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Severino Soares Agra Filho eGesta, v. 4, n. 2, abr.-jun./2008, p.

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CONFLITOS AMBIENTAIS E OS INSTRUMENTOS DA POLTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE


Severino Soares Agra Filho
Resumo A audincia pblica e a participao pblica em colegiados tm sido as alternativas disponveis como mecanismos institucionais de resoluo de conflitos ambientais no Brasil. Este artigo discute a prtica e a capacidade desses mecanismos na viabilizao de identificao e resoluo de conflitos. Palavras-chave Conflitos ambientais; Participao pblica; Audincia pblica. Abstract Public hearing and public participation in councils are means that have been used to find solution for environmental conflicts in Brazil. This article discuss the ability the of theses public participation mechanisms to identify and solve this kind of conflicts. Keywords Environmental conflicts; Public participation; Public audience.

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CONFLITOS AMBIENTAIS E OS INSTRUMENTOS DA POLTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE


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A satisfao das necessidades e das aspiraes sociais a finalidade primordial do desenvolvimento. Para atender s suas necessidades bsicas, a sociedade interfere no ambiente ocasionando alteraes nas suas condies e na sua qualidade. Assim sendo, as demandas sociais esto associadas aos objetivos de desenvolvimento de uma sociedade. Esses objetivos sero determinados em funo das pretenses de padres de produo e consumo de cada sociedade. Esses padres esto vinculados aos bens e produtos consumidos e/ou produzidos por uma determinada sociedade e se refletem nas demandas sobre os recursos naturais e nas intervenes no ambiente. As demandas sociais ocasionam interaes nos sistemas ambientais e justificam intervenes que podem resultar em diferentes possibilidades de impactos ambientais. Nesse sentido, os impactos ambientais podem ser diferenciados de acordo com as demandas ambientais correspondentes a cada estilo ou modelo de desenvolvimento. Desse modo, em cada sociedade, a questo ambiental emerge da inadequao ou da insustentabilidade de seus prprios padres de produo e de consumo que, por sua vez, constituem o seu modelo de desenvolvimento. A problemtica ambiental resulta, portanto, do modelo de desenvolvimento adotado em cada regio ou sociedade, expresso nos seus padres de produo e consumo. Essa viso foi consagrada na Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente, realizada no Rio de Janeiro em 1992, e originou um captulo especfico da AGENDA 21,

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promulgada nesse evento internacional, preconizando a necessidade de mudanas dos padres de consumo1. Os impactos ambientais geralmente se manifestam ou so identificados em virtude das alteraes ou de situaes indesejveis da qualidade ou das condies ambientais. Essas alteraes e situaes indesejveis resultam das intervenes praticadas no ambiente ou das formas de utilizao de um determinado recurso natural, as quais podem comprometer outros usos deste ou de outros recursos ambientais. Assim, observa-se, por exemplo, que a qualidade das guas de um rio pode ser comprometida para o uso de abastecimento pblico quando o mesmo rio utilizado para destinao final de efluentes industriais ou de esgotos urbanos. O mesmo ocorre quando o uso para a irrigao na agricultura compromete a disponibilidade para uso industrial ou para a gerao de energia. Situao similar tambm se constata quando um ecossistema ou um stio natural de relevantes atributos ecolgicos e paisagsticos, destinado ao uso turstico, atingindo pela ocupao urbana ou pela instalao de obras porturias, por exemplo. Denota-se, ento, que a problemtica ambiental se origina dos usos conflitantes gerados tanto pelas diversas demandas da sociedade em relao a um determinado recurso ou sistema ambiental quanto pelas prprias alteraes das condies ambientais. Cabe ressaltar, entretanto, que os conflitos ocorrem ainda quando uma determinada atividade econmica ameaa determinadas reas com importantes atributos ecolgicos ou ecossistemas sensveis que so protegidos legalmente. Nesses casos indispensvel salientar que, entre outros usos sociais ou econmicos a que um recurso ou sistema ambiental pode se destinar, deve-se considerar o uso de existncia como fundamental para preservar a integridade do prprio

Captulo 4 da Agenda 21.


