da Conferncia Mundial de Durban, a Conveno 111 contava com 146 Estados Partes91. A Conveno da UNESCO contra a Discriminao na Educao, adotada em 14/12/1960 e em vigor desde 22/5/1962, foi ratificada pelo Brasil em abril de 1968. A Conveno introduziu os princpios da no discriminao e da equidade de oportunidade no domnio da educao. O artigo operativo primeiro definiu os termos discriminao e educao. A definio de discriminao considerou o fenmeno um mal social que deve ser prevenido, remediado ou removido. Para a Conveno, discriminao compreende qualquer distino, excluso, limitao ou preferncia baseada na raa, cor, sexo, lngua, religio, opinio poltica ou outra opinio, origem nacional ou social, condio econmica ou nascimento. Essa lista de bases para a discriminao praticamente a mesma contida na Declarao Universal dos Direitos Humanos, exceto pela excluso da expresso final ou qualquer outra condio, em razo possivelmente das dificuldades de interpretao de terminologia de sentido to abrangente. A Conveno estabeleceu uma srie de obrigaes para os Estados Partes, relacionada aos princpios da no discriminao e da igualdade de oportunidade. Previu, em seu artigo stimo, a obrigao dos Estados de apresentarem relatrios peridicos Conferncia Geral da UNESCO sobre a implementao dos dispositivos da Conveno em seus territrios. O sistema de monitoramento previsto na Conveno, apesar de apresentar
Internacional sobre a Discriminao no Emprego e na Profisso. Disponvel em <http://www. ilo.org/public/standard/norm>. Acesso em 14/5/2006. 90 O Plano de Ao da Conferncia Mundial de Durban, em seu artigo 78.e, reitera o apelo das duas conferncias anteriores pela ratificao da Conveno nmero 111 da OIT. 91 Cf. UNITED NATIONS, Economic and Social Council, Commission on Human Rights, Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and All Forms of Discrimination, Comments Submitted by the International Labour Office, E/CN.2/2001/22, 20/3/2001. Desde o fim da Conferncia Mundial de Durban at junho de 2007, 19 outros Estados ratificaram a Conveno 111, aumentando expressivamente o nmero de Estados Parte no instrumento. Cf. ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO. Conveno Internacional sobre a Discriminao no Emprego e na Profisso. Disponvel em http://www.ilo.org/public/standard/norm. Acesso em 14/6/2007.
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problemas em sua implementao92, foi fundamental para analisar o progresso dos Estados na superao da discriminao no campo da educao. A grande limitao da Conveno da UNESCO decorreria do fato de abordar unicamente a educao em seu sentido formal, o que os franceses denominam enseignement. De acordo com essa perspectiva, a educao formal, de sentido mais estrito, representaria apenas um dos aspectos da educao entendida de forma abrangente que toda pessoa deveria receber ou adquirir. Em 1963, a Assembleia Geral da ONU adotou a Declarao sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial. Tal Declarao condenou, em seu prembulo, todas as formas de diferenciao racial, considerando-as socialmente injustas e perigosas. Em seu primeiro pargrafo operativo, embora no tenha definido o fenmeno da discriminao racial, considerou-o ofensa dignidade humana. Disps que a discriminao racial um obstculo s relaes amigveis e pacficas entre as naes, podendo constituirse em fato capaz de ameaar a paz e a segurana entre os povos. Dentre as aes antidiscriminatrias propostas pela Declarao podem ser mencionadas: o incremento das medidas educativas; a reviso de polticas e legislaes que tm por efeito criar e perpetuar a discriminao racial; o fim das polticas de segregao racial, especialmente o apartheid; a condenao da propaganda e das organizaes baseadas em ideias ou teorias de superioridade racial; e a adoo de legislao contra a discriminao. J em 1964 a Subcomisso deliberou em favor da elaborao de Conveno sobre o mesmo tema, instrumento que ampliasse os princpios consagrados na Declarao e consagrasse direitos e obrigaes em instrumento jurdico vinculante. O primeiro esboo de Conveno preparado pela Subcomisso teve o mrito de haver suprido uma das
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Problemas decorrentes em boa parte da resistncia dos Estados em informar em detalhes sobre a aplicao da Conveno em seus territrios. Muitos Estados criticavam o fato de terem de reportar sobre temas coincidentes tanto ao comit de monitoramento da Conveno da UNESCO quanto do Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Apenas em 2004 as regras (guidelines) para a elaborao dos relatrios da Conveno da UNESCO foram racionalizadas pelo Comit sobre Convenes e Recomendaes daquela agncia da ONU com base em regras definidas pelo Comit sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. A inteno da UNESCO foi integrar e harmonizar as obrigaes dos Estados Partes na Conveno de 1960 e no Pacto Internacional de elaborar relatrios para os dois mecanismos de monitoramento.
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principais carncias da Declarao, qual seja, a falta de definio da expresso discriminao racial. O texto de Conveno proposto pela Subcomisso, superficialmente modificado pela Comisso de Direitos Humanos, foi submetido apreciao do plenrio da XX sesso da Assembleia Geral da ONU em dezembro de 1965. A adoo da Conveno deu-se por unanimidade93. Outro dado revelador da dimenso histrica alcanada foi a aceitao pelos Estados signatrios da criao de um mecanismo de superviso internacional at ento indito no sistema das Naes Unidas. A instituio do Comit para a Eliminao da Discriminao Racial representava, na prtica, a autoimposio de limites soberania dos Estados Partes, que passaram a obrigar-se a reportar periodicamente ao novo rgo de monitoramento sobre o cumprimento dos dispositivos previstos na Conveno. Os avanos representados pela Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial influenciariam decisivamente os dois Pactos internacionais de 196694. Os 12 pargrafos preambulares da ICERD constituem longa descrio dos objetivos do instrumento. Apesar de carecer de perfeita unidade, o prembulo da Conveno viria a ser utilizado pelo Comit de monitoramento para a interpretao de seus pargrafos operativos95. O propsito da ICERD encontra-se, de forma implcita, no primeiro pargrafo preambular, que traduziu o entendimento da discriminao racial como uma violao dignidade humana. Por sua vez, os pargrafos quarto e dcimo do prembulo apontaram o colonialismo e as prticas de discriminao e segregao correlatas, alm das doutrinas racistas, como causas da discriminao racial. Alm disso, o stimo pargrafo
O Mxico foi o nico Estado a abster-se na votao que aprovou a Conveno. No entanto, no mesmo dia, durante outra sesso da Assembleia Geral da ONU, o representante mexicano, havendo recebido novas instrues, interveio para solicitar a mudana do voto de seu pas de absteno para favorvel ao texto da nova conveno. 94 O Brasil ratificou a ICERD em 27/3/1968. 95 A falta de unidade dos prembulos uma caracterstica comum de diversos tratados. Em geral, o prembulo de tratados internacionais a parte em que so introduzidos seus antecedentes e propsitos. Algumas vezes, o prembulo de um tratado internacional contm essencialmente declaraes de natureza poltica. Pode conter elementos que um Estado negociador no logrou incluir no corpo do tratado, embora muitas vezes numa verso diluda. O prembulo costuma ser ainda um repositrio conveniente de princpios e propsitos que se perderam ao longo do processo negociador.
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preambular sustentou que a discriminao racial um obstculo s relaes amistosas e pacficas entre as naes e pode comprometer a paz e a segurana internacional. Desenvolvimentos recentes do panorama das relaes internacionais tenderiam a conferir validade a esse dispositivo em dimenso provavelmente no antecipada no momento em que a Conveno foi elaborada. Por fim, ao referir-se possibilidade de que a discriminao racial viesse a comprometer a paz e a segurana mundial, os redatores do instrumento estabeleceram um vnculo entre a ICERD e o captulo VII da Carta da ONU (Ao Relativa a Ameaas Paz, Rupturas da Paz e Atos de Agresso). Em sua parte operativa, a Conveno compe-se de trs partes. A parte I (artigos 1-7) enfatiza as obrigaes dos Estados, e no os direitos individuais ou de grupos. A segunda parte (artigos 8-16) contm as provises relativas ao monitoramento e superviso do processo de implementao da Conveno pelos Estados Partes. A aceitao pelos Estados Partes de se submeterem a modalidade indita de superviso internacional, que implicava a imposio de limites sua soberania, constituiu uma das mais notveis inovaes proporcionadas pela ICERD. A terceira parte da Conveno (artigos 17-25) trata de questes como assinatura, ratificao, denncia, vigncia, reservas, reviso e soluo de disputas sobre interpretao ou aplicao do instrumento. A proviso central da Conveno Internacional de 1965 seu artigo primeiro, que produziu a mais universal das definies de discriminao racial:
Nesta Conveno, a expresso discriminao racial significar qualquer distino, excluso, restrio ou preferncia baseada em raa, cor, descendncia ou origem nacional ou tnica que tem por objetivo ou efeito anular ou restringir o reconhecimento, gozo ou exerccio num mesmo plano (em igualdade de condio) de direitos humanos e liberdades fundamentais no domnio poltico, econmico, social, cultural ou em qualquer outro domnio da vida pblica96.
Na definio presente na Conveno de 1965 h dois elementos fundamentais. Em primeiro lugar, a noo de discriminao direta, entendida como o tratamento diferenciado baseado em uma srie
Conforme publicado no Dirio Oficial de 10 de dezembro de 1969, juntamente com o Decreto 65.810, de 8 de dezembro de 1969, que a promulgou.
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de condies97 (raa, cor, etc.) que no tenha qualquer objetivo ou justificativa razovel. Em segundo lugar, de forma no to explcita, a noo de discriminao indireta (contida na expresso efeito). o caso tpico de discriminao contra um grupo determinado de pessoas gerado por fatores aparentemente neutros inseridos em dispositivo, critrio ou prtica. Em geral, a discriminao indireta ocorre quando, por exemplo, um empregador impe certos requisitos ou condies para a admisso ou a permanncia de um indivduo em determinado emprego que provocam impacto desproporcional sobre certos grupos ou segmento especfico de pessoas. A discriminao indireta deriva de fatores estruturais e institucionais que perpetuam desvantagens herdadas do passado. Ademais, expe os limites da aplicao do princpio da igualdade meramente formal98. Foi igualmente ntida a preocupao dos redatores do referido artigo em abarcar na definio de discriminao racial quatro tipos de atos que, em determinadas circunstncias, so considerados discriminatrios: qualquer distino, excluso, restrio ou preferncia. Nos debates travados na Subcomisso das Naes Unidas para a Preveno da Discriminao e Preveno das Minorias (que preparou o primeiro projeto de Conveno), na Terceira Comisso e na Comisso de Direitos Humanos, surgiram dvidas com relao ao uso das palavras que traduzem discriminao. Houve propostas para que se inclussem as palavras
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Tambm denominados fundamentos para a discriminao (grounds for discrimination). Exemplo concreto de discriminao indireta pode ser extrado da jurisprudncia da Corte Europeia de Direitos Humanos. Em sentena sobre o caso Thlimennous v. Grcia, de 6/3/2000, a Corte entendeu que o direito de no ser discriminado em relao a direitos e liberdades previstos no artigo 14 da Conveno Europeia sobre Direitos Humanos violado quando Estados Partes, sem um objetivo e uma justificativa razovel, deixam de tratar diferentemente pessoas cujas situaes so significativamente diferentes. Embora o caso tratasse de discriminao e liberdade de conscincia, a deciso do Corte especialmente relevante para o caso de minorias, sobre as quais leis gerais podem produzir efeitos nocivos desproporcionais. A Comisso para a Igualdade Racial da Gr-Bretanha (Commission for Racial Equality), inspirada na Race Directive 2000/43, do Conselho da Europa, tem entendido que discriminao racial indireta ocorre sempre que um requisito ou condio (legal ou no) aplicvel a todos indistintamente: a) no pode ser atendido por segmento expressivo de pessoas pertencentes a grupo racial especfico (em geral minoritrio); b) no pode ser justificado com base em fundamentos no raciais. Para a Comisso britnica, um dos exemplos nesse sentido seria a proibio de que empregados do sexo masculino cubram a cabea ou os cabelos com algum tecido ou objeto, o que excluiria homens sikhs que usem turbante ou judeus que usem kippah. Informaes disponveis em: <http://www.echr.coe.int/ echr/en/header/case-law/hudoc>. Acesso em 20/3/2007.
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diferenciao, limite e proibio de acesso99. Ao final, acordou-se que as quatro palavras escolhidas eram suficientemente amplas e cobriam todos os aspectos da discriminao racial. Houve ainda uma qualificao com respeito aos atos de preferncia ou medidas especiais (discriminao favorvel ou positiva). Os redatores da Conveno entenderam que a proibio da discriminao era medida insuficiente para assegurar o direito igualdade. Por essa razo, decidiram combinar a proibio com polticas compensatrias capazes de viabilizar o desfrute da igualdade de fato por indivduos e grupos sociais submetidos a processos de discriminao e excluso. Essa preocupao est refletida no artigo 1, pargrafo 4, da Conveno, que prev a adoo pelo Estado Parte de medidas especiais de proteo ou incentivo (ao afirmativa) a pessoas ou grupos socialmente vulnerveis, como as minorias tnicas ou raciais. O artigo segundo da Conveno estipula que os Estados Parte esto obrigados a condenar a discriminao racial e a implementar polticas destinadas eliminao da discriminao racial em todas suas formas. O artigo 3 determina que os Estados condenem expressamente o apartheid e a segregao racial, bem como tomem medidas para prevenir, proibir e erradicar tais prticas nos territrios sob sua jurisdio. O artigo 4 ocupa-se do difcil equilbrio entre direitos e liberdades individuais. O referido dispositivo obriga o Estado a penalizar criminalmente certas formas de discriminao racial (e organizaes) baseadas na propaganda ou difuso de ideias ou teorias de superioridade de uma raa ou grupo de pessoas em funo da origem racial ou tnica. Em sua Recomendao Geral nmero 15 (Violncia Organizada Baseada na Origem tnica), de 1993, o CERD afirmou que, desde a adoo da Conveno Internacional, o artigo 4 considerado central luta contra a discriminao racial. Ressaltou o Comit seu entendimento de que os Estados Partes so obrigados a penalizar quatro categorias de condutas desviantes: a disseminao de ideias baseadas na superioridade ou dio racial; a incitao ao dio racial; atos de violncia contra qualquer raa ou grupo de pessoas com base na cor ou origem tnica; e a incitao a tais atos. Na opinio do CERD, a proibio da disseminao de ideias baseadas na superioridade ou dio racial compatvel com o direito
LERNER, Natan. The UN Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, Alphen aan den Rijn, The Netherlands, Sijthoff and Noordhoff, 1980, p. 28.
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liberdade de expresso ou opinio. Recordou ainda o Comit que o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos estipula, em seu artigo 20, que a difuso ou propaganda de dio nacional, racial ou religioso que constitua incitao discriminao, hostilidade ou violncia deve ser proibida legalmente100. oportuno acrescentar que a imposio de limites liberdade de opinio e expresso (assim como a proibio de organizaes que promovam ou incitem a discriminao racial) se encontra tambm amparada pelo disposto nos artigos 29 e 30 da Declarao Universal dos Direitos Humanos. O artigo 5 da Conveno lista os direitos humanos a serem garantidos pelo Estado sem discriminao. Praticamente todos esses direitos esto presentes nos dois Pactos Internacionais de 1966, o que faz com que as competncias jurisdicionais dos trs comits de monitoramento tenham pontos ou temas de interseo. Em sua Recomendao Geral nmero 20, de maro de 1996, o CERD ressaltou que o artigo 5 contm obrigaes para os Estados de garantia dos direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais, sem discriminao racial. Esses direitos, que segundo o Comit no constituem uma lista exaustiva, podem ser garantidos de diferentes formas, seja por meio do uso de instituies pblicas ou de atividades de entidades privadas. O artigo 6 obriga os Estados Partes a estabelecer um sistema judicial que oferea proteo efetiva contra quaisquer atos de discriminao racial. Esta disposio serve como base para que o CERD possa analisar o sistema judicial dos Estados Partes. O Comit tem entendido que a efetiva proteo contra a discriminao racial requer a disponibilidade em favor das vtimas de recursos judiciais passveis de serem apreciados por juiz ou tribunal competente, independente e imparcial. O Comit tem ressaltado ainda a importncia de que as vtimas de discriminao racial recebam reparao, inclusive financeira, justa e adequada101. O artigo 7 da Conveno requer dos Estados que adotem medidas no campo do ensino, da educao, da cultura e da informao que combatam o preconceito racial e promovam o entendimento e a tolerncia.
100 UNITED NATIONS, CERD. General Recommendation no 15, Organized violence based on ethnic origin, 23/03/93, A/48/18. 101 UNITED NATIONS, CERD. General Recommendation no 26, Article 6 of the Convention, 24/3/2000, A/55/18, Annex V.
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Em sua parte II, a Conveno ocupa-se das medidas de implementao. Tais medidas so parte essencial daquele instrumento, sem as quais seus dispositivos tenderiam a ser letra morta. O artigo 8 cria o Comit para a Eliminao da Discriminao Racial, composto de 18 peritos eleitos pelos Estados Partes, que devem exercer suas funes a ttulo pessoal. A Conveno atribuiu-lhe quatro funes principais: examinar os relatrios dos Estados Partes (artigo 9), analisar comunicaes interestatais (artigos 11-13), considerar comunicaes individuais (artigo 14) e assistir outros rgos da ONU em sua reviso de peties advindas dos habitantes dos territrios sob tutela ou sem governo prprio (artigo 15). Posteriormente, o CERD ampliaria suas atribuies ao desenvolver mecanismo de alerta antecipado e procedimento urgente ou emergencial. Segundo o artigo 9, os Estados Partes comprometem-se a submeter considerao do CERD relatrios peridicos (um ano aps a entrada em vigor da Conveno e, posteriormente, a cada quatro anos ou quando o Comit o solicitar) sobre as medidas legislativas, judicirias, administrativas ou outras adotadas para a implementao do instrumento. Ao longo dos anos, ao lidar com os relatrios submetidos pelos Estados, o CERD teve que tratar de diversas questes no previstas na ICERD, que o levaram a desenvolver e refinar o sistema de relatrios. Dentre essas questes, incluem-se: a necessidade da presena de representantes do Estado no momento de apresentao e anlise do relatrio; o contedo dos relatrios; a indicao de relatores por pases; a fonte de informao a ser usada pelos peritos; a deciso de adotar Observaes Finais aps o exame de relatrios; e como proceder em relao aos informes peridicos atrasados102.
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A deciso de permitir a presena de representantes dos Estados Partes na discusso sobre seus relatrios foi tomada apenas aps recomendao expressa da Assembleia Geral (A/Res/2783 XXXI , de 6/12/1971, Rule 64). Somente aps essa deciso foi possvel estabelecer dilogo construtivo entre peritos e representantes dos Estados Partes. Logo, esta deve ser considerada uma das principais inovaes dos mtodos de trabalho do Comit. Com relao ao sistema de relatores por pases, sua introduo data de 1988 e representou outra alterao importante nos procedimentos do CERD. Em seu relatrio anual de 1988, pargrafos 21 e 24.b, o Comit descreve as responsabilidades do relator como sendo a de preparar a thorough study and evaluation of each State report, to prepare a comprehensive list of questions to put to the representatives of the reporting State and to lead the discussion in the Committee (CERD, Report of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 12/8/1988, A/43/18). Com respeito fonte da qual os peritos podem se valer na elaborao de seus comentrios, por muitos anos o CERD no aceitou que fossem utilizados dados provenientes de organizaes no governamentais ou rgos da imprensa. Essa poltica, contudo, foi alterada a exemplo do que viria a ocorrer com
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A possibilidade de reclamaes ou comunicaes interestatais acha-se prevista no artigo 11. Trata-se de dispositivo jamais utilizado por qualquer Estado Parte. Segundo Thomas Buergenthal, peritos do CERD recomendaram, no passado, a representantes de pases como o Iraque (que alegava a impossibilidade de reportar sobre a implementao da ICERD no norte do pas, ocupado por foras estrangeiras) e o Mxico (em queixas de discriminao racial contra mexicanos residentes nos Estados Unidos) que se utilizassem do disposto no artigo 11 da Conveno. Nenhum dos governos acolheu proposta nesse sentido103. A histrica relutncia dos Estados em utilizar-se de tal procedimento no resultaria necessariamente de respeito excessivo soberania de outro Estado responsvel por alegada violao de direitos previstos na ICERD, mas da percepo de que o procedimento quase judicial do Comit dificilmente lograr solucionar casos que requerem decises de ordem poltica e muitas vezes jurdica. Alm disso, o procedimento previsto no artigo 11 no estabelece qualquer mecanismo de seguimento e implementao. O artigo 14 da Conveno consagra o direito de petio individual, sob a forma de clusula facultativa, que refora a capacidade processual das vtimas de discriminao racial. O dispositivo prev a possibilidade de que indivduos e grupos possam apresentar comunicaes individuais ao Comit104. Em 17 de junho de 2002, o Brasil depositou junto
outros treaty bodies (Human Rights Committee (ed.), Manual on Human Rights Reporting, 1991, p. 121). Com respeito ao tema das Observaes Finais (Concluding Observations), o Comit decidiu, em maro de 1991, em sua 39 sesso, que, com a indicao de relatores de pases, era possvel aprofundar a considerao dos relatrios por meio da adoo de uma declarao final que expressasse a opinio coletiva dos peritos. A partir de 1992, iniciou-se a prtica de elaborao dessas Observaes Finais sobre cada relatrio peridico (ou inicial) apresentado por Estados Partes. Sobre as medidas a adotar em caso de atraso na entrega de relatrios, o CERD decidiu, na mesma 39 sesso, que, na hiptese de atrasos por tempo excessivo, seriam considerados como vlidos os ltimos relatrios apresentados pelo Estado concernido. Atualmente, o CERD adota o procedimento de notificar previamente o governo atrasado na entrega de relatrio peridico sobre sua inteno de analisar a a situao desse Estado-parte em sesso especfica. Na hiptese de silncio do Estado, o CERD pode proceder anlise da situao do pas com base em dados provenientes de variadas fontes, incluindo rgos e agncias das Naes Unidas e ONGs. 103 Cf. BUERGENTHAL, Thomas, Implementing the UN-Racial Convention, Texas International Law Journal n. 187, 1977, p. 202 et seq. 104 Ao permitir que indivduos e grupos possam encaminhar comunicaes ao rgo de monitoramento da ICERD, a Conveno distingue-se do Protocolo Internacional sobre Direitos Civis e Polticos e do Protocolo Adicional Conveno Internacional contra a Tortura, que apenas admitem queixas advindas de indivduos que aleguem a condio de vtimas. Posteriormente, o
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Secretaria-Geral da ONU a declarao facultativa prevista no artigo 14, reconhecendo a competncia do Comit para receber e analisar denncias de violaes dos direitos humanos cobertos na Conveno de 1965. Analisadas a natureza e as caractersticas centrais da Conveno Internacional de 1965, caberia fazer meno s medidas de ao preventiva incluindo as de aviso prvio e procedimento urgente adotadas pelo CERD em sua 43 sesso, em 1993105. As medidas de aviso prvio destinam-se a prevenir que problemas estruturais existentes evoluam para situaes de conflito. No entendimento do CERD, tais situaes existem, inter alia, quando procedimentos de implementao dos dispositivos da ICERD so inadequados ou quando se observa a existncia de padro de comportamento, sobretudo por parte de autoridades governamentais, que estimule o agravamento de tenses raciais ou tnicas e a propagao de atos de violncia ou de dio racial. Com respeito ao procedimento urgente, o CERD busca de incio reunir provas da presena de padro macio ou persistente de discriminao racial em determinado Estado Parte. Em praticamente todos os casos de procedimento urgente decretado pelo Comit, a iniciativa derivou de sugesto ou proposta fundamentada apresentada por um dos peritos. Dentre os pases j submetidos a medidas de aviso prvio ou procedimento urgente pelo CERD, incluem-se Arglia, Austrlia, Belize, Bsnia e Herzegovina, Burundi, Crocia, Chipre, Congo, Costa do Marfim, Estados Unidos, ex-Iugoslvia, Guiana, Israel, Libria, Mxico, Nova Zelndia, Papua Nova Guin, Suriname e Ruanda106.
Protocolo Facultativo Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher adotaria, em seu artigo 2, o mesmo procedimento da ICERD, ampliando-o ao admitir expressamente que no apenas os indivduos e grupos que aleguem ser vtimas de discriminao apresentem queixas ao treaty body concernido, mas tambm indivduos ou grupos que representem alegadas vtimas. O Brasil assinou esse protocolo em 13/3/2001 e o promulgou em 28/9/2002. 105 UNITED NATIONS, CERD. Report of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 1993, A/48/18/6. 106 Cf. VAN BOVEN, T., Prevention, Early-Warning and Urgent Procedures: A New Approach by the Committee on the Elimination of Racial Discrimination. In DENTERS, N. Schrijver E. (ed.), Reflections on InternationalLaw from the Low Countries, The Hague, 1998, p. 165 et seq. Aos Estados listados na obra citada somaram-se ainda outros citados na pgina do CERD. Disponvel em <http://www.ohchr.org/english/bodies/cerd/early-warning.html>. Acesso em 15/5/2007.
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1.3. A diplomacia brasileira e o combate ao racismo e discriminao racial: o dilogo do Brasil com o Comit para a Eliminao da Discriminao Racial O discurso externo sobre a realidade racial brasileira sofreu notvel transformao entre os anos 60 e os dias atuais. Durante dcadas, as expresses oficiais sobre o padro de convivncia entre os grupos raciais no Brasil ignoravam as evidncias de que a decantada democracia racial brasileira era um mito assimilado pelo senso comum e manipulado ideologicamente por setores da intelectualidade e da elite nacional. Somente com a passagem do tempo e a progressiva alterao das circunstncias polticas internas e internacionais, tornou-se incontestvel o fato de que nossa democracia racial era apenas formal. Como se buscar demonstrar mostrar, o Itamaraty soube entender adequadamente essa mudana de circunstncias, no se limitando a atualizar seu discurso sobre a realidade racial no pas, mas redefinindo sua ao diplomtica no campo da promoo da igualdade racial e da luta contra a discriminao nas Naes Unidas e na OEA. A anlise histrica da transformao do discurso externo brasileiro nesse domnio poderia iniciar-se a partir do discurso pronunciado nas Naes Unidas, em Nova York, em 22 de setembro de 1966, durante a XXI sesso ordinria da Assembleia Geral, por Juracy Magalhes, ento Ministro de Estado das Relaes Exteriores:
No campo dos problemas sociais e das relaes humanas, o Brasil orgulhase de ter sido o primeiro pas a assinar a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, aprovada pela ltima sesso da Assembleia Geral. Dentro das fronteiras do Brasil, na realidade, tal documento no seria to necessrio, uma vez que o Brasil h muito tempo um exemplo proeminente, e eu diria at o primeiro, de uma verdadeira democracia racial, onde muitas raas vivem e trabalham juntas e se mesclam livremente, sem medo ou favores, sem dio ou discriminao. Nossa terra hospitaleira h muito tem estado aberta aos homens de todas as raas e religies; ningum questiona qual possa ter sido o lugar de nascimento de um homem, ou de seus antepassados, e nem se preocupa com isso; todos possuem os mesmos direitos, e todos esto igualmente orgulhosos de serem parte de
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uma grande nao. Embora a nova Conveno seja, portanto, suprflua no que concerne ao Brasil, ns a recebemos com alegria para servir de exemplo a ser seguido por outros pases que se encontram em circunstncias menos favorveis. E eu gostaria de aproveitar esta oportunidade para sugerir que a tolerncia racial fosse exercitada em todas as raas em relao a outras raas: ter sido vtima de uma agresso no motivo vlido para se agredir outros. Que o exemplo do Brasil, e a moderao sem esforos, tolerncia serena e respeito mtuo em nossas relaes raciais sejam seguidos por todas as naes multirraciais107.
Poucos textos poderiam ser to reveladores da influncia da ideologia da democracia racial sobre o discurso da poltica externa brasileira adotado a respeito da realidade racial no Pas durante os anos de governo militar. Em sua essncia, buscava Juracy Magalhes transmitir ao mundo a imagem da identidade nacional brasileira idealizada a partir de um modelo de relaes raciais imaculadas, harmnicas e democrticas. A falsa impresso que o discurso visava transmitir era que a discriminao racial era um fenmeno social desconhecido num Brasil miscigenado e multirracial. Nasce dessa percepo equivocada da realidade brasileira de ento a afirmativa de que, apesar de haver sido, nas palavras de Juracy Magalhes, o primeiro pas a assinar a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial 108, em 7 de maro de 1965, o Brasil no necessitaria desse instrumento jurdico internacional, uma vez que o Pas representaria h muito tempo um exemplo proeminente...de uma verdadeira democracia racial. Lida nos dias atuais, tal afirmativa surpreende pela forma transparente e desafiadora com que, ao ressaltar a suposta exemplaridade da situao racial no pas, desqualifica o contedo e a aplicabilidade interna do recm-assinado instrumento internacional de proteo dos direitos humanos.
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, A Palavra do Brasil nas Naes Unidas: 1946-1995, Braslia, Fundao Alexandre de Gusmo e Ministrio das Relaes Exteriores, 1995, pp. 212-213. 108 Na verdade, juntamente com o Brasil oito outros Estados assinaram a Conveno na mesma data: Bielorrssia, Repblica Centro-Africana, Filipinas, Grcia, Israel, Polnia, Ucrnia e Unio Sovitica.
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O relatrio inicial do Brasil ao Comit para a Eliminao da Discriminao Racial, em cumprimento ao disposto no artigo 9 da ICERD, viria a ser apresentado em 16 de fevereiro de 1970. O relatrio limitou-se a uma nica frase, que traduzia uma percepo equivocada sobre a realidade das relaes raciais brasileiras e as obrigaes do Estado frente ao rgo de monitoramento do tratado:
Tenho a honra de informar-lhe que, uma vez que a discriminao racial no existe no Brasil, o Governo brasileiro no v necessidade de adotar medidas espordicas de natureza legislativa, judicial e administrativa a fim de assegurar a igualdade das raas109.
Em anexo ao relatrio de trs pargrafos, incluiu-se documento elaborado pelo Ministrio da Justia que, ao referendar a posio assumida pelo Itamaraty, transmitiu dados sobre a legislao nacional referente matria. Afirmou o documento que a igualdade racial era um princpio contido na Constituio Federal brasileira de 1967 (artigo 153.1), emendada pela Emenda n 1 de 17/10/1969. Segundo o Ministrio da Justia, no campo do direito penal, a legislao brasileira seria mais rigorosa na proteo da igualdade racial do que os instrumentos internacionais vigentes. Referiu-se, nesse particular, especificamente Lei 1390, de 3 de julho de 1951, conhecida como Lei Afonso Arinos, que tipificou o preconceito de raa ou cor como contraveno penal. Em 15 de julho de 1971, em resposta s observaes do CERD sobre o relatrio inicial, o Estado brasileiro assinalaria:
A integrao racial no Brasil, resultado de quatro sculos de desenvolvimento nacional, proporciona ao mundo contemporneo experincia de convvio racial harmnico que infelizmente incomum em outras reas. Tal integrao no decorre de leis que estipulam que somos um s povo, mas de um processo natural alcanado espontaneamente110.
UNITED NATIONS, CERD/C/R.3/Add.11, Consideration of Reports Submitted by States Parties Under Article 9 of the Convention Brazil, 18/3/1970, p. 1. Na verso original, em ingls, I have the honour to inform you that since racial discrimination does not exist in Brazil, the Brazilian Government has no necessity to take sporadic measures of legislative, juridical and administrative nature in order to assure equality of races. 110 UNITED NATIONS, CERD/C/R.3/Add.48, Consideration of Reports Submitted by States Parties Under Article 9 of the Convention Brazi, 15 de julho de 1971, p.1. Na verso em
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O segundo relatrio peridico do Brasil ao CERD, de 31 de janeiro de 1972, pouco diferiu, em seu contedo, do relatrio inicial. O pargrafo de abertura dizia o seguinte:
O clima de relaes inter-raciais pacficas e amistosas, uma das caractersticas marcantes da cultura brasileira, foi no apenas mantido, mas aperfeioado em relao ao binio anterior. No h qualquer privilgio racial ou sentimento de isolamento ou frustrao da parte dos cidados brasileiros em funo da colorao da pele ou outras razes raciais111.
Sobre pedido especfico relacionado composio racial da populao brasileira, formulado pelo CERD em suas observaes relativas ao relatrio inicial, o documento de 1972 afirmava ser impossvel proporcionar dados estatsticos sobre a composio racial da populao brasileira, uma vez que os ltimos censos, inclusive o de 1970, no indagaram a respeito da raa do entrevistado, algo considerado intil e sem sentido112. Tal postura adotada no Censo de 1970 pelas autoridades do ento governo militar representava um retrocesso. Afinal, dos 11 recenseamentos gerais da populao realizados entre 1872 e 2000 no Brasil, apenas em trs deles (1900, 1920 e 1970) a varivel cor/raa, por motivos vrios, no foi includa no campo do questionrio da pesquisa. Recorde-se, a propsito, que, no incio do sculo XX, apenas quatro pases da Amrica Latina haviam produzido dados censitrios sobre a
ingls, The racial integration in Brazil, which is the result of four centuries of our national development, provides the contemporary world with an experience in harmonious racial living hat is unfortunately uncommon in other areas. This integration has not stemmed from laws stipulating that we are one people, but from a natural process spontaneously achieved. 111 UNITED NATIONS, CERD/C/R.30/Add.7, Consideration of Reports Submitted by States Parties Under Article 9 of the Convention Brazil Second Periodic Reports of States Due in 1972, 7/21972, p. 2. Na verso em ingls: The climate of peaceful and friendly interracial relations that is one of the outstanding features of Brazilian culture has not only been maintained but also has been improved upon during the last biennium. There is no racial privilege nor any sentiment of isolation or frustration on the part of the Brazilian citizens because of skin colouring or other racial reasons. 112 Ibidem. Na verso em ingls: It is impossible to provide statistical data on the racial composition of the Brazilian population, since the last censuses, including that taken in 1970, did not ask for indications as to race, considered useless and meaningless. In the context of the Brazilian conscience and culture, nor do Brazilian identification cards or passports provide information as to the colour of their bearers.
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cor ou raa de sua populao: Brasil (1890), Colmbia (1912), Cuba (1899) e Panam (1909). O terceiro relatrio do Brasil ao CERD dizia simplesmente:
No que se refere discriminao racial, no houve qualquer alterao na situao brasileira que justifique a apresentao de um novo relatrio. Portanto, o Governo brasileiro aproveita esta oportunidade para reafirmar a validade da informao previamente proporcionada sobre a matria113.
Em 1978, em seu quinto relatrio peridico, o Estado brasileiro afirmava que os ltimos estudos apresentados ao Secretariado em 1974 continham a descrio de uma situao vlida ainda hoje. Segundo o documento, desde ento, no houve qualquer alterao114. No sexto relatrio peridico, o Estado brasileiro limitou-se a atualizar informaes sobre os dispositivos legais aplicveis promoo da igualdade racial e o combate discriminao presentes na Constituio Federal. Respondendo a pedido especfico do CERD, informou-se ainda sobre as linhas de ao que orientavam o Governo brasileiro na promoo dos direitos dos povos indgenas115. O stimo relatrio do Brasil ao CERD, de 11 de agosto de 1982, mais uma vez centrou-se na atualizao das informaes sobre as medidas legais e administrativas adotadas pelo Estado para a implementao da Conveno. Nove pargrafos foram dedicados explicao sobre
113 UNITED NATIONS, CERD/C/R.70/Add.10, Consideration of Reports Submitted by States Parties Under Article 9 of the Convention Brazil Third Periodic Reports of States Due in 1974, 20/3/1974. Na verso em ingls: As far as racial discrimination is concerned, there have been no innovations in the Brazilian situation to justify the presentation of a new report. The Brazilian Government therefore takes this opportunity to reaffirm the validity of the information on the subject previously supplied. 114 UNITED NATIONS, CERD/C/R.20/Add.14, Consideration of Reports Submitted by States Parties Under Article 9 of the Convention Brazil Fifth Periodic Reports of States Due in 1978, 15/3/1978, p.p 1-2. Na verso em ingls: The last comprehensive studies presented to the Secretariat in 1974 contain the description of a situation that holds good today. There has been no hange ever since. Finally regarding administrative and legal procedures complying with article 4(b) of the International Convention, Brazilian law is particuary stringent, defining as a crime against national security any incitement to racial hatred and discrimination, providing to offendes sentences of 10 to 20 years in prison (artile 39, VI, Law of National Security). 115 UNITED NATIONS, CERD/C/66/Add.1, Consideration of Reports Submitted by States Parties Under Article 9 of the Convention Brazil Sixth Periodic Reports of States Due in 1980, 6/11/1979.
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as medidas adotadas para o cumprimento com o disposto no artigo 3 da Conveno (condenao ao apartheid). A declarao de condenao absoluta poltica apartesta praticada pelo Governo da frica do Sul foi acompanhada por uma reafirmao das caractersticas no raciais da sociedade brasileira e de sua experincia de integrao116. O relatrio encaminhado pelo Brasil ao CERD, em maio de 1986, continha o oitavo e o nono relatrios peridicos. Embora no se percebesse mudana de enfoque em relao ao reconhecimento de problemas raciais no Pas, o relatrio teve a preocupao de mencionar que os instrumentos legais de combate discriminao racial poderiam vir a ser profundamente modificados em funo das medidas tomadas pelo Governo brasileiro desde maro de 1985 com o intuito de prover o Pas de novo arcabouo legal e institucional117. A mais importante dessas medidas foi a eleio, em novembro de 1986, de uma Assembleia Constituinte encarregada de elaborar uma nova Constituio Federal. Nove anos se passaram at o encaminhamento pelo Brasil, em novembro de 1995, do relatrio peridico seguinte devido ao CERD. O documento reuniu o 10, 11, 12 e 13 relatrios peridicos do Brasil. Tratou-se de um marco no apenas no relacionamento do Brasil com o CERD, mas no discurso oficial e nas posies de poltica externa brasileira em relao situao racial no Pas. O relatrio resultou de colaborao entre o Ministrio das Relaes Exteriores, o Ministrio da Justia e o Ncleo de Estudos da Violncia da Universidade de So Paulo. Tal cooperao representava um exemplo do dilogo e da interao entre o Governo e a sociedade na busca de solues para os problemas nacionais, especialmente aqueles que envolvem os direitos humanos118.
116 UNITED NATIONS, CERD/C/91/Add.25, Consideration of Reports Submitted by States Parties Under Article 9 of the Convention Brazil Seventh Periodic Reports of States Due in 1982, 18/10/1982, p. 2. 117 UNITED NATIONS, CERD/C/149/Add.3, Consideration of Reports Submitted by States Parties Under Article 9 of the Convention Brazil Seventh Periodic Reports of States Due in 1986, 12/5/1986, p. 3. Na verso em ingls: might be deeply modified as a result of the measures that have been taken since Marh 1985 by the Brazilian Government with a view to providing the country with a new legal and institutional framework. The most important of theses measures is the election, in November 1986, of a Constituent Assembly, entrusted with the task of drafting a new Federal Constitution. 118 MINISTRIO DA JUSTIA E MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Dcimo Relatrio Peridico Relativo Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, Braslia, FUNAG, 1996, p.8.
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Pela primeira vez, um relatrio do Brasil ao CERD admitia, com base em dados estatsticos, o quadro de desigualdade racial vigente no Brasil. Numa linguagem transparente e direta, o relatrio admite a existncia de discriminao racial no Pas e assume a preocupao do Estado em desenvolver e implementar polticas destinadas superao desse quadro:
Os dados revelam que existe uma correlao entre cor e estratificao social no Brasil, que h uma desigualdade que opera em detrimento dos no brancos. A populao preta e parda desproporcionalmente concentrada nos estratos economicamente inferiores. Apesar da inexistncia de impedimentos legais, so poucos os negros que conseguem chegar ao topo das carreiras governamentais ou nas foras armadas. So igualmente poucos os que ocupam posies de destaque na iniciativa privada...119
Em agosto de 1996, durante a defesa oral do documento, a delegao do Brasil contou com a participao do professor Hlio Santos, ento coordenador do Grupo de Trabalho Interministerial para a Valorizao da Populao Negra. Em fevereiro de 2003, o Brasil apresentaria ao CERD o seu dcimo stimo relatrio (reunindo tambm o 14, 15 e 16), elaborado originalmente pelo Ncleo de Estudos da Violncia da Universidade de So Paulo, em cooperao com o Ministrio das Relaes Exteriores e a Secretaria de Estado dos Direitos Humanos. O processo de elaborao do relatrio envolveu a colaborao de diversas personalidades e organizaes no governamentais que atuavam na rea do combate ao racismo, discriminao racial e intolerncia. Entre os meses de maio e julho de 2001, a minuta do documento foi disponibilizada no website da Secretaria de Estado dos Direitos Humanos, a fim de possibilitar sua anlise e o envio de contribuies adicionais por parte da sociedade civil. Posteriormente, o relatrio incorporou os resultados do processo preparatrio do Brasil para a III Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata e as medidas subsequentes adotadas pelo Governo federal em cumprimento ao Programa de Ao de Durban. O produto dessa interao entre Governo e sociedade civil foi um documento realista e avanado sobre tema que passou a adquirir importncia crescente na agenda poltica brasileira.
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Ibidem, pp. 36-37.
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No dia 8/3/2004, a Ministra Matilde Ribeiro, Secretria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, chefiou a delegao que apresentou o 17 relatrio do Brasil ao CERD em Genebra. Em sua apresentao, a Ministra recordou que a Conferncia Mundial de Durban havia representado o incio de um novo ciclo na poltica de Estado brasileira no campo da promoo da igualdade e do combate discriminao. Anunciou que o Estado brasileiro havia decidido abandonar deliberadamente a postura neutra em relao a essas mazelas sociais como forma de restaurar a dignidade da populao brasileira como um todo e em particular da populao negra, dos povos indgenas e das mulheres. 1.4. Balano das trs Dcadas e duas Conferncias Mundiais de Combate ao Racismo e Discriminao Racial Por iniciativa da Unio Sovitica, 1971 foi declarado Ano Internacional para a Ao de Combate ao Racismo e Discriminao Racial pela Assembleia Geral da ONU. Em dezembro de 1973, a AGNU proclamou, por meio da Resoluo 3057, o perodo de dez anos iniciado a partir de 10/12/1973 como a Dcada para a Ao de Combate ao Racismo e Discriminao Racial. A data de incio da Dcada era simblica, uma vez que marcava o 25 aniversrio da Declarao Universal dos Direitos Humanos. No primeiro pargrafo preambular da referida resoluo, a Assembleia Geral reafirmou seu firme propsito de alcanar a eliminao total e incondicional do racismo e da discriminao racial, que representam em nosso tempo srios obstculos ao progresso adicional e ao fortalecimento da paz e da segurana internacionais120. Do Plano de Ao da Dcada constava a afirmativa de que as Naes Unidas estavam convencidas, mais do que nunca121, da necessidade da conjugao de esforos nacionais, regionais e internacionais para a eliminao do racismo, do apartheid e da discriminao racial. Dentre
UNITED NATIONS, General Assembly, Resolution 3057 (XXVIII), Decade for Action to Combat Racism and Racial Discrimination, 2/11/1973. Na verso em ingls: which in our time represent serious obstacles to further progress and to the strengthening of international peace and security. 121 Ibidem, Anexo, item 5. Em ingls: more than ever.
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os objetivos centrais da Dcada, mencionaram-se: a promoo dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, sem distino de raa, cor, descendncia, origem nacional ou tnica; a eliminao de todas as polticas de Estado racistas; e o fim do regime do apartheid. Observe-se que a meno expressa e enftica eliminao do apartheid como um dos objetivos centrais da Primeira Dcada revelava uma das virtudes e, ao mesmo tempo, um dos principais limites da ao das Naes Unidas no enfrentamento do racismo e da discriminao racial como problema de dimenses mundiais. Ainda assim, o Plano de Ao possua recomendaes e propostas dirigidas aos Estados e ao sistema das Naes Unidas que poderiam ser consideradas avanadas para a poca. Exemplo nesse sentido so as medidas que deveriam ser adotadas no plano nacional. Mencionaram-se a ratificao da Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial e a reviso de legislaes domsticas consideradas incompatveis com o tratado; o estabelecimento de garantias processuais que assegurassem s vtimas de racismo e discriminao racial acesso a recursos e a mecanismos compensatrios; e o fim da discriminao nas polticas e legislaes imigratrias. O Plano de Ao previu a criao de um Fundo Internacional de Combate ao Apartheid e Discriminao Racial. E, em seu pargrafo 13, recomendou a convocao de uma conferncia mundial de combate ao racismo e discriminao racial122. Um dos principais objetivos da conferncia deveria ser a adoo de meios efetivos e medidas concretas para assegurar a implementao universal das decises e resolues das Naes Unidas sobre racismo, discriminao racial, apartheid, descolonizao e autodeterminao. A I Conferncia Mundial contra o Racismo e a Discriminao Racial seria realizada em Genebra de 14 a 26 de agosto de 1978. O encontro contou com a participao de representantes de 123 Estados e observadores de rgos e agncias especializadas da ONU123. Os Estados Unidos e Israel recusaram-se a participar da Conferncia, em virtude dos alegados vnculos entre a convocao do evento mundial e a aprovao da Resoluo 3379 (XXX) que havia considerado o sionismo como uma forma de racismo.
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Ibidem, Anexo, pargrafo 13. Em 1978, a ONU contava com 151 Estados-membros.
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A Declarao e Plano de Ao da Conferncia expressou a determinao dos Estados de promover a implementao, entre outros instrumentos, da ICERD. Apelou-se em favor da adoo de legislaes nacionais que proibissem, em sintonia com o disposto no artigo 4 da Conveno Internacional, as manifestaes de ndole racista e a existncia de organizaes responsveis por sua difuso. Dos 27 pargrafos da Declarao, 12 trataram expressamente da questo do apartheid, definido como a forma extrema de racismo institucionalizado, alm de crime contra a humanidade e afronta dignidade da humanidade124. Dos 42 artigos do Plano Ao, 16 referiram-se ao apartheid, com recomendaes de uma srie de iniciativas destinadas a contribuir para o desmantelamento do regime segregacionista sul-africano, dentre as quais o rompimento de relaes diplomticas, econmicas e comerciais com a frica do Sul; a proibio de que empresas multinacionais colaborassem com aquele pas; e a proibio de concesso de emprstimos ou realizao de investimentos na frica do Sul. Outra nfase do documento final foi com relao situao no Oriente Mdio, mais especificamente em Israel. Condenaram-se as relaes entre o Estado sionista de Israel e o regime racista da frica do Sul, em particular nos campos econmico e militar125. A Conferncia acusou o governo israelense de prtica de discriminao racial contra palestinos que vivem em territrios ocupados e deplorou a recusa de Israel de obedecer s resolues relevantes das Naes Unidas. As menes a Israel em pargrafos da Declarao levaram nove Estados da Europa Ocidental (todos os Estados-membros da Comunidade Econmica Europeia) e as delegaes de Austrlia, Canad e Nova Zelndia a retirarem-se da Conferncia. Por sua vez, os pases nrdicos decidiram dissociar-se do documento final adotado. A no participao dos pases europeus e dos Estados Unidos no processo de implementao dos planos de ao da Conferncia Mundial de 1978 e da Primeira Dcada de Combate ao Racismo e Discriminao Racial viria a ser determinante
UNITED NATIONS, General Assembly. The Declarations and Programs of Action adopted by the First (1978) and the Second (1983) World Conferences to Combat Racism and Racial Discrimination, E/CN.4/1999/WG.1BP.1, 9/3/1999, Declarao, par.5. Em ingls: an affront to the dignity of mankind. 125 Ibidem, loc.cit., par. 18. Em ingls: the Zionist state of Israel and the racist regime of South Africa.
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para o malogro dessas iniciativas, que careceram tanto de apoio poltico quanto financeiro. De 1 a 12 de agosto de 1983, realizou-se a II Conferncia Mundial de Combate ao Racismo e Discriminao Racial. A II Conferncia foi precedida de intenso trabalho preparatrio desenvolvido em duas sesses do subcomit criado pela Resoluo 1981/130 do ECOSOC e constitudo de 23 pases. Os pases do Grupo da Europa Ocidental designados para integrar o subcomit participaram apenas dos trabalhos da 2 sesso, quando o Secretrio-Geral da Conferncia, James O.C. Jonah, de Serra Leoa, j tinha iniciado esforo de persuaso junto ao Grupo Africano e aos pases rabes para evitar que a Conferncia se desviasse de seus propsitos centrais. A preocupao de que a Conferncia viesse a tratar da situao no Oriente Mdio em prejuzo de seus objetivos centrais (condenao do racismo e do apartheid, avaliao dos resultados da Primeira Dcada e programao da ao futura das Naes Unidas no combate ao racismo e discriminao racial) permeou, no entanto, todo o desenrolar dos trabalhos preparatrios. A Conferncia contou com a participao de 126 pases (ausentes, uma vez mais, os Estados Unidos e Israel), de rgos e agncias da ONU e de organizaes da sociedade civil126. Durante os debates gerais, as delegaes ocidentais procuraram demonstrar atitude positiva ao manifestar o desejo de concorrer para resultado consensual que constitusse mensagem universal de repulsa discriminao racial e ao apartheid. Apesar de favorveis ao aumento da presso poltica contra o governo da frica do Sul, no concordaram com o isolamento total do regime, por tal medida ser, em sua opinio, menos eficaz do que a busca de transformaes pacficas mediante contatos limitados e engajamento construtivo (constructive engagement)127.
Em 1983, as Naes Unidas contava com 158 Estados-membros. Cf. BANTON, Michael, op. cit. 1999, p. 30. A poltica do engajamento construtivo (constructive engagement) dos Estados Unidos em relao frica do Sul, concebida e implementada por Chester Crocker, Subsecretrio de Estado para Assuntos Africanos durante a Administrao do Presidente Ronald Reagan, alcanara notoriedade com a publicao de artigo intitulado South Africa: Strategy for Change na edio do inverno de 1980/1981 da revista Foreign Affairs. No ensaio, Chester Crocker criticava duramente a poltica externa do governo Jimmy Carter para a frica do Sul, marcada por explcita condenao ao regime segregacionista de Pretria. Para Crocker, os Estados Unidos precisavam reconhecer os limites de sua influncia sobre a evoluo dos fatos polticos na frica do Sul e explorar as possibilidades de dilogo construtivo com o Governo de Pretria, com vistas acelerao do processo de transio poltica pacfica naquele
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As delegaes africanas, por sua vez, fizeram intervenes enrgicas de condenao ao apartheid e apoiaram a adoo de sanes mandatrias contra a frica do Sul. Referncias e condenaes a Israel apoiaram-se sempre em denncias de colaborao econmica, militar e nuclear entre os dois pases. As delegaes latino-americanas e asiticas centraram suas intervenes na questo do apartheid e na situao na frica Austral. Em sua interveno, o chefe da delegao do Brasil128, Embaixador Carlos Calero Rodrigues, recordou os ideais das Naes Unidas, dentre os quais a promoo dos direitos humanos e liberdades fundamentais, sem distino de raa, credo, lngua ou sexo. Referiu-se harmonia racial existente no Brasil e ao desenvolvimento progressivo de uma sociedade no racial em que o fator racial se mostre irrelevante nas inter-relaes sociais. Estabeleceu em seguida a relao entre a promoo dos direitos humanos e a luta para libertar a humanidade da pobreza e a misria. Reiterou o repdio do Brasil a todas as formas de discriminao racial e a necessidade de combat-las sobretudo quando se transformem em prticas sistemticas e poltica institucionalizada de governo, como 129 ocorrre na frica do Sul . Ressaltou, por fim, que a principal tarefa da Conferncia deveria ser alcanar consenso bsico de repdio ao apartheid e buscar os meios adequados para sua eliminao130.
pas. Em sua viso, os Estados Unidos possuam interesse especfico na transformao do regime poltico sul-africano em uma democracia no racial. O fracasso dessa transformao era vista por Crocker como uma ameaa aos valores e interesses dos Estados Unidos. Sobre as bases da poltica de constructive engagement, cf. CROCKER, Chester. Southern Africa: Eight Years Later, Foreign Affairs, Fall 1989. 128 A delegao do Brasil integraria o Comit de Redao da Conferncia Mundial, composto ainda por Bulgria, Frana, ndia, Iraque, Mxico, Pases Baixos, Tanznia e Unio Sovitica. 129 MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, Relatrio da Delegao Brasileira II Conferncia Mundial de Combate ao Racismo e Discriminao Racial, mimeo, s.d.. 130 Embora no seja um dos objetivos deste trabalho analisar a atuao diplomtica brasileira contra o racismo e a discriminao racial no mbito da ONU, no perodo anterior preparao e realizao da Conferncia Mundial de Durban, o autor considerou oportuno tecer algumas consideraes gerais sobre a participao do Brasil na II Conferncia Mundial realizada em Genebra (cujos resultados foram mais expressivos do que os da I Conferncia). A nfase da participao brasileira esteve centrada na condenao do apartheid, em harmonia com a postura crtica da diplomacia brasileira em relao poltica racial sul-africana. Segundo Pio Penna Filho, com o avano e a consolidao da poltica externa africana do governo brasileiro, sobretudo a partir de meados da dcada de 1970, o Brasil passou a intensificar ao mximo sua contundente crtica discriminao racial praticada na frica do Sul, feita em todas as oportunidades que se apresentaram, principalmente nas declaraes conjuntas elaboradas durante os contatos com
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A Declarao Final da Conferncia foi aprovada por 101 votos a favor (Brasil), 12 contra (Blgica, Canad, Dinamarca, Frana, Islndia, Itlia, Luxemburgo, Noruega, Pases Baixos, Repblica Federal da Alemanha, Reino Unido e Sua) e trs abstenes (Austrlia, Irlanda e Nova Zelndia). Dois artigos considerados controvertidos da Declarao (os de nmero 19 e 20), que se referiam, respectivamente, cooperao entre Israel e a frica do Sul e ao tratamento discriminatrio contra os habitantes das zonas ocupadas por Israel, foram submetidos a votao em separado. O artigo 19 foi aprovado por 84 votos a favor (Brasil), 15 contra (e 15 abstenes). O artigo 20 o foi por 87 a favor (Brasil), 17 contra e 11 abstenes. Cabe observar que diversas delegaes que haviam votado contra os artigos 19 e 20, ou se haviam abstido, votaram a favor do conjunto da Declarao (caso de ustria, Grcia, Finlndia, Sucia, Portugal, Espanha, Japo, Chile, Equador, Peru e Uruguai)131. Os cinco primeiros artigos da Declarao trataram de questes ligadas igualdade racial; nove abordaram a questo do apartheid e dirigiramse contra a frica do Sul; trs trataram das aes nacionais de combate ao racismo e discriminao racial; pargrafos separados referiram-se a temas como o crescimento das organizaes neonazistas, os direitos dos povos indgenas, a dupla discriminao de raa e gnero contra mulheres, os efeitos da discriminao contra crianas; os problemas enfrentados por imigrantes e refugiados; e a realizao dos objetivos da Primeira Dcada. Em relao ao Plano de Ao, as dificuldades centraram-se nos captulos relativos ao contra o apartheid. Os dez pargrafos do Plano trataram de temas como o papel da educao e da mdia no combate ao racismo e discriminao racial; a proteo de minorias, imigrantes e
os pases africanos e nos debates ocorridos nas Naes Unidas. Dentre as medidas concretas adotadas pelo Estado brasileiro que retratavam a inteno de afastar-se do governo da frica do Sul, em virtude da poltica segregacionista, poderiam ser ressaltadas: a) o desestmulo ao comrcio bilateral; b) a restrio concesso de vistos para a entrada no Brasil de personalidades, desportistas, artistas e empresrios sul-africanos; c) o monitoramento dos investimentos sulafricanos no Brasil; d) a reduo ao mximo dos contatos bilaterais culturais e desportivos; e) o estrito controle sobre as exportaes de armas para aquele pas; f) o desestmulo cooperao tcnica; e g) a intensificao da crtica, no mbito da ONU, contra o apartheid e a ocupao ilegal do Sudoeste Africano (Nambia). Cf. PENNA FILHO, Pio. frica do Sul e Brasil: Diplomacia e Comrcio (1918-2000), Braslia, Revista Brasileira de Poltica Internacional, nmero 44, 2001, pp. 82-88. 131 Cf. BANTON, Michael, op. cit., 1999, pp. 28-34.
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refugiados; o direito proteo judicial e justa reparao das vtimas de discriminao; a importncia da ratificao universal da ICERD; a eliminao do apartheid; a adaptao das legislaes nacionais aos dispositivos internacionais de combate ao racismo; e a cooperao internacional sobre a matria. O Plano de Ao foi aprovado por 104 votos a favor (Brasil), nenhum contrrio e 10 abstenes (Blgica, Canad, Frana, Itlia, Luxemburgo, Nova Zelndia, Pases Baixos, Repblica Federal da Alemanha, Reino Unido e Sua). Apesar de o documento final da II Conferncia Mundial no ter sido aprovado por consenso, foi positivo o fato de haver-se logrado evitar a repetio do que ocorrera na Conferncia anterior, quando 12 delegaes ocidentais se dissociaram de seus resultados finais. Embora a II Conferncia no possa ser descrita como um xito, em virtude, sobretudo, da renovada polarizao em torno das aes contra o apartheid e da questo palestina, seria um erro descrev-la como um fracasso completo (conceito comumente associado I Conferncia Mundial 132). Do documento final da II Conferncia poderia ser ressaltada ainda a meno especfica (ausente da Declarao e Plano de Ao da I Conferncia) ao importante papel das organizaes no governamentais na identificao e divulgao de modalidades de discriminao racial ignoradas pelos Estados133. Dele tambm constou proposta de que a Assembleia Geral da ONU declarasse um segundo decnio de ao para o combate ao racismo e discriminao racial. Com base nessa recomendao, uma Segunda Dcada de Combate ao Racismo e Discriminao Racial (1983-1993) foi proclamada pela Assembleia Geral das Naes Unidas em 22/11/1983. Parte significativa do Plano de Ao da Segunda Dcada centrou-se na eliminao do apartheid. Requereu-se ao Conselho de Segurana que considerasse a imposio de sanes mandatrias contra o governo da frica do Sul. O Plano apelou aos meios de comunicao para que exercessem
A qualificao da Primeira Conferncia Mundial contra o Racismo como um fracasso frequentemente formulada pelos pases da Europa Ocidental, pelos Estados Unidos e pelo Canad, cujas delegaes abandonaram o evento em funo, sobretudo, da linguagem utilizada em referncia a Israel e ao conflito no Oriente Mdio. O socilogo e ex-perito do CERD Michael Banton defende a mesma posio. Cf. BANTON, Michael, op. cit. 2002. 133 UNITED NATIONS, General Assembly. The Declarations and Programs of Action adopted by the First (1978) and the Second (1983) World Conferences to Combat Racism and Racial Discrimination, E/CN.4/1999/WG.1BP.1, 9/3/1999, par. 55.
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papel de disseminadores de informaes sobre mtodos e tcnicas de combate ao racismo, discriminao racial e ao apartheid. Dentre as outras recomendaes do referido programa, cabe realar: a promoo e a proteo dos direitos humanos de pessoas que pertencem a grupos minoritrios, populaes (evitou-se o uso da expresso povos) indgenas e trabalhadores migrantes; e o estabelecimento de procedimentos reparatrios para as vtimas de discriminao racial. A Segunda Dcada testemunharia um dos grandes logros das Naes Unidas na luta contra o racismo e a discriminao racial: a libertao de Nelson Mandela, em 11 de fevereiro de 1990, aps 27 anos de encarceramento, seguida do incio do desmantelamento do regime do apartheid. A Terceira Dcada de Combate ao Racismo e Discriminao Racial (1993-2003) foi proclamada pela AGNU em 20 de dezembro de 1993. A iniciativa de instituir-se uma terceira dcada teve origem na Declarao e Plano de Ao da II Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos, realizada em Viena em 1993. O artigo 16 da Declarao registra a satisfao internacional pelo fim do regime do apartheid. Por sua vez, o pargrafo 19 do Plano de Ao reafirma a prioridade da eliminao da discriminao racial, particularmente em suas formas institucionalizadas, a que se somam as formas contemporneas de racismo134. A Terceira Dcada seria marcada por tratamento mais abrangente do fenmeno do racismo e da discriminao racial (num contraponto s iniciativas e recomendaes delineadas nos planos de ao das duas Dcadas anteriores destinadas eliminao do apartheid). A Resoluo 48/91, da Assembleia Geral, afirmava de forma peremptria que todas as sociedades do mundo se encontravam afetadas pelo racismo e pela discriminao135. Durante essa Dcada, chamou-se a ateno para a necessidade de a comunidade internacional combater as aes de limpeza tnica e genocdio. Criticaram-se ainda os efeitos nocivos da globalizao, que reforavam a excluso social e, ao mesmo tempo, agravavam e renovavam o fenmeno do racismo e da intolerncia.
134 Declarao e Plano de Ao da Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos, realizada em Viena, em junho de 1993. In ALVES, Jos Augusto Lindgren, op. cit., 2001, p. 133. 135 Cf. UNITED NATIONS, General Assembly, Third Decade to Combat Racism and Racial Discrimination, A/Res/48/91, 16/2/1994, oitavo pargrafo preambular.
