You are on page 1of 6

Uvod

Prve forme lokalne samouprave mogu se prepoznati u Evropi XV i XVI veka u vidu komuna, srednjovekovnih gradova kojima su kralj ili feudalci putem povelja i statuta davali status slobodnih gradova. Ipak, otadbinom lokalne samouprave, onakve kakvom je danas poznajemo, smatra se Engleska koja je prva imala originerne i samostalne oblike upravljanja na uim teritorijama. Koliko je znaaj lokalne samouprave veliki, svedoi usvajanje Evropske povelje o lokalnoj samoupravi iz 1985. godine od strane Evropskog saveta koja jami osnove tzv. lokalne demokratije, razraujui najvanije elemente statusa lokalne samouprave. Tako, lokalnu samoupravu odlikuje nekoliko karakteristika: izvorna nadlenost, odluivanje neposredno ili putem predstavnitva, finansijska sredstva, samostalnost oslikana i kroz pravo na udruivanje lokalnih zajednica u saveze i zatita prava na lokalnu samoupravu. U svetu postoji vie oblika organizovanja lokalne samouprave. Dok je u Engleskoj uobliena aktima parlamenta i poveljama, lokalna samouprava formirana je u vidu okruga, srezova i parohija, u SAD, lokalna samouprava regulisana je u okviru ustava i zakona federalnih jedinica, stoga u SAD postoji vie razliitih sistema lokalne samouprave: model mer-savet, menaderski i komisijski model, kao i poseban model u varoima Nove Engleske. S druge strane, Francuska poznaje optine, departmane i regione, s tim to i gradske i seoske optine tretira na isti nain (tzv. monotipne optine). Lokalna samouprava moe biti organizovana kao jednostepena kao u vajcarkoj, dvostepena poput onih u SAD, ili trostepena odnosno kao viestepena u Engleskoj ili Francuskoj.1

Istorija i tipovi lokalnih samouprava


Javljaju se na evropskom kontinentu dva osnovna tipa lokalne (na srpskom bi moda bolje bilo rei: mesne) samouprave. Prvi je nastao u doba Francuske revolucije od 1789. godine i zasniva se na shvatanju lokal- ne samouprave kao etvrte, "optinske vlasti" (pouvoir municipal), po rangu ravne zakonodavnoj, sudskoj i izvrnoj vlasti. To gledite nije u liberalnim dravama, koje su se razvijale u smeru nacionalnoga suvereni- teta i centralizma, moglo da pusti koren. No, vratila mu se radniko-revolucionarna Pariska komuna od 1871. godine, to je u veoj ili manjoj meri uticalo i na komunalne sisteme komunistikih reima.2 Svojevrsna je protivrenost to ti reimi nisu priznavali podelu vlasti na zakonodav-stvo, upravu i sudstvo, ali su je doputali, kao na primer Ustavi SFR Jugoslavije od 1963. i 1974. godine, izmeu razliitih drutveno-politikih zajednica, posebno time, to su optinu proglaavali za "osnovnu drutveno-politiku zajednicu"3! Drugi tip je daleko zastupljeniji, i postoji i u Srbiji od 1990. godine. On poiva na konceptu lokalne, prvenstveno optinske samouprave, kao vidu teritorijalne decentralizacije. Ovde drava na predstavnike i druge organe lokalne samouprave po pravilu zakonom prenosi jedan deo svoje vlasti i to kako vlasti vlade, koja se sastoji u vlasti donoenja podzakonskih normativnih akata i vlasti koordinisanja i usmeravanja organa uprave i javnih slubi, tako i vlasti administrativnog upravljanja i voenja odreenih javnih slubi. Ta prenesena vlast s jedne strane ulazi u sopstveni "izvorni" delokrug lokalne samouprave, a s druge strane u njen preneseni delokrug. Razlika izmeu tih dvaju delokruga je u tome, to je sopstveni delokrug lokalne samouprave ujedno njeno subjektivno pravo (decentralizacija u uem smislu); drava u pogledu vrenja tog subjektivnog prava, kao i kod svakoga drugog subjektivnog prava, moe samo da zahteva da ono ne vrea zakonske granice i da ne predstavlja neku vrstu zloupotrebe prava. Obavljanje poslova iz prenesenoga delokruga je, naprotiv, dunost lokalne samouprave i ona je u vrenju te dunosti potpuno potinjena dravi, koja nad lokalnom samoupravom usled toga vri atribute hijerarhijske vlasti istovetne onima koje vii dravni organ ima nad niim dravnim organom ili pak stareina dravnoga organa nad slubenicima zaposlenim u tom organu (dekoncentracija, administrativna decentralizacija). Stvar je drave, dakle njene politike ocene
1 2 3 Opta Enciklopedija Leksikografskog Zavoda Hrvatske, Zagreb 1968., knjiga I, strana 166. Isto, strana 167 Isto., knjiga IV, strana 329.