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recurso ou ecossistema. O uso de existncia representa o uso de preservao de determinadas espcies, stios com atributos ecolgicos ou ecossistemas determinantes para a manuteno dos biomas e se constitui um valor fundamental da tica de sustentabilidade ambiental. Negligenciar o uso de existncia significaria um reducionismo no equacionamento dos conflitos. Diante da complexidade e heterogeneidade dos interesses envolvidos, a resoluo dos conflitos ambientais requer uma conduo compartida no processo de gesto. Essa preocupao est explicitada na Constituio (art. 225) quando esta determina que cabe ao poder pblico e coletividade o dever de proteger e preservar o ambiente para as presentes e futuras geraes. Na poltica nacional de meio ambiente, a abordagem dos conflitos ambientais est prevista, implicitamente2, nos mecanismos orientados para os procedimentos de participao pblica nos processos de deciso. Nessa perspectiva, destacam-se as alternativas de participao em colegiados decisrios, como os conselhos nacionais, estaduais e municipais de meio ambiente, bem como as audincias pblicas, sobretudo para subsidiar o licenciamento ambiental. A participao pblica em colegiados de deciso3 tem sido considerada uma conquista importante da sociedade civil, sendo inclusive valorizada pelas instituies financeiras internacionais para apoiar os projetos no Brasil. Essa participao em instncias decisrias colegiadas4 tem se mostrado um mecanismo virtuoso para promover a sensibilizao e mobilizao da sociedade e, inclusive, se tornado uma alternativa para possibilitar maior
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Implicitamente porque esses mecanismos se propem a configurar a transparncia e democratizao das decises e, assim, se tornam oportunidades para a identificao de conflitos. 3 Conselhos de carter deliberativo. 4 Existem outros colegiados de carter consultivo.
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visibilidade das atuaes das instituies ambientalistas e dos movimentos sociais afins. A mobilizao e o empenho dessas instituies em participar desses colegiados tm sido at mesmo um dos fatores relevantes de fortalecimento e viabilizao de determinadas instituies ambientalistas. Contudo, h de se questionar o papel que esses colegiados exercem efetivamente no equacionamento dos conflitos ambientais. A questo central seria se avaliar a capacidade desses colegiados na resoluo de conflitos sobre a prioridade ou compatibilidade das intervenes promovidas com objetivos socioambientais de usos dos recursos ou sistemas ambientais envolvidos ou comprometidos. Existe um reconhecimento sobre a importncia desses colegiados pela oportunidade que eles representam para o avano da democratizao da gesto ambiental no Brasil. Entretanto, conforme se pode depreender dos registros constantes em significativos estudos realizados5 bem como das observaes resultantes das participaes que tenho exercido como membro de colegiados6 e, sobretudo, do assessoramento realizado para as entidades ambientalistas integrantes do Conselho Estadual da Bahia (CEPRAM), a prtica desse mecanismo de participao pblica tem se mostrado muito precria como instncia de resoluo de conflitos. Corroboram com essas constataes a crescente participao e as crescentes demandas do Ministrio Pblico sobre as licenas ambientais7. Os colegiados so sempre reconhecidos como uma instncia importante e adequada para se construir resoluo de conflitos. Para tanto, espera-se que propiciem o provimento das informaes necessrias identificao dos pontos conflitantes e que ofeream condies de
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SOUSA, 2005; MMA, 2002; AGRA FILHO, 1993. Representante da UFBA no Conselho Municipal de Meio Ambiente de Salvador/BA; Representante da UFBA no Conselho Gestor da APA do Rio Joanes; ex-membro do Conselho Estadual (CEPRAM) /BA. 7 SO PAULO, SMA, 1995; FERRER, 1998.
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discusso, para se lograr a superao desses conflitos por meio de um processo de negociao que leve construo de um consenso8. Essa simetria de interesses um requisito fundamental para se engendrar a construo de consensos9. A participao nos colegiados tem se caracterizado em geral como um frum de conflitos explcitos, sobretudo quando se trata de intervenes que propiciam adversidades ostensivas em termos sociais (reassentamentos de populaes) e ecolgicas. A inexistncia de diretrizes objetivas e socialmente legtimas10 sobre a poltica de intervenes regionais bem como sobre a prioridade de usos dos sistemas e recursos ambientais tornam o debate reduzido a uma abordagem maniquesta, tendo-se, de um lado, a viso empresarial predominante de que o empreendimento est trazendo benefcios sociais e, do outro, os verdes, preocupados com a reduo e o comprometimento dos ecossistemas atingidos. Em determinados projetos h uma convergncia de interesses dos movimentos ecolgicos com outros segmentos sociais, na medida em que a proposta de interveno venha representar ameaas tanto s condies dos sistemas ambientais atingidos quanto s atividades sociais da populao da regio de influncia do empreendimento. A participao governamental, cujo papel esperado seria de mediar ou coordenar o processo de discusso e o processo de construo de um consenso, garantindo inclusive uma simetria de informaes e de ingerncia, restringe-se, eventualmente, a identificar medidas que minimizem as preocupaes ambientalistas. Raros so os casos em que o governo, acompanhando a percepo da sociedade civil, recomenda e garante a reviso do projeto em