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Em 1999, a dois anos da realizao da Conferncia Mundial de Durban, relatrio do Secretrio-Geral das Naes Unidas assinalou que poucas atividades programadas no mbito do plano de ao da III Dcada haviam sido efetivamente realizadas. Tal fato deveu-se falta de interesse, apoio e vontade poltica dos Estados. Alm disso, o Secretrio-Geral responsabilizou os governos pelo insuficiente apoio financeiro ao Trust Fund para o Plano de Ao da referida Dcada136. Em 2003, ao final da III Dcada, a Comisso de Direitos Humanos declararia, por meio da Resoluo 2003/30, com grande preocupao que a despeito dos muitos esforos da comunidade internacional, os objetivos da Terceira Dcada no foram nem de longe alcanados137. 1.5. Concluso Ao longo dos ltimos 60 anos, as aes desenvolvidas pela Organizao das Naes Unidas em matria de combate ao racismo e discriminao racial no foram caracterizadas por sentido de coeso ou por desenvolvimento linear. Tampouco foram pautadas, continuamente, pela perspectiva universalista proporcionada pelo Direito Internacional dos Direitos Humanos. Vistas em seu conjunto, tais iniciativas esboam um quadro de contradies e complexidades138.
Cf. UNITED NATIONS, Economic and Social Council, Social and Human Rights Questions: Implementation of the Programme of Action for the third Decade to Combat Racism and Racial Discrimination, E/1999/61, 1/6/1999. 137 UNITED NATIONS, Commission on Human Rights, World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance and the comprehensive implementation of and follow-up to the Durban Declaration and Programme of Action, Resolution 2003/30, 23/4/2003. Na verso original em ingls dos trechos reproduzidos: with great concern e despite the many efforts of the international community, the objectives of the Third Decade have largely not been achieved. 138 As principais contradies e ambiguidades da ao histrica das Naes Unidas contra o racismo podem ser identificadas nas posturas assumidas por boa parte dos pases ocidentais nas dcadas de 1950 e 1960 nos planos internacional e domstico (ou de sua jurisdio interna). Por um lado, os governos da Europa Ocidental apoiaram a elaborao de instrumentos de proteo geral e especial de proteo dos direitos humanos que condenaram expressamente manifestaes discriminatrias fundadas em raa, cor e outros critrios. Por outro lado, o discurso externo desses governos confrontava-se de forma flagrante com o quadro interno de injustia e discriminao racial vigente nos Estados Unidos e nas colnias e possesses europeias na frica e na sia. Posteriormente, sobretudo na dcada de 70, o esforo internacional contra o apartheid viu-se comprometido pela atitude muitas vezes hesitante e silenciosa de parte do Ocidente aplicao da poltica do apartheid pelo regime sul-africano.
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A anlise da ao histrica da ONU de combate ao racismo e discriminao racial revela que o tema se mostrou com frequncia de grande sensibilidade para nmero expressivo de Estados. At o final dos anos 80, boa parte dos governos dos Estados-membros da Organizao tendia a enxergar o racismo e a discriminao racial como temas exclusivamente de poltica externa139. Segundo Michael Banton, ex-presidente do CERD, essa tendncia viu-se reforada contraditoriamente pela Conveno Internacional de 1965, que estaria fundada na falsa presuno de que a discriminao racial, tal qual definida no artigo 1.1, seria uma manifestao de patologia social presente em certas sociedades e, portanto, passvel de eliminao. A outra alternativa dos redatores da ICERD teria sido, no entendimento de Banton, optar pela formulao contida no artigo 26 do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos140, que apresenta a discriminao racial como uma dentre diversas manifestaes de discriminao inerentes formao dos grupos sociais. Neste caso, a discriminao racial seria entendida
Em outras palavras, at o final dos anos 80, a maioria dos Estados aderia a Convenes sobre direitos humanos com o objetivo de patrulhar outros Estados, e no necessariamente de promover grandes mudanas no plano interno. Em reflexo sobre o assunto, Oona Hathaway observou que os tratados de proteo dos direitos humanos no produziriam efeito direto, mensurvel e positivo sobre as prticas dos Estados que os ratificam. Segundo estudo conduzido pela autora sobre o comportamento de 166 Estados que ratificaram instrumentos de proteo dos direitos humanos entre 1960 e 1999, muitos desses Estados teriam piorado seu desempenho e agravado as violaes dos direitos humanos dos indivduos submetidos sua jurisdio. Para Hathaway, os fatos revelados por seu estudo no deveriam conduzir concluso superficial e precipitada de que os tratados de proteo dos direitos humanos agravariam o quadro de respeito a tais direitos. Para a autora, possvel que tratados de direitos humanos produzam efeitos positivos a longo prazo sobre os Estados que os ratificam ao gerar compromissos pblicos dos quais a sociedade civil e os rgos internacionais de monitoramento podem valer-se como instrumento de presso por mudanas. Cf. HATHAWAY, Oona. Do Human Rights Treaties Make a Difference?, Yale, The Yale Law Journal, 26/4/2002, volume 111, pp. 1935-2042. 140 O artigo 26 do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos dispe: Todas as pessoas so iguais perante a lei e tm direito, sem discriminao alguma, igual proteo da lei. A este respeito a lei dever proibir qualquer discriminao e garantir a todas as pessoas proteo igual e efetiva contra a discriminao por motivo de raa, cor, sexo, lngua, religio, opinio poltica ou outra, origem nacional ou social, propriedade, nascimento ou outra condio. Na verso em ingls: All persons are equal before the law and are entitled without any discrimination to the equal protection of the law. In this respect, the law shall prohibit any discrimination and guarantee to all persons equal and effective protection against discrimination on any ground such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status. Cf. UNITED NATIONS, A compilation of International Instruments, Nova York, 1994, p. 30.
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como modalidade de conduta social desviante (sancionvel por lei) passvel de ocorrer em quaisquer sociedades e em todos os Estados141. Embora possa at ser vlida do ponto de vista estritamente sociolgico, tal interpretao ignora a dinmica poltica de decises adotadas pelas Naes Unidas sobre temas situados no campo dos valores e dos direitos humanos. Em 1960, os Estados-membros da Organizao provavelmente no estariam dispostos a apoiar a elaborao de Conveno destinada simplesmente reduo da discriminao racial. Ademais, como anteriormente ressaltado, para parcela expressiva dos governos envolvidos nas negociaes da Conveno (africanos, asiticos, europeus, norte-americanos e latino-americanos), seus dispositivos seriam aplicados em terceiros pases e em casos de discriminao existentes em outras sociedades, o racismo e a discriminao sendo, nessa tica, sempre considerados como alm-fronteira. Os desdobramentos da atuao do CERD anulariam, na prtica, esse entendimento, consagrando a noo de que todas as sociedades sofrem com manifestaes de discriminao racial. Em seus quase mais de 40 anos de vigncia, a Conveno solidificou seu papel como o mais importante instrumento de proteo internacional de indivduos e grupos contra manifestaes de discriminao racial. Acrescida das contribuies jurisprudenciais proporcionadas por seu Comit de monitoramento, a ICERD transformou-se em tratado de escopo muito superior ao contemplado no instante de sua criao. Apesar disso, em termos efetivos, as possibilidades de a Conveno atacar as causas e eventualmente eliminar as manifestaes de racismo, discriminao
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Segundo Banton, um dos erros derivados da Conveno Internacional de 1965 tem sido a crena de que o racismo e a discriminao racial constituem uma unidade ontolgica, uma forma distinta e patolgica de comportamento. Nas palavras do socilogo ingls, The contrast with conceptions of crime is helpful because most commentators would maintain that there are many forms of crime, committed for varied reasons, and that what causes them to be associated is the action of legislatures in criminalizing certain actions and providing for the punishment of the perpetrators. Just as crime is diverse and normal, so is discrimination. Humans can act in discriminatory way on grounds of sex, religion, age, disability and other recognized social attributes just as they can on grounds of race. Like crime, discrimination is defined not by its presumed nature but by the manner of its prohibition. Para Michael Banton, esta teria sido a redao lgica da ICERD, pois apresentaria a discriminao racial no como uma patologia social, mas como uma manifestao social de carter universal, a qual, embora no eliminvel pela ao dos Estados, demandaria deles aes no sentido de preveni-las, reduzi-las e sancion-las. Cf. BANTON, Michael, op. cit. 2002, pp. 44-45.
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racial e intolerncia so limitadas e dependem diretamente da vontade poltica dos Estados Partes de atuar nesse sentido. Cabe enfatizar, no entanto, que a retrica implcita no texto da Conveno Internacional, de que a discriminao racial pode ser eliminada pela ao poltica dos Estados complementada por instrumentos de carter jurdico, viria a mostrar-se fundamental para a mobilizao da comunidade internacional em prol da luta contra o apartheid e as manifestaes extremas de discriminao e intolerncia. Sem sombra de dvidas, a estratgia poltica, diplomtica e jurdica adotada pelas Naes Unidas para pr fim ao regime do apartheid constituiu o maior xito da Organizao na luta internacional contra o racismo e a discriminao racial. A ao internacional contra o apartheid colocou flagrantemente em xeque a validade e a legitimidade da alegao de que atos de violao dos direitos humanos so temas da responsabilidade exclusiva soberana dos Estados. Como enfatizou Nelson Mandela, como Presidente da frica do Sul, em pronunciamento perante a Assembleia Geral da ONU, em 3 de outubro de 1994,
Foi extremamente importante para a eficcia internacional da Declarao Universal dos Direitos Humanos e da Carta das Naes Unidas e o respeito a esses instrumentos que a ONU tenha rechaado as alegaes do regime do apartheid de que as graves violaes dos direitos humanos na frica do Sul eram uma questo domstica que no concernia legal ou legitimamente Organizao Mundial142.
Recorde-se que a condenao do apartheid passaria a contar com o apoio praticamente consensual da comunidade internacional apenas a partir dos anos 80, quando a poltica discriminatria do governo de Pretria passou a ser qualificada oficialmente como crime contra a humanidade. Tal circunstncia permitiu aos Estados-membros da ONU adotarem aes e estratgias cujo objetivo central viria a ser finalmente alcanado. O fim do apartheid, dada a relevncia internacional do tema,
UNITED NATIONS, The United Nations Against Apartheid: 1948-1994, Nova York, United Nations Publications, 1995, p.320. Na verso original em ingls: It was of great importance to the universal efficacy of, and respect for, the Declaration of Human Rights and the Charter of the United Nations that the United Nations should have spurned the pleas of the apartheid regime that the gross violations of human rights in South Africa was a domestic matter of no legal or legitimate concern to the world body.
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geraria consequncias polticas importantes na estratgia da Organizao das Naes Unidas de combate internacional ao racismo e discriminao racial. Ao final da dcada de 90, a comunidade internacional viu-se diante de desafio possivelmente muito mais complexo e ambguo nesse domnio. s vsperas da realizao da Conferncia Mundial de Durban, no havia consenso nas Naes Unidas sobre como enfrentar a exacerbao da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia correlata no mundo, fenmenos que, em diferentes continentes, vitimava imigrantes, estrangeiros em geral, judeus, rabes, muulmanos, negros, indgenas e diversas outras minorias tnicas, religiosas, de orientao sexual e de outra natureza. Esse era apenas um dos desafios que enfrentariam os Estados e a sociedade civil nas negociaes preparatrias para a Conferncia Mundial de Durban.
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Captulo II A Conferncia Mundial de Durban: o processo preparatrio
Menos de um ano antes da realizao da Conferncia Mundial de Durban, Mary Robinson, Alta Comissria para os Direitos Humanos das Naes Unidas, declarou que o racismo, a discriminao racial e a xenofobia estavam tragicamente presentes no mundo contemporneo. Apesar de livre da chaga representada pelo apartheid, a comunidade internacional dava-se conta de que as manifestaes de racismo e intolerncia eram fenmenos mais difundidos, enraizados e perniciosos do que se supunha. Havendo contribudo para o genocdio de Ruanda e os massacres cometidos na ex-Iugoslvia, o racismo representava o trampolim para nacionalismo extremado e intolerncia tnico-racial143. Na viso da Alta Comissria, a Organizao das Naes Unidas h muito reconhecera sua responsabilidade especial para com as vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. Por isso, a Conferncia de Durban era to importante. E, ao contrrio das duas Conferncias Mundiais anteriores, esta teria o potencial de trazer para casa a realidade do racismo em nossas
ROBINSON, Mary, Preface, United to Combat Racism, Paris, UNESCO, 2001, p. v. Na verso em ingls: the springboard for extreme nationalism and racial ethnic intolerance.
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sociedades, reforar as instituies de direitos humanos e encontrar remdios significativos para as vtimas de racismo144. A reflexo acima pode ser entendida como sntese perfeita dos objetivos centrais da Conferncia Mundial de Durban. Fundamentalmente, o encontro da frica do Sul inspirava-se no desejo de despertar a conscincia mundial e de mobilizar a ateno do pblico em geral e das autoridades dos Estados para a urgncia de respostas especficas para problemas globais gerados pelos atos de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. Havia a expectativa de que a Conferncia viesse a reforar o papel das Naes Unidas como nica instituio multilateral dotada de legitimidade internacional para gerar e implementar estratgias e mecanismos consensuais aptos a lidar com esses problemas de forma eficaz. E, se a Conferncia de Durban tivesse a pretenso de distinguir-se das iniciativas anteriores das Naes Unidas, deveria conduzir a aes positivas e concretas nos planos nacional, regional e internacional contra todas as formas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. No bastassem esses objetivos ambiciosos, a Resoluo 52/111 da Assembleia Geral da ONU, de 1997, que convocou a Conferncia, lhe acrescentaria outro mais especfico, capaz de gerar toda sorte de controvrsias: revisar os fatores polticos, histricos, econmicos, sociais, culturais e outros que conduzem ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata145. Ao atribuir aos representantes dos futuros Estados participantes da Conferncia a tarefa de revisar os fatores histricos geradores do racismo e das discriminaes, abria-se uma caixa de Pandora cujo contedo dificilmente acomodaria ou reconciliaria interesses e vises diversas146.
Ibidem, loc. cit.. Na verso em ingls: bring home the reality of racism in our societies, renew our determination to implement internationally agreed standards against racism and discrimination, reinforce national human rights institutions, and find meaningful remedies for the victims of racism. 145 UNITED NATIONS, General Assembly, Res. 52/111, Third Decade to Combat Racism and Racial Discrimination, and the convening of a world conference on racism, racial discrimination, xenophobia and intolerance, A/52/642, 12/12/1997, par. 28. Na verso em ingls: to review the political, historic, economic, social, cultural and other factors leading to racism, racial discrimination, xenophobia and related intolerance. 146 Os objetivos principais da Conferncia Mundial de Durban, segundo o pargrafo 28 da resoluo 52/111 (Ibidem, loc. cit.) eram os seguintes: a) revisar os progressos alcanados na luta contra o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata, particularmente
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a conferncia mundial de durban: o processo preparatrio
Em debates travados no ECOSOC, representantes de pases ocidentais passaram a manifestar dvidas sobre os resultados do futuro encontro mundial. Temiam que os temas a serem tratados os colocassem como alvo principal das crticas de Estados e organizaes no governamentais. Alm disso, a excluso social, para uns, resultante, e, para outros, concomitante ao processo de globalizao, agravara o quadro de iniquidade racial no mundo e transformara o tema do combate discriminao, nas palavras de Lindgren Alves, em uma seara em que, ao contrrio das demais (meio ambiente, direitos humanos, crescimento populacional e situao da mulher) no lhes [pases do ocidente] seria vivel situar alhures o locus preferencial dos problemas147. Esses desafios e contradies estariam presentes no processo preparatrio da Conferncia, que idealmente buscou construir o consenso necessrio para as negociaes finais que resultariam em declarao poltica e plano de ao coletivamente aprovados. Para conduzir o processo preparatrio da Conferncia, a Assembleia Geral da ONU designou o Alto Comissariado para os Direitos Humanos como Secretaria-Geral do evento. Os Estados e as organizaes regionais foram convidados a organizar, em nvel nacional e regional, estruturas
desde a adoo da Declarao Universal dos Direitos Humanos; b) considerar possibilidades e meios de melhor assegurar a aplicao dos padres existentes e a implementao dos instrumentos existentes de combate ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata; c) aumentar o nvel de conscincia sobre os males do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia correlata; d) formular recomendaes concretas sobre meios de aumentar a eficcia das atividades e mecanismos das Naes Unidas por meio de programas destinados ao combate ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata; e) revisar os fatores polticos, histricos, econmicos, sociais, culturais e outros que conduzem ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata; f) formular recomendaes concretas para a adoo de medidas positivas (action-oriented) nacionais, regionais e internacionais destinadas luta contra todas as formas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata; g) elaborar recomendaes concretas para assegurar que as Naes Unidas tenham recursos financeiros necessrios para suas aes nessa rea. Em anlise sobre os objetivos definidos pela resoluo da Assembleia Geral, Jos Augusto Lindgren Alves observou que a proposta original da Subcomisso (1994) de convocao da Conferncia entendia o evento como algo dedicado aos problemas do presente, herdados ou no do passado, voltado para o futuro. Porm, da maneira aprovada pela Assembleia Geral, abrangendo todas as discriminaes existentes (literal f), assim como cobranas pelos males do passado (literal e), a Conferncia se tornava ambiciosa demais. Cf. ALVES, Jos Augusto Lindgren, op. cit. 2005, p.120. 147 Ibidem, op. cit. p. 119. No caso, refere-se Lindgren Alves tendncia dos pases desenvolvidos, no ps-Guerra Fria, de atribuir todas as mazelas do planeta aos pases pobres ou em desenvolvimento. Essa atitude foi flagrante nas conferncias mundiais sobre temas sociais da dcada de 1990. Cf. ALVES, Jos Augusto Lindgren, op. cit., 2001.
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encarregadas da promoo do processo preparatrio e da sensibilizao da opinio pblica para a importncia e os objetivos da Conferncia. Os governos, as organizaes internacionais e regionais e as organizaes no governamentais foram convidados a enviar contribuies ao Comit Preparatrio da Conferncia, a cargo da Comisso de Direitos Humanos e aberto participao de todos os Estados-membros da ONU, representantes das agncias especializadas da Organizao e observadores, de acordo com a prtica estabelecida pela Assembleia Geral. A primeira reunio do Comit Preparatrio ocorreu em Genebra, em maio de 2000. Na ocasio, os Estados alcanaram acordo sobre os cinco grandes temas da Conferncia Mundial e definiram a agenda provisria do encontro. Acordou-se igualmente a organizao de conferncias regionais preparatrias em Estrasburgo (outubro de 2000), Santiago do Chile (dezembro de 2000), Dacar (janeiro de 2001) e Teer (fevereiro de 2001), das quais resultariam contribuies fundamentais ao trabalho de elaborao do primeiro projeto de Declarao e Plano de Ao de Durban por parte do secretariado da Conferncia Mundial. Ademais, cinco seminrios de especialistas foram organizados para tratar de questes relativas reparao em favor das vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia; proteo de minorias e outros grupos vulnerveis; imigrantes e trfico de pessoas, particularmente mulheres e crianas; preveno de conflitos raciais e tnicos na frica; e medidas econmicas, sociais e legais para combater o racismo, especialmente no caso de grupos vulnerveis148. Ao longo deste captulo, ser inicialmente analisado o contexto internacional em que o processo preparatrio se inseriu. A seguir sero considerados os resultados dos seminrios de especialistas e das conferncias regionais preparatrias. Buscar-se- compreender o processo
148 No se tratar neste trabalho dos resultados da chamada Consulta de Bellagio, organizada por Gay McDougall, ento membro do CERD e diretora-executiva da ONG Human Rights Law Group, com o apoio da Fundao Rockfeller, em janeiro de 2000, com o objetivo de formular recomendaes ao Comit Preparatrio da Conferncia Mundial. O encontro, ocorrido meses antes da primeira reunio do Comit Preparatrio, reuniu especialistas de diversas partes do mundo. Ao contrrio dos resultados das reunies de especialistas e dos encontros preparatrios regionais, as contribuies da Consulta no viriam a constituir elemento importante no processo de elaborao da primeira verso da Declarao e Plano de Ao da Conferncia Mundial de Durban, em razo, possivelmente, do fato de o evento no haver sido organizado por iniciativa da Secretaria-Geral da Conferncia.
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preparatrio levado a cabo no Comit Preparatrio da Conferncia, com especial nfase na atuao brasileira. E, finalmente, ser analisado o processo de preparao nacional para o encontro mundial. 2.1. O contexto internacional Em 1992, Francis Fukuyama publicou The End of History and the Last Man, em que defendeu a tese de que, com o fim da Guerra Fria e a derrocada do comunismo, o mundo se aproximava rapidamente do estgio mais avanado de evoluo poltica possvel. Tal etapa da histria universal, ao supostamente difundir liberdades polticas e econmicas pelos cinco continentes, representava, nas palavras de Fukuyama, o ponto final na evoluo ideolgica da humanidade e da universalizao da democracia liberal ocidental como a forma final de governo humano149. quela altura, no mbito das Naes Unidas, havia razes para otimismo quanto ao tratamento multilateral de temas relacionados especificamente aos direitos humanos que, nos anos 90, experimentariam avanos conceituais significativos. Embora tais avanos no tenham gerado mudanas com a velocidade desejada na direo do respeito aos direitos dos seres humanos em escala global, a Declarao e Plano de Ao da Conferncia Mundial de Viena (1993) foi fundamental para a afirmao dos direitos humanos no discurso e na prxis diplomtica da maioria dos Estados. no aceitao da tese de que particularismos histricos, religiosos e culturais limitam os direitos humanos, somou-se a consolidao do entendimento de que a proteo internacional desses direitos extrapola o domnio reservado dos Estados. Em 1994, com a aprovao pela Subcomisso da Resoluo 1994/2150, a comunidade internacional aparentemente ainda alimentava relativo otimismo em relao s possibilidades concretas de fortalecimento da
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A Resoluo 1994/2 foi intitulada Uma Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial ou tnica, a Xenofobia e Outras Formas Contemporneas Correlatas de Intolerncia.
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FUKUYAMA, Francis. The End of History and the Last Man, Nova York, Avon Books Inc., 1992. Na verdade, a tese central do livro havia sido exposta em ensaio publicado na revista The National Interest, no vero de 1989, sob o ttulo The End of History?. Naquela verso: the end point of mankinds ideological evolution and the universalization of Western liberal democracy as the final form of human government.
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paz universal, um dos propsitos centrais das Naes Unidas151. Com o fim do apartheid e a posse de Nelson Mandela como novo Presidente da frica do Sul, as Naes Unidas viam-se diante da oportunidade de finalmente poder enfrentar as manifestaes de racismo e discriminao racial vigentes no mundo. Na contramo desse processo, porm, as tragdias humanitrias ocorridas nos Blcs e na regio dos Grandes Lagos na frica Oriental, as crises geradas pelo fracasso do processo de construo de Estados nacionais em diferentes pases (Congo, Chade, Uganda, Ruanda, Burundi, Sri Lanka, Serra Leoa, ex-Iugoslvia) e conflitos derivados do legado da Guerra Fria (Somlia e Afeganisto) evidenciariam os limites da viso triunfalista quando confrontada complexidade da realidade mundial. No ambiente intelectual e acadmico conservador, o otimismo de Fukuyama passou a ser substitudo pelo pessimismo ilustrado pela interpretao de Samuel Huntington sobre o que seria o choque de civilizaes152. Em sua Resoluo 54/153, de 17 de dezembro de 1999, a Assembleia Geral da ONU expressou sua profunda preocupao em relao ao aumento da violncia racial e xenofbica em diversas partes do mundo, assim como sobre o nmero crescente de entidades criadas com base em plataformas e ideais racistas e xenofbicos. Condenou ainda o uso inapropriado da mdia e das novas tecnologias da comunicao escrita, audiovisual e eletrnica, incluindo a internet, para incitar a violncia motivada por dio racial153.
O artigo 1.2 da Carta da ONU dispe, entre os propsitos das Naes Unidas: Desenvolver relaes amistosas entre as naes, baseadas no respeito ao princpio de igualdade de direitos e de autodeterminao dos povos, e tomar outras medidas apropriadas ao fortalecimento da paz universal. 152 Samuel Huntington publicou, em 1996, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order, Nova York, Simon & Schuster, 1996. As ideias centrais da obra, no entanto, foram divulgadas em ensaio publicado na revista Foreign Affairs, no vero de 1993, sob o ttulo The Clash of Civilizations?. Em 2004, publicaria outro polmico ensaio no qual afirmava que a migrao contnua de hispnicos para os Estados Unidos ameaava a cultura e o estilo de vida norte-americano. Segundo Huntington, a maior parte dos americanos considera os valores da tica protestante como parte essencial de sua identidade nacional. Esse credo estaria ameaado pelo multiculturalismo e pela diversidade, que desafiam a identidade nacional do pas. Cf. HUNTINGTON, Samuel, Who are we?, Cultural Core of American National Identity, Nova York, Simon & Schuster, 2004. 153 Cf. UNITED NATIONS, General Assembly, Report of the Special Rapporteur of the Commission on Human Rights on Contemporary Forms of Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Intolerance, A/55/304, 19/8/2000, par.2. Na verso em ingls: misuse of print,
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Ao final da dcada de 90 e princpio de 2000, o contexto internacional que envolvia o processo preparatrio da Conferncia Mundial de Durban era problemtico e substancialmente distinto do vislumbrado no incio da dcada. O debate multilateral sobre o tema do racismo e da discriminao via-se diante de velhos e novos desafios, que revelariam o contraponto de interesses e explicitariam as diferenas de percepes entre pases ocidentais, por um lado, e a maioria dos demais Estados, por outro. Pouco mais de um ano antes da realizao da Conferncia de Durban, restavam mais dvidas do que certezas sobre as possibilidades de que na frica do Sul ps-apartheid a comunidade internacional viesse a consensuar estratgias e instrumentos eficazes para a construo de sociedades democrticas mais justas e comprometidas com a superao do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia correlata. 2.2. Os seminrios de especialistas O primeiro seminrio de especialistas foi realizado em Genebra, de 16 a 18 de fevereiro de 2000, e tratou dos recursos disponveis em favor das vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. O encontro contou com a participao de acadmicos, especialistas de rgos e agncias das Naes Unidas e representantes de Estados. Em sua abertura, a Alta Comissria para os Direitos Humanos observou que, apesar de diversos instrumentos de proteo internacional dos direitos humanos consagrarem o princpio da no discriminao com base na raa, muitos Estados careciam de garantias judiciais que assegurassem s vtimas de atos discriminatrios o direito justa reparao. Mary Robinson chamou a ateno para o fato de que modalidades contemporneas de racismo, como as praticadas via internet, no se encontravam previstas em instrumentos internacionais e em ordenamentos legais da maioria dos Estados, o que tendia a fragilizar as possibilidades de defesa e reparao das vtimas154.
audio-visual, and electronic media and new communication technologies, including the internet, to incite violence motivated by racial hatred. 154 Os dados relativos a todos os seminrios de especialistas convocados pelas Naes Unidas no mbito do processo preparatrio para a Conferncia Mundial de Durban foram extrados da pgina <http://www.hri.ca/racism/official>. Acesso em 6 e 7 de janeiro de 2007.
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Dentre as recomendaes formuladas pelos especialistas aos Estados, cabe realar: a) a implementao de legislaes que assegurem reparao s vtimas de discriminao racial nos domnios da vida econmica, social, cultural, civil e poltica; b) o exame do sistema de recursos de natureza judicial e administrativa em favor de no nacionais, imigrantes, refugiados, demandantes de asilo, minorias e povos indgenas; c) a adoo de medidas (inclusive legislativas) que impeam que a internet seja utilizada como meio de difuso de ideias racistas ou comportamentos ilegais de carter racista e discriminatrio; e d) a criao de instituies nacionais independentes de direitos humanos com mandato especfico para o combate ao racismo e discriminao racial. Cinco meses depois, o seminrio sobre a situao de minorias e outros grupos vulnerveis foi realizado em Varsvia, de 5 a 7 de julho de 2000, centrado na realidade da Europa Central e do Leste, o que fez com que parte importante das intervenes dos especialistas se voltasse para a situao enfrentada por judeus e ciganos. Ao final do seminrio, houve consenso quanto caracterizao da discriminao racial como realidade diria na vida da comunidade cigana naquela regio da Europa. Quanto aos atos de antissemitismo, diversos especialistas afirmaram que, desde o fim dos regimes comunistas na Europa Central e do Leste, tais manifestaes se agravaram ante a exacerbao de movimentos nacionalistas e de exclusivismo tnico em diferentes pases da referida regio155. Dentre as recomendaes formuladas, podem ser ressaltadas: a importncia de os Estados da regio ratificarem a ICERD e realizarem a declarao facultativa prevista em seu artigo 14; a relevncia da adoo de polticas de ao afirmativa, respaldadas pela ICERD, para assegurar a igualdade de fato e de direito das minorias vtimas de racismo e discriminao racial; a necessidade do desenvolvimento de ao coordenada entre Estados e organizaes intergovernamentais com vistas proteo de minorias; e a importncia da proteo especial, por meio de legislao fundada nos princpios do Direito Internacional dos Direitos Humanos, aos imigrantes e aos demandantes de asilo.
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UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Report of the Central and Eastern European Regional Seminar of Experts on the Protection of Minorities and Other Vulnerable Groups, A/Conf.189/PC.2/2, 14/8/2000, par. 65. Na verso em ingls da frase do especialista Kontanty Cebert: exacerbation of nationalist and ethnic exclusivism movements in different countires of the mentioned region.
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De 5 a 7 de setembro de 2000, realizou-se em Bangcoc o seminrio de especialistas sobre imigrantes e trfico de pessoas, com particular nfase em mulheres e crianas. O seminrio reconheceu a existncia de vnculos entre o movimento de pessoas e a discriminao. Sendo tal relao geralmente de longo prazo, determinadas manifestaes contemporneas de racismo e discriminao foram vistas como resultado de migraes ocorridas por vezes em passado remoto. Dentre as recomendaes formuladas pelos peritos, ressaltam: a importncia de os Estados eliminarem componentes de ideologias racistas presentes em legislaes migratrias e polticas de asilo; a identificao e o tratamento pelos Estados das causas profundas da migrao e do trfico de pessoas, em especial mulheres e crianas; e o estmulo ao setor privado, em particular indstria de turismo e aos provedores de internet, para que desenvolvesse cdigos de conduta destinados proteo de pessoas traficadas, especialmente mulheres e crianas submetidas prostituio. Um ms depois, nos dias 4 e 5 de outubro de 2000, realizou-se em Adis Abeba o seminrio de especialistas sobre preveno de conflitos tnicos e raciais na frica. O seminrio reconheceu que fatores histricos, como o trfico de escravos, as medidas polticas e administrativas adotadas sob o colonialismo e a delimitao arbitrria de fronteiras, constituam fonte e caldo de cultura dos conflitos tnico-raciais na frica. Recordaram os especialistas que a histria da frica ps-independncia, em particular no perodo que se seguiu ao fim da Guerra Fria, havia-se caracterizado pelo aumento dos conflitos internos nos Estados e, em consequncia, levado ao crescimento no nmero de refugiados, deslocados internos e imigrantes. Dentre as recomendaes formuladas poderiam ser mencionados: o estabelecimento de sistemas democrticos de governo que garantissem a plena participao de todos os setores da sociedade nos processos de deciso; a elaborao de planos nacionais de direitos humanos, em conformidade com o disposto na Declarao e Plano de Ao de Viena; e a reviso de textos e livros didticos, com vistas eliminao de esteretipos e preconceitos tnico-raciais. Por fim, o seminrio de especialistas da Amrica Latina e do Caribe sobre medidas econmicas, sociais e culturais de combate ao racismo que afetam particularmente grupos vulnerveis realizou-se em Santiago do Chile, em fins de outubro de 2000. Participaram ainda do evento, na qualidade de observadores, representantes de governos de Estados
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latino-americanos e do Canad, havendo o representante dos Estados Unidos participado apenas da sesso de encerramento. Em suas concluses, os especialistas afirmaram que as manifestaes de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia eram difundidas em todas as sociedades latino-americanas e caribenhas, ainda que apresentando caractersticas especficas, e atingiam principalmente os afrodescendentes e os povos indgenas. Na relao de vtimas, foram ainda mencionados os trabalhadores migrantes, as comunidades ciganas e os judeus. Dentre o conjunto de recomendaes formuladas, cabe destacar: a necessidade de reconhecimento pelos Estados da existncia de variadas modalidades de racismo e discriminao na regio; o monitoramento rotineiro da situao dos grupos raciais e tnicos marginalizados na regio, com a produo de dados estatsticos desagregados por raa e etnia; o estabelecimento de instituies nacionais de direitos humanos que dispusessem de unidade especializada em discriminao racial; a elaborao de legislaes antidiscriminatrias que previssem o acesso das vtimas a mecanismo compensatrio que viabilizasse a justa reparao em casos de racismo e discriminao racial; e a importncia de que os Estados fizessem a declarao prevista no artigo 14 da ICERD. Independentemente de seu valor acadmico e da qualidade desigual das concluses e recomendaes aprovadas, o seminrio distinguiuse por desdobramento de inegvel importncia poltica: a prioridade dada problemtica especfica dos povos indgenas e das populaes afrodescendentes latino-americanos como vtimas de discriminao. Vinte e dois pargrafos das recomendaes foram dedicados a situaes das populaes afro-latino-americanas; onze pargrafos trataram dos povos indgenas. O relatrio elaborado pela Embaixada do Brasil em Santiago sobre o evento realou a atuao da organizao no governamental americana Afroamerica XXI156, marcada por retrica radical e agressiva, e por tticas intimidatrias: tentativa de deslegitimar e desqualificar os peritos (brancos), por meio de acusaes ao seu desconhecimento dos problemas reais das populaes negras157. Essa modalidade de atuao, porm, no contou com o apoio dos representantes do Movimento Negro brasileiro. O tom das intervenes das ONGs brasileiras foi, sobretudo, construtivo, sem prejuzo de sua
156 157
Cf. Telegrama nmero 814 (reservado), de Brasemb Santiago, datado de 07/11/2000. Ibidem, doc. cit., par. 7.
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postura crtica em relao situao de marginalizao da populao negra brasileira e latino-americana. 2.3. As Conferncias Regionais Preparatrias 2.3.1. A Conferncia Regional Europeia A Conferncia Regional Europeia foi realizada em Estrasburgo de 11 a 13 de outubro de 2000. A Conferncia reuniu delegados de 41 Estados-membros do Conselho da Europa, autoridades e funcionrios da Unio Europeia e do Alto Comissariado das Naes Unidas sobre Direitos Humanos e cerca de 400 representantes de organizaes no governamentais. As ONGs reuniram-se em frum paralelo ao evento intergovernamental e elaboraram documento de recomendaes que reafirmou o compromisso das entidades da sociedade civil europeia em enfrentar o crescimento das manifestaes de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata no continente. O documento final da Conferncia Regional Europeia comps-se de uma declarao poltica, assinada pelos Ministros do Conselho da Europa, e de recomendaes gerais. Na declarao poltica, os signatrios comprometeram-se a prevenir e eliminar o racismo, a discriminao racial, a xenofobia, o antissemitismo (mencionado expressamente na declarao) e a intolerncia correlata na Europa, e a monitorar e avaliar regularmente aes legais, polticas e educacionais dos Estados-membros nesse domnio. As 60 recomendaes gerais, derivadas em parte das concluses dos quatro grupos de trabalho, foram de natureza prtica e referiram-se aos campos nacional, regional e internacional. Uma vez que a Conferncia havia sido convocada pelo Conselho da Europa, muitas das recomendaes priorizaram aes em nvel regional, inclusive as relativas proteo de minorias, que se tornaram mais importantes e urgentes na regio tendo em conta os conflitos nos Blcs. O primeiro pargrafo das recomendaes sustentou que os atos de racismo e discriminao racial eram graves violaes dos direitos humanos e deviam ser combatidos por todos os meios legais158. A Conferncia Europeia recordou que os direitos humanos aplicavam-se a todos os
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Cf. EUROPEAN CONFERENCE AGAINST RACISM, Report of Working Groups. Disponvel em <http://www.coe.int.t/e/human_rights/ecri>. Acesso em 7/1/2007. Conclusions and Recommendations of the European Conference Against Racism, Council of Europe, par. 1.
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indivduos residentes nos territrios dos Estados, independentemente de sua nacionalidade ou situao jurdica. Porm, suas recomendaes mostraram-se restritivas quanto proteo de imigrantes ilegais e demandantes de asilo ao advogar que os Estados deveriam garantir aos no nacionais aos quais se assegurou o direito residncia levando-se em considerao o perodo de residncia os direitos necessrios plena integrao sociedade hospedeira159. A Conferncia defendeu a elaborao por parte dos Estados de planos de ao e estratgias nacionais abrangentes monitorados por rgos independentes que promovessem a diversidade, a igualdade de oportunidade e a participao na sociedade de pessoas pertencentes a grupos vulnerveis. Estimularam-se a incluso da perspectiva de gnero s polticas pblicas antidiscriminatrias e a participao de minorias em processos de deciso sobre polticas que as afetassem. A Conferncia apoiou a imposio de sanes legais aos responsveis pela difuso de propaganda de dio ou ideias racistas pela internet e apoiou a coordenao de esforos regionais e internacionais a fim de responder ao fenmeno crescente da disseminao do discurso motivado pelo dio (hate speech) e de material racista pela internet160. 2.3.2. A Conferncia Regional das Amricas A Conferncia Regional das Amricas preparatria para a Conferncia Mundial de Durban foi realizada em Santiago do Chile, de 5 a 7 de dezembro de 2000, com formato indito j que contou com a participao de todos os pases do continente, inclusive Canad e Estados Unidos, apesar de ambos sempre integrarem o chamado Grupo da Europa Ocidental e Outros161.
Ibidem, par. 15. Na verso em ingls: to whom residency has been granted taking account of length of residence. 160 Ibidem, par. 56. 161 Nos trabalhos das Naes Unidas, os pases costumam dividir-se extraoficialmente em cinco grupos regionais: Grupo da Europa Ocidental e Outros (WEOG), Grupo da Europa do Leste, Grupo da Amrica Latina e Caribe (GRULAC), Grupo Asitico e Grupo Africano. O WEOG compreende os pases da Europa Ocidental, Estados Unidos, Canad, Austrlia e Nova Zelndia. A participao dos Estados Unidos e do Canad na Conferncia de Santiago adicionou elemento de tenso no processo negociador de diversos temas. Prova disso foi a confidncia do Chefe da delegao de Cuba ao Embaixador Gilberto Saboia de que seu governo estava disposto a adotar atitude negociadora menos flexvel em Santiago, em virtude da participao desses
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Mais de 1.700 representantes de organizaes da sociedade civil tomaram parte de eventos paralelos reunio oficial dos Estados. Os representantes da sociedade civil brasileira somaram mais de 170 pessoas e constituram a segunda delegao de ONGs mais numerosa, superada apenas pelos cerca de 400 representantes chilenos, em sua maioria indgenas mapuches. Da Conferncia dos Cidados das Amricas, realizada dias antes do encontro governamental (3 e 4 de dezembro), resultou declarao final encaminhada ao conhecimento dos representantes dos Estados162. A Mesa da Conferncia Regional de Santiago foi presidida pelo Chile, com o apoio de seis vice-presidentes (Brasil, Barbados, Canad, Costa Rica, Equador e Peru) e um Relator-Geral (Guatemala). A Conferncia dividiu-se em duas comisses, que se reuniram paralelamente no plenrio e no Comit de Redao. Este, por sua vez, subdividiu-se em dois grupos que trataram respectivamente da Declarao e do Plano de Ao. A Declarao comps-se de 19 pargrafos preambulares e 76 pargrafos operativos. O documento reconheceu que as vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata na regio so os povos indgenas, os afrodescendentes, os migrantes e outros grupos ou minorias tnicas, raciais, culturais, religiosas e lingusticas. Oito pargrafos foram dedicados aos povos indgenas; seis aos afrodescendentes; oito aos imigrantes e dez s outras vtimas163.
pases norte-americanos no encontro. Cf. Telegrama nmero 921 (reservado), da Embaixada em Santiago, datado de 8/12/2000, par. 2. 162 oportuno observar que a influncia mais significativa das organizaes no governamentais no processo negociador levado a cabo em Santiago no resultou do documento final produzido na Conferncia dos Cidados das Amricas, mas sim do trabalho de lobby e interlocuo com as diversas delegaes dos Estados nas salas ou antessalas em que a Declarao e o Plano de Ao eram negociados. Somente os representantes de entidades da sociedade civil que possuam pontos claros e especficos a defender foram capazes de influenciar a linguagem dos textos sob negociao. Diversas entidades da sociedade civil brasileira incluram-se nesse grupo restrito de ONGs que, por haverem identificado previamente suas prioridades, posies e propostas, lograram manter dilogos mais efetivos com as delegaes oficiais e influenciar o contedo de decises do frum intergovernamental. 163 As outras vtimas identificadas na Declarao foram os mestios, refugiados, pessoas deslocadas internamente, judeus, rabes, muulmanos, ciganos e asiticos. H ainda referncia s vtimas de discriminao mltipla ou agravada, conjunto que inclui mulheres, crianas, pessoas afetadas pelo vrus HIV e pobres. Em relao incluso da populao mestia, defendida por alguns Estados caribenhos e sul-americanos (em especial a Venezuela), representantes dos povos indgenas e das populaes afrodescendentes consideram-na um retrocesso poltico, uma vez que vrios governos da regio costumavam exaltar as virtudes da mestiagem como prova da inexistncia de racismo em suas sociedades.
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Em relao aos povos indgenas das Amricas, a Declarao afirmou que estes h sculos tm sido vtimas de discriminao. Reconheceram-se os direitos desses povos, em conformidade com o princpio da soberania e da integridade territorial dos Estados. No caso dos afrodescendentes, admitiu-se que o legado da escravido contribuiu para a permanncia do racismo contra esse segmento da populao dos Estados da regio. Vinculou-se ainda a marginalizao, a pobreza e a excluso a que se encontra submetida a populao afrodescendente ao racismo e discriminao racial vigentes nas Amricas. A Declarao criticou o papel nocivo exercido pela internet na difuso de propagandas e mensagens de dio e intolerncia racial. Os Estados signatrios observaram ainda que o processo de globalizao tem contribudo para o desenvolvimento de novas modalidades de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. No que se refere s medidas de administrao de justia e reparao, a Declarao salientou a necessidade de se pr fim impunidade dos responsveis pela violao dos direitos humanos dos povos indgenas, das populaes afrodescendentes e das demais vtimas de discriminao e intolerncia. Ressaltou o dever jurdico de os Estados realizarem investigaes exaustivas, cleres e imparciais sobre todas as denncias de racismo, a fim de punir os responsveis. Reconheceu a importncia da criao de instituies nacionais de direitos humanos que se ocupem especificamente dos casos de racismo e discriminao. A Declarao assinalou igualmente que a reparao s vtimas dessas manifestaes deveria dar-se por meio de polticas, programas e medidas, inclusive de ao afirmativa, que beneficiassem as pessoas, as comunidades e os povos afetados. O Plano de Ao comps-se de 148 pargrafos. Os Estados foram instados a reunir, compilar e difundir dados sobre a situao dos grupos humanos vtimas de discriminao, a fim de, inter alia, melhor formular e avaliar polticas pblicas de combate ao racismo e discriminao racial. Em relao aos povos indgenas, o documento enfatizou a importncia de se assegurar o pleno desfrute de seus direitos com base na igualdade e na no discriminao, respeitada sua participao no processo de deciso. Solicitou-se aos Estados a regularizao da situao das terras ocupadas ancestralmente pelos afrodescendentes, assim como a adoo de medidas que promovessem seu desenvolvimento integral. Os Estados
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foram instados a incluir a perspectiva de gnero em todas as polticas e programas de ao contra o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata. O papel da educao no combate discriminao foi ressaltado em dez pargrafos operativos do Plano de Ao. Em relao s medidas de compensao por atos de discriminao racial, tambm chamadas reparatrias, os pargrafos consensuados resultaram de rduo trabalho de coordenao liderado pela delegao brasileira. A formulao final (pargrafos 174 a 198) foi equilibrada e, ao mesmo tempo, suficientemente assertiva. Os Estados foram instados a adotar as medidas necessrias para garantir os direitos das vtimas de atos discriminatrios, em particular o direito a recurso judicial efetivo e a uma reparao pronta, adequada e justa. Estimulou-se a coleta de dados estatsticos para assegurar o estudo e a preveno dos delitos provocados pelo racismo. Props-se ainda o apoio a instituies nacionais de direitos humanos com mandato especfico para atuar na luta contra o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata. Em sntese, o resultado prtico da Conferncia das Amricas foi a redao de documento final equilibrado e propositivo, com significativo avano conceitual e substantivo em vrios temas aprovados consensualmente. Tanto a Declarao quanto o Plano de Ao foram adotados por consenso, apesar de comentrios (alguns dos quais a ttulo de reserva) formulados pelo Canad em relao aos pargrafos 4, 27, 68 e 70 da Declarao e 204 do Plano de Ao e pelos Estados Unidos com respeito aos pargrafos 4, 27, 62, 68 e 70 da Declarao e 204 do Plano de Ao. A principal objeo dos dois citados Estados disse respeito qualificao dos atos relacionados escravido praticada contra africanos e povos indgenas durante o perodo colonial e ps-colonial. Para os Estados Unidos, a caracterizao da escravido praticada no mencionado perodo como crime ou crime contra a humanidade deveria haver sido suprimida do texto. Ao se distanciarem do mesmo pargrafo 4 da Declarao, os canadenses observaram ser inapropriado aplicar um moderno conceito de Direito Internacional a atos ocorridos sculos atrs164. Cabe observar que, ao contrrio do que a observao do Canad
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UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, Preparatory Regional Conferences, Santiago Declaration e Program of Aciion. A/Conf.189/PC.2/7, 24/4/2001, p. 53. Na verso em ingls: it is inappropriate to apply a modern concept of international law to acts which took place centuries ago.
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parece sugerir, a redao do referido pargrafo no estabeleceu uma relao imediata entre conceitos do Direito moderno e fatos passados, mas sim repudiou os crimes e as injustias cometidas contra africanos e indgenas submetidos escravido, ao trfico transatlntico de escravos e a outras formas de servido que hoje poderiam constituir crimes contra a humanidade165. 2.3.2.1. A participao do Brasil Desde a confirmao pelo Alto Comissariado sobre Direitos Humanos das Naes Unidas de que a Conferncia Regional das Amricas se realizaria em Santiago, o Governo brasileiro buscou assegurar participao relevante no encontro. Em diversas oportunidades, a Misso Permanente do Brasil junto ONU, em Genebra, manifestou ao Representante do Chile e aos membros do GRULAC/direitos humanos o interesse brasileiro em ocupar uma das vice-presidncias da Mesa na Conferncia Regional. Um dos argumentos utilizados pelo Brasil para apoiar sua candidatura foi o interesse do Governo e a grande expectativa de segmentos importantes da sociedade brasileira quanto aos resultados do encontro166. s vsperas da realizao da Conferncia, o GRULAC aprovou proposta no sentido de que a Mesa viesse a ser integrada por seis vice-presidentes. As instrues encaminhadas pela Secretaria de Estado delegao oficial foram explcitas quanto s prioridades do Estado brasileiro no encontro. Inicialmente, assinalou-se que o Brasil, como um dos candidatos a vice-presidente, poderia ser chamado a assumir papel de protagonista na busca de solues consensuais ao coordenar o tema 4 da agenda, referente ao estabelecimento de mecanismos efetivos de proteo, recursos legais, meios de reparao, medidas compensatrias e outras
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Ibidem, p. 5. Na verso em ingls: that today could constitute crimes against humanity. Cabe observar que os governos do Peru e do Equador haviam igualmente apresentado candidaturas para compor a Mesa da Conferncia. Como a inteno do governo chileno era a de nomear apenas trs vice-presidentes, de acordo com critrio de representao sub-regional (Amrica do Norte, Caribe e Amrica do Sul), a candidatura brasileira via-se ameaada pelas de Peru e Equador. No entanto, o governo do Chile, alm de no se opor candidatura brasileira, manifestara o interesse de que o Brasil coordenasse as discusses sobre um dos temas mais polmicos do encontro regional: a questo das reparaes s vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata.
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medidas167. Chefiada pelo Embaixador Gilberto Saboia, a delegao brasileira seria integrada por funcionrios de rgos do Governo federal e diversos representantes do Comit Nacional Preparatrio oriundos da sociedade civil, que inclua, inter alia, nmero expressivo de membros do Movimento Negro, de organizaes indgenas e de entidades representantes de movimentos de outras minorias raciais, religiosas e sexuais. De acordo com as instrues oficiais, a incluso de representantes de universo representativo dos mais diferentes segmentos da sociedade brasileira demonstrava a disposio do Governo brasileiro de colaborar estreitamente com os principais interessados na busca de solues para o racismo no Brasil, como tambm aproveitar de sua experincia para a formulao de propostas criativas que poderiam auxiliar na obteno de consenso no continente das Amricas, cristalizado na Declarao e Plano de Ao a serem adotados em Santiago. Numa demonstrao de compromisso do Estado brasileiro com os resultados da Conferncia Regional, ressaltava-se que o Brasil, com o maior contingente de populao negra fora da frica, mas tambm composto por populao indgena e descendentes de imigrantes das mais diversas procedncias, integrados de forma coesa ao convvio nacional, possua ao mesmo tempo credenciais para mostrar exemplos positivos de coexistncia e tolerncia assim como aptido poltica para enfrentar (...) o desafio de empregar medidas efetivas para o combate a prticas persistentes de discriminao com base na cor que ainda persiste entre ns168. Como orientao geral, a delegao brasileira deveria buscar equilbrio ao longo dos textos finais no tratamento a ser conferido aos vrios grupos de vtimas de discriminao racial no continente. Em relao ao temrio da Conferncia, as instrues principais foram as seguintes: a) Fontes, causas, formas e manifestaes contemporneas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. O Brasil deveria manifestar preocupao com a persistncia de fenmenos racistas e a apario de novas formas de incitao de dio racial, particularmente por meio da internet. A experincia
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Cf. Despacho Telegrfico nmero 485, de 30/11/2000, para a Embaixada em Santiago. Ibidem, par. 3.
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brasileira demonstrava que a discriminao racial era um fator adicional de marginalizao que dificultava a superao da pobreza e o desenvolvimento equitativo dos diferentes setores da sociedade. Por essa razo, a delegao deveria assinalar que o desenvolvimento sustentvel facilita a superao desses problemas169, ao lado da adoo e da aplicao de medidas, inclusive legislativas, dirigidas a eliminar a marginalizao das populaes discriminadas. b) Vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. Quanto a este item, embora a instruo geral fosse no sentido do equilbrio do tratamento dos diversos grupos sociais discriminados, a delegao deveria dar ateno ponderada situao da populao negra, preferentemente tratada pela designao negros, mas podendo ser aceita a frmula negros e descendentes de africanos (pois reflete a realidade da mestiagem no continente). Em relao questo indgena, a instruo afirmava que a delegao poderia aceitar o uso da expresso povos indgenas, mas deveria manifestar preferncia pela designao indgenas ou populaes indgenas, uma vez que a discusso em torno dessa matria, ainda controversa em outro frum das Naes Unidas, poderia dificultar a busca de consenso170. c) Medidas de preveno, educao e proteo destinadas erradicao do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia correlata.
Ibidem, par. 4a. Ibidem, par. 4b. A terminologia utilizada pelos documentos finais da Conferncia Regional das Amricas viria a ser afrodescendentes ou, em ingls, people of African descent. No caso da referncia aos povos originrios das Amricas, a Declarao e Plano de Ao de Santiago consagrou, conforme assinalado anteriormente, o uso da expresso povos indgenas, associada a uma clusula de salvaguarda que qualificou o termo, o que, ainda assim, viria a constituir um dos avanos conceituais do documento. A delegao brasileira viria a apoiar a utilizao nos documentos finais de ambas as expresses (afrodescendentes e povos indgenas). No caso da utilizao de povos indgenas, a posio oficial brasileira viria a evoluir ao longo do processo de negociao. O dilogo fluido sobre o tema entre representantes dos povos indgenas e membros da delegao contribuiu para a consolidao dessa posio. Em entrevista concedida ao autor deste trabalho, o Embaixador Gilberto Saboia afirmou que a posio assumida por delegaes de pases andinos e caribenhos sobre o uso da expresso povos indgenas viria a influenciar igualmente a posio da delegao brasileira sobre o tema.
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Na linha de iniciativas tomadas pelo Brasil em outros fruns de direitos humanos, a delegao brasileira deveria ressaltar a relao entre a vigncia do Estado de Direito e a democracia para o usufruto dos direitos humanos e o combate ao racismo. Deveria buscar inserir nos documentos a importncia da parceria entre governo e sociedade civil na preveno e na erradicao do racismo. Poderia ainda referir-se experincia brasileira de coleta de dados estatsticos com recorte racial como elemento para a formulao de polticas pblicas de combate ao racismo. d) Estabelecimento de mecanismos efetivos de proteo, recursos legais, meios de reparao, medidas compensatrias e outras medidas, nos nveis nacional, regional e internacional. Como o Brasil acabaria sendo encarregado de coordenar a discusso sobre este item, considerado um dos mais polmicos na agenda da Conferncia Regional, as instrues esclareciam que a delegao brasileira deveria favorecer enfoque prospectivo a respeito do assunto, de modo a evitar dificuldades ou mesmo impossibilidades de conceituao sobre o que seria um ajuste de contas com o passado, cujo peso e dimenso entretanto devem ser levados devidamente em conta171. A linguagem cautelosa da instruo refletia o reconhecimento pela Secretaria de Estado das Relaes Exteriores de que havia no mbito do Comit Nacional Preparatrio clara propenso pela adoo de medidas e polticas corretivas, inclusive aes afirmativas, para a promoo da igualdade como forma de reparar desigualdades histricas172. e) Estratgias para alcanar plena e efetiva igualdade, incluindo cooperao internacional e fortalecimento dos mecanismos das Naes Unidas e de outros mecanismos internacionais para o combate ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. Sobre este item, a delegao era instruda a buscar a meno exortativa elaborao, no mbito da OEA, de uma Conveno Interamericana contra o Racismo, iniciativa brasileira aprovada na ltima Assembleia Geral daquela Organizao em Windsor, no Canad173.
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Ibidem, par. 4d. Ibidem, loc. cit. Ibidem, par. 4e.
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Pautado por essas instrues, logo ao chegar a Santiago, o Chefe da delegao brasileira reuniu-se com a delegao chilena, a fim de transmitir a preocupao brasileira com a situao do projeto de Declarao e Plano de Ao elaborado pelo Chile a partir de consultas informais realizadas em Genebra. No entendimento do Governo brasileiro, os referidos textos continham pargrafos reiterativos, duplicaes e conceitos controvertidos (em temas como reparaes de vtimas de racismo e direitos dos povos indgenas) de difcil negociao. Havia ainda claro desequilbrio no tratamento dispensado aos distintos grupos de vtimas de discriminao, com pouca nfase na populao negra. Ao final da reunio, o Embaixador Gilberto Saboia fez entrega chefia da delegao chilena de vrias sugestes de pargrafos para incluso na Declarao e no Plano de Ao. Antes do incio das negociaes oficiais dos textos, o Chefe da delegao brasileira reuniu-se com representantes de expressivo grupo de organizaes no governamentais brasileiras, oportunidade em que lhes informou sobre o andamento das reunies informais entre os Estados e as propostas elaboradas pela delegao brasileira sobre diversos temas, dentre os quais os relativos s populaes afrodescendentes e aos povos indgenas. Travou-se, na oportunidade, dilogo construtivo sobre o tratamento equilibrado dos diferentes grupos que desejava o Brasil ver na Declarao e Plano de Ao. Cabe observar que a atitude da delegao brasileira de manter, ao longo da Conferncia Regional Preparatria, dilogo fluido e transparente com os representantes das numerosas organizaes no governamentais brasileiras presentes a Santiago revelou-se fundamental para o desenvolvimento de clima de confiana entre Estado e sociedade civil. No interior da delegao oficial brasileira, deu-se igualmente intensa interao entre os membros provenientes de rgos pblicos e os representantes da sociedade civil, que trouxeram muitas vezes contribuies extremamente positivas sobre os textos em negociao. Ao final do processo negociador intergovernamental, era possvel identificar diversos avanos conceituais na Declarao e Plano de Ao de Santiago que resultaram de posies concebidas e defendidas pela delegao brasileira. Exemplo nesse sentido foi o reconhecimento, no artigo 11 da Declarao, de que as vtimas preferenciais de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia nas Amricas eram os afrodescendentes e os indgenas, alm evidentemente de outros
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grupos, como trabalhadores migrantes e seus familiares. Poderia ainda ser considerado xito diplomtico brasileiro a insero no documento de Santiago dos seguintes conceitos ou princpios, entre outros: o reconhecimento da existncia de relao direta entre o legado da escravido, do trfico de escravos e do colonialismo e as manifestaes contemporneas de racismo (Declarao, pargrafo 3); o reconhecimento de que o trfico de escravos e formas assemelhadas de servido poderiam constituir nos dias atuais crimes contra a humanidade (Declarao, pargrafos 4 e 70); a incluso da orientao sexual como uma das bases ou fundamentos para a discriminao (preambular 7); o uso da expresso povos indgenas, ainda que associado a uma clusula de salvaguarda que qualifica o sentido do termo povos (preambular 9); o reconhecimento da discriminao mltipla ou agravada, em virtude de raa, cor, sexo, idade, religio, credo, orientao sexual, deficincia fsica, entre outros fatores (Declarao, pargrafo 51); a importncia da adoo de medidas afirmativas como forma de reparao histrica por discriminaes sofridas por indivduos e grupos discriminados (Declarao, pargrafo 16); a admisso pelos Estados de que a discriminao racial era um problema presente em todos os pases das Amricas (preambular 13 e Declarao, pargrafo 2); a condenao de plataformas polticas e organizaes baseadas no racismo, na discriminao, na xenofobia e na intolerncia correlata, que constituam ameaa democracia (Declarao, pargrafo 9); a exortao aos Estados para que elaborassem, no mbito da Organizao dos Estados Americanos, a Conveno Interamericana contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata (Plano de Ao, pargrafo 204). 2.3.3. A Conferncia Regional Africana A Conferncia Regional Africana realizou-se em Dacar de 22 a 24 de janeiro de 2001. Representantes oficiais de 44 Estados africanos estiveram presentes ao evento, alm de observadores dos Grupos Latino-Americano e Asitico, da Unio Europeia e dos Estados Unidos. Relatores especiais e peritos de rgos de monitoramentos de tratados de direitos humanos das Naes Unidas e representantes de organizaes no governamentais tambm compareceram reunio. As entidades da sociedade civil reuniram-se previamente Conferncia intergovernamental em frum