celishodnosti, koje e poslove decentralizovati u sopstveni, a koje u preneseni delokrug lokalne samouprave. ak i kada nalazi da nije oportuno da neku delatnost vre njena centralna nadletva, drava je ne mora decentralizovati, to jest poveriti njeno obavljanje lokalnoj samoupravi, ve je moe staviti u nadlenost svojih dislociranih organa (okruga, prefektura i t. sl.).

Sistem lokalne samouprave u Srbiji

Slika-podela teritorije Srbije na lokalne samouprave4

Lokalna samouprava je autonomni sistem upravljanja lokalnim zajednicama, konstituisanim na uim delovima dravne teritorije. Ona je istovremeno i osnovna organizacija vlasti. Razvijenost lokalne samouprave je i jedan od uslova demokratije i pravne drave. Kako je samouprava lokalnim zajednicama pravo graana obino garantovano ustavom, za dravu ono znai obavezu da stvori uslove za kontinuirano funkcionisanje lokalne zajednice kao celine. Osnove za novi sistem lokalne samouprave u Srbiji postavljene su u Ustavu Republike Srbije iz 2006. godine, a konkretna reenja utemeljena donoenjem seta zakona u Narodnoj skuptini Republike Srbije decembra 2007. godine, i to: Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, Zakona o lokalnoj samoupravi, Zakona o lokalnim izborima i Zakona o Glavnom gradu. Kao jedinice lokalne samouprave u Srbiji utvrene su optine, gradovi i grad Beograd. Za funkcionisanje lokalne samouprave vaan je i Zakon o finansiranju lokalne samouprave. Optina je odreena kao osnovna teritorijalna jedinica u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava, i koja ima najmanje 10.000 stanovnika. Grad je teritorijalna jedinica koja predstavlja ekonomski, administrativni, geografski i kulturni centar ireg podruja i ima vie od 100.000 stanovnika. Beograd je kao glavni grad Republike Srbije posebna jedinica lokalne samouprave. Lokalna samouprava se ostvaruje u 150 optina, 23 grada i u gradu Beogradu. Nadlenosti svih jedinica lokalne samouprave u Srbiji (optina, gradova i grada Beograda) su veoma iroke i gotovo iste, bez obzira na razlike koje postoje meu njima u pogledu veliine teritorije, broja stanovnika i ekonomske razvijenosti. Zakonom utvrene nadlenosti optina rei preko svojih organa: Skuptine optine, predsednika Optine,
4 www.lokalniizbori.ning.com

Optinskog vea i Optinske uprave. Organi grada su: Skuptina grada, Gradonaelnik, Gradsko vee i Gradska uprava, a organi grada Beograda su: Skuptina grada Beograda, Gradonaelnik, Gradsko vee i Gradska uprava. 5 Graani uestvuju u lokalnoj samoupravi neposredno (putem graanske inicijative, zbora graana i na referendumu), i posredno (izborom odbornika skuptina jedinica lokalne samouprave). Sastavni deo lokalne samouprave je i mesna samouprava. Odnosi izmeu organa Republike, teritorijalne autonomije i organa jedinica lokalne samouprave, radi ostvarivanja svojih prava i dunosti, zasnivaju se na meusobnoj saradnji koja se odvija u skladu sa Ustavom, Zakonom i drugim propisima. Jedinice lokalne samouprave u Srbiji mogu da se udruuju sa drugim jedinicama lokalne samouprave u oblastima od zajednikog interesa kao i da ostvaruju saradnju na nacionalnom i na meunarodnom planu, sa odgovarajuim teritorijalnim zajednicama i jedinicama lokalne samouprave u drugim dravama. Jedinice lokalne samouprave imaju svoje simbole (grb i zastavu) koji se mogu isticati samo uz dravne simbole. U svim jedinicama lokalne samouprave je predviena mogunost osnivanja zatitnika graana, koji je ovlaen da kontrolie potovanje prava graana, kao i da utvrdi povrede koje su uinjene aktima, radnjama ili neinjenjem organa uprave i javnih slubi. U nacionalno meovitim jedinicama lokalne samouprave, postoji obaveza osnivanje Saveta za meunacionalne odnose koji ima zadatak da razmatra pitanja ostvarivanja, zatite i unapreivanja nacionalne ravnopravnosti.