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SNCHEZ, 2006; NICOLAIDIS, 2005. SNCHEZ, 2006. 10 Diretrizes previamente estabelecidas pelos mecanismos democrticos participativos.
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termos estruturais ou de localizao11. A ocorrncia desses casos somente se viabiliza quando h uma convergncia dos questionamentos dos movimentos ecolgicos com as demais representaes sociais, e os conflitos representem desgastes polticos eleitoreiros na regio sob interveno. Sendo a participao governamental a parcela efetivamente decisria do colegiado, cabe ao governo definir a aprovao da interveno a ser realizada e as medidas a serem exigidas. Assim, fica evidenciado que esse mecanismo se torna, na prtica, um processo de legitimao das decises governamentais. Seria importante ressaltar ainda que tem havido a prtica recorrente de os projetos alvos de conflitos serem anunciados no jornal como sendo uma iniciativa resultante de uma poltica de atrao de investimentos promovida pelo prprio governo. Nesse sentido, as intervenes so geralmente submetidas ao processo de apreciao aps uma concordncia informal sobre a idia do projeto. Nessas circunstncias de ausncia de diretrizes, que tornam o debate caso a caso, e de assimetria na disponibilizao de informaes fica comprometida a capacidade da participao pblica nesses colegiados e, por sua vez, a possibilidade de se lograr uma negociao. Caberia salientar, entretanto, que apesar dessas condies adversas, as representaes da sociedade civil tm imposto eventuais derrotas s intenes do governo nesses colegiados. Quando isso ocorre, tem sido recorrente uma postura, no mnimo autoritria, da adoo de artifcios jurdicos para se proceder as emisses das licenas. A experincia que tenho acompanhado com o projeto de transposio do rio So Francisco um caso emblemtico dessa realidade institucional. A determinao significativamente majoritria do Comit da

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Um exemplo ocorreu no caso do projeto de um aeroporto na Chapada Diamantina, na Bahia.


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Bacia do Rio So Francisco, contrria ao uso para transposio, nas condies e destinaes12 propostas no projeto governamental, no impediu a emisso da licena ambiental. A licena ambiental do projeto expedida pelo Ibama seguiu a aprovao do Conselho Nacional dos Recursos Hdricos, composto majoritariamente pelo Governo, que desconsiderou a deliberao do referido Comit. Esses fatos motivaram diversas aes judiciais. As Audincias Pblicas tm por finalidade expor, aos interessados, o projeto proposto e seus impactos ambientais, dirimir as dvidas constantes do RIMA13 e recolher as crticas e sugestes a respeito dos objetivos e das minimizaes propostas. Essas informaes serviro de subsdios para a anlise e para o parecer final do rgo ambiental (OEMA) e/ou do IBAMA sobre o empreendimento proposto, para efeito de licenciamento ambiental. Nesse sentido, a Audincia Pblica fundamentalmente um momento de consulta e de identificao de conflitos. Dessa forma, deveria propiciar subsdios importantes para apreciao das instncias decisrias colegiadas. Para cumprir suas finalidades precpuas, as audincias devem considerar como requisitos indispensveis: Uma prvia apreciao sobre a qualidade, pertinncia metodolgica e suficincia dos dados constante no RIMA; Uma prvia divulgao e uma linguagem acessvel dos Relatrios (RIMA); Procedimentos adequados para se viabilizar uma discusso efetiva dos diversos aspectos envolvidos;

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O Plano da Bacia aprovado pelo Comit permitia o uso para abastecimento humano quando comprovada a inexistncia de alternativas na regio; condies que o Projeto proposto no fez qualquer tentativa de demonstrar. 13 Relatrio de Impacto de Meio Ambiente, que deve sintetizar os estudos desenvolvidos.
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Dinmica da audincia orientada para a validade e objetivo do projeto, da previso dos impactos e das medidas de minimizao desses impactos. Todavia, os estudos e dados disponveis14 bem como as observaes resultantes de minha experincia de participao nessas audincias revelam que na maioria das audincias pblicas realizadas tem sido recorrente a precariedade ou mesmo o negligenciamento desses requisitos. Essa precariedade se inicia no contedo dos RIMA disponibilizados. Apesar das

diretrizes e orientaes especficas previstas nos procedimentos de desenvolvimento dos EIA15, a prtica da avaliao dos impactos ambientais no Brasil em geral negligencia a questo da justia social e se mostra omissa em relao eqidade ambiental. Entre outras evidncias dessa omisso ou negligncia, pode-se destacar:

a) A abordagem precria e reducionista das questes sociais na elaborao dos diagnsticos. Em geral, os diagnsticos se restringem a inventariar uma situao esttica dos equipamentos convencionais de servios pblicos e das estatsticas correspondentes aos atendimentos de educao e sade, carecendo de uma contextualizao e avaliao pertinente para balizar a magnitude e o significado socioambiental de uma interveno;

b) As medidas mitigadoras previstas revelam uma flagrante e deliberada viso de socializao dos nus e concentrao dos benefcios, na medida em que propem geralmente aes e investimentos de responsabilidade do poder pblico;
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MMA, 2002; AGRA FILHO, 1993; FERRER, 1998; BREDARIOL, C. S.; MAGRINI, A, 1997. O artigo 6 (inciso II) da Resoluo CONAMA001/86 determina que as atividades tcnicas de desenvolvimento do EIA devero discriminar, entre outros aspectos de anlise dos impactos ambientais, a distribuio dos nus e benefcios sociais.
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c) A omisso de medidas de monitoramento das conseqncias sociais. Os programas de monitoramento ambiental esto geralmente circunscritos aos aspectos biofsicos, induzindo, portanto, a que haja omisso de medidas de monitoramento dos benefcios e nus sociais gerados pelos empreendimentos ou, pelo menos, dificultando qualquer avaliao posterior nesse sentido;

d) Omisso em geral de procedimentos de clculos consistentes para dimensionar os aspectos sociais. Na fase de anlise dos impactos ambientais os aspectos sociais favorveis so exacerbados e os desfavorveis so geralmente subdimensionados. Exemplos tpicos de exacerbao so as possibilidades de gerao de empregos e de elevao da arrecadao de tributos. As informaes se restringem a indicar estimativas da ordem de grandeza sem considerar um procedimento tcnico especfico;

e) A crnica deficincia ou deliberada precariedade da linguagem e do contedo dos relatrios de impactos ambientas (os RIMAS), comprometendo as possibilidades de participao pblica.

Cabe ressaltar, que essa precariedade de contedo agravada com a recorrente ou a uma prtica corrente de inobservncia da garantia de eqidade de acesso s informaes bem como garantir a conduo de procedimentos indispensveis para que as informaes sejam divulgadas e estejam disponveis para consulta e discusso pblica. A disponibilidade de informaes, alm de insatisfatria, ocorre em prazos exguos para uma apreciao adequada.

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Desse modo, a assimetria de informaes tem sido um fator determinante e com serio comprometimento na obteno dos objetivos institucionais preconizados, tornando essas audincias somente um procedimento cartorial para atendimento legal. A fragilidade do debate e as prprias condies em que as informaes so fornecidas dificultam um questionamento mais elaborado sobre a validade dos objetivos do projeto e as potencialidades que ele representa e, sobretudo, sobre os conflitos de uso que pode trazer. Ao contrrio, em geral, o projeto torna-se um mero documento publicitrio do empreendedor, ainda que os resultados das audincias sobre a sua execuo tenham sido considerados satisfatrios pelos rgos ambientais, conforme levantamento do MMA16. Assim, esse mecanismo de participao pblica tem sido transformado numa prtica que se restringe a demonstrar a satisfatoriedade da minimizao dos problemas ambientais apresentados ou identificados pelo empreendedor no RIMA, geralmente elaborado sem observar os requisitos de qualidade e at mesmo de contedo metodolgico prescrito pela resoluo estabelecida pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA)17. Essa realidade da prtica da audincia pblica no processo de licenciamento ambiental tem se revelado ineficiente e, sobretudo, ineficaz para subsidiar os colegiados. As crticas e os questionamentos apresentados nas audincias so eventualmente considerados como condicionantes para a etapa posterior, da Licena de Instalao. Desse modo, torna-se irreversvel qualquer participao da sociedade assim como inviabilizada a possibilidade de resoluo de conflitos. Essa situao se agrava no processo de licenciamento ambiental na esfera federal sob responsabilidade do IBAMA, que no submetido a nenhuma instncia colegiada.
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MMA, 2002; VILLASBAS, 2003. Resoluo 001/86.


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A recente experincia que tenho acompanhado com o projeto do segundo emissrio submarino, licenciado pelo IBAMA, e o projeto de carcinicultura no litoral sul da Bahia, licenciado pelo Conselho Estadual (CEPRAM), so exemplos dessa realidade. Apesar da inobservncia de aspectos de qualidade e dos graves conflitos de uso que os projetos representavam, nenhuma iniciativa ocorreu ou qualquer tentativa institucional foi adotada visando resoluo dos conflitos que essas intervenes representam. Ao contrrio, a deciso governamental flagrantemente desprovida de seu papel mediador. O governo atua como uma parte interessada na viabilizao desses projetos. Essa situao tem motivado uma crescente demanda judicial com a gerao de inquritos civis e de aes civis pblicas para proteo do meio ambiente, propostas pelo Ministrio18. Portanto, diante das circunstncias em que a participao pblica nos colegiados e nas audincias pblicas praticada, pode-se inferir que a poltica ambiental no Brasil est desprovida de mecanismos que propiciem a resoluo de conflitos ambientais. Essa situao agravada quando a apreciao e deliberao sobre as intervenes so da responsabilidade do IBAMA. Entre os fatores que contribuem para essa situao, destacam-se a precariedade e a desigualdade das condies para os representantes dos diversos interesses envolvidos participarem, ficando, assim, comprometida a participao das representaes da sociedade civil. Alm de, notadamente, existir tendenciosidade da parte governamental, h ainda a sua omisso no papel de mediador de um processo de negociao e construo de consenso sobre as medidas de resoluo dos conflitos ambientais. Cabe ressaltar finalmente que a abordagem dos conflitos caso a caso reflete a inexistncia de diretrizes prvias que visem compatibilizao do uso de recursos dos
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SO PAULO, 1995; SNCHEZ; FERRER, 1998.


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sistemas ambientais com as atividades econmicas para as reas de interveno. Nesse sentido, fica evidenciada a carncia ou mesmo a falta de insero da poltica ambiental nas demais polticas pblicas.

Referncias

AGRA FILHO, S. S. Os Estudos de Impactos Ambientais no Brasil: Uma Anlise de sua Efetividade (Dissertao de Mestrado) Documento de Poltica (Publicao IPEA) n. 18, Braslia, 1993.

BREDARIOL, C. S.; MAGRINI, A. Gesto ambiental e conflitos: os caminhos da negociao. Avaliao de impactos, Rio de Janeiro, n.3, v.1, p.25-36. 1997.

FERRER, J. T. V. Audincias pblicas realizadas no processo de licenciamento e avaliao de impacto ambiental no Estado de So Paulo. Avaliao de impactos, Rio de Janeiro, n.4, v.1, p.79-100, 1998.

MMA. Situao dos Sistemas Estaduais de Licenciamento. Braslia, MMA, 2002. Documento no publicado.

NICOLAIDIS, D. C. R. A avaliao de impacto ambiental: uma anlise de eficcia. Dissertao (Mestrado em Gesto Econmica do Meio Ambiente) UNB, Braslia, 2005.

SNCHEZ, L. E. Avaliao de Impacto Ambiental: Conceitos e Mtodos. So Paulo: Oficina de Textos, 2006. v. 1. 496 p.

SO PAULO. Secretaria de Meio Ambiente (SMA). A efetividade da Avaliao de Impacto Ambiental no Estado de So Paulo. So Paulo: Coordenadoria de Planejamento Ambiental, SMA, 1995.

SOUSA, P. de M. Anlise do licenciamento ambiental como instrumento da poltica de meio ambiente no Rio Grande do Norte, perodo 1992-2003. Dissertao (Mestrado) Programa de PsGraduao de Arquitetura e Urbanismo CT/UFRN, Natal, 2005.
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VILLASBAS, P. de P. A importncia da participao pblica no processo de avaliao de impacto ambiental: estudo de caso do Porto da Barra Ltda., Florianpolis, Santa Catarina. 2003. 204 f. Tese (Doutorado em Engenharia de Produo) - Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis.

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