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que adotou recomendaes para a atuao do Grupo Africano durante a Conferncia de Durban. A Declarao aprovada pelos Estados africanos sinalizou inicialmente que, apesar dos esforos empreendidos pela comunidade internacional, os principais objetivos das Dcadas para a Ao de Combate ao Racismo e Discriminao Racial no tinham sido atingidos, o que resultou na imposio a milhes de pessoas em particular nacionais de diferentes origens, trabalhadores migrantes, demandantes de asilo, refugiados e estrangeiros de formas contemporneas de racismo e discriminao racial variadas e sofisticadas. Na nica referncia aos conflitos tnicos e atos de genocdio ocorridos na frica, a Declarao afirmou que estes no constituam simplesmente um fenmeno racial, mas denotavam antes problemas profundamente enraizados de dimenses nacionais e internacionais174. E, em autocrtica transparente aos problemas socioeconmicos enfrentados pelo continente africano, a Declarao assinalou que suas causas foram os diversos conflitos internos que resultaram, entre outras coisas, das violaes dos direitos humanos, incluindo a discriminao baseada em origem racial ou tnica e a falta de governos democrticos, inclusivos e participativos175. A Declarao procurou deixar clara a existncia de vnculos entre o colonialismo e a discriminao racial na frica ao ressaltar que, dentre as mais odiosas manifestaes de discriminao racial sofridas pelo povo africano incluam-se o trfico de escravo e todas as formas de explorao, colonialismo e apartheid, que foram motivados por interesses econmicos e pela competio entre as potncias coloniais176. Em seu pargrafo 17, a Declarao da Conferncia Africana afirmou que a comunidade internacional deveria reconhecer explicitamente na frica do Sul que as injustias histricas provocadas pelo trfico de escravos, colonialismo e apartheid constituram algumas das mais graves formas institucionalizadas de violao dos direitos humanos. Esse
Cf. UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Report of the Regional Conference for Africa (Dakar, 22-24 January 2001), A/Conf.189/PC.2/8, 27/3/2001, Declarao, par. 5. Na verso original em ingls: deeply rooted national and international dimensions. 175 Ibidem, Declarao, par. 6. Na verso original em ingls: violations of human rights, including discrimination based on ethnic or national origin and lack of democratic, inclusive and participatory governance. 176 Ibidem, par. 9. Na verso em ingls: namely the slave trade, all forms of exploitation, colonialism and apartheid.
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reconhecimento, contudo, seria sem sentido, caso no acompanhado de pedido explcito de perdo por parte das antigas potncias coloniais177. Tendo em vista a retrica utilizada pela Conferncia Africana, reproduzida nas negociaes preparatrias ao encontro mundial, este pedido de perdo se transformaria num dos temas mais polmicos da futura Conferncia de Durban. O Plano de Ao, com 24 pargrafos, sugeriu a criao de mecanismo de acompanhamento dos documentos finais da Conferncia da frica do Sul, composto por cinco pessoas eminentes de diferentes regies, indicados pelo Secretrio-Geral da ONU178. Props igualmente a adoo de duas medidas compensatrias s vtimas de racismo e discriminao racial que se revelariam antecipadamente de difcil negociao tanto no processo preparatrio, a ser travado em Genebra, quanto no encontro de Durban. A primeira das propostas referia-se instituio de Esquema de Compensao Internacional em favor das vtimas de trfico de escravos, assim como das vtimas de quaisquer outras polticas racistas transnacionais. A seguir, sugeriu-se a criao de Fundo de Reparao do Desenvolvimento para gerar recursos em favor do desenvolvimento de pases afetados pelo colonialismo. Na viso da Conferncia Africana, as modalidades de implementao de tais reparaes e compensaes deveriam ser definidas pela Conferncia Mundial de maneira prtica e em busca de resultados179. Apesar dessa ressalva, o Grupo Africano antecipou seu entendimento de que o financiamento de tais fundos deveria provir de fontes governamentais e dos setores da iniciativa privada que se beneficiaram, direta ou indiretamente, dos atos ou polticas racistas transnacionais180. 2.3.4. A Conferncia Regional Asitica A Conferncia Regional Preparatria Asitica realizou-se em Teer de 19 a 21 de fevereiro de 2001. O encontro contou com a participao
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178 Ibidem, Plano de Ao, par. 1. Em ingls: composed of five eminent persons from the different regions, appointed by the United Nations Secretary-General. 179 180
Ibidem, Declarao par 10. Na verso em ingls: an explicit apology by the former colonial Powers.
Ibidem, par. 4. Na verso em ingls: in a practical and result-oriented manner. Cf. Ibidem, par. 6.
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de representantes de mais de 40 Estados da regio181, observadores das demais regies, funcionrios de organismos e agncias das Naes Unidas, alm de representantes de aproximadamente 150 organizaes da sociedade civil182. O relatrio oficial da Conferncia incluiu 29 pargrafos preambulares e 58 pargrafos da Declarao. Afirmou-se inicialmente que o colonialismo e a escravido constituram fontes principais das manifestaes de racismo e discriminao racial. Nesse sentido, defendeu a importncia de que os Estados envolvidos em tais prticas reconhecessem os graves sofrimentos humanos causados pelo colonialismo e pela escravido. Em oito pargrafos da Declarao, tratou-se da questo de Israel e do conflito na Palestina. Afirmou-se que ocupaes estrangeiras baseadas em assentamentos e em legislaes de cunho racista e segregacionista contradiziam os propsitos e os princpios da Carta da ONU e representavam uma nova forma de apartheid e genocdio. Segundo a Declarao, a discriminao racial praticada contra o povo palestino e rabe nos territrios ocupados por Israel provocava impacto em todos os aspectos da vida daquelas populaes e violava seus direitos humanos fundamentais. A Declarao reconheceu a existncia de formas mltiplas ou agravadas de discriminao, que afetavam, sobretudo, mulheres, crianas e jovens. Defendeu a insero da perspectiva de gnero em todas as polticas destinadas ao combate ao racismo e discriminao racial. Nenhuma meno foi feita na Declarao discriminao baseada na casta ou descendncia sofrida por cerca de 240 milhes de pessoas na ndia, Nepal, Bangladesh, Sri Lanka, Paquisto e Japo, alm de vrios pases africanos183. Apesar de o Frum de ONGs realizado em
A participao de Israel no encontro no foi autorizada pelo Grupo Asitico. O Centro Simon Wiesenthal e a Comunidade Internacional Bahai, duas ONGs acreditadas junto ao ECOSOC, no lograram participar das atividades da Conferncia Asitica, em virtude de alegadas dificuldades tcnicas e procedimentais das autoridades iranianas, organizadoras do evento regional. A Alta Comissionada para os Direitos Humanos das Naes Unidas lamentou publicamente o ocorrido e reiterou o apoio das Naes Unidas participao de todas as ONGs acreditadas no processo preparatrio e na Conferncia Mundial. Cf. OFFICE OF THE HIGH COMMISSIONER ON HUMAN RIGHTS, Press Release RD/907, 21/2/2001. Disponvel em <http://www.um.org/news/press/docs/2001>. Acesso em 11/1/2007. 183 Cf. HUMAN RIGHTS WATCH, Caste: Asias Hidden Apartheid. Disponvel em: <http:// www.hrw.org/campaign/caste>. Acesso em 11/1/2007.
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Teer previamente ao encontro intergovernamental haver denunciado tal prtica, os Estados asiticos evitaram abord-la diretamente. Dentre as recomendaes do Plano de Ao, dispostas em 42 pargrafos, podem ser mencionadas: a ratificao pelos Estados da Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial; o estabelecimento de programas nacionais de direitos humanos que priorizassem a luta contra a discriminao racial e a plena insero de grupos vulnerveis discriminados na sociedade; a adoo de legislaes que assegurassem s vtimas o direito justa e pronta reparao; e o monitoramento e reviso da Declarao e Plano de Ao de Durban pela Assembleia Geral da ONU. 2.4. As reunies do Comit Preparatrio para a Conferncia Mundial 2.4.1. A primeira reunio do Comit Preparatrio De 1 a 5 de maio de 2000, realizou-se, em Genebra, a primeira reunio do Comit Preparatrio da Conferncia Mundial de Durban, que tratou fundamentalmente de questes procedimentais e organizacionais. A presidncia do encontro coube ao Senegal. O Brasil ocupou uma das vice-presidncias da Mesa diretora. As mais importantes decises adotadas na primeira reunio do Comit Preparatrio foram: a aceitao da oferta formulada pelo governo da frica do Sul de sediar a Conferncia Mundial, a realizar-se de 31/8 a 7/9/2001; a definio das regras de procedimento da Conferncia; a determinao de que o Alto Comissariado para os Direitos Humanos, na qualidade de Secretaria-Geral da Conferncia Mundial, elaborasse projeto de Declarao e Plano de Ao da Conferncia Mundial, baseado nos resultados das Conferncias Regionais Preparatrias e dos seminrios de especialistas, assim como em sugestes dos Estados-membros da ONU, das agncias especializadas da Organizao, das organizaes regionais envolvidas na preparao das conferncias preparatrias, de todos os programas e entidades das Naes Unidas, representantes dos mecanismos de direitos humanos da ONU e organizaes no governamentais concernidas; a recomendao de que a Assembleia Geral autorizasse a criao de Grupo de Trabalho Intersessional, a reunir-se em
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princpios de 2001, a fim de, inter alia, analisar preliminarmente o projeto de Declarao e Plano de Ao da Conferncia Mundial a ser elaborado pelo Secretariado-Geral; a recomendao de que a AGNU autorizasse a realizao de uma segunda reunio do Comit Preparatrio, em maio de 2001; a definio do lema da Conferncia: Unidos no Combate ao Racismo: Igualdade, Justia, Dignidade; e a escolha dos seguintes temas da agenda provisria da Conferncia Mundial: 1) Fontes, causas, formas e manifestaes contemporneas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata; 2) Vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata; 3) Medidas de preveno, educao e proteo destinadas erradicao do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia correlata; 4) Proviso de remdios efetivos, recursos, correo, assim como medidas [compensatrias] e de outra ordem nos nveis nacional, regional e internacional; e 5) Estratgias para alcanar a igualdade plena e efetiva, inclusive por meio da cooperao internacional e do fortalecimento das Naes Unidas e outros mecanismos internacionais para o combate ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata, assim como o acompanhamento de sua implementao. Todas as decises do Comit Preparatrio foram adotadas sem votao, ainda que a deliberao sobre o temrio da Conferncia envolvesse longa discusso em torno do adjetivo compensatrias, que qualificava o substantivo medidas. Diante da impossibilidade de alcanar-se consenso sobre a incluso da referida expresso, decidiu-se por sua manuteno no documento, mas entre colchetes184. Diversas delegaes pronunciaram-se sobre o assunto. O Grupo da Europa Ocidental, em postura defensiva em relao ao tema das compensaes, declarou: Delegaes do Grupo da Europa Ocidental e Outros aceitam o ponto 4 com a incluso da palavra compensatrias entre colchetes no entendimento de que, nesse contexto, e luz de futuras discusses,
Em linguagem diplomtica multilateral, tal procedimento significa a inexistncia de acordo consensual em relao expresso reproduzida entre colchetes.
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eles possuem o direito de revisitar este ponto185. A declarao do Grupo Africano, que tinha no tema das compensaes uma das prioridades de sua pauta negociadora, foi a seguinte: Com relao aos colchetes colocados em torno da palavra compensatrias no tema 4, o Grupo Africano no concorda que os colchetes sejam necessrios, luz de relevantes instrumentos internacionais de direitos humanos e de resolues da Comisso de Direitos Humanos, incluindo as da 56 sesso186. Contudo, o Grupo Africano afirmou concordar com a colocao dos colchetes em torno da palavra, a fim de facilitar a adoo dos temas da Conferncia Mundial. Sublinhe-se que nas reunies do Grupo de Trabalho Intersessional e nos outros processos preparatrios para a Conferncia Mundial, o Grupo Africano e outras delegaes continuariam a discutir e apoiar a incluso da palavra compensatrias como parte do tema 4. O desacordo em torno da simples incluso da palavra compensaes no temrio da Conferncia era claro indicativo das dificuldades a serem enfrentadas nas negociaes substantivas sobre esse tema ao longo do processo preparatrio e na frica do Sul. 2.4.2. As reunies do Grupo de Trabalho Intersessional do Comit Preparatrio Em maro de 2001, reuniu-se o Grupo de Trabalho Intersessional do Comit Preparatrio da Conferncia Mundial com o objetivo de
UNITED NATIONS, General Assembly, World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intelerance, Report of the Preparatory Committee on its First Session, A/Conf.189/PC.1/21, 16/6/2000, par. 30. Na verso em ingls, Delegations of the Western Group and others accept point 4 with the word compensatory in square brackets on the basis that, in this context, and in the light of further discussions, they have the right to revisit this point. 186 Ibidem, loc. cit. Na verso em ingls: With regard to the brackets placed around the word compensatory in theme number 4, the African Group does not agree that the brackets are necessary, in the light of relevant international human rights instruments and resolutions of the Commission on Human Rights, including those of its fifty-sixth session. However, the African Group agreed to the placement of the brackets around the word in order to facilitate the adoption of the themes for the World Conference. It is underscored that at the meetings of the inter-sessional working group and the preparatory processes for the Conference, the African Group and other delegations will continue to discuss and support the inclusion of the word compensatory as part of theme number 4. The African Group reaffirms the conclusion that the brackets thus placed around the word will not in any way re-open any discussion on any part of theme number 4, except the bracketed word.
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analisar os projetos de Declarao e Plano de Ao elaborados pelo Alto Comissariado para os Direitos Humanos. Os projetos mostravam grande margem de coincidncia com o documento final da Conferncia Regional Preparatria de Santiago. Dos 108 pargrafos apresentados no projeto de Plano de Ao, 29 foram inspirados pelo documento de Santiago, 10 pelo de Estrasburgo, 10 pelo de Dacar e seis pelo de Teer. De maneira menos expressiva, dos 25 pargrafos propostos para a Declarao, 12 foram inspirados no documento de Teer, sete no de Santiago, quatro no de Dacar e trs no de Estrasburgo. Em ambos os textos (projetos de Declarao e Plano de Ao), alguns pargrafos foram de autoria exclusiva da Secretaria, outros foram inspirados nos resultados dos seminrios de peritos e um terceiro grupo resultou da fuso de pargrafos de diferentes documentos finais de conferncias regionais. A proposta da Secretaria foi norteada pelo critrio de evitar o tratamento de temas de maior potencial de controvrsia. Nesse sentido, o documento apresentado no incorporou qualquer pargrafo sobre a questo palestina, priorizada na Conferncia de Teer. No tocante questo da compensao histrica, a Secretaria props que a Declarao contivesse manifestao de pesar pelos atos passados de racismo. E transferiu para a Comisso de Direitos Humanos da ONU o tratamento de proposta polmica, advinda de Dacar, de criao de fundos internacionais de reparao de pases e compensao de vtimas. Nesse sentido, a proposta da Secretaria possua o mrito de buscar retirar a nfase dos trabalhos da Conferncia Mundial da questo da compensao histrica e, ao mesmo tempo, abria a possibilidade de que o assunto viesse a ser tratado como tema especfico da agenda da CDH. No que concerne especificamente aos interesses brasileiros, a proposta da Secretaria possua fragilidade evidente no tratamento das vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. Como ressaltado anteriormente, uma das conquistas de Santiago, do ponto de vista das prioridades brasileiras, foi o tratamento dado situao dos afrodescendentes em item prprio e pargrafos especficos. O tema, no entanto, no foi incorporado proposta da Secretaria, que se limitou a mencion-lo no ttulo geral grupos vulnerveis. Alm disso, ignorou a terminologia consagrada em Santiago, optando pela expresso ampla povos de variadas descendncia. A omisso ganhava maior importncia na medida em
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que outros grupos, como os indgenas, os migrantes, os refugiados, as minorias e os ciganos foram tratados de forma singular. No debate geral sobre a proposta da Secretaria, verificou-se escassa margem de apoio ao documento. Para os pases que adotaram maior postura crtica, a dificuldade comumente observada era a excessiva brevidade do documento. Sobre os pontos substantivos, a delegao do Chile, em nome do GRULAC, expressou a preocupao com a omisso do tratamento da situao dos afrodescendentes e com a insuficincia dos pargrafos relativos aos indgenas e aos imigrantes. A delegao do Qunia, em nome do Grupo Africano, afirmou no poder aceitar a excluso da proposta de criao de dois fundos internacionais para a compensao e a reparao pelos atos passados de racismo. A delegao da Sria acusou o documento de falta de equilbrio, uma vez que no continha pargrafos sobre a situao no Oriente Mdio e que tratava da questo do antissemitismo em cinco oportunidades e da islamofobia em apenas uma. Evidenciou-se ainda acirrada oposio dos pases islmicos, secundados pela Santa S, em aceitar o tratamento das questes de gnero e, sobretudo, de orientao sexual. A delegao do Paquisto comentou informalmente que aceitaria a meno a questes de gnero apenas no quadro da discriminao mltipla e, em nenhum caso, em relao orientao sexual187. Diante do impasse resultante das crticas gerais e especficas ao texto proposto pela Secretaria, a presidncia do GT decidiu propor a elaborao de novo documento que reunisse as Declaraes e Planos de Ao das quatro Conferncias Regionais Preparatrias e o texto preliminar do Secretariado. Desse conjunto resultaria proposta que serviria como documento de base para as negociaes a se realizarem em reunio subsequente do GT Interssessional, marcada para maio de 2001. As instrues encaminhadas pela Secretaria de Estado para a atuao brasileira durante a segunda reunio do GT Intersessional indicavam que deveramos buscar consenso em torno da reformulao do temrio dos projetos de Declarao e Plano de Ao, com a incluso de itens contemplados em Santiago, mas diludos no texto apresentado pelo Secretariado. A ttulo exemplificativo, mencionavam-se os seguintes assuntos: afrodescendentes; vtimas de racismo em geral; vtimas de
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discriminao agravada; incompatibilidade entre racismo e democracia; HIV/AIDS; globalizao; pobreza. No que diz respeito questo da discriminao contra os afrodescendentes, as instrues indicavam ser necessrio explicitar na Declarao e Plano de Ao o princpio consagrado em Santiago, por iniciativa brasileira, de que existe relao direta entre o legado da escravido e do trfico de escravos e a permanncia do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia correlata contra os afrodescendentes em todo o mundo188. Acrescentaram as instrues que, embora o documento preliminar do Secretariado mencionasse a situao de discriminao sofrida pelos povos indgenas, migrantes e outros grupos ou minorias tnicas, raciais, culturais, religiosas e lingusticas, no havia meno especfica aos afrodescendentes. Alm disso, numa clara sinalizao da prioridade do tema para o Governo brasileiro, salientou a Secretaria de Estado das Relaes Exteriores que no se atribui a devida ponderao ao fato de que um dos grupos humanos que mais tem sido vitimado pelo racismo na histria contempornea a populao negra e afrodescendente, produto da dispora provocada pela escravido e o trfico189. A delegao brasileira deveria buscar corrigir tais distores e omisses no projeto de Declarao e Plano de Ao, levando em considerao a sensibilidade do tema no contexto interno brasileiro e a posio consolidada do Comit Nacional Preparatrio a respeito190. O documento finalmente produzido na segunda reunio do GT Intersessional caracterizou-se por sua longa extenso e pelo tratamento contraditrio e repetitivo de vrios pontos. Seu grande mrito, no entanto, foi contemplar as principais posies espelhadas pelos diferentes documentos elaborados nas Conferncias Regionais. Para o Brasil, foi de grande relevncia a incluso dos principais elementos da Declarao
Cf. Despacho Telegrfico nmero 444 da Secretaria de Estado para Misso junto s Naes Unidas, em Genebra, datado de 10/5/2001, par. 6. 189 Ibidem, par. 7. 190 Ibidem, par. 8. O Comit Nacional Preparatrio deixou evidenciado, desde o primeiro momento, que um dos elementos centrais da atuao da delegao brasileira deveria ser a denncia da situao de discriminao racial que vitimava os afrodescendentes e a busca de respostas eficazes para a superao desse quadro. Em parte especfica desse trabalho, ser analisada em detalhes a atuao do Comit Nacional Preparatrio e suas posies sobre alguns dos principais temas da futura Conferncia Mundial.
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de Santiago referentes, sobretudo, aos afrodescendentes e aos povos indgenas. 2.4.3. A segunda reunio do Comit Preparatrio A segunda reunio do Comit Preparatrio realizou-se em Genebra no final de maio de 2001. As instrues enviadas pela Secretaria de Estado delegao brasileira concentraram-se em alguns dos temas que poderiam polarizar as negociaes. Ademais de instrues especficas sobre a questo dos afrodescendentes, que reproduziam os elementos ressaltados no subitem anterior deste trabalho, o despacho telegrfico tratou de proposta do Grupo Africano, apresentada ao final da segunda reunio do GT Intersessional, que visava a modificar o ttulo e o contedo do captulo referente aos afrodescendentes, nele incluindo referncia aos africanos em geral. Para o Governo brasileiro, seria de difcil aceitao qualquer proposta que diminua o alcance que desejamos dar, no documento de Durban, questo dos afrodescendentes191. O despacho telegrfico recordou que a proposta do Grupo Africano havia sido examinada pelo Comit Nacional Preparatrio, que considerou no ter maiores dificuldades em aceit-la, desde que sua incorporao no descaracterize o objetivo da delegao brasileira de dar relevo e tratamento especfico questo dos afrodescendentes192. Nesse sentido, a delegao brasileira deveria explicar s delegaes africanas as dificuldades com a proposta e buscar, com o apoio do GRULAC, soluo conciliatria na matria. Outro tema objeto de observao do expediente de instrues foi o relativo ao tratamento da expresso povos indgenas. Recordou-se que o documento de Santiago havia consagrado o uso da terminologia povos, com nota de p de pgina requerida pelas delegaes dos EUA e do Canad relativa s implicaes jurdicas do uso da expresso luz do Direito Internacional e que, no caso, sinalizava a preocupao fundamental com a questo da autodeterminao. Porm, havia o risco de que algumas delegaes procurassem reforar, no documento de Durban, suas posies negociadoras em outros dois foros especficos
191 Despacho Telegrfico nmero 487 da Secretaria de Estado para a Misso Permanente junto ONU, em Genebra, datado de 25/5/2001, par. 8. 192 Ibidem, loc. cit.
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nos quais a questo da autodeterminao vinha sendo tratada, o Grupo de Trabalho da CDH encarregado de elaborar projeto de Declarao Universal sobre os Direitos dos Povos Indgenas e o Grupo de Trabalho da OEA encarregado de elaborar o projeto de Declarao Americana sobre os Direitos dos Povos Indgenas. No que se refere ao tema da discriminao mltipla ou agravada, ressaltou o despacho telegrfico que o tratamento do assunto costumava encontrar particular resistncia dos pases asiticos e rabes, que alegavam dificuldades nas referncias a grupos que sofrem discriminao agravada por gnero e orientao sexual, por exemplo193. Mas, enfatizavam as instrues, o tema era importante para o Brasil, razo pela qual a delegao deveria procurar sensibilizar o GRULAC para sua importncia194, a fim de lograr apoio na defesa de sua incluso no documento de Durban. As questes do antissemitismo e da islamofobia foram objeto de observaes detalhadas elaboradas, em boa parte, pelo prprio Chanceler Celso Lafer. Com respeito ao primeiro tema, alertou-se que os desdobramentos da crise no Oriente Mdio tendiam a polarizar as discusses. Recordou-se que durante a segunda sesso do Grupo de Trabalho Intersessional, pases rabes haviam manifestado sua oposio ao emprego do vocbulo Holocausto no projeto de Declarao. Propuseram sua substituio pela palavra holocaustos, ou seja, no plural e com inicial minscula. Naquela oportunidade, os Estados Unidos e o Canad se opuseram proposta. Ao analisar o assunto, o Comit Nacional Preparatrio deliberou que o Brasil no poderia tampouco aceitar a proposta rabe. Para o Brasil, a expresso Holocausto era consagrada, possua significado histrico, inclusive na rea dos direitos humanos, bem como simbologia prpria. De acordo com as instrues, sua alterao no traria benefcios ao tratamento da essncia dos problemas que se espera considere a Conferncia Mundial195. Evidentemente, explicitou-se que o Brasil favorecia a condenao e a preveno de genocdios ou de situaes que
Ibidem, par. 10. Ibidem, loc. cit. 195 Ibidem, par. 12. Alm disso, o referido despacho telegrfico recordou que, durante seminrio sobre o tema do Holocausto, realizado em Estocolmo, em 2001, foi consagrado o entendimento de que o significado universal do tema ope-se a teses revisionistas e inspira com suas lies a ateno da comunidade internacional para as questes do genocdio, da limpeza tnica, do racismo, do antissemitismo e da xenofobia.
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caracterizassem, ou pudessem vir a caracterizar, violaes sistemticas dos direitos humanos, mas no se cr conveniente aceitar a proposta rabe196. Delegaes de pases rabes e islmicos propuseram ainda, no GT Intersessional, a equiparao tanto do antissemitismo como do sionismo ao racismo, a colocao de colchetes em todas as referncias a antissemitismo e o tratamento das prticas israelenses na Margem Ocidental e na Faixa de Gaza. Segundo as instrues recebidas, tais iniciativas no contribuam para o progresso real do processo preparatrio para a Conferncia de Durban, cujo escopo, embora viesse a incluir aspectos vinculados aos direitos humanos no Oriente Mdio e na Palestina, no deveria servir para substituir outros foros mais apropriados para o encaminhamento substantivo da questo. Em clara sinalizao das expectativas do Governo brasileiro em relao ao tema, ressaltaram as instrues que a Conferncia de Durban no deveria, idealmente, perder seu foco amplo, evitando-se politizaes que vo alm dos reais aspectos de direitos humanos em jogo197. Com base nessas argumentaes, a Secretaria de Estado instruiu a delegao segunda reunio do Comit Preparatrio a manifestar a oposio brasileira incorporao no documento de Durban de iniciativas cujo resultado fosse tornar equivalentes racismo e sionismo. Com respeito a temas vinculados s questes de direitos humanos no Oriente Mdio, a delegao deveria buscar influenciar, no que for possvel, a redao de pargrafos equilibrados, consoante com as posies que vimos defendendo na Comisso de Direitos Humanos, tendo como horizonte contribuir para a paz e evitar a exacerbao das tenses198. No referente ao tratamento da questo da islamofobia, o tema vinha sendo tratado no mbito da Comisso de Direitos Humanos desde 2000. No mencionado foro, o debate sobre o assunto vinculou-se ao dilogo de civilizaes e refletiu, em grande medida, o embate das perspectivas universalista e particularista dos direitos humanos. Os pases rabes, que patrocinaram o tratamento do tema na CDH, demonstraram sempre grande sensibilidade quanto ao assunto. Para eles, as resolues sobre a
Ibidem, par. 13. Despacho Telegrfico nmero 488 (reservado) para a Misso Permanente junto ONU, em Genebra, datado de 25/5/2001, par. 4. 198 Ibidem, par. 7.
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islamofobia deveriam individualizar a discriminao contra o islamismo e os esteretipos que se criam a partir desse fato. Posteriormente, as discusses evoluram para um tratamento mais amplo da discriminao contra as religies em geral, sem que se omitisse, contudo, meno especfica ao Isl. Esta ltima tendncia era favorecida pela Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, que orientava a delegao a pautar-se no debate sobre o tema pela linguagem consensuada em resoluo intitulada Combatendo a Difamao de Religies como Meio de Promoo dos Direitos Humanos, Harmonia Social e Diversidade Religiosa e Cultural, aprovada na sesso de 2001 da CDH199. A primeira semana de trabalho da II reunio do Comit Preparatrio foi marcada por diversos impasses, em parte, provocados pela extenso e estrutura dos projetos de Declarao e Plano de Ao submetidos considerao dos Estados. Contriburam ainda para dificultar as deliberaes do Comit o mtodo de trabalho adotado pela presidncia e a estratgia utilizada por determinadas delegaes especialmente do Grupo Asitico de promover obstrues procedimentais frequentes no processo negociador. O documento elaborado pelo Secretariado possua mais de 500 pargrafos dispostos ao longo de 108 pginas. No houve o cuidado de orden-los com base no temrio aprovado na primeira reunio do Comit Preparatrio. O Secretariado simplesmente tratou de reunir, de forma pouco sistemtica e bastante desequilibrada, todo o conjunto de propostas apresentadas pelos Estados durante as duas reunies do GT Intersessional. O resultado foram textos de projeto de Declarao e Plano de Ao marcados por dispositivos reiterativos, duplicados e controversos. As dificuldades negociadoras agravaram-se com a falta de consenso quanto necessidade prtica do estabelecimento de dois Grupos de
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Ibidem, par. 16. A referida resoluo foi aprovada por 28 votos a favor (Brasil), 15 contra e nove abstenes. Dentre os trechos da resoluo reproduzidos pelo despacho telegrfico de instrues, como orientao dirigida delegao brasileira, podem ser mencionados: Expressa profunda preocupao com os esteretipos negativos de religies; expressa igualmente profunda preocupao que o Isl costume ser frequente e erroneamente associado a violaes dos direitos humanos e ao terrorismo; encoraja os Estados, respeitados seus respectivos sistemas constitucionais, a assegurar adequada proteo contra todas as violaes dos direitos humanos que resultem da difamao de religies e a adotar todas as medidas possveis para promover a tolerncia e o respeito a todas as religies.
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Trabalho dedicados negociao em separado da Declarao e do Plano de Ao. O impasse levou a que nos dois primeiros dias de negociaes apenas um pargrafo preambular viesse a ser consensuado. Em reunio extraordinria do bureau do Comit, integrado pelo Brasil, decidiu-se pela constituio de Grupo de Trabalho composto por 21 Estados-membros, na razo de quatro por Grupo Regional, sob a presidncia da frica do Sul. Foram os seguintes os membros do referido Grupo (G-21): a) GRULAC: Brasil, Barbados, Chile e Mxico; b) Grupo Africano: Qunia, Nigria, Senegal e Tunsia; c) Grupo Asitico: Ir, ndia, Iraque e Paquisto; d) Grupo da Europa do Leste: Crocia, Repblica Tcheca, Macednia e Rssia. O mandato do G-21 foi bastante delimitado pelo plenrio do Comit Preparatrio. Coube-lhe unicamente a funo de reagrupar os pargrafos similares e os que tratassem do mesmo tema, alm de formular propostas que viessem a permitir ao Comit considerar a hiptese de supresso, fuso e racionalizao do texto. O plenrio aprovou igualmente proposta do bureau, apresentada pela delegao brasileira, de constituio de dois comits encarregados de respectivamente redigir a Declarao e o Plano de Ao. Dada a ausncia da Embaixadora Absa Claude Diallo, do Senegal, presidente do Comit Preparatrio, coube ao Embaixador Gilberto Saboia presidir o comit responsvel pela redao do Plano de Ao e algumas reunies do bureau. A delegao da Frana presidiu o grupo encarregado da redao da Declarao. Na tentativa de lograr avano substantivo nas negociaes, a Mesa diretora do Comit props a extenso dos trabalhos do II Comit Preparatrio por mais duas semanas e a convocao de uma terceira sesso, que viria a realizar-se de 30 de julho a 10 de agosto de 2001. Ambas as propostas foram aprovadas pelo plenrio200. A extenso dos trabalhos no foi suficiente para promover grandes avanos na negociao dos projetos de Declarao e Plano de Ao. No entanto, a deciso de dividir os trabalhos de redao em dois comits permitiu a percepo mais clara da estratgia adotada por delegaes e Grupos Regionais na negociao de temas centrais e perifricos ao futuro documento final de Durban.
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A proposta de realizao de uma terceira sesso do Comit Preparatrio viria a ser referendada pela Assembleia Geral da ONU.
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O Grupo da Europa Ocidental buscou prolongar indefinidamente as discusses e impedir a aprovao de pargrafos que estabelecessem relao direta entre o legado da escravido, do trfico de escravos e do colonialismo e a permanncia do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia correlata no mundo contemporneo. Na avaliao de relatrio da delegao brasileira, tal postura parecia derivar da preocupao dos europeus, dos Estados Unidos e do Canad com os desdobramentos das futuras discusses em torno do captulo referente reparao201. O Grupo da Europa Ocidental mostrou-se ainda contrrio particularizao dos problemas enfrentados por grupos especficos de vtimas de racismo. As delegaes da Sucia e do Canad, duas das mais atuantes do Grupo, buscaram inserir na Declarao e Plano de Ao generalidades sobre os fatores geradores e as modalidades de discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. A delegao do Brasil, apoiada pelos demais integrantes do GRULAC, assim como por delegaes dos Grupos Africano e Asitico, ops-se a essa iniciativa, por entender que a proposta ignorava as particularidades do processo histrico caracterstico de cada grupo racial, tnico ou nacional. O Grupo da Europa Oriental pouco interveio nos debates havidos no II Comit Preparatrio. Nas ocasies em que se manifestou, inclinou-se pela defesa das posies sustentadas pelo Grupo Ocidental. A atuao do Grupo Africano foi marcada pela convico de que a Conferncia da frica do Sul constitua ocasio propcia para que a comunidade internacional reconhecesse explicitamente os fatores histricos geradores do racismo e formulasse recomendaes destinadas adoo de medidas capazes de beneficiar os Estados e as vtimas africanas. Em sintonia com a postura adotada durante a Conferncia Regional de Dacar, vrias delegaes africanas manifestaram a expectativa de que as ex-potncias coloniais europeias reconhecessem sua responsabilidade pelos males causados aos povos africanos no passado e assumissem o encargo principal pelo pagamento de justa reparao s vtimas, em especial africanas, do colonialismo, da escravido e do trfico de escravos202.
Telegrama nmero 1005 (reservado) da Misso Permanente junto ONU, em Genebra, datado de 7/6/2001, par. 3. 202 Em vrios momentos do debate sobre temas relacionados ao passado (trfico de escravos, escravido e colonialismo) e s medidas reparatrias, delegados africanos e ocidentais trocaram acusaes por vezes speras. Delegados africanos acusaram a delegao sueca (que coordenava o grupo ocidental) e outras delegaes europeias de buscarem obstruir propositalmente o processo
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O Grupo Asitico mostrou-se articulado na defesa de posies relacionadas s seguintes questes: a) vnculos histricos entre colonialismo e racismo; b) efeitos nocivos da globalizao, do desenvolvimento e da marginalizao sobre as minorias e os povos dos pases em desenvolvimento; c) xenofobia; e d) imigrao. Ao mesmo tempo, mostrou-se intransigente em relao a qualquer meno s questes de orientao sexual, gnero (associado, por exemplo, violncia sexual), deficincia fsica ou mental, infeco por HIV/AIDS ou condio gentica como fatores agravantes de discriminao racial. A atuao do GRULAC foi importante para que o processo negociador alcanasse algum dinamismo e superasse obstculos de natureza procedimental e substantiva. Coube s delegaes do Brasil e do Mxico, que exercia a coordenao regional, papel relevante na sistematizao dos pargrafos preambulares da Declarao, assim como de seus itens operativos e de parte do Plano de Ao203. O documento de Santiago serviu de plataforma bsica para a atuao conjunta do GRULAC nos dois comits de redao. Nos captulos negociados durante a reunio, foi possvel incluir todos os temas prioritrios para o Governo brasileiro, ainda que alguns deles entre colchetes, por exemplo, o vnculo histrico entre o trfico de escravos/escravido e as manifestaes contemporneas de racismo; e orientao sexual, infeco por AIDS/ HIV e deficincia fsica e mental como fatores de discriminao mltipla ou agravada. Visto em seu conjunto, o processo negociador levado a cabo durante aquela reunio no bastou para que se alcanasse consenso sobre os temas centrais da Conferncia. Ao seu final permaneceram em aberto diversos temas, dentre os quais poderiam ser mencionados: a) vnculos histricos entre escravido, trfico de escravos e colonialismo e as manifestaes contemporneas de racismo;
negociador em questes centrais da Conferncia. Delegado da Nigria chegou a questionar se os europeus estavam dispostos a pagar o preo poltico da responsabilidade perante a comunidade internacional por eventual fracasso da Conferncia de Durban. As delegaes africanas mais atuantes na II Reunio do Comit Preparatrio foram as da frica do Sul, Qunia (coordenador regional), Nigria e Egito. Cf. Ibidem, par. 8. 203 As delegaes de Canad e Sucia tambm contriburam nesse processo de sistematizao de pargrafos do projeto de Declarao.
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b) definio de trs listas sobre: i) as vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata; ii) as bases para a discriminao mltipla ou agravada; e iii) as bases para o racismo; e O Grupo da Europa Ocidental props que a expresso vtimas fosse considerada mero ttulo de trabalho (working title), a ser substitudo em todo o documento de Durban por uma descrio genrica (de vtimas)204. Admitiram as delegaes de Canad, Estados Unidos e de vrios pases da Unio Europeia que viesse a ser inserida no prembulo da Declarao lista extensiva de vtimas de racismo. Porm, rejeitaram a possibilidade de listagem particularizada de grupos especficos de vtimas nos captulos operativos da Declarao e Plano de Ao. A proposta ocidental foi rejeitada pelo GRULAC e pelos Grupos Africano e Asitico. Na viso desses Grupos, aceit-la seria admitir a fragilizao de todo o texto e a diluio dos problemas especficos de cada grupo de vtimas em favor de frmula redacional desprovida de contedo. c) caracterizao de manifestaes de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia como graves violaes aos direitos humanos. Neste caso, as delegaes ocidentais no aceitavam a adjetivao (graves). Tampouco concordavam em caracterizar todos os atos discriminatrios, xenofbicos e de intolerncia como violaes aos direitos humanos. Havia ainda outros temas polmicos que sequer tinham sido considerados pelos Estados durante o II Comit Preparatrio, dentre os quais as questes relacionadas reparao; o conflito rabe-israelense no Oriente Mdio; a equiparao dos conceitos de racismo, discriminao racial e sionismo; e a pretendida pluralizao, empregando apenas minsculas, da referncia a Holocausto.
204 A expresso que os delegados dos pases do Grupo da Europa Ocidental e Outros gostariam de utilizar para referir-se a todas as vtimas, evitando mencion-las especificamente, era indivduos e grupos que so vtimas de, afetados por ou vulnerveis a racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata.
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As difceis circunstncias que marcaram as negociaes durante a segunda sesso do Comit Preparatrio levaram o Representante Permanente da Misso do Brasil junto ONU, em Genebra, a considerar fundamental que a Alta Comissionada para os Direitos Humanos passasse a exercer papel mais ativo na busca da edificao de consensos entre governos e Grupos Regionais que participavam do processo negociador205. Em qualquer cenrio, avaliava a Misso em Genebra, havia a expectativa de que o Brasil viesse a exercer importante papel conciliatrio e harmonizador nas etapas negociadoras subsequentes. Reforando essa percepo, o relatrio da Misso sobre a II Reunio Preparatria afirmava:
A elogiada atuao do Embaixador Gilberto Saboia na conduo dos trabalhos do bureau e do Plenrio do Comit Preparatrio, assim como do Grupo de Redao do Plano de Ao, qualificam-no para o exerccio de funo de relevo na Conferncia de Durban. Da mesma forma, a atuao firme e equilibrada da delegao do Brasil durante o II Prepcom, em grande sintonia com as posies das organizaes no governamentais brasileiras presentes a Genebra, demonstrou comunidade internacional a seriedade que o Governo e a sociedade brasileira atribuem superao do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia correlata206.
2.4.4. A terceira reunio do Comit Preparatrio As instrues da Secretaria de Estado para a participao da delegao brasileira na III reunio do Comit Preparatrio foram basicamente similares s transmitidas para reunio anterior. Reiterou-se a importncia de a delegao prestar particular ateno s propostas sobre equiparao de sionismo a racismo e substituio do termo Holocausto por holocaustos. A instruo sobre esses temas era clara: o Brasil deveria posicionar-se contra tais propostas, que se desviavam claramente dos objetivos da Conferncia Mundial. No que se refere ao tema da reparao, a delegao deveria apoiar a incluso nos documentos de percepo favorvel ao tratamento dessa questo no plano das polticas pblicas207.
Cf. Telegrama nmero 1005 (reservado) da Misso Permanente junto ONU, em Genebra, datado de 7/6/2001, par. 14. 206 Ibidem, par. 15. 207 Cf. Despacho Telegrfico nmero 704 para a Misso do Brasil junto ONU, em Genebra, datado de 1/8/2001, pars. 2 e 3.
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Em reunio do bureau do Comit Preparatrio, realizada dias antes do incio da III reunio preparatria, a presidenta do Comit solicitou a trs delegaes que realizassem consultas informais sobre alguns dos temas mais controversos da Conferncia. frica do Sul coube a tarefa de realizar consultas sobre os temas relativos ao Oriente Mdio; ao Mxico, sobre o captulo relativo a vtimas; e ao Brasil, sobre os pargrafos referentes questo da compensao histrica. As consultas deveriam ser abertas e teriam como objetivo definir alternativas que pudessem ser apresentadas ao Comit Preparatrio em sua prxima sesso. Visavam a facilitar a busca de consenso a respeito dos temas, sem caracterizar, no entanto, negociao entre os Estados. Os resultados dessas consultas foram transmitidos Mesa diretora do Comit Preparatrio pouco antes do incio da III reunio. A delegao do Mxico reportou que se havia evidenciado preferncia majoritria em centrar as discusses sobre vtimas nos fundamentos para a discriminao definidos no artigo 1 da Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial. No mesmo sentido, favorecia-se majoritariamente o limite da lista de fatores de discriminao mltipla ou agravada. Com relao proposta de uso da expresso indivduos e grupos que so vtimas de, afetados por ou vulnerveis a racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata, a maioria dos Estados consultados preferiu o uso simplesmente da expresso vtimas. A delegao da frica do Sul informou que as consultas sobre a questo do Oriente Mdio, de que participou Israel, indicavam a existncia de alguma flexibilidade por parte das delegaes dos pases rabes no sentido de apoiar o uso de Holocausto, com a retirada da expresso holocaustos, assim como do fraseado que caracterizava o sionismo como racismo. A condio seria que se inclusse no texto meno situao dos palestinos nos territrios rabes ocupados por Israel. A delegao do Brasil realizou consultas informais com a participao de representantes das Misses da Blgica, em nome da Unio Europeia, Holanda, Itlia, Frana, Canad, Austrlia, Japo, frica do Sul, Barbados, Guatemala, Mxico, Chile e Paraguai. A delegao da Blgica manifestou a impossibilidade de a UE aceitar a utilizao do termo desculpas (apologies), uma vez que implicava o reconhecimento de culpa pela ocorrncia de fatos passados e de uma correspondente
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responsabilidade por sua reparao. No mesmo sentido, o delegado da Itlia disse que a Unio Europeia estaria disposta a considerar o emprego dos termos reconhecimento (acknowledgement), lamento (regret) ou condenao (condemnation). Em reao a essas observaes, as delegaes do Brasil, Barbados e frica do Sul propuseram como alternativa que se utilizasse a figura de um pedido de desculpa do conjunto da comunidade internacional s vtimas de racismo em todo o mundo. Contudo, essa proposta no foi aceita pelos pases do Grupo da Europa Ocidental, sob a alegao de que a frmula manteria aberta a possibilidade de que indivduos ou grupos solicitassem, mesmo no plano nacional, reparaes financeiras por atos passados de racismo. A delegao sul-africana manifestou ter flexibilidade para considerar a adoo da expresso lamento coletivo. Diante da falta de consenso em torno do tema, a delegao brasileira props que se constitusse pequeno grupo, integrado por Brasil, Canad e frica do Sul, encarregado de estudar alternativas de redao que permitissem utilizar a expresso desculpas sem incorrer em implicaes legais no mbito nacional dos Estados no referente a responsabilidades de indenizao financeira de pessoas ou grupos por fatos passados. A proposta foi aceita por todas as delegaes que participaram das consultas. As propostas do Grupo Africano de criao de fundos destinados reparao de pases e grupos de pessoas vtimas histricas de racismo foram rejeitadas pelas delegaes de Blgica, Canad, Holanda e Austrlia. Segundo a Blgica, tais iniciativas j teriam sido implementadas pelos pases desenvolvidos em diversos Estados africanos sob a forma de ajuda ao desenvolvimento, com base no princpio da solidariedade internacional. Diante do impasse, a delegao brasileira props que se estudasse a possibilidade de tratar das propostas existentes mediante a desvinculao entre a adoo de medidas concretas como resultado da Conferncia Mundial e o reconhecimento por fatos passados208. Tal proposta contou com o apoio de frica do Sul, Mxico e Barbados, porm, foi rejeitada pela delegao da Austrlia, o que impediu o consenso.
208 Ou seja, segundo sugesto brasileira, eventual proposta de constituio de fundos especiais de desenvolvimento, no plano multilateral, seria apresentada como resultado do esforo conjunto da comunidade internacional na luta contra o racismo, e no como decorrncia de reconhecimento de culpa por parte de Estados especficos.
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A terceira reunio do Comit Preparatrio iniciou-se no dia 30/7/2001 e estendeu-se at o dia 10 de agosto de 2001. A menos de um ms do incio da Conferncia Mundial de Durban, eram profundas as divergncias entre Estados e Grupos Regionais em torno dos temas centrais do encontro. Ciente da importncia da reunio preparatria, em discurso pronunciado na cerimnia de abertura, a Alta Comissria para os Direitos Humanos recomendou aos Estados que demonstrassem flexibilidade e senso de equilbrio nas negociaes em torno das questes de maior sensibilidade. No que concerne aos temas relacionados ao passado, Mary Robinson sustentou que a Conferncia deveria contribuir para que os Estados entendam-se sobre o passado, a fim de mover-se adiante209. Reiterou, a propsito, a pertinncia de declarao do Secretrio-Geral da ONU, Kofi Annan, no sentido de que no serviria a nenhum propsito perder-se no passado ou desviar-se em recriminaes210. Antes do incio das negociaes, a presidente do Comit pde apresentar ao plenrio o resultado do trabalho do G-21 de reordenao dos textos da Declarao e do Plano de Ao, o que viria a permitir maior dinamizao do processo negociador. Com respeito ao mtodo de trabalho, a presidncia decidiu adotar o mesmo procedimento do II Comit Preparatrio. Constituram-se dois Grupos de Trabalho ou comits encarregados da elaborao do projeto de Declarao, sob a presidncia da Frana, e do projeto de Plano de Ao, presidido pelo Brasil. Informou ainda haver-se constitudo Grupo de Personalidades Eminentes, coordenado por Nelson Mandela, com o objetivo de prover liderana e inspirao aos participantes da Conferncia de Durban211. A primeira questo a suscitar controvrsia nos trabalhos da III reunio do Comit foi a relacionada aos chamados temas do passado. Inscritos no captulo que trata das fontes, causas, formas e manifestaes contemporneas de racismo, os pargrafos 11 e 21 do projeto de Declarao e 3, 8 e 197, entre outros, do Plano de Ao
Cf. Telegrama nmero 1397 da Misso Permanente junto ONU, em Genebra, datado de 7/8/2001, par. 3. No original em ingls: come to terms with the past in order to move forward. 210 Ibidem, par. 4. No original em ingls: to get lost in the past or to lapse into recrimination. 211 O grupo foi integrado ainda por Jimmy Carter, Mikhail Gorbatchev, Marti Ahtisaari, ex-Presidente da Finlndia, Roger Etchegaray, Cardeal e ex-presidente do Conselho Pontifcio de Justia e Paz, e Gareth Evans, ex-Primeiro-Ministro da Austrlia. As trs ltimas personalidades viriam a reunir-se em Genebra durante o perodo de realizao da III Reunio do Comit Preparatrio.
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tiveram sua discusso suspensa durante a primeira semana diante da intransigncia do Grupo da Europa Ocidental em aceitar reconhecer a escravido, o trfico de escravos, o colonialismo e o apartheid como causas histricas importantes do racismo. Tampouco aceitou a caracterizao de africanos, afrodescendentes, descendentes de asiticos e indgenas como vtimas passadas e contemporneas de racismo. Por solicitao da presidncia, a delegao brasileira retomou a funo, iniciada pela Misso do Brasil em Genebra, de coordenao do grupo de consultas informais sobre o tema. Apesar dos esforos empreendidos pelo Brasil, a proposta formulada pela Unio Europeia no contribuiu para o alcance de linguagem consensual. No texto sugerido pelos europeus, a comunidade internacional simplesmente deplorava profundamente o sofrimento humano causado pela escravido e pelo trfico de escravos, reconhecia que seus efeitos perduravam at hoje e condenava essas prticas em suas formas passada e presente. Quanto ao colonialismo, o texto dilua seu tratamento ao reconhecer apenas que alguns aspectos do colonialismo causaram imenso sofrimento. A delegao brasileira secundada por diversas outras delegaes considerou a proposta europeia inadequada, mesmo porque no inclua qualquer pedido de desculpas pelas injustias histricas praticadas. De sua parte, o Grupo Africano rejeitou taxativamente a proposta da UE por no a considerar base sria para negociaes. Outra questo que gerou polarizao nos debates travados durante a III reunio foi a dos efeitos da globalizao no acirramento dos conflitos raciais e no aumento da excluso social. A Unio Europeia recusou-se a admitir qualquer meno aos efeitos nocivos da globalizao, o que levou suspenso da discusso do pargrafo 8 do projeto de Declarao. Tal posio levou o GRULAC a decidir ler, em plenrio, declarao na qual criticou abertamente a atitude do Grupo Europeu, que vinha demonstrando pouca vontade poltica de contribuir para o consenso em torno de temas fundamentais para a Conferncia de Durban. O tema indgena foi igualmente objeto de dissenso gerado pela posio negociadora assumida por duas delegaes europeias. A maior parte das delegaes havia apoiado proposta dos Estados Unidos de incluso de nota de p de pgina nos documentos de Durban que qualificava o uso da expresso povos indgenas. O texto proposto era
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idntico ao inserido na Declarao de Santiago212. Porm, a delegao do Reino Unido secundada pela delegao da Frana recusou-se a apoiar a proposta por entender que o uso, ainda que qualificado, da expresso povos indgenas implicaria o reconhecimento da existncia de direitos humanos coletivos. Na interpretao do delegado britnico, apenas os indivduos eram sujeitos do Direito Internacional dos Direitos Humanos. O delegado canadense em rara demonstrao pblica de oposio a posies defendidas por outra delegao ocidental contestou os argumentos britnicos. Lembrou que a Conveno 169 da OIT, alm de utilizar a expresso povos indgenas, consagrava o direito desses povos de gozar plenamente de direitos humanos, sem discriminao213. Recordou ademais que diferentes instrumentos internacionais, inclusive a Declarao e Plano de Ao de Viena, reconheceram a existncia de ao menos dois direitos humanos coletivos: o direito autodeterminao dos povos e o direito ao desenvolvimento214. Outro tema objeto de divergncias foi o relativo conformao da lista de vtimas e das bases do racismo e da discriminao mltipla ou agravada. As consultas informais conduzidas pelo Mxico no lograram superar o impasse havido na II reunio do Comit Preparatrio. Tal fato no impediu que o Brasil propusesse a incluso de novo pargrafo do Plano de Ao (novo 68), que tratava especificamente da orientao sexual como fator agravante para a discriminao de indivduos vitimados por manifestaes de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. O pargrafo proposto pelo Brasil dizia:
A nota dizia literalmente o seguinte: O uso da expresso povos neste documento no implica qualquer reconhecimento de direitos associados ao termo no Direito Internacional. Os direitos associados ao termo povos indgenas possuem significado vinculado a contexto especfico e so determinados de forma apropriada em negociaes multilaterais, cujos textos de declaraes lidam especificamente com tais direitos. 213 A Conveno 169 da OIT, adotada em 27/6/1989, trata dos Povos Indgenas e Tribais em Pases Independentes. O seu artigo 1.3 dispe: O uso do termo povos nesta Conveno no deve ser interpretado no sentido de ter implicao alguma no que se refere aos direitos que possam ser conferidos a esse termo no Direito Internacional. Por sua vez, o artigo 3 dispe: Os povos indgenas e tribais devero gozar plenamente dos direitos humanos sem obstculos nem discriminao. A referida Conveno foi ratificada pelo Brasil em 25/7/2003 e promulgada pelo Decreto 5.051, de 19/4/2004. 214 A divergncia no interior do Grupo da Europa Ocidental em torno da utilizao da expresso povos indgenas favorecia a posio negociadora do Grupo Latino Americano e Caribenho. Ao final, a Gr-Bretanha e a Frana acabariam flexibilizando suas posies.
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Insta os Estados e organizaes no governamentais a reconhecerem que indivduos que so vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata podem, em muitos casos, enfrentar discriminao baseada na orientao sexual; e convida os Estados, em consulta com organizaes no governamentais competentes, a desenvolverem, implementarem e aperfeioarem, quando apropriado, polticas e programas especficos destinados a enfrentar de forma efetiva esta forma de discriminao mltipla215.
Embora apoiada pelas delegaes de Argentina, Chile, Mxico, Canad, Unio Europeia e Austrlia, a proposta brasileira enfrentou forte oposio dos representantes de Paquisto, Egito e Ir. A delegada paquistanesa chegou a afirmar que sua delegao se oporia a que o texto brasileiro fosse submetido considerao do plenrio do Grupo de Trabalho responsvel pela redao do projeto de Plano de Ao. A delegao brasileira rechaou a ameaa paquistanesa, sob a alegao de que a iniciativa do Brasil havia reunido apoio preliminar de diversas delegaes. Alm disso, o delegado brasileiro aduziu que eventual acordo redacional sobre o tema em nada prejulgaria a futura negociao em plenrio sobre a lista de bases para a discriminao mltipla216. O tratamento da questo do sionismo, do Holocausto, do antissemitismo e da violncia nos territrios rabes ocupados por Israel foi objeto de reunio de consultas entre Chefes de Misso e delegados do GRULAC e dos pases da Liga rabe III reunio do Comit. O delegado do Mxico expressou a posio do GRULAC quanto importncia de que o tratamento das questes do Oriente Mdio no contexto da Conferncia de Durban se desse de forma equilibrada e na perspectiva dos direitos humanos. Porm, destoando da posio defendida pelo Mxico, o delegado de Cuba qualificou a ocupao israelense dos territrios palestinos como racista. E relativizou o horror da poltica
Cf. Telegrama nmero 1398 da Misso Permanente junto s Naes Unidas, em Genebra, datado de 7/8/2001, par. 20. 216 Ibidem, par. 21. Cabe observar que, em entrevista ao autor deste trabalho, Benedita da Silva, que integrou a delegao brasileira durante a III reunio do Comit Preparatrio, recordou haver apoiado a proposta brasileira de inserir a orientao sexual como um dos fatores agravantes da discriminao racial. Recordou a ento Vice-Governadora do Estado do Rio de Janeiro que, no mesmo dia em que a delegao brasileira apresentou a proposta de novo pargrafo 68 ao projeto de Plano de Ao, ela concedeu entrevistas a emissoras de rdio brasileiras, nas quais ressaltou a relevncia e o pioneirismo da iniciativa brasileira.
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nazista de extermnio do povo hebreu ao referir-se em sua interveno ao alegado Holocausto praticado na II Guerra contra os judeus217. Por sua vez, o delegado da Autoridade Palestina qualificou o Holocausto como massacre cometido por europeus contra europeus h cinquenta anos atrs218. Em sua opinio, outro holocausto estaria sendo cometido por Israel no Oriente Mdio. O delegado da Sria reiterou essas acusaes e qualificou de racista e segregacionista a poltica israelense de ocupao de territrios palestinos219. Na linha das instrues transmitidas pela Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, o delegado brasileiro lembrou que o Brasil continuava a claramente apoiar a causa palestina em vrios foros das Naes Unidas, inclusive na CDH, em distintas ocasies. No contexto da Conferncia de Durban, ressaltou que o Governo brasileiro considerava que poderiam ser incorporados aos documentos alguns elementos que contribussem para reduzir as tenses e evitar a exacerbao do conflito. Para tanto, seria indispensvel que se evitasse dar ao tema tratamento politizado que ultrapassasse o escopo dos objetivos da Conferncia. Anunciou o delegado brasileiro que o Brasil se oporia terminantemente aprovao de pargrafos que buscassem equiparar o sionismo ao racismo, em consonncia com posio j adotada pelas Naes Unidas desde 1991. Quanto expresso Holocausto, afirmou que o Brasil considerava que o termo possua significado histrico especfico, inclusive na rea dos direitos humanos. Deixou claro que a delegao brasileira se oporia a quaisquer propostas de pluralizao da palavra Holocausto e de revisionismo histrico de fatos relacionados ao extermnio de judeus pelos nazistas na II Guerra, embora estejamos dispostos a considerar alguma outra palavra, possivelmente rabe, que possa designar adequadamente os sofrimentos atuais do povo rabe220. Apesar das profundas divergncias quanto a alguns dos temas centrais, sensveis e decisivos para o xito da Conferncia Mundial221, nos
Ibidem, par. 24. Ibidem, par. 25. 219 Ibidem, loc. cit. 220 Ibidem, par. 26. 221 Ao final da III reunio do Comit Preparatrio, havia-se mostrado parcialmente infrutfero o esforo de coordenao informal de Brasil, Mxico e frica do Sul. Isso tanto se observou na temtica do passado quanto nas do Oriente Mdio e da lista de vtimas e bases para a discriminao. Nos trs casos, a falta de flexibilidade negociadora de diferentes atores impediu
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ltimos dias da III reunio do Comit Preparatrio, graas aos esforos empreendidos pelas presidncias do Comit e dos Grupos de Trabalho sobre a Declarao e o Plano de Ao, foi possvel avanar na redao de diversas questes. No GT sobre o projeto de Declarao, concluiu-se a leitura de seus 131 pargrafos operativos, dos quais foram adotados cerca de 60. Com relao ao projeto de Plano de Ao, foram adotados 85 pargrafos, eliminados 22, enquanto outros 29 foram mantidos sob anlise222. Ao final da III reunio, registravam-se considerveis avanos na discusso dos pargrafos adotados nos dois Grupos de Trabalho, os quais constituam, na avaliao da delegao brasileira, bases slidas para o sucesso das negociaes sobre os temas a serem consensuados em Durban223. Dentre os exemplos de consenso alcanado poder-se-iam mencionar: a importncia de que injustias cometidas no passado fossem levadas em considerao na anlise de fenmenos contemporneos vinculados ao racismo; a existncia de indivduos e grupos particularmente vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata; o reforo dos princpios da igualdade e da no discriminao consagrados nos principais instrumentos internacionais de direitos humanos; a insero da perspectiva de gnero em polticas destinadas eliminao do racismo e da discriminao racial; e a necessidade da implementao de polticas de combate a problemas decorrentes de desigualdade em escala global. 2.5. O processo preparatrio do Brasil O processo preparatrio do Brasil para a Conferncia Mundial de Durban intensificou-se aps a realizao da primeira reunio do Comit Preparatrio Internacional em maro de 2.000224. Em setembro daquele
tratamento equilibrado e construtivo de alguns dos pargrafos pertinentes. Cf. Telegrama nmero 1427 (reservado) da Misso Permanente junto ONU em Genebra, datado de 10/8/2001, par. 2. 222 Alm disso, cerca de 90 pargrafos do projeto de Plano de Ao no haviam sido lidos e negociados pelo Grupo de Trabalho. 223 Ibidem, par. 3. 224 Em maro de 2000, durante a primeira reunio do Comit Preparatrio, a delegao do Brasil comunicou ao Secretariado da Conferncia a deciso do Estado brasileiro de no sediar o evento regional preparatrio. O fato provocou duras crticas de representantes de ONGs brasileiras (majoritariamente do Movimento Negro) presentes a Genebra. Recorde-se que o Governo brasileiro, juntamente com os do Ir e do Senegal, havia-se candidatado oficialmente
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ano, criou-se o Comit Nacional Preparatrio, cuja funo era difundir e discutir, no plano interno, os temas da Conferncia Mundial, o que fez de forma ampla e participativa. Cabia-lhe tambm elaborar o relatrio nacional para aquele encontro mundial, esforo do qual resultou amplo diagnstico sobre a questo racial no Brasil, e enunciar propostas para a erradicao da discriminao racial no Pas. Ao Comit competia, por fim, sugerir medidas corretivas com vistas a assegurar a promoo da igualdade tanto no Brasil quanto no exterior. Nos meses subsequentes seriam realizados, em diversas cidades do Pas, seminrios e pr-conferncias destinados a difundir o conhecimento sobre os objetivos da Conferncia e subsidiar os trabalhos do Comit Nacional. O processo de preparao culminaria com a realizao, de 6 a 8 de julho de 2001, no Rio de Janeiro, da I Conferncia Nacional contra o Racismo e a Intolerncia. 2.5.1. O Comit Nacional Preparatrio: constituio, natureza e posies O Comit Nacional Preparatrio foi institudo por meio de Decreto Presidencial publicado no Dirio Oficial do dia 9/9/2000, com composio paritria que inclua representantes governamentais e no governamentais. Em sua vertente interministerial, seus membros pertenciam ao Itamaraty e aos Ministrios da Educao, Sade, Trabalho e Emprego, Desenvolvimento Agrrio, Planejamento, Oramento e Gesto,