Zakon o lokalnoj samoupravi


Novi Zakon o lokalnoj samoupravi stupio je na snagu 29.12.2007. (Slubeni glasnik RS, 129/2007). Motivi za njegovo donoenje lee pre svega u potrebi usklaivanja sistema lokalne samouprave sa novim Ustavom Republike Srbije, kao i u obezbeivanju uslova za odravanje lokalnih izbora. Ovaj Zakon, u 132 lana, normira sledee oblasti: jedinice lokalne samouprave i kriterijume za njihovo osnivanje, nadlenosti, organe, nadzor nad njihovim radom i aktima, zatitu lokalne samouprave, kao i druga pitanja od znaaja za ostvarivanje prava i dunosti jedinica lokalne samouprave. Jedna od najznaajnijih novina koje Zakon o lokalnoj samoupravi donosi u odnosu na stari, jeste mogunost jedinica lokalne samouprave da imaju sopstvenu imovinu i samostalno upravljaju njome. Meutim, predvieno je da su ova ovlaenja lokalnih jedinica regulisana posebnim zakonom to praktino znai da primena ovog propisa mogua tek nakon donoenja zakona kojim se posebno ureuje ova oblast. Takoe, Zakon pominje samo "samostalno upravljanje" to ostavlja nedoumicu u vezi prava raspolaganja imovinom od strane lokalnih samouprava. Ovim zakonskim propisima se prvi put uvodi kvantitativni kriterijum po kome odreena jedinica moe dobiti pravni status optine, odnosno grada (da bi odreena teritorijalna jedinica dobila status optine potrebno je da ima najmanje 10 000 stanovnika. U sluaju grada zahteva se najmanje 100 000 stanovnika). Meutim, Zakon predvia mogunost dodeljivanja pravnog statusa optine,
5 Zakon o lokalnoj samoupravi, Slubeni glasnik RS 129/2007

odnosno grada i u sluajevima kada za to postoje ekonomski, geografski ili istorijski razlozi. Ovlaenja lokalnih organa su pretrpela znaajne izmene - naputa se princip podele vlasti i usvaja veinski skuptinski sistem (najvei broj ovlaenja prenet je na skuptinu). Lokalni parlament sada vri izbor izvrnih organa dok optinskom veu pripada donoenje svih znaajnih izvrnih odluka. Predsedniku optine su tako preputeni mahom operativni i protokolarni poslovi. Osim toga, uveden je i novi institut - pomonik predsednika optine, koji ima savetodavnu ulogu. Predsednik optine moe imati najvie tri pomonika, a gradonaelnik pet. Kada je re o neposrednoj participaciji graana u ostvarivanju lokalne samouprave, najznaajnija stavka ovog Zakona jeste odredba koja normira da je odluka doneta na referendumu obavezna i kao takvu, skuptina je ne moe staviti van snage niti eventualnim izmenama i dopunama menjati njenu sutinu. 6 U okviru regulisanja meusobnih odnosa centralnih i lokalnih organa, najbitnija stavka se odnosi na uslov po kome se skuptina lokalne samouprave rasputa ukoliko se u roku od mesec dana od njenog konstituisanja ne izabere optinsko vee odnosno predsednik optine. Smatra se da je intencija zakonodavca bila spreavanje eventualnih blokada u funkcionisanju lokalne vlasti. Ipak je potrebno naglasiti da novi Zakon u okviru zatite lokalne samouprave eksplicitno pominje samo Zatitnika graana i Savet za meunacionalne odnose. Prethodni Zakon je predviao i Savet za razvoj i zatitu lokalne samouprave koji je imao funkciju demokratskog uticaja graana na nain rada lokalne samouprave i njeno unapreenje.