para sediar as respectivas Conferncias Regionais Preparatrias, tal como consta da resoluo CDH 2000/14, de 17/4/2000, que agradeceu aos Governos do Brasil, Ir e Senegal, assim como ao Conselho da Europa, pelo oferecimento para sediarem os encontros preparatrios regionais. Logo, era legtima a expectativa de entidades da sociedade civil brasileira e de integrantes do Alto Comissariado para os Direitos Humanos da ONU de que o encontro regional das Amricas viesse a realizar-se no Brasil. Ao optar por no sediar o evento, o Governo brasileiro sustentou que a deciso decorria de fatores logsticos e, sobretudo, da necessidade de melhor organizar o processo preparatrio nacional para a Conferncia Mundial. Apesar do impacto negativo da deciso, a criao do Comit Nacional Preparatrio geraria nova dinmica no dilogo entre a sociedade civil e o Estado brasileiro sobre os temas da Conferncia. Aos poucos, os representantes das organizaes no governamentais perceberam que a importncia atribuda pelo Governo brasileiro aos temas centrais da Conferncia Mundial era real e concreta. Gerou-se progressivamente um clima de confiana entre os representantes do Estado e da sociedade civil que atuaram no processo preparatrio para Durban, tal situao nova resultando da aumentada e intensificada transparncia com que o Comit dialogou com diferentes segmentos da sociedade, em diversos Estados da Federao, sobre matrias vinculadas ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata vigentes no Brasil.
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alm de representantes da Presidncia da Repblica, da Secretaria de Estado de Assistncia Social, do Conselho do Programa Comunidade Solidria, do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), do Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI), da Fundao Cultural Palmares e da Fundao Nacional do ndio (FUNAI), sob a presidncia do Secretrio de Estado dos Direitos Humanos, Embaixador Gilberto Saboia. Ademais, contava com 14 representantes, sete de movimentos sociais e sete outros de organizaes no governamentais. Foram igualmente convidados a participar do Comit o Ministrio Pblico Federal e as Comisses de Direitos Humanos e de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Cmara dos Deputados. O Comit Nacional Preparatrio foi instalado no dia 18/10225. J na primeira sesso de trabalho do Comit Nacional iniciou-se dilogo preliminar sobre os temas da Conferncia Mundial. Vrios representantes
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Seus membros governamentais eram Vilmar Faria, assessor-chefe da Assessoria Especial do Gabinete da Presidncia da Repblica, Wanda Engel, Secretria de Estado da Assistncia Social, Carlos Moura, Presidente da Fundao Cultural Palmares, Marco Antnio Diniz Brando (a quem sucedeu Hildebrando Tadeu Valadares), Diretor-Geral do Departamento de Direitos Humanos e Temas Sociais do Itamaraty, Carlos Henrique Cardim, Diretor do Instituto de Pesquisa em Relaes Internacionais, Carlos Alberto Ribeiro Xavier, assessor especial do Ministrio da Educao, Cludio Duarte da Fonseca, Secretrio de Polticas de Sade do Ministrio da Sade, Maria Helena Gomes dos Santos, Chefe da Assessoria Internacional do Ministrio do Trabalho e Emprego, Sebastio Azevedo, presidente do INCRA, Roberto Borges Martins, presidente do IPEA, Ricardo Paes de Barros, Diretor de Estudos Sociais do IPEA, Teresa Lobo, do Conselho do Programa Comunidade Solidria, e Glnio Alvarez, presidente da FUNAI. Os representantes da sociedade civil eram: Benedita da Silva, Vice-Governadora do Estado do Rio de Janeiro, reverendo Antnio Olmpio de SantAnna, do Conselho Mundial de Igrejas, Azelene Kaingang, do Conselho de Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Brasil, Cludio Nascimento, da Associao Brasileira de Gays, Lsbicas e Travestis, Dom Glio Felcio, Bispo Auxiliar de Salvador, Hlio de Souza Santos, professor universitrio e economista, Hdio Silva, advogado e consultor do Centro de Estudos e Relaes do Trabalho, rabino Henry Sobel, presidente do Rabinato da Congregao Israelita Paulista, Ivete Alves de Sacramento, reitora da Universidade do Estado da Bahia, Ivanir dos Santos, presidente do Conselho de Articulao de Populaes Marginalizadas, Roque de Barros Laraia, professor universitrio e antroplogo, e Sebastio Alves Manchinery, da Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira. Como representantes das Comisses de Direitos Humanos e de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Cmara dos Deputados integravam-no, respectivamente, os deputados Nelson Pellegrino e Luiz Alberto Silva. Como representante do Ministrio Pblico Federal, a Subprocuradora Geral da Repblica e Procuradora Federal dos Direitos do Cidado, Maria Eliane Menezes de Faria. O Itamaraty sediou diversas reunies do Comit e organizou, por meio do IPRI, trs seminrios em diferentes estados brasileiros. Sua participao nos trabalhos do Comit Nacional foi relevante tanto no aspecto logstico quanto no substantivo. Ao longo de todo o processo de preparao nacional, o Departamento de Direitos Humanos e Temas Sociais
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do Movimento Negro sublinharam sua expectativa de que o relatrio nacional viesse a contemplar no apenas medidas programticas, mas aes concretas a serem tomadas pelo Governo federal antes mesmo da Conferncia da frica do Sul. Manifestaram-se a favor da realizao de evento nacional que discutisse abertamente a situao da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia no Brasil. Em encontro seguinte, representantes de rgos governamentais expuseram medidas especficas implementadas em suas reas destinadas ao combate ao racismo, discriminao racial e intolerncia, dentre as quais: a reviso do contedo dos livros didticos recomendados pelo MEC; programa de educao indgena com a participao de 1.600 professores, que comeava a ser reproduzido entre os remanescentes de quilombos; polticas pblicas de sade voltadas especificamente para grupos raciais ou tnicos, como a populao negra (caso da anemia falciforme) e indgena; o programa Brasil, Gnero e Raa destinado promoo da igualdade de oportunidade no trabalho; a instituio da figura do Procurador Federal dos Direitos do Cidado, criada pela Lei Orgnica do Ministrio Pblico Federal, de 1993; e programa de pesquisas e anlises estatsticas do IPEA com vis racial, de forma a subsidiar o diagnstico e a formulao de polticas sobre o assunto. Apesar dessas e das demais aes desenvolvidas pelo Governo federal, parte dos integrantes do Comit Nacional alegava que iniciativas pontuais do Estado no eram suficientes para enfrentar eficazmente as razes do problema da desigualdade racial e da intolerncia no Brasil. Para representantes do Movimento Negro e dos povos indgenas, o processo preparatrio para a Conferncia Mundial de Durban era visto como oportunidade nica para a insero dos temas do combate discriminao e da promoo da igualdade racial como itens prioritrios da agenda poltica nacional226. Por essa razo, os trabalhos do Comit Nacional em preparao para o encontro mundial da frica do Sul serviram para aprofundar as discusses em torno de assuntos circunscritos ao temrio da Conferncia. No caso
do Itamaraty manteve dilogo fluido e transparente com a sociedade civil e os demais rgos governamentais, em perfeita coordenao com a Secretaria de Estado dos Direitos Humanos. 226 Essa afirmativa foi feita ao autor pelo senhor Ivanir dos Santos, presidente do Conselho de Articulao de Populaes Marginalizadas. A lder indgena Azelene Kaingang sustentou a mesma tese em entrevista ao autor.
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especfico dos afrodescendentes, parte das reivindicaes apresentadas pelos seus representantes originava-se de documento intitulado Por uma Poltica Nacional de Combate ao Racismo e Discriminao Racial, entregue ao Presidente da Repblica no dia 20 de novembro de 1995 por ocasio da Marcha Zumbi contra o Racismo, pela Cidadania e a Vida, que reuniu milhares de pessoas na capital federal. A manifestao resultou na criao, no mesmo dia, do Grupo de Trabalho Interministerial da Populao Negra (GTI Populao Negra), cuja misso foi realizar estudos e propor medidas para a promoo da igualdade racial227. Os representantes dos povos indgenas enxergavam no processo preparatrio para a Conferncia Mundial oportunidade para denunciar a excluso social e cultural que atingia os indgenas brasileiros, bem como a invisibilidade da discriminao tnico-racial de que eram vtimas. Os representantes indgenas foram incisivos na defesa da utilizao, nos documentos de Santiago, Genebra e Durban, da expresso povos indgenas, em lugar de populaes indgenas, terminologia tradicionalmente empregada pela FUNAI e pelo Estado brasileiro.
O GTI Populao Negra foi composto por colegiado de oito representantes da sociedade civil (provenientes do Movimento Negro) e oito representantes do Estado. Organizou-se em 16 reas (Informao-quesito cor; trabalho e emprego; comunicao; educao; relaes internacionais; terra remanescentes de quilombos; polticas de ao afirmativa; mulher negra; racismo e violncia; sade; religio; cultura negra; esportes; legislao, estudo e pesquisa; e assuntos estratgicos). Apesar das expectativas geradas pela criao do GTI, seu destino foi assemelhado ao de seus antecessores estaduais e municipais. Em boa medida, os parcos resultados alcanados pelo GTI (que teve como coordenadores dois importantes militantes do Movimento Negro, o advogado Carlos Moura e o acadmico Hlio Santos) podem ser creditados a um conjunto de razes: definies genricas de seus objetivos; graves problemas de financiamento e, acima de tudo, falta de peso poltico na estrutura do Estado. Ainda assim, registra entre seus principais logros a reavaliao dos livros didticos distribudos a alunos do ensino fundamental de todo o pas, com a eliminao de esteretipos racistas; a elaborao de proposta de Poltica de Sade para a Populao Negra; a incluso do quesito raa/cor (amarela, branca, indgena, parda e negra) nos formulrios oficiais, nacionalmente padronizados, de Declarao de Nascidos Vivos e Declarao de bitos; a promoo de eventos destinados formao de multiplicadores no combate discriminao no mercado de trabalho; a elaborao de proposta de criao, no mbito do Ministrio do Trabalho e Emprego, do Grupo de Trabalho para a Eliminao da Discriminao no Emprego e na Ocupao. Na leitura crtica de Roberto Martins, o GTI produziu resultados muito aqum do esperado pela sociedade civil em razo do desdm brasileiro pela desigualdade racial. Para o ex-presidente do IPEA, logo ficou evidente que a maior parte dos ministrios e das agncias governamentais envolvidas encaravam o GTI Populao Negra mais como um aborrecimento do que como uma prioridade. Cf. MARTINS, Roberto. Desigualdades Raciais e Polticas de Incluso Racial: um sumrio da experincia brasileira recente, Santiago do Chile, CEPAL, abril de 2004, p. 60.
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Ressalte-se que a Constituio de 1988, em seu ttulo VIII (Da Ordem Social), captulo VIII (Dos ndios), trata dos direitos dos povos originrios brasileiros em dois artigos e sete incisos. A terminologia utilizada pelo legislador constituinte foi: ndios e grupos indgenas. Refere-se ainda a Constituio a comunidades e organizaes indgenas. Para Azelene Kaingang, em entrevista ao autor, a defesa do uso da expresso povos no estava associada a qualquer reivindicao presente ou futura relativa autodeterminao, mas sim consagrao de terminologia que melhor retratava o conjunto de comunidades herdeiras de um mesmo processo histrico, que falam lnguas originrias e compartilham formao cultural assemelhada. Para a representante do povo Kaingang, o fundamento dessa reivindicao era a prpria Constituio de 1988 que, pela primeira vez em nossa histria, reconheceu aos ndios direitos permanentes organizao social, lnguas, tradies e s terras tradicionalmente ocupadas. Os demais setores da sociedade civil representados no Comit Nacional defendiam outros interesses especficos, como a luta contra a intolerncia religiosa e o antissemitismo, o respeito diversidade tnico-cultural de minorias e a denncia da discriminao fundada na orientao sexual. Nesses campos, destacavam-se, respectivamente, representantes de religies afro-brasileiras, da comunidade judia, da minoria cigana e de homossexuais, bissexuais, travestis e transexuais. Mas, em ltima instncia, todos buscavam utilizar-se da visibilidade proporcionada pelo processo preparatrio para a Conferncia de Durban para tornar pblica a denncia do quadro de discriminao vigente no Brasil. Visavam ainda a influenciar as posies a serem defendidas pela delegao oficial brasileira na frica do Sul e as polticas pblicas de promoo da igualdade e combate discriminao que gostariam de ver implementadas no plano interno. 2.5.2. Os estudos do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Uma das mais importantes contribuies para os trabalhos do Comit Nacional Preparatrio originou-se de estudos e indicadores produzidos pelo IPEA, em 2000 e 2001, sobre o quadro real de desigualdade racial vigente no Brasil que vitimava os afrodescendentes. A produo, por rgo oficial do Governo federal, de dados e anlises desagregados
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por raa conferiu preciso estatstica e credibilidade ao diagnstico produzido pelo Comit sobre a desigualdade racial no Pas e s propostas destinadas utilizao especfica por parte da delegao brasileira durante as negociaes dos documentos preliminares e finais de Durban. Os mais importantes estudos produzidos pelo IPEA no contexto do processo preparatrio para a Conferncia Mundial foram de autoria dos pesquisadores Sergei Soares e Ricardo Henriques. Em novembro de 2000, o pesquisador Sergei Soares publicaria estudo sobre o perfil da discriminao no mercado de trabalho. Segundo Soares, os homens negros receberiam algo em torno de 5% a 20% menos do que os homens brancos, sendo que esse diferencial cresce com a renda do homem negro228. Os homens negros perderiam algo em torno de 10% por trabalharem ou terem vnculo com o mercado de trabalho inferiores aos dos homens brancos. O restante do preo da cor seria pagamento pela discriminao sofrida nos anos formativos. Ou seja, para o pesquisador, na escola, e no no mercado de trabalho, que o futuro de muitos negros selado229. De acordo com as estatsticas analisadas por Sergei Soares, as mulheres brancas sofreriam discriminao apenas na etapa da formao de salrios. Os homens negros sofreriam principalmente devido sua qualificao, mas tambm no processo de insero no trabalho/emprego e em termos de salrio percebido. Por sua vez, as mulheres negras arcariam com o nus da discriminao de cor e de gnero e ainda mais um pouco, sofrendo a discriminao setorial-regional-ocupacional mais do que os homens da mesma cor e as mulheres brancas230. Em suas concluses, Sergei Soares observou existir uma viso do que seja o lugar do negro na sociedade, que de exercer um trabalho manual, sem fortes requisitos de qualificao em setores industriais pouco dinmicos. Para o pesquisador, se o negro ficar no lugar a ele alocado, sofrer pouca discriminao. Mas, se porventura tentar ocupar um lugar ao sol, sentir todo o peso das trs etapas da discriminao sobre as costas231. Em vista dessa realidade, o pesquisador defendeu a adoo de polticas pblicas de ao afirmativa pelo Estado brasileiro. Em sua
SOARES, Sergei. Perfil da Discriminao no Mercado de Trabalho homens negros, mulheres brancas e mulheres negra, Braslia, IPEA, Texto para Discusso nmero 769, 2000, p. 23. 229 Ibidem, loc. cit. 230 Ibidem, loc. cit. 231 Ibidem, p. 24. As trs etapas da discriminao a que se refere o pesquisador so: qualificao, insero e salrio.
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anlise, se a sociedade restringe o acesso de negros boa educao e aos bons postos de trabalho, ento cabe ao poder pblico garantir esse acesso, principalmente em termos educacionais232. Em julho de 2001, o pesquisador do IPEA Ricardo Henriques publicaria estudo intitulado Desigualdade Racial no Brasil: Evoluo das Condies de Vida na Dcada de 90, que provocaria importante impacto nas posies defendidas por representantes do Movimento Negro no mbito do Comit Nacional233. Isso decorreu das evidncias reveladas a partir da anlise crtica dos novos dados estatsticos, e do fato de que o estudo tinha a chancela de respeitado rgo governamental234. A primeira observao do estudo do IPEA dizia respeito dimenso da pobreza e da desigualdade no Brasil. Segundo o pesquisador, em 1999, 54 milhes dos brasileiros eram pobres, dos quais 22 milhes indigentes. O carter excepcional da magnitude da desigualdade de renda brasileira decorria do fato de que, comparada mdia da desigualdade vigente em pases com nveis de renda per capita similares naquele ano, o Brasil deveria ter cerca de 10% de pobres, e no 34%. A estabilidade estrutural dessa desigualdade ao longo do tempo fez com que o fenmeno passasse a ser encarado pela sociedade como algo natural235. Para Ricardo Henriques, a naturalizao da desigualdade engendrou no seio da sociedade civil resistncias tericas, ideolgicas e polticas para identificar o combate desigualdade como prioridade de polticas pblicas236. Buscar desconstruir essa naturalizao da desigualdade era uma das tarefas centrais no esforo de construo de uma sociedade mais justa e democrtica. Para o pesquisador do IPEA, discutir a desigualdade no Brasil implicava obrigatoriamente incorporar a questo da desigualdade racial como elemento central do debate. Em suas palavras, a compreenso das
Ibidem, loc. cit. HENRIQUES, Ricardo. Desigualdade Racial no Brasil: Evoluo das Condies de ida na Dcada de 90, Braslia, IPEA, Texto para Discusso nmero 807, 2001. 234 Estudos acadmicos anteriores j haviam traado diagnstico profundo da dimenso da desigualdade racial no Brasil, sobretudo, no que diz respeito situao do negro brasileiro. O ineditismo estava na produo de diagnstico e anlise sobre a desigualdade racial por rgo do Estado. Cf. HASENBALG, Carlos. Discriminao racial e desigualdades raciais no Brasil, Rio de janeiro, Graal, 1979 e HASENBALG, Carlos e SILVA, Nelson do Valle. Estrutura Social, Mobilidade e Raa, Rio de Janeiro, Vrtice, Iuperj, 1998. 235 HENRIQUES, Ricardo, op. cit. 2001, p. 1. 236 Ibidem, loc. cit.
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circunstncias econmicas e sociais da desigualdade entre brasileiros brancos e brasileiros afrodescendentes apresenta-se como elemento central para se construir uma sociedade democrtica, socialmente mais justa e economicamente eficiente237. Em anlise sobre a composio racial da pobreza brasileira, Henriques observou que, em 1999, os negros representavam 45% da populao brasileira, mas correspondiam a 64% da populao pobre e 69% da populao indigente. Os brancos, que compunham 54% da populao total, representavam apenas 36% dos pobres e 31% dos indigentes. Portanto, para o pesquisador, alm do inaceitvel padro da pobreza no pas, constatamos a enorme sobrerepresentao da pobreza entre negros brasileiros238. E esse padro de pobreza permaneceu estvel ao longo do tempo, em especial ao longo da dcada de 1990. O estudo analisou ainda a incidncia de pobreza a partir de recorte que contemplava simultaneamente raa, gnero e faixa de idade para demonstrar a existncia de ntida hierarquia de discriminao no interior da pobreza. Neste caso, os nmeros evidenciaram a intensidade relativa da sobrerepresentao da pobreza entre a populao negra em todas as faixas de idade. Com relao ao campo da educao, o pesquisador demonstrou que, apesar da melhoria nos nveis mdios de escolaridade de brancos e negros ao longo do sculo, o padro de discriminao, entendido como a diferena de escolaridade dos brancos em relao aos negros, manteve-se estvel entre as geraes. Sobre esse aspecto da desigualdade racial, assinalou Ricardo Henriques:
No universo dos adultos observamos que filhos, pais e avs de raa negra vivenciaram, ao longo do sculo XX, em relao aos seus contemporneos da raa branca, o mesmo diferencial racial expresso em termos de escolaridade. Reconhecendo a importncia da educao na constituio da subjetividade e da identidade individual, inferimos com facilidade o nus para a populao negra e para a sociedade como um todo da manuteno desse padro de desigualdade239.
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Ibidem, p. 2. Ibidem, p. 10. Ibidem, p. 46.
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O pesquisador analisou ainda as dimenses socioeconmicas da discriminao no mercado de trabalho, na esfera do trabalho infantil, nas condies habitacionais e no consumo de bens durveis. Em todas elas observou-se, de modo recorrente, a existncia de diferenas entre brancos e negros, com desvantagem destes. Mais ainda, esse padro de pobreza permaneceu estvel ao longo do tempo, mesmo durante a dcada de 1990, resistindo inclusive s melhorias observadas na maioria dos indicadores de vida do pas240. Em outras palavras, apesar dos avanos nas condies de vida da populao brasileira, os nveis histricos de desigualdade racial no foram alterados. Na concluso do estudo, Ricardo Henriques ressaltou que, embora no fosse sua inteno inicial formular propostas concretas de polticas pblicas para o enfrentamento da desigualdade no Brasil, os resultados encontrados eram suficientemente contundentes para lev-lo a sugerir a necessidade de se desenvolverem polticas pblicas dirigidas preferencialmente aos negros brasileiros: polticas de incluso social e econmica com preferncia racial, polticas de ao afirmativa, que contribuam para romper com nossa excessiva desigualdade241. Em entrevista ao autor deste trabalho, o professor Roberto Martins afirmou ter sido extremamente importante o fato de o IPEA ter comeado a produzir e a divulgar sistematicamente e, pela primeira vez com a chancela oficial, estatsticas demogrficas econmicas e sociais desagregadas por raa, tornando claros e irrefutveis estatisticamente medidos os abismos existentes entre brancos e negros no Brasil. Segundo o professor Roberto Martins, a iniciativa do IPEA gerou um padro que seguido atualmente por vrios organismos produtores de estatsticas e informaes, entre os quais se inclui o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)242. 2.5.3. O processo de consulta sociedade civil: os seminrios e a Conferncia Nacional Em abril de 2000, a Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas aprovou resoluo em que solicitou aos Estados que, no processo
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Ibidem, p.47. Ibidem, loc. cit. Roberto Martins, entrevista ao autor deste trabalho.
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de preparao para a Conferncia Mundial de Durban, identificassem tendncias, prioridades e obstculos que enfrentavam em nvel nacional e regional, e formulassem recomendaes especficas a serem executadas no futuro com vistas a combater o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata. Recomendou, ainda, que os processos nacionais e regionais de preparao envolvessem campanhas de informao e sensibilizao da opinio pblica com relao aos objetivos da Conferncia Mundial243. Em atendimento a essas recomendaes, o Comit Nacional Preparatrio organizou, em cooperao com o Instituto de Pesquisas de Relaes Internacionais (IPRI) e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPQ), trs seminrios, tambm denominados pr-conferncias, nas cidades de So Paulo, Salvador e Belm destinados a colher impresses e opinies de acadmicos e especialistas de diferentes reas, assim como a debater com estudantes e representantes da sociedade civil os problemas referentes a alguns dos temas da Conferncia de Durban. A pauta e a agenda dos debates foram as mesmas, uma vez que a inteno do Comit Nacional era identificar como esses temas eram tratados em diferentes regies do Brasil. Na avaliao do Embaixador Saboia, a partir dos resultados dos encontros seria possvel compor um quadro amplo, ainda que parcial, das diferentes formas em que, no Brasil, se manifestam o racismo e a intolerncia244. Busca-se abaixo resumir as principais intervenes realizadas durante os seminrios, com o intuito de aprofundar o marco terico de algumas das posies que viriam a ser defendidas pela delegao brasileira na Conferncia Regional de Santiago e na Conferncia Mundial. O primeiro seminrio realizou-se em So Paulo, no dia 6 de novembro de 2000. A exposio de Luciano Mariz Maia, Procurador Regional da Repblica, foi intitulada Direitos das Minorias tnicas. O autor evidenciou a existncia de um conjunto de direitos, no plano jurdico internacional e interno, que assegura proteo s minorias tnicas, lingusticas e religiosas. Apesar dessas garantias, o Procurador Federal
UNITED NATIONS, Commission on Human Rights, Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, Resolution 2000/14, 17/4/2000, pars. 60-61. 244 SABOIA, Gilberto e GUIMARES, Samuel Pinheiro (org.), Anais de Seminrios Regionais Preparatrios para a Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata, Braslia, Ministrio da Justia, 2001, Prefcio.
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observou que operadores do direito245 demonstravam dificuldade e, em alguns casos, resistncia para compreender as caractersticas culturais das minorias e reconhecer seu direito proteo especial por parte do Estado. Em sua interveno sobre a discriminao racial no Brasil, Hlio Santos afirmou que de todas as grandes questes nacionais nenhuma outra to dissimulada quanto a racial em nosso pas246. Para Santos, o negro no est ausente apenas dos meios de comunicao em geral, mas tambm no comparece como entidade importante da vida nacional247. O economista tratou da discriminao racial no campo do trabalho e da educao, assim como da violncia que vitima negros no Brasil. Em suas concluses, defendeu a adoo de polticas pblicas de incluso e promoo da igualdade como forma de reverso da dvida social do Estado brasileiro para com a populao negra248. No dia 10 de novembro, realizou-se em Manaus o segundo seminrio regional preparatrio para a Conferncia Mundial. Marco Antnio Diniz Brando, ento Diretor-Geral do Departamento de Direitos Humanos e Temas Sociais do Itamaraty, tratou do papel da diplomacia no combate ao racismo. Assinalou inicialmente que o combate ao racismo e discriminao racial era uma preocupao relativamente recente dos governos no plano internacional, uma vez que nascida no ps-guerra com a criao das Naes Unidas. Em sua interpretao, uma das razes pelas quais a diplomacia brasileira se empenhou pelo desenvolvimento de normas internacionais de combate ao racismo foi o fato de o princpio da igualdade racial ser um dos fundamentos constitucionais do Brasil. Para o diplomata brasileiro, o advento da chamada Lei Afonso Arinos, em 20 de julho de 1951, e a atuao internacional de nossa diplomacia contra a discriminao racial, antes mesmo da entrada em vigor da Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, qualificariam o Brasil como pioneiro contra o racismo no mundo249. Ressaltou Diniz Brando a participao ativa do
245 Operadores do direito seriam, entre outros, os juzes, os promotores de justia, os advogados e os delegados de polcia. 246 SANTOS, Hlio. Discriminao Racial no Brasil. In SABOIA, Gilberto e GUIMARES, Samuel Pinheiro (org.), op. cit., p. 81. 247 Ibidem, loc. cit. 248 Ibidem, p. 102. 249 BRANDO, Marco Antnio Diniz. O Papel da Diplomacia no Combate ao Racismo, in SABOIA, Gilberto e GUIMARES, Samuel Pinheiro (org.), op. cit. p. 167.
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Brasil nas duas primeiras Conferncias Mundiais contra o Racismo e a posio da diplomacia brasileira contrria ao apartheid. Com relao Conferncia Mundial de Durban, sublinhou que a proposta de realizao do evento partiu de perito brasileiro da ento Subcomisso de Preveno da Discriminao e Proteo das Minorias. E assegurou que o Brasil estava ativamente engajado no processo preparatrio da Conferncia Mundial250. Glnio da Costa Alvarez denominou sua interveno Populaes Indgenas251. Fundamentalmente, o presidente da FUNAI tratou da evoluo histrica da situao jurdica dos indgenas no Brasil, mas sem formular qualquer proposta concreta no sentido da promoo e proteo dos indgenas contra atos de discriminao tnico-racial. Marlene Castro Ossami, professora da Universidade Catlica de Gois, abordou a discriminao estrutural, institucional e sistmica sofrida pelos povos indgenas brasileiros e denunciou a discriminao que se manifesta ao longo de toda a histrica do Pas contra os povos originrios. O terceiro seminrio foi realizado em Salvador, no dia 20 de novembro de 2000. Ana Lcia Saboia e Luiz Antnio Oliveira analisaram o perfil socioeconmico da populao negra brasileira. E centraram sua anlise em dados extrados do IBGE sobre a situao da populao negra brasileira em relao a critrios como rendimento, nvel de escolaridade e realidade familiar. Joel Rufino dos Santos tratou das causas da discriminao estrutural, institucional e sistmica. Em sua viso, o que estrutura a discriminao racial no Brasil o tipo de acumulao especfica do capitalismo brasileiro, inaugurado pelo trabalho livre, na segunda metade do sculo XIX, e consolidado pela Revoluo de Trinta252. Para Joel Rufino, foi a partir da instalao desse modelo de capitalismo que apareceu no Brasil a discriminao racial. A questo racial brasileira no se colocava anteriormente, pois brancos e negros estavam no seu lugar253. Segundo o historiador e professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro, o contexto e a circunstncia histrica do preconceito e da discriminao
Ibidem, p. 177. Observe-se que, em sua interveno, em nenhum momento o ento presidente da FUNAI fez uso da expresso povos indgenas. 252 SANTOS, Joel Rufino dos. Causas da Discriminao Estrutural, Institucional e Sistmica, in Ibidem, p. 409. 253 Ibidem, loc. cit.
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contra o negro brasileiro so o que torna tal fenmeno estrutural. Quanto sua caracterstica sistmica, esta decorreria dos modos especficos de reproduo do capital no Brasil nos ltimos setenta anos254. Para Joel Rufino, a eliminao da discriminao racial no Brasil somente ser possvel com a liquidao do contexto que a recriou e lhe d sentido na atualidade255. A ltima consulta formal sociedade civil em preparao para a Conferncia Mundial de Durban foi a Conferncia Nacional contra o Racismo e a Intolerncia, realizada na Universidade do Estado do Rio de Janeiro nos dias 6, 7 e 8 de julho de 2001256. A presidncia da Conferncia esteve a cargo da Vice-Governadora do Estado do Rio de Janeiro, Benedita da Silva. Da abertura do evento participaram, entre outros, o Embaixador Gilberto Saboia, Francisco Weffort, Ministro de Estado da Cultura, Wanda Engel, Secretria de Estado de Assistncia Social, e Jyoti Singh, representante do Alto Comissariado dos Direitos Humanos da ONU. O evento contou com a participao de 1.500 delegados e cerca de 500 convidados e observadores provenientes de todo o Brasil em representao de diferentes segmentos da sociedade. Os membros das 27 delegaes, cada qual representando um Estado da Federao, subdividiram-se em 13 grupos temticos257. Cada grupo produziu um conjunto de propostas encaminhadas ao Comit Nacional Preparatrio para eventual incorporao ao relatrio oficial brasileiro Conferncia de Durban.
Ibidem, p. 410. Ibidem, p. 417. 256 Vale observar que a Fundao Cultural Palmares e o Ministrio da Cultura organizaram diversos eventos vinculados aos temas da Conferncia Mundial de Durban, dentre os quais: a) reunio de trabalho de especialistas (Braslia, agosto de 2000); b) pr-conferncia regional sobre cultura e sade da populao negra (Braslia, setembro de 2000); c) pr-conferncia regional sobre racismo, gnero e educao (Rio de Janeiro, outubro de 2000); d) pr-conferncia regional sobre cultura, educao e polticas de ao afirmativa (So Paulo, outubro de 2000); e) pr-conferncia regional sobre desigualdades e desenvolvimento sustentvel (Macap, outubro de 2000); f) pr-conferncia regional sobre o novo papel da indstria da comunicao e entretenimento (Fortaleza, outubro de 2000); g) pr-conferncia regional sobre o papel do direito informao cultural histrica (Macei, novembro de 2000); e h) congresso brasileiro de pesquisadores negros (Recife, novembro de 2000). Esses eventos no foram convocados por iniciativa do Comit Nacional Preparatrio. 257 Os Grupos de Trabalho trataram dos seguintes temas: Raa e Etnia; Cultura e Comunicao; Religio; Orientao Sexual; Educao, Sade e Trabalho; Acesso Justia e Defesa dos Direitos Humanos; Questo Indgena; Necessidades Especiais; Gnero; Remanescentes de Quilombos; Xenofobia; Migraes Internas e Juventude.
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As concluses dos grupos temticos coincidiram em alguns pontos, dentre os quais: o repdio ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata que vitimam significativos segmentos da populao nacional; o reconhecimento de que esses fenmenos tm origem histrica, persistiram ao longo dos anos e se manifestam contemporaneamente face ao agravamento da desigualdade social; o reconhecimento de que as discriminaes se manifestam de mltiplas formas e atingem especialmente pessoas e grupos socialmente vulnerveis como os afrodescendentes, os indgenas, os homossexuais e minorias tnicas, raciais, culturais e religiosas; a necessidade de que o Estado brasileiro adote polticas de ao afirmativa e medidas reparatrias que promovam a insero social de pessoas e grupos discriminados, em especial afrodescendentes e indgenas; e o valor das campanhas de combate ao racismo, discriminao racial e intolerncia correlata nos meios de comunicao258. 2.5.4. O relatrio do Comit Nacional Preparatrio O relatrio do Comit Nacional Preparatrio teve por objetivo consubstanciar propostas surgidas no interior do prprio Comit, assim como as concluses das diferentes consultas realizadas junto sociedade civil, por meio dos seminrios e conferncias acima mencionados. Fundamentalmente, o relatrio concentrou-se nas circunstncias da discriminao vigente no Brasil e em propostas concretas de aes governamentais e da sociedade civil com vistas reverso desse quadro. Em sua introduo, o informe assinalou que o Brasil, ltimo pas do mundo ocidental a abolir a escravido, possuiu, at o ano de 1976, registros da edio de leis expressamente discriminatrias, mas reconheceu a raridade das manifestaes abertas de dio racial nas relaes cotidianas no Brasil, o que no impediria a ocorrncia de ampla gama de manifestaes discriminatrias, perceptveis a olho nu e denunciadas por estatsticas das mais diversas naturezas259.
Cf. Conferncia Nacional contra o Racismo e a Intolerncia, Plano Nacional de Combate ao Racismo e Intolerncia, Carta do Rio de Janeiro. Disponvel em: <http://www.mj.gov.br/ sedh/rndh/cartario.pdf>. Acesso em 21/1/07. 259 Cf. Comit Nacional para a Preparao da Participao Brasileira na III Conferncia Mundial contra o Racismo, Relatrio do Comit Nacional para a Preparao da Participao Brasileira na III Conferncia Mundial das Naes Unidas contra o Racismo, a Discriminao Racial,
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Aps longas consideraes de ordem conceitual sobre os fenmenos do racismo, do preconceito, da intolerncia e da discriminao, o relatrio analisou as medidas legislativas antidiscriminao em vigor no Pas. Ao faz-lo, reconheceu que a Constituio de 1988 expressou indito reconhecimento da relevncia do combate discriminao racial para a promoo da igualdade entre todos os brasileiros. Reconheceu, tambm, que o sistema jurdico brasileiro introduziu o princpio da discriminao positiva, o qual encontra sustentao em trs espcies de regras consignadas na Constituio brasileira260. O informe traou diagnsticos sobre a situao de discriminao vivenciada por afrodescendentes, povos indgenas, ciganos, homossexuais, travestis, transexuais e bissexuais, portadores de deficincia, migrantes e judeus. A respeito, elaborou recomendaes, dentre as quais sobressaem as seguintes: reconhecimento pblico em relatrios do Brasil ao CERD da existncia de discriminao racial no Pas; reviso dos contedos dos livros didticos em aspectos vinculados ao esteretipo de grupos raciais, tnicos e religiosos; estabelecimento pelo IPEA de linha permanente de pesquisa sobre o impacto do racismo sobre os indicadores sociais brasileiros (acesso educao, sade, habitao e mercado de trabalho); instituio de programas de sade direcionados a grupos raciais especficos em circunstncias de enfermidades de incidncia maior nesses segmentos da populao (caso da anemia falciforme entre os afrodescendentes); adoo de medidas de ao afirmativa em favor das vtimas de racismo, discriminao racial e a intolerncia correlata, com especial nfase nas reas de educao, trabalho e titulao (quilombolas) e demarcao (indgenas) de terras; reviso da legislao penal brasileira com o propsito de assegurar que atos de discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata passassem a configurar circunstncia agravante de todo e qualquer crime de motivao racial; implementao das medidas previstas na ICERD, na Conveno 111 da OIT e na Conveno
Xenofobia e Intolerncia Correlata, Braslia, Ministrio da Justia, Secretaria de Estado dos Direitos Humanos, 2001, p. 11. 260 Ibidem, p. 17. As regras constitucionais a que se refere o relatrio so: a) as que atribuem ao Estado o dever de abolir a marginalizao e as desigualdades (art. 3, III; art. 23, X; e art. 170, VII); b) as que fixam textualmente prestaes positivas destinadas promoo e integrao dos segmentos desfavorecidos (artigo 3, IV; art. 3, X; e art. 23, X; art. 227, II); e c) as que prescrevem expressamente discriminao positiva como forma de compensar desigualdades de oportunidade (art. 7, XX; art. 37, VIII; art. 145, par. 1; art. 170, IX; e art. 179).
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da UNESCO Relativa Luta contra a Discriminao no Campo do Ensino; finalizao da demarcao das Terras Indgenas; ratificao e implementao da Conveno 169 da OIT que trata dos direitos dos povos indgenas; reconhecimento pelo Estado da existncia de direitos especficos de minorias tnicas, dentre as quais a cigana; criminalizao da discriminao fundada em orientao sexual, por meio da alterao da Lei 7.716/1989; implementao de programa nacional de preveno da violncia contra GLTTB (homossexuais masculinos gays , lsbicas, travestis, transexuais e bissexuais); criminalizao da propagao de ideias ou propagandas racistas, discriminatrias, xenofbicas e de intolerncia pela internet; e proibio da veiculao de propaganda e mensagens racistas ou xenofbicas que difamem a comunidade judaica. 2.6. Concluso Na abertura da primeira reunio do Comit Preparatrio Internacional, a Alta Comissria para os Direitos Humanos da ONU manifestou sua convico de que o encontro mundial tinha o potencial de transformar-se em um dos mais importantes eventos do incio do sculo. Para tanto, seria necessrio que todos os participantes se convencessem da seriedade dos problemas decorrentes do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia no mundo e produzissem respostas prticas e objetivas para solucion-los. Nas palavras de Mary Robinson, um bom comeo seria reconhecer que nenhuma sociedade estava livre da mcula do racismo. Em segundo lugar, os Estados deveriam assumir que adotar leis e monitorar seu cumprimento no era o bastante. Para Robinson, apesar de as formas mais explcitas de racismo terem sido proibidas pela legislao, a discriminao persistia sob mltiplas formas, frequentemente de maneira sutil e sistmica. A tarefa, portanto, diante de Estados, organismos e agncias da ONU e da sociedade civil era identificar estratgias inovadoras de combate ao racismo. E isso significava no apenas conceber mecanismos e legislaes, mas empreender uma mudana de mentalidades, coraes e espritos261.
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UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Intolorance, Address by Mary Robinson, United Nations High Commissioner for Human Rights and Secretary-General of the World Conference Against Racism, Preparatory Committee
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As expectativas da Alta Comissria sobre as potencialidades da Conferncia Mundial de Durban viram-se de certa forma reforadas pelas recomendaes adotadas nas Conferncias Regionais Preparatrias, as quais criaram diversos pontos de interseo. A leitura dos documentos delas resultantes permitiu identificar consenso sobre a necessidade de medidas legislativas e administrativas de preveno do racismo e da discriminao racial, proteo das vtimas e sano dos responsveis por tais atos. Da mesma forma, as quatro Conferncias Regionais favoreceram a criao de planos nacionais de direitos humanos que priorizassem a luta contra o racismo e as discriminaes, assim como a promoo e o fortalecimento das instituies nacionais dedicadas ao combate ao racismo. A importncia da educao como instrumento de combate aos esteretipos raciais, tnicos, nacionais, culturais e religiosos foi objeto de consenso, e os diferentes Grupos Regionais concordavam ainda com a insero da perspectiva de gnero nas polticas destinadas ao combate ao racismo. No entanto, importantes questes, centrais Conferncia Mundial, eram passveis de leituras dspares por parte de distintos Estados e regies. A sensibilidade que marcava os temas centrais da Conferncia de Durban, aguada por fatores conjunturais internacionais que lhes acrescentaram dificuldades de natureza poltica e dificultaram sua anlise equilibrada, tornou tensas e desgastantes as negociaes no mbito do Comit Preparatrio Internacional. Ao final de longas sesses negociadoras, que se estenderam at meados de agosto de 2001, permaneceram inconclusas trs questes centrais do encontro mundial: as injustias do passado e a reparao devida s vtimas desses atos; as listas de vtimas e bases para a discriminao; e os fatos relacionados ao Oriente Mdio. Para o Grupo Africano, as questes do passado e da reparao constituam-se no mais importante tema de toda a Conferncia. Cabe recordar que a Ministra das Relaes Exteriores da frica do Sul havia declarado, na inaugurao da Conferncia Regional Preparatria Africana, que um dos objetivos centrais do encontro de Durban era resgatar a dignidade do povo africano. Por essa razo, buscou o Grupo Africano
for the World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Intolerance, May 1 2000. Disponvel em: <http://www.ohchr.ch>. Acesso em 13/1/2007. Na verso em ingls: a change of mentalities, hearts and spirits.
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maximizar suas posies em busca do reconhecimento internacional da extrema gravidade de determinados fatos passados e de seus efeitos sobre o destino de conjunto especfico de vtimas. A posio da Unio Europeia sobre esse tema chegou ao ponto de reconhecer que a escravido, o trfico de escravos e o apartheid representaram manifestaes passadas de racismo e constituam causas de marginalizao, pobreza, subdesenvolvimento e excluso socioeconmica de africanos, afrodescendentes, asiticos, descendentes de asiticos e povos indgenas. Tal reconhecimento, porm, no implicava a assuno de responsabilidade pela prtica da escravido, do trfico e do apartheid. Com relao ao tema do colonialismo, as posies assumidas pelos europeus eram ainda mais cautelosas e defensivas, uma vez que, ao longo de todo o processo preparatrio, se recusaram a reconhecer os vnculos entre colonialismo e racismo, assim como sua responsabilidade pelos efeitos nocivos decorrentes da presena colonial europeia no mundo, sobretudo nos continentes africano e asitico. A discusso sobre as listas de vtimas e das bases para a discriminao pouco evoluiu em decorrncia, sobretudo, da escassa flexibilidade demonstrada pelo Grupo Africano, que favorecia unicamente a taxonomia das vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata, mas desconsiderava a existncia de quaisquer formas agravadas ou mltiplas de discriminao. Como base de sustentao dessa argumentao, estava a percepo equivocada de alguns negociadores africanos de que a Conferncia de Durban deveria ter como foco central de preocupaes os problemas enfrentados pelos Estados da frica e, secundariamente, o racismo e a discriminao que vitimavam cidados submetidos sua jurisdio. O tema relacionado s questes do Oriente Mdio permaneceu sem soluo consensual. A Liga rabe262 defendeu proposta negociadora com forte condenao a Israel e s alegadas prticas racistas associadas poltica de ocupao de territrios palestinos, no que foi criticada principalmente pelos Estados Unidos, a Unio Europeia e a Guatemala.
A Liga rabe (ou Liga dos Estados rabes) uma organizao fundada no Cairo, em 1945, por sete pases, com o objetivo de reforar e coordenar os laos econmicos, sociais, polticos e culturais entre seus membros. Os atuais membros da Liga rabe so: Arbia Saudita, Arglia, Autoridade Nacional Palestina, Bahrein, Djibuti, Egito, Emirados rabes, Imen, Ilhas Comores, Iraque, Jordnia, Kuait, Lbano, Lbia, Marrocos, Mauritnia, Om, Qatar, Sria, Somlia, Sudo e Tunsia.
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No entanto, ao final da terceira reunio do Comit Preparatrio, esse trs crticos demonstravam alguma flexibilizao ao aceitarem a incluso de pargrafo sobre a questo, desde que de carter temtico, sem a singularizao de Israel e com base em linguagem internacional j consensuada. Em sua atuao ao longo de todo o processo preparatrio, a delegao brasileira foi capaz de defender suas posies com assertividade e senso de equilbrio. Chamados a atuar como coordenadores ou facilitadores de consenso em torno de temas sensveis, seus delegados buscaram evitar que o processo preparatrio da Conferncia se desviasse de seus propsitos centrais. Tanto nos debates em plenrio quanto nas negociaes informais, a delegao brasileira contribuiu, na medida de suas possibilidades, para aproximar posies antagnicas e encontrar frmulas de compromisso que pudessem ter aceitao geral, de forma a permitir a elaborao de projeto de documento final equilibrado, positivo e propositivo. No que diz respeito especificamente Conferncia Regional de Santiago, o Embaixador Gilberto Saboia a viu como momento muito positivo no processo geral de discusso dos temas centrais da Conferncia Mundial. Em entrevista a este autor, ressaltou o importante trabalho de coordenao executado pelo Brasil, por solicitao da presidncia chilena, na discusso de temas de grande sensibilidade. Na opinio do Chefe da delegao brasileira, o consenso alcanado em torno de propostas do Brasil, sobretudo no captulo sobre afrodescendentes, e de pases andinos e caribenhos, nas questes indgenas, tornou o documento final possivelmente de contedo superior ao documento final de Durban. Para o Embaixador Saboia, Santiago foi tambm um momento de encontro e descoberta entre organizaes de comunidades afrodescendentes e indgenas que se desconheciam263. Em harmonia com a postura adotada na Conferncia Regional Preparatria, a delegao oficial do Brasil continuou a manter dilogo construtivo com as organizaes no governamentais presentes s reunies preparatrias de Genebra. Nesse contexto, realizaram-se encontros informais entre representantes da delegao, das ONGs e de grupo de observadores parlamentares, nas quais foram debatidos todos os temas de interesse brasileiro. Em entrevista ao autor deste trabalho, representantes de ONG confirmaram sua satisfao com a preocupao
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Gilberto Saboia, entrevista ao autor deste trabalho.
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da delegao brasileira em mant-los informados sobre o desenrolar das negociaes, assim como com o grau de transparncia nos vrios dilogos havidos264. Em boa medida, a interlocuo privilegiada da delegao oficial brasileira com os representantes de organizaes da sociedade civil presentes em Santiago e Genebra resultou do excelente trabalho preparatrio interno levado a cabo pelo Comit Nacional. Sua composio plural contribuiu para aprofundar as discusses sobre as diferentes prioridades do Estado brasileiro em relao Conferncia Mundial de Durban, cabendo ressaltar nesse registro a atuao da Secretaria de Estado dos Direitos Humanos na coordenao das discusses travadas no interior do Comit e no amplo processo de consulta a diversos segmentos da sociedade civil brasileira. O trabalho de coordenao teve inclusive o mrito de evitar a polarizao das discusses em torno de questes que afetavam exclusivamente a populao afrodescendente brasileira. Ou seja, embora os problemas gerados pela discriminao racial sofrida pelos afrodescendentes tenham sido priorizados nas reunies e seminrios organizados em diferentes cidades brasileiras, o Comit logrou igualmente dar visibilidade a aspectos especficos de discriminao e intolerncia enfrentados por povos indgenas, homossexuais, travestis, transexuais, judeus, adeptos de religies afro-brasileiras, ciganos e outras minorias. Do ponto de vista do interesse brasileiro, o processo preparatrio para a Conferncia Mundial havia permitido a insero, no captulo de vtimas, de numerosos pargrafos relativos situao peculiar de racismo e discriminao que atinge os afrodescendentes e os povos indgenas. O consenso em torno desses temas, que viria a confirmar-se em Durban, permitiu, pela primeira vez, que documento produzido pelos Estados-membros das Naes Unidas em conferncia internacional sobre tema vinculado aos direitos humanos identificasse explicitamente esses dois grupos como vtimas histricas e contemporneas de racismo. Ao final do processo preparatrio internacional, a mobilizao quanto aos temas centrais da Conferncia Mundial havia proporcionado expressiva visibilidade questo do racismo, da discriminao racial e
264 Esses testemunhos foram colhidos pelo autor em conversas mantidas com a advogada Maria do Carmo Cruz que integrava o Human Rights Law Goup e a mdica Jurema Werneck, da ONG Criola, durante a II reunio do Comit Preparatrio Internacional. Ambas participaram de todo o processo preparatrio da Conferncia Mundial de Durban.
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da intolerncia no mundo. No caso do Brasil, o processo preparatrio nacional gerou importantes efeitos via tomada de conscincia, por parte do Estado, da mdia e da prpria sociedade, da necessidade de redefinio de polticas que assegurassem a igualdade de oportunidades para todos os brasileiros, independentemente de raa, etnia, nacionalidade, religio, orientao sexual ou qualquer outro fator social discriminatrio. Alm disso, contribuiu para difundir e, at mesmo sedimentar, princpios e valores que viriam a influenciar positivamente o documento final a ser negociado na frica do Sul, muitos dos quais fundamentariam polticas pblicas de promoo da igualdade racial adotadas pelo Estado brasileiro a partir do ano de 2001.
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Captulo III A Conferncia Mundial de Durban: A Reunio Intergovernamental
Cerca de duas semanas antes do incio da Conferncia Mundial de Durban, o The New York Times acusou o evento de mal-intencionado e lanou um apelo ao Secretrio de Estado Colin Powell para que no comparecesse a Durban, a fim de no lhe atribuir importncia imerecida265. Em sua edio datada de 5 de setembro de 2001, a revista inglesa The Economist qualificou a reunio que naquele momento sequer havia sido concluda de um fracasso absoluto266. A postura crtica assumida por setores da imprensa ocidental em relao Conferncia de Durban no foi mimetizada pelos principais rgos de imprensa brasileiros, os quais deram importante cobertura no apenas ao evento mundial, mas a diversos fatos relacionados ao processo preparatrio nacional267. Ainda que alguns jornais criticassem
265 Cf. SHEPHERD, George. A New World Agenda for the 21st Century: The World Conference on Racism and Xenophobia in Durban, South Africa, University of Denver, 10/6/2001. Disponvel em: <http://www.hri.ca/racism/analyses/gshepherd.shtml>. Acesso em 14/2/2007. Na verso original em ingls da expresso citada: meanspirited. 266 Ibidem. Na verso original em ingls: a total failure. 267 O jornal Folha de So Paulo, a Agncia Estado, o Correio Braziliense e a revista Isto enviaram a Durban respectivamente os jornalistas Fernanda da Escssia, Jos Maria Mayrinck, Lus Turiba e Ktia Mello. Os jornais O Globo, Jornal do Brasil, Folha de So Paulo, Estado de So Paulo e Correio Braziliense publicaram, entre os dias 31 de agosto e 8 de setembro de 2001, matrias dirias sobre a Conferncia. Ao longo do segundo semestre de 2001, diversas matrias sobre o processo preparatrio brasileiro vieram a ser publicadas nos referidos jornais.
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o que consideravam como a palestinizao da Conferncia 268, a maioria reconhecia que o encontro mundial adquirira importncia para numerosos setores da opinio pblica brasileira e trazia para o primeiro plano internacional alguns dos problemas que atazanam a conscincia humanitria moderna, como o racismo, a pobreza, as injustias sociais e o sempre atual problema das minorias269. No dia 13/8/2001, o jornal Folha de So Paulo publicou longa entrevista com o Embaixador Gilberto Saboia sobre os objetivos do Governo brasileiro em relao ao encontro mundial270. No dia 27/8, s vsperas do incio da Conferncia, o mesmo peridico entrevistou a Alta Comissionada para os Direitos Humanos, ocasio em que Mary Robinson antecipou sua viso de que, mesmo com a eventual ausncia dos Estados Unidos e Israel, a Conferncia faria progressos no combate mundial ao racismo271. No dia 31/8, o Correio Braziliense publicou matria denominada Conferncia Discriminada, ironicamente observando que a ausncia, em Durban, de representantes governamentais de alto nvel hierrquico de pases desenvolvidos se devia ao fato de que provavelmente racismo era problema apenas de pas pobre272. Em sua edio do dia 2/9/2001, a revista Veja ressaltou que a repercusso da Conferncia acendeu no Brasil uma saudvel discusso sobre nossas mazelas raciais273. Na perspectiva do Governo brasileiro, a Conferncia Mundial de Durban poderia contribuir para reduzir a invisibilidade de diversos grupos afetados pelo racismo e pela discriminao, mobilizar a comunidade internacional em torno de questes relevantes no campo dos direitos humanos, fixar parmetros de responsabilidades para os Estados e propor novas estratgias nacionais, regionais e internacionais de combate s manifestaes xenofbicas, discriminatrias e intolerantes. Entendia ainda o Brasil que, a despeito das profundas divergncias entre delegaes
Expresso utilizada em editorial do Jornal do Brasil, publicado no dia 4/9/2001, para referir-se s tenses provocadas pela introduo da questo do Oriente Mdio no processo de negociao dos documentos finais de Durban. Cf. Muito barulho, Jornal do Brasil, 4/9/2001, Editorial. 269 Ibidem. 270 DA ESCSSIA, Fernanda. Escravido foi crime contra a humanidade, diz diplomata, Folha de So Paulo, So Paulo, 13/8/2001, Brasil. 271 Idem, Encontro dever gerar ao concreta, Folha de So Paulo, So Paulo, 27/8/2001, Brasil. 272 Conferncia discriminada, Correio Braziliense, Braslia, 31/8/2001, Direitos Humanos. 273 A batalha em torno do racismo, Veja, So Paulo, 2/9/2001, Internacional.
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a conferncia mundial de durban: a reunio intergovernamental
e Grupos Regionais em relao a temas centrais ao evento mundial, importantes consensos haviam sido logrados nas reunies preparatrias em questes vinculadas identificao das razes do racismo, das vtimas passadas e contemporneas de atos racistas e discriminatrios, assim como a respeito de conjunto de medidas necessrias ao combate efetivo a tais manifestaes e promoo da igualdade. Evidentemente, diversos impasses surgidos durante o processo preparatrio teriam que ser superados. Dos 131 pargrafos do projeto de Declarao, 71 permaneciam entre colchetes. Quanto ao Plano de Ao, 22 dos 129 pargrafos lidos e negociados durante a III reunio do Comit Preparatrio permaneciam em aberto. No entanto, dados os fatores polticos conjunturais envolvidos e a natureza dos temas abordados, os desacordos refletidos no anteprojeto de documento final no eram necessariamente prenncio de fracasso da Conferncia. Situao desse tipo tampouco era algo indito em processos preparatrios de conferncias mundiais sobre temas relacionados aos direitos humanos274. Em razo da complexidade das negociaes a serem travadas em Durban, seria indispensvel a intensificao dos esforos de mediao e conciliao realizados por algumas delegaes (dentre as quais a brasileira) em torno dos temas controversos vinculados ao passado, ao conflito no Oriente Mdio e lista de vtimas, assim como s medidas destinadas preveno do racismo e reparao devida s vtimas. 3.1. O Frum das Organizaes No Governamentais Desde o incio da preparao para a Conferncia de Durban, a Alta Comissria para os Direitos Humanos havia atribudo grande importncia participao de entidades da sociedade civil em todas as etapas do evento mundial. Para Mary Robinson, as vozes das vtimas de racismo
274 Respeitadas as devidas diferenas, desacordos to ou mais profundos haviam caracterizado o processo preparatrio para a Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos, realizada em Viena, em 1993. O nvel de divergncias foi tamanho que apenas na quarta e ltima sesso do Comit Preparatrio foi possvel realizar-se a primeira leitura do anteprojeto de documento final elaborado pelo Secretariado das Naes Unidas. Como recorda Lindgren Alves, o texto encaminhado a Viena pelo Comit Preparatrio continha tantas passagens sem acordo que o consenso desejado parecia uma esperana perdida. Cf. ALVES, Jos Augusto Lindgren, op. cit. 2001, p. 92.
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e das ONGs que trabalhavam em seu benefcio deveriam ser ouvidas na frica do Sul275. O mais importante evento realizado imediatamente antes da Conferncia Mundial com a participao da sociedade civil internacional foi o Frum das Organizaes No Governamentais, ocorrido no Kingsmead Cricket Stadium de 28 de agosto a 3 de setembro de 2001. O encontro reuniu aproximadamente sete mil representantes de cerca de trs mil ONGs276. semelhana dos demais eventos realizados paralela ou simultaneamente s Conferncias Mundiais da ONU da dcada de 1990, os objetivos do Frum das ONGs presentes a Durban foram permitir aos representantes da sociedade civil mundial analisar os temas da Conferncia e apresentar propostas concretas aos Estados participantes do encontro intergovernamental277. O Frum subdividiu-se em 39 Grupos de Trabalho e comits temticos que abordaram questes referentes a afrodescendentes, descendentes de asiticos, povos indgenas, ciganos, demandantes de asilos, migrantes, mulheres, jovens e outras vtimas. Discutiram-se ainda, entre outras, as questes do antissemitismo, o conflito no Oriente Mdio, o sistema de castas, a reparao, o trfico de escravos, os crimes de dio, a intolerncia religiosa, a globalizao e a orientao sexual. O resultado concreto do Frum foi a Declarao e Plano de Ao, documento divulgado pelos organizadores do encontro no
275 UNITED NATIONS, Office of the High Commissioner for Human Rights, Statement of the High Comissioner on NGO Participation in Durban, 8 de novembro de 2001, Disponvel em: <http://www.unhchr.ch/html/racism>. Acesso em 16/2/2007. Na verso em ingls do trecho citado: the voices of the victms of racism. 276 Cf. UNITED NATIONS, General Assembly, Implementation of the Programme of Action for the Third Decade to Combat Racism and World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, Report of the Secretary General, A/56/481, 17/10/2001, par. 18. Porm, segundo Eric Mann, 10.000 representantes de ONGs teriam tomado parte do Frum. Cf. MANN, Eric, Dispatches from Durban, Frontline Press, Los Angeles, 2002, p. 15. 277 O Frum das ONGs no foi o nico evento vinculado Conferncia de Durban realizado imediatamente antes do encontro mundial. Nos dias 26 e 27 de agosto de 2001, realizou-se o Encontro Internacional da Juventude (International Youth Summit), o qual reuniu 700 jovens de todo o mundo. Os documentos finais do encontro foram entregues Secretria-Geral da Conferncia Mundial e encaminhados ao plenrio da Conferncia no dia 5 de setembro de 2001. Em termos prticos, o documento do referido encontro no exerceu influncia direta sobre o contedo da Declarao e Plano de Ao da Conferncia de Durban. No entanto, o evento representou instncia adicional para a manifestao pblica de vozes das vtimas de racismo e discriminao.
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dia 3 de setembro. A Declarao continha 193 pargrafos; o Plano de Ao, 152. Em seus pargrafos preambulares, o documento sustentou a existncia de vnculos entre o trfico de escravo, o regime escravocrata, o colonialismo, a ocupao estrangeira que levou transferncia forada de povos, perda macia de territrios e recursos e destruio de sistemas polticos, religiosos e sociais e as formas contemporneas de racismo e discriminao racial278. A Declarao observou que formas agravadas de racismo e discriminao racial podiam vitimar pessoas e comunidades em funo de suas mltiplas identidades e de fatores como cor, classe, sexo, gnero, orientao sexual, idade, lngua, nacionalidade, etnicidade, cultura, religio ou casta, descendncia, trabalho, condio socioeconmica, sade incluindo a condio de portador do vrus HIV/ AIDS, ou qualquer outra condio. Com relao s vtimas de racismo e discriminao racial, o prembulo da Declarao apontou, entre outros, os africanos, os afrodescendentes, os asiticos, os descendentes de asiticos, os povos indgenas, os judeus, os rabes, os ciganos, os refugiados, os demandantes de asilo, as mulheres, as crianas, os jovens, os homossexuais, os bissexuais e as pessoas portadoras de deficincia. O primeiro segmento de vtimas destacado pela Declarao foi o dos africanos e afrodescendentes. Afirmou-se que o trfico transatlntico de escravos foi um crime contra a humanidade e uma tragdia nica 279 na histria da humanidade . Sustentou-se que o desenvolvimento da frica foi prejudicado pelos desequilbrios globais de poder gerados pelo trfico, pela escravido e pelo colonialismo, e tem sido agravado por polticas e prticas econmicas neocoloniais, incluindo a cobrana dos servios da dvida externa280. Em virtude de tais fatos, o Frum das ONGs disps que as naes que possuram escravos e os pases colonizadores, que enriqueceram injustamente, deveriam reconhecer
278 World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, NGO Forum Declaration and Program of Action, 3/9/2001, mimeo, par. 11. Na verso em ingls do trecho reproduzido: foreign occupation which led to forced transplantation of peoples, massive dispossession of territories and resources and the destruction of political, religious and social systems for which acknowledgment and reparations were never made. 279 UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, NGO Forum Declaration, par. 64. Na verso original em ingls: a crime against humanity and a unique tragedy in the history of humanity. 280 Ibidem, par. 69. Na verso original em ingls: the draining of its financial resources by foreign debt service.
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sua obrigao de prover frica, aos africanos e aos africanos da dispora reparaes justas e equitativas281. Em sua parte mais polmica e controversa, a Declarao tratou em dois pargrafos (77 e 78) dos judeus e das manifestaes de antissemitismo. A situao enfrentada por rabes e muulmanos e as manifestaes de islamofobia foram abordadas em um pargrafo (79). A discriminao sofrida pelos palestinos foi tratada em seis pargrafos (160 a 165), com srias acusaes contra o Estado de Israel. A situao dos asiticos e dos descendentes de asiticos foi mencionada entre os pargrafos 80 e 83. Sete pargrafos foram dedicados s vtimas do sistema de castas e da discriminao baseada no trabalho e na descendncia. Segundo a Declarao, a discriminao baseada no trabalho e na descendncia, incluindo a discriminao derivada do sistema de castas, atingiria 300 milhes de pessoas na sia e na frica. Afirmou-se que no sul da sia, 260 milhes de Dalits ou intocveis seriam vtimas dirias de violncia e sofreriam discriminao em seus direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais. Trs milhes de pessoas do povo Baku, no Japo, vivenciariam diversas formas de excluso e discriminao no trabalho, na educao e em outros domnios da vida social282. Em subitem denominado Colonialismo e Ocupao Estrangeira, nove pargrafos trataram direta e indiretamente de questes relacionadas ao conflito no Oriente Mdio com renovadas acusaes ao Estado de Israel. Afirmou-se que o povo palestino era vtima de ocupao militar colonialista e discriminatria que violava os direitos humanos consagrados internacionalmente. Compararam-se os mtodos de ocupao e dominao utilizados por Israel nos territrios palestinos ocupados ao apartheid e outros crimes racistas contra a humanidade283. Segundo a Declarao, a raiz profunda da continuada e sistemtica violao dos direitos humanos do povo palestino por parte de Israel,
281 Ibidem, par. 71. Na verso original integral do referido pargrafo: Slave-holder nations, colonizers and occupying countries have unjustly enriched themselves at the expense of those people taht they have enslaved and colonized and whose land the have occupied. As these nations largely owe their political, economic and social domination to the exploitation of Africa, Africans and Africans in the Diaspora they should recognize their obligation to provide these victims just and equitable reparations. 282 Ibidem, pars. 84 a 90. 283 Ibidem, par. 98.
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incluindo atos de genocdio e prticas de limpeza tnica, seria o sistema racista aplicado segundo a verso israelense do apartheid284. O Plano de Ao requereu que as Naes Unidas estabelecessem, no prazo de um ano, contado a partir do final da Conferncia de Durban, um tribunal internacional destinado a medir a extenso dos danos causados pelo trfico de escravos, pela escravido e pelo colonialismo aos africanos e aos afrodescendentes285. Propugnou pelo pagamento de reparaes monetrias s vtimas histricas de racismo e discriminao racial, incluindo a frica, os africanos e os afrodescendentes, com base em clculo das perdas resultantes das violaes dos direitos humanos 286 e dos crimes contra a humanidade praticados . Formularam-se recomendaes especficas para os diversos segmentos de vtimas preferenciais de racismo e discriminao mencionadas na Declarao. A questo afeta ao povo palestino foi tratada em nove pargrafos que apelavam, inter alia, em favor da implementao de vrias resolues das Naes Unidas e pela reinstituio da Resoluo 3379 da ONU que equiparou as prticas do sionismo ao racismo287. Propugnou pelo lanamento de uma campanha internacional contra o apartheid israelense nos moldes da mobilizao lanada contra o apartheid sul-africano288. Tratou-se ainda da questo do Tibet e requereu-se ao governo da China que indenizasse o povo tibetano pela destruio de seus locais sagrados, religio, cultura e meio ambiente nos ltimos cinquenta anos289. A reao da Secretria-Geral da Conferncia Mundial a diversos trechos do documento final do Frum das ONGs foi dura. Em declarao pblica divulgada ao final da Conferncia, Mary Robinson questionou o
284 Ibidem, par. 99. Na verso original: a basic root cause of Israels ongoing and systematic human rights violations of the Palestinian people, including acts of genocide and practices of ethnic cleansining, is a racist regime, which is Isarels brand of apartheid. 285 Ibidem, par. 48. 286 UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, NGO Forum Program of Action, par. 58. Na verso original: Monetary compensation that will repair the victims, including Africa, Africans and African descendants, based on assessment of losses resulting from the violations of human rights and crimes against humanity. 287 Ibidem, par. 118. Na verso em ingls: the reinstitution of UN resolution 3379 determining the practices of Zionism as racist pracices which propagate the racial domination of one group over another. 288 Ibidem, par. 123. 289 Ibidem, par. 125.
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processo de redao do documento final e o equilbrio de suas concluses. Disse haver recebido diversas reclamaes relativas distribuio de literatura antissemita durante o Frum e intimidao de participantes, comportamentos inaceitveis em qualquer parte, mas especialmente inconcebveis no contexto de uma Conferncia Mundial contra o Racismo290. Afirmou ser lamentvel que o documento final do Frum de ONGs contivesse linguagem nociva e inapropriada, que serviu para inflamar ao invs de estimular o dilogo construtivo e racional291. Por essa razo, em atitude inusitada, declarou que, na qualidade de Alta Comissria para os Direitos Humanos e Secretria-Geral da Conferncia, no havia podido recomendar o texto em sua integralidade aos Estados. Apesar disso, garantiu que os resultados do Frum haviam sido apresentados Conferncia em plenrio292. A forte crtica de Mary Robinson ao documento final produzido pelo Frum foi compartilhada por alguns participantes do evento. Para Eric Mann, diretor do Labor Community Strategy Center293, a Declarao e Plano de Ao foi produto de um processo pouco representativo e falho no qual mais de 90% dos delegados das ONGs no exerceram qualquer 294 papel na redao, discusso ou votao de qualquer matria . De fato, o Frum das ONGs viu-se integrado por algumas organizaes que
UNITED NATIONS, Office of the High Commissioner on Human Rights, Press Realease, Mary Robinson on the Results of Durban, Genebra, 6/12/2001. Disponvel em: <http://www. hrea.org/lists/wcar>. Acesso em 14/2/2007. Na verso em ingls: behaviours unnacceptable anywhere but specially unconscionable in the context of a World Conference Against Racism. 291 Ibidem. Na verso original em ingls: language that is hurtful and inappropriate, language which served to inflame the atmosphere rather than to encourage rational and constructive dialogue. 292 Em entrevista ao autor deste trabalho, Lindgren Alves afirmou que a reao da Alta Comissria para os Direitos Humanos justificou-se ainda em virtude dos exageros cometidos por diversos representantes de ONGs mais radicais presentes ao Frum. Recordou que foram vrias as denncias de intimidaes e cerceamento de palavra de representantes mais moderados durante os debates realizados em plenrio e em grupos de trabalho do Frum. Assinalou ainda Lindgren que, como muitos jornalistas e observadores confundiam esse Frum com a Conferncia, Durban como um todo foi mais criticada do que merecia. 293 Eric Mann participou ativamente do movimento pelos direitos civis dos negros norte-americanos, havendo integrado o Congress of Racial Equality e o Students for Democratic Society. atual diretor da organizao no governamental Labor Community Strategy Center, com sede em Los Angeles. 294 MANN, Eric, op. cit., p. 111. Na verso original: an unrepresentative and flawed process whereby more than 90% of the NGO delegates played no role in writing, discussing or voting on it in any matter.
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possuam agenda poltica prpria, no necessariamente comprometida com temas vinculados aos direitos humanos. Mas seria um erro ignorar a importncia do documento final do Frum no tratamento de diversos assuntos, dentre os quais a caracterizao das vtimas de racismo, a ampliao das bases de discriminao e o reconhecimento explcito da multiplicidade de formas agravadas de racismo e discriminao racial. A sociloga Rosana Heringer, coordenadora de programas do Frum da Sociedade Civil nas Amricas, que participou do Frum de Durban, no compartilhou da viso mais crtica e negativa em relao aos resultados do evento que reuniu as organizaes no governamentais. Na tica de Heringer, o Frum permitiu estabelecer uma ponte entre a Conferncia de Beijing sobre a Mulher e a Conferncia de Durban, expandindo a perspectiva dos direitos humanos da mulher. Em seu entendimento, uma das atividades mais importantes do Frum foi desenvolvida pela comisso encarregada de analisar o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia agravados pela condio de gnero da vtima295. Apesar dos desacordos entre entidades da sociedade civil presentes ao Frum e das vises divergentes sobre seus resultados, convm recordar a observao de Irene Kahn, Secretria-Geral da Anistia Internacional, segundo a qual a comunidade no governamental muitas vezes se expressa via vozes conflitantes. Em referncia concreta a Durban, assegurou Khan que existia suficiente consenso entre as ONGs sobre a necessidade de denunciar e combater o racismo e as violaes dos direitos humanos sob quaisquer formas e em todos os lugares, e cobrar dos Estados aes concretas e efetivas para a superao dessas mazelas296. 3.2. O encontro intergovernamental A Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata realizou-se de 31 de agosto a 8 de setembro de 2001 no Durban Center. Dentre as delegaes dos
Cf. HERINGER, Rosana. Durban s o Comeo, Carta da CEPIA, Rio de Janeiro, n. 9, 2001, pp. 3-7. 296 AMNESTY INTERNATIONAL, Press Release, Human Rights Agenda for the World Conference Against Racism, Durban, 3/9/2001. Disponvel em: <http://www.web.amnesty.org/ library/index/racism>. Acesso em 18/02/2007.
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168 Estados participantes297, integradas por 2.454 delegados, 16 foram chefiadas por Chefes de Estado ou de Governo, 58 por Ministros de Estado das Relaes Exteriores, 44 por Ministros de outras pastas e 52 por autoridades governamentais de diferentes nveis hierrquicos. Graas aos esforos da Secretria-Geral da Conferncia e anuncia dos Estados, foi possvel assegurar a participao no evento mundial de cerca de 1.300 organizaes no governamentais, reunindo mais de 3.700 representantes dessas entidades298. Instituies nacionais de direitos humanos de 48 Estados, quatro comisses regionais, 12 agncias especializadas, Programas e Fundos da ONU, e 16 organismos e mecanismos de direitos humanos das Naes Unidas tomaram parte da Conferncia. Alm disso, 1.342 jornalistas foram credenciados para cobrir o encontro. No total, segundo dados divulgados pelas Naes Unidas, 18.810 pessoas participaram oficialmente da Conferncia299. Na primeira sesso plenria, elegeu-se, por aclamao, Nkosazana Dlamini Zuma, Ministra de Estado das Relaes Exteriores da frica
297 O nmero (168) leva em conta o abandono da Conferncia por parte dos Estados Unidos e de Isarael. Alm dos 168 Estados participantes, fez-se igualmente representar na Conferncia a Autoridade Palestina, referida pelo relatrio da Conferncia como outra entidade. Cf. UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, Report of the World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, A/Conf.189/12, 25/1/2002, par. 5. 298 Cabe observar que o Comit Preparatrio da Conferncia Mundial, em sua primeira reunio, ocorrida em maio de 2000, deliberou que a participao de ONGs como observadoras na Conferncia e em suas reunies preparatrias seria reservada s entidades que: a) possuam status consultivo junto ao ECOSOC; b) representassem povos indgenas, segundo o previsto na Resoluo 1995/32, do ECOSOC; e c) que tivessem sido especialmente acreditadas a participar da Conferncia, com base no disposto na Resoluo 1996/31 (complementadas posteriormente pelas Decises PC.1/5 e PC.2/5, do Comit Preparatrio). Na prtica, a deciso do Comit Preparatrio representava uma abertura ampla da Conferncia s entidades da sociedade civil mundial. Embora tal deciso no representasse a posio unnime dos governos, refletia a posio da maioria dos Estados e da Secretaria-Geral da Conferncia. Cf. UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, Report of the preparatory Committee on its First Session, A/Conf.189PC.1/21, 16/6/2000, PC.1/4 e PC.1/5. 299 Cf. UNITED NATIONS, General Assembly, Implementation of the Programme of Action for the Third Decade to Combat Racism and World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, Report of the Secretary General, A/56/481, 17/10/2001, par.10. Segundo o citado relatrio, 42 eventos paralelos realizaram-se no local da Conferncia. Vinte e seis deles foram organizados ou coorganizados por rgos, agncias e Programas das Naes Unidas. A Unio Interparlamentar e o Parlamento sul-africano organizaram, no dia 2 de setembro, encontro que reuniu centenas de parlamentares de todo o mundo. O tema do referido encontro foi A ao dos parlamentos na luta contra o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata.
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do Sul, como presidente da Conferncia, e o Embaixador Ali Khorram, do Ir, como presidente do Comit de Redao. Escolheram-se 21 vice-presidentes, com base no critrio de equilbrio geogrfico300. Constituram-se dois Grupos de Trabalho, encarregados da negociao dos projetos de Declarao e Plano de Ao e presididos, respectivamente, por Marc Bossuyit, Juiz da Corte Suprema e professor de Direito Internacional da Blgica, alm de membro do CERD, e Bonventure Bowa, diplomata da Zmbia. Por proposta apresentada pelo Brasil, Edna Roland, psicloga social, diretora da organizao no governamental Fala Preta e integrante da delegao oficial brasileira, foi eleita Relatora-Geral da Conferncia301. Em seu discurso de abertura, Kofi Annan referiu-se a alguns temas polmicos ainda objeto de desacordo nas negociaes entre os Estados. Sobre as questes relacionadas aos temas passados e reparao, afirmou que estabelecer uma conexo com crimes passados nem sempre a forma mais construtiva de reparar iniquidades presentes em termos materiais302. Defendeu, no entanto, que crimes raciais passados claramente vinculados a indivduos ainda vivos ou a empresas em operao sejam passveis de anlise judicial. Com relao a fatos passados praticados por Estados, assinalou a importncia de que lderes polticos nacionais reconhecessem publicamente responsabilidades por erros passados e ofeream desculpas s vtimas e aos seus herdeiros303.
Os vice-presidentes escolhidos foram (por grupo geogrfico): Grupo africano: Nigria, Qunia, Senegal e Tunsia; Grupo asitico: China, ndia, Iraque e Paquisto; Grupo da Europa Oriental: Armnia, Arzebaijo, Bulgria, Crocia e Eslovquia; Grupo da Amrica Latina e Caribe: Barbados, Chile, Cuba e Mxico; e Grupo da Europa Ocidental e outros Estados: Blgica, Canad, Noruega e Sucia. 301 O Governo brasileiro lanou a candidatura de Edna Roland ao cargo de relatora da Conferncia Mundial durante a III Reunio do Comit Preparatrio, em Genebra. Em 3/8/2001, a Secretaria de Estado das Relaes Exteriores instruiu a Misso do Brasil junto ONU, em Genebra, a realizar gestes junto s Misses dos pases latino-americanos em favor da mencionada candidatura. Cf. Despacho telegrfico nmero 717 (ostensivo) para a Misso do Brasil junto ONU, em Genebra, de 3/8/2001. 302 UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, Report of the World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, A/Conf.189/12, 25/1/2002. Na verso original, em ingls: Tracing a connection with past crimes may not always be the most constructive way to redress past inequalities, in material terms. 303 Ibidem. Na verso original em ingls: past wrongs e offering an apology to the victims and their Heirs.
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No que diz respeito aos temas do Oriente Mdio, Annan disse no ser possvel olvidar que os judeus tm sido vtimas de antissemitismo em vrias partes do mundo, havendo sido, na Europa, alvo do Holocausto, a abominao extrema304. Por essa razo, afirmou, diversos judeus ressentiam-se das acusaes de racismo dirigidas ao Estado de Israel. Contudo, ressaltou Kofi Annan, no se poderia esperar que os palestinos aceitassem que os erros305 de que eram vtimas deslocamento, ocupao, bloqueio e execues extrajudiciais fossem ignorados pela comunidade internacional. Apesar das razes de judeus e palestinos, o Secretrio-Geral da ONU sublinhou que acusaes mtuas no so o objetivo desta Conferncia306. No primeiro dia da Conferncia, realizou-se, em plenrio, mesa redonda com a participao dos Chefes de Estado e Governo307. Na ocasio, o Presidente da Autoridade Palestina, Yasser Arafat, acusou a ocupao israelense da Palestina de ser uma nova forma do apartheid. O Presidente cubano, Fidel Castro, classificou de genocdios os ataques de Israel contra os palestinos e criticou os Estados Unidos por dificultarem as discusses sobre o assunto na Conferncia. Por sua vez, o Presidente da Nigria, Olusegun Obasanjo, instou os pases europeus a se desculparem pela escravido308. O segmento em nvel de Chefe de Estado e de Governo pouco contribuiu para amenizar as tenses em torno dos temas do passado, das reparaes e do Oriente Mdio. Provavelmente, as intervenes de alguns mandatrios, somadas s posies assumidas pelo Frum das ONGs e por alguns Estados durante o processo preparatrio, tenham servido de razo adicional ou pretexto para a deciso das delegaes
Ibidem. Na verso original: in Europe they were the target of Holocaust, the ultimate abomination. 305 Ibidem. Na verso original: wrongs. 306 Ibidem. Na verso original, mutual accusations are not the purpose of this Conference. 307 Participaram da mesa redonda as seguintes autoridades: Vaira Vike-Freiberga, Presidente da Repblica da Ltvia; Olusejun Obasanjo, Presidente da Repblica Federal da Nigria; Abdoulaye Wade, Presidente da Repblica do Senegal; Pedro Rodrigues Pires, Presidente da Repblica de Cabo Verde; Yoveri Museveni, Presidente da Repblica de Uganda; Paul Kagame, Presidente da Repblica de Ruanda; Fidel Castro, Presidente da Repblica de Cuba; Djijobi Di-Ndinge, Presidente da Repblica do Gabo; Abdelaziz Bouteflika, Presidente da Repblica Democrtica da Arglia; Jozo Krizanovic, Presidente da Bsnia e Hezergovina; Pascoal Mocumbi, Presidente da Repblica de Moambique; Denis Sassou Nguesso, Presidente da Repblica do Congo; e Yasser Arafat, Presidente da Autoridade Palestina. 308 Cf. Telegrama nmero 376 da Embaixada na frica do Sul datado de 4/9/2001, par. 3.
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dos Estados Unidos e de Israel de abandonarem a Conferncia no dia 3/9/2001. O alegado motivo principal da deciso de ambos os Estados foi a suposta tentativa por parte de algumas delegaes de singularizar a situao de Israel e de reinserir a questo da equiparao do sionismo ao racismo309. A posio assumida por Estados Unidos e Israel no surpreendeu a maioria dos participantes. Recorde-se que, ao longo de todo o processo preparatrio, representantes dos dois governos sinalizaram informalmente em reiteradas oportunidades a possibilidade de que viessem a adotar a mesma postura absentesta assumida em relao s duas primeiras conferncias mundiais contra o racismo. Em entrevista concedida imprensa, em Tel Aviv, no dia 4/9/2001, Shimon Peres, Ministro das Relaes Exteriores israelense, declarou que a Conferncia de Durban havia sido desvirtuada pela campanha anti-Israel movida por dois blocos de pases, a Liga rabe e a Liga Islmica, entre os quais, acrescentou, era difcil reconhecer uma nica real democracia310. Na avaliao de Peres, a ao desses pases havia transformado a Conferncia em uma farsa, um show de injustia e de perda de esperana311.
309 Em nota imprensa divulgada pelo Departamento de Estado, em 3/9/2001, o Secretrio de Estado Colin Powell declarou: Hoje, instru nossos delegados Conferncia Mundial contra o Racismo a que retornem para casa. Lamentei tomar esta deciso, em virtude da importncia da luta internacional contra o racismo e a contribuio que a Conferncia poderia ter dado nesse sentido. Mas, aps discusses mantidas hoje por nossa delegao e outras que tm trabalhado pelo sucesso da Conferncia, estou convencido de que isso no ser possvel. Sei que no se combate o racismo com conferncias que produzam declaraes que contenham linguagens de dio, algumas das quais significam o retorno aos dias de sionismo igual a racismo; ou que apiem a ideia de desqualificao do Holocausto; ou sugiram que o apartheid exista em Israel; ou que singularize um nico pas do mundo Israel para censura e abuso. Cf. UNITED STATES DEPARTMENT OF STATE, Press Release, US Withdrawal from the World Conference Against Racism, 3/9/2001. Disponvel em <http://www.unstate.gov>. Acesso em 24/2/2007. Na verso original: Today, I have instructed our representatives at the World Conference against Racism ro return home. I have taken this decision with regret, because of the importance of the international fight against racism and the contribution that the Conference could have made to it. But, following discussions today by our team in Durban and others who are working for a successful conference, I am convinced that will not be possible. I know that you do not combat racism by conferences that produce declarations containing hateful language, some of which is a throwback to the days of Zionism equals racism; or support the idea that we have made too much of the Holocaust; or suggests that apartheid exists in Israel; or that singles out only one country in the world Israel for censure and abuse. 310 Cf. Telegrama nmero 547 enviado pela Embaixada em Tel Aviv em 5/9/2001, par. 1. 311 Ibidem, par. 2.
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Com relao ao abandono da reunio por parte dos Estados Unidos, essa deciso no representava propriamente uma novidade. Como assinalou Lindgren Alves, a retirada de Washington, sob administrao de George W. Bush, de tratados, encontros e concertaes internacionais j se tornara corriqueira. Como exemplos nesse sentido, Lindgren Alves recordou a postura estadunidense em relao ao Protocolo de Kioto, ao Tribunal Penal Internacional, Conferncia Internacional para o Controle de Armas Leves e aos esforos para o estabelecimento de um regime de inspees eficaz para a Conveno sobre Armas Biolgicas. E recordou: Nem por isso esses esforos e construes jurdicas, ou quase jurdicas, internacionais passaram a ser desprezados312. Ao seu ver, a diferena fundamental da Conferncia de Durban com relao s duas conferncias anteriores contra o racismo, no que diz respeito questo do Oriente Mdio,
para a qual no atentaram os governos de Washington e Tel Aviv, porque no quiseram, estava no fato de que, em 2001, ao contrrio do que se verificara quando da primeira e da segunda conferncias contra o racismo, a aliana aguerrida do Movimento No Alinhado se desvanecera313.
Tal fato j havia sido determinante para a revogao, em 1991, da Resoluo 3379/75 da Assembleia Geral da ONU que considerara o sionismo como uma forma de racismo. Sobre o mesmo tema haviam-se manifestado publicamente em diferentes ocasies Kofi Annan e Mary Robinson, alm de diversas delegaes, inclusive a brasileira, rejeitando a tentativa de inseri-lo nos debates e, sobretudo, no documento final da Conferncia. Portanto, ao contrrio do que parecia indicar a deciso adotada por Estados Unidos e Israel, era legtima a expectativa de diversos Estados de que as negociaes em Durban viessem a conduzir a um tratamento razoavelmente equilibrado da questo do Oriente Mdio, com base na tica dos direitos humanos e da luta contra o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata. A sada dos Estados Unidos e de Israel da Conferncia provocou questionamentos por parte de diversas delegaes do Grupo da Europa Ocidental e Outros sobre a convenincia e a oportunidade de seguirem
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ALVES, Jos Augusto Lindgren. op. cit., 2005, p. 122. Ibidem, loc. cit.
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tomando parte do evento mundial. Logo aps o anncio da deciso norte-americana e israelense, a Chefe da delegao do Canad, a Ministra para Assuntos Multiculturais Hedy Fry afirmou que, apesar de entender a posio desses dois Estados, seu Governo considerava importante continuar a participar da Conferncia, a menos que se torne clara a impossibilidade de um desfecho satisfatrio. Disse que todas as opes canadenses permaneceriam em aberto e que a delegao de seu pas revisaria a situao dia a dia314. Quanto Unio Europeia, apesar de reiterados boatos sobre a retirada em bloco das delegaes dos Quinze difundidos muitas vezes pelos prprios delegados europeus , essa situao jamais se configurou, em boa medida pela atuao da presidncia belga, representada ao longo de toda a Conferncia pelo Chanceler Louis Michel, que realizou esforo importante para evitar a ruptura do Grupo315. 3.2.1. Os consensos alcanados sobre os temas mais controvertidos Transcorridos trs dias desde o incio da Conferncia era preocupante a lentido do ritmo das negociaes travadas no mbito dos Grupos de Trabalho encarregados da elaborao da Declarao e do Plano de Ao. Os primeiros sinais de avano surgiram com a deciso da Mesa diretora de escolher, no dia 2/9, trs facilitadores para a coordenao e o encaminhamento das negociaes, em pequenos grupos informais, dos temas mais controvertidos da Conferncia. O Brasil, assistido pelo Qunia, foi escolhido para coordenar o grupo responsvel pelos temas do passado e das reparaes. O Mxico foi indicado para conduzir as negociaes sobre a lista de vtimas e as fontes da discriminao. E Noruega em funo de sua participao na assinatura dos Acordos de Oslo316 , assistida pela Nambia, coube a coordenao das discusses
314 Cf. Telegrama nmero 332 (ostensivo) enviado pela Embaixada em Ottawa em 4/9/2001, par. 2. Na verso original das citaes contidas no referido expediente: unless it becomes clear to us that a satisfactory outcome is impossible; keep our options open and review the situation on a day-to-day basis. 315 Cf. Telegrama nmero 390 (reservado) da Embaixada em Pretria, datado de 11/9/2001, par. 2. 316 Em 13 de setembro de 1993, representantes do Estado de Israel e da Organizao para a Libertao da Palestina assinaram a Declarao de Princpios sobre Acordos Relativos ao Auto-Governo Interino, tambm conhecida como Acordos de Oslo. Os referidos acordos foram assinados em Washington, em cerimnia auspiciada pelo Presidente dos Estados Unidos, Bill Clinton. Apesar de assinados na capital norte-americana, os Acordos de Oslo foram produto de negociaes secretas entre israelenses e palestinos, intermediadas pelo governo noruegus,
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sobre o tema do Oriente Mdio. Somente no ltimo dia da Conferncia, estendida at o dia 8/9/2001, foi possvel lograr a aprovao final dos pargrafos relativos aos trs temas. Os temas coordenados pelo Brasil envolviam a identificao das injustias praticadas no passado e a eventual expresso de reconhecimento de responsabilidades por parte de antigas potncias coloniais. Diziam respeito ainda expresso de lamento ou desculpas pela prtica desses atos e a admisso de que seus efeitos adversos no presente estavam entre os fatores geradores do racismo e das discriminaes correlatas contemporneas. Alm disso, o grupo deveria consensuar linguagem aceitvel sobre o espinhoso tema das reparaes devidas s vtimas de racismo. As consultas informais coordenadas pelo Brasil evoluram de maneira positiva e resultaram em pargrafos extremamente construtivos que aperfeioaram os textos negociados durante a III reunio do Comit Preparatrio317. O texto final dos 14 pargrafos sobre o passado e as medidas reparatrias318 10 da Declarao e 4 do Plano de Ao319 foi elaborado a partir de observaes e comentrios recebidos das delegaes interessadas320. A proposta consensual, redigida pelos coordenadores brasileiro e queniano, foi apresentada Ministra das Relaes Exteriores da frica do Sul, que, aps consultas adicionais, apresentou verso final dos pargrafos diretamente ao Comit Principal no ltimo dia da Conferncia. Com isso, desconsideraram-se todos os pargrafos sem
que tiveram incio na cidade de Sarpsborg, em janeiro de 1993, e foram concludas em Oslo em 20/8/1993. 317 Em entrevista ao autor deste trabalho, o Embaixador Gilberto Saboia, responsvel pela coordenao das consultas sobre os temas do passado e das reparaes, declarou que o grupo informal logrou efetuar progressos em vrios aspectos do documento. Ressaltou que, como os temas opunham basicamente europeus a africanos, em alguns casos foi necessrio entendimento direto entre os dois grupos para chegar ao resultado final. 318 Trata-se, no caso, dos pargrafos especficos sobre os temas do passado e da reparao negociados no mbito do grupo informal de consultas coordenado pelo Brasil. Os textos desses pargrafos eram objeto de desacordo entre diversas delegaes. 319 Os novos pargrafos da Declarao viriam a ser os de nmero 13, 14, 15, 99, 100, 101, 102, 103, 105 e 106; os do Plano de Ao seriam os de nmero 120, 157, 158 e 159. Cf. UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Dicrimination, Xenophobia and Related Intolerance, Declaration and Programme of Action, Nova York, Department of Public Information, 2002. 320 Basicamente delegaes integrantes dos Grupos Africano e da Europa Ocidental.
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acordo provenientes do anteprojeto elaborado pelo Comit Preparatrio sobre o tema321. Nos pargrafos da Declarao, reconheceu-se que a escravido e o trfico de escravos foram tragdias abominveis322 na histria da humanidade. Admitiu-se que a escravido e o trfico de escravos so um crime contra a humanidade e uma das fontes principais geradoras das manifestaes contemporneas de racismo e discriminao racial, o que atendia s expectativas do Grupo Africano. Porm, a fim de acomodar os interesses europeus, preocupados com eventuais reivindicaes reparatrias na esfera judicial por parte de pretensas vtimas, evitou-se considerar tais prticas como crimes no passado. Com isso, a frmula consensual a que se chegou foi declarar-se a escravido e o trfico de escravos como crime contra a humanidade nos dias de hoje323, acrescentando a expresso como sempre o deveriam ter sido324. O consenso em torno da linguagem utilizada na referncia ao colonialismo foi possvel graas relativa flexibilidade demonstrada pelo Grupo da Europa Ocidental no tratamento do tema nos ltimos dias do encontro. Recorde-se que, durante as reunies preparatrias realizadas em Genebra, os europeus recusaram-se sistematicamente a aprovar qualquer pargrafo que implicasse o reconhecimento de vnculos entre o regime colonial e o racismo passado ou contemporneo. O texto finalmente acordado para o pargrafo 14 da Declarao reconheceu que o colonialismo conduziu ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. Afirmou-se que os africanos, os afrodescendentes, os asiticos, os descendentes de asiticos e os povos indgenas foram vtimas do colonialismo e continuam a ser vtimas
O mesmo procedimento foi adotado em relao aos dois outros grandes temas (fontes de discriminao e vtimas; e Oriente Mdio) submetidos a consultas individuais. 322 UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Dicrimination, Xenophobia and Related Intolerance, Declaration and Programme of Action, Nova York, Department of Public Information, 2002, Declarao, Pargrafo 13. Na verso em ingls: appalling tragedies. 323 Recordou Lindgren Alves que, por longo perodo histrico, a escravido era prtica corrente e tristemente legal, no existindo no Direito essa tipologia de crimes (s estabelecida aps a II Guerra Mundial pelos Tribunais de Nuremberg e Tquio). Nasceria da provavelmente uma das dificuldades de natureza jurdico-poltica dos europeus em aceitar a caracterizao da escravido e do trfico de escravos como crimes no passado. Cf. ALVES, Jos Augusto Lindgren, op. cit. 2005, p. 132. 324 Pargrafo 13 da Declarao. Na verso em ingls: slavery and the slave trade are a crime against humanity and should always have been so.
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de suas consequncias. E lamentou-se que os efeitos do colonialismo contribuam para o quadro atual de desigualdades sociais e econmicas vigente em vrias partes do mundo325. Com relao ao complexo tema do pedido de perdo pela prtica da escravido e do trfico de escravos, o texto consensuado limitou-se a expressar o reconhecimento e o lamento profundo pelo sofrimento e pelos males infligidos a milhes de homens, mulheres e crianas como resultado da escravido, do trfico de escravos, do trfico transatlntico de escravos, do apartheid, do genocdio e das tragdias passadas. No se exigiu pedido de perdo por parte de qualquer Estado eventualmente responsvel pela prtica de tais atos no passado. Houve referncia responsabilidade moral da parte dos Estados concernidos326. E ficou anotado que alguns Estados tomaram a iniciativa de desculpar-se e de pagar reparao, quando apropriado, pelas graves e macias violaes praticadas327. Expressou-se ainda apreo pelos Estados que tomaram a iniciativa de lamentar, demonstrar remorsos ou desculpar-se e lanou-se apelo aos que ainda no contriburam para restaurar a dignidade das vtimas a que encontrassem meios apropriados de faz-lo328. relevante ressaltar que, em gesto inesperado, o Ministro das Relaes Exteriores da Alemanha, Joschka Fischer, admitiu em plenrio, no dia primeiro de setembro de 2001, que seu pas tinha responsabilidade pelo colonialismo e pela escravido, cujas consequncias se fazem sentir at hoje. Disse Fischer que, para o governo alemo, admitir a responsabilidade histrica por tais atos era uma forma de restituir a dignidade aos que foram oprimidos, os quais fariam jus a solidariedade especial329.
Na verso original em ingls dos trechos citados: (colonialism) has led to racism, racial discrimination, xenophobia and related intolerance e were victims of colonialism and continue to be victims of its consequences. 326 UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Dicrimination, Xenophobia and Related Intolerance, op. cit, 2002, Declarao, par. 102. Na verso original em ingls do trecho reproduzido: the moral obligation on the part of the concerned States. 327 o seguinte o trecho citado do pargrafo 100 da Declarao, em sua verso original, em ingls: some States have taken the initiative to apologize and have paid reparation, where appropriate, for grave and massive violations committed. 328 Os trechos citados do artigo 101 da Declarao, em sua verso original, em ingls, dispem: regretting or expressing remorse or presenting apologies e have not yet contributed to restoring the dignity of the victims to find appropriate ways to do so. 329 Cf. Telegrama Nmero 377 (ostensivo) da Embaixada em Pretria datado de 4/9/2001, par. 3.
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O tema da reparao eventualmente devida pela escravido foi outro dos assuntos polmicos e complexos da Conferncia. Organizaes no governamentais de diferentes pases sobretudo norte-americanas330 defendiam o pagamento de reparao pecuniria aos descendentes de escravos. Por sua vez, o Grupo Africano defendia o pagamento de reparaes interestatais na forma de, inter alia, doaes financeiras, perdo de dvidas ou transferncia de tecnologia. O GRULAC favorecia a adoo de alguns dos mecanismos reparatrios inseridos no documento preparatrio de Santiago como forma de reparao histrica e, sobretudo, como mecanismo de incluso de indivduos e grupos discriminados, dentre os quais: polticas de ao afirmativa, fundos especiais de desenvolvimento, e programas regionais e internacionais de cooperao que promovam a igualdade de oportunidade para afrodescendentes, indgenas, migrantes e outros grupos vulnerveis. Foram trs os pargrafos sobre medidas reparatrias consensuados pelo grupo informal coordenado pelo Brasil e incorporados ao Plano de Ao. O primeiro deles apelou aos pases desenvolvidos, s Naes Unidas e s suas agncias especializadas, assim como s instituies financeiras internacionais, que proporcionassem recursos financeiros adicionais em favor de iniciativas que visem a enfrentar os desafios representados pela pobreza, subdesenvolvimento, marginalizao, excluso social e disparidades econmicas331. O pargrafo 158 reconheceu a necessidade de virem a ser desenvolvidos programas dirigidos ao desenvolvimento social e econmico das sociedades dos pases em desenvolvimento e da dispora, com nfase nas seguintes reas, inter alia: reduo de dvidas, erradicao da pobreza, fortalecimento das instituies democrticas, promoo do investimento direto estrangeiro, acesso a mercado, novas tecnologias da informao, educao, treinamento e transferncia de tecnologia. O artigo subsequente instou as instituies financeiras e de desenvolvimento internacionais e as agncias especializadas da ONU a que atribussem maior prioridade alocao de fundos a programas de
Uma das ONGs mais ativas em Durban na reivindicao do pagamento de indenizaes a vtimas da escravido foi a National Black United Front, com sede em Chicago, nos Estados Unidos. 331 O pargrafo 157 do Plano de Ao refere-se ao Fundo de Solidariedade Mundial para a Erradicao da Pobreza, institudo em dezembro de 2000 por meio da resoluo 55/210, da Assembleia Geral da ONU, e Nova Iniciativa Africana, aprovada no encontro de cpula da Organizao da Unidade Africana realizado em Lusaca em julho de 2001.
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desenvolvimento destinados a Estados e sociedades, em especial os do continente africano e na dispora332. As negociaes no mbito do grupo de consulta informal coordenado pelo Mxico sobre as vtimas e as fontes da discriminao resultaram em pargrafos que nada acrescentaram conceitualmente aos dispositivos j previstos em instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos e na Declarao e Plano de Ao da Conferncia de Viena sobre Direitos Humanos. O primeiro pargrafo da Declarao afirmou tautologicamente que as vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata so indivduos ou grupos de indivduos que so ou tm sido afetados negativamente por, sujeitos a ou alvos de tais mazelas333. O consenso minimalista alcanado reproduziu fundamentalmente a frmula defendida de forma inflexvel pela delegao do Canad, em nome do Grupo da Europa Ocidental, desde a segunda reunio do Comit Preparatrio. O pargrafo 2 da Declarao reconheceu que vtimas de manifestaes de racismo, xenofobia e intolerncia correlata fundadas na raa, cor, descendncia ou origem tnica podem sofrer formas agravadas ou mltiplas de discriminao baseadas em fatores como sexo, lngua, religio, opinio poltica ou outra, origem social, propriedade, nascimento ou outras condies. Ambos os pargrafos foram apresentados ao Comit de Redao pouco antes do encerramento da Conferncia. Com respeito s questes relativas ao Oriente Mdio, a falta de evoluo nas negociaes coordenadas pela Noruega levou a Chanceler sul-africana a chamar para si a responsabilidade pelas consultas. Tal deciso muito provavelmente refletia clculo segundo o qual o eventual desfecho desfavorvel do tema ameaaria comprometer o resultado de toda a Conferncia. Aps verificar as dificuldades inerentes a consultas abertas, a presidente da Conferncia constituiu grupo composto por delegaes europeias, africanas e asiticas. O texto finalmente produzido, negociado em alto nvel e em sesses fechadas, foi apresentado diretamente ao Comit Principal no dia 8/9/2001. O conjunto total, que
Na verso em ingls do trecho citado do pargrafo 159 do Plano de Ao: in particular those of the African continent and in the Diaspora. 333 UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Dicrimination, Xenophobia and Related Intolerance, op. cit, 2002, Declarao, par. 2. Na verso em ingls: are individuals or group of individuals who are or have been negatively affected by, subjected to, or targets of these scourges.
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compreendia oito pargrafos da Declarao e trs do Plano de Ao, foi acolhido pelo plenrio em sua ltima reunio334. O texto aprovado sobre o tema do Oriente Mdio reconheceu inicialmente que as lies histricas decorrentes das graves violaes dos direitos humanos praticadas no passado podiam servir para evitar tragdias futuras335. A seguir, a Declarao enfatizou expressamente que o Holocausto no deve jamais ser esquecido336. Aps dois pargrafos que trataram de aspectos da intolerncia religiosa que atinge certas comunidades e seus membros, manifestou-se a profunda preocupao com o aumento do antissemitismo e da islamofobia no mundo, assim como a emergncia de movimentos raciais violentos baseados no racismo e em ideias discriminatrias contra as comunidades judaica, muulmana e rabe337. No que se refere situao especfica do povo palestino, a Declarao manifestou a preocupao dos Estados com os padecimentos do povo palestino sob ocupao estrangeira. Reconheceu-se o direito inalienvel do povo palestino autodeterminao e ao estabelecimento de um Estado independente. Ao mesmo tempo, foram reconhecidos o direito segurana de todos os Estados da regio, inclusive Israel338, e o direito dos refugiados a retornar voluntariamente a suas casas e propriedades em dignidade e segurana339. O documento instou todos os Estados a que apiem o processo de paz e o levem a uma pronta concluso340.
Os pargrafos em questo viriam a ser os de nmero 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64 e 65 da Declarao e 149, 150 e 151 do Plano de Ao. Esse conjunto de pargrafos viria a ser adotado em plenrio em sesso tumultuada, aps vrias iniciativas procedimentais que quase colocaram a perder tudo o que havia sido negociado. As circunstncias da aprovao desses pargrafos sero descritas em detalhes em trecho posterior deste trabalho. 335 UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Dicrimination, Xenophobia and Related Intolerance, op. cit., 2002, loc. cit., par. 57. Na verso em ingls: to avert future tragedies. 336 Ibidem, Declarao, par. 58. Na verso em ingls: Holocaust must never be forgotten. 337 Ibidem, Declarao, par. 61. Na verso em ingls: as well as the emergence of racial and violent movements based on racism and discriminatory ideas against Jewish, Muslim and Arab communities. 338 Ibidem, Declarao, par. 63. Na verso em ingls dos trechos citados: the plight of the Palestinian people under occupation; the inalienable right of the Palestinian people to selfdetermination and to the establishment of an independent State; the right to security for all States in the region, including Israel. 339 Ibidem, Declarao, par. 65. 340 Ibidem, Declarao, par. 63. Na verso em ingls: (call upon) all States to support the peace process and bring it to an early conclusion.
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No Plano de Ao, requereu-se a todas as Partes envolvidas no conflito no Oriente Mdio que respeitassem os direitos humanos e o Direito Internacional Humanitrio. Os Estados foram instados a adotar medidas efetivas destinadas a obstar o avano do antissemitismo, do antiarabismo e da islamofobia em todo o mundo. E manifestou-se a importncia da retomada das negociaes de paz entre palestinos e israelenses. 3.3. A Declarao e Plano de Ao de Durban A Declarao e Plano de Ao de Durban comps-se de uma parte declaratria, formada por 38 pargrafos introdutrios sem numerao e 122 pargrafos operativos, e outra programtica constituda por 219 pargrafos. exceo do prembulo, em que se introduziram os antecedentes e os propsitos do documento, a parte declaratria propriamente dita subdividiu-se em ttulos e a programtica em ttulos e subttulos, oriundos dos cinco temas oficiais da Conferncia. A primeira referncia histrica feita pela Declarao luta herica341 do povo sul-africano contra o apartheid e contribuio da comunidade internacional para o desmantelamento desse regime institucionalizado de segregao racial. Observou-se ainda que as teorias de superioridade racial e cultural difundidas durante a era colonial continuam a propagar-se de uma forma ou de outra nos dias atuais342. Recordou-se que a Declarao e Plano de Ao de Viena lanou apelo em favor da rpida e completa eliminao de todas as formas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata343. Porm, a despeito dos esforos da comunidade internacional e das trs Dcadas de Combate ao Racismo e Discriminao Racial344, reconheceu-se que incontveis seres humanos continuavam a ser vtimas dessas manifestaes. De acordo com a Declarao, aes nacionais
Ibidem, Declarao, Prembulo, par. 3. Na verso em ingls: heroic struggle. Ibidem, par. 19. Na verso em ingls: continue to be propounded in one form or another even today. 343 Ibidem, par. 4. Na verso em ingls; speedy and comprehensive elimination of all forms of racism, racial discrimination, xenophobia and related intolerance. 344 Recorde-se que a III Dcada de Combate ao Racismo e Discriminao Racial se encerraria no final de 2003.
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conjugadas cooperao internacional eram indispensveis para combater eficazmente essas mazelas345. Assinalou-se a convico dos Estados signatrios quanto importncia fundamental da ratificao universal e da plena implementao das obrigaes previstas na Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, qualificada como principal instrumento internacional para a eliminao do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia correlata346. Apelou-se a todos os Estados para que considerassem assinar, ratificar ou aceder a todos instrumentos internacionais de direitos humanos relevantes, com vistas adeso universal347. Reafirmou-se o dever dos Estados de promover e proteger os direitos humanos de todas as vtimas, aplicando-se uma perspectiva de gnero e reconhecendo-se as mltiplas formas de discriminao de que as mulheres podem ser vtimas. Ao referir-se expresso, perspectiva de gnero, inseriu-se, por exigncia de determinadas delegaes348, nota de p de pgina que afirmava que, para os propsitos da Declarao e Plano de Ao, entendia-se que o termo gnero refere-se aos dois sexos, masculino e feminino, dentro do contexto da sociedade349. A introduo dessa nota explicativa representou um retrocesso em relao a uma das importantes conquistas da Conferncia de Beijing de 1995 no campo da proteo dos direitos humanos da mulher. Cabe recordar que a Plataforma de Ao de Beijing, ao ressaltar, ao longo de todo captulo IV, a perspectiva de gnero, entendida como conceito sociolgico, sobre a diferenciao por sexo, de conotao biolgica, promoveu avano conceitual e poltico importante em favor da compreenso e do tratamento
345 UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Dicrimination, Xenophobia and Related Intolerance, Declarao, par. 25-26. 346 Ibidem, par. 15. Na verso em ingls: the principal international instrument to eliminate racism, racial discrimination, xenophobia and related intolerance. 347 Ibidem, par. 16. Na verso em ingls: all relevant international human rights instruments, with a view to universal adherence. 348 Uniram-se na restrio ao uso da expresso perspectiva de gnero delegaes de pases rabes e muulmanos, africanos e asiticos, e a delegao do Vaticano, entre outras. 349 UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Dicrimination, Xenophobia and Related Intolerance, op. cit., 2002, Declarao, par. 33. Na verso em ingls: it was understood that the term gender refers to the two sexes, male and female, within the context of society. E continuao: The term gender does not indicate any meaning different from the above.
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da situao da mulher na sociedade. Fundamentalmente, a rejeio da perspectiva de gnero em favor da de sexo na Declarao de Durban viu-se reforada pela preocupao de algumas delegaes350 com os supostos vnculos entre gnero e orientao sexual. A primeira parte da Declarao propriamente dita iniciou-se com o tratamento de vrias questes gerais que viriam a ser aprofundadas, por vezes de forma repetitiva e minuciosa, ao longo do documento. Como mencionado anteriormente, os dois pargrafos de abertura trataram restritivamente da definio de vtimas e das formas mltiplas ou agravadas de discriminao. Reconheceu-se que a luta global contra todas as formas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata era matria de alta prioridade para a comunidade internacional e que, nesse sentido, a Conferncia de Durban oferecia uma oportunidade nica e histrica para a identificao e o enfrentamento dessas questes351. Dois pargrafos trataram dos vnculos entre globalizao e racismo. Ao mesmo tempo em que se reconheceu que o processo de globalizao constitua fora dinmica capaz de gerar benefcios a todos os pases, afirmou-se que pases em desenvolvimento enfrentam dificuldades especiais em responder a esse desafio central352. Em crtica aberta aos efeitos nocivos da globalizao, assinalou-se que seus benefcios eram compartilhados de forma desigual e seus custos distribudos desequilibradamente. E afirmou-se que o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata poderiam ser agravados pela distribuio desigual de riqueza, marginalizao e excluso social gerados pela globalizao353. O tratamento crtico dado pela Declarao ao processo de globalizao algo rejeitado pelo Grupo da Europa Ocidental durante todas as etapas negociadoras do Comit Preparatrio expressou a preocupao da Conferncia de lidar com fenmenos estruturais da realidade contempornea. O primeiro ttulo especfico da Declarao denominou-se Fontes, Causas, Formas e Manifestaes Contemporneas de Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata.
Basicamente as mesmas citadas anteriormente. Ibidem, Declarao, par. 3. Na verso em ingls: a matter of priority for the international community e a unique and historic opportunity. 352 Ibidem, par. 11. Na verso em ingls: developing countries face special difficulties in responding to this central challenge. 353 Cf. Ibidem, par. 9 e 11.
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Nesta seo foram tratados os chamados temas do passado. Tratou-se da xenofobia contra no nacionais, particularmente imigrantes, refugiados e demandantes de asilo, a qual constitui uma das principais fontes do racismo contemporneo354. Foi destacada a necessidade de se atribuir ateno especial s novas manifestaes de racismo a que jovens e outros grupos vulnerveis podem estar expostos355. Manifestou-se preocupao com as formas e as manifestaes contemporneas de racismo e xenofobia expressas nas plataformas de alguns partidos polticos e organizaes, e por meio de modernas tecnologias de comunicao, que difundem ideias baseadas na noo de superioridade racial356. O pleno reconhecimento dos direitos dos povos indgenas fez-se de forma consistente com os princpios da soberania e integridade territorial dos Estados357. Declarou-se que o uso do termo povos indgenas no documento se deu no contexto e sem prejuzo dos resultados das negociaes internacionais em curso e no implicava o reconhecimento de direitos derivados do Direito Internacional358. O segundo ttulo da Declarao foi Vtimas de Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata. Nesta parte especfica, verificou-se um dos mais importantes avanos conceituais e polticos da Declarao. Pela primeira vez, um documento internacional de proteo dos direitos humanos reconheceu expressamente a condio de vtima de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata de africanos, afrodescendentes, asiticos, descendentes de asiticos, povos indgenas, migrantes, refugiados, demandantes de asilo e deslocados internos. Tratou-se, igualmente sob esse ttulo, da discriminao sofrida por judeus, palestinos e muulmanos, assim como das manifestaes de antissemitismo e islamofobia.
354 Ibidem, par. 16. Na verso citada em ingls: constitutes one of the main sources of contemporary racism. 355 Ibidem, par. 17. 356 Ibidem, par. 27. 357 Dentre as delegaes que exigiram tal ressalva, podem ser mencionadas a norte-americana (durante o processo preparatrio) e a britnica. 358 UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Dicrimination, Xenophobia and Related Intolerance, op. cit., 2002, Declarao, par. 24. Na verso em ingls: in the context of, and without prejudice to the outcome of, ongoing international negotiations. No caso, tratou-se de referncia s negociaes em curso no Grupo de Trabalho das Naes Unidas sobre o Projeto de Declarao Universal sobre os Direitos dos Povos Indgenas.
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Em relao aos afrodescendentes, a Declarao de Durban incorporou princpios contidos no documento final da Conferncia Preparatria das Amricas. O pargrafo 33 da Declarao, cujo texto uma reproduo quase literal do pargrafo 29 da Declarao de Santiago, considerou essencial que os pases das Amricas e de outras reas da dispora africana reconheam a existncia de sua populao afrodescendente e sua condio de vtima de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata359. A existncia desse dispositivo especialmente relevante na Amrica Latina, em razo da tendncia invisibilidade do problema da discriminao racial contra afrodescendentes em diversos pases. Recorde-se a propsito que, na regio, apenas as Constituies do Brasil e da Colmbia reconhecem expressamente a existncia de afrodescendentes em suas sociedades. O longo pargrafo 34 da Declarao de Durban uma reproduo do pargrafo 27 do documento de Santiago em sua quase integralidade reconheceu que os afrodescendentes h sculos tm sido vtimas de racismo e discriminao racial, assim como da denegao de uma srie de direitos. Salientou-se que africanos e afrodescendentes enfrentam barreiras decorrentes de preconceito e discriminao social tanto no ambiente pblico quanto no privado. Trs pargrafos foram dedicados aos problemas de discriminao racial sofridos por asiticos e descendentes de asiticos360. Sete pargrafos trataram da discriminao racial que vitima os povos indgenas361. Afirmaram-se os direitos humanos desses povos e o dever do Estado de assegurar-lhes proteo contra toda forma de discriminao, particularmente com base na origem e na identidade indgenas. Em referncia especfica s negociaes sobre o projeto de Declarao Universal sobre os Direitos dos Povos Indgenas, assegurou-se que esforos esto sendo feitos para assegurar o reconhecimento universal desses direitos362.
359 Ibidem, par. 33. Na verso em ingls: recognize the existence of their population of African descent. 360 Trata-se dos pargrafos 36, 37 e 38 da Declarao. 361 Trata-se dos pargrafos 39 a 45 da Declarao. 362 UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Dicrimination, Xenophobia and Related Intolerance, op. cit. 2002, Declarao, par. 42. Na verso em ingls: efforts are being made to secure universal recognition for these rights.
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Seis pargrafos trataram das modalidades de discriminao e xenofobia sofridas por imigrantes363. Quatro pargrafos ocuparamse dos problemas sofridos por refugiados, demandantes de asilo e deslocados internos364. A xenofobia foi apontada como uma das mais graves modalidades de discriminao contra migrantes, refugiados e demandantes de asilo. Reconheceu-se que as vtimas de trfico eram particularmente vulnerveis ao racismo365. Reconheceram-se as contribuies econmicas e culturais positivas da imigrao para os pases de origem e de destino366. Reafirmou-se que a Conveno de 1951 sobre a Condio de Refugiado e o Protocolo de 1967 referida Conveno permaneciam como as bases do regime internacional dos refugiados, devendo ser implementados em sua plenitude pelos Estados Partes367. Embora no tenha havido referncia reunio familiar como direito algo previsto no documento final da I Conferncia Mundial contra o Racismo, de 1978 , a Declarao de Durban reconheceu seus efeitos positivos sobre a integrao do migrante. Nesse sentido, apelou-se aos Estados que facilitem a reunio familiar368. Sobre os ciganos 369, reconhecidos como vtimas de racismo, apontou-se a necessidade do desenvolvimento de polticas efetivas que assegurassem a proteo de seus direitos. Trs pargrafos lidaram com a especificidade da discriminao que vitima mulheres e meninas370. O racismo, a xenofobia e a intolerncia correlata direcionados contra mulheres e meninas foram apontados como fatores que podem conduzir deteriorao de sua condio de vida e pobreza e a mltiplas formas de discriminao. Alertou-se para a importncia do monitoramento das situaes de discriminao racial que envolvem as mulheres. Defendeu-se a necessidade de prevenir, combater e eliminar todas as formas de trfico de pessoas, em particular de mulheres e crianas. E reconheceu-se a necessidade de que a perspectiva
Ibidem, par. 46-51. Ibidem, par. 52-55. 365 Ibidem, par. 30. Neste caso, a proteo dos direitos humanos de pessoas submetidas a trfico abarca migrantes, refugiados, demandantes de asilo e deslocados internos. 366 Ibidem, par. 46. 367 Ibidem, par. 55. 368 Ibidem, par. 49. Na verso em ingls: to facilitate family reunion. 369 Ibidem, par. 68. O referido pargrafo refere-se a ciganos, utilizando-se das expresses, em ingls: Roma, Gypsies, Sinti and Travellers. 370 Cf. Ibidem, par. 69-71.
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de gnero viesse a ser integrada s polticas, estratgias e programas de ao contra o racismo, a xenofobia e a intolerncia correlata, a fim de melhor enfrentar as mltiplas formas de discriminao. Dois pargrafos trataram da situao de racismo e discriminao enfrentada por crianas e jovens, sobretudo as meninas. Salientou-se que a criana pertencente a uma minoria tnica, religiosa, lingustica ou indgena no deve ter negado o direito, individual ou em comunidade com outros membros de seu grupo, de desfrutar de sua prpria cultura, professar e praticar sua religio ou expressar-se em sua lngua371. Manifestou-se a preocupao de que, em muitos pases, pessoas infectadas pelo vrus da AIDS, ou suspeitas de infeco, pertenam a grupos vulnerveis ao racismo, o que provoca impacto negativo e impede seu acesso ao sistema de sade e medicao372. Outro ttulo da Declarao foi Medidas de Preveno, Educao e Proteo Destinadas Erradicao do Racismo, da Discriminao Racial, da Xenofobia e da Intolerncia Correlata nos Nveis Nacional, Regional e Internacional. Trs pargrafos mencionaram a garantia pelo Estado do direito ao desenvolvimento como uma das medidas fundamentais para a erradicao do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia correlata373. A meno no documento ao direito ao desenvolvimento consagrado em Declarao sobre o tema aprovada pela Assembleia Geral da ONU em 1986374 e reiterado da Declarao de Viena sobre Direitos Humanos nos pargrafos 10 e 11 representou a consolidao de importante direito humano de titularidade coletiva sob a perspectiva da luta contra a discriminao racial e a intolerncia. Reiterando o disposto em pargrafo introdutrio da Declarao, assinalou-se que a adeso universal e a plena implementao da Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de
Ibidem, par. 73. Na verso em ingls: individually or in community with other members of his or her group. 372 Ibidem, par. 75. Na verso em ingls: which has a negative impact and impedes their access to health care and medication. 373 Cf. Ibidem, par. 76, 78 e 80. 374 A Declarao sobre Direito ao Desenvolvimento foi adotada pela Assembleia Geral das Naes Unidas por meio da Resoluo 41/128, de 4/12/1986. Votaram contra os Estados Unidos. Oito pases (integrantes do Grupo da Europa Ocidental e o Japo) abstiveram-se.
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Discriminao Racial eram de extraordinria importncia para a promoo da igualdade e da no discriminao no mundo375. Os pargrafos 90, 91 e 92 incluram provises relativas ao uso da internet. Reconheceu-se a contribuio positiva que o direito liberdade de expresso, particularmente por parte da mdia e das novas tecnologias, incluindo a internet, pode dar luta contra o racismo. Porm, entenderam os Estados signatrios da Declarao que a capacidade da internet de dotar indivduos e grupos de novos poderes para difundir ideias e propaganda em grande escala atrai no apenas o cidado que busca comunicao ou informao, mas igualmente, entre outros, o propagador do dio por motivao de ndole racial, tnica, religiosa ou de outra natureza. Por essa razo, a Declarao expressou profunda preocupao376 com o uso de novas tecnologias de comunicao para propsitos contrrios ao respeito a valores humanos, igualdade, no discriminao e tolerncia, inclusive para a propaganda do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia correlata377. Dois pargrafos trataram dos limites liberdade de expresso impostos pela proibio da difuso de ideias baseadas na superioridade racial e no dio, em absoluta harmonia com o disposto expressamente no artigo 4 da Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial e com princpios contidos na Declarao Universal dos Direitos Humanos. Em relao ao dispositivo previsto no artigo 4.4 da ICERD, assinalou-se a obrigao imposta aos Estados Partes de declarar ilegais organizaes que disseminassem ideias racistas ou fundadas no dio378. A Declarao reconheceu que a educao em todos os nveis e idades, em particular a educao em direitos humanos, era uma chave para mudar atitudes e comportamentos baseados no racismo, na discriminao racial, na xenofobia e na intolerncia correlata. Ressaltou-se que a educao de qualidade, a eliminao do analfabetismo e o acesso educao
UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, op. cit. 2002, Declarao, par. 77. Na verso original em ingls: of paramount importance for promoting equality and non-discrimination in the world. 376 Ibidem, par. 91. Na verso em ingls: deep concern. 377 Ibidem, loc. cit. Na verso em ingls: for purposes contrary to respect for human values, equality, non-discrimination, respect for others and tolerance, including to propagate racism, racial discrimination, xenophobia and related intolerance. 378 Ibidem, par. 86-87.
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universal primria gratuita poderiam contribuir para a construo de sociedades mais inclusivas e justas. Sublinharam-se igualmente os laos existentes entre o direito educao e a luta contra o racismo379. Nove pargrafos da Declarao abordaram assuntos vinculados Proviso de Remdios Efetivos, Recursos, Correo, assim como Medidas Compensatrias e de Outra Ordem nos Nveis Nacional, Regional e Internacional. Sete desses pargrafos, que lidaram com temas do passado e do pedido de perdo consensuados em grupo de consultas informais coordenado pelo Brasil , foram mencionados e analisados anteriormente380. Os dois outros lidaram com a importncia do ensino de fatos e verdade da histria da humanidade da antiguidade ao passado recente e com a exigncia de que as vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata tenham assegurado o acesso justia e a medidas reparatrias efetivas e apropriadas381. O ltimo ttulo da Declarao intitulou-se Estratgias para Alcanar Igualdade Integral e Efetiva, Inclusive por Meio da Cooperao Internacional e do Avano das Naes Unidas e de Outros Mecanismos Internacionais para o Combate ao Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata. Os pargrafos 107 e 108 da Declarao sublinharam o compromisso dos Estados signatrios com a promoo e a implementao de medidas especiais ou aes positivas em favor da plena integrao das vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata sociedade e da garantia de seus direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais. Disps-se que as referidas medidas especiais deveriam visar representao apropriada das vtimas de discriminao nas reas, inter alia, educacional, habitacional, laboral, judicial e policial, assim como em partidos polticos, nas Foras Armadas e no servio pblico382. A referncia s medidas especiais ou s aes positivas representou a reiterao, pela Declarao de Durban, do disposto no artigo 1.4 da ICERD, o qual defende a adoo de medidas especiais em favor de determinados
Ibidem, par. 95-97. Na verso original do texto citado: quality education. Trata-se dos pargrafos 99, 100, 101, 102, 103, 105 e 106 da Declarao. 381 Ibidem, par. 98 e 104. O trecho reproduzido tem a seguinte verso em ingls: the facts and truth of the history of mankind from antiquity to recent past. 382 Ibidem, par. 108. Na verso original em ingls dos trechos citados: special measures or positive actions e appropriate representation.
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grupos raciais ou tnicos ou de indivduos, a fim de garantir-lhes o pleno exerccio dos direitos humanos e das liberdades fundamentais383. A defesa da adoo de medidas positivas no documento de Durban refletiu, ainda, a posio consagrada na Conferncia Preparatria das Amricas. Como ressaltado anteriormente, o artigo 16 da Declarao de Santiago sustentou a importncia das medidas afirmativas terminologia utilizada pelo documento regional como forma de reparao histrica por discriminaes sofridas por indivduos e grupos. Reconheceu a Declarao de Durban a importncia da cooperao entre os Estados, organizaes regionais e internacionais relevantes e organizaes no governamentais para o enfrentamento eficaz das manifestaes racistas, discriminatrias, xenofbicas e intolerantes384. Enfatizou-se a importncia da contribuio de instituies nacionais independentes em matria de direitos humanos, em conformidade com os Princpios de Paris385, na luta contra o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata, assim como para a promoo de valores democrticos e do Estado de Direito386. Cinco pargrafos referiram-se ao papel fundamental da sociedade civil para a superao do racismo e das demais manifestaes discriminatrias. Em seu ltimo pargrafo, a Declarao sublinhou que as recomendaes contidas no Plano de Ao foram formuladas num esprito de solidariedade e cooperao internacional e inspiraram-se nos propsitos e princpios da Carta das Naes Unidas e outros instrumentos internacionais relevantes387. Reconheceu-se que a formulao e a implementao das medidas recomendadas, as quais deveriam ser executadas de forma eficiente e expedita, eram responsabilidade de
383 A Recomendao Geral nmero 14 do Comit para a Eliminao da Discriminao Racial esclareceu que, na aplicao das medidas especiais, a diferenciao de tratamento no ser julgada discriminatria se o critrio utilizado para tal diferenciao no afrontar os objetivos e os propsitos da Conveno. Cf. UNITED NATIONS, Committee on the Elimination of Racial Discrimination, General Comments, General Comment Number 14. 384 UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Dicrimination, Xenophobia and Related Intolerance, op. cit. 2002, Declarao, par. 110. 385 Os chamados Princpios de Paris so regras mnimas relativas s instituies nacionais de direitos humanos aprovadas pela Assembleia Geral das Naes Unidas por meio da Resoluo nmero 48/134, de 20 de dezembro de 1993. 386 UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Dicrimination, Xenophobia and Related Intolerance, op. cit. 2002, Declarao, par. 112. 387 Ibidem, par. 122. Na verso em ingls do trecho reproduzido: in a spirit of solidarity and international cooperation.
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todos os Estados, com a participao integral da sociedade civil, nos planos nacional, regional e internacional388. O primeiro ttulo do Plano de Ao, composto por apenas dois pargrafos, intitulou-se Fontes, Causas, Formas e Manifestaes Contemporneas de Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata. Apelou-se aos Estados para que promovessem, em cooperao com organizaes e instituies financeiras internacionais, aes destinadas erradicao da pobreza, particularmente em reas habitadas por vtimas de racismo e discriminao racial. Requereu-se que os Estados adotassem medidas necessrias e apropriadas para a erradicao da escravido e das formas contemporneas assemelhadas escravido. O segundo ttulo do Plano de Ao denominou-se Vtimas de Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata. Tratou-se inicialmente, sob o subttulo Vtimas: Geral, da situao das vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata infectadas, ou presumivelmente infectadas por doenas pandmicas, como o HIV/AIDS389. Segundo o documento, incumbiria aos Estados adotar medidas concretas que assegurassem aos pacientes o acesso a medicamentos e a tratamentos adequados. Caber-lhes-ia ainda desenvolver programas de educao e treinamento destinados a eliminar a estigmatizao e a discriminao das vtimas dessas pandemias. O primeiro conjunto de vtimas especficas abordado pelo Plano de Ao foi o composto pelos africanos e os afrodescendentes390. Os Estados foram instados a facilitar a participao de afrodescendentes em todos os domnios da vida poltica, econmica, social e cultural de suas sociedades. Foram ainda encorajados a identificar e a remover os fatores que impedissem o acesso igualitrio de afrodescendentes em todos os nveis do setor pblico. Da mesma forma, estimulou-se o setor privado a adotar medidas que assegurassem a presena de afrodescendentes em todos os nveis de suas organizaes.
388 Ibidem, loc. cit. Na verso em ingls dos trechos citados: which should be carried out efficiently and promptly e with the full involvement of civil society at the national, regional and international levels. 389 UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Dicrimination, Xenophobia and Related Intolerance, op. cit. 2002, Plano de Ao, par. 3. Na verso em ingls do trecho citado: infected, or presumably infected, with pandemic diseases such as HIV/AIDS. 390 Cf. Ibidem, par. 4-14.
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As instituies financeiras e de desenvolvimento internacionais, assim como os Programas e as agncias especializadas da ONU, foram instadas a alocar recursos destinados melhoria das condies de vida de africanos e afrodescendentes e ao desenvolvimento de projetos que favorecessem o intercmbio de informao e conhecimento tecnolgico entre essas populaes e especialistas em diversas reas. Tratou-se da importncia da soluo de contenciosos relacionados propriedade das terras ancestrais habitadas por geraes de afrodescendentes e da necessidade de eliminao da discriminao fundada na religio ou crena dos afrodescendentes. Em medida destinada ao seguimento das recomendaes da Declarao e Plano de Ao de Durban, requereu-se Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas que considerasse estabelecer Grupo de Trabalho encarregado de estudar os problemas enfrentados por afrodescendentes e formular propostas para a eliminao da discriminao racial de que esse grupo social vtima391. Com relao aos povos indgenas, o Plano de Ao preocupou-se em propor aos Estados que, no processo de formulao e adoo de aes destinada garantia de direitos e liberdades desses povos, considerassem consult-los a respeito de seus interesses. Apelou-se aos Estados que assegurassem o desfrute dos direitos humanos dos povos indgenas com base na igualdade, na no discriminao e na participao plena e livre em todas as reas da sociedade392. Em novo sinal de sensibilidade com a perspectiva de gnero393, requereu-se aos Estados que adotassem polticas pblicas em favor de e em coordenao com mulheres e meninas indgenas, com vistas promoo de seus direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais. Reconheceu-se que, em funo de fatores como gnero e etnicidade, mulheres e meninas indgenas eram vtimas de formas agravadas e mltiplas de discriminao, contra as quais o Estado deve atuar. A situao de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata enfrentada por imigrantes e refugiados foi tratada em subitens
Cf. Ibidem, par. 7. Ibidem, par. 15. Na verso em ingls do trecho reproduzido: on the basis of equality, non-discrimination and full and free participation in all areas of society. 393 Ainda que com base em leitura restritiva da expresso gnero, conforme assinalado em nota anterior. Cf. supra nota cccliii.
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especficos e em pargrafos dispersos ao longo do documento394. Os problemas afetos aos demandantes de asilo e s pessoas deslocadas foram tratados no subitem sobre refugiados e em outras partes do documento. Com respeito ao enfrentamento da xenofobia contra imigrantes e refugiados, o Plano de Ao instou os Estados a que estimulassem a mdia a desenvolver um cdigo de tica voluntrio destinado a eliminar os esteretipos negativos e prevenissem os sentimentos de rejeio contra migrantes e refugiados395. Um dos importantes avanos conceituais da Declarao e Plano de Ao de Durban foi o reconhecimento da problemtica dos imigrantes no documentados e a importncia da proteo de seus direitos por parte dos Estados. O pargrafo 26 do Plano requereu que os Estados promovessem e protegessem os direitos humanos de todos os imigrantes, independentemente de sua condio migratria396. A proteo dos direitos dos imigrantes detidos, independentemente de sua condio migratria, constou ainda dos pargrafos 30(d) e 80 do Plano de Ao397. Cabe observar, no entanto, que, em funo da posio assumida pelo Grupo da Europa Ocidental, o documento final de Durban no utilizou a expresso no documentado (ou indocumentado)398, ao contrrio do procedimento adotado nas duas primeiras Conferncias Mundiais contra o Racismo e a Discriminao Racial. Os Estados foram instados a revisar e rejeitar polticas e prticas que contribussem para a reduo ou a supresso do direito ao tratamento justo e igualitrio dos imigrantes, particularmente nos domnios do trabalho,
Cf. Ibidem, par. 24-33 para o tratamento especfico da situao dos migrantes e par. 34-36 para os casos relacionados aos refugiados. Alm disso, sub-itens que trataram do papel da mdia e dos partidos polticos no enfrentamento do racismo referiram-se a aes direcionadas a eses dois grupos de vtimas. 395 Ibidem, par. 114 (e). 396 Ibidem, par. 26. Na verso em ingls: regardless of the migrants immigration status. 397 Reafirmou-se a obrigao de respeito dos Estados Partes na Conveno de Viena sobre Relaes Consulares, de 1963, de todos os seus dispositivos, especialmente o referente aos direitos dos no nacionais, independentemente de sua condio migratria, de consultar-se com representantes consulares de seu prprio Estado em caso de priso ou deteno. Cf. Ibidem, par. 80. 398 A Conveno Internacional sobre a Proteo dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e Membros de suas Famlias, adotada pela Assembleia Geral da ONU em 18/12/1990, define o adjetivo indocumentados, utilizado para qualificar a expresso trabalhadores migrantes e seus familiares no seu artigo 5(b).
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da educao, da sade e do acesso seguridade social399. Em funo do aumento no nmero de mulheres imigrantes, requereu-se que os Estados levassem em considerao as questes de gnero na elaborao e na implementao de suas polticas migratrias. Quanto reunificao familiar, reconheceu-se seu efeito positivo para a integrao dos imigrantes e solicitou-se aos Estados que a facilitassem de maneira expedita e efetiva400. Observe-se que a meno reunificao familiar de forma genrica, a qual incluiria igualmente o caso dos refugiados e demandantes de asilo, foi rejeitada em favor do texto final contido no pargrafo 28 do Plano de Ao, que se restringe situao dos imigrantes401. Com respeito aos refugiados, requereu-se aos Estados que cumprissem com suas obrigaes, definidas pelo Direito Internacional dos Direitos Humanos, pelo Direito dos Refugiados402 e pelo Direito Internacional Humanitrio, em favor de refugiados, demandantes de asilos e pessoas deslocadas. Evidenciou-se a importncia do reconhecimento de que os refugiados podem ser vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. E solicitou-se aos Estados que adotassem medidas especiais de proteo em favor de mulheres e crianas refugiadas. No subitem intitulado Outras Vtimas, props-se a adoo de medidas em favor de vtimas de trfico, ciganos, descendentes de asiticos, minorias tnicas, religiosas e lingusticas, mulheres, meninas, crianas e portadores de deficincia. No caso dos ciganos, seis pargrafos sugeriram medidas destinadas erradicao do racismo e da discriminao de que so vtimas, dentre as quais o desenvolvimento pelo Estado de programas educacionais interculturais que facilitassem sua integrao social e a promoo por organizaes no governamentais de campanhas de conscientizao sobre a experincia dos ciganos com o racismo e a
399 UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Dicrimination, Xenophobia and Related Intolerance, op. cit. 2002, Plano de Ao, par. 30(a) e 30(b). 400 Ibidem, par. 28. Na verso em ingls dos trechos citados: positive effect e expeditious and effective manner. 401 No havia consenso em relao extenso desse tratamento preferencial (reunificao familiar) a refugiados e demandantes de asilo. Diante do impasse, as delegaes que advogavam prioritariamente em favor dos direitos dos imigrantes lograram inserir tal dispositivo unicamente no subitem especfico que lida com a situao desse conjunto de vtimas. 402 Mencionou-se especificamente a Conveno Internacional relativa Condio de Refugiado, de 1951, e seu Protocolo Adicional, de 1967.
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discriminao racial403. Cinco pargrafos trataram da incorporao da perspectiva de gnero a todos os programas de combate ao racismo e discriminao racial. Nesse sentido, ressaltou-se a particularidade da discriminao sofrida por mulheres indgenas, africanas, asiticas, afroasiticas, descendentes de asiticos, migrantes e pertencentes a outros grupos vulnerveis404. Outro item do Plano de Ao intitulou-se Medidas de Preveno, Educao e Proteo Destinadas Erradicao do Racismo, da Discriminao Racial, da Xenofobia e da Intolerncia Correlata nos Nveis Nacional, Regional e Internacional. Dentre as medidas nacionais de carter legislativo, judicial, regulatrio e administrativo, sugeriu-se a elaborao e a implementao de polticas antidiscriminatrias em favor de imigrantes e pessoas vtimas de trfico, especialmente mulheres e crianas. Recomendou-se que os Estados revisassem suas legislaes e dispositivos administrativos que pudessem dar margem a prticas discriminatrias. Requereu-se que os Estados adotassem aes efetivas voltadas para a eliminao da ao repressora adotada por parte de agentes policiais contra indivduos ou grupos em funo de sua condio racial (racial profiling). E, em iniciativa inovadora do ponto de vista conceitual, sugeriu-se a adoo de medidas que prevenissem a realizao de pesquisa gentica ou sua aplicao com propsitos racistas e discriminatrios. Recomendou-se aos Estados que ainda no o fizeram que considerassem aceder aos instrumentos internacionais de direitos humanos que combatem o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata, particularmente a Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial. Os Estados foram estimulados a realizar a declarao facultativa prevista no artigo 14 da referida Conveno. Foram instados a atribuir a devida considerao s observaes e recomendaes do CERD405. Recomendou-se ainda que os Estados considerassem assinar, ratificar ou aceder a um conjunto de instrumentos internacionais, dentre os quais a Conveno sobre a Preveno e a Punio do Crime de Genocdio, de 1948; a Conveno
Cf. UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Dicrimination, Xenophobia and Related Intolerance, op. cit, 2002, Plano de Ao, par. 39-44. 404 Cf. Ibidem, par. 50. 405 Ibidem, par. 76. Na verso em ingls do trecho citado: to give due consideration to the observations and recommendations.
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para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher e de seu Protocolo Opcional, de 1999; e a Conveno Internacional sobre a Proteo dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e Membros de suas Famlias. Com respeito represso aos crimes de natureza racista, os Estados foram instados, no artigo 84, a adotar medidas eficazes de combate a tais atos e a tornar a motivao racial um fator agravante na aplicao da pena contra os responsveis por sua prtica. Apelou-se aos Estados que promovessem medidas visando a deter o surgimento e a conter o crescimento de ideologias neofascistas e nacionalistas que promovam o dio racial, a discriminao racial e a xenofobia. E, em tentativa de estimular o fim da impunidade dos responsveis pela prtica de crimes raciais, requereu-se que os Estados assegurassem que as investigaes criminais e civis e as denncias pertinentes resultem na responsabilizao, no julgamento e na punio dos autores desses crimes. Os Estados foram instados a estabelecer instituies nacionais de direitos humanos independentes e a fortalecer sua eficcia, especialmente em questes vinculadas ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata, em conformidade com os Princpios de Paris. Nesse sentido, recomendou-se que fossem assegurados a essas instituies recursos financeiros adequados para a realizao de atividades de investigao, pesquisa e conscientizao pblica. Enfatizou-se, no artigo 92, a importncia de que os Estados obtivessem, compilassem, analisassem, disseminassem e publicassem dados estatsticos confiveis em nvel nacional e local relativos situao de indivduos e grupos vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. Tais informaes deveriam ser desagregadas de acordo com a legislao nacional de cada Estado e obtidas mediante o consentimento explcito das vtimas, respeitado seu direito autoidentificao. As informaes obtidas deveriam ser utilizadas com o objetivo de monitorar a situao de grupos marginalizados e de desenvolver legislaes, polticas e medidas destinadas ao combate s manifestaes discriminatrias. Estados, organizaes intergovernamentais e no governamentais, instituies acadmicas e o setor privado foram convidados a aperfeioar conceitos e mtodos de coleta e anlise de informaes estatsticas.
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Com relao s polticas pblicas destinadas a assegurar a no discriminao e a promover a insero social de indivduos e grupos discriminados, incluindo aes afirmativas406, reconheceu-se que o combate ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata uma responsabilidade primria dos Estados407. Nesse sentido, os Estados foram encorajados a desenvolver ou elaborar planos nacionais de ao que promovessem a diversidade, a igualdade, a equidade, a justia social e a igualdade de oportunidade. Tais planos, que incluiriam aes afirmativas ou positivas, deveriam visar criao de condies para a participao efetiva de indivduos e grupos em todas as esferas da vida social, com base na no discriminao408. O artigo 103 do Plano de Ao solicitou aos Estados que promovessem e apoiassem a organizao e a operao de empresas de propriedade de vtimas de racismo. Os Estados foram instados a estimular o setor privado e as organizaes no governamentais a criarem ambientes de trabalho livres da discriminao por meio de uma estratgia multifacetada que incluiria, inter alia, a implementao de direitos civis, a educao pblica e a comunicao no interior do local de trabalho. Alertou-se ainda para a situao particular das pessoas traficadas e dos migrantes submetidos a condies precrias, injustas e perigosas de trabalho. Os Estados foram estimulados a assegurar o direito de todos os indivduos ao desfrute do mais alto padro de sade fsica e mental, a fim de eliminar quaisquer disparidades na condio de sade, as quais podem resultar do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia correlata409. Em seu artigo 111, o Plano de Ao recomendou aos Estados que considerassem adotar medidas no discriminatrias que proporcionassem um meio ambiente seguro e saudvel para indivduos e grupos vtimas de racismo e discriminao.
406 O subitem relativo s polticas prospectivas e aos planos de ao que visem a assegurar a no discriminao referiu-se em seu ttulo explicitamente ao afirmativa. Os artigos 99 e 100 do Plano de Ao tampouco evitaram utilizar a expresso. 407 UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Dicrimination, Xenophobia and Related Intolerance, op. cit., 2002, Plano de Ao, par. 99. Na verso em ingls do trecho reproduzido: combating racism, racial discrimination, xenophobia and related intolerance is a primary responsibility of States. 408 Ibidem, loc. cit. Na verso em ingles do trecho citado: affirmative or positive actions. 409 Ibidem, par. 109. Na verso em ingls do trecho citado: with a view to eliminating disparities in health status.
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Sublinhou-se o papel central das medidas de natureza educativa no enfrentamento do racismo. Estimulou-se o financiamento de campanhas pblicas que promovessem os valores da tolerncia e do respeito diversidade. Os artigos 121, 122 e 123 do Plano referiram-se responsabilidade dos Estados de assegurar o acesso de todos educao sem discriminao de qualquer tipo. No artigo 124, tratou-se especificamente do caso do acesso educao de pessoas pertencentes a minorias nacionais, tnicas, religiosas e lingusticas. Ressaltou-se a importncia de que os Estados desenvolvessem, em cooperao com as Naes Unidas, programas culturais e educacionais voltados para a eliminao do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia correlata. O artigo 129 atribuiu relevncia introduo de elementos antidiscriminatrios e antirracistas nos currculos escolares de crianas e jovens. Da mesma forma, estimou crucial o treinamento de professores com base nos princpios da no discriminao e da tolerncia. Com relao mdia e aos meios de comunicao, sublinhou-se a possibilidade de utilizao de novas tecnologias de informao e comunicao, inclusive a internet, para a difuso de redes de conscientizao contra o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata. Reconheceu-se, no entanto, com preocupao, que essas novas tecnologias tm contribudo para disseminar ideias de superioridade racial. Por essa razo, os Estados foram instados a considerar a adoo e a implementao, inter alia, das seguintes aes de combate disseminao do racismo e do dio via internet, levando-se em conta os padres regionais e internacionais existentes de respeito liberdade de expresso: o estmulo aos provedores de servio de internet elaborao e disseminao de cdigos voluntrios de conduta e medidas autorregulatrias contra a difuso de mensagens de contedo racista e discriminatrio; e a adoo de legislao que responsabilize os autores de mensagens de dio transmitidas por meio de novas tecnologias de informao e comunicao, incluindo a internet. Com respeito s medidas no plano internacional, trs delas j mencionadas anteriormente referiram-se a questes do Oriente Mdio410. Os Estados, as organizaes regionais e internacionais, inclusive as instituies financeiras, e a sociedade civil foram estimulados
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Ibidem, par. 149-151.
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a desenvolver mecanismos destinados a enfrentar os aspectos da globalizao que podem conduzir ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. A Organizao Mundial da Sade, a Organizao Internacional do Trabalho e a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura foram encorajados a desenvolver programas, em apoio aos Estados, de combate s referidas manifestaes racistas e discriminatrias. O quarto ttulo do Plano de Ao denominou-se Proviso de Remdios Efetivos, Recursos, Correo, assim como Medidas Compensatrias e de Outra Ordem nos Nveis Nacional, Regional e Internacional. Ademais das j mencionadas medidas de natureza financeira, econmica e social destinadas reparao histrica das injustias praticadas contra povos discriminados em distintos pases, em particular os em desenvolvimento411, o Plano de Ao instou os Estados a adotarem medidas capazes de assegurar o acesso a reparao judicial justa e adequada em favor das vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. Os Estados foram estimulados a elaborarem e implementarem legislaes que proibissem a discriminao racial e estabelecessem mecanismos judiciais compensatrios justos e efetivos em favor das vtimas. Com respeito aos remdios processuais no plano do direito interno, recomendou-se que os Estados assegurassem o pleno acesso das vtimas Justia, em base igualitria e no discriminatria, criassem instituies nacionais competentes para investigar alegaes de discriminao racial e institussem mtodos e procedimentos inovadores de mediao e soluo de conflitos ou disputas de natureza racial. O quinto e ltimo ttulo do Plano de Ao intitulou-se Estratgias para Alcanar Igualdade Integral e Efetiva, Incluindo por Meio da Cooperao Internacional e do Avano das Naes Unidas e de Outros Mecanismos Internacionais para o Combate ao Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata e Seguimento. A primeira preocupao dos Estados foi a de assegurar que os resultados dos processos preparatrios regionais para a Conferncia Mundial viessem a ser utilizados como elemento importante para a elaborao
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Ibidem, art. 158. As referidas medidas foram analisadas anteriormente neste trabalho no contexto das consideraes feitas sobre os pargrafos acordados nas negociaes coordenadas pelo Brasil sobre temas do passado.
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de polticas de combate ao racismo. Nesse sentido, os Estados foram instados a implementar os compromissos assumidos nas Declaraes e Planos de Ao das Conferncias Regionais Preparatrias e a formularem polticas nacionais e planos de ao de combate ao racismo inspirados nos objetivos estabelecidos nos respectivos documentos finais. Requereu-se que os Estados desenvolvessem programas de cooperao que promovessem a igualdade de oportunidades em benefcio das vtimas de racismo e props-se a criao de programas de cooperao multilateral com o mesmo objetivo. Enfatizou-se a importncia de que os Estados estabelecessem ou fortalecessem medidas, inclusive por meio da cooperao bilateral ou multilateral, visando ao enfrentamento de algumas das causas agravantes do racismo, como a pobreza e o subdesenvolvimento. Os Estados foram estimulados a preservar a identidade de minorias nacionais, tnicas, culturais, religiosas e lingusticas dentro de seus territrios e a proteg-las contra qualquer forma de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. Recomendou-se que os Estados conclussem as negociaes, no mbito do Grupo de Trabalho da Comisso de Direitos Humanos, sobre o projeto de Declarao Universal sobre os Direitos dos Povos Indgenas. Requereu-se s instituies financeiras e de desenvolvimento internacionais que atribussem prioridade especial e destinassem recursos suficientes a projetos que promovam o bem-estar e o desenvolvimento integral dos povos indgenas. Apelou-se aos Estados que estreitassem a cooperao e as parcerias com organizaes no governamentais e todos os setores da sociedade civil comprometidos com a questo do combate ao racismo e discriminao racial. Estimulou-se ainda a participao da sociedade civil, incluindo, inter alia, jovens e mulheres, no processo de elaborao e implementao de polticas e programas nessa rea. O Plano de Ao solicitou aos Estados que intensificassem, em colaborao com o Comit Olmpico Internacional e federaes desportivas internacionais e regionais, a luta contra o racismo no esporte por meio da educao do jovem na prtica desportiva sem discriminao. Os Estados foram instados a continuar a colaborar com o CERD e os outros rgos de monitoramento de instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos, com vistas efetiva implementao
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dos tratados concernidos. Solicitou-se aos Estados que assegurassem o provimento de recursos em favor do CERD, a fim de capacit-lo a cumprir integralmente com seu mandato. Recomendou-se que os Estados institussem, em cooperao com a sociedade civil, mecanismos de dilogo regional sobre as causas e as consequncias da migrao que se concentrassem no apenas nas medidas de controle policial e de fronteira, mas tambm na promoo e proteo dos direitos humanos dos migrantes e na relao entre migrao e desenvolvimento412. Estimularam-se as organizaes internacionais com mandato especfico sobre questes migratrias a que dialogassem entre si e coordenassem suas atividades em temas relacionados ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. Requereu-se que os Estados elaborassem, em consulta com instituies nacionais de direitos humanos, planos nacionais de combate ao racismo e os encaminhassem ao Alto Comissariado sobre Direitos Humanos das Naes Unidas para seu conhecimento e divulgao. Requereu-se que os Estados informassem ao referido rgo da ONU sobre as medidas adotadas em cumprimento s disposies da Declarao e Plano de Ao de Durban. Solicitou-se ao Alto Comissariado para os Direitos Humanos que, em seguimento Conferncia Mundial, cooperasse com os cinco especialistas eminentes independentes, um de cada regio, a serem designados pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas, encarregados de monitorar a implementao dos dispositivos da Declarao e Plano de Ao. Instou-se o Alto Comissariado a elaborar relatrio anual sobre a implementao do documento de Durban, a ser apresentado Comisso de Direitos Humanos e Assembleia Geral. Elogiou-se a inteno da Alta Comissria de estabelecer, no mbito de seu Escritrio, uma Unidade Antidiscriminao encarregada do combate ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. Sugeriu-se que, em seu mandato, fosse includa, inter alia, a compilao de informaes e dados disponibilizados por Estados e organizaes regionais, internacionais e no governamentais para utilizao dos mecanismos de seguimento da Conferncia.
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Ibidem, par. 183. Na verso em ingls do trecho citado: but also on the promotion and protection of the human rights of migrants and on the relationship between migration and development.
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Comisso de Direitos Humanos, o Plano de Ao recomendou que elaborasse padres complementares internacionais que fortaleam e atualizem instrumentos internacionais contra o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata em todos seus aspectos413. 3.4. A participao brasileira A delegao oficial brasileira Conferncia Mundial de Durban foi uma das mais numerosas414. Somados os delegados oficiais aos representantes de entidades da sociedade civil, aproximava-se de 500 o nmero de brasileiros presentes ao evento da frica do Sul. A delegao foi chefiada por Jos Gregori, Ministro de Estado da Justia. O Embaixador Gilberto Saboia foi o Chefe alterno da delegao, integrada ainda, inter alia, por um Governador de Estado (Alagoas), uma Vice-Governadora (Rio de Janeiro), um Senador da Repblica, doze deputados federais, um Ministro do Tribunal Superior do Trabalho, uma representante do Ministrio Pblico Federal, representantes de diversos segmentos da sociedade civil, alm de membros do Comit Nacional Preparatrio, do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, de diversos rgos e instituies do Governo federal e de alguns Governos estaduais. A composio da delegao refletiu o grau de importncia que o Estado e a sociedade brasileira atribuam aos objetivos centrais da Conferncia Mundial. Em sua maioria, delegados e representantes de ONGs brasileiras alimentavam expectativas legtimas sobre a possibilidade de o Brasil vir a contribuir positivamente para a introduo na Declarao e Plano de Ao de pargrafos equilibrados sobre temas julgados de grande importncia pelo Comit Nacional Preparatrio, dentre os quais a discriminao sofrida pela populao afrodescendente,
Ibidem, par. 199. Na verso em ingls: complementary international standards to strengthen and update international instruments against racism, racial discrimination, xenophobia and related intolerance in all their aspects. 414 Em declarao prestada imprensa, no dia 2/9/2001, o ento porta-voz do Ministrio da Justia, Nelson Penteado, afirmou que a delegao oficial brasileira era composta por 168 pessoas. Cf. Brasil tem 500 representantes na Conferncia, O Estado de So Paulo, 3/9/2001, Geral. No entanto, o despacho telegrfico nmero 273, de 24/8/2001 uma semana antes do incio da Conferncia , enviado pela Secretaria de Estado das Relaes Exteriores Embaixada em Pretria, transmitiu lista de membros da delegao oficial a ser encaminhada s autoridades sul-africanas, composta por 69 pessoas. Cf. Despacho telegrfico nmero 273 encaminhado Embaixada do Brasil em Pretria, datado de 24/8/2001.
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pelos povos indgenas e, de forma agravada, por mulheres, crianas e homossexuais. As instrues enviadas pela Secretaria de Estado das Relaes Exteriores delegao assinalavam que a linha de atuao brasileira deveria pautar-se pelo mesmo esprito cooperativo e conciliatrio com que havamos atuado ao longo de todo o processo preparatrio regional e internacional. O objetivo principal do Brasil deveria ser a construo de um texto declaratrio avanado que tratasse objetivamente das causas histricas do racismo e identificasse com clareza as vtimas dessas manifestaes. Ao mesmo tempo, interessava ao Brasil que o Plano de Ao contivesse uma linguagem objetiva e prospectiva, que levasse adoo de propostas concretas de superao das formas tradicionais e contemporneas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata415. Tanto nas questes do passado quanto nas relativas a temas contemporneos, o Brasil deveria rejeitar propostas de condenao seletiva de Estados, a qual no seria politicamente vivel nem permitiria a superao dos obstculos criados por alguns pases, at mesmo com invocao a particularidades culturais e religiosas. A lgica que embasava essa posio conciliatria era o reconhecimento de que o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata eram problemas compartilhados por todos os Estados. Nesse sentido, afirmavam as instrues, o elo que une a todos nessa Conferncia dever ser justamente a determinao de resolv-los416. Sobre os demais temas centrais da Conferncia, as instrues pouco diferiram esencialmente das transmitidas para a participao da delegao brasileira nas reunies do Comit Preparatrio Internacional. No caso das questes do Oriente Mdio, o Brasil deveria rejeitar as tentativas de revisionismo histrico em relao a fatos ligados ao Holocausto praticado contra os judeus na Segunda Guerra Mundial. Da mesma forma, a delegao brasileira deveria rechaar a qualificao do sionismo como forma de racismo. No que diz respeito definio das vtimas, dever-se-ia buscar incluir meno explcita aos afrodescendentes e aos povos indgenas. Quanto aos fundamentos para a discriminao mltipla
415 Despacho Telegrfico nmero 281 encaminhado Embaixada do Brasil em Pretria, datado de 29/8/2001, par. 4. 416 Ibidem, par. 6.
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ou agravada, a delegao deveria propor a insero de fatores como, inter alia, gnero, idade e orientao sexual. No dia primeiro de setembro, a delegao oficial reuniu-se com mais de 200 representantes da sociedade civil brasileira para discutir a participao do Brasil na Conferncia. O encontro, considerado histrico por diversos militantes do Movimento Negro e representantes dos povos indgenas417, serviu para estreitar os laos de confiana entre os representantes do Estado e da sociedade em torno dos temas prioritrios da Conferncia. Na noite do mesmo dia primeiro de setembro, o Chefe da delegao brasileira pronunciou discurso em plenrio. Afirmou o Ministro da Justia que o Brasil ainda sofria as consequncias nefastas da desigualdade, cujas razes se estendem s nossas origens coloniais, ao captulo nefando da escravido e s injustias cometidas durante sculos contra os povos indgenas. Reconheceu que a igualdade de direitos e de oportunidades entre os diversos brasileiros ainda est por completar-se. Porm, salientou que o Governo brasileiro teve a coragem de reconhecer que o racismo persistia num Pas que j se pretendeu democracia racial. E, ao faz-lo, o Brasil deu o primeiro passo no caminho de sua superao418. Sobre a delegao brasileira Conferncia, o Ministro afirmou que sua composio refletia a diversidade tnica e cultural que existe no meu Pas. Refletia ainda nossa experincia de tolerncia. E enfatizou que o Governo e a sociedade brasileira se haviam mobilizado intensamente para que pudssemos trazer frica do Sul uma contribuio legtima e construtiva419.
417 Em entrevista ao autor deste trabalho, tanto Benedita da Silva quanto Azelene Kaingang referiram-se reunio ocorrida em Durban no dia 1/9/2001entre a delegao oficial e a sociedade civil como histrica. Para Benedita da Silva, para muitos militantes do Movimento Negro, aquela foi a primeira vez em que identificavam claramente no Governo um aliado na luta contra a discriminao racial de que o povo negro brasileiro era vtima. Para Azelene Kaingang, ao final da reunio, reafirmei minha convico de que parte importante das reivindicaes histricas dos povos indgenas seria expressa e defendida pela delegao oficial brasileira, da qual eu mesma fazia parte. 418 Ministrio da Justia, Discurso do Doutor Jos Gregori, Ministro da Justia do Brasil no Debate Geral da III Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata, 1/9/2001. Disponvel em: <http://www.mj.gov.br/sedh/textos/ MinistroDurban.htm>. Acesso em 12/3/2007. 419 Ibidem, loc. cit.
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O Chefe da delegao brasileira ressaltou que o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata eram manifestaes comuns a todos os pases aqui representados. Disse estar convencido de que o recrudescimento da xenofobia, do dio fundado na no aceitao da diferena e dos conflitos religiosos eram manifestaes tangveis desses problemas. Por essas razes, em referncia velada ao tratamento das questes do passado e do Oriente Mdio, deixou claro que o Brasil entendia que a condenao nominal de um povo ou de um pas no contribuiria de forma construtiva para a superao do obscurantismo que tipifica os temas que nossa Conferncia ir discutir420. luz dessas consideraes e com base nas instrues recebidas, a delegao logrou atuar de maneira firme e determinada visando a influenciar positivamente as difceis negociaes travadas no mbito dos Grupos de Trabalho encarregados da redao da Declarao e Plano de Ao e, ao mesmo tempo, a inserir no documento pargrafos que refletissem as posies do Estado brasileiro sobre os temas considerados prioritrios. Ao longo de toda a reunio, semelhana do que ocorrera nas sesses preparatrias mundiais, a atuao brasileira seria marcada por constante interao e marcada fluidez de dilogo entre Governo e sociedade civil. A escolha do Embaixador Gilberto Saboia como facilitador do grupo informal a cargo de consensuar a redao de pargrafos sobre os temas do passado e das reparaes certamente dos mais importantes e complexos de toda a Conferncia refletia o reconhecimento do conjunto dos Estados atuao destacada do referido diplomata e da delegao brasileira durante as reunies preparatrias internacionais e regional. A redao equilibrada e objetiva dos pargrafos acordados sob intermediao brasileira revelou-se extremamente construtiva. O sucesso das negociaes em torno dessas questes viria a constituir, na interpretao pertinente de analista presente ao encontro, em uma das duas ocasies em que o xito da Conferncia resultou da ao direta da diplomacia brasileira421.
Ibidem. Cf. ALVES, Jos Augusto Lindgren, op. cit. 2005. Nas palavras do referido autor: No posso deixar de assinalar, at por impulso patritico, que foi duas vezes graas ao Brasil, e pela mesma pessoa, o embaixador Gilberto Saboia, que a Conferncia de Durban teve xito: ao coordenar as
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A outra iniciativa diplomtica brasileira determinante para o xito da Conferncia foi relacionada s questes do Oriente Mdio. Inconformado com o fato de os novos pargrafos sobre o tema apresentados pela presidncia da Conferncia possurem linguagem mais equilibrada e moderada do que a utilizada no anteprojeto de Declarao e Plano de Ao considerado na ltima reunio do Comit Preparatrio, o representante da Sria props que o Comit Principal reconsiderasse trs dos pargrafos mais controvertidos do anteprojeto422. A proposta do delegado srio, formulada no ltimo dia do encontro mundial, surpreendeu a maior parte das delegaes e a prpria presidncia da Conferncia, ao gerar o que poderia ter-se constitudo em catastrfico impasse nos trabalhos. Aps a suspenso da reunio plenria por cerca de duas horas, o representante brasileiro, Embaixador Gilberto Saboia, em ao corajosa, visando a salvar a Conferncia423, submeteu considerao do Plenrio uma moo de no considerao dos textos reapresentados pela delegao sria424. Em conformidade com as regras procedimentais da Conferncia, a moo brasileira necessitaria do apoio de duas delegaes para ser submetida a votao em Plenrio. Porm, a hbil iniciativa da delegao brasileira no foi compreendida pelas diversas delegaes que se opunham proposta sria. Com isso, a oposio das delegaes da Arglia e da Sria moo obrigou o Brasil a retirar sua proposta. Ao perceber a importncia e o sentido da ao brasileira, o representante da Blgica, em nome da Unio Europeia, reapresentou a moo. Declaraes de apoio proposta foram feitas pelos representantes da Argentina e da Rssia. Delegados da frica do Sul e da Sria manifestaram-se contrariamente moo. Por solicitao do representante da Austrlia, procedeu-se a votao nominal, que resultou na adoo da moo por 51 votos a favor (Brasil), 37 contra e 11 abstenes.
discusses e, consequentemente, a redao dos pargrafos alternativos importantssimos sobre as chamadas questes do passado, assim como pela ousadia de formular sozinho a moo procedimental de no considerao para os pargrafos inaceitveis concernentes ao Oriente Mdio. importante ressaltar que, ao longo de todo o processo negociador, o Chefe alterno da delegao brasileira esteve em contato telefnico permanente com o Ministro de Estado das Relaes Exteriores sobre os temas de maior sensibilidade poltica. 422 Tratava-se do preambular 30 e do operativo 33 do projeto de Declarao e do pargrafo 179 do projeto de Plano de Ao. 423 ALVES, Jos Augusto Lindgren, op. cit., 2005, p. 129. 424 A iniciativa tomada pelo Embaixador Gilberto Saboia foi precedida de consulta telefnica feita pelo Chefe alterno da delegao brasileira ao Chanceler Celso Lafer, que a aprovou.
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Dentre os pases que apoiaram a moo, incluram-se a totalidade dos que integravam o Grupo da Europa Ocidental e Outros e a maioria das delegaes do Grupo da Europa do Leste, a maior parte dos integrantes do GRULAC e trs delegaes do Grupo Africano Congo, Gabo e Gana. Votaram contra a moo a maior parte das delegaes do Grupo Africano e Asitico, alm de quatro pases do GRULAC Barbados, Cuba, So Vicente e Granadinas, e Trinidad e Tobago. Abstiveram-se: Armnia, Azerbaijo, Bsnia-Herzegovina, Cingapura, Equador, Filipinas, ndia, Qunia, Senegal, Seicheles e Togo. Dentre os objetivos alcanados pelo conjunto da atuao diplomtica brasileira durante a Conferncia, cabe mencionar o reconhecimento dos afrodescendentes, dos povos indgenas e dos portadores do vrus da AIDS, entre outros, como vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. No caso dos afrodescendentes, especialmente relevante foi a nfase na importncia de sua participao igualitria nos domnios poltico, econmico, social e cultural das sociedades de que fazem parte. Alm disso, diversos pargrafos do plano de ao contm propostas concretas e efetivas para a superao dos mltiplos obstculos que enfrentam os afrodescendentes. Com respeito aos povos indgenas, ressalte-se a importncia da consagrao do uso da terminologia povos como denominao de referncia a esse grupo humano por parte dos Estados em foros internacionais. No caso dos indivduos infectados pelo vrus da AIDS, logrou-se introduzir na Declarao e Plano de Ao meno necessidade de o Estado adotar medidas concretas para garantir o acesso apropriado dos enfermos a medicamentos apropriados. A incluso desse tema na Conferncia significou a reafirmao de conceito presente em Resoluo patrocinada pelo Brasil e aprovada, em 20/4/2001, pela Comisso de Direitos Humanos da ONU intitulada Acesso a Medicamento no Contexto de Pandemias como HIV/AIDS425. Igualmente positiva para o Brasil foi a reiterao da importncia da adoo de medidas especiais ou de ao afirmativa em favor de indivduos e grupos discriminados e marginalizados.
Trata-se da Resoluo nmero 2001/33, de 20/4/2001, aprovada por 52 votos a favor e uma absteno (Estados Unidos). A resoluo reconheceu que o acesso a medicamentos no contexto de pandemias como HIV/AIDS um elemento fundamental para o alcance progressivo da plena realizao do direito humano sade fsica e mental. Cf. UNITED NATIONS, Commission on Human Rights, Access to medication in the Context of Pandemics like HIV/AIDS, E/CN.4/ Res/2001/33, 20/4/2001.
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Em pronunciamento feito na vigsima e ltima reunio plenria, realizada no dia 8/9/2001, sob o item 10 da agenda do encontro mundial (Adoo do Documento Final e do Relatrio da Conferncia), a delegao brasileira enfatizou que a Declarao e Plano de Ao representava um passo significativo na luta contra o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata426. Ademais de elogiar os avanos representados pelos pargrafos relativos, inter alia, aos temas do passado e sobre os afrodescendentes e os povos indgenas, o representante brasileiro lamentou que a proteo dos direitos humanos das vtimas de formas agravadas de discriminao tivesse sido restringida pela excluso de fatores como a orientao sexual e o gnero427. A incluso no documento de meno orientao sexual como um dos fatores mltiplos de discriminao racial havia sido defendida pela delegao brasileira durante reunio do Grupo de Trabalho sobre o Plano de Ao. Ao apresentar a proposta de redao de pargrafo sobre a orientao sexual como fator de agravamento da discriminao racial, o Diretor-Geral do Departamento de Direitos Humanos e Temas Sociais do Itamaraty ressaltou que a importncia do texto decorria do reconhecimento da situao claramente insatisfatria, sob o ponto de vista dos direitos humanos, em que vive parcela da humanidade, distribuda entre todos os pases, presente em todas as sociedades e pertencente a todas as culturas e civilizaes428. De forma concisa, o pargrafo propunha que os Estados e as organizaes no governamentais reconhecessem um certo tipo de discriminao mltipla que ocorre quando vtimas de racismo,
UNITED NATIONS, Report of the World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, doc. cit., cap. VII, par. 22. Na verso original (em ingls) lida em plenrio do trecho reproduzido: a signative step in the fight against racism, racial discrimination, xenophobia and related intolerance. 427 A meno feita pela delegao brasileira ausncia na Declarao e Plano de Ao ao gnero como um dos fatores de agravamento da discriminao refere-se expresso (gnero) entendida como construo social do sexo. Tal qual consagrado na Conferncia de Beijing (1995), o uso do termo gnero expressa todo um sistema de relaes sociais que inclui sexo, mas que transcende a diferena biolgica. Como ressaltado em trecho anterior deste trabalho, esta interpretao foi expressamente rejeitada em nota de p de pgina introduzida no prembulo da Declarao de Durban, que qualificou a expresso gnero de forma restritiva, entendendo-a como sinnimo de sexo, ou seja, como caracterizao gentica e antomo-fisiolgica dos seres humanos. Cf. supra nota cccliii. 428 Telegrama nmero 387 (ostensivo) de Brasemb Pretria para a Secretaria de Estado das Relaes Exteriores datado de 6/9/2001. O Diretor-Geral do Departamento de Direitos Humanos e Temas Sociais era o ento Ministro Tadeu Valadares.
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discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata podem tambm sofrer discriminao baseada em orientao sexual. Apesar de contar com o apoio de diversas delegaes, especialmente do GRULAC e do Grupo da Europa Ocidental e Outros, a proposta brasileira foi rejeitada por uma aliana que compreendia, inter alia, pases africanos e asiticos muulmanos e o Vaticano. 3.5. Concluso O contedo da Declarao e Plano de Ao de Durban representou um avano notvel em relao aos documentos finais das duas Conferncias Mundiais contra o Racismo e a Discriminao Racial de 1978 e 1983. Diversas inovaes conceituais contidas na Declarao e mltiplas recomendaes programticas acham-se intimamente conectadas. E diferentemente do verificado nos dois documentos anteriores, o foco de preocupao da Declarao e Plano de Ao de Durban no foi mais com o apartheid, e sim com a denncia da amplitude e da gravidade das manifestaes discriminatrias contemporneas de carter universal. A Declarao e Plano de Ao enfatizou a importncia da adoo de medidas e estratgias nacionais, regionais e internacionais que reforassem direitos assegurados em instrumentos vigentes de proteo dos direitos humanos. Formularam-se recomendaes objetivas sobre aes nacionais, regionais e internacionais em campos como o da educao, da justia, do trabalho, da sade, do meio ambiente, tudo visando elaborao e consecuo de polticas eficazes de superao do racismo. Conscientes de que a implementao do conjunto de propostas formuladas depende, inter alia, do financiamento adequado das aes de combate ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata, os Estados acordaram em inserir no Plano de Ao pargrafos que estimulassem as instituies financeiras e de desenvolvimento internacionais a alocar recursos a programas nacionais, regionais e internacionais nesse domnio429. Os Estados foram ainda instados a apoiar o desenvolvimento e o financiamento de aes do Alto Comissariado das Naes Unidas sobre os Direitos Humanos destinadas ao combate ao racismo.
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Cf. UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Dicrimination, Xenophobia and Related Intolerance, Plano de Ao, pargrafos 159, 190 e 209.
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Cabe reconhecer, no entanto, que o tratamento dado pela Conferncia Mundial de Durban a esse conjunto de temas revela algumas lacunas, dentre as quais a qualificao restrita da perspectiva de gnero no tratamento das questes de racismo e discriminao racial, a no incluso de orientao sexual como fator agravante de discriminao e a excluso dos Dalits e outras minorias da lista de vtimas. Da mesma forma, tempo e esforos excessivos foram despendidos em negociaes sobre determinados temas relacionados ao conflito no Oriente Mdio que pouca e, em alguns casos, nenhuma relao guardavam com os propsitos da Conferncia. Apesar dessa ressalva, fundamental reconhecer que os avanos em Durban superaram em muito as omisses e reduziram a seletividade no tratamento de situaes especficas do Oriente Mdio. Afinal, como ressaltou Dlamini Zuma, Ministra das Relaes Exteriores da frica do Sul e presidente da Conferncia Mundial, o que realmente importa em Durban o indito acordo mundial sobre um novo mapa na luta contra o racismo430. Na perspectiva brasileira, os progressos alcanados pela Conferncia foram alm do importante reconhecimento internacional da condio de vtima de discriminao racial, xenofobia e intolerncia de afrodescendentes, povos indgenas e outras minorias. De acordo com o documento final de Durban, tal reconhecimento deveria necessariamente vir acompanhado de aes e iniciativas especiais por parte dos Estados e da comunidade internacional em favor desses indivduos e grupos. Alm disso, como um dos pases genuinamente comprometidos com a implementao das propostas contidas no Plano de Ao, foi fundamental para o Brasil o fato de a comunidade internacional haver acordado, pela primeira vez, em prover o documento final de uma Conferncia Mundial contra o Racismo e a Discriminao Racial de mecanismos de seguimento capazes de monitorar a implementao de seus dispositivos.
430 Cf. GRANGE, Mariette, The World Conference Against Racism, International Catholic Migration Commission, Genebra, maro de 2002, p. 19. Na verso em ingls da frase completa da Chanceler sul-africana: Durban had agreed on a fresh start and a new road-map in the fight against racism.
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Captulo IV O Seguimento da Conferncia Mundial de Durban
A aprovao sem voto da Declarao e Plano de Ao de Durban em plenrio representava um avano em relao aos documentos finais aprovados nas conferncias mundiais de 1978 e 1983431. No entanto, divergncias sobretudo entre delegaes de Estados pertencentes ao Grupo da Europa Ocidental e Outros e ao Grupo Africano sobre o contedo do relatrio final da Conferncia tornaram importante a aprovao desse documento pela Assembleia Geral da ONU 432. Seguindo recomendao de sua Terceira Comisso433, responsvel por temas sociais, humanitrios e culturais, a Assembleia Geral adotou, em sua 46 sesso, a Resoluo 56/266, de 27 de maro de 2002, endossando o relatrio final da Conferncia de Durban e colocando fim ao que a Alta Comissionada para os Direitos Humanos denominara
importante reiterar que a votao havida na ltima sesso plenria da Conferncia disse respeito unicamente moo de no considerao de pargrafos que a delegao da Sria tencionava reapresentar sobre as questes do Oriente Mdio. 432 importante deixar claro que no caberia Assembleia Geral da ONU aprovar ou referendar a Declarao e Plano de Ao aprovada pelos Estados que participaram da Conferncia de Durban, a qual foi soberana em suas deliberaes. Simplesmente, coube Assembleia Geral da ONU aprovar o relatrio final do encontro mundial. 433 Cf. UNITED NATIONS, General Assembly, Third Committee, Elimination of Racism and Racial Discrimination, A/56/581, 6/3/2002.
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um difcil processo434. A referida Resoluo expressou a satisfao da Assembleia Geral com os resultados da Conferncia, evento que prestou uma importante contribuio para a causa da erradicao do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia correlata435. Os Estados afirmaram estar convencidos de que os resultados da Conferncia deveriam ser integralmente implementados sem atraso, por meio de ao efetiva436. A Assembleia reconheceu que o sucesso do Plano de Ao dependeria da vontade poltica dos Estados e do financiamento adequado das medidas propostas em nveis nacional, regional e internacional. Convidou todos os rgos, organizaes e entidades relevantes das Naes Unidas a levarem em considerao os dispositivos previstos na Declarao e Plano de Ao de Durban no cumprimento de seus mandatos. Instou os Estados a que estabelecessem e implementassem prontamente polticas e planos nacionais de ao para o combate ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata, incluindo as manifestaes baseadas no gnero437. A Assembleia Geral aprovou a deciso da Alta Comissria para os Direitos Humanos de criar uma Unidade Antidiscriminao para combater o racismo e as discriminaes correlatas e promover a igualdade e a no discriminao. Requereu ao Secretrio-Geral que, em cumprimento ao disposto na Declarao e Plano de Ao de Durban, indicasse cinco especialistas eminentes, respeitado o critrio da equidade regional, encarregados de acompanhar a implementao do documento final de Durban. Reconheceu a resoluo a importncia crtica de assegurar que os resultados finais da Conferncia estejam no mesmo patamar dos alcanados nas conferncias mundiais anteriores nos campos social e dos direitos humanos438. Nesse sentido, assinalou que a reviso e a avaliao
Cf. UNITED NATIONS, General Assembly, Press Release, GA/10012, 27/3/2002. Na verso em ingls: a difficult process. 435 UNITED NATIONS, General Assembly, Comprehensive Implementation of and Followup to the World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, A/Res/56/266, 27/3/2002. Na verso em ingls: made an important contribution to the cause of the erradication of racism, racial discrimination, xenophobia and related intolerance. 436 Ibidem, prembulo. Na verso em ingls: without delay through effective action. 437 Ibidem, par. 10. Na verso em ingls: including their gender-based manifestations. 438 Ibidem, par. 15. Na verso em ingls dos trechos citados: critical importance e on an equal footing with that of previous United Nations world conferences in the human rights and social fields.
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o seguimento da conferncia mundial de durban
da Conferncia seriam fundamentais para a aferio do progresso na luta contra o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata no mundo. E determinou a incluso na agenda das prximas sesses da Assembleia Geral, sob o item Eliminao do Racismo e da Discriminao Racial, do subitem Implementao Integral e Acompanhamento da Declarao e Plano de Ao de Durban439. A Resoluo A/56/266 sobre a implementao da Conferncia de Durban viria a ser aprovada com 134 votos a favor (Brasil), 2 contra (Estados Unidos e Israel) e 2 abstenes (Austrlia e Canad). Em explicao de voto, o delegado dos Estados Unidos voltou a reiterar a posio de seu pas de que a Conferncia Mundial havia dedicado importncia inapropriada e inaceitvel a um pas em particular, cuja situao era irrelevante para o tema central do encontro. Afirmou que os Estados Unidos alimentavam ainda preocupaes adicionais sobre os dispositivos da Declarao e Plano de Ao que requereriam a realizao de despesas do fundo regular da Organizao440. Ao mencionar a questo oramentria como um dos argumentos contrrios aprovao pelos Estados Unidos dos resultados da Conferncia Mundial, o representante estadunidense referiu-se a um dos motivos teoricamente justificveis, no domnio da poltica pblica, para o acompanhamento da implementao dos documentos finais de conferncias das Naes Unidas por parte de qualquer Estado. No caso dos Estados Unidos, cabe salientar que o Congresso daquele pas havia proibido expressamente, por meio do Ato de Autorizao das Relaes Exteriores (Foreign Relations Authorization Act), referente aos anos fiscais de 2000 e 2001, o financiamento de qualquer conferncia mundial das Naes Unidas aprovada pela Assembleia Geral em data posterior a 1/10/1998. Portanto, a moratria norte-americana ao financiamento de conferncias mundiais no deveria haver impedido a contribuio dos Estados Unidos Conferncia Mundial de Durban, uma vez que o evento havia sido autorizado pela Assembleia Geral da ONU em 12/12/1997, por meio da Resoluo 52/111. Alm disso, o governo dos Estados
Ibidem, par. 17. Na verso em ingls dos trechos reproduzidos: Elimination of Racism and Racial Discrimination e Comprehensive Implementation of and Follow-up to the Durban Declaratin and Program of Action. 440 UNITED NATIONS, General Assembly, Press Release, doc. cit. Na verso em ingls: additional concerns.
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Unidos havia destinado US$ 250.000 para a participao do pas na Conferncia441. Evidentemente, como enfatizado anteriormente, os reais motivos para a recusa dos Estados Unidos em endossar os resultados da Conferncia de Durban foram de natureza poltica, e no financeira ou oramentria. 4.1. Os mecanismos de seguimento da implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban A determinao contida na Resoluo 56/266 da Assembleia Geral da ONU quanto ao monitoramento da implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban supriu omisso importante do documento final da Conferncia, decorrente da falta de consenso entre as delegaes sobre a forma e a periodicidade da reviso. Ao contrrio do procedimento adotado pela Declarao e Plano de Ao de Viena442, o documento de Durban, no item final do Plano de Ao, limitou-se a requerer ao Alto Comissariado para os Direitos Humanos que cooperasse com os cinco especialistas eminentes, a serem indicados pelo Secretrio-Geral dentre os candidatos propostos pela presidncia da Comisso de Direitos Humanos443, e apoiasse a inteno do Alto Comissariado de estabelecer uma Unidade Antidiscriminao. Convidou ainda a Comisso de Direitos Humanos a estabelecer um Grupo de Trabalho para estudar os problemas de discriminao racial enfrentados pelos afrodescendentes444
Cf. SCHECHTER, Michael, UN-sponsored world conferences in the 1990s, in Schechter, Michael (org.), United Nations-sponsored World Conferences: Focus on Impact and Follow-up, New York, The United Nations University, 2001, pp. 7-9. 442 Em subitem especfico da Declarao e Plano de Ao de Viena intitulado Follow-up to the World Conference on Human Rights, recomendou-se, no artigo 99, que a Comisso de Direitos Humanos revisasse anualmente o progresso realizado na implementao do referido documento. No pargrafo 100, requereu-se ao Secretrio-Geral da ONU que convidasse todos os Estados, rgos e agncias do sistema de direitos humanos das Naes Unidas, instituies nacionais ou regionais de direitos humanos e organizaes no governamentais a que o informassem, por ocasio do 50 aniversrio da Declarao Universal dos Direitos Humanos em 1998, cinco anos depois da realizao da Conferncia de Viena , sobre os progressos alcanados na implementao da Declarao e Plano de Ao. 443 Cf. UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, Declaration and Programme of Action, Nova York, Departament of Public Information, 2002, Plano de Ao, par. 191 (b). 444 Cf. Ibidem, par. 7.
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e a considerar a adoo de meios apropriados de monitorar os resultados da Conferncia445. Em abril de 2002, a Comisso de Direitos Humanos decidiu estabelecer, por meio da Resoluo 2002/68446, o Grupo de Trabalho Intergovernamental com o mandato de formular recomendaes com vistas implementao da Declarao e Plano de Ao e preparar padres internacionais complementares para fortalecer e atualizar os instrumentos internacionais contra o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata em todos os seus aspectos447. Decidiu-se, em cumprimento ao disposto no pargrafo 7 do Plano de Ao de Durban, estabelecer um Grupo de Trabalho composto por cinco especialistas independentes sobre afrodescendentes com o mandato de estudar os problemas de discriminao racial enfrentados pelos afrodescendentes; propor medidas que assegurassem seu pleno e efetivo acesso ao sistema judicial; submeter recomendaes sobre medidas efetivas destinadas eliminao dos esteretipos raciais448 direcionados aos afrodescendentes; e elaborar propostas de curto, mdio e longo prazos para a eliminao da discriminao racial contra afrodescendentes, incluindo propostas para a criao de mecanismo de monitoramento de seus direitos humanos. Enfatizou ainda a importncia da indicao pelo Secretrio-Geral de cinco especialistas eminentes cujas atribuies deveriam incluir, inter alia, o recebimento de relatrios de Estados, organizaes no governamentais e instituies relevantes do sistema das Naes Unidas sobre a implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban; a formulao de recomendaes aos Estados sobre seus planos nacionais de ao e ao Grupo de Trabalho Intergovernamental sobre medidas para a implementao efetiva e coordenada do documento resultante
Cf. Ibidem, par. 198.a. Na verso em ingls: appropriate means to follow up on the outcome of the Conference. 446 UNITED NATIONS, Commission on Human Rights, Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, E/CN.4/2002/68. A referida resoluo foi aprovada com 37 votos a favor, 11 contra e 5 abstenes. Os votos contrrios provieram fundamentalmente das delegaes dos pases do Grupo da Europa Ocidental e Outros que integravam a Comisso de Direitos Humanos (Alemanha, ustria, Blgica, Canad, Espanha, Frana, Itlia, Portugal, Reino Unido e Sucia). 447 Ibidem, par. 7. Na verso em ingls: complementary international standards e in all their aspects. 448 Ibidem, par. 8.c. A expresso utilizada pela verso em ingls foi racial profiling.
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da Conferncia; e o apoio ao Grupo de Trabalho Intergovernamental na definio dos padres complementares destinados a fortalecer os instrumentos internacionais contra o racismo e a discriminao racial. Evidenciando sua preocupao com o financiamento do processo de implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban, deliberou a Comisso de Direitos Humanos em favor da criao de um fundo voluntrio com tal finalidade. O referido fundo teria ainda o objetivo de prover recursos adicionais s atividades do CERD e da Unidade Antidiscriminao do Alto Comissariado, assim como s aes nacionais, regionais e internacionais de combate ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. 4.1.1. O Grupo de Trabalho Intergovernamental sobre a Implementao Efetiva da Declarao e Plano de Ao de Durban A primeira sesso do Grupo de Trabalho Intergovernamental realizou-se de 21 a 31 de janeiro de 2003449. Oitenta e um Estados tomaram parte das reunies de trabalho450, alm de representantes de agncias especializadas das Naes Unidas, do CERD e de organizaes internacionais e no governamentais. O Embaixador Juan Enrique Vega, Representante Permanente do Chile junto s Naes Unidas, em Genebra, foi eleito presidente e relator do Grupo de Trabalho451. O GT deliberou sobre as condies para a participao das organizaes nas suas futuras sesses. Em suas recomendaes, enfatizou que a responsabilidade principal pela implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban recaa sobre os Estados. Ressaltou, ainda, o
Houve ainda uma reunio adicional do GT Intergovernamental em 21/3/2003. Vale observar que dentre os pases do Grupo da Europa Ocidental e Outros, fizeram-se representar quatro Estados que haviam votado contra a aprovao da resoluo da Comisso de Direitos Humanos que instituiu o Grupo de Trabalho: Alemanha, ustria, Blgica e Frana. Do referido grupo regional no estiveram presentes, inter alia, Canad, Espanha, Estados Unidos, Portugal e Reino Unido. Israel tampouco compareceu s reunies. Do GRULAC, estiveram presentes Argentina, Barbados, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba, Equador, Guatemala, Haiti, Honduras, Jamaica, Mxico, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela. Dezenove Estados do Grupo Africano se fizeram presentes na sesso. 451 Cf. UNITED NATIONS, Commission on Human Rights, Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and All Forms of Discrimination, Report of the Intergovernmental Working Group on the Effective Implementation of the Durban Declaration and Program of Action on its first session, E/CN.4/2003/20, 24/3/2003.
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papel relevante desempenhado pelas instituies nacionais de direitos humanos no combate ao racismo e s discriminaes correlatas. Com relao ao processo de elaborao de padres internacionais complementares para fortalecer e atualizar os instrumentos internacionais em vigor, o GT sustentou ser necessrio o aprofundamento das consultas junto a rgos, organismos e Programas do sistema das Naes Unidas, assim como a organizaes no governamentais e a especialistas sobre a matria. Nesse sentido, o GT convidou o CERD a considerar avaliar a eficcia da Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial luz da implementao de seus dispositivos pelos Estados Partes. A segunda sesso do Grupo de Trabalho realizou-se de 26 de janeiro a 6 de fevereiro de 2004. Noventa e quatro Estados participaram das reunies452, ademais de representantes de diversas agncias especializadas da ONU, do CERD e de organizaes intergovernamentais e no governamentais. O Embaixador Juan Martabit, Representante Permanente do Chile, foi eleito presidente do Grupo de Trabalho. Diferentes Estados intervieram sobre temas gerais relacionados implementao da Declarao de Durban. Alm disso, realizou-se debate, com a participao de especialistas convidados, sobre a educao, a pobreza e a elaborao de padres normativos internacionais complementares453. Nas recomendaes formuladas ao final da sesso, o Grupo de Trabalho reconheceu que a educao um importante instrumento para a conscientizao sobre a gravidade da discriminao racial e a construo de sociedades mais igualitrias e inclusivas. Nesse sentido, sublinhou a necessidade de que os Estados e as sociedades respeitassem a diversidade cultural e promovessem a tolerncia na formulao de polticas educacionais.
452 A maior parte dos pases do Grupo da Europa Ocidental e Outros participou da segunda sesso do GT Intergovernamental, inclusive as delegaes de Canad, Espanha, Estados Unidos, Portugal e Reino Unido. Israel permaneceu ausente das sesses do Grupo de Trabalho. Do GRULAC, estiveram presentes Argentina, Barbados, Bolvia, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba, Equador, El Salvador, Guatemala, Haiti, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicargua, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela. Vinte Estados do Grupo Africano se fizeram presentes na sesso. 453 Cf. UNITED NATIONS, Commission on Human Rights, Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and All Forms of Discrimination, Report of the Intergovernmental Working Group on the Effective Implementation of the Durban Declaration and Program of Action on its second session, E/CN.4/2004/20, 10/3/2004.
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A terceira sesso do Grupo de Trabalho Intergovernamental, realizada de 11 a 22 de outubro de 2004, contou com a participao de 91 Estados454 e representantes de diversos organismos das Naes Unidas e de organizaes intergovernamentais e no governamentais. Presidida uma vez mais pelo Representante Permanente do Chile, o Grupo de Trabalho recomendou que os Estados demonstrassem maior vontade poltica, fortalecessem legislaes nacionais e tomassem medidas concretas para o enfrentamento do racismo e da discriminao racial. Reiterou a importncia de que os Estados elaborassem planos nacionais de ao destinados promoo da diversidade, da igualdade, da equidade, da justia social e da igualdade de oportunidade455. Em reconhecimento dos vnculos existentes entre racismo e sade, o Grupo de Trabalho estimulou os Estados a incorporarem a perspectiva da antidiscriminao s polticas e aos programas na rea da sade, incluindo os destinados aos segmentos discriminados e vulnerveis da sociedade. Ao tratar da difuso de mensagens racistas e da incitao do dio por meio das novas tecnologias da informao e comunicao, incluindo a internet, o GT defendeu a elaborao e a implementao de legislaes nacionais capazes de conter tais prticas. Solicitou que os Estados encaminhassem informaes ao Alto Comissariado para os Direitos Humanos sobre as medidas adotadas para a implementao dos dispositivos da Declarao e Plano de Ao relevantes no combate difuso do racismo via internet456. E requereu ao Alto Comissariado que
454 terceira sesso, compareceu a maior parte dos Estados do Grupo da Europa Ocidental e Outros. Os Estados Unidos no se fizeram representar. O Governo de Israel, no entanto, enviou representante s reunies. Do GRULAC, estiveram presentes Argentina, Barbados, Bolvia, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba, Equador, El Salvador, Guatemala, Haiti, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicargua, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela. Vinte e um Estados do Grupo Africano se fizeram presentes na sesso. 455 Cf. UNITED NATIONS, Commission on Human Rights, Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and All Forms of Discrimination, Report of the Intergovernmental Working Group on the Effective Implementation of the Durban Declaration and Program of Action on its third session, E/CN.4/2005/20, 14/12/2004. 456 Vinte Estados encaminharam informaes ao Alto Comissariado sobre as medidas legislativas adotadas para o combate ao racismo por meio da internet. Os Estados que enviaram as referidas informaes foram ustria, Azerbaijo, Canad, Casaquisto, Chile, Chipre, Coreia, Crocia, Dinamarca, Estnia, Gergia, Hungria, Japo, Maurcio, Mxico, Rssia, Sucia, Sua, Ucrnia e Trquia. Cf. UNITED NATIONS, Commission on Human Rights, Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Al Foms of Discrimination: Comprehensive Implementation of and Follow-up to the World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and
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organizasse seminrio de alto nvel encarregado de analisar os vnculos entre racismo e internet. Com respeito ao tema da elaborao de padres jurdicos internacionais complementares na luta contra o racismo e a discriminao, o Grupo de Trabalho solicitou ao Alto Comissariado que organizasse seminrio de alto nvel sobre o assunto. A quarta sesso do Grupo de Trabalho, cuja presidncia esteve novamente a cargo do Representante Permanente do Chile, realizou-se de 16 a 27 de janeiro de 2006. Noventa e trs Estados tomaram parte das reunies457, alm dos representantes de agncias especializadas e organismos da ONU e integrantes de organizaes intergovernamentais e no governamentais458. A primeira semana da sesso foi dedicada realizao de seminrio de alto nvel centrado em dois temas: racismo e internet e padres internacionais complementares de combate ao racismo. A segunda semana de reunies concentrou-se na anlise temtica dos vnculos entre racismo e globalizao. No que se refere ao tratamento da relao entre racismo e internet, os participantes do seminrio reconheceram o importante papel desempenhado pelas novas tecnologias de informao e comunicao para a promoo do respeito universal aos direitos humanos e a conscientizao das sociedades sobre valores como a tolerncia e o respeito diversidade. No entanto, coincidiram em que o uso da internet para disseminar em escala planetria mensagens de dio e materiais racistas representava sria ameaa s vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. Diversos participantes reconheceram que a luta contra o uso da internet para tais fins enfrentava uma srie de desafios de ordem legal, regulatria, tcnica e financeira. Em
Related Intolerance, Implementation of Relevant Recommendations of the Third Session of the Intergovernmental Working Group on the Effective Implementation of the Durban Declaration and Programme of A ction, E/CN.4/2006/15, 16/2/2006. 457 O Grupo Ocidental e Outros esteve representado por todos seus integrantes, inclusive os Estados Unidos. A delegao de Israel no compareceu s reunies. Do GRULAC, estiveram presentes Argentina, Barbados, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Paraguai, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela. Vinte Estados do Grupo Africano se fizeram presentes na sesso. 458 Cf. UNITED NATIONS, Commission on Human Rights, Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and All Forms of Discrimination, Report of the Intergovernmental Working Group on the Effective Implementation of the Durban Declaration and Program of Action on its fourth session, E/CN.4/2006/18, 20/3/2006.
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suas recomendaes finais, o Grupo de Trabalho solicitou aos Estados que adotassem legislaes e medidas administrativas que sancionassem criminalmente os responsveis pela distribuio de material de contedo racista e discriminatrio. Recomendou que o Alto Comissariado para os Direitos Humanos identificasse estratgias para apoiar a cooperao internacional e a parceria entre Estados, organizaes internacionais e regionais, provedores de servio de internet, a sociedade civil e o setor privado concernido na implementao de aes conjuntas com vistas ao desenvolvimento de cdigos voluntrios de conduta e outros meios julgados eficazes para o enfrentamento desse fenmeno. As intervenes feitas na segunda parte do seminrio, dedicada aos padres internacionais complementares de combate ao racismo, concentraram-se na importncia da implementao dos instrumentos internacionais em vigor, na identificao das lacunas presentes nas convenes pertinentes e na elaborao de novos dispositivos que atualizem e reforcem os instrumentos existentes. Em sua interveno, Ariel Dulitzky, advogado principal da Comisso Interamericana de Direitos Humanos, sustentou que a discusso sobre um novo instrumento internacional de proteo contra a discriminao racial no deveria ser levada a cabo em Grupo de Trabalho de natureza intergovernamental, mas em frum que envolvesse a participao de atores estatais e no estatais, incluindo a sociedade civil, rgos de monitoramento internacionais, organizaes internacionais e o setor privado459. Em suas recomendaes finais, o Grupo de Trabalho Intergovernamental reafirmou que uma estratgia eficaz de combate ao racismo e discriminao racial no plano global deveria levar em considerao a necessidade de reforo e atualizao da legislao internacional vigente nesse domnio. Dentre as lacunas substantivas existentes na Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, o GT listou, inter alia, o tratamento da discriminao mltipla ou agravada; o uso da internet como veculo de difuso de mensagens de dio ou de contedo racista e discriminatrio; a intolerncia religiosa; a discriminao na esfera privada; e a proteo de pessoas pertencentes a grupos especiais tais como refugiados, demandantes de asilos, migrantes, afrodescendentes, povos indgenas e minorias. A fim de aprofundar a anlise das lacunas substantivas existentes na Conveno
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Ibidem, par. 56-57.
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Internacional, o Grupo de Trabalho sugeriu ao Alto Comissariado para os Direitos Humanos selecionar, em consulta com os grupos regionais, cinco especialistas qualificados, cuja atribuio seria a de elaborar documento de base com recomendaes sobre os procedimentos a serem adotados para a atualizao e o reforo do referido tratado. Por meio da Resoluo 1/5, o Conselho de Direitos Humanos endossou as concluses e as recomendaes produzidas pelo Grupo de Trabalho Intergovernamental em sua quarta sesso. Solicitou ao CERD que realizasse estudo aprofundado sobre possveis medidas a serem adotadas a fim de fortalecer a implementao da Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial. E requereu ao Alto Comissariado que indicasse os cinco especialistas acima mencionados, atribuindo-lhes a funo de estudar o contedo e o escopo das lacunas substantivas existentes em instrumentos internacionais de combate ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata, em especial a Conveno Internacional de 1965. Tal esforo no se restringiria unicamente s reas identificadas nas concluses da presidncia do seminrio de alto nvel realizado durante a quarta sesso do Grupo de Trabalho Intergovernamental. O Conselho reiterou ainda a determinao de que os especialistas elaborassem estudo com recomendaes sobre as alternativas de superao das lacunas identificadas460. De 5 a 9 de maro de 2007, realizou-se a primeira parte da quinta sesso do Grupo de Trabalho Intergovernamental, assistida por 91 Estados e representantes de entidades e organizaes interessadas461. Os objetivos da sesso foram analisar o papel dos planos nacionais de ao no combate
460 UNITED NATIONS, Human Righs Council, Intergovernmental Working Group on the Effective Implementation of the Durban Declaration and Program of Action, Resolution 1/5, A/ HRC/1/5, 30/6/2006. Os especialistas selecionados pelo Alto Comissariado viriam a ser Jenny Goldschmidt (Holanda, Grupo da Europa Ocidental e Outros), Dimitrina Petrova (Bulgria, Grupo da Europa Central e do Leste), Syafii Anwar (Indonsia, Grupo Asitico), Tiyajana Malwua (Malaui, Grupo Africano) e Waldo Luis Villalpando (Argentina, Grupo Latino-Americano e Caribenho). Vale observar que o perito Syafii Anawar no constava da lista de pr-seleo dos candidatos asiticos divulgada inicialmente pela Unidade Antidiscriminao do Alto Comissariado para os Direitos Humanos. Os nomes pr-selecionados eram de nacionais do Japo, da ndia e do Sri Lanka. Possivelmente a escolha do perito Syafii Anawar resultou da presso realizada pelos coordenadores da frica (Arglia) e sia (Arbia Saudita) em favor de especialista de confisso islmica. 461 A presidncia do Grupo de Trabalho decidiu no publicar relatrio sobre a primeira parte da quinta sesso. Com isso, impossibilitou-se o acesso informao sobre os Estados que tomaram
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ao racismo e s discriminaes correlatas e intercambiar opinies preliminares sobre padres internacionais complementares com os cinco especialistas indicados pelo Alto Comissariado462. Inconformadas com a incluso do tema dos planos nacionais de ao no temrio da sesso, as delegaes africanas no compareceram s reunies que trataram do assunto. A propsito, cabe assinalar que, ao final da quarta sesso do Grupo de Trabalho, o Grupo Africano, em atitude inusitada, havia defendido a posio de que a quinta sesso no inclusse qualquer tema vinculado implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban, mas unicamente a questo dos padres internacionais complementares. A referida proposta, que no contou com o apoio de nenhum Grupo Regional, foi rejeitada pela presidncia do GT. Com relao ao debate sobre os padres internacionais complementares, os peritos ressaltaram que ainda estavam sendo feitas consultas sobre a matria junto a vrios interlocutores. As delegaes da Unio Europeia, Noruega, Sua e Mxico assinalaram a importncia de que as bases da discriminao mltipla ou agravada, expressas de forma no exaustiva no pargrafo 2 da Declarao de Durban, viessem a ser ampliadas, a fim de abarcar fatores como a orientao sexual. Em interveno sobre o tema, a delegao brasileira defendeu a incluso de fatores como orientao sexual, condio infectocontagiosa, deficincia e idade como fundamento para a discriminao mltipla ou agravada. Por sua vez, numa repetio da postura adotada pelo Grupo Africano apoiado pelo Grupo Asitico na Conferncia de Durban, o representante da frica do Sul, Pitso Montwedi, ops-se a que se discutisse qualquer outro fator agravante de discriminao que no fosse intolerncia religiosa e incitamento ao dio racial ou religioso. O diplomata sul-africano foi enftico na rejeio da orientao sexual e da deficincia como fatores de discriminao mltipla ou agravada.
parte nas reunies. O relatrio final da quinta sesso dever ser publicado apenas aps a realizao da segunda parte da sesso, prevista para setembro de 2007. 462 O artigo 66 do Plano de Ao instou os Estados a estabelecerem e implementarem, sem atraso (without delay), polticas e planos nacionais de ao para combater o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata. A importncia dos Planos Nacionais de Ao na luta contra o racismo foi reafirmada por peritos e pela maioria dos Estados que participaram das sesses de trabalho do GT Intergovernamental. Por essa razo, a presidncia do GT decidiu incorporar esse tema agenda da primeira parte da quinta sesso.
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Assinale-se que a posio defendida pela delegao da frica do Sul sobre a matria contradiz o disposto na Constituio sul-africana, em vigor desde fevereiro de 1997. Na seo 9.3 de seu captulo segundo, que trata dos direitos e garantias individuais e coletivas (Bill of Rights), dispe a Carta Magna que o Estado no poder discriminar injustamente, de forma direta ou indireta, contra qualquer pessoa, com base em um ou mais fundamentos, incluindo raa, gnero, sexo, gravidez, estado marital, origem social ou tnica, cor, orientao sexual, idade, deficincia, religio, conscincia, crena, cultura e lngua463. Apesar do disposto em sua Constituio, os delegados sul-africanos tm apoiado de forma irrestrita as posies conservadoras dos pases muulmanos do Norte da frica e da sia sobre a questo das bases para a discriminao mltipla ou agravada. Durante a segunda parte de sua quinta sesso, realizada de 3 a 7 de setembro de 2007, o Grupo de Trabalho recebeu os estudos elaborados pelo CERD e pelos cinco especialistas. O estudo do CERD no reconheceu a existncia de quaisquer lacunas na Conveno Internacional sobre a Eliminao de Toda Forma de Discriminao Racial. Para o CERD, a principal fragilidade na proteo das vtimas de racismo e discriminao racial decorre de problemas associados implementao dos dispositivos previstos na Conveno Internacional de 1965 e das observaes e recomendaes emanadas do Comit. O no cumprimento por parte dos Estados Parte na Conveno de sua obrigao de apresentar relatrios peridicos ao CERD constituiria obstculo importante ao trabalho do Comit e efetiva implementao do instrumento464. Segundo o estudo, em 14 de fevereiro de 2007, 83 Estados estavam atrasados na entrega de dois ou mais relatrios. Alm disso, 16 desses Estados deviam ao CERD relatrios de ao menos dez anos atrs. Outro bice importante ao trabalho de monitoramento exercido pelo CERD o nmero pequeno de Estados Parte que realizaram a declarao facultativa prevista no artigo 14 da Conveno, o que impede o Comit de receber e analisar comunicaes individuais de vtimas de
Cf. FRICA DO SUL, Constitution of the Republic of South Africa (1996). Disponvel em:<http://www.servat.unibe.ch>. Acesso em 7/4/2007. 464 UNITED NATIONS, Human Rights Council, Intergovernmental Working Group on the Effective Implementation of the Durban Declaration and Program of Action, A/HRC/4/WG.3/7, 15/6/2007, p.2. No original em ingls: a major obstacle to the Committees work and the effective implementation of the Convention.
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discriminao racial em diversas partes do mundo. Segundo o CERD, em fevereiro de 2007, apenas 51 Estados haviam declarado sua aceitao ao procedimento. Para o Comit, fundamental que os Estados Parte realizem campanhas de divulgao do contedo dos mecanismos previstos no artigo 14 da ICERD junto aos segmentos de sua populao mais vulnerveis s prticas de racismo e discriminao racial. A principal recomendao apresentada pelo estudo do CERD foi a elaborao de Protocolo Opcional Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial que preveja a criao de procedimentos de investigao e visitas in loco a pases em casos de evidncias465 quanto existncia de violaes graves e sistemticas por parte de Estado Parte a direitos previstos no instrumento. Os procedimentos a serem criados inspirar-se-iam nos mecanismos previstos no Protocolo Opcional Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher, de 1999, e no Protocolo Opcional Conveno sobre os Direitos das Pessoas Portadoras de Deficincia, de 2006. De acordo com o estudo, o futuro Protocolo deveria incluir provises sobre a obrigao dos Estados de estabelecer, designar e manter mecanismos ou instituies nacionais dedicados especificamente preveno e proteo contra a discriminao racial, assim como promoo da igualdade. Tal instituio ou mecanismo nacional deveria ainda ter a responsabilidade de receber e analisar as peties ou comunicaes individuais apresentadas por alegadas vtimas de discriminao, em conformidade com o disposto no artigo 14.2 da ICERD466.
O Protocolo Opcional Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher refere-se, em seu artigo 8.1, a informao confivel indicando violaes graves e sistemticas por um Estado Parte de direitos previstos na Conveno. Na verso em ingls: reliable information indicating grave and systematic violations by a State Party of rights set forth in the Convention. A mesma linguagem utilizada pelo artigo 6.1 do Protocolo Opcional Conveno sobre os Direitos das Pessoas Portadoras de Deficincia. Cf. UNITED NATIONS, Human Rights Council, Intergovernmental Working Group on the Effective Implementation of the Durban Declaration and Program of Action, A/HRC/4/WG.3/7, 15/6/2007, p. 20. 466 Segundo o CERD, at fevereiro de 2007, apenas 9 dos 51 Estados que realizaram a declarao facultativa prevista no artigo 14 da ICERD afirmaram oficialmente haverem criado instituio ou mecanismo com tais atribuies. Os pases em questo foram frica do Sul (Comisso Sul-Africana de Direitos Humanos), Argentina (Instituto Nacional de Combate Discriminao e Xenofobia - INADI), Blgica (Centro para a Igualdade de Oportunidades e a Luta contra o Racismo), Liechenstein (Corte Constitucional), Luxemburgo (Comisso Especial
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O estudo apresentado pelos cinco especialistas reconheceu a existncia de lacunas normativas467 em relao a diferentes modalidades de discriminao e intolerncia vigentes no mundo. No entanto, na maioria dos casos, os especialistas manifestaram-se contrrios elaborao de novos instrumentos internacionais. Em sua opinio, a expanso do grau de proteo das vtimas de racismo, discriminao, intolerncia e xenofobia contra atos no previstos em tratados deveria dar-se preferencialmente por meio do reforo dos mecanismos de monitoramento previstos nos instrumentos internacionais correspondentes. A nica exceo admitida pelos especialistas foi com relao recomendao de que viesse a ser adotada uma Conveno Internacional sobre Educao em Direitos Humanos que definisse as obrigaes dos Estados de incorporar uma srie de princpios e valores consagrados universalmente aos seus sistemas educacionais, incluindo o privado, o religioso e o militar. Segundo os especialistas, seria igualmente importante que os treaty bodies viessem a adotar comentrios gerais adicionais que esclarecessem as obrigaes legais dos Estados em relao a dispositivos previstos em convenes da qual so Parte. No caso dos vnculos entre racismo e religio, os especialistas reconheceram que os instrumentos internacionais vigentes no abordam a questo de forma adequada. Sustentaram que a referncia ao direito liberdade de religio contida no artigo 5.d.vii da ICERD deveria ser aprofundada, a fim de abarcar a complexa conexo entre religio e raa, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. Para os especialistas, em virtude dos crescentes incidentes de islamofobia, antissemitismo e cristianofobia aps os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001, faz-se necessrio que os comits de monitoramento de tratados internacionais de direitos humanos atualizem seus comentrios
Permanente contra a Discriminao), Montenegro (Corte Federal Constitucional), Portugal (Alto Comissariado para a Imigrao e Minorias tnicas), Romnia (Conselho Nacional para o Combate Discriminao), Srvia (Corte Federal Constitucional). Cf. Ibidem, p. 23. 467 Segundo o estudo, lacunas normativas existem quando fatos recorrentes ou fatores estruturais que privam seres humanos de sua dignidade no se encontram previstos em padres normativos. Em tais casos, um instrumento novo ou mais abrangente pode ser necessrio para superar tal situao. Lacunas normativas podem ser substantivas ou procedimentais, sendo aquelas relativas ao contedo de um direito e estas aos procedimentos de sua proteo. Cf. UNITED NATIONS, Human Rights Council, Intergovernmental Working Group on the Effective Implementation of the Durban Declaration and Program of Action, A/HRC/4/WG.3/6, 27/8/2007, p. 6.
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gerais ou recomendaes sobre a matria, assim como suas regras de procedimento e normas sobre a elaborao de relatrios peridicos468. Os especialistas afirmaram ser amplamente reconhecido que grupos mais expostos ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata so frequentemente vtimas de discriminao mltipla ou agravada. Para os especialistas, condies como idade, condio de sade, status de portador do vrus do HIV, orientao sexual e identidade de gnero ainda que no reconhecidas universalmente , quando associadas raa, tornam tais categorias de pessoas particularmente vulnerveis a prticas discriminatrias. Assinalaram ser evidente que essa categoria especfica de discriminao no tratada de forma apropriada pela ICERD e pelos demais instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos, o que torna o combate a tal prtica pouco eficaz. Reconheceram, no entanto, que o CERD deixa claro, em vrias de suas recomendaes gerais, que reconhece a existncia do fenmeno da discriminao mltipla ou agravada e a importncia de enfrent-lo. A ttulo de recomendao, sugeriram que as recomendaes gerais dos treaty bodies e especificamente do CERD aprofundem o tratamento dessa questo, a fim de permitir o monitoramento do fenmeno e seu enfrentamento mais eficaz por parte dos Estados. 4.1.2. O Grupo de Trabalho de Especialistas sobre Afrodescendentes A primeira sesso do Grupo de Trabalho ocorreu de 25 a 29 de novembro de 2002. Os especialistas presentes s reunies foram Peter Lesa Kasanda, da Zmbia, eleito como presidente-relator, Georges Nicholas Jabour, da Sria, e Irina Moroianu-Zlatescu, da Romnia. O perito indicado pelo GRULAC, professor Roberto Martins, de nacionalidade brasileira, compareceria segunda sesso do Grupo de Trabalho. O Grupo da Europa Ocidental e Outros no indicou o nome de qualquer perito. Observadores de 53 Estados469, 21 organizaes
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Cf. Ibidem, p. 17. A maior parte dos participantes adveio do GRULAC, representado por Barbados, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Equador, Guatemala, Haiti, Jamaica, Mxico, Nicargua, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela. Do Grupo da Europa Ocidental e Outros apenas Dinamarca e Irlanda tomaram parte das reunies. Os demais
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no governamentais, uma agncia especializada, uma organizao intergovernamental, um Escritrio das Naes Unidas e uma instituio nacional compareceram sesso. As reunies foram marcadas por debates entre os especialistas e diversos observadores sobre os temas que constam do mandato do Grupo de Trabalho. Discutiu-se a importncia do intercmbio de informaes sobre a discriminao sofrida por afrodescendentes entre os especialistas e os Estados, as organizaes no governamentais e as entidades ou instituies internacionais e nacionais interessadas. Analisou-se a dificuldade do acesso Justia por parte de afrodescendentes, assim como sua representao desigual nos estabelecimentos penitencirios de diversos pases do mundo. Os trs especialistas e vrios observadores assinalaram a importncia do combate aos esteretipos de que so vtimas os afrodescendentes. A segunda sesso do Grupo de Trabalho realizou-se de 5 a 7 de fevereiro de 2003. Com o incio da participao do professor Roberto Martins, apenas o Grupo da Europa Ocidental e Outros deixou voluntariamente de estar representado no Grupo de especialistas. Observadores de 59 Estados470, 18 organizaes no governamentais, 3 agncias especializadas, 3 Escritrios das Naes Unidas, 2 organizaes intergovernamentais e uma instituio nacional compareceram s reunies. A sesso foi aberta por Srgio Vieira de Mello, Alto Comissionado para os Direitos Humanos, que recordou aos membros do Grupo de Trabalho que seu principal desafio era gerar recomendaes que pudessem converter-se em fatos concretos em beneficio de milhes de afrodescendentes no mundo. Assinalou a urgncia de enfrentar-se o problema da pobreza que atinge desigualmente as vtimas de racismo, incluindo os afrodescendentes. E disse esperar que, em sua atuao, o Grupo servisse de catalisador para a implementao dos dispositivos previstos na Declarao de Durban471.
participantes foram majoritariamente do Grupo Africano, secundado pelos Grupos Asiatico e da Europa do Leste. Israel fez-se representar na primeira sesso do Grupo de Trabalho. 470 Do Grupo da Europa Ocidental e Outros apenas Finlndia, Frana, Grcia e Irlanda tomaram parte das reunies. A maioria dos participantes pertencia ao GRULAC (Barbados, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Equador, Guatemala, Haiti, Jamaica, Mxico, Nicargua, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela) e aos Grupos Africano e Asitico. 471 Cf. UNITED NATIONS, Commission on Human Rights, Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and All Forms of Discrimination, Report of the Working Group of Experts on People of African Descent on its first and second sessions, E/CN.4/2003/21, 25/2/2003, par. 48.
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Com base em estudo apresentado pelo perito Peter Casanda, o Grupo de Trabalho definiu afrodescendentes como as vtimas histricas e continuadas do trfico de escravos nos oceanos Atlntico e ndico e no Mediterrneo e do regime escravocrata. Assinalou que a invisibilidade dos afrodescendentes decorria do fato de que, em muitos pases, pessoas pertencentes a esse grupo se encontravam ausentes ou excludos de estatsticas oficiais, assim como da vida pblica nacional. Dentre as recomendaes formuladas pelo Grupo, cabe mencionar a realizao de estudo sobre a natureza e a profundidade do tratamento discriminatrio dispensado pelo sistema judicial aos afrodescendentes; a implementao pelos Estados de medidas legais, administrativas, sociais e educativas destinadas a combater os esteretipos raciais negativos contra esse grupo humano; e a elaborao pelos Estados de planos nacionais de ao com nfase especial na proteo dos direitos dos afrodescendentes. A terceira sesso do Grupo de Trabalho realizou-se de 29 de setembro a 10 de outubro de 2003. Com a indicao de especialista por parte do Grupo da Europa Ocidental o sueco Joseph Frans , pela primeira vez o Grupo de Trabalho contou com a participao do nmero total de peritos previsto pela Resoluo 2002/68 da Comisso de Direitos Humanos. Observadores de 52 Estados472, 11 organizaes no governamentais, uma organizao intergovernamental, 2 Escritrios das Naes Unidas e uma instituio nacional tomaram parte das reunies473. No debate sobre o tratamento discriminatrio dispensado pelo sistema judicial aos afrodescendentes, o especialista brasileiro, Roberto Martins, observou que polticas de ao afirmativa aplicadas no Brasil vinham buscando enfrentar a natureza estrutural desse fenmeno. Discutiram-se ainda as questes da violncia que atingiam desproporcionalmente os afrodescendentes, do racismo na mdia e da experincia dos afrodescendentes com a educao formal na Amrica
Dezoito Estados do GRULAC tomaram parte das reunies: Barbados, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Equador, El Salvador, Guatemala, Haiti, Jamaica, Mxico, Nicargua, Peru, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela. Onze Estados do Grupo da Europa Ocidental e Outros, estiveram presentes na terceira sesso do GT: Alemanha, Blgica, Canad, Espanha, Finlndia, Frana, Grcia, Irlanda, Itlia, Sucia e Suca. Doze Estados do Grupo Africano tomaram parte da sesso. 473 Cf. UNITED NATIONS, Commission on Human Rights, Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and All Forms of Discrimination, Report of the Working Group of Experts on People of African Descent on its third session, E/CN.4/2004/21, 19/12/2003.
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Latina. Dentre as recomendaes formuladas, vale ressaltar as relativas diversidade e equidade racial na seleo de operadores de Justia e integrantes de foras policiais; criao do cargo de ombusdsman em rgos de imprensa, a fim de monitorar e coibir o tratamento estereotipado dos afrodescendentes; e promoo e implementao de medidas de ao afirmativa no campo da educao previstas na Declarao e Plano de Ao de Durban. A quarta sesso do Grupo de Trabalho realizou-se de 25 de outubro a 5 de novembro de 2004. Com a ausncia do especialista brasileiro, apenas quatro peritos tomaram parte das reunies do Grupo. Observadores de 58 Estados474, 22 organizaes no governamentais e 2 organizaes intergovernamentais participaram da sesso. Os temas debatidos nas reunies trataram da relao entre racismo e emprego, sade e habitao. Tanto os especialistas como diversos representantes de Estados concordaram que uma das maiores dificuldades para a compreenso da extenso do problema da discriminao racial que vitima os afrodescendentes e debilita a formulao de polticas pblicas eficazes nos trs citados domnios era a ausncia de dados estatsticos confiveis. Por essa razo, dentre as recomendaes de carter geral formuladas, destacou-se a proposta de que os Estados atribussem prioridade elaborao e ao financiamento de sistemas de coleta de dados desagregados por raa, cor, sexo e outros fundamentos para a discriminao, a fim de permitir a adoo de medidas corretivas e igualitrias em favor dos afrodescendentes475. A quinta sesso do Grupo de Trabalho realizou-se de 29 de agosto a 2 de setembro de 2005, sem a participao do especialista de nacionalidade brasileira, que renunciou funo por motivos de natureza pessoal. Observadores de 47 Estados476, 14 organizaes no governamentais e duas organizaes intergovernamentais compareceram
474 Dezessete Estados do Grupo Africano tomaram parte nos trabalhos do GT. Dentre os pases que integram o GRULAC, 15 participaram das reunies: Argentina, Brasil, Colmbia, Chile, Costa Rica, Equador, El Salvador, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicargua, Peru, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela. Do Grupo da Europa Ocidental e Outros, participaram Blgica, Dinamarca, Finlndia, Frana, Irlanda, Luxemburgo e Noruega. 475 Cf. UNITED NATIONS, Commission on Human Rights, Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and All Forms of Discrimination, Report of the Working Group of Experts on People of African Descent on its fourth session, E/CN.4/2005/21, 26/1/2005. 476 Quinze Estados do Grupo Africano se fizeram representar nas reunies. Do GRULAC, estiveram presentes delegaes de 13 Estados: Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa
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s reunies. Um dos temas examinados na referida sesso foi o combate discriminao racial contra os afrodescendentes luz dos objetivos traados pela Declarao do Milnio das Naes Unidas, adotada pela Assembleia Geral em 8 de setembro de 2000477. Recomendou-se que, na implementao dos referidos objetivos, os Estados, as instituies de desenvolvimento e financiamento internacionais, agncias especiais e Programas das Naes Unidas levassem em considerao os dispositivos da Declarao e Plano de Ao de Durban que tratam da situao especfica dos afrodescendentes. Tratou-se ainda do fortalecimento da participao poltica e do poder econmico da mulher afrodescendente e do papel dos partidos polticos na garantia do acesso dos afrodescendentes ao processo de tomada de deciso sobre matrias de seu interesse478. A sexta sesso do Grupo de Trabalho realizou-se de 29 de janeiro a 2 de fevereiro de 2007, com a participao dos quatro especialistas anteriormente mencionados 479, observadores de 60 Estados 480, 12 organizaes no governamentais e duas intergovernamentais e convidados. O tema central da sesso foi o tratamento racista e discriminatrio por parte de agentes do aparelho policial e de segurana, assim como do sistema judicirio, com base no esteretipo racial (racial profile) da vtima. Na abertura da reunio, a Alta Comissria para os Direitos Humanos expressou sua preocupao com a prtica da discriminao baseada no esteretipo racial. Louise Arbour afirmou que
Rica, Equador, El Salvador, Haiti, Honduras, Mxico, Panam e Venezuela. Do Grupo da Europa Ocidental, compareceram sesso Alemanha, ustria, Blgica, Grcia, Irlanda, Noruega e Sua. 477 Visando promoo da liberdade, igualdade, solidariedade, tolerncia, respeito pela natureza e responsabilidade compartilhada como valores essenciais nas relaes internacionais do sculo XXI, a Declarao do Milnio estabeleceu os seguintes objetivos: a) paz, segurana e desarmamento; b) desenvolvimento e erradicao da pobreza; c) proteo do meio ambiente; d) promoo dos direitos humanos, da democracia e da boa governana (good governance); e) proteo dos vulnerveis (crianas e pesssoas que sofrem desproporcionalmente os efeitos de desastres naturais, conflitos armados, guerras e urgncias humanitrias); f) atendimento s necessidades especiais da frica; e g) fortalecimento das Naes Unidas. Cf. UNITED NATIONS, General Assembly, United Nations Millenium Declaration, A/55/2, 8/9/2000. 478 Cf. UNITED NATIONS, Commission on Human Rights, Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and All Forms of Discrimination, Report of the Working Group of Experts on People of African Descent on its fifth session, E/CN.4/2006/19, 6/12/2005. 479 O GRULAC ainda no havia indicado especialista para substituir o professor Roberto Martins. 480 Dezessete Estados do Grupo Africano estiveram presentes reunio. Do GRULAC, compareceram Argentina, Chile, Equador, El Salvador, Guatemala, Haiti, Mxico, Repblica Dominicana e Venezuela. Do Grupo da Europa Ocidental e Outros, estiveram presentes 11 Estados.
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essa prtica discriminatria violava o princpio da igualdade perante a lei, assim como as normas internacionais destinadas eliminao do racismo e da discriminao racial. Encorajou o Grupo de Trabalho a adotar recomendaes concretas que pudessem auxiliar os Estados no combate eficaz dessa manifestao481. Em suas concluses o Grupo de Trabalho assinalou a validade da definio de discriminao baseada no esteretipo racial proporcionada pelo pargrafo 72 do Plano de Ao de Durban. Segundo tal dispositivo, essa modalidade discriminatria se caracterizaria pela prtica de policiais e agentes de foras de segurana de submeter pessoas a investigaes ou acusaes, em geral de natureza criminal, com base em critrios fundados na raa, cor, descendncia ou origem nacional ou tnica. Dentre as recomendaes formuladas pelo Grupo de Trabalho, podem ser ressaltadas a coleta de dados estatsticos que atestem a gravidade de tais prticas e permitam a adoo de polticas pblicas que as previnam; a participao equitativa de afrodescendentes nas foras policiais e de segurana e no sistema judicial; e a implementao de polticas de treinamento e educao em direitos humanos de policiais, militares e agentes de foras de segurana482. 4.1.3. O Grupo de Especialistas Eminentes Independentes sobre a Implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban Em cumprimento ao disposto no artigo 191(b) do Plano de Ao de Durban, o Secretrio-Geral das Naes Unidas indicou como
Cf. UNITED NATIONS, Commission on Human Rights, Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and All Forms of Discrimination, Report of the Working Group of Experts on People of African Descent on its sixth session, A/HRC/4/39, 9/3/2007. 482 Dois especialistas brasileiros especialmente convidados contriburam para as discusses sobre o tema. O professor Igncio Cano, do Departamento de Cincias Sociais da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, discorreu sobre o preconceito racial identificvel nas aes letais da polcia brasileira. O acadmico analisou o preconceito racial vigente no sistema de segurana pblica do Brasil e manifestou-se a favor da coleta de dados estatsticos que permitam determinar a existncia e o impacto da discriminao fundada em esteretipo racial nos aparelhos policiais brasileiros. Edna Roland, especialista eminente independente sobre o seguimento de Durban, afirmou que essa modalidade de discriminao no se manifestaria da mesma forma em todas as regies do mundo. Disse que, na Amrica Latina, os afrodescendentes seriam as principais vtimas desse tipo de discriminao. No plano global, a especialista brasileira defendeu o monitoramento da prtica de discriminao baseada em esteretipo racial resultante da implementao das polticas de Estado de combate ao terrorismo.
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especialistas eminentes independentes o Prncipe El Hassan bin Talai, da Jordnia, Martti Oiva Kalevi, ex-Presidente da Finlndia, Salim Ahmed Salim, ex-Primeiro-Ministro da Tanznia, Hanna Sochocka, ex-Primeiro-Ministro da Polnia, e Edna Roland, brasileira, ex-Relatora-Geral da Conferncia Mundial de Durban. A primeira reunio do Grupo ocorreu de 16 a 18 de setembro de 2003. Um dos temas debatidos pelos especialistas eminentes foi o da existncia de possveis vnculos entre discriminao racial, xenofobia e terrorismo. Sublinharam a importncia de que o princpio da no discriminao e os dispositivos previstos na Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial fossem aplicados na formulao e na implementao de polticas de combate ao terrorismo483. Os especialistas revelaram-se convencidos do valor das campanhas educativas e de conscientizao da sociedade para a preveno do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia correlata. Salientaram que a garantia de acesso Justia por parte de vtimas histricas de discriminao e a erradicao da pobreza eram elementos centrais para o xito de qualquer poltica antidiscriminatria. Apoiaram ainda a elaborao pelos Estados de planos nacionais de ao voltados especificamente para o combate ao racismo e s discriminaes correlatas. Com respeito elaborao de padres jurdicos internacionais complementares, afirmaram apoiar o aprofundamento das reflexes sobre o assunto, luz das deliberaes do Grupo de Trabalho Intergovernamental sobre a matria. A segunda sesso do Grupo de Especialistas Eminentes Independentes foi realizada de 21 a 23 de fevereiro de 2005. Na oportunidade, discutiram-se questes relacionadas ao escopo do mandato do Grupo. Em dilogo mantido com os coordenadores dos Grupos Regionais da Amrica Latina e do Caribe, da frica, da Europa Central e do Leste e da Europa Ocidental e Outros, os especialistas afirmaram estar convencidos de que os trs mecanismos de implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban se encontravam funcionalmente vinculados. E sublinharam a
483 Cf. UNITED NATIONS, Commission on Human Rights, Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and All Forms of Discrimination, Views of the Independent Eminent Experts on the Implementation of the Durban Declaration and Programme of Action, E/CN.4/2004/112, 10/2/2004.
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importncia de que a reviso dos avanos proporcionados pela Declarao e Plano de Ao de Durban na luta contra o racismo e as discriminaes correlatas viesse a ser feita por meio de evento mundial a ser realizado preferencialmente cinco anos aps o fim da Conferncia da frica do Sul. 4.2. Os relatrios anuais da Alta Comissria para os Direitos Humanos e do Secretrio-Geral das Naes Unidas Em cumprimento ao disposto na resoluo 56/266 da Assembleia Geral da ONU, a Alta Comissria para os Direitos Humanos informou, em setembro de 2002, com base em subsdios enviados por alguns governos, a respeito do processo de implementao dos dispositivos da Declarao de Durban nos seguintes pases: Albnia, Alemanha, Argentina, Chipre, Colmbia, Crocia, Cuba, Holanda, Liechtenstein, Marrocos, Mxico, Noruega, Repblica Tcheca, Romnia, Rssia e Sua. Com relao Argentina, o relatrio informou que 35 setores da Administrao pblica estariam envolvidos na implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban. Indicou a inteno do governo argentino de incorporar dispositivos do documento da frica do Sul no futuro Plano Nacional contra a Discriminao, a ser elaborado com base em cooperao entre o governo da Argentina e o Alto Comissariado para os Direitos Humanos da ONU. Mxico e Alemanha anunciaram haver feito a declarao prevista no artigo 14 da Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial. Crocia e Romnia manifestaram a inteno de faz-lo proximamente484. O Escritrio do Alto Comissariado para os Direitos Humanos listou 12 aes tomadas pela Unidade Antidiscriminao em seguimento Conferncia Mundial, dentre as quais a organizao de seminrios regionais de especialistas na Cidade do Mxico (para a Amrica Latina e o Caribe), em julho de 2002, e em Nairobi (para a frica), em setembro de 2002. A UNESCO informou haver decidido criar uma seo especial de combate ao racismo e discriminao racial em seu Setor de Cincias Sociais e Humanas. Comprometeu-se a organizar uma srie de consultas
484 Cf. UNITED NATIONS, General Assembly, Report of the United Nations High Commissioner on Human Rights, Comprehensive Implementation of and Follow-up to the World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, A/57/443, 30/09/2002.
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regionais, a fim de desenvolver uma estratgia global de implementao da Declarao de Durban. Com relao s pesquisas relacionadas ao projeto Rota do Escravo485, a UNESCO afirmou continuar a analisar a questo das reparaes devidas em funo do trfico e da escravido, assim como a estudar as origens e as consequncias do regime escravocrata. No relatrio de 2003, a Alta Comissria transmitiu informaes sobre a implementao da Declarao de Durban por parte de Dinamarca, Guatemala, Haiti, Holanda, Nambia, Repblica Tcheca e Sua. O governo da Repblica Tcheca informou sobre a elaborao de legislao especfica contra a discriminao, que buscaria promover o tratamento igualitrio e a proteo de indivduos e grupos contra diversas modalidades de discriminao. Segundo as autoridades tchecas, a proteo dos direitos dos ciganos seria uma das prioridades da futura legislao. O governo da Dinamarca assegurou haver decidido elaborar, em cooperao com ONGs e instituies nacionais de direitos humanos, um plano nacional de combate discriminao racial, o qual levaria em considerao os resultados da Conferncia Mundial de Durban486. Menes foram feitas a aes desenvolvidas pela UNESCO, pelo Programa das Naes Unidas sobre HIV/AIDS (UNAIDS), pelo Escritrio do Alto Comissariado da ONU para os Refugiados (ACNUR) e pela Organizao Internacional do Trabalho destinadas a incorporar s suas atividades diretrizes e iniciativas contidas na Declarao de
O projeto Rota dos Escravos foi aprovado pela 27 sesso da Conferncia Geral da UNESCO realizada em 1993. Coordenado, administrado e monitorado pelo Departamento de Dilogo Intercultural e Pluralismo para a Cultura da Paz da referida entidade desde 1994, o projeto, que rene cerca de 40 especialistas no assunto, desenvolve, em cooperao com o Secretariado da UNESCO, uma srie de atividades vinculadas ao acesso e preservao das fontes documentais e tradies orais concernentes memria do trfico. responsvel por programa educacional que busca promover uma melhor compreenso e apresentao nas escolas de informaes histricas sobre o trfico de escravos. O projeto visa ainda a gerar uma reflexo cientfica internacional multidisciplinar dedicada a elucidar as causas profundas, as modalidades e as consequencias do trfico de escravos. Mais do que a busca da verdade histrica, o projeto Rota dos Escravos busca reafirmar o entendimento de que a luta pela democracia e pelos direitos humanos tambm uma luta pela memria, com a finalidade de evitar o esquecimento e prevenir a repetio das tragdias do passado. Cf. UNITED NATIONS EDUCATIONAL, SCIENTIFIC AND CULTURAL ORGANIZATION, The Slave Route, s/d. Disponvel em: <http://www.portal. unesco.org/culture/en>. Acesso em 13/4/2007. 486 Cf. UNITED NATIONS, General Assembly, Report of the United Nations High Commissioner on Human Rights, Comprehensive Implementation of and Follow-up to the World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, A/58/324, 27/08/2003.
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Durban. A UNESCO informou haver organizado uma srie de consultas regionais para discutir os resultados de diversos estudos elaborados com o objetivo de aprofundar a anlise sobre aspectos especficos do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia correlata. Da mesma forma, listaram-se aes realizadas por organizaes no governamentais em diferentes pases dentre os quais, Canad, Colmbia, Frana, Romnia e Uruguai direcionadas a difundir e a analisar os resultados da Conferncia Mundial. O relatrio de 2004 informou sobre aes de implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban desenvolvidas por Azerbaijo, Coreia, Dinamarca, Eslovnia, Grcia, Kuait, Mxico, Polnia, Repblica Tcheca e Sria. O governo do Mxico afirmou haver estabelecido o Conselho Nacional para a Preveno da Discriminao, em maro de 2004, o qual formulou recomendaes sobre reformas legislativas referentes a pessoas portadoras de deficincia. O governo da Sria informou no existir qualquer forma de discriminao ou xenofobia em seu pas. O governo do Kuait declarou estar totalmente comprometido com os compromissos firmados em Durban. Apesar dessa afirmativa, asseguraram as autoridades kuaitianas no se registrar em seu pas qualquer forma de discriminao fundada na cor, sexo, religio ou origem nacional487. O relatrio apresentado pelo Alto Comissariado em 2005 informou sobre aes desenvolvidas por Argentina, Canad, Chile, Cuba, Hungria, Marrocos, Mxico e Sucia. O governo da Argentina anunciou a entrada em vigor, em julho de 2005, do Plano Nacional contra a Discriminao, em seguimento aos compromissos assumidos na Conferncia de Durban. O Chile informou sobre o estabelecimento do Plano Nacional para a Igualdade e a No Discriminao, cujo objetivo foi contribuir para a diminuio progressiva das distintas formas de discriminao vigentes no pas. As autoridades suecas afirmaram estar em processo de reviso do Plano de Ao de Combate ao Racismo, Xenofobia, Homofobia e Discriminao, de 2001488. Em setembro de 2006, em cumprimento ao disposto na Resoluo 60/144 da Assembleia Geral, o Secretrio-Geral das Naes Unidas elaborou relatrio sobre a implementao e o seguimento da
487 488
Cf. Ibidem, A/59/375, 21/9/2004. Cf. Ibidem, A/60/307, 29/8/2005.
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Declarao e Plano de Ao de Durban489. O relatrio assinalou que o Alto Comissariado para os Direitos Humanos havia encaminhado aos Estados e diversas entidades, organismos e organizaes questionrio com pedido de informaes sobre os esforos empreendidos para a eliminao do racismo e das discriminaes correlatas, assim como para a implementao e o seguimento do documento final da Conferncia Mundial da frica do Sul. Vinte e cinco Estados-membros, uma organizao regional e quatro instituies nacionais de direitos humanos responderam ao questionrio490. O governo do Chile voltou a informar sobre a implementao do Plano Nacional para a Igualdade e a No Discriminao, em cumprimento ao disposto no artigo 191 do Plano de Ao de Durban. O governo do Equador reconheceu que a maioria da populao afrodescendente e indgena equatoriana vtima de excluso social, mas creditou tal fato situao econmica do pas. O governo da Frana referiu-se s mltiplas legislaes nacionais em vigor de combate ao racismo e discriminao. E declarou colaborar com as iniciativas da Comisso Europeia contra o Racismo e a Intolerncia e da UNESCO de combate s manifestaes racistas e discriminatrias491. Quanto s aes do Alto Comissariado para os Direitos Humanos, o relatrio informou sobre a realizao de estudo focado na viabilidade e na convenincia do desenvolvimento de ndice de igualdade racial, em cumprimento ao disposto na Resoluo 2005/64 da Comisso de Direitos Humanos. De acordo com o referido estudo, a elaborao de tal ndice seria tecnicamente possvel, e seu potencial para medir desigualdades raciais em pases poderia ser considervel. No entanto, o documento
UNITED NATIONS, General Assembly, Report of the Secretary-General, Global Efforts for the Total Elimination of Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance and the Comprehensive Implementation of and Follow-up to the World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, A/Res/60/144, 14/2/2006. 490 Os Estados que responderam ao questionrio dentro do prazo at o dia 30/6/2006 - foram Bsnia e Herzegovina, Casaquisto, Crocia, , Chipre, Chile, Coreia, Dinamarca, Equador, Eslovquia, Eslovnia, Finlndia, Frana, Guatemala, Holanda, Ir, Itlia, Maurcio, Mxico, Om, Polnia, Repblica Tcheca, Romnia, Ucrnia e Uruguai. Alm desses Estados, responderam ao questionrio o Centro Europeu de Monitoramento do Racismo e da Xenofobia, o Centro para os Direitos Humanos de Am, a Fundao Canadense de Relaes Raciais, a Liga Muulmana Mundial e o Escritrio do Comissrio Nacional para os Direitos Humanos de Honduras. 491 Cf. UNITED NATIONS, General Assembly, Report of the Secretary-General, Global Efforts for the Total Elimination of Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance and the Comprehensive Implementation of and Follow-up to the World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, A/61/337, 12/9/2006.
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alertou para os custos envolvidos no processo e para a necessidade de comprometimento dos Estados na produo de dados estatsticos objetivos492. O relatrio do Secretrio-Geral mencionou ainda a realizao da Conferncia Regional das Amricas organizada pelos governos brasileiro e chileno, com o apoio do Alto Comissariado para os Direitos Humanos da ONU, de 26 a 28 de julho de 2006, no Brasil. Um dos objetivos do encontro foi analisar o progresso alcanado pelos Estados da regio na implementao efetiva da Declarao e Plano de Ao de Durban e do documento final da Conferncia Preparatria de Santiago493. 4.3. A Conferncia de Reviso de 2009 Em dezembro de 2006, a Assembleia Geral das Naes Unidas aprovou a Resoluo 61/149 que convocou a realizao, em 2009, da Conferncia de Reviso sobre a Implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban. A Assembleia Geral requereu ainda que o Conselho de Direitos Humanos iniciasse os procedimentos necessrios preparao do evento, valendo-se do apoio dos trs mecanismos de seguimento da Conferncia de Durban494. A referida resoluo foi aprovada com votos contrrios dos Estados Unidos e de Israel. Em sua explicao de voto, o representante da Unio Europeia declarou que o apoio resoluo se dava com base no entendimento de que a reviso da implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban se daria no mbito da Assembleia Geral das Naes Unidas e sem a reabertura do documento. Entendia ainda a Unio Europeia que o processo preparatrio a ser conduzido pelo Conselho de
492 Cf. UNITED NATIONS, Commission on Human Rights, Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and All Forms of Discrimination: Comprehensive Implementation of and Follow-up to the Durban Declaration and Program of Action, Report of the High Commissioner on Human Rights containing a draft basic document on the development of a racial equality index, E/CN.4/2006/14, 31/1/2006. 493 A anlise dos resultados da Conferncia Regional das Amricas ser realizada em parte subsequente deste trabalho. 494 UNITED NATIONS, General Assembly, Global Efforts for the Total Elimination of Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance and the Comprehensive Implementation of and Follow-up to the World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, A/Res./61/149, 19/12/2006.
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Direitos Humanos no levaria criao de qualquer novo mecanismo institucional495. No dia 8 de dezembro de 2006, durante seu terceiro perodo de sesses regulares, o Conselho de Direitos Humanos aprovou a Resoluo 3/2, na qual decidiu atuar como Comit Preparatrio para a Conferncia de Reviso de Durban, aberta participao de todos os Estados-membros da Naes Unidas e observadores, de acordo com a prtica estabelecida pela ONU. Previu-se a realizao de uma sesso organizacional com a participao de representantes de Alto Nvel designados pelos Estados, e duas sesses substantivas de dez dias de durao, em 2007 e 2008. Decidiu-se que o processo de reviso dever concentrar-se na Declarao e Plano de Ao de Durban, incluindo aes adicionais, iniciativas e solues prticas para o combate aos flagelos contemporneos do racismo496. A mencionada resoluo foi aprovada por 34 votos a favor (Brasil), 12 contra (Alemanha, Canad, Coreia, Finlndia, Frana, Holanda, Japo, Polnia, Reino Unido, Repblica Tcheca, Romnia e Sua) e uma absteno (Ucrnia). A Unio Europeia ops-se iniciativa por considerar que alguns dispositivos da resoluo do Conselho de Direitos Humanos divergiam do contedo da resoluo aprovada pela Assembleia Geral sobre o mesmo tema. Basicamente, a Unio Europeia ops-se ao ttulo da resoluo497, constituio de um Comit Preparatrio para a Conferncia de Reviso por entender que o Grupo de Trabalho Intergovernamental poderia exercer tal funo e omisso da referncia ao Relator Especial sobre a Promoo e a Proteo do Direito Liberdade de Expresso dentre os Procedimentos Especiais das Naes Unidas convidados a enviar contribuies sobre o processo de reviso de Durban.
UNITED NATIONS, General Asembly, Global Efforts for the Total Elimination of Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance and the Comprehensive Implementation of and Follow-up to the World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, EU Explanation of Vote, s/d. Disponvel em: <http://www. eyeontheun.org>. Acesso em 1/4/2007. 496 UNITED NATIONS, General Assembly, Report to the General Assembly on the Third Session of the Human Rights Council, A/HRC/3/L.11, 8/12/2006. Na verso em ingls do trecho citado: including further actions, initiatives and practical solutions for combating all the contemporaries scourges of racism. 497 O ttulo da resoluo aprovada foi Preparaes para a Conferncia de Reviso de Durban. A Unio Europeia havia proposto o seguinte ttulo: Preparaes para a Conferncia de Reviso sobre a Implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban.
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A primeira reunio do Comit Preparatrio para a Conferncia de Reviso realizou-se em Genebra de 27 a 31 de agosto de 2007. O Comit deliberou unicamente sobre questes de natureza organizacional, tais como as relativas participao de observadores em suas sesses substantivas (21 de abril a 2 de maio de 2008 e 6 a 17 de outubro de 2008), s datas de realizao das prximas sesses da Conferncia de Reviso (primeiro semestre de 2009) e designao do Secretrio-Geral da Conferncia de Reviso (Alta Comissria para os Direitos Humanos 498 da ONU) . 4.4. A participao do Brasil no seguimento da implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban O Brasil tem tido participao ativa nos trabalhos desenvolvidos pelos trs mecanismos de seguimento da implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban. A linha de atuao brasileira tem sido marcada pela mesma postura firme e equilibrada que caracterizou a participao do Estado no processo preparatrio e na Conferncia Mundial. Fundamentalmente, a delegao brasileira tem procurado assinalar a importncia de que o seguimento de Durban assegure a implementao, no plano nacional, das medidas concretas delineadas no documento final da Conferncia que representaram avanos no tratamento de direitos e garantias de vtimas de discriminao como os afrodescendentes, os povos indgenas e outras minorias. Representantes do Estado brasileiro estiveram presentes em todas as sesses do Grupo de Trabalho Intergovernamental, participando de debates sobre os mais diferentes temas. Nas sesses do Grupo de Trabalho sobre Afrodescendentes e do Grupo de Especialistas Eminentes Independentes, a delegao brasileira tem reiterado frequentemente a posio de que uma das preocupaes centrais dos especialistas deve ser com a elaborao de recomendaes que sinalizem aos Estados medidas e aes capazes de alterar significativamente a vida das vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. Graas credibilidade alcanada pela atuao brasileira ao longo de todo o processo da Conferncia Mundial, o Brasil logrou que dois
498
UNITED NATIONS, General Assembly, Human Rights Council, Report of the Preparatory Committee for the Durban Review Conference, First Session, A/CONF. 211/PC.1/L.3.
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de seus nacionais fossem escolhidos para integrar os mecanismos de seguimento compostos por especialistas: Roberto Martins, integrante do conjunto inicial de cinco peritos do Grupo de Trabalho sobre Afrodescendentes, e Edna Roland, membro do Grupo de Especialistas Eminentes Independentes. O Governo brasileiro tem buscado demonstrar o compromisso do Estado com a implementao efetiva das medidas previstas na Declarao e Plano de Ao de Durban, na forma da adoo e da implementao de polticas pblicas destinadas promoo da igualdade racial e ao combate s manifestaes discriminatrias. Em janeiro de 2003, a Misso Permanente do Brasil junto ONU, em Genebra, encaminhou nota verbal ao Alto Comissariado para os Direitos Humano na qual informou que o Governo brasileiro havia adotado, em coordenao com a sociedade civil, uma srie de medidas inspiradas nos dispositivos acordados em Durban. Recorde-se que, em outubro de 2001, menos de um ms aps o fim da Conferncia, estabeleceu-se o Conselho Nacional Antidiscriminao (CND), rgo de composio paritria no qual se encontram membros do Governo e da sociedade civil, encarregado de propor e implementar polticas nacionais de combate discriminao. Em 13 de maio de 2002, o Brasil assinou a declarao facultativa prevista no artigo 14 da Conveno Internacional para a Eliminao de Toda Forma de Discriminao Racial, reconhecendo a competncia do CERD para receber e analisar queixas individuais de violao da Conveno por parte do Estado brasileiro. Ao faz-lo, o Brasil deu cumprimento recomendao prevista no pargrafo 75 do Plano de Ao de Durban499. No mesmo dia 13 de maio, o Governo brasileiro lanaria o Programa Nacional de Ao Afirmativa, que aprofundou o conceito de igualdade presente na Constituio brasileira. O objetivo do Programa foi promover a diversidade e o pluralismo em favor de afrodescendentes, mulheres e portadores de deficincia no preenchimento de cargos na Administrao pblica federal e na contratao de servios pelo Governo. Suas aes pontuais e de carter voluntrio, adotadas por alguns Ministrios e rgos pblicos, no configurariam ainda uma poltica de Estado de ao
499 UNITED NATIONS, Commission on Human Rights, Comprehensive Implementation of and Follow-up to the Durban Declaration and Programme of Action, Note Verbale dated 22 January 2003 from the Permanent Mission of Brazil to the United Nations Office at Geneva addressed to the Office of the High Commssioner for Human Rights, E/CN.4/2003/G/36, 28/2/2003.
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afirmativa coesa e unificada. No caso do Programa de Ao Afirmativa lanado em 2002 pelo Instituto Rio Branco e intitulado Bolsas-Prmio de Vocao para a Diplomacia, a nota informou que seu pblico-alvo eram os afrodescendentes e seus objetivos centrais, propiciar maior igualdade de oportunidades no acesso carreira diplomtica e acentuar a diversidade tnico-racial nos quadros do Itamaraty. Mencionou-se ainda o lanamento do II Plano Nacional de Direitos Humanos (II PNDH), que redimensionou o escopo das polticas e das metas definidas em 1996 pela primeira verso do Plano em relao populao negra, consagrando a terminologia afrodescendente, oriunda do processo de preparao nacional, regional e internacional para Durban. O II PNDH, elaborado em colaborao com a sociedade civil, incluiu 518 iniciativas em reas do direito civil, poltico, econmico, social e cultural, visando a assegurar melhores condies de vida a todos os brasileiros e o pleno respeito aos seus direitos humanos. Em 21 de maro de 2003, o Presidente Luiz Incio Lula da Silva criaria a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR) e designaria a senhora Matilde Ribeiro como responsvel pela pasta, com o nvel hierrquico e as prerrogativas de Ministra de Estado. A SEPPIR passaria a ter como misso acompanhar e coordenar polticas pblicas desenvolvidas por Ministrios e rgos do Governo voltadas para a promoo da igualdade racial. Teria ainda a responsabilidade de acompanhar e promover o cumprimento de acordos internacionais assinados pelo Brasil que digam respeito promoo da igualdade racial e ao combate ao racismo. Por meio do Decreto 4886, publicado no Dirio Oficial da Unio de 20 de novembro de 2003, seria instituda a Poltica Nacional de Promoo da Igualdade Racial, que teria como uma de suas bases inspiradoras o Plano de Ao de Durban500. Em uma de suas aes internacionais coordenadas com o Itamaraty, a SEPPIR participou do Seminrio de Alto Nvel sobre Racismo e Internet e Padres Complementares Internacionais realizado durante a 4 sesso do Grupo de Trabalho Intergovernamental sobre a Implementao Efetiva da Declarao e Plano de Ao de Durban. Em sua interveno, a Ministra Matilde Ribeiro salientou que o Brasil um dos pases que mais tem procurado dar seguimento s decises e recomendaes de Durban. Na