Finansiranje lokalnih samouprava u Srbiji


U skladu sa relevantnim zakonima lokalne samouprave ostvaruju sledee vrste prihoda: izvorne prihode ustupljene prihode transfere iz budeta Republike i AP 7 ostale prihode i primanja (kamate, zakup, privatizacija, prihodi od usluga, zaduivanje i dr.) Jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji, i to: 1. porez na imovinu, osim poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na naslee i poklon; 2. lokalne administrativne takse; 3. lokalne komunalne takse; 4. boravina taksa; 5. naknada za korienje graevinskog zemljita; 6. naknada za ureivanje graevinskog zemljita; 7. naknada za zatitu i unapreivanje ivotne sredine; 8. prihodi od koncesione naknade za obavljanje komunalnih delatnosti i prihodi od drugih koncesionih poslova, koje jedinica lokalne samouprave zakljui u skladu sa zakonom; 9. novane kazne izreene u prekrajnom postupku za prekraje propisane aktom skuptine jedinice lokalne samouprave, kao i oduzeta imovinska korist u tom postupku; 10.prihodi od davanja u zakup, odnosno na korienje nepokretnosti u dravnoj svojini koje koristi jedinica lokalne samouprave i indirektni korisnici njenog budeta; 11.prihodi od prodaje pokretnih stvari koje koristi jedinica lokalne samouprave i indirektni korisnici njenog budeta; 12.prihodi koje svojom delatnou ostvare organi i organizacije jedinice lokalne samouprave; 13.prihodi od kamata na sredstva budeta jedinice lokalne samouprave; 14.prihodi po osnovu donacija jedinici lokalne samouprave; 15.prihodi po osnovu samodoprinosa; 16.drugi prihodi utvreni zakonom. Bilansno posmatrano, najvaniji oblici izvornih prihoda lokalne samouprave su: Porezi na imovinu (osim poreza na prenos apsolutnih prava koji su ustupljeni)
6 7 Zakon o lokalnoj samoupravi, Slubeni glasnik RS 129/2007 Zakon o finansiranju lokalne samouprave,Slubeni glasnik RS 62/2006 od 19.07.2006.

Takse (administrativne, komunalne, boravine) Naknade (korienje i ureenje graevinskog zemljita, ivotnu sredinu i dr.) Samodoprinosi Ostali prihodi (kamate, zakup, privatizacija, prihodi od usluga, zaduivanje i dr.) Republika ustupa, radi sigurnijeg funkcionisanja, lokalnim zajednicama sledee poreze: Porez na dohodak graana (40% poreza na zarade, porez na prihode od poljoprivrede, samostalne delatnosti, nepokretnosti i dr.) Porez na prenos apsolutnih prava Porez na naslee i poklon Republika ustupa takoe, lokalnim zajednicama i brojne naknade (u vidu naknada za motorna vozila, zagaenje ivotne sredine, korienje voda i uma, turistiku naknadu i dr.). Sve ove izvore prihoda i ustupke Republike lokalna samouprava koristi za finansiranje aktivnosti zajednice. Republika odobrava tri osnovne vrste transfera iz budeta lokalnim samoupravama: Nenamenski Namenski Funkcionalni Nenamenski transfer je bilansno najznaajniji i iznosi 1,7% BDP Nenemenski transfer moe biti: transfer za ujednaavanje, kompenzacioni, tranzicioni, opti transfer