500
Cf. SECRETARIA ESPECIAL DE POLTICAS DE PROMOO DA IGUALDADE RACIAL, Estado e Sociedade Promovendo a Igualdade Racial, Braslia, SEPPIR, 2005, p. 35.
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rea do combate ao racismo difundido via internet, a Ministra mencionou a criao do Comit Gestor da Internet no Brasil, com a participao de representantes do Governo e da sociedade civil; o estabelecimento, no Departamento da Polcia Federal, da Diviso de Crimes por Computador; a formao de promotorias especializadas em investigaes eletrnicas no Ministrio Pblico dos Estados do Rio de Janeiro e de So Paulo. Apesar de reconhecer a contribuio positiva que as novas tecnologias de transmisso da informao podem oferecer luta contra o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata, a Ministra ressaltou que a comunidade internacional no pode ignorar o fato de a internet haver-se transformado em potente instrumento de incitao ao dio racial. Por essa razo, defendeu o aprofundamento das discusses sobre o tema, com vistas futura adoo de um tratado internacional que proba a difuso de mensagens racistas ou de dio pela internet. No segmento do seminrio dedicado ao tema dos padres complementares internacionais, o doutor Luiz Fernando Martins da Silva, ouvidor da SEPPIR, defendeu a adoo de normas internacionais que atualizem a arquitetura jurdica vigente. A ttulo de exemplo de aes do gnero, mencionou a iniciativa brasileira na Organizao dos Estados Americanos em favor da elaborao de uma Conveno Interamericana contra o Racismo e Toda Forma de Discriminao e Intolerncia, instrumento que dever preencher lacunas existentes no sistema interamericano e internacional de proteo dos direitos humanos501. De 26 a 28 de julho de 2006, o Governo brasileiro organizou, em cooperao com o governo do Chile e o Escritrio do Alto Comissariado para os Direitos Humanos, a Conferncia Regional das Amricas sobre os Progressos e os Desafios do Plano de Ao contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata. Os principais objetivos da Conferncia, realizada em Braslia, foram revisar a implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban pelos Estados da regio, instituies nacionais, organizaes regionais e internacionais e organizaes no governamentais; revisar os progressos alcanados no combate ao racismo; analisar os principais obstculos existentes na regio superao do racismo e da discriminao racial; propor medidas para a superao dessas manifestaes; e identificar melhores prticas
501
Cf. Telegrama nmero 405 (reservado) da Misso Permanente junto ONU, em Genebra, datado de 22/2/2006, par. 3-7.
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desenvolvidas pelos Estados, incluindo a criao de instituies ou mecanismos especficos e a adoo de planos nacionais de ao nacionais contra o racismo e a discriminao. Estiveram presentes na Conferncia, presidida pela Ministra Matilde Ribeiro, representantes dos governos de Brasil, Argentina, Canad, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Equador, El Salvador, Guatemala, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela. Diversos Programas, rgos e comisses das Naes Unidas, incluindo mecanismos de direitos humanos, fizeram-se representar no evento, alm de instituies nacionais de direitos humanos da Costa Rica, do Paraguai e Venezuela e dezenas de organizaes no governamentais de diversos Estados. A Conferncia das Amricas viria a representar o nico evento intergovernamental de natureza regional realizado desde o final da Conferncia Mundial para avaliar os progressos na implementao da Declarao de Durban, assim como seus desafios e obstculos. Os resultados do evento, que reuniu governos, comunidades afetadas, sociedade civil e organizaes regionais e internacionais, foram submetidos apreciao do Conselho de Direitos Humanos. No documento final da Conferncia Regional, os Estados reconheceram que, pouco menos de cinco anos aps a realizao da Conferncia Mundial de Durban, diversos governos da regio haviam buscado adotar polticas pblicas e medidas especficas destinadas luta contra todas as formas de discriminao fundadas na raa, cor, etnicidade, sexo, idade, orientao sexual, lngua, religio, opinies polticas ou outras, origem nacional ou social, situao econmica, condio de migrante, refugiado ou deslocado, nascimento, condio infectocontagiosa estigmatizada, condio gentica, deficincia, condio psicolgica incapacitante ou qualquer outra condio social. Note-se que a lista de fundamentos para a discriminao adotada no documento final da Conferncia Regional ampliou a consagrada na Declarao de Durban e na Declarao de Santiago. Assinalou-se que Brasil, Argentina, Bolvia, Canad, Chile, Colmbia, Costa Rica, Equador, Estados Unidos, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Peru, Uruguai e Venezuela haviam estabelecido instituies nacionais destinadas a combater o racismo e a promover os direitos humanos e a igualdade racial. Reconheceu-se o progresso alcanado na regio na luta contra o racismo e a discriminao racial
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e recomendou-se a coordenao entre instituies nacionais, a fim de buscar superar os obstculos existentes plena integrao dos grupos vulnerveis s sociedades dos Estados da regio. Os Estados reconheceram o papel importante dos mecanismos das Naes Unidas encarregados de avaliar a implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban. Elogiaram a aprovao pela OEA, em junho de 2006, de resoluo de iniciativa brasileira que viabilizou o incio de negociaes do projeto de Conveno Interamericana contra o Racismo e Toda Forma de Discriminao e Intolerncia. Reconheceram que o racismo e a discriminao racial continuavam a afetar o acesso de nmero expressivo de pessoas sade, educao, moradia, ao emprego e Justia nas Amricas. Nesse sentido, recomendaram a adoo de polticas pblicas de insero social de grupos discriminados e de programas de treinamento em direitos humanos e em polticas antidiscriminao de funcionrios encarregados da administrao da Justia e de atividades policiais e de segurana. Reafirmou-se que a pobreza est frequentemente associada ao racismo e discriminao. Considerou-se que os fatores que conduzem pobreza dos afrodescendentes e dos povos indgenas so fundamentalmente de natureza estrutural, dificultando o acesso, em igualdade de condies, desses grupos e indivduos a servios bsicos, educao, mercado de trabalho, emprstimos e tecnologia. Nesse sentido, reconheceram os Estados o chamado direito discriminao positiva502 e defenderam a necessidade da adoo e da implementao de polticas de ao afirmativa destinadas a reparar injustias histricas, remediar desvantagens estruturais e gerar grupos representativos diversificados e proporcionais em estruturas de poder. Os Estados recomendaram ainda que viessem a ser incorporados aos objetivos da Declarao do Milnio das Naes Unidas o esprito dos documentos adotados em Durban e Santiago, levando-se em considerao a relao entre desenvolvimento humano e a situao dos grupos vulnerveis na regio503.
UNITED NATIONS, General Assembly, Human Rights Council, Report of the Regional Conference of the Americaa on Progress and Challenges in the Programme of Action against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, A/HRC/4/111, 15/1/2007. Na verso em ingls: what is known as the right to positive discrimination. 503 Ibidem. Na verso em ingls: the spirit of the documents adopted in Durban and Santiago, taking into account the interrelationship between obstacles to human development and the situation of vulnerable groups in the region.
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4.5. Concluso A Organizao das Naes Unidas criou mecanismos institucionais destinados a assegurar consistncia e objetividade ao trabalho de acompanhamento e implementao dos dispositivos da Declarao e Plano de Ao de Durban. Apesar dos esforos da ONU voltados para tornar os rgos de acompanhamento e implementao do documento final de Durban funcionalmente conectados, evidenciaram-se problemas de coordenao na execuo dos mandatos do Grupo de Trabalho Intergovernamental, do Grupo de Trabalho sobre Afrodescendentes e do Grupo de Especialistas Eminentes Independentes. Em consequncia da falta de comunicao mais estreita e institucionalizada entre os mecanismos sobretudo nos perodos intersessionais , seria importante que esforos adicionais viessem a ser empreendidos para assegurar a coordenao dos mtodos de trabalho e das matrias substantivas examinadas por cada Grupo. Em entrevista ao autor deste trabalho, o professor Roberto Martins, que integrou o Grupo de Especialistas Independentes sobre os Afrodescendentes, criticou a composio e os mtodos de trabalho do Grupo. Segundo o ex-presidente do IPEA, as sesses de que participou lhe pareceram bastante estreis. Afirmou que os especialistas recebiam as pautas e as agendas prontas, sem que jamais fssemos consultados sobre elas504. Assinalou ainda que muitas discusses careciam de objetividade e continuidade. De acordo com Roberto Martins, nos perodos intersessionais, os especialistas no se comunicavam entre si ou com os integrantes dos demais grupos de seguimento da Conferncia Mundial. Reiterando as observaes de Roberto Martins, Edna Roland sustentou que vrios membros do GT sobre os Afrodescendentes no possuem familiaridade com o tema. Nesse sentido, o afastamento voluntrio do ex-presidente do IPEA teria afetado sobremaneira a qualidade dos trabalhos e das deliberaes do GT. Criticou ainda a escassa participao da sociedade civil nas sesses do Grupo, em decorrncia da carncia de recursos disponibilizados pelos Estados-membros para as atividades dos mecanismos de seguimento da Conferncia de Durban. Segundo Edna Roland, o GT de Especialistas Eminentes Independentes, do qual faz
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Roberto Martins, entrevista ao autor.
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parte, conviveria com uma srie de problemas assemelhados. Alm disso, a eminncia excessiva de diversos membros do GT teria gerado incompatibilidades de agenda, o que levou a que, no espao de seis anos, apenas duas reunies tivessem sido realizadas. Para a ex-Relatora Geral da Conferncia Mundial, as consequncias prticas dessas circunstncias seriam a falta de continuidade no tratamento dos assuntos, a pouca capacidade de mobilizao do Grupo junto aos Estados envolvidos nos trabalhos de seguimento e o desestmulo dos especialistas efetivamente comprometidos com suas atribuies505. Os trabalhos de acompanhamento da implementao de Durban no mbito dos trs mecanismos funcionais tm sofrido os efeitos negativos decorrentes do crescente antagonismo entre as posies do Grupo Africano e do Grupo da Europa Ocidental e Outros (sobretudo os Estados-membros da Unio Europeia e o Canad). Os pases da Unio Europeia tm adotado posturas defensivas com respeito s medidas de implementao de dispositivos previstos na Declarao e Plano de Ao de Durban. Por outro lado, positivo que, desde que passaram a atuar nas sesses do Grupo de Trabalho Intergovernamental, os europeus venham procurando evitar que as questes do Isl, da liberdade religiosa (entendida no contexto do direito liberdade de expresso) e do Oriente Mdio monopolizem o exerccio do principal mecanismo funcional de acompanhamento de Durban. De sua parte, o Grupo Africano, ciente das reticncias europeias, tem frequentemente adotado posies maximalistas e por vezes extremadas sobre temas variados, que abarcam desde questes pontuais, como a ampliao das bases de discriminao mltipla ou agravada, a questes centrais, como a definio dos procedimentos preparatrios para a realizao da Conferncia de Reviso de 2009. Alm disso, as delegaes africanas tm demonstrado pouco interesse na causa do racismo contra os afrodescendentes506. Para Jos Augusto Lindgren Alves, tal como demonstrado em Durban, o Grupo Africano
Edna Roland, entrevista ao autor. Entendidos como os descendentes de africanos em dispora ou, na definio adotada pelo GT de Especialistas sobre Afrodescendentes, as vtimas histricas e continuadas do trfico de escravos nos oceanos Atlntico e ndio e do Mediterrneo e do regime escravocrata.
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estaria de fato mais interessado em obter compensaes financeiras, de Estado a Estado, pelo colonialismo e a escravido507. A polarizao entre o Grupo Africano e o Grupo da Europa Ocidental e Outros tem sido estimulada pela percepo equivocada do presidente do Grupo de Trabalho Intergovernamental, o Representante Permanente do Chile, de que os dois grupos so os maiores concernidos na questo de Durban. Tal posio, assumida pela presidncia do GT e que parece ignorar a atuao avanada e equilibrada do Grupo Latino-Americano e do Caribe em todo o processo de Durban, fragiliza a atuao dos representantes do GRULAC nos debates sobre o seguimento da Conferncia Mundial. Com isso, ao virtualmente desencorajar a atuao latino-americana (mediadora) no tema, a retrica da presidncia do GT, que concede primazia aos africanos e europeus na discusso do tema, acaba, portanto, alimentando o confronto direto entre os dois grupos. Perdem-se com isso as contribuies que talvez fossem as mais importantes, pois, pelo menos na viso de Lindgren Alves, os pases da Amrica Latina, salvo as habituais excees que confirmam a regra, seriam praticamente os nicos a encarar o instrumental internacional de promoo e proteo dos direitos humanos prioritariamente como adjutrio a seus prprios esforos na rea interna, enquanto os demais o utilizam para criticar os outros508.
Jos Augusto Lindgren Alves, entrevista ao autor deste trabalho. Para Lindgren Alves, este pleito do Grupo Africano seria absurdo nos dias de hoje. E, lucidamente, acrescentou: Se continuarmos com essas cobranas histricas, que os americanos estimularam individualmente no caso dos judeus, os chinenes podero cobrar do Japo, o Brasil de Portugal, os filipinos da Espanha e dos Estados Unidos, e os negros escravizados na frica dos prprios africanos. 508 Jos Augusto Lindgren Alves, entrevista ao autor.
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Concluses Finais
A Conferncia Mundial de Durban pode ser analisada a partir de ao menos duas ticas. A primeira delas ressaltaria o contraponto de interesses e as diferenas nas percepes de determinados Estados e alguns atores sobre universo restrito de temas contenciosos relacionados particularmente ao conflito no Oriente Mdio, ao legado do trfico de escravos, do regime escravocrata e do colonialismo e s reparaes devidas s vtimas de racismo. A segunda tica levaria em conta uma viso de conjunto da amplitude e da multiplicidade de temas abordados na Conferncia e buscaria identificar os pontos de convergncia no tratamento dos assuntos centrais por parte de Estados, Grupos Regionais e organizaes internacionais e no governamentais. A vantagem desta ltima linha de anlise que permite visualizar a Conferncia de Durban como um processo de dilogo e negociao multilateral que se estendeu ao longo de cerca dez anos formalmente, desde a convocao oficial do evento pela Assembleia Geral da ONU, em 1997 , envolveu negociaes preparatrias por aproximadamente dois anos, culminou com a realizao do evento mundial e ainda no se encerrou. De fato, prossegue, desde ento, por meio da atuao dos mecanismos de seguimento da forma pela qual os compromissos acordados na frica do Sul esto sendo resgatados pelos Estados. Esta perspectiva valoriza ainda a atuao histrica das Naes Unidas no
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combate ao racismo e discriminao racial e privilegia um requisito que, em matria de direitos humanos, no pode ser ignorado, a noo de processo, em que a mudana irrompe apesar da persistncia de um pano de fundo contnuo509. A viso da Conferncia de Durban como parte de um processo de mudana na estratgia internacional e na postura dos Estados no que diz respeito ao enfrentamento do racismo e das discriminaes correlatas viu-se claramente refletida na alocuo de Kofi Annan na abertura do encontro mundial. Ao afirmar que o evento da frica do Sul era um teste para a comunidade internacional de sua vontade de unir-se em torno de tema de importncia central na vida das pessoas510, ressaltou que os Estados no podiam se dar ao luxo de falhar nos compromissos a serem acordados. Salientou o ento Secretrio-Geral da ONU que o processo de preparao havia provocado uma extraordinria mobilizao da sociedade civil em diversos pases511 e gerado expectativas que no podiam ser ignoradas. Em termos estritamente nacionais, a medida da importncia de Durban para o Brasil pode ser dada pela reflexo do Embaixador Gilberto Saboia de que o processo preparatrio interno para a Conferncia foi positivo em si mesmo, independentemente dos resultados do encontro mundial512. De fato, a preparao nacional proporcionou a mais ampla discusso na histria do Brasil sobre a questo racial, assegurando grande visibilidade aos temas centrais do encontro junto a diversos segmentos da sociedade. O reconhecimento explcito por parte do Governo da existncia de diferentes modalidades de discriminao no Pas contribuiu de forma decisiva para a participao ativa de representantes de variados setores da sociedade civil no processo preparatrio interno e nas negociaes levadas a cabo em Genebra e Durban. A preparao interna brasileira ensejou o estreitamento do dilogo e da colaborao entre o Governo e as organizaes no governamentais
PINHEIRO, Paulo Srgio, Prefcio, in ALVES, Jos Augusto Lindgren, op. cit., 2001, p. 21. UNITED NATIONS, Report of the World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, Annex II, p. 150. Disponvel em: <http://www.daccessdds. un.org/undoc/gen/no2>. Acesso em 15/2/2007. Na verso original: of its will to unite on a topic of central importance in peoples lives. 511 Ibidem. Na verso original: has prompted an extraordinary mobilization of civil society in many different countries. 512 Gilberto Saboia, entrevista ao autor deste trabalho.
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dedicadas defesa dos direitos de afrodescendentes, povos indgenas, homossexuais e outras minorias. Estabeleceram-se novas alianas entre entidades da sociedade civil comprometidas com a luta contra o racismo e a discriminao. Realizaram-se estudos estatsticos e diagnsticos sobre a realidade da discriminao no Pas. E fortaleceu-se o papel das instituies nacionais dedicadas promoo e proteo dos direitos humanos. Como resultado do processo de Durban, a promoo da igualdade e o combate ao racismo e discriminao ganharam foros de questes pblicas reconhecidas no Pas, alm de terem sido integradas agenda poltica nacional e sobretudo a partir da criao da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR) elevadas condio de poltica permanente de Estado. Nesse sentido, no caso especfico da Conferncia de Durban, fortaleceu-se a legitimidade do processo interno de formulao da poltica externa brasileira, que se refletiu positivamente na atuao da delegao do Brasil em Genebra e na frica do Sul. No domnio da poltica externa, este trabalho buscou comprovar a tese da participao de protagonista da diplomacia brasileira na Conferncia Mundial. O Brasil foi chamado a desempenhar papel importante na coordenao das negociaes sobre as questes do passado e da reparao, as quais resultaram em indito reconhecimento internacional da existncia de relao direta entre o legado da escravido e do colonialismo e as manifestaes contemporneas de racismo. A atuao brasileira foi tambm instrumental para a insero no documento final de linguagem equilibrada sobre o tema das medidas reparatrias devidas s vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata, entendidas, sobretudo, como mecanismos de promoo da igualdade e de incluso social. Durante todo o processo de Durban, a participao brasileira foi marcada pela busca permanente da construo de consensos, sem forar reivindicaes maximalistas e, ao mesmo tempo, sem renunciar s posies de princpio definidas pelo Governo com base em ampla consulta sociedade civil. No seguimento da implementao das decises resultantes da Conferncia da frica do Sul, os representantes brasileiros tm tido participao ativa nas discusses e deliberaes dos Grupos de Trabalho institudos no mbito das Naes Unidas. O Brasil tem atuado em estreita colaborao com os mecanismos de direitos humanos da
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ONU a fim de aprimorar a implementao de normas e dispositivos antidiscriminatrios513. No plano regional, o Estado brasileiro foi o principal responsvel pela criao do Grupo de Trabalho da Organizao dos Estados Americanos encarregado da elaborao do projeto de Conveno Interamericana contra o Racismo e Toda Forma de Discriminao e Intolerncia514. Analisada sob a perspectiva de seus desafios e objetivos principais, assim como da expectativa gerada por sua realizao, a Conferncia Mundial de Durban foi o mais importante evento internacional das trs Dcadas de Combate ao Racismo e Discriminao Racial proclamadas pelas Naes Unidas. O documento final do encontro representa, na abrangncia dos temas abordados e na objetividade da maioria de suas recomendaes, instrumento orientador importante para aes de combate ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia. Nesse sentido, ao longo deste trabalho comprovou-se a tese de que Durban representou um divisor de guas na estratgia poltica consensuada pela Organizao das Naes Unidas de preveno e eliminao do racismo e das discriminaes correlatas. Diferentemente das conferncias mundiais de 1978 e 1983, centradas em matrias
513 Em 2005, em funo do convite permanente estendido pelo Governo brasileiro a todos os relatores temticos do sistema de direitos humanos das Naes Unidas, o Relator Especial sobre Formas Contemporneas de Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata, Doudou Dine, visitou oficialmente o Brasil. 514 legtimo afirmar que o processo de Durban gerou impacto direto sobre as aes de poltica externa brasileira no campo dos direitos humanos (especificamente no combate ao racismo, discriminao racial e intolerncia) no contexto interamericano. Em relatrio apresentado ao Conselho de Direitos Humanos, em maio de 2007, Doudou Dine, Relator Especial sobre Formas Contemporneas de Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata, enalteceu o papel que o Brasil tem exercido no fortalecimento das dimenses regional e internacional de combate ao racismo, ilustrado particularmente por sua liderana na redao da Conferncia Interamericana contra o Racismo e Todas as Formas de Discriminao e Intolerncia, e na organizao, em julho de 2006, em cooperao com o Chile, da Conferncia Regional das Amricas, destinada a identificar o progresso e os desafios remanescentes na implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban. Cf. UNITED NATIONS, Human Rights Council, Political Plataforms which promote or incite racial discrimination, Updated study by the Special Rapporteur on contemporary forms of racism, racial discrimination, xenophobia and related intolerance, Mr. Doudou Dine, A/HRC/5/10, 25/5/2007, par. 49. Na verso em ingls do trecho citado: illustrated in particular by its leadership in the drafting of the Inter-American Convention on Racism and All Forms of Discrimination and Intolerance, and the organization, in July 2006, in cooperation with Chile, of the Regional Conference of the Americas aiming at identifying progress and remaining challenges in the implementation of the Durban Declaration and Programme of Action.
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consideradas pela imensa maioria dos Estados como circunscritas ao campo da poltica externa o colonialismo e o apartheid , a Conferncia de Durban foi o primeiro encontro global dedicado discusso do racismo e da discriminao racial como manifestaes presentes em todos os Estados e sociedades. Alm disso, o documento elaborado na frica do Sul, ao renovar o compromisso da comunidade internacional com os princpios da igualdade e da no discriminao, estabeleceu vnculo inovador ausente tanto da ICERD quanto dos documentos de 1978 e 1983 entre o combate ao racismo e os esforos em favor da eliminao de amplo espectro de modalidades de discriminao. Em um mundo marcado por manifestaes cotidianas de intolerncia de diversas naturezas, um dos legados mais importantes do processo de Durban foi a insero da questo da igualdade racial e do combate discriminao como um dos temas relevantes da agenda poltica da Organizao das Naes Unidas. A Conferncia Mundial de Durban levou ao estabelecimento, em rgos e agncias especializadas da ONU, de unidades especializadas dedicadas anlise de questes relacionadas discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. Exemplo nesse sentido a Unidade Antidiscriminao, vinculada ao Alto Comissariado para os Direitos Humanos, que, alm de secretariar os mecanismos institucionais de seguimento da Conferncia de Durban, assiste os Estados no desenvolvimento e na implementao de polticas, planos nacionais de ao e legislaes de combate discriminao. O processo de Durban levou instituies como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) a elaborarem estudos e a desenvolverem programas dedicados superao da excluso social de grupos raciais e tnicos especficos, reforando o entendimento de que o racismo e outras formas de discriminao, ademais de se constiturem em violaes dos direitos humanos, so obstculos ao desenvolvimento integral de pases e sociedades em todo o mundo. Desde meados de 2001, o Banco Mundial tem realizado estudos e implementado programas dedicados promoo da incluso social da populao afrodescendente e indgena em diversos pases latino-americanos e caribenhos515. Com relao ao Banco Interamericano de Desenvolvimento, embora tenha comeado a inserir a questo tnica e
Cf. STUBBS, Josefina (ed.), Ms all de los Promedios: Afrodesciendentes en Amrica Latina Los Afrocolombianos, Washington, Banco Mundial, 2006.
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racial em suas polticas em 1994, somente a partir de 2000 reorientou sua estratgia com vistas implantao de programas especficos voltados promoo da incluso social de afrodescendentes e povos indgenas. Em fevereiro de 2003, o BID criou o Fundo de Incluso Social, que financia iniciativas em favor da incluso social de cinco grupos: afrodescendentes, povos indgenas, portadores de deficincia, portadores do vrus HIV e mulheres pobres516. Dentre os elementos positivos resultantes do processo de Durban cabe realar, inter alia: a valorizao da concepo universal dos direitos humanos; a reafirmao dos princpios da igualdade e da no discriminao; a preocupao em identificar as causas histricas do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia correlata; o reconhecimento do carter transfronteirio e transnacional das manifestaes de racismo e discriminao, que sugere o estreitamento do dilogo e da cooperao internacional como forma de combat-las; o reforo de iniciativas preventivas coordenadas entre Estados e a UNESCO no campo da educao; a compreenso de que o combate efetivo s manifestaes discriminatrias requer a combinao de medidas penais, econmicas, sociais e educacionais; a mobilizao de governos, entidades da sociedade civil e rgos internacionais e regionais em torno da urgncia de aes destinadas eliminao dessas manifestaes; a recomendao de aperfeioamento do sistema judicial; a defesa da adoo de planos nacionais de ao e de legislaes domsticas e internacionais voltados para o combate s formas contemporneas de racismo e discriminao; o apoio s medidas de ao afirmativa para a promoo da igualdade, o que rompe com a neutralidade do Estado no combate discriminao; a proposta de elaborao de dados censitrios estatsticos desagregados
oportuno mencionar que, em 2004, o BID publicou estudo elaborado por Jonas Zoninsein intitulado The Economic Case for Combating Racial and Ethnic Exclusion. No referido trabalho, o autor apontou que a ausncia de polticas pblicas destinadas a eliminar a excluso social de afrodescendentes e indgenas e a desigualdade tnico-racial que acompanha tal excluso em quatro pases estudados (Brasil, Bolvia, Guatemala e Peru) gerava um alto custo econmico pago pelas respectivas sociedades. Com base na anlise de dados desagregados por raa/etnia, Zonistein concluiu que as economias de Brasil, Bolvia, Guatemala e Peru cresceriam pelo menos 12,8%, 36,7%, 13,6% e 4,2%, respectivamente, com o fim da excluso social prolongada de afrodescendentes e indgenas. Cf. ZONISTEIN, Jonas, The Economic Case for Combating Racial and Ethnic Exclusion, In: Social Inclusion and Development in Latin America, Washington, Inter-American Development Bank, 2004, pp. 41-53.
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por raa, cor, sexo e outros fatores discriminatrios; e a definio de conjunto expressivo de diretrizes e recomendaes capazes de influenciar as polticas dos Estados. A Conferncia de Durban proporcionou comunidade internacional um entendimento mais apurado das caractersticas definidoras do racismo, da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia correlata no limiar do sculo XXI. Ademais, ofereceu s vtimas em diversas partes do mundo a oportunidade de romper com a invisibilidade em relao aos seus problemas especficos, de articular reivindicaes em escala global e de comprometer os Estados na realizao de conjunto expressivo de iniciativas de claro carter antidiscriminatrio. O processo de Durban revisou o progresso realizado pelos Estados e pelas Naes Unidas na luta contra a discriminao racial ao longo das ltimas dcadas. Permitiu que a ateno da comunidade internacional estivesse voltada ao longo do perodo preparatrio e, sobretudo, nos nove dias de durao do evento intergovernamental para as virtudes e as fragilidades das estratgias utilizadas nos planos nacional, regional e internacional para a construo de sociedades mais justas e livres do racismo e das formas conexas de discriminao. Aumentou-se o grau de conscientizao em diversos pases do mundo sobre a gravidade do problema da discriminao racial, da xenofobia e da intolerncia que atinge indivduos e grupos especficos. Provavelmente mais do que em qualquer evento mundial recente sobre temas relacionados a direitos humanos, a perspectiva da vtima ganhou enorme visibilidade na Conferncia de Durban. Alm dos temas negociados entre os representantes dos Estados, receberam destaque na mdia internacional os testemunhos prestados em eventos paralelos Conferncia por centenas de vtimas muitas das quais invisveis em boa parte do mundo, como no caso dos Dalits indianos sobre os efeitos devastadores do racismo sobre a vida e a dignidade de milhes de seres humanos. A Declarao e Plano de Ao de Durban evidenciou preocupao com a experincia individual e tambm com a dimenso coletiva da discriminao. A redao consensuada de uma srie de pargrafos que abordaram as situaes enfrentadas pelas vtimas privilegiou o enfrentamento da excluso social e da marginalizao, consideradas
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causas profundas e fatores agravantes da discriminao517. Durban consagrou o entendimento de que a pobreza e a discriminao racial fazem parte de um crculo vicioso, cuja eliminao tenderia a diminuir os conflitos internos, contribuir para o crescimento econmico dos Estados e favorecer a justia social. Pela primeira vez, documento oriundo de uma Conferncia Mundial das Naes Unidas fez referncia explcita a africanos e afrodescendentes, asiticos e descendentes de asiticos, povos indgenas, refugiados, migrantes, ciganos e minorias como vtimas de discriminao, xenofobia e intolerncia. Alm disso, temas como as discriminaes mltiplas ou agravadas, a disseminao de mensagens de dio pelos novos sistemas de transmisso de informao, como a internet, e os vnculos entre a globalizao, a excluso e o racismo foram incorporados estratgia internacional de combate discriminao. As migraes internacionais macias ao longo das ltimas dcadas transformaram a questo da discriminao contra estrangeiros em matria de preocupao para nmero significativo de governos. Durban reconheceu que a xenofobia tema jamais antes inserido na agenda de uma conferncia das Naes Unidas passou a representar uma das principais fontes de racismo contemporneo. Os textos finais aprovados representaram um notvel avano em relao a propostas formuladas pelo Grupo da Europa Ocidental durante o processo preparatrio, as quais enxergavam a condio de imigrante pela tica da criminalidade, da segurana e do controle de fronteiras. Os pargrafos aprovados trataram da questo migratria com base na perspectiva dos direitos humanos e enfatizaram o entendimento de que a incluso social dos imigrantes s sociedades hospedeiras era essencial para o combate eficaz xenofobia e intolerncia. Em vista dessas inovaes, Mary Robinson declarou que o documento final de Durban constitua o melhor texto internacional sobre imigrantes518. Conviria ainda salientar que a Conferncia de Durban contribuiu para a intensificao do esforo em favor do aumento no nmero de
UNITED NATIONS, World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, Declarao, par. 9, 11, 66 e 67. 518 ROBINSON, Mary, apud FAHEEM, Kareem, The Education of Mary Robinson: a conversation with the UN High Commissioner for Human Rights, The Village Voice, April 24-30 2002, p. 35-40. Na verso original: the best international text on migrants.
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Estados Partes na Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial. Entre junho de 1997 e setembro de 2001, 11 novos Estados tornaram-se Parte na Conveno. Desde o final da Conferncia Mundial at dezembro de 2007, 16 outros Estados atenderam ao apelo lanado no pargrafo 75 do Plano de Ao de Durban e aderiram ou ratificaram a Conveno Internacional de 1965519. A incorporao de 27 novos Estados ICERD no perodo de pouco mais de dez anos, contado a partir da convocao da Conferncia da frica do Sul, parece sugerir que a mobilizao em torno do evento mundial produziu impacto significativo na acelerao do processo de ratificao universal do mais importante instrumento jurdico internacional de combate ao racismo e discriminao racial. Obviamente, a ratificao universal da Conveno Internacional no deve ser encarada como um fim em si mesmo, mas como um meio de assegurar-se o cumprimento das normas substantivas nele contidas. Alm disso, em dezembro de 2007, 51 dos 173 Estados Partes haviam feito a declarao facultativa contida no artigo 14 da ICERD, que prev a possibilidade de recebimento e anlise de queixas individuais de vtimas de discriminao racial. Esse nmero representa pouco mais de 29% do nmero total de Estados Partes na Conveno. Dezessete desses 51 Estados fizeram a declarao facultativa desde a data de encerramento da Conferncia de Durban. Onze Estados o haviam feito nos quatro anos anteriores realizao da Conferncia. Portanto, seria legtimo considerar que o processo de Durban contribuiu para a acelerao da adeso dos Estados Partes ao mecanismo de denncia individual previsto no artigo 14 da ICERD. A despeito dos avanos representados pelo processo de Durban, importante ressaltar que o tratamento das questes suscitadas pela Conferncia Mundial tem-se dado em meio a srios obstculos representados por interesses divergentes e por vezes antagnicos de grupos e Estados na luta contra o racismo e a discriminao racial. Tais
519 Os Estados que ratificaram ou aderiram Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial entre junho de 1997 e setembro de 2001 foram frica do Sul, Arbia Saudita, Cazaquisto, Gergia, Indonsia, Irlanda, Kyrgyzsto, Liechenstein, Litunia e Srvia. Entre outubro de 2001 e junho de 2007, os seguintes pases tornaram-se Parte na Conveno: Andorra, Belize, Benin, Comores, Eritreia, Guin Equatorial, Honduras, Montenegro, Qunia, Tailndia, Timor Leste, Om, Paraguai, Saint Kitts e Nevis, So Marino e Turquia. Com isso, em dezembro de 2007, a ICERD contava com 173 Estados Partes.
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obstculos so reforados pela marginalizao e excluso socioeconmica de centenas de milhes de pessoas em decorrncia da globalizao. Alm disso, o processo de Durban teve e ainda tem que lidar com a perda da capacidade mobilizadora em escala internacional e nacional da promoo e proteo dos direitos humanos, fenmeno iniciado na dcada de 90, o que inclusive contribuiu para o questionamento sobre a relevncia e a efetividade das Conferncias Mundiais das Naes Unidas. Um testemunho do peso dos obstculos que se antepem implementao dos dispositivos acordados em Durban foi proporcionado pelo Relator Especial sobre Formas Contemporneas de Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata. Em Informe anual apresentado Assembleia Geral das Naes Unidas em 2002, Maurice Gll-Ahanhanzo afirmou que vrios fatores estariam militando contra o cumprimento dos termos de seu mandato. Um dos mais importantes teria sido o clima inamistoso com o qual a promoo e a proteo dos direitos humanos tm tido que lidar desde os atentados de 11 de setembro de 2001. O Relator denunciou vnculo, que qualificou de insidioso, estabelecido entre a Conferncia de Durban e os ataques terroristas de 11 de setembro. Ressaltou, por igual, a desvalorizao dos direitos humanos na agenda internacional e em muitas agendas nacionais como resultado das medidas de segurana adotadas para combater o terrorismo e que inclusive afetaram o seu mandato, relegando-o a posio secundria520. Apontou o Relator o ressurgimento em vrias partes do mundo de manifestaes de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia que se abateram particularmente sobre imigrantes e refugiados. Esse fenmeno decorreria do sucesso eleitoral de partidos nacionalistas de extrema direita em diversos pases e das consequncias das medidas adotadas com respeito imigrao originada em pases do Sul dirigida aos pases desenvolvidos. Tal situao poderia ainda, em sua opinio, estar ligada aos ataques terroristas de setembro de 2001 e da decorrente estigmatizao de muulmanos e rabes, vtimas crescentes de insultos, agresses fsicas e ameaas em vrios pases. O Informe descreveu a persistncia da difuso de mensagens racistas e de dio pela internet e
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Cf. UNITED NATIONS, General Assembly, Report by Mr. Maurice Glgl-Ahanhanzo, Special Rapporteur on contemporary forms of racism, racial discrimination, xenophobia and related intolerance to the General Assembly, A/57/204, 11/7/2002, par. 8.
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o crescimento de atos de antissemitismo em diversas partes do mundo, em paralelo ao agravamento das tenses no Oriente Mdio521. Recentemente, tanto o novo Relator Especial 522 quanto a Alta Comissria para os Direitos Humanos das Naes Unidas, Louise Arbour, assinalaram a existncia de slidas evidncias de que manifestaes tradicionais e contemporneas de racismo, discriminao e intolerncia tm proliferado desde a Conferncia Mundial de Durban523. No Relatrio submetido considerao do Conselho de Direitos Humanos em janeiro de 2007, o Relator Especial apontou o desenvolvimento em diversas partes do mundo de duas expresses associadas de discriminao: a violncia racial e a legitimao intelectual e poltica do racismo e da xenofobia524. O ressurgimento da violncia racial poderia ser atestado pelo nmero crescente de atos de agresso fsica e assassinatos praticados contra membros de determinadas nacionalidades e comunidades tnicas, religiosas ou culturais. Os perpetradores de tais atos referem-se abertamente, segundo Doudou Dine, a motivaes racistas e xenofbicas. A legitimao intelectual e poltica do racismo e da xenofobia resultaria da banalizao do discurso cientfico e da retrica poltica associada s questes de imigrao, asilo e terrorismo em defesa da identidade e da segurana nacionais. A trivializao e a legitimao do racismo e da xenofobia estariam ainda presentes nas plataformas de diversos partidos polticos nacionalistas e na institucionalizao do uso aparentemente neutro do discurso multiculturalista em substituio retrica racista tradicional, o que tem reforado os particularismos tnico-culturais e proporcionado ao racismo a aparncia de uma dimenso objetiva que o tornaria aceitvel525.
Ibidem, par. 20-24. No caso, Doudou Dine, que assumiu a Relatoria Especial sobre Formas Contemporneas de Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata em agosto de 2002. 523 Cf. UNITED NATIONS, Office of the High Commissioner for Human Rights, Intergovernmental Working Group on the Effective Implementation of the Durban Declaration and Program of Action, Fourth session, Address of Louise Arbour, High Commissioner for Human Rights, 16/1/2006. Disponvel em: <http://www.unhchr.ch>. Acesso em 28/3/2007. 524 UNITED NATIONS, Human Rights Council, Report Submitted by Mr. Doudou Dine, Special Rapporteur on Contemporary Forms of Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, A/HRC/4/19, 12/1/2007. 525 Ibidem, par. 54.
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Apesar dessa importante anotao do Relator Especial, convm observar que possivelmente seria um erro interpretar o recrudescimento das manifestaes de racismo e discriminao racial como simples consequncia direta da difuso de novas ideias racistas. O desenvolvimento do racismo poltico e ideolgico permite concluir que raramente pensadores mesmo os mais sofisticados teriam descoberto verdades biolgicas, no que concerne a raa, capazes de influenciar decisivamente o comportamento social. A lgica operaria justamente de maneira inversa, ou seja, o chamado racismo cientfico refletiria crenas disseminadas e valores at mesmo predominantes em certas sociedades, bem como traduziria, no plano discursivo, determinadas mudanas por elas vividas. As ideias sobre raa no costumariam ser a causa do racismo. Mais frequentemente, dele seriam uma expresso. Evidentemente, tal reflexo no contradiz a validade e a relevncia do dispositivo previsto no artigo 4 da Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, que estipula que os Estados devem condenar a difuso de propaganda baseada em ideias ou teorias de superioridade racial. Simplesmente, importante compreender que as teorias racistas no nascem do acaso, mas resultam de circunstncias histricas, sociais, polticas e econmicas concretas. Portanto, a luta eficaz contra o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata exige esforos tanto na condenao da difuso de ideologias racistas e xenofbicas quanto na implementao de polticas pblicas que difundam crenas e valores em harmonia com os princpios e as normas do Direito Internacional dos Direitos Humanos. Com respeito ao novo racismo multiculturalista, trata-se de estratgia aparentemente eficaz de transformar ideologias e polticas racistas fundadas no conceito de raa em manifestaes de diferenas culturais entre grupos humanos elevadas ao absoluto. O uso poltico e ideolgico do multiculturalismo com vis racista tem sido capaz de influenciar, em alguns pases, a forma como certos grupos enxergam o mundo e hierarquizam sua relao com o outro. As razes do problema so mais profundas, como faz questo de assinalar Muniz Sodr: A discriminao foi assimilada pelo senso comum e difrata-se pelo mundo das prticas cotidianas porque uma espcie de saber-poder526. E,
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SODR, Muniz, Uma Genealogia das Imagens do Racismo, So Paulo, Folha de So Paulo, 19 de maro de 2005, Caderno Mais!
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segundo Sodr, na microfsica das relaes humanas, esse suposto saber 527 automtico sobre o diferente gera poder . Ao contrrio de significar o malogro dos objetivos principais da Conferncia Mundial de Durban, tais fatos evidenciam a importncia da utilizao de seu documento final como bssola capaz de orientar a atuao dos Estados e dos rgos e instituies internacionais, regionais e nacionais competentes no combate s prticas racistas e discriminatrias. E reforam a importncia crucial do processo de seguimento da implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban por parte dos Estados. Os relatrios anuais do Secretrio-Geral das Naes Unidas e da Alta Comissria para os Direitos Humanos apontam que as aes dos Estados, dos rgos, mecanismos, agncias e Procedimentos Especiais da ONU, assim como das instituies nacionais e das organizaes no governamentais, encontram-se em diferentes fases de implementao. Novas formas de racismo tm preocupado crescentemente determinados Estados, que tm reagido com mais frequncia contra modalidades discriminatrias como a disseminao de ideologias racistas pela internet528. De sua parte, os trs rgos de seguimento de Durban tm assinalado em suas deliberaes que a intensificao do grau de implementao da Declarao e Plano de Ao requer, inter alia, a adoo de planos nacionais de ao direcionados luta contra o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata, o estreitamento da cooperao e da assistncia entre os vrios atores nacionais e internacionais pertinentes, e a realizao de atividades de divulgao e conscientizao das sociedades sobre os pontos centrais do documento da Conferncia. Evidentemente a responsabilidade principal pela implementao dos dispositivos previstos na Declarao de Durban incumbe aos governos nacionais. Porm, como muitos Estados deixaram de voluntariar informaes sobre as medidas adotadas, inviabilizou-se a produo de uma radiografia apurada do estado geral de implementao da Declarao
527 528
Ibidem, loc. cit. Cf. UNITED NATIONS, General Assembly, Global Efforts for the Total Elimination of Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance and the Comprehensive Follow-up to the to the World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance and the Effective Implementation of the Durban Declaration and Programme of Action, Report of the Secretary-General, A/60/307, 29/8/2005, par. 76.
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e de seu impacto na reduo das manifestaes discriminatrias no mundo. Uma das excees a essa postura foi a deciso da maioria dos Estados das Amricas de realizar, por iniciativa brasileira, em julho de 2006, uma Conferncia Regional especialmente destinada a identificar os avanos na implementao do documento final oriundo do encontro mundial da frica do Sul e propor recomendaes para a superao dos obstculos ainda existentes. No futuro imediato, dois temas devero ocupar posio central nos trabalhos dos mecanismos de seguimento de Durban. O primeiro deles o relativo eventual elaborao de normas internacionais complementares aos instrumentos vigentes de proteo dos direitos humanos dedicados luta contra o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e a intolerncia correlata. Em dezembro de 2006, o Conselho de Direitos Humanos determinou, por meio da Deciso 3/103, que o comit ad hoc encarregado da elaborao de padres complementares aos dispositivos da Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial apresentasse as concluses de seus estudos sobre a matria at junho de 2007. A primeira reunio formal dos especialistas com representantes dos Estados deu-se em janeiro de 2007 durante a primeira parte da quinta sesso do Grupo de Trabalho Intergovernamental sobre a Implementao Efetiva da Declarao e Plano de Ao de Durban. Na oportunidade, discutiram-se os mtodos de trabalho e as atribuies dos especialistas. Segundo a Deciso aprovada pelo Conselho de Direitos Humanos, o comit ad hoc deveria reunir-se antes do final de 2007 para iniciar o processo de elaborao dos referidos padres529, assegurando-se que uma de suas principais prioridades venha a ser assegurar que o(s) anteprojeto(s) de instrumento(s) preste(m)-se a negociaes530.
529 O comit ad hoc viria a apresentar estudo preliminar sobre o tema durante a segunda parte da quinta sesso do Grupo de Trabalho Intergovernamental, realizada de 3 a 7 de setembro de 2007. 530
UNITED NATIONS, Human Rights Council, Global Efforts for the Total Elimination of Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance and the Comprehensive Follow-up to the to the World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance and the Effective Implementation of the Durban Declaration and Programme of Action, A/HRC/3/L11, 8/12/2006. Na verso em ingls do trecho reproduzido: that one of its main priorities be to insure that the draft instrument(s) is/ are produced for negotiations.
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concluses finais
Cabe assinalar que, ao tabular o projeto de Deciso acima em nome do Grupo Africano, a Arglia preocupou-se em evitar que o exerccio relativo a padres complementares viesse a restringir-se como era inteno do Grupo da Europa Ocidental simplesmente ao estudo e discusso das lacunas substantivas existentes nos instrumentos internacionais. Alm disso, buscaram os africanos evitar que o processo de elaborao dos padres complementares ficasse a cargo do Grupo de Trabalho Intergovernamental. Neste caso, a cautela demonstrada resultava da desconfiana de diversas delegaes africanas em relao ao presidente do Grupo de Trabalho531, considerado conservador e pr-europeu. Por essa razo, propuseram os africanos, nas verses iniciais do projeto de Deciso, que o comit ad hoc fosse autorizado a iniciar diretamente o processo de elaborao dos padres complementares. Graas s gestes realizadas pela delegao brasileira em Genebra, o Grupo Africano acordou em inserir no projeto de Deciso etapas claras para o exerccio de elaborao dos padres complementares. Numa primeira fase seriam aprofundadas as discusses sobre as lacunas substantivas existentes; posteriormente seria iniciado o processo de redao da proposta de instrumento complementar pelo comit ad hoc, seguido por negociaes entre os Estados. Com isso, seriam ainda preservadas a harmonia e a coerncia da Deciso com a Resoluo 1/5 do Conselho de Direitos Humanos e com a Resoluo 61/L.53 da Terceira Comisso da Assembleia Geral sobre a matria. As alteraes promovidas por iniciativa brasileira no projeto de Deciso contriburam para sua aprovao pelo Conselho de Direitos Humanos mesmo com a oposio das delegaes do Grupo da Europa Ocidental e Outros por 33 votos a favor (Brasil), 12 contra (Alemanha, Canad, Coreia, Finlndia, Frana, Holanda, Japo, Polnia, Reino Unido, Repblica Tcheca, Romnia e Sua) e uma absteno (Ucrnia). O apoio do Brasil ao processo de reflexo sobre a necessidade da adoo de normas que complementem e atualizem a Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial d-se a despeito do reconhecimento de que a referida Conveno ainda constitui o mais importante pilar da arquitetura jurdica internacional de combate ao racismo e discriminao racial. No entanto, os desafios representados pelas novas e tambm por algumas
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Juan Martabitt, Representante Permanente do Chile em Genebra.
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tradicionais manifestaes de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata justificam o exerccio, o qual resulta, ainda, de expressa recomendao contida no artigo 199 do Plano de Ao em favor da elaborao de padres internacionais complementares. Embora a matria seja motivo de profundas divergncias entre Estados e outros atores envolvidos na reflexo, parece haver convergncia de opinies sobre a inconvenincia da reviso da Conveno Internacional de 1965, uma vez que os riscos de retrocesso superariam as possibilidades de avano. Portanto, caso se opte pela elaborao de normas complementares, estas deveriam idealmente figurar em Protocolo Opcional ICERD. Em harmonia com as posies adotadas pelo Brasil ao longo de todo o processo de Durban e nas discusses levadas a cabo no Grupo de Trabalho da OEA responsvel pela elaborao da Conveno Interamericana contra o Racismo e Toda Forma de Discriminao e Intolerncia, este trabalho defende que um eventual novo instrumento internacional venha a tratar da proteo s vtimas de formas mltiplas ou agravadas de discriminao com base em fatores como a orientao sexual, a condio gentica, a condio infectocontagiosa estigmatizante e a deficincia , e de questes como, inter alia, a xenofobia, os crimes de dio, a disseminao de mensagens racistas pelas novas tecnologias de transmisso de informao, incluindo a internet, a discriminao na esfera privada e o esteretipo racial. Cabe reconhecer, no entanto, a existncia de profundas dificuldades decorrentes das circunstncias internacionais contemporneas ps 11 de setembro de 2001 pouco favorveis concluso de instrumentos internacionais no campo dos direitos humanos, em especial no plano do combate ao racismo e s discriminaes. Por essa razo, no se pode ignorar a relevncia das concluses centrais do estudo apresentado pelo CERD durante a segunda parte da 5 reunio do GT Intergovernamental sobre a Implementao Efetiva da Declarao e Plano de Ao de Durban, realizada de 3 a 7 de setembro de 2007. Fundamentalmente, o CERD propugnou pelo reforo dos mecanismos de implementao dos instrumentos internacionais (sobretudo a ICERD) existentes e favoreceram a negociao de um Protocolo Opcional ao ICERD, nos moldes do Protocolo Opcional CEDAW (1999) e do Protocolo Opcional Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas Portadoras de Deficincia (2006)532.
UNITED NATIONS, General Assembly, Human Rights Council, GT Intergovernamental sobre a Implementao Efetiva da Declarao e Plano de Ao de Durban, Segunda Parte da 5
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concluses finais
Evidentemente, seria ilusrio pretender que qualquer tratado de proteo dos direitos humanos solucione por si s todas as questes que se proponha a abordar. Afinal, indivduos e grupos humanos especficos no deixaro de ser discriminados pelo mero fato de existirem tratados internacionais que consagram regras consensuais de convivncia, sancionam as prticas discriminatrias e estimulam a adoo de polticas pblicas de promoo da igualdade. No entanto, um eventual instrumento que atualize a legislao internacional sobretudo no que concerne implementao dos dispositivos de tratados possuir sempre, mesmo no pior cenrio, o potencial de contribuir gradualmente para o melhoramento da situao de direitos humanos no mundo, ao estabelecer guias a serem utilizadas no monitoramento da atuao dos Estados em termos de combate ao racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata. O crescimento das manifestaes de racismo, discriminao e intolerncia no mundo confirma igualmente a relevncia da deliberao da Assembleia Geral das Naes Unidas em favor da realizao de uma Conferncia de Reviso de Durban em 2009. Tal deciso, que converge com os interesses do Governo brasileiro de acelerar a implementao das medidas previstas na Declarao e Plano de Ao da Conferncia Mundial e de estimular aes que reforcem o combate discriminao, atende preocupao da sociedade civil de aferir o grau de adeso dos Estados aos compromissos firmados na frica do Sul. A preparao da Conferncia de Reviso o segundo tema central aos trabalhos dos mecanismos de seguimento da Conferncia de Durban. At o momento, as posies defendidas sobre a matria pelas delegaes do Grupo da Europa Ocidental refletem o desejo de reduzir a magnitude e a visibilidade da Conferncia de Reviso, assim como o impacto de seus futuros resultados. A resistncia europeia diz respeito, ademais, ao escopo do trabalho de reviso a ser realizado pelos Estados. Para os europeus, a Conferncia de 2009 deveria limitar-se a avaliar a implementao dos dispositivos da Declarao e Plano de Ao
Sesso, Study of the CERD on possible measures to strengthen implementation through optional recommendations or the update of its monitoring procedures, A/HRC/4/WG.3/7, 15/6/2007. No caso, os dois Protocolos Adicionais mencionados prevem o estabelecimento de procedimentos de investigao que podem incluir visitas in loco a Estados nos quais ocorram graves e sistemticas violaes dos direitos humanos previstos nas convenes respectivas.
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de Durban. outro, no entanto, o entendimento proporcionado pela resoluo 3/2, aprovada pelo Conselho de Direitos Humanos com o apoio dos pases do GRULAC, do Grupo Africano e do Grupo Asitico. Ao estipular que a reviso contemplar aes, iniciativas e solues prticas adicionais para o combate a todas as mazelas contemporneas derivadas do racismo, o Conselho admitiu que o processo abarque as manifestaes de discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata ocorridas desde o final da Conferncia Mundial de Durban aos dias atuais533. A construo laboriosa do consenso alcanado na frica do Sul, para o qual o Brasil contribuiu decisivamente, indissocivel da demanda legtima de que a Declarao e Plano de Ao de Durban gere benefcios concretos para a vida de centenas de milhes de seres humanos vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata no mundo. Nesse sentido, a questo crucial a ser considerada na Conferncia de Reviso de 2009 ser como inscrever os compromissos firmados na frica do Sul na realidade efetiva dessas pessoas, em favor das quais se concebeu e se realizou a Conferncia de Durban, evento cujo objetivo central e ao mesmo tempo exigncia inarredvel, nas palavras de Kofi Annan, foi melhorar o destino das vtimas534.
Na viso de Lindgren Alves em entrevista ao autor , a grande dificuldade aqui ser evitar que o recrudescimento do fundamentalismo e a hipersensibilidade dos islmicos levem a Conferncia de Reviso a transformar-se em foro de limitao da liberdade de expresso, recomendando aos Estados a proibio logo, a censura, desejada pelos muulmanos de qualquer manifestao considerada blasfema. Isso reintroduziria no fulcro das atenes internacionais um elemento contencioso baseado em dogma, que pouco tem a ver com o racismo, deixando de lado a realizao de esforos efetivos para erradicar a discriminao racial e a intolerncia das sociedades contemporneas. 534 UNITED NATIONS, Report of the World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, Annex II, p. 150. Na verso original: to improve the lot of the victims.
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E Comunicaes oficiais entre a Secretaria de Estado das Relaes Exteriores e Postos no exterior Circular Telegrfica nmero 39381/626 da Secretaria de Estado para as Embaixadas do Brasil em Santiago, Lima e Quito, datada de 29/09/2000. Circular Telegrfica nmero 39960/690 da Secretaria de Estado para a Embaixada em Santiago e as Misses Permanentes junto ONU, em Genebra e em Nova York, e junto OEA, datada de 20/10/2000 Despacho Telegrfico nmero 485 da Secretaria de Estado para a Embaixada em Santiago, datado de 30/11/2000. Despacho Telegrfico nmero 444 da Secretaria de Estado para Misso Permanente junto s Naes Unidas, em Genebra, datado de 10/5/2001. Despacho Telegrfico nmero 487 da Secretaria de Estado para a Misso Permanente junto ONU, em Genebra, datado de 25/5/2001. Despacho Telegrfico nmero 488 da Secretaria de Estado para a Misso Permanente junto ONU, em Genebra, datado de 25/5/2001. Despacho Telegrfico nmero 704 da Secretaria de Estado para a Misso do Brasil junto ONU, em Genebra, datado de 1/8/2001. Despacho Telegrfico nmero 273 da Secretaria de Estado para a Embaixada em Pretria, datado de 24/8/2001. Despacho Telegrfico nmero 281 da Secretaria de Estado para a Embaixada do Brasil em Pretria, datado de 29/8/2001. Telegrama nmero 914 da Embaixada em Santiago, datado de 6/12/200 Telegrama nmero 921 da Embaixada do Brasil em Santiago para a Secretaria de Estado, datado de 8/12/2000.
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Telegrama nmero 449 da Misso Permanente junto ONU, em Genebra, datado de 13/3/2001. Telegrama nmero 1005 da Misso Permanente junto ONU, em Genebra, datado de 7/6/2001. Telegrama nmero 1296 da Misso Permanente junto ONU, em Genebra, datado de 27/7/2001. Telegrama nmero 1322 da Misso Permanente junto ONU, em Genebra, datado de 30/7/2001. Telegrama nmero 1397 da Misso Permanente junto ONU, em Genebra, datado de 7/8/2001. Telegrama nmero 1398 da Misso Permanente junto ONU, em Genebra, datado de 7/8/2001. Telegrama nmero 1427 da Misso Permanente junto ONU em Genebra, datado de 10/8/2001. Telegrama nmero 405 da Misso Permanente junto ONU, em Genebra, datado de 22/2/2006. Telegrama nmero 3145 da Misso Permanente junto ONU, em Genebra, datado de 5/12/2006. Telegrama nmero 3151 da Misso Permanente junto ONU, em Genebra, datado de 5/12/2006. Telegrama nmero 3168 da Misso Permanente junto ONU, em Genebra, datado de 7/12/2006.
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F Entrevistas Ariel Dulitzky, advogado principal da Comisso Interamericana de Direitos Humanos e ex-integrante da ONG Human Rights Law Group, em 20/9/2005 e 18/12/2006. Azelene Kaingang, presidente do War Instituto Indgena Brasileiro e do Conclave Indgena para a Amrica do Sul, em 6/3/2007. Benedita da Silva, ex-Governadora do Estado do Rio de Janeiro, em 1/3/2006. Edna Roland, ex-relatora geral da Conferncia Mundial de Durban e membro do Grupo de Especialistas Eminentes Independentes sobre a Implementao da Declarao e Plano de Ao de Durban, em 14/11/2007. Gay McDougall, especialista independente das Naes Unidas sobre Assuntos de Minorias e ex-Diretora-Executiva das ONGs Human Rights Law Group e Global Rights, em 3/3/2006. Gilberto Saboia, Embaixador do Brasil na Haia, ex-Secretrio de Estado para os Direitos Humanos e ex-presidente do Comit Nacional Preparatrio para a Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e a Intolerncia Correlata, por meio eletrnico, em 15/2/2007. Jos Augusto Lindgren Alves, ex-Embaixador do Brasil em Budapeste e atual membro do Comit para a Eliminao da Discriminao Racial, por meio eletrnico, em 17/5/2007. Ivanir dos Santos, presidente do Conselho de Articulao de Populaes Marginalizadas, em maio de 2001. Josefina Stubbs, especialista principal do Banco Mundial sobre Desenvolvimento Social (Amrica Latina e Caribe), em 18/11/2006.
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Roberto Martins, ex-presidente do IPEA e ex-perito do Grupo de Trabalho sobre Afrodescententes de Seguimento da Conferncia Mundial de Durban, por meio eletrnico, em 17/4/2007.
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Formato Mancha grfica Papel Fontes
15,5 x 22,5 cm 12 x 18,3cm plen soft 80g (miolo), carto supremo 250g (capa) Times New Roman 17/20,4 (ttulos), 12/14 (textos)
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Nações Unidas e A Luta Internacional Contra o Racismo

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as naes unidas e a luta internacional contra o racismo

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ministrio das relaes eXteriores

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira

fundao aleXandre de gusmo

Embaixador Gilberto Vergne Saboia

Embaixador Jos Vicente de S Pimentel

Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

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As Naes Unidas e a Luta Internacional contra o Racismo

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Prefcio Segunda Edio

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Sodr, Muniz, Folha de So Paulo, So Paulo, 19 de maro de 1995.

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prefcio segunda edio

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Roberto Martins, entrevista ao autor deste trabalho.

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a discriminao racial como tema de poltica internacional contempornea

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a discriminao racial como tema de poltica internacional contempornea

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