Program jaanja lokalne samouprave u Srbiji


Savet Evrope i Evropska agencija za rekonstrukciju su u oktobru 2006. godine zapoeli zajedninki, dvogodinji program Jaanje lokalne samouprave u Srbiji, vredan 1.8 miliona eura. Saveta Evrope i Stalna konferencija gradova i optina (SKGO) sprovode ovaj program, dok su glavni partneri Ministarstvo finansija RS, Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu samoupravu RS, kao i druga resorna ministarstva, dravni organi i institucije. Osnovni cilj programa jeste podrka Republici Srbiji u primeni evropskih standarda u oblasti efikasnog demokratskog upravljanja lokalne samouprave. Pomenuti standardi propisani su Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi, koju je Republika Srbija potpisala 2005. godine. Program ine dva projekta, koji predstavljaju dve zasebne celine: Jaanje institucionalnog okvira za lokalnu samoupravu; Izgradnja kapaciteta lokalnih vlasti. Ovaj projekat se fokusira prvenstveno na zakonodavnu reformu i na stvaranje zakonodavnog okvira koji e biti u skladu sa evropskim standardima. Samim tim glavne aktivnosti u ovom projektu jesu usmerene na pruanje strune pomoi od strane strunjaka SE prilikom sastavljanja zakonskih i podzakonskih akata kao i preporuka u oblastima: unapreenje raspodele nadlenosti izmeu optinskih organa raspodela nadlenosti meu razliitim nivoima vlasti u skladu sa principom subsidijarnosti i uspostavljanje izbalansiranog, transparentnog i stabilnog sistema dodele sredstava lokalnim vlastima uspostavljanje efikasnih i objektivnih mehanizama preraspodele transfera i ujednaavanja razvoj novog pravnog reima za imovniu loklane samouprave jaanje poloaja zaposlenih u optinskoj administraciji.

Zakljuak
Reavanje globalne krize u koju je zapala lokalna samouprava, zbog urbanizacije, industrializacije i brojnih drugih razloga, mnogi smatraju8 da je mogue prevazii na dva naina: a) planiranjem razvoja novih kvalitativnih i kvantitativnih zajednica ljudi na podruju mesta
8 Meu njima i Dr. Zdravko Je

stanovanja i b) davanje i reavanje novih sadraja lokalne samouprave na tim podrujima. Ka ovim pravcima se stremi. Drugim reima to znai da politiko teritorijalna organizacija lokalnih zajednica treba da se zasniva na formiranju optimalnih urbanistikih, ekonomskih, sociolokih jedinica u kojima se bitno poboljavaju uslovi za jaanje zajednitva meu ljudima u realizaciji njihovih brojnih, autentinih interesa i potreba. Lokalna samouprava je nezamenjljiv oblik teritorijalno-drutvenog organizovanja, samo treba realno i optimalno organizovati i dati sadrinu tim zajednicama, jer ivot u svakoj dravi se odvija u lokalnim zajednicama i tu se zadovoljavaju osnovne, bolje rei nasune potrebe graana a drava obavlja one osnovne funkcije vlasti koje su zajednike za sve graane a to su: odbrana, bezbednost, spoljna politika, jedinstvena moneta, globalni razvoj i osnove fiskalne i monetarne politike i stvaranje legislativno-zakonodavno pravnog miljea za ostvarivanje ljudskih prava i sloboda i organizacije dravne vlasti. Ovde se moe postaviti i jo jedno krucijalno pitanje, a to je koliko politike partije - stranke podstiu ili sputavaju demokratske procese u lokalnim zajednicama jer pitanja iz nadlenosti lokalne vlasti kao to su ureenje zelenih povrina, centralno grejanje, pitanje istoe, gradski javni prevoz, ureenje grobalja, sportskih igralita, trotoara i dr. da li treba da budu pitanja politikointeresnog i ideolokog karaktera to je osnova rada i delovanja politikih partija. Ako viepartijski sistem omoguava i podstie demokratizaciju drutvenih odnosa u lokalnim zajednicama i obezbeuje bri ukupni drutveni napredak onda je on bitan uslov postojanja lokalne samouprave. Drugim reima, politiko partijski i ideoloki i interesni partikularizam gubi znaaj na lokalnom nivou i on treba da bude u funkciji pluralizma ideja lienih politiko-ideolokog karaktera, koje su u funkciji afirmacije najboljih i demokratskih reenja o istoj stvari u zadovoljavanju neposrednih i autentinih interesa graana u lokalnoj zajednici.

Literatura
Zakon o lokalnoj samoupravi, Slubeni glasnik RS 129/2007, preuzeto sa web site-a Narodne skuptine Republike Srbije: http://www.parlament.sr.gov.yu/content/lat/akta/akta_detalji.asp?Id=23&t=Z Zakon o finansiranju lokalne samouprave, Slubeni glasnik RS 62/2006, preuzeto sa web site-a Ministarstva finansija Republike Srbije: http://www.mfin.sr.gov.yu/src/73/ Ministarsvo za dravnu upravu http://www.drzavnauprava.gov.rs/ i lokalnu samoupravu Republike Srbije: