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PARTIE I : LE DROIT DES POLITIQUES INTERNES


CHAPITRE I : PROPOSITIONS POUR UNE THEORIE GENERALE DES POLITIQUES COMMUNAUTAIRES ET DE LUNION

Ds 1957 larticle 2 du trait de Rome faisait du rapprochement progressif des politiques des Etats membres le deuxime grand instrument, aprs ltablissement dun march commun, de promotion du dveloppement conomique harmonieux des Etats membres. La rvision de larticle 2 opre par le Trait de Maastricht est plus explicite encore qui fait rfrence la mise en uvre des politiques ou actions communes1 en vue de raliser les objectifs spcifiquement numrs2 qui sont ceux assigns une Communaut conomique toujours plus troite. Llaboration et la mise en uvre dactions ou de politiques communes traduisent la volont de la Communaut et de ses Etats membres dengager une politique dtermine servie par une vision globalise dun secteur dactivit conomique donn impliquant de la part des Etats membres un certain transfert de comptences la Communaut. Cependant toute action nest pas forcment une politique car la notion de politique renvoie cette vision globale impliquant un champ de comptence et de moyens dactions suffisamment larges, des acteurs spcifiques, des instruments particuliers selon des procdures qui leur sont propres. Elle doit ainsi tre distingue de simples mesures conjoncturelles et la dimension rduite. Enfin il nchappera pas lobservateur averti que lnumration des actions, des mesures, et politiques communautaires que propose larticle 3 du trait de Rome (qui a t considrablement enrichi au fur et mesure des rvisions inities par les rendez vous de Maastricht, Amsterdam, Nice ou Lisbonne) fait tantt rfrence des politiques (politique sociale, de lenvironnement, de la coopration au dveloppement) et tantt des politiques communes (agriculture et pche, transports, politique commerciale)

Au mme titre que le march intrieur et ses principes de libre circulation et libre concurrence les politiques procdent de cette dynamique de lintgration conomique et juridique qui caractrise la construction communautaire. Cette dernire ne saurait se contenter pour la ralisation de ses objectifs conomiques dinterdictions de faire mises la charge des Etats
Lapplication de la mthode de leffet utile en matire dinterprtation des traits nous invite ainsi comprendre que toute action commune nest pas forcment une politique commune 2 Ces objectifs se sont enrichis considrablement depuis la version initiale du trait de Rome et forment le socle structurant des comptences de la Communaut
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2 membres au nom de la libre circulation et de la libre concurrence. Elle doit galement dans une approche plus volontariste dvelopper des grandes politiques publiques mises au service des citoyens communautaires. Par ailleurs lUnion politique ralise dans le cadre du Trait de Maastricht contribuera enrichir galement un concept toujours plus difficile cerner en proposant la cration de nouvelles politiques qualifies de politiques de l Union pour mieux les distinguer des politiques communautaires . Le rgime juridique de ces politiques, dites du 2ime pilier (politique trangre et de scurit commune ou PESC) ou du 3ime pilier (Justice et affaires intrieures ou JAI) se veut rsolument tranger la mthode communautaire. Il doit tre recherch, du moins jusqu lentre en vigueur du trait de Lisbonne3, dans le trait de Maastricht sur lUnion

La notion de politique communautaire et de lUnion apparait trs difficile cerner au regard de sa dimension polymorphe et fondamentalement dynamique, ce qui ne saurait pour autant conduire renoncer toute tentative de thorisation. Cette bauche de thorisation sera apprhende pour lessentiel dans le cadre des comptences internes mme si des rfrences seront faites aux comptences externes notamment du deuxime pilier de la PESC pour couvrir lensemble du prisme de la rflexion thorique (I)4. Par ailleurs elle sest considrablement enrichie du fait de la mise en uvre des techniques de diffrenciation auxquelles la construction communautaire a du recourir pour ne pas se voir rduite une laboration a minima de ses grandes politiques publiques(II)5

SECTION I UNE NOTION DE POLITIQUE COMMUNAUTAIRE ET DE LUNION AMBIVALENTE ET COMPLEXE

Cerner au plus prs la ralit du concept de politique nest pas une chose aise. Ainsi nexistet-il pas assurment un critre unique susceptible dexpliquer une telle notion. Tout au plus peut on tenter den dmontrer la richesse par diffrentes approches, historique (1), formelle (2) ou matrielle (3)
Le trait de Lisbonne renonce au trait unique propos par le trait tablissant la constitution et propose deux traits : le trait sur lUnion (TUE) et le trait sur le fonctionnement de lUnion (TFUE) ; ce dernier rassemble toutes les politiques lexception de la Politique trangre et de scurit commune (PESC) qui figure dans le TUE 4 Lesquisse de rflexion thorique sur les comptences externes de lUnion fera lobjet dun autre chapitre introductif la deuxime partie du cours consacr aux politiques extrieures de l UE 5 La diffrenciation consiste admettre que toute politique ne se traduira pas ncessairement par une identit de droits et dobligations pour tous les Etats membres.
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1 une approche de la notion de politique dun point de vue historique Le dveloppement progressif des grandes politiques partir de la signature du trait de Rome permet de mettre en lumire un certain nombre de grandes tapes qui jalonnent leur histoire : -une premire grande tape est constitue par les 12 ans de la priode transitoire (1er janvier 195861er Janvier 1970) que les Etats membres staient donn pour mettre en place le march commun et les politiques inscrites (en petit nombre) au trait. Cest la mise en place des politiques originelles et plus particulirement de la PAC. Cest aussi sans doute lge dor de la mthode communautaire qui voit les Etats membres tablir un lien trs troit entre les progrs de lintgration conomique et juridique et la mise en place de politiques conues dabord comme des politiques communes. Quil sagisse en effet de la mise en place de lUnion douanire ou encore de la PAC, il sagit dactions o le transfert de comptences des Etats membres la Communaut est important : ainsi les Etats renoncent-ils leur souverainet douanire par la mise ne uvre dun tarif extrieur commun dcid Bruxelles ou encore posent les premiers jalons dune politique commune des marchs et des prix agricoles. Sans doute ces succs de la mthode supranationale-qui nexcluent pas parfois certaines crises-6 sont-ils dus au petit nombre des Etats membres et la relative homognit de leur niveau conomique -Une deuxime grande tape dans lhistoire du dveloppement des politiques concerne la priode 1970-1978, date laquelle est instaur le Systme montaire europen (SME) qui marque lentre du systme communautaire et de ses politiques dans lre de la diffrenciation (cf. infra 3ime tape). Pendant cette priode la notion daction ou de politique se charge de nouvelles ambitions en termes de champs daction mais s affadit du point de vue de la mthode communautaire. Suite linvitation en ce sens du Conseil europen, le Conseil, sur la base de larticle 235 TCE (article 308) qui lautorise prendre les dispositions appropries si une action de la Communaut que le trait na pas expressment prvu apparait ncessaire, crera de nouvelles politiques. Cest ainsi que naissent, la politique de lenvironnement (1972), la politique de la recherche et du dveloppement technologique (1974), la politique rgionale (1975) ; On cherche nanmoins en vain dans ces nouvelles politiques une quelconque trace de la mthode communautaire et de ses transferts de
On rappellera pour mmoire lpisode de la crise de la chaise vide de lautomne 1965 qui doit beaucoup aux rticences du gouvernement franais face des propositions de la Commission notamment sur la PAC et sa mise en perspective avec le systme des ressources propres et corrlativement le statut budgtaires des institutions. Cette fuse trois tages .juge trop audacieuse par le Gouvernement franais a t directement lorigine de la crise. Cf. P. GERBET, la construction de lEurope, ditions de limprimerie nationale, Paris, 1999, p.269-284
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4 comptences. En effet les comptences communautaires sont dtermines minima , lintervention de la Communaut se rduisant encourager, soutenir, coordonner laction des Etats membres, ou encore apporter un soutien financier leurs politiques nationales Toutes les politiques de cette priode paraissent trs loignes du modle prcdent et ne sauraient impliquer dans lexercice des comptences une quelconque Communaut aux Etats membres. - une troisime grande tape est celle qui dmarre avec la cration du SME dont le principe a t arrt lors du Conseil europen de Brme de Juillet 1978. Cest ce dernier que lon doit en effet lbauche dune premire Europe diffrencie qui se caractrisera par lirruption dans la mise en uvre des politiques dune nouvelle ide savoir lapplication diffrencie des politiques aux Etats membres afin notamment de ne pas retarder ou empcher leur mise en uvre. Le systme montaire europen (SME) est particulirement emblmatique cet gard qui voit un Etat (la Grande Bretagne) refuser dy participer et un autre Etat (lItalie) accepter dy participer condition que lui soit consenti un rgime drogatoire (une fourchette de fluctuation de sa monnaie plus souple)7 -Lacte unique de 1986 est galement une date importante dans lhistoire des politiques communautaires car il est le premier grand trait qui inaugure lintroduction de nouvelles politiques et modifie en consquence de manire non ngligeable le trait de Rome. Ce dernier slargit en effet des politiques non originelles En ralit les politiques introduites (politiques rgionale, recherche et dveloppement, environnement8) ne sont pas vritablement nouvelles car elles ont dj t mises en uvre sur la base du droit driv (cf. supra). Il apparait nanmoins important que des politiques ne puissent tre ramenes ou rduites au rang de simple droit driv. En figurant dans le trait elles acquirent une toute autre dimension quasi constitutionnelle et rappellent le lien troit quil convient dtablir entre les grandes politiques publiques et les objectifs assigns lintgration conomique - Le trait de Maastricht est doublement important dans lhistoire des politiques. En premier lieu il cristallise ce qui deviendra la dynamique des politiques communautaires, confirme par les traits dAmsterdam et de Nice. Chaque nouveau trait sera en effet loccasion de crer des nouvelles politiques ou bien de rviser en profondeur celles qui
Selon le SME, lEcu (unit de compte europenne) sert de rfrence pour arrter les parits entre les monnaies des Etats europens qui y participent. Chaque monnaie bnficie dun taux pivot rattach lEcu et de grilles de taux de change bilatraux dont les fluctuations ne peuvent pas dpasser une fourchette commune fixe + ou 2,5 % 8 Politique rgionale (articles 158 162 TCE ex art. 130 A 130 E), politique recherche et dveloppement (articles 163 173 TCE ex art. 130 F 130 P), politique de lenvironnement (articles174 173 TCE ex art. 130 R 130 T)
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substitution de la

5 existent dj. Cest ainsi au trait de Maastricht que lon doit lintroduction dans le trait de Rome de nouvelles politiques dont lventail est particulirement riche qui va de vritables politiques communes des politiques de simple coordination. Ainsi la politique conomique et montaire commune (articles 98 124 TCE-ex art.102 109 M9) implique-t-elle le transfert de la souverainet montaire des Etats membres la Communaut. Dautres politiques qui font leur premire apparition dans le trait de Rome nobissent gure au modle de la politique commune dans leur volont de limiter lintervention de la Communaut des actions dencouragement la coopration des Etats membres. Tel est le cas de la politique de lducation de la formation professionnelle et de la jeunesse (articles 149 150 TCE ex art. 126 et 127), de la politique de la culture (article 151 TCE-ex art. 128), de la politique de la sant publique (article 152 TCE -ex art.129), de la politique de lindustrie (article157 TCE-ex art. 130) de la politique de la coopration au dveloppement (article177 181 TCE ex art.130 U 130Y). Dautres actions sont intgres sans tre pour autant riges en politiques comme la protection des consommateurs (article 153-ex art. 129 A) ou encore les rseaux transeuropens (article 154 156 ex art. 129B 129D) En second lieu le trait de Maastricht est lorigine de ces politiques de lUnion quil faut apprendre distinguer des politiques communautaires dans la mesure o elles sinscrivent dans un contexte de rcusation de la mthode communautaire au profit de la mthode intergouvernementale excluant le transfert de comptence des Etats lUnion. A cette philosophie singulire correspondent des rgimes juridiques et des modes de fonctionnement trs diffrents. Ainsi les modalits de lattribution des comptences, la nature particulire de ces dernires comme lexercice par lUnion des comptences qui sont les siennes procdent elles de rgles sensiblement diffrentes de celles qui rgissent les politiques communautaires. Il existe donc bien une csure entre les politiques de lUnion et celles de la Communaut que lon doit au trait de Maastricht. Cependant cette csure nest pas dfinitivement fige. Il reste en effet possible de dcider une communautarisation dune politique de lUnion. Lexemple le plus pertinent nous est fourni par le trait dAmsterdam qui ralise un basculement dune partie du 3ime pilier de la JAI travers la cration dans le trait de Rome dun nouveau titre IV intitul visas, asile, immigration et autres politiques lies la libre circulation des personnes . Depuis cette reconfiguration, le 3ime pilier de lUnion nest plus constitu que de la coopration policire et judiciaire en matire pnale.
Il est ncessaire de conserver lesprit que lactuelle numrotation des articles du TCE que lon doit au trait dAmsterdam est diffrente de celle pratique antrieurement et qualifi le plus souvent ex article Il est tout aussi important, pour une analyse approfondie du droit des politiques, de suivre lvolution des articles du trait qui tmoigne de lvolution concommitante du rgime juridique de la politique concerne
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En initiant et renforant la dynamique des politiques le trait de Maastricht un signe fort qui irriguera tous les grands traits qui le suivront et qui doivent ainsi tre systmatiquement analyss sous langle de lapparition de nouvelles politiques10 ou encore celui de la rvision des politiques dj existantes. Ainsi chaque nouveau Trait apporte t-il ncessairement sa contribution lhistoire des politiques communautaires et de lUnion Le dernier trait sign Lisbonne nchappe pas la rgle, avec cependant deux innovations sensibles. La premire est lie labsorption de la Communaut par lUnion qui accde enfin la personnalit juridique : une des consquences est bien videmment la ncessaire disparition dans la terminologie officielle de la notion de politique communautaire : dsormais toutes les politiques devront tre qualifies de politiques de lUnion. Par ailleurs le trait de

Lisbonne en maintenant la dualit entre deux traits : le premier sur l UE (TUE) le second sur le fonctionnement de l UE (TFUE) introduit-il une nouvelle distinction formelle : si en effet toutes les politiques de l Union dont rgies par le trait sur le fonctionnement de l UE, la PESC et la PESD sont quant elles inscrites dans le trait sur l Union ( TUE) et sont donc les premires concernes par une forme de dconstitutionnalisation, propre au trait de Lisbonne et souligne par une certaine doctrine11. Au-del de cette premire approche trs historique de la notion de politique il apparait galement utile de tenter de qualifier les politiques partir de plusieurs critres formels et matriels qui permettront dapprhender au plus prs la ralit de chacune des politiques et ce dans un paysage gnral des politiques communautaires et de l Union particulirement riche et diversifi

2 une approche de la notion de politique dun point de vue formel Proposer une analyse des politiques communautaires dun point de vue formel revient partir du trait de Rome et plus particulirement de sa version initiale de 1957 qui est dj riche denseignements sagissant du concept de politique et de son ambivalence. Cette version 1957 du trait doit tre en effet considre comme le rfrent partir duquel peut tre mieux comprise cette dynamique des politiques dj voque. On constate ainsi que peuvent tre
Au titre des crations peut on souligner celle de la politique de lemploi (trait dAmsterdam), de laction de coopration conomique, financire et technique avec les pays tiers ( trait de Nice), des politiques de lnergie, du tourisme et de la protection civile (trait de Lisbonne sur le fonctionnement de lUE). 11 Cf. BROSSET (E), CHEVALLIER GOVERS (C), EDJAHARIAN (V), SCHNEIDER (C), le trait de Lisbonne, dconstitutionnalisation ou reconfiguration de lUE, Bruylant, Bruxelles 2009, et plus particulirement SCHNEIDER (C), Propos iconoclastes sur la dconstitutionnalisation de la PESC et de la PESD
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7 distingues des politiques explicites, des politiques suggres et des politiques totalement absentes. Cependant dans tous les cas la prudence est de rigueur tant les situations lintrieur de chacune de ces catgories apparaissent diversifies et mritent une rflexion plus approfondie

A/ Les politiques explicitement prvues en 1957 dans le trait de Rome sont peu nombreuses. Elles sont parfois qualifies de politiques originelles. Tel est le cas de la

politique agricole, de la politique commerciale, de la politique des transports et des rgles communes en matire de libre concurrence. Enfin le trait consacre mme dans son titre III de la IIIme partie une politique sociale . Cette numration des politiques originelles permet de mettre en lumire des situations trs diversifies. Ainsi certaines de ces politiques sont construites sur le modle de la coopration intgre et impliquent des transferts importants de comptences (qui seront assez rapidement mis en uvre).Elles mritent ce titre le qualificatif de politiques communes (PAC, politique commerciale, politique de la concurrence). En revanche la politique des transports qualifie ds lorigine de politique commune (cf. article 70 TCE ex art.74) prendra un retard tel dans sa mise en uvre que le Parlement introduira en 1983 un recours en carence contre le Conseil, carence constate de manire contraste par la Cour12. Cet pisode particulier montre bien quune politique constitue une simple habilitation agir qui peut tre diversement mise en uvre par la Communaut au regard des pouvoirs qui sont les siens, discrtionnaire ou au contraire relevant dune comptence lie, et qui en tout tat de cause sont contraints par la volont des Etats13. Enfin lintroduction dans le trait dun titre consacre la politique sociale ne saurait laisser croire lexistence dune vritable politique, significative dune volont effective des Etats de dvelopper un rapprochement effectif de leurs systmes sociaux. Tout au plus conviennent-ils de la ncessit de promouvoir lamlioration des conditions de vie et de travail de la main duvre (ex article117.1 TCE) et estiment-ils quune telle volution rsultera du fonctionnement du march commun dont ils attendent quil favorisera lharmonisation des systmes sociaux. Ainsi la Commission est elle invite promouvoir les collaborations entre Etats membres, formule qui lvidence exclut le transfert de
Cf. CJCE Parlement c/ Conseil, 22 Mai 1985 : dans cette affaire la Cour jugera que cest seulement sur le point prcis de larticle 75.1.b. ( savoir ladmission des transporteurs non rsidents aux transports nationaux dans un Etat membre) que peut tre reproch au Conseil une carence. Pour tous les autres points de la politique des transports, jugeant que le Conseil dispose dun pouvoir discrtionnaire, la Cour considrera qu une carence ne peut lui tre reproche 13 Lessentiel du retard pris pour la mise en uvre de cette politique trouve son origine dans le souhait des Etats membres de soustraire la politique des transports aux rgles de la libre concurrence
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8 comptence et le pouvoir normatif qui laccompagne. En ralit il faudra attendre lActe unique pour que modestement soit combl le manque dambition en matire de politique sociale. Ce trait autorisera enfin la Communaut lgifrer dans ce domaine pour

lamlioration des conditions de travail. Mais cest aussi le trait de Maastricht qui constituera un dveloppement important quoique contrast de la politique sociale avec ladoption entre 11 Etats membres ( lexception du Royaume Uni) dun protocole social que le trait dAmsterdam intgrera en dfinitive au trait aprs la renonciation par le Royaume Uni de sa clause d opting out.

B/ les politiques suggres dcoulent de ce que le trait de Rome en 1957 prvoyait parfois de manire atomise, ncessitant une lecture combine, des dispositions suggrant que la Communaut pourra dvelopper une action. Cette dernire est trop isole pour mriter le qualificatif de politique, tout au plus tmoigne t-elle dune sensibilit de la Communaut certaines problmatiques qui rclament de sa part une attention

particulire. Un premier exemple de ce type de situation est donn par la sensibilit rgionaliste du trait de Rome alors mme que celui-ci ne propose pas en 1957 de politique rgionale. Ainsi larticle 39.2.a (aujourdhui art. 33.2.a) invitait-il la Communaut tenir compte dans llaboration de la politique agricole commune des disparits structurelles et naturelles entre les diverses rgions agricoles . De mme larticle 92.3.a (aujourdhui

87.3.a) posait le principe de la possible compatibilit avec le march commun et ses exigences du respect de la libre concurrence des aides publiques des aides destines favoriser le dveloppement conomique des rgions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles svit un grave sous emploi . Enfin on trouve la mme sensibilit rgionaliste dans la politique des transports qui interdit aux Etats dappliquer aux transports effectus lintrieur de la Communaut des prix ou des lments de soutien dans lintrt dune ou plusieurs entreprises moins que ces prix ou lments de soutien ne soient justifis par une politique rgionale approprie , ou encore les besoins des rgions sous dveloppes. Un deuxime exemple peut tre trouv dans labsence de politique nergtique

9 (dont on sait quelle nest introduite dans les traits quavec le trait de Lisbonne14) qui ne signifie pas pour autant que les communauts ne se saisissent pas de certaines problmatiques nergtiques : il existe ainsi grce au trait CECA un march commun du charbon et grce au trait EURATOM une communaut de lnergie atomique ; enfin certaines sources dnergie comme le ptrole ou le gaz naturel margent au tarif extrieur commun de l union douanire mise en place par le trait de Rome instituant la Communaut conomique. Il est vrai que le traitement partiel de quelques uns des problmes poss ne saurait tre confondu avec lapproche globale ambitieuse affiche partir de 2006

C/ Les politiques totalement absentes du trait de Rome version 1957 sont nombreuses. Elles tmoignent du fait que les Etats membres ne sont pas prts pour dvelopper une action commune ponctuelle ou une vision plus globalise, mme rduite lexpression minimaliste dune action de coordination et de simple appui de la Communaut. Echappent ainsi la Comptence communautaire sous langle vertical dune politique dfinie de manire sectorielle des champs importants, comme lconomie et la monnaie, lducation et le formation, lenvironnement, la sant, la justice, la culture etc. La Communaut comme nimporte quelle organisation internationale reste soumise au principe de spcialit. Elle na pas la comptence de sa comptence. Elle reste dpendante de lattribution des comptences que veulent bien lui consentir les Etats membres et qui conditionne la cration de nouvelles politiques ou la rforme de celles dj existantes. Nanmoins on ne saurait oublier que paralllement lattribution des comptences dfinie de manire verticale cration des grandes par la

politiques communautaires, il existe les comptences que la

Communaut peut exercer au titre du march intrieur.


On remarquera nanmoins que les grandes lignes dune vritable politique commune de lnergie englobant toutes les problmatiques qui lui sont inhrentes (achvement du march intrieur, scurit de lapprovisionnement, diversification des sources dnergie notamment au profit des nergies renouvelables, relations extrieures) ont t dresses ds 2006 par la Commission dan son livre vert (COM/2006/105) en date du8 mars 2006
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10 Plusieurs exemples tmoignent de la dimension attrape tout du march intrieur et de ses principes de libre circulation et de libre concurrence qui permet la Communaut de se saisir de questions relevant dun champ dactivit sectoriel qui lui est apparemment interdit si lon se place sous langle vertical des politiques. Ainsi labsence de politique de la sant avant le trait de Maastricht na pas empch la Communaut de se saisir de la libre circulation des mdicaments, de la surveillance des grandes firmes pharmaceutiques au regard des rgles de la libre concurrence, de lharmonisation des diplmes des professions mdicales et paramdicales dans le cadre de la libert dtablissement. De mme labsence de politique de lducation et de la formation na pas non plus empch la Communaut de contrler, sous langle de linterdiction des discriminations lencontre les travailleurs et de leurs familles, des rglementations nationales susceptibles de limiter laccs des enfants non nationaux lcole15. Enfin labsence de politique commune de la dfense na pas empch la Cour de Luxembourg de juger quune rglementation nationale autorisant la prise en compte du service national dans lanciennet de lentreprise ne saurait tre limite au service national effectu au profit du seul Etat membre (donc des ressortissants de lEtat) dans le cadre duquel a t tabli la dite rglementation. Une telle limitation des bnficiaires de ce dispositif constituerait une violation de la libre circulation des travailleurs16

3 La notion de politique dfinie dun point de vue matriel En ralit lextraordinaire diversit des politiques interdit toute dfinition partir dun critre unique. Il convient alors de se fonder sur la technique du faisceau dindices en recourant pour une mme politique plusieurs critres fonds sur le contenu mme de la politique. Seule en effet la combinaison de plusieurs critres matriels permet alors dapprocher au plus prs la
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Ainsi lorsque la lgislation nationale prvoit loctroi de bourses ou dallocations, les enfants du travailleur migrant y ont droit au mme titre que les enfants des travailleurs nationaux : cf. CJCE 3 juillet 1974, 9/74, Casagrande, Rec. P. 773 16 Cf. CJCE 15 octobre 1969, ,15/69, Ugliola, o la RFA a en vain soulev lincomptence de la Communaut et de la Cour lencontre dune disposition nationale relevant de sa dfense nationale

11 ralit de la politique analyse. La technique du faisceau dindices permet alors dapprhender toute nouvelle politique que lon dcouvre pour la premire fois, ce qui est fort utile au regard dun champ disciplinaire, le droit matriel des politiques, touch de plein fouet par la dynamique communautaire et la fivre rvisionniste qui le caractrise. Ce phnomne rend particulirement difficile une tude exhaustive de ces politiques et conduit ncessairement faire des choix (cf. choix oprs dans les parties I et II et limitant ltude certaines politiques les plus emblmatiques) Doivent ainsi systmatiquement analyss, la dimension march intrieur de la politique (A), son systme distributif de comptences (y compris la nature des comptences confrs la Communaut) (B), la place quelle accorde aux

fonctions de contrles (C), son processus dcisionnel (D) et enfin sa dimension financire (E)

A/ le critre de la dimension march intrieur de la politique permet dapprhender la contribution de la politique la cration du grand espace conomique unifi, c'est--dire libr de tout obstacle aux changes intracommunautaires mais aussi protg et dynamis, lorsque les rgles du commerce international lautorisent par des protections vis--vis du march mondial. Par ailleurs une autre trs importante contribution la ralisation du grand march unique passe par le pouvoir, reconnu ou non selon les cas, la Communaut de recourir lharmonisation des lgislations dans le cadre de la politique tudie. Ainsi la PAC possde t-elle une importante dimension march intrieur : les produits agricoles bnficient dune libre circulation des marchandises entendue au sens large17 ; les prlvements aux importations ont jou un rle important dans la mise en uvre de la prfrence communautaire ; les restitutions aux exportations ont permis de restaurer la

La jurisprudence de la CJCE a permis dcarter la thse dfendue par certains Etats de limiter le bnfice la libre circulation aux seuls produits relevant dune organisation commune de march (OCM). Ainsi la Cour a-telle confirm lapplication de la libre circulation lorganisation britannique du march de la pomme de terre (29 mars 1979,231/78, Commission c/ Royaume Uni, Rec. p. 1447) ou encore lorganisation franaise de la viande de mouton avant quune organisation commune nait t institue au niveau communautaire en 1980 (25 septembre 1979, Commission c/ France, Rec. P. 2729)

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12 comptitivit des produits agricoles communautaires sur le march mondial malgr des niveaux de prisx suprieurs ceux du march mondial. La politique des transports comporte galement une importante dimension march intrieur dans la mesure o elle est considre comme le support ncessaire de la mobilit des biens et des personnes : elle implique la suppression progressive des discriminations constitues par des prix et des conditions de transports (de marchandises et de trafic similaires) diffrents en raison du pays dorigine ou de destination. Elle contrle la compatibilit des aides publiques, qui sont frquentes dans ce secteur, avec les rgles de la libre concurrence. Elle sintresse la libre circulation des travailleurs comme la libert dtablissement ou encore des services. La Politique de lenvironnement, dont on avait du mal imaginer quelle puisse avoir un impact rel sur la cration de lespace conomique unifi libr de toute entrave aux changes, possde galement aujourdhui une dimension march intrieur : ainsi a-t-il rapidement t peru quune politique nationale fixant des normes leves et plus svres pouvait tre une manire trs hypocrite de contourner la libre circulation des marchandises et de reconstruire une forme de protectionnisme : ainsi les rglementations nationales des Etats sont elles souvent values laune de la mesure deffet quivalent interdite par les articles 28 30 du trait de Rome. De la mme manire la gestion des dchets, dont il a t confirm par la jurisprudence quils constituaient bien des marchandises au sens su trait de Rome possde t-elle une dimension march intrieur. Dautres politiques comme par exemple la politique rgionale restent au contraire assez loignes de la logique du march intrieur dans la mesure o lon ny retrouvera pas de dispositif libre circulation et o la dimension libre concurrence des aides publiques en faveur des rgions est traite en dehors de la politique mais bien plutt dans la politique de la concurrence

13 B/ le critre de la contribution de la politique au systme distributif de comptences. Toute politique implique une dfinition particulire des comptences et pouvoirs daction qui sont ceux de la Communaut pour raliser les objectifs qui lui sont assigns au titre de la dite politique. Il est donc particulirement important dvaluer la politique en fonction de la dlimitation de la comptence (qui pourra voluer au fur et mesure des rvisions du trait communautaire, mais aussi de sa nature, exclusive, partage ou simplement dappui (ellemme volutive). Rares sont les politiques qui impliquent des comptences exclusives (PAC, politique de la pche, politique commerciale, politique montaire). Encore faut-il aussi bien comprendre que toutes les comptences dans une politique ne sont pas forcment de mme nature : ainsi dans la politique de la pche seule la gestion des ressources halieutiques et par voie de consquence la dfinition des taux autoriss de capture (TAC) relve-t-elle de la comptence exclusive. Bien videmment la nature des comptences reconnues constitue un signe non ngligeable du type de politique, particulirement intgre ou au contraire significative dun affadissement de la logique supranationale (cf. supra p.3). De mme la rflexion sur la porte de la comptence et plus particulirement la question de savoir si la politique implique ou non une forte dimension normative doivent faire lobjet dun examen approfondie. Certaines politiques appellent simples lexercice de la part de la Communaut de de laction des Etats

fonctions dincitation, dencouragement, de coordination

membres et restent assez largement trangres la cration de normes contraignantes. Dans ces hypothse laction de la Communaut empruntera des voies diffrentes, information, concertation, ou encore soutiens financiers aux politiques nationales

C/ Le critre des fonctions de contrles. Toutes les politiques ne mobilisent avec la mme densit ces fonctions qui peuvent sexercer selon des modalits trs diffrentes. Il existe ainsi des pouvoirs de contrle priori reposant sur des mcanismes de notification

14 la Communaut et ou dautorisation pralables de la part de cette dernire. Les exemples les plus significatifs de ce type de contrle sont proposs par la politique de la concurrence. On citera en premier lieu le mcanisme de contrle des ententes drogatoires linterdiction

des ententes susceptibles daffecter la concurrence. Ainsi certaines ententes peuvent elles tre autorises sur la base de larticle 81.3 (ex art. 85.3) et la Commission disposait du pouvoir exclusif (jusquen 2003) dautoriser ces accords restrictifs de la concurrence considrs conformes aux drogations introduites par larticle 81.318. La Commission a t, grce ce systme dautorisation centralis impliquant de trs nombreuses dcisions

individuelles dexemption, directement lorigine dune vritable culture de la concurrence qui a considrablement servi lharmonisation du march. Les contrles priori, sur la base de la notification ou encore lautorisation pralable, constituent galement lessence mme de la surveillance communautaire de la compatibilit des aides publiques
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et des

concentrations20 avec la libre concurrence En outre la fonction de contrle peut sexercer postriori et aller jusqu la comptence non ngligeable de recourir des sanctions quil sagisse damendes assorties dastreintes ou de possibilits de recours devant la Cour de justice selon des modalits parfois simplifies21. Ainsi les fonctions de contrle touchant linterdiction des ententes illicites sont elles, lexception du mcanisme dexemption de larticle 83.1 dj voqu, pour lessentiel de nature rpressive. Si la Commission est le plus souvent linstance incontournable de lexercice de ces fonctions de contrle, il existe naturellement des modalits dorganisation dcentralise des contrles et
Cf. rglements 17/62 du 21. 02. 1962, 1216/1999 du 15. 06. 1999 Larticle 88.3 ex art. 93.3 met la charge de lEtat souhaitant modifier une aide ou crer une nouvelle aide une obligation de notification pralable trs svrement sanctionne : en effet toute aide non notifie est automatiquement illgale 20 Le contrle des concentrations non expressment prvu dans le trait de Rome a t introduit en 1989 par le rglement communautaire 4064/1989. Il vise vrifier que la concentration ne crera pas ou ne renforcera pas une position dominante : il repose sur une obligation de notification pralable et met la charge de la Commission une obligation de statuer dans des dlais courts 21 Mrite dtre cit ce titre la procdure de constatation du manquement ouvert la Commission et tout Etat intress par larticle 88.3 ex 93.3 en cas de non-conformit dune aide publique. Il sagit dune procdure drogatoire au droit commun du recours en manquement, la Commission tant dispense dmettre un avis motiv avant de saisir la Cour du manquement de lEtat membre
19 18

15 autres surveillances : ces dernires peuvent tre en premier lieu confies des agences comme cest le cas pour la politique de lenvironnement qui a t dote dune Agence europenne pour lenvironnement. Cette dernire est charge, sinon de fonctions de contrles, de missions dinformation et dassistance de la Commission et des autorits nationales pour llaboration et la mise en uvre de leurs actions relatives la protection de lenvironnement. Quant aux Etats membres ils sont parfois, sinon souvent, associs aux contrles y compris par la constitution de rseaux de surveillance. Ainsi la politique de la concurrence a-t-elle renonc son systme centralis de surveillance en remplaant en 200322 la comptence exclusive de la Commission par un rseau dautorits nationales. Le rseau europen de la Concurrence (REC) form par la Commission et les autorits nationales applique les rgles communautaires de la concurrence en attribuant les affaires sur la base de lautorit la mieux place Les modalits du contrle impliquent parfois les acteurs conomiques eux mme : on peut cet gard citer le contrle du respect des taux autoriss de capture dans la politique de la pche grce notamment au livre de bord communautaire tenu par les capitaines des navires de pche. Ainsi ces derniers ont-ils lobligation, dans ce livre de bord communautaire de faire figurer leurs prises sur la base de critres prcis (quantit, zone de pche, modalits et techniques de pche, etc.). Naturellement limportance quantitative et la densit qualitatives des fonctions de contrles dveloppes dans le cadre de chacune des politiques sont-elles de nature permettre une valuation plus prcise de la ralit de ces politiques

D/ le critre des processus dcisionnels applicables dans le champ dune politique est galement important pour en comprendre sa substance. Ce critre ne saurait tre abusivement rduit une opposition entre majorit et unanimit ou encore la constatation de lapplication

22

Cf. rglement 1/2003 du 04.01.2003

16 ou de la non application de la procdure de codcision. Lanalyse fouille dun processus dcisionnel savre beaucoup plus subtile au regard de la complexit des procdures de dcision (dont les spcialistes soulignent souvent quelles sont au nombre denviron 400). Il est en effet ncessaire de prendre en compte bien dautres lments du processus dcisionnel : le pouvoir dinitiative qui peut tre partag ou non ou encore lassociation ventuelle, selon des modalits trs diversifies, de certaines instances, comme par exemple le Comit conomique et social, le Comit des rgions, ou la BCE. Sagissant des modalits de lassociation du Parlement aux dcisions prises dans le cadre d une politique, elles obissent de multiples gradations : information, consultation simple, consultation avec avis conforme, approbation, procdure de coopration , de codcision. Lensemble des lments du processus dcisionnel mrite nen point douter un examen minutieux. Il tmoigne de la contribution particulire de la politique vise la sparation verticale des pouvoirs et lquilibre institutionnel entre le triangle Conseil/ Commission/ Parlement. De la mme manire le couple majorit/unanimit applicable au fonctionnement du Conseil ne saurait tre simplifi de manire caricaturale. Au-del de ces principes gnraux, force est de constater quil en existe de multiples dclinaisons23. Deux remarques simposent dans linvitation a faire du critre du processus dcisionnel un lment fondamental de lvaluation des politiques. La premire a trait la prudence quil convient dadopter dans sa mise en uvre dans la mesure o une politique ne saurait jamais tre rduite un seul processus dcisionnel : ce dernier peut en effet tre diffrent selon le type daction autoris dans le cadre de la dite politique. Par ailleurs le processus dcisionnel est un des lments les plus susceptibles dtre modifi loccasion de la rvision des traits. Ainsi nest-il pas rare dvaluer limpact dun trait de rvision sur les politiques par le nombre de basculements de lunanimit la majorit ou encore laune de la progression de la codcision. En tout tat de cause une tude srieuse du
A titre dillustration unique de ces multiples dclinaisons, on soulignera labstention constructive dveloppe par le trait dAmsterdam au profit de la PESC et visant ne pas assimiler labstention un vote ngatif dans une politique rgie par le principe gnral de lunanimit
23

17 droit matriel des politiques implique ncessairement une bonne maitrise de ces grandes problmatiques du droit institutionnel.

E/ le critre de la dimension financire de la politique et de sa prise en compte par le Budget communautaire ne doit pas tre nglig. Ainsi deux politiques, la PAC et la politique de cohsion conomique et sociale (nouvelle appellation depuis Maastricht de la politique rgionale) reprsentent elles seules aujourdhui environ 78% du budget communautaire. La PAC certaines poques a reprsent quelques 7O% du budget communautaire, ce qui a entretenu nombre de contestations puisquelle ne profitait qu environ 10% de la population active. Depuis le paquet Delors I 24 la dpense agricole est strictement encadre25, ce qui permis de la ramener quelques 42% contre 36% environ au profit de la cohsion conomique et sociale, qui apparait comme la grande gagnante du rquilibrage entre les dpenses opr partir de la mise en uvre de la programmation pluriannuelle qualifie de perspectives financires26. Il nen reste pas moins vrai que toutes les autres politiques internes reprsentent seulement environ 8% des dpenses communautaires. Quant aux politiques extrieures elles ne reprsentent quenviron 4,5% du Budget communautaire.27 La plupart des politiques interne qui ont une forte dimension oprationnelle impliquant de la part de la communaut des interventions financires sont ainsi dots de fonds dintervention auxquels sont confis la gestion de ces interventions financire : Fonds europen dorientation et de garantie agricole (FEOGA), Fonds europen de dveloppement rgional (FEDER),

Il sagit de la premire mise en uvre, pour la priode 1988-1992 du systme dencadrement et de programmation discipline des dpenses communautaire, fond sur laccord interinstitutionnel du 29 Juin 1988. De nouveaux accords interinstitutionnels (29 octobre 1993, 6 mai 1999) jalonnent dsormais cet exercice dit des perspectives financires 25 Cf. infra chapitre consacre la PAC 26 Cf. perspectives financires dites Paquet Delors I (1988-1992), Paquet Delors II (1993-1999), Agenda 2000 (2000-2006), perspectives financires (2007-2013) 27 Ce chiffre trs modeste doit cependant tre nuanc un double point de vue : le fonds europen de dveloppement (FED) qui finance laction de la Communaut au profit des pays en voie de dveloppement est un fonds dbudgtis qui napparait donc pas dans le budget ; quant aux dpenses de la PESD, elles sont pour lessentiel assumes par les Budgets nationaux des Etats membres

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18 Fonds de cohsion, Instrument financier dorientation de la pche (IFOP), Fonds social europen (FSE). Une analyse srieuse des politiques communautaires implique de suivre ladoption et la mise en uvre des perspectives financires qui sont loccasion de dbats trs intenses entre les Etats dans la mesure o elles impliquent les priorits politiques majeures quils entendent donner aux diffrentes politiques. Ces perspectives financires ne doivent pas tre confondues avec un exercice de programmation financire indicative : les plafonds de dpenses sont en effet contraignants. Il nen reste pas moins vrai que cet exercice doit galement tre distingu dun budget pluriannuel : en effet la procdure budgtaire communautaire relve toujours du principe dannualit, ladoption annuelle du budget reste toujours incontournable pour arrter le niveau effectif des dpenses pour chaque politique dans le respect des plafonnements fixs par les perspectives financires La mise en uvre de ces diffrents critres, tout en permettant dvaluer au plus prs la ralit de chacune des politiques, autorise en outre leur qualification partir de typologies dgages par la doctrine spcialise

4 les diffrentes typologies Aucune politique ne relvera dune seule typologie : nanmoins les qualifications, mme multiples, applicables chacune des politiques, apparait trs utile pour les situer et faciliter la comprhension immdiate de leur ralit

A/ la distinction entre une action et une politique revient signaler que toutes les actions communautaires ne sont pas pour autant assimilables une politique. Outre le critre formel (mais pas toujours fiable comme nous lavons signal propos de la politique sociale) de lintroduction dans le trait de Rome comme politique28, la qualification matrielle de
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Il est fondamental cet gard de se reporter systmatiquement au sommaire du trait de Rome dont la troisime partie, qualifie les politiques de la Communaut, propose une liste des dites politiques. Aprs lentre

19 politique nous conduit souligner la volont des Etats membres de dvelopper une vision globale dun secteur donn. Cette approche globale se traduit par une vision largie des objectifs, par un ensemble de pouvoirs daction normatifs et ou oprationnels, par la mise en place dinstances ad hoc charges dassister les institutions dans llaboration et la mise en uvre de la politique, et enfin par des procdures spcifiques sagissant de ladoption des dcisions. En dfinitive le concept de politique communautaire napparait pas trop diffrent de celui dit des grandes politiques publiques qui existent au niveau et des Etats et qui reposent sur des acteurs, des instruments, des procdures, et des financements ad hoc

B/ Politique originelle et politique non originelle. Il sagit de souligner que toutes les politiques ne figuraient pas dans la version 1957 du trait de Rome (cf. supra) et que celles qui y figuraient sont significatives dune conception particulire des enjeux, cette mme date, de lUnion conomique toujours plus troite entre les Etats (ncessit de ne pas laisser lAgriculture en dehors au regard de limportance de ce secteur conomique pour nombre dEtats fondateurs). Quant aux politiques non originelles qui surgissent au fur et mesure de lapprofondissement de lunion conomique, il est important de savoir les contextualiser tant par la date de leur cration que par le contexte qui y a prsid (cration de la politique rgionale comme contrepartie accorde au Royaume Uni, cration de lUnion conomique et montaire dans le contexte de la runification allemande etc..)

C/ Politique communautaire et Politique de lUnion. On rappellera pour mmoire que le rgime juridique de chacune de ces catgories trouve sa source dans deux traits diffrents : le trait de Rome sur la Communaut conomique europenne et le trait de Maastricht sur lUnion. La logique dominante de chacun de ces traits et des politiques quils rgissent nest

en vigueur du trait de Lisbonne, cest au sommaire du trait sur le fonctionnement de l UE (TFUE), quil conviendra de se reporter

20 pas la mme, mthode communautaire pour le premier, mthode intergouvernementale pour le second trait et ses deux piliers PESC et JAI.

D/ Politiques communes et politiques simplement communautaires . Il est important ici de signaler que le trait de Rome ne recourt pas dans tous les cas la qualification de politique commune plutt rserve aux politiques (agriculture, transports, commerce, pche, politique montaire depuis Maastricht, etc..) impliquant dimportants transferts de comptences, souvent (mais pas toujours) exclusives au profit de la Communaut dont laction se rvlera trs normative. Dautres politiques simplement communautaires (rgionale, culture, formation, industrie, recherche et dveloppement, environnement) tmoignent dune volont de ne pas laisser se dvelopper une action de la Communaut substitutive celle des Etats membres mais bien plutt complmentaire, de coordination et dappui.. On appellera nanmoins la prudence dans le maniement de cette typologie et ce pour plusieurs raisons. La premire tient labsence parfois de rigueur du systme communautaire lui mme dans lutilisation de cette typologie : en effet la Politique trangre et de scurit commune, fondamentalement intergouvernementale, ne saurait relever de la catgorie susvise. Enfin il convient de comprendre quune politique conue au dpart

comme simplement communautaire peut tre transforme en politique vritablement commune (cf. politique de lnergie). Telle est la loi de la dynamique des politiques communautaires

II UNE NOTION DE POLITIQUE COMMUNAUTAIRE ET DE L UNION ENRICHIE PAR LA DIFFERENCIATION

21 Le principe de diffrenciation implique que toutes les actions et politiques ne sont plus forcment constitutives de mmes droits et de mmes obligations pour tous les Etats. Cette ide visant abandonner le traitement uniforme de tous les Etats membres pour lui substituer des traitements diffrencis ntait pas totalement trangre aux premires annes de la mise en uvre du trait de Rome. En effet ce dernier proposait dj dans sa version 1957 la prise en compte de certaines spcificits des Etats membres. On peut citer titre dexemple larticle 227 (aujourdhui 299) qui rgit le statut, notamment vis--vis du march commun, des territoires non mtropolitains des Etats membres ou encore larticle 233 (aujourdhui 306) qui dtermine les principes de la compatibilit des unions rgionales du BENELUX avec le march commun. Cependant, avec lavnement des crises conomiques de la dcennie de 1970 et surtout llargissement de nouveaux Etats dont le niveau de vie tait infrieur la moyenne communautaire, le problme de la volont mais aussi de la capacit de tous les Etats assumer les obligations inhrentes au politique va se poser avec une acuit nouvelle .La multiplications des dbats et controverses sur la mthode de la diffrenciation sera lorigine des premires constructions doctrinales (1) Au-del de ce dbat doctrinal, il convient de retenir que le principe de diffrenciation peut tre dclin selon des techniques juridiques trs diversifies parmi lesquelles la coopration renforce constitue lexemple le plus souvent cit quoique non exclusif (2)

1 Enjeux

juridico-politiques

et premires tentatives de thorisation doctrinale de la

diffrenciation

A/ les enjeux de la mise en uvre de la diffrenciation sont nombreux qui ont t mis en lumire par la doctrine du droit communautaire

22 - la diffrenciation simple modalit de rsolution de problmes conjoncturels ou mode dorganisation permanent et authentique du systme communautaire et de lunion ? Lune des modalits possibles de la diffrenciation et qui a souvent t utilise est celle des priodes transitoires qui sont consenties ou imposes aux nouveaux adhrents pour leur permettre une entre en douceur dans le systme et attnuer le choc que constituerait lapplication immdiate de lensemble des obligations communautaires. Si les 6 Etats fondateurs staient donns 12 ans pour la mise en uvre de la libre circulation des marchandises impliquant la suppression de leurs droits de douanes et de leurs restrictions quantitatives, on comprend mieux quils aient, en slargissant de nouveaux Etats, accept de donner ces derniers certains dlais pour se conformer de telles obligations. Dans

dautres hypothses ce sont les Etas membres qui sont eux mme demandeurs de tels rgimes drogatoires appliqus titre provisoire au nouvel entrant29. Ainsi chaque trait dadhsion doit il tre systmatiquement analys laune des rgimes de diffrenciation quil met en place dans le cadre de priodes transitoires. Cette diffrenciation ne saurait tre confondue avec dautres qui ne sont pas limits dans le temps et qui prsentent un caractre permanent (mais qui reste nanmoins rversible en laissant ouverte la possibilit de lEtat en situation de drogation de rejoindre un jour le rgime de droit commun). De telles situations sont autrement plus riches de consquences. Elles se traduisent en effet par des effets dordre institutionnel diversifis dont la plus courante est la non participation de lEtat en situation drogatoire au pouvoir de dcision du Conseil, chaque fois que ce dernier traite des questions relevant de la politique concerne par le rgime de diffrenciation. Il existe de trs nombreux exemples : non participation du Royaume uni et du Danemark qui ont obtenu lors du trait de Maastricht un rgime drogatoire pour lUnion conomique et montaire nombre de

Un des exemples les plus pertinent de cette diffrenciation impose peut tre trouv dans ladhsion de l Espagne dont la flotte de pche particulirement importante prsentait le risque de dstabiliser la toute nouvelle politique commune de la pche. Il tait ainsi prvu dans le trait dadhsion que l Espagne nmargerait comme membre plein de lEurope bleue qu partir de 2003

29

23 dcisions prises dans le cadre de lUEM, non participation du Danemark aux dcisions de la PESC ayant des implications militaires suite au rgime drogatoire qui lui a t accord par le Conseil europen d Edimbourg aprs lchec du rfrendum de ratification du trait de Maastricht, non participation aux dcisions (alors quils participent aux dlibrations) des Etats non membres dune coopration renforce, mcanisme introduit par le trait dAmsterdam (cf infra). On constate ainsi que les consquences structurelles de chaque diffrenciation sur le fonctionnement des institutions ne sont pas anodines et alimentent souvent lopposition ce type de mcanisme que daucuns voudraient limiter des amnagements purement conjoncturels. Les consquences durables dordre structurel font en effet surgir nombre de questions : comment conjuguer ces diffrences avec les principes dgalit entre les Etats, dunit et de solidarit qui constituent le socle de la construction communautaire. Les Etats des groupes pionniers ne seraient-ils pas fonds revendiquer un statut privilgi au regard des obligations plus lourdes quils assument30. Lunit dans la diversit qui prside au fonctionnement du systme conservera- t-elle longtemps sa crdibilit si le systme daction global communautaire inhrent aux grandes politiques communautaires venait clater en autant de rseaux multilatraux quil ya dEtats et de politiques. Cest le thme souvent voqu de la diffrenciation dstructurante 31 La diffrenciation rponse au syndrome de Schengen ? A lvidence la flexibilit offerte par les diffrentes techniques juridiques constituent un lment de rponse ce quil est courant de qualifier de syndrome de Schengen savoir la tentation des Etats soucieux davancer plus vite dans lintgration de raliser leur projet spcifique (en

loccurrence pour le systme Schengen une suppression totale des contrles aux frontires et

A quand par exemple lmergence dun Conseil de scurit version communautaire au profit des 4 Etats qui assument eux seuls 80% des moyens militaires mis la disposition de la PESD 31 Cf. la contribution du professeur Burgorgue Larsen lacadmie dt 2001 du centre dexcellence J Monnet de Grenoble : http://cejm.upmf-grenoble.fr

30

24 une premire bauche de coopration entre les police pour les cinq Etats concerns32 ) en dehors du systme communautaire. De telles initiatives font lvidence peser un risque de dilution de lacquis communautaire, le systme communautaire se trouvant court-circuit pour llaboration et la mise en uvre dune coopration majeure. On comprend alors le phnomne de fascination/ rpulsion qualifi de syndrome Schengen : le systme

communautaire parce quil est proccup dempcher que ne se dveloppent en dehors de lui des cooprations particulires tente de les rcuprer son profit : cependant il est paralllement soucieux, dans sa crainte de voir ces cooprations particulire remettre en question les acquis communautaires, de multiplier les prcautions (cf. la coopration renforce infra 2) afin d en rduire la porte.

B/ premire bauches de thorisation de la diffrenciation par la doctrine spcialise La doctrine sest passionne pour lanalyse du phnomne auquel elle rserve une terminologie particulirement diversifie (flexibilit, diffrenciation, noyau dur, groupe pionnier), dont certaines sont officialiss par les traits eux-mmes au regard de mcanismes juridiques bien prcis ( les cooprations renforces des articles 27 A 27 D, 40 et 43 45 du TUE et 11 du TCE ; les cooprations plus troites de la PESC de larticle 17.4, et bientt les cooprations structures permanentes de larticle 46 TUE aprs lentre en vigueur du trait de Lisbonne) Peuvent ainsi tre dgages des typologies utiles pour une meilleure

comprhension du phnomne de la diffrenciation sans quaucune dentre elles ne puisse pour autant rsumer elle seule une situation donne - Diffrenciation interne au systme communautaire et externe au systme

communautaire. Il sagit ici de mettre en exergue que la constitution des groupes pionniers au profit dune coopration qui leur est propre peut tre ralise sur la base daccords de droit
Cest par des accords de droit international classique signs en 1985 et 1990 et entrs en vigueur en 1995 que lAllemagne, la France et les trois Etats du Benelux ont dvelopp cette coopration particulire qui sera absorbe par le systme communautaire loccasion du Trait d Amsterdam
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25 international qui ne doivent rien au systme communautaire (les accords de Schengen), mme si celui-ci en mentionne parfois lexistence ou encore la possibilit dy recourir (larticle 17. 4 du TUE)33 - Diffrenciation et gomtrie variable renvoient lide que la diffrenciation porte sur les objectifs qui ne sont pas unanimement partags par tous les Etats dont certains se mettent part en ne participant pas la politique et aux actions quelle envisage. Cette mise part peut-tre, soit subie lorsque la non participation dcoule dune incapacit assumer les obligations inhrentes la politique envisage, soit lexpression dune volont politique affirme de ne pas se lier. Dans ce dernier cas on utilisera galement le terme dEurope la carte pour mettre en exergue ce phnomne selon lequel lEtat dispose sa guise les politiques auxquelles il veut bien participer. Relvent lvidence de cette situation, la non participation du Royaume uni lEURO, la politique sociale entre le trait de Maastricht et celui dAmsterdam, lespace Schengen. Techniquement parlant les situations particulires sont mises en uvre par des clauses ou mcanismes dits dopting out qui comme leur nom lindiquent permettent dexclure lapplication dun dispositif tel ou tel Etat membre. Le dernier en date qui a fait lobjet de multiples commentaires est celui que le trait de Lisbonne accorde au Royaume Uni et la Pologne relativement la charte des droits fondamentaux34. En revanche tout dispositif autorisant expressment la constitution de groupes pionniers ou de cooprations particulires sera qualifi dopting in Enfin il nest pas rare de voir introduites dans lanalyse de la gomtrie variable diffrentes distinctions pour mieux affiner la prsentation du phnomne. On pourra parler de gomtrie variable rglemente et dans dautres cas de gomtrie variable ouverte . Il sagit dans le premier cas de signaler

Cet article qui intresse la PESD renvoie lexistence daccords bilatraux ou multilatraux dans le cadre de lUEO ou de lAlliance Atlantique. Cest sur la base de ce type daccord quont t cres certaines forces multilatrales comme, lEUROFOR, lEUROMARFOR ou encore la gendarmerie europenne 34 Cf. Protocole sur lapplication de la Charte des droits fondamentaux dont larticle1.2 prcisant que la charte ne cre pas de droits justiciables sauf dans la mesure ou la Pologne et le Royaume Uni a prvu de tels droits dans leur lgislation nationale

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26 que le trait en organisant et encadrant de manire trs stricte la diffrenciation des la marge de manuvre des Etats dans une situation trs

politiques rduit dautant

vrouille par le systme communautaire (lexemple type tant la coopration renforce). Dans le second cas le trait, en se limitant offrir de simples opportunits que les Etats sont libres ou non de mobiliser, leur laisse une beaucoup plus grande marge de manuvre (lexemple type tant les cooprations plus troites de la PESC). -Diffrenciation et Europe plusieurs vitesses. Dans cette hypothse laccent est mis sur la dimension temporelle de la diffrenciation qui en revanche ne porte pas les objectifs de la politique. Ces derniers sont en effet partags par tous les Etats. Simplement tous ne sont pas en mesure dassumer selon le mme rythme la ralisation des obligations inhrentes laction ou la politique. Les rgimes transitoires concds ou imposs certains Etats notamment loccasion de ladhsion sont lexemple le plus significatif de ce type de diffrenciation auquel est confre une mission propdeutique et dinitiation : savoir permettre un Etat dassumer progressivement le choc de la reprise de lacquis communautaire - Diffrenciation offensive et diffrenciation dfensive est une typologie fonde sur les finalits associes la diffrenciation. Cette dernire sera qualifie doffensive lorsquelle poursuit un objectif dintgration renforce en permettant aux Etats dsireux mais aussi capables de dvelopper de nouvelles actions ou politiques de le faire (thme rcurrent des locomotives , de lavant-garde , des pionniers ). On retrouve ici la proccupation de garantir que, grce la diffrenciation, la construction communautaire ne soit pas tire par le bas au rythme et la mesure des Etats les moins dsireux ou les moins capables davancer ou de progresser. On parlera de diffrenciation dfensive pour qualifier lensemble des mcanismes qui cherchent se protger davances quils ne partagent pas -Diffrenciation structurante et diffrenciation dstructurante est une distinction

27 qui est assez proche de la prcdente et qui sappuie sur un jugement de valeurs face lobjectif gnral qui est celui de lapprofondissement de lintgration. Sera qualifi de structurant tout mcanisme de diffrenciation conu pour favoriser la dynamique de lintgration en permettant aux Etats qui souhaitent aller plus vite et plus loin de le faire. En revanche tout mcanisme permettant aux Etats de se dmarquer, de refuser de sassocier aux nouvelles politiques sera qualifi de diffrenciation dstructurante.

2 une illustration particulire

(mais non exclusive) des techniques juridiques de la

diffrenciation : les cooprations renforces La coopration renforce est un mcanisme juridique, parmi de nombreux autres mettant en uvre le principe de diffrenciation, introduit par la trait dAmsterdam (A). Si lon en parle autant (parfois de manire exagre35), cest que ce mcanisme intresse pour la premire fois, quelques exceptions prs, lensemble des politiques communautaire et de lUnion. A ce titre la coopration renforce revt une tout autre ampleur que les autres mcanismes de diffrenciation, rduits telle ou telle action ou politique bien prcise. Depuis son

introduction dans le droit primaire par le Trait d Amsterdam la coopration renforce a connu de nombreuses modifications de son rgime juridique, par le trait de Nice (B), mais aussi par le trait tablissant la Constitution et le Trait de Lisbonne (C)

A/ La coopration renforce introduite dans le trait dAmsterdam est une invitation faite aux Etats de rintroduire leurs cooprations particulire au sein du systme communautaire. Elle peut tre analyse comme une raction de la Communaut vis--vis des pratiques Schengen qui avaient vu les Etats raliser ces dites cooprations en dehors. Il sagit de mobiliser les institutions au service des progrs de lintgration souhaits par les groupes
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On doit en effet souligner que, si la cadre juridique trs prcis introduit dans les traits existe bien, il na ce jour jamais t utilis sans doute au regard de lextrme complexit des mcanismes au demeurant trs significative du syndrome attraction / rpulsion dvelopp par le systme communautaire (cf.supra)

28 pionniers. Le trait dAmsterdam nentend pas pour autant interdire aux Etats des pratiques Schengen ou gomtries variables externes. Larticle 43 TUE prcisent en effet que les Etats peuvent recourir aux institutions procdures et mcanismes institues pour linstauration de leur coopration plus troite. Ces derniers peuvent lvidence le faire dans lhypothse o la coopration plus troite est trangre au champ des comptences communautaires. En

revanche sagissant dune coopration renforce tablie dans ce champ, les Etats ne peuvent pas recourir des pratiques Schengen sans remettre en cause le systme distributif de

comptence et les comptences quils ont attribues la Communaut. Un examen plus approfondi du dispositif de la coopration renforce tablie par le trait dAmsterdam montre quil convient de distinguer entre dune part ltablissement de principes gnraux applicables lensemble des cooprations renforces (1/) et dautre part des rgles

particulires propres soit aux cooprations renforce de lUnion, soit aux cooprations renforces de la Communaut (2/). Les premires sont rechercher dans le trait sur lUnion les secondes dans le trait de Rome relatif la Communaut 1/Le trait sur lUnion (TUE) pose, par ses articles 43 45, les principes gnraux applicables nimporte quelle coopration renforce. Ils se traduisent pour lessentiel par les conditions (cf. article 43 TUE) (a) qui sont exiges pour leur mise en

uvre et par les consquences institutionnelles de cette dernire (articles 44 et 45 TUE). a) -Les conditions exiges pour la mise en uvre dune coopration renforce concernent aussi bien les Etats membres que certaines exigences de fond. Ainsi larticle 43.1.d prcise t-il quune coopration renforce doit concerner une majorit dEtats membres (soit au moment du trait DAmsterdam 8 Etats sur les 15 que compte lUnion. Il sagit dinterdire toute initiative bilatrale (couple franco-allemand ?), trilatrale ou de ce que lon pourrait craindre comme un directoire infrieur la majorit des Etats membres. Il est bien prcis (article 43.2)que les Etats concerns appliquent les actes et dcisions pris

29 pour la mise en uvre de la coopration renforce laquelle ils participent. Ces actes obissent la mme typologie que celle des actes (de lUnion ou de la Communaut) pris dans le mme champ et se voient appliquer le mme contrle juridictionnel36 . b) Les conditions de fond numres dans larticle 43 tmoignent du souci de protger la construction communautaire qui repose la fois sur la mthode intgre et sur la coopration. -larticle 43.1.a implique une utilisation positive de la coopration renforce. Les Etats ne sauraient lemployer lencontre des finalits de lUnion et de ses intrts. Il sagit ici de rappeler fermement que la coopration renforce nest pas destine dmanteler l unit et la solidarit de l Union par une multiplication daccords partiels - larticle 43.1.b, en exigeant que la coopration renforce respecte le cadre institutionnel unique, interdit la rgression que constituerait le recours des formules comme celle qui a prsid la cration en 1970 de la coopration politique europenne ( CPE). Ceete dernire en effet sest construite en dehors du systme communautaire (logique dite de la filire spcialise impliquant, structures, instruments et mcanismes ad hoc)37 - larticle 43.1.c pose la condition dite clause du dernier ressort

laquelle les travaux ultrieurs de rvision porteront une attention tout fait particulire au regard des difficults inhrentes sa mise en uvre. Il sagit de lide selon laquelle la coopration renforce doit demeurer une lexception et laction commune tous les Etats membres la rgle.. En exigeant que la coopration renforce ne soit utilise quen dernier ressort, lorsque les objectifs des dits traits ne pourront pas tre atteint en appliquant les procdures pertinentes qui y sont prvues , Le trait dAmsterdam implique quil faut dabord puiser toutes les voies de laction ou politique commune tous les Etats avant

Ainsi le juge communautaire nest il pas hors champ de la coopration renforce et pourra tre saisie soit de la lgalit du dclenchement dune coopration renforce soit de la lgalit dun acte driv pris dans son cadre 37 Cf. infra, partie II, chapitre introductif sur les politiques extrieures

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30 denvisager le recours au groupe pionnier auquel il reviendra dapporter la preuve que laction commune est bien dfinitivement bloque. - larticle 43.1 e rappelle que la coopration renforce ne doit pas affecter ni lacquis communautaire, ni les mesures prises au titre des dispositions prises au titre des dits traits. Cela implique dans ce cas lacquis des piliers intergouvernementaux si une

coopration renforc venait se dvelopper dans leur cadre38. Nombre de commentaires ont accompagn cette condition, les uns pour faire valoir les difficults de sa mise en uvre eu gard au flou juridique qui pse sur le concept dacquis communautaire, les autres pour faire valoir quune coopration renforce remettant en cause lacquis communautaire constituerait une simple hypothse dcole. Il faudrait en effet que 8 Etats membres puissent sassurer de la complicit de la Commission 39 pour remettre en cause un acquis communautaire via une coopration renforce -b) les consquences institutionnelles de linstauration dune coopration renforce sont rappeles larticle 44 TUE qui prcisent deux lments importants : les actes et dcisions de mise en uvre dune telle coopration relvent du pouvoir de dcision du Conseil : si tous les Etats membres participent aux dlibrations, seuls ceux dentre eux qui participent la coopration prennent par ladoption des dcisions, la majorit qualifie tant redfinie en fonction des dits Etats participant ; par ailleurs le trait prcise le rgime des dpenses ( la charge des Etats participants) et pose le principe de linformation rgulire du Parlement sur lvolution de la coopration renforce. Ce processus dcisionnel applicable au droit driv relatif la mise en uvre dune coopration renforce dj cre doit absolument tre distingu de celui applicable la cration de la coopration

Il est important ici de rappeler que le Trait d Amsterdam nautorise pas le recours la coopration renforce pour la PESC, situation qui sera modifie par le trait de Nice. 39 Cf, infra le garde fou procdural que constitue la ncessit dobtenir de la Commission non seulement son ralliement au projet mais aussi une proposition quelle a seule vocation transmettre au Conseil, conformement aux regles du trait de Rome

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31 renforc. Cette hypothse est en effet rgie par les articles 40.2. 2 (pour les cooprations renforces de la JAI) et 11.2 2 (pour les cooprations renforces communautaires)40

2/ les traits de Rome (TCE) et de Maastricht (TUE) tablissent des rgles particulires propres aux cooprations renforces de la Communaut (a) et de lUnion (b) qui viennent se surajouter aux principes gnraux caractre gnral a) larticle 11 (nouveau avec la rvision de Amsterdam) du TCE nonce des conditions de fond et de procdure qui sont propres aux cooprations renforces tablies dans le champ communautaire -Les conditions de fond opposables aux cooprations renforces dveloppes dans le champ communautaire sont au nombre de cinq et cumulatives. Elles viennent se surajouter aux conditions de fond caractre gnral et opposables lensemble des cooprations renforces, communautaires et de lUnion prcises par larticle 43 TUE (cf. supra p. 28). Sans pouvoir en faire une prsentation exhaustive, il convient nanmoins de retenir les conditions les plus importantes. En premier lieu il est interdit de dvelopper une coopration renforce dans un champ communautaire o la nature de la comptence exerce par la Communaut est exclusive (art. 11.1.a TCE). En second lieu les cooprations renforces ne peuvent pas avoir trait la citoyennet de lUnion et ne peuvent pas faire de discrimination entre les citoyens de lUnion (art. 11. 1. c). Au-del du rappel que le principe de non discrimination constitue la pierre angulaire du march commun et de la libre circulation, cette disposition spcifique a pour premire consquence dentrainer que toute modification des traits relative la citoyennet et la non discrimination ne peut tre le fait que dune action commune engageant tous les Etats membres. Enfin larticle 11.1.d prcise

Cf. infra page 31 et note 41 pour une analyse dtaille de ce processus dcisionnel, qui une toute petite exception prs, est le mme : en effet la seule vritable diffrence porte sur linstance dappel en cas dinvocation par un Etat membre de la dfense dun intrt national majeur, le Conseil europen pour la JAI, le Conseil runi au niveau des chefs dEtat et de gouvernement pour la CE

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32 que la coopration renforce reste dans les limites des comptences confres la Communaut. Dit autrement il est interdit par une coopration renforce de modifier le systme distributif des comptences pos par le trait de Rome. Si certains Etats jugent insuffisantes les dispositions du trait touchant aux comptences communautaires ils nont pas dautres voies que la rvision des traits qui ncessite lunanimit des Etats membres. La flexibilit autorise par la coopration renforce trouve une limite dans la rigidit de la Constitution communautaire dont le systme distributif des comptences fait naturellement partie. - les conditions de procdure pour la mise en uvre dune coopration renforce dans le champ communautaire se dduisent pour lessentiel du mode de fonctionnement gnral applicable la Communaut, distinct de celui applicable lUnion (cf. infra.b). Ainsi la cration dune coopration renforce implique t-elle une proposition de la Commission qui ne saurait tre dessaisie du monopole de linitiative que lui confre la trait de Rome. Ainsi les Etats du groupe pionnier doivent ils saisir la Commission de leur projet, seule cette dernire tant comptente41 pour proposer une coopration renforce Le Parlement est consult sur le projet de coopration renforce42. Le Conseil a le pouvoir de dcision qui seul peut autoriser la cration de la coopration renforce. Dans cette hypothse est applique la majorit qualifie (art.11.2 TCE) avec cependant un dispositif qui a t trs contest par la doctrine qui y a vu juste titre une sorte de constitutionnalisation des dispositifs des compromis de Luxembourg et de Ioannina43

La Commission dispose en la matire du pouvoir discrtionnaire de donner suite ou non linitiative des Etats du groupe pionnier et selon les modalits quelle fera figurer dans sa proposition. Larticle 11.2 3 est trs explicite sur ce point : la Commission peut soumettre une proposition en ce sens au Conseil. Si elle ne soumet pas de proposition elle en communique les raisons aux Etats membres concerns. 42 Il sagit dune bien consultation et non pas dune simple information comme dans le champ de la coopration renforce propre lUnion (JAI). Cette consultation simple sera ultrieurement renforce par les Traits suivants de Nice et de Lisbonne 43 Cf. plus particulirement larticle 11.2 2. Si en effet un Etat membre invoque des raisons de politique nationale importante pour sopposer ladoption de la dcision de crer une coopration renforce, il nest pas procd au vote. Le conseil la Majorit qualifie saisit le Conseil runi au niveau des chefs dEtat et de gouvernement en vue dune dcision qui sera prise lunanimit

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33 b) le Trait de Maastricht pose le rgime juridique propre aux cooprations renforce tablies dans le champ des comptences de lUnion. Il exclut lapplication de la coopration renforce dans le domaine de la PESC qui se voit proposer un autre rgime juridique, labstention constructive souvent prsente comme le substitut PESC la coopration renforce. Ainsi cette dernire est elle autorise seulement dans le domaine du troisime pilier (JAI) et son rgime juridique, prcis larticle 40 TUE contient-il des procdures spcifiques qui sexpliquent par le mode de fonctionnement de lUE trs diffrent de celui de la Communaut. La demande dautorisation est prsente par les Etats et non pas par la Commission qui est saisie seulement pour avis. Quant au Parlement il nest pas nest pas stricto sensu consult et se voit simplement transmettre pour information la demande dautorisation de coopration renforce.

B/ Les apports du trait de Nice la coopration renforce sinscrivent dans une philosophie gnrale qui est celle de lassouplissement des conditions poses la coopration renforce pour tenir compte de deux sortes de critiques gnralement opposes au dispositif mis en place par le trait dAmsterdam. Les premires ont trait aux consquences inhrentes aux conditions de fond : beaucoup trop svres, elles ont empch tout recours la coopration renforce puisquaucune dentre elles na pu tre mise en uvre44. Les secondes concernent le quasi droit de veto confr nimporte quel Etat du fait de la constitutionnalisation des compromis de Luxembourg et de Ioannina dj voque. Le trait de Nice, en rvisant le trait sur lUnion comme le trait de Rome propose des innovations touchant aux dispositions communes (1/), aux cooprations renforces de lUnion (2/) mais aussi communautaires (3/). Enfin il revient sur le processus dcisionnel applicable la cration des cooprations renforces (4/)

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Ce qui est toujours le cas lheure actuelle

34 1/ Dans un souci dassouplir le recours aux cooprations renforces et ce quelque soit le champ de leur mise en uvre, le trait sur lUnion remplace lexigence dune majorit dEtats membre (figurant larticle 43.d TUE version Amsterdam) par celle de Huit Etats membres (cf. art. 43.g TUE version Nice). Point nest besoin ici de souligner que le chiffre qui est en dfinitive le mme (la majorit des Etats au moment du trait dAmsterdam tant de huit Etats sur 15) est beaucoup plus ouvert dans une Union aujourdhui 27 Etats membres o il suffit de trouver un tiers d Etats intresss pour dclencher une coopration renforce 2/ Le trait de Nice revient sur lexception PESC en autorisant dsormais le recours aux cooprations renforces dans le second pilier. Il est impossible de donner une analyse exhaustive de son rgime juridique45 et on en limitera la rflexion sur limpact de ce rgime trois remarques. En premier lieu la coopration renforce dans le domaine de la PESC est, rationae materiae, limite : elle reste en effet interdite pour questions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la dfense, c'est--dire la Politique europenne de dfense et de scurit (PESD) qui constitue une composante de la PESC (cf. article 27 B). En second lieu la coopration renforce ne peut porter que sur la mise en uvre dune action commune, ce qui parait interdire son utilisation pour ladoption dune action commune. On retrouve ici une distinction, qui nest hlas pas explicite dans le trait, entre laction commune cadre et laction commune de mise en uvre dune action cadre. Enfin ladoption dune coopration structure dans le champ de la PESC obit un processus dcisionnel qui lui est propre et qui sinscrit dans la continuit de celui applicable gnralement la PESC. Ainsi, et contrairement ce qui a t parfois crit, le Conseil se prononce la majorit qualifie 46 et ce pour la bonne raison que le trait nautorise

Cf. les articles 27.A 27.E TUE Larticle 27C TUE opre un renvoi explicite larticle 23.2 TUE 2 et 3, lesquels concernent dans le domaine de la PESC lapplication exceptionnelle de la majorit qualifie et sa contrepartie savoir la possibilit offerte
46

45

35 le recours la coopration renforce que pour une action commune dexcution , ellemme rgie par la majorit qualifie. Quant la comptence davis de la Commission elle est plus prcise que celle prvue dans le cadre des cooprations renforces du 3ime pilier. Il est ainsi expressment prvu que lavis doit porter notamment sur la cohrence de la coopration renforce envisage avec les politiques de lUE. Ce dispositif particulier est justifi par la comptence particulire qui est celle de la Commission, au titre de larticle 3 TUE, de veiller la cohrence de lensemble de laction extrieure de lUnion. 3/Le trait de Nice introduit une innovation pour les cooprations renforces de la Communaut rgies par le trait de Rome et qui touche pour lessentiel lassociation du Parlement aux procdures. Si la coopration renforce concerne en effet un domaine rgi par la codcision, le Parlement est alors consult sur la base de lavis conforme et non pas de lavis simple. Ce dernier dtient ainsi un verrou susceptible de bloquer lautorisation dune coopration renforce (cf.art.11.2 TCE rvis). 4/ le Trait de Nice propose enfin une modification du processus dcisionnel applicable la coopration renforce et qui concerne cette fameuse constitutionnalisation des compromis de Luxembourg et de Ioannina tant dcris par la doctrine. Dsormais il ne sera plus possible pour un Etat de bnficier dune sorte de droit de veto sur le dclenchement dune coopration renforce. En effet dans lhypothse o lun dentre eux viendrait invoquer devant le Conseil un intrt national, le Conseil europen qui devrait tre saisi de cette invocation pourra statuer la majorit et non plus lunanimit.

C/ les apports du trait de Lisbonne la coopration renforce ne sont pas non plus ngligeables. Elles intressent en premier lieu une lgre modification du nombre exig dEtats participants pour ladoption dune coopration renforce, et qui est port, par

un Etat minoritaire de bloquer lapplication de la majorit qualifie pour des raisons de politique nationale importantes

36 larticle 20 TUE47 de 8 9. Sans prtendre une analyse exhaustive du nouveau dispositif, on peut rsumer lessentiel des apports nouveaux, aux modifications du processus dcisionnel du Conseil (1/) un renforcement des pouvoirs du Parlement (2/), aux innovations relatives la PESC (3/) et la coopration judiciaire dans le domaine pnal (4/) 1/ Le trait de Lisbonne entrine, dans le rgime gnral de la coopration renforce, la disparition de la clause dvocation au Conseil europen . On sait que cette dernire permettait un Etat minoritaire dempcher ladoption de la dcision de crer une coopration renforce, rgie pourtant par le principe de la majorit qualifie. A cet empchement cre par le trait de Lisbonne, le trait de Nice avait substitu un simple mcanisme de suspension (Le Conseil europen saisi pouvant trancher la majorit qualifie). Cest ce dispositif qui disparait purement et simplement , ce qui ne signifie pas pour autant une application gnrale de la majorit du fait du retour lunanimit pos dans le domaine de la PESC (cf. infra 3/) 2/ on sait que lavis conforme du Parlement nest requis dans le droit positif actuel que dans lhypothse bien particulire ou la coopration envisage sinscrit dans un domaine rgi par la codcision. Avec lentre en vigueur du trait de Lisbonne, lavis conforme du Parlement sera exige48 quel que soit le domaine dans lequel est envisage la coopration renforce. Si le nouveau dispositif sduit par sa volont de renforcer le rle du Parlement, on peut se demander sil ne rendra pas plus difficile le recours la coopration renforce. Le Parlement pourra tre tent, du fait de son impossibilit modifier le contenu de la coopration49, se rsoudre empcher sa cration

On rappellera pour mmoire que par le trait de Lisbonne les Etats ont renonc au texte unique du trait tablissant la Constitution pour lui substituer deux traits : le traite sur lUnion (ou TUE) , texte court de 55 articles reprenant lessentiel du cadrage matriellement constitutionnel de l Union et le trait sur le fonctionnement de l Union (ou TFUE), texte beaucoup plus dense et prcis de 358 articles, construit partir dimportantes modifications de lancien trait de Rome sur la Communaut (TCE), dont il faut rappeler quelle disparait du fait de son absorption par l Union 48 Cf. article 329. 1 TFUE 49 Seule en effet la codcision confre le pouvoir damendement au Parlement alors que lavis conforme ne le permet pas, le Parlement tant dans cette hypothse rduit au seul choix, autoriser ou interdire

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37 3/ les cooprations renforces connaissent dans le domaine de la PESC des innovations non ngligeables. Elles concernent en premier lieu le processus dcisionnel qui lui est applicable et en second lieu lirruption de cooprations renforces particulires propres la PESC - sagissant du processus dcisionnel applicable aux cooprations

renforces dans le domaine de la PESC le retour lunanimit pos par larticle 329.2 TFUE constitue une certaine contrepartie de lextension des cooprations renforces qui ne sont plus limites aux seules actions communes dexcution (cf. supra p. 33). Le retour lunanimit parait ainsi assez logique dans une politique dont cest le mode de fonctionnement de droit commun. On soulignera cependant que cette exigence de lunanimit peut tre tempre par la clause passerelle de larticle 333.1 TFUE. Cette dernire prvoit que par une dcision prise lunanimit le Conseil peut adopter une dcision prvoyant quil statuera la majorit qualifie (dispositif dont sont exclues les dcisions ayant des implications militaires) -outre les cooprations renforces de droit commun, la PESC bnficie de mcanismes particuliers pour la constitution de groupes pionniers. La coopration structure permanente prvue par larticle 42.6 TUE intressera exclusivement la composante de la PESC que constitue la PESD.. Elle concerne les Etats qui remplissent des critres plus levs de capacits, civiles et militaires et qui peuvent en bnficiant de

conditions de fonds beaucoup plus souples (pas de seuil de participants requis) mobiliser les institutions de l Union au profit des activits de leur groupe pionnier (ce qui distingue fondamentalement ce mcanisme des cooprations plus troites de lactuel article 17.4 TUE qui voit des Etats membres dvelopper des cooprations particulires bilatrales ou multilatrales dans le cadre de l OTAN ou de lUEO, et qui comme telles restent totalement

38 trangres au systme de l Union)50. Enfin ce mcanisme de la coopration structure permanente doit tre distingu dun autre mcanisme de cooprations structures ad hoc prvu larticle 44 TUE selon lequel des Etats peuvent se voir dlguer par le Conseil une mission PESD et dont ils conviennent entre eux de la gestion (en association avec le Haut Reprsentant) 4/ les innovations de la coopration renforce dans le domaine de la coopration judiciaire en matire pnale proposes par le trait de Lisbonne obissent un mcanisme totalement nouveau et qui est prvu aux articles 82 et 83 du TFUE51. Ce mcanisme est qualifi parfois de clause dacclrateur . En effet il suffit quun projet de directive, bloqu par un Etat membre ayant demand le bnfice de la clause dappel ou dinvocation au Conseil europen52, recueille le soutien de 9 Etats membres pour que la coopration renforce soit rpute accorde sans dcision expresse adopte en ce sens par le Conseil.53

Ce sont ces cooprations particulires hors Union (sortes de Schengen de la dfense ) qui sont lorigine de la constitution de forces multilatrales dites europennes (parce quelles runissent des Etats europens) comme Eurocorps, Eurofor, Euromarfor ou la gendarmerie europenne 51 Larticle 82 vise la comptence de l Union pour tablir par voie de directive des rgles minimales pour favoriser la reconnaissance mutuelle des dcisions judiciaires et la coopration policire et judiciaire dans les matires pnales ayant une dimension transfrontire. Larticle 83 vise la comptence de l Union pour fixer par voie de directive des rgles minimales relatives la dfinition des infractions et des sanctions dans des domaines de criminalit particulirement graves et ayant une dimension transfrontire (terrorisme, traite des tres humains, exploitation sexuelles des femmes et des enfants, trafics illicites de drogues, darmes, , blanchiment dargent, corruption, contrefaons des moyens de paiement, criminalit informatique et criminalit organise) 52 Cette clause dappel, propre au champ de la coopration judiciaire et policire en matire pnale (elle a en effet disparu dans le rgime gnral des cooprations renforces), figure expressment lalina 3 des articles 82 et 83 : elle a pour consquence de suspendre la procdure dadoption de la directive 53 Pour une analyse plus approfondie de la diffrenciation introduite par le trait de Lisbonne dans lespace de libert de scurit et de justice, cf. BROSSET (E), CHEVALLIER GOVERS (C), EDJAHARIAN (V), SCHNEIDER (C), le trait de Lisbonne, dconstitutionnalisation ou reconfiguration de lUE, Bruylant, Bruxelles 2009, et plus particulirement CHEVALLIER GOVERS (C), le trait de Lisbonne et la diffrenciation dans lespace de libert de scurit et de justice

50

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PARTIE I : LE DROIT DES POLITIQUES INTERNES CHAPITRE 2 : LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE


INTRODUCTION

Premire politique en termes budgtaire, la politique agricole commune (PAC) est troitement lie la construction communautaire, quil sagisse des clbres annuels marathons agricoles et plus encore de la fameuse crise de la chaise vide de lautomne 1965. Institue par larticle 38 CEE dans le contexte particulier dune Europe 6, dficitaire pour la plupart de ses productions agricoles lexception des produits laitiers, la PAC sest construite sur un modle fortement marqu du sceau de la coopration intgre.

Sa cration qui a fait lobjet de dbats vigoureux dans le cadre de la ngociation du trait de Rome sest nourrie pour lessentiel de plusieurs interrogations. Dans une Europe marque la fois par un fort exode rural et un poids politique du monde rural encore trs prsent, la plupart des Etats europens avaient dj dvelopp des politiques nationales trs interventionnistes afin de protger leur march national et de soutenir massivement les revenus agricoles. La question tait ainsi naturellement pose de savoir si lagriculture

devait tre intgre dans le march commun et si tel tait le cas, dmanteler les politiques nationales en les remplaant par une politique commune, ou au contraire abandonner

lagriculture aux seules lois du march, tout en prvoyant peut tre des mcanismes daide aux agriculteurs sur le modle amricain. En dfinitive les auteurs du trait ont fait le double choix de linclusion de lagriculture dans le march commun (ex article 38.1 TCE) et de la cration dune politique vritablement commune (ex article 38.4)54 prenant dune certaine manire le relai de ce qui avait commence tre mis en place au niveau national.

Certains Etats, avec au premier rang la France, ont beaucoup pouss ce choix en faisant valoir que lespace conomique unifi ne devait pas seulement profiter aux Etats fortement industrialiss et que le dveloppement conomique et la multiplication des

changes attendus par la cration du march commun devaient galement profiter aux Etats membres pouvant se prvaloir dune agriculture forte .
54

Voir aujourdhui les articles 32.1 et 32.4 TCE ou encore 38 TFUE (Lisbonne)

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La PAC

sest donc mis en place dans un secteur conomique, celui de

lagriculture dont limportance en 1957 pour lconomie europenne doit tre comprise et qui peut tre rsum travers un certain nombre de chiffres. Il nen reste pas moins vrai que la situation de lagriculture europenne est parmi lensemble des secteurs conomiques celui qui a le plus volu surtout si lon tient compte des diffrents largissements

Situation de lagriculture dans l Europe des Six (1957) : fourchettes indicatives (du plus fort au moins fort - Population active dans lagriculture :17, 5 millions de personnes employes dans le secteur agricole, soit 33% de la population active en Italie, 25% pour la France, 10% pour la Belgique - Part de lagriculture dans la production globale des biens : 36% pour lItalie, 30% pour la France, 15% pour la RFA - Contribution de lagriculture au PNB : 23% en Italie, 8% pour la Belgique - surface moyenne des exploitations agricoles : Un peu moins de 12 hectares

Un secteur conomique particulirement mouvant -UE sans les PECOS - Population active dans lagriculture : 5,2 millions de personnes employes dans le secteur agricole en 1985 puis 10 millions de personnes (aprs llargissement l Espagne et au Portugal) dont 30% de la population active de la Grce et moins de 5% de la population active pour la RFA, le RU, les Pays Bas et la Belgique - surface moyenne des exploitations agricoles : passe de Plus de 20 hectares en 1985, retombe moins de 9 hectares en 1986 (dont moins de 5 hectares en Grce et au Portugal) -Lagriculture dans les PECOS en 1994 - Population active dans lagriculture : moyenne de 26,7% de personnes employes dans le secteur agricole (dont 5,6% en rpublique tchque, 22,4% en Lituanie, 25,6% en Pologne et 35,2% en Roumanie) contre moyenne de 5,7% dans l UE 15. - Contribution de lagriculture au PNB : moyenne de 7,8% (3,3% pour la rpublique tchque, 11% pour la Lituanie et 20,2% pour la Roumanie) contre moyenne de 2,5% dans lUE 15.

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Les objectifs qui

assigns la PAC figurent larticle 33 (ex art. 39) et nont

pas t modifis depuis leur origine en 1957. la fois conomiques, sociaux et politiques, ces objectifs sont centrs la fois sur les intrts des producteurs et des consommateurs. . Ainsi la PAC doit elle : -accroitre la productivit agricole notamment par le dveloppement du progrs technique et dune production rationnalise -stabiliser les marchs en mettant les productions agricoles labri des perturbations brutales de loffre et de la demande - assurer un niveau de vie quitable aux producteurs agricoles notamment par le relvement de leur revenu individuel -assurer des prix raisonnables (ce qui ne signifie pas la mme chose que les prix les plus bas) aux consommateurs - garantir la scurit des approvisionnements

La doctrine spcialise navait pas manqu de souligner, ds lorigine, que ces objectifs taient susceptibles de se contredire55, ce qui les a conduit poser la question de savoir si tous les objectifs sa valaient ou sil fallait concevoir une hirarchisation entre eux. La jurisprudence de la Cour de Luxembourg a permis de clarifier ces interrogations en prcisant que les institutions disposaient bien dune marge dapprciation dans la mise en uvre mais aussi dans la conciliation des objectifs de la PAC. Nanmoins dans la conciliation de ces objectifs, les institutions ne sauraient pour autant, en privilgiant tel objectif rendre impossible dautres buts de la PAC56

De la mme manire la Cour a t amene, dans le cadre dune interprtation tlologique des objectifs de la PAC rcuser leur lecture uniquement productiviste, par exemple en

admettant la compatibilit de la rduction des productions excdentaires de la PAC avec les objectifs de cette dernire57. De mme a-t-elle aussi affirm que la poursuite des objectifs de

Cf. en ce sens J. LOYAT et Y. PETIT, la politique agricole commune, la documentation franaise, coll. Rflexe Europe, Paris 1999 pp. 41-43 56 Cf. CJCE, 6 dcembre 1984, Biovilac c/ CEE, aff. 59/84 57 Cf. CJCE, 13 novembre 1990, Fedesa E. A. c/ Commission, aff. C-33/88

55

42 la PAC ne saurait sexonrer de certaines exigences dintrt gnral comme la protection de la sant ou de la vie des personnes ou des animaux58

Ces objectifs gnraux de la PAC seront approfondis grce des objectifs spcifiques et particuliers dvelopps loccasion de certaines rformes ; Il est cependant fondamental de distinguer entre les objectifs de la Politique, et qui selon le systme distributif de comptence conditionne les comptences de lUnion, et les objectifs dune rforme qui traduisent la dfinition dune stratgie pour rformer la politique (cf. Infra)

La politique agricole recouvre deux volets que sont la politique des marchs et des prix dune part et la politique des structures dautre part. Ces deux volets tmoignent de la double influence subie par cette politique qui se rclame autant du libralisme (politique des marchs) que de linterventionnisme (politique des structures). Ils seront mis

progressivement en place avec, dans les premires annes de la PAC, une forte priorit confre la politique des marchs et des prix dont les principes fondateurs seront arrts des dcembre 1960. Cette politique qui concerne les produits agricoles consiste placer un produit ou un groupe de produits sous un rgime uniforme et ce dans tous les Etats membres, rgime arrt par les institutions de la Communaut. La politique des structures agricoles qui sattache non aux produits mais comme son nom lindique aux

est une politique

structures agricoles en agissant sur les lments durables que sont les exploitations, les facteurs de productions et leur combinaison, mais aussi le milieu agricole. . Initie de 1962 1970 sous la simple forme de coordination et de soutien financier par la Communaut aux mesures nationales, la politique des structures acquerra une tout autre dimension constitutive dune vritable politique commune des structures qui verra les Etats dcider ensemble au niveau communautaire de mesures structurelles . Les premires directives socio structurelles dAvril 1972 trouvent leur origine dans une dcision du conseil de 1970 arrt suite un mmorandum de dcembre agriculture 1980 du Vice Prsident de la Commission charg de lagriculture Sicco MANSHOLT. Ce mmorandum, connu sous le terme de plan

MANSHOLT, mettait en avant que le problme de lagriculture europenne tait avant tout dordre structurel et que la PAC ne pouvait se limiter son seul volet de politique des marchs et des prix

Cf. CJCE, 23 fvrier 1988, RU c/ Conseil, aff. 68/86 (hormones) ; 23 fvier 1988, RU c/ Conseil, aff. 131/86 (poules pondeuses)

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43 Comprendre la PAC, ses enjeux et son volution tant institutionnelle que fonctionnelle ncessite plusieurs niveaux de rflexion. Le premier vise mettre en exergue le fait que cette politique originelle est ds sa cration fortement marqu du sceau de lintgration (section 1). Le deuxime concerne les profondes mutations qua pu connaitre cette grande politique commune et qui trouvent leur origine dans les diffrentes crises quelle a du traverser tout au long de son histoire (section 2). Enfin on ne saurait oublier que cette politique connait dsormais un important volet externe comme en tmoignent les diffrentes pripties quelle a traverses depuis lintgration des produits agricoles dans les ngociations du GATT OMC (section 3)

SECTION 1 UNE POLITIQUE ORIGINELLE MARQUEE DU SCEAU DE LINTEGRATION

Lomni prsence de la logique de coopration intgre est perceptible tant au plan des principes fondateurs de la politique et du systme de rpartition des comptences quelle dveloppe (1) que dans son mode dorganisation et de fonctionnement (2) construit sur la base de la distinction de deux grands volets que sont la politique des marchs et la politique des structures. Enfin on ne saurait oublier dans cette vocation de la prgnance de la logique intgre la mise en uvre du principe de solidarit financire vritable cl de voute de cette politique particulirement budgtivore (3)

1 les principes fondateurs de lintgration agricole propre la PAC et systme distributif de comptence La PAC doit respecter 3 principes fondamentaux, qui ont t dfinis ds 1962 mais dont la signification et la porte ont connu des volutions tout au long de la construction communautaire (A). Elle obit un rgime de droit institutionnel qui lui est propre et qui, du point de vue du systme distributif de comptence obit des rgles complexes, quil sagisse de la rpartition des comptences entre lorganisation et les Etats ou encore de la sparation horizontale des pouvoirs au sein de lorganisation entre ses principales institutions (B A/ Les principes fondateurs de lintgration agricole Il sagit de lunicit du march, de la prfrence communautaire et de la solidarit financire dont les Etats invoquent souvent la violation devant la juridiction communautaire qui a, ce titre contribu beaucoup leur dfinition comme leur porte

44 1/ le principe dunicit du march trouve son fondement dans larticle

32 159. Il constitue en premier lieu la dimension march intrieur de la PAC qui implique notamment que la libert de circulation des marchandises sapplique aux produits agricoles. Sont, par voie de consquence, interdits tant les taxes deffet quivalents que les mesures deffet quivalent, comme en tmoignent de nombreuses affaires portes devant la juridiction communautaire et qui concernent des produits connus, foies gras franais60, vin espagnol de Rioja,61 ou encore feta grecque62 . Bien videmment lunicit du march dans sa

dimension march intrieur implique galement lapplication du principe de libre concurrence qui connait dans la PAC un rgime spcifique .Ainsi larticle 36 TCE amnage t-il le cadre juridique de ce dispositif spcifique fond sur la primaut de la PAC sur les objectifs du trait dans le secteur de la concurrence63 Il nen reste pas moins vrai que la libre concurrence dans le cadre de la PAC interdit les subventions qui viendrait la fausser, alors mme que le rgime spcifique des aides publiques propres la PAC porte encore une fois la marque dun rgime propre et prcis larticle 36 et selon lequel le Conseil peut autoriser loctroi d aides pour la protection des exploitations dfavorises par des conditions structurelles ou naturelles (36. a) ou dans le cadre de programmes de dveloppement conomique (36.b) .

Mais surtout le principe dunicit du march recouvre une deuxime signification qui a trait la fixation par les institutions communautaires de prix communs pour certains produits agricoles valables sur tous les marchs de la Communaut. Tel est donc lobjet de la politique des prix qui implique, pour la conversion des prix communs en monnaie nationale, des paritaires montaires stables. Or les fluctuations montaires des annes 70 ont oblig la PAC recourir certains amnagements comme les montants compensatoires montaires (MCM) (Cf. infra)

2/ le principe de la prfrence communautaire rsulte de la priorit accorde lcoulement intracommunautaire de la production agricole. Dans la mesure o les prix agricoles communautaires sont largement suprieurs aux prix mondiaux, la PAC met en ouvre des mcanismes propres aux importations et aux exportations qui ont pour objectif soit de
59 60

le march commun stend lagriculture et au commerce des produits agricoles CJCE 22 octobre 1998, commission contre France, aff. C-184/ 96 61 CJCE 9 juin 1992, Delhaize Frres, aff. C- 47/90 ; CJCE, 16 mai 2000, Belgique c/Espagne, aff. C-388/95 62 CJCE 25 octobre 2005, Allemagne et Danemark contre Commission, aff. Jointes C-465/O2 et C-466/02 63 Cf. Rglement du Conseil n 1184/2006 qui pose trois drogations au rgime des ententes.

45 dissuader les oprateurs communautaires de recourir aux importations en provenance de

pays tiers (prlvements lexportation) soit de les encourager exporter leurs productions communautaires sur le march mondial (restitutions lexportation). Ce sont ces mcanismes trs spcifiques de la PAC qui vont faire lobjet dune contestation dans le cadre de lOMC (cf. infra section 3) et qui aboutiront la suppression des remplacement par des droit de douanes prlvements et par leur

Ces mcanismes ntaient pas applicables toutes les productions agricoles communautaires mais seulement dans le cadre des organisations communes de march (OCM) les plus protectrices communautaire (cf. infra) Par ailleurs le principe de la prfrence

a connu nombre d affadissements lis la politique de relations

extrieures de la Communaut. De nombreux accords commerciaux conclus par la Communaut prvoient en effet loctroi de facilits dentre sur le march communautaire au profit de productions agricoles du partenaire.. Tel est le cas notamment du partenariat entre la communaut et les Etats ACP qui bnficient davantages non ngligeables dans les domaines du sucre, de la viande bovine et des bananes. On sait ainsi que le rgime prfrentiel de la banane au profit des ACP a vu la Communaut condamn par lOrgane de rglement des diffrends (ORD) de lOMC

Selon la jurisprudence de la Cour le principe de prfrence communautaire nest pas un principe juridique mais seulement politique. Cela a pour consquence que le principe de prfrence communautaire ne peut tre considr comme une exigence lgale dont le non respect peut entrainer lannulation dun acte communautaire. Il nen reste pas moins vrai que pierre angulaire de la PAC, le principe de prfrence communautaire trouve de nombreuses traductions dans le tarif extrieur commun et le rgime que celui-ci rserve aux produits agricoles dont les droits de douane slvent en moyenne 10% et vont jusqu 100% pour certains produits comme la viande bovine ou les produits laitiers 3/ le principe de solidarit financire implique que tous les Etats membres assument solidairement les cots lis la PAC : cela se traduit surtout par le fait que les dpenses agricoles sont financs par le budget communautaire indpendamment des

bnfices que les Etats peuvent tirer de cette politique ; On se doit nanmoins de souligner que ce principe de la solidarit financire a connu une premire attnuation du fait de lattitude britannique et de son raisonnement sur la base du principe de juste retour. Linvocation de ce principe consiste pour un Etat mettre en balance le niveau de sa

46 contribution au budget communautaire et les avantages financiers quil retire des

interventions de ce budget au titre des politiques. Ainsi un contributeur net (qui donnerait plus quil ne reoit) serait-il fond revendiquer un retour lquilibre . En juin 84 lors du Conseil europen de Fontainebleau, le Royaume Uni a obtenu de ses partenaires un correctif budgtaire visant prendre en compte le fait que la PAC, de par ses diffrents

mcanisme, lui cote cher ou en tout cas beaucoup plus quelle ne lui rapporte. Cette compensation britannique , bien quaccorde au dpart de manire provisoire, na, ce jour, jamais pu tre supprime lors de ladoption des fameuses perspectives financires qui depuis laccord interinstitutionnel du 29 juin 1988 constituent un systme

dencadrement des dpenses communautaires. Les perspectives financires permettent en effet de dfinir le niveau maximal et la rpartition gnrale des dpenses selon les grandes priorits retenue pour une priode donne, dabord de 4 ans puis de 6 ans.64 .

B/ La PAC politique de particularisme du point de vue institutionnel Le caractre trs spcifique de cette politique sexplique en premier lieu par une forte prgnance de la comptence exclusive communautaire (1).) Mais la PAC aura t longtemps marque par une prdominance du Conseil, ce qui lui aura valu le qualificatif de vritable pr carr du Conseil (2) 1) les particularismes de la rpartition des comptences dans le cadre de la PAC Fortement marque du sceau de lintgration, la PAC constitue, avec la politique commerciale lun des champs privilgie de la comptence exclusive de la Communaut, mme si tous ce qui se fait dans le cadre de la PAC ne relve pas de la dite comptence. En ralit cest plus particulirement la politique des marchs et des prix et notamment lorganisation commune des marchs agricoles qui implique une comptence exclusive de lorganisation comme la rappel la Cour de Justice65. Lexistence dune comptence exclusive communautaire interdit par voie de consquence la mise en uvre du principe de subsidiarit. Nanmoins lexistence dune Politique agricole commune, organise conformment au traite de Rome laisse aussi subsister non seulement des hypothses de comptences partages comme le dmontre justement lapplication du principe de subsidiarit66 mais aussi des cas de comptences

Cf. perspectives financires dites Paquet Delors I (1988-1992), Paquet Delors II (1993-1999), Agenda 2000 (2000-2006) ou encore Paquet Santer, perspectives financires 2007-2013. La Commission travaille lheure actuelle sur ses propositions pour les perspectives financires 2014-2020. 65 Cf. CJCE 14 juillet 1994, Rustica semences, Aff. C- 438/92. 66 Cest plus particulirement vrai pour la dimension politique structurelle et dveloppement rural de la PAC

64

47 rservs des Etats membres67 . Il est donc important de ne comprendre que tout nest pas comptence exclusive dans la PAC Enfin et surtout, au-del de lexistence de cas de comptences exclusives de lorganisation, il convient de ne pas perdre de vue que la PAC ne saurait exister sans laction des Etats membres pour lexcution de ses dcisions, notamment celles impliques par lorganisation commune des marchs. Ainsi cest aux Etats membres quil revient, dans le cadre dune administration indirecte de la PAC, de grer toutes les mesures relatives lintervention (prlvements limportation, restitutions lexportation) et ce en mobilisant ses propres instances nationales (par exemple en France les tablissements publics industriels et commerciaux rattachs au ministre de l agriculture68) mais aussi ses services dconcentrs comme les directions dpartementales de lagriculture et de la forts69 . Cette implication des autorits nationales dans le respect du principe de coopration loyale de larticle 10 TCE est indispensable pour comprendre le dbat qui a vu jour ces dernires annes sur la ncessaire renationalisation de la Politique agricole et qui pose en ralit la question dun meilleur quilibre national entre les deux niveaux dadministration de cette politique, communautaire et

2) les particularismes de la sparation horizontale des pouvoirs dans le cadre de la PAC Larticle 37.2 TCE est trs explicite sur le statut minima du Parlement europen qui est seulement consult par le Conseil pour ladoption des rglements directives et dcisions relatives la PAC. Jusquau trait de Lisbonne le Parlement europen na jamais t entendu dans ses revendications pour faire voluer le processus dcisionnel applicable cette politique, par exemple vers la procdure de coopration qui aurait constitu une tape

intermdiaire et fortiori vers la procdure de codcision constituant pour lui le statut maximal. Il est donc trs important ici de souligner ce qui est la fois la curiosit et le paradoxe de la PAC. Politique fortement intgre en ce sens quelle ralise dimportants transferts de comptence des Etats membres lorganisation tout en mobilisant certaines

On peut citer titre dexemples de questions qui relvent des comptences rserves des Etats membres, les questions relatives la fiscalit directe de lagriculture, celles du rgime social des exploitants et travailleurs agricoles 68 Cf. titre dexemples loffice international des grandes cultures, loffice international de llevage et de ses productions qui vont dans leur secteur pour la rgulation du march et mettre en uvre les dcisions de la PAC 69 Les directions dpartementales interviennent plus particulirement pour linstruction des dossiers individuels et des agriculteurs et depuis la rforme de 2003 pour contrler lapplication de la conditionnalit

67

48 poques jusqu 70 % de son budget, elle a chapp doublement au Parlement la fois sur le plan lgislatif mais aussi sur le plan budgtaire. Sur le plan lgislatif, la consultation simple, prvue larticle 37.2 empchait le Parlement dinfluer vritablement sur la lgislation agricole sauf batailler pour contester le choix de cette base lgale pour ladoption dun acte poursuivant des objectifs mixtes. Ainsi le PE a-t-il plusieurs reprises tent devant le Cour, parfois avec succs, de faire prvaloir une autre base lgale pour ladoption dun texte et notamment celle des articles 94 et 95 pour lharmonisation des lgislations. De mme lors de la crise de la vache folle a t-il contest la base lgale de larticle 37 pour une question relative la sant animale et la scurit des aliments ; Cette contestation du PE na pas t sans effet puisque le Trait dAmsterdam a modifi larticle 129 (devenu 152 TCE) de la politique de la sant publique, afin dautoriser par drogation larticle 37, ladoption de mesures vtrinaires et phytosanitaires ayant directement pour objectif la protection de la sant publique. Or il nchappera pas lobservateur averti que la procdure prvue larticle 152.4 TCE est celle de la codcision. Sur le plan budgtaire la qualification des dpenses agricoles relatives aux mesures de march et aux aides directes en dpenses obligatoires (DO) enfermait le PE dans le statut le plus dfavorable quil soit. Conformment en effet larticle 292 le Conseil a le dernier mot sur ces dpenses en acceptant ou non les propositions damendement du PE qui en est simplement inform

2 Une Politique agricole construite sur la base de la distinction entre politique des marchs et des prix et politique des structures agricoles La politique des marchs et des prix impliquant une gestion uniforme des marchs et des prix et des rgles communes aux frontires extrieures (A) a t arrte ds dcembre 1960, soit prs de deux ans avant les premires mesures structurelles qui seront de simples mesures de coordination des mesures nationales de soutien financier avant que ne soient adoptes les premires directives socio culturelles marquant le passage une vritable politique commune des structures agricoles (B)

A / La politique commune des marchs et des prix agricoles, premier pilier de la PAC Les organisations communes de march (OCM) constituent la pierre angulaire du premier pilier de la PAC et leur rgime a subi de profondes modifications depuis leur cration en 1962 (1). Elles sanalysent en un ensemble de rgles o celles qui concernent le soutien aux

49 prix agricoles occupent une place cardinale (B) au moins par la mdiatisation qui leur a souvent t rserve

1) les OCM Dfinie lactuel article 34 du TCE Une organisation commune de march se prsente comme un ensemble de rgles qui vont rgir telle ou telle production agricole, ou encore une forme dorganisation du march qui tient la fois du libralisme. et de

linterventionnisme puisque sont mis en place un certain nombre dinstruments juridiques et financiers destins permettre la ralisation des objectifs de la PAC 70 . Elle comporte ainsi notamment des rglementations des prix, des subventions tant la production qu la commercialisation des diffrents produits, des systmes de stockage et de report, des

mcanismes communs de stabilisation limportation ou lexportation (article 34 TCE). LOCM est ainsi au cur de la comptence exclusive dtenue par lorganisation au titre de la PAC dont la jurisprudence a eu loccasion de prciser le contenu et la porte ; Ainsi les Etats, qui ne peuvent ajouter ou retrancher des mesures complmentaires71 conservent ils nanmoins la comptence de combler certaines lacunes de lOCM72 ou encore de lgifrer en dehors du champ dapplication de lOCM Eu gard lextrme diversit des conditions de production et de march, la Politique agricole na jamais comport un modle uniforme dOCM pour tous les produits de mme quelle na pas cre dOCM pour tous les produits (b). Il convient galement de se souvenir que tout a t mis en place de manire progressive (a) dans le cadre dabord de la priode transitoire et que la dcision de crer une nouvelle OCM rsulte de la volont politique de protger organiser et dynamiser un produit qui jusque l navait pas encore profit dune politique volontariste son profit a) lhistoire des OCM Les premires OCM ont t mises en place en 1962 dans le cadre dun premier paquet de mesures agricoles . Ont ainsi t cres en 1962 les six premires OCM relatives aux crales, au porc, aux ufs aux volailles aux fruits et lgumes et au vin et qui lissue de la priode transitoire, le premier juillet 1967, ont permis la cration dun march commun pour les produits agricoles concerns. En 1968, grce la cration de nouvelles OCM portant sur le lait, la viande bovine et les produits transforms base de fruits et de lgumes, le march

70 71

Cf. DUBOUIS (L), BLUMANN (C) droit matriel de lUE, Montchrestien , Paris 2009 p. 378 Cf. CJCE, 23 janvier 1975 Galli, aff. 31/74 72 Cf. TPI, 28 janvier 2004, OPTUC, aff. T- 142/01

50 commun agricole a connu un nouvel essor. Aujourdhui comme le rappelle le rglement

1234/2007 du 22 octobre 2007, il existe 21 produits qui bnficient du mcanisme de lOCM. Ce rglement dit OCM unique na pas eu pour objet comme son titre pourrait le laisser croire de mettre en place un modle unique dOCM mais bien plutt de procder la rationalisation de la lgislation touchant aux OCM en en proposant une certaine codification. En effet il a permis de substituer quelques cinquante actes diffrents comportant au total quelques 650 articles un seul et unique rglement ramen environ 200 articles et qui ne concerne que les rgles applicables au march intrieur conformment au modle initial construit pour la politique des marchs et des prix. Ce dernier impliquait en effet que les rgles touchant aux changes avec les pays tiers taient rgies par des rgles transversales lensemble des productions alors que seules celles relatives au march interne relevaient du dispositif propre chaque OCM Il demeure donc ncessaire, au-del de la codification simplification de 2007 de recourir une sorte de typologie des OCM pour comprendre leur trs grande diversit qui est lie la fois aux spcificits des productions couvertes, leur importance pour lagriculture europenne et la volont politique de l Union de les soutenir b) la typologie des OCM Au-del du fait que de nombreux produits agricoles bnficient dune OCM, force est de constater quil est possible de regrouper les OCM en quatre grandes catgories 1. les OCM impliquant une intervention sur le march intrieur et des protections extrieures Elles concernent donc les produits qui sont le plus protgs notamment parce quils composent environ 70% de la production agricole communautaire savoir les crales, le lait, le beurre, le sucre et les viandes notamment bovine et porcine. Les mcanismes dintervention sur le march intrieur consistent pour lessentiel en des mcanismes de stockage. Les uns sont qualifis de priv car ils sont assurs par les producteurs eux-mmes qui bnficieront pour ce faire dune aide de la PAC pour retirer du march une partie de leur production alors que dautres dit publics impliquent une

intervention dorganismes ad hoc ; Dans cette dernire hypothse les organismes dintervention, selon les cas procderont des achats facultatifs ou obligatoires impliquant notamment pour les produits les plus stratgiques une garantie quasi illimite aux producteurs qui auront ainsi lassurance dun achat systmatique des prix relativement levs et souvent suprieur celui du march mondial. Dans un premier temps les organismes dintervention paieront un prix fixe arrt annuellement par le Conseil mais par la suite sera mis en place un nouveau systme qui verra les organismes dintervention lancer des appels doffre dans le

51 cadre desquels le prix dachat sera fix en fonction de la situation du march. LOCM du sucre a ds sa cration en 1967 bnfici dun rgime dintervention trs spcifique fond sur trois catgories ou quotas de production et o seul le premier quota destin pour lessentiel la consommation intrieure bnficiait dun prix dintervention trs lev. Cette la des

diffrenciation sur la base de trois catgories ou quotas diffrents na pas empch condamnation en 2005 de la Communaut dans le cadre lorgane de rglement

diffrends (ORD) de lOMC suite une plainte du brsil de lAustralie et de la Thalande. La nouvelle OMC du sucre rsultant du rglement 318/2006 du 2 fvrier 2006 impliquant des mesures dintervention sur le march et de retrait en cas dexcdent mais sous forme attnue. Il sagit l dun des pisodes de la confrontation des rgles de la PAC avec celles de lOMC Les protections extrieures rsident dans le recours un certain nombre de

mcanismes qui visent protger lagriculture communautaire de la concurrence des agricultures des pays tiers. Elles ont pris la forme, outre le recours aux documents

administratifs (certificats dimportation et dexportation) pour lessentiel de trois types de mcanismes qui obissent tous au mme objectif gnral : il sagit dviter que la chute des prix des productions agricoles communautaires puissent affecter gravement le revenu des agriculteurs europens - Les prlvements agricoles aux importations ont longtemps permis de hisser au niveau des prix europens les produits agricoles des pays tiers mis sur le march des prix largement infrieurs ceux de la PAC . Expression privilgie de la prfrence communautaire (cf. supra ) ils ont fini par tre supprims par les accords de Marrakech sous la pression de lOMC pour tre remplacs par des droits de douane (cf. section 3 3) - Les restitutions lexportation (cf. supra) permettent dencourager les

exportations des productions agricoles communautaires en accordant l exportateur la diffrence entre le prix europen et le prix du produit sur le march mondial - les clauses de sauvegarde contenues dans nombre de rglements dOCM autorisent deux types de mesures, prises selon les cas soit par la Commission soit par le conseil dans lhypothse dimportations mais aussi dexportations susceptibles dentrainer des perturbations graves du march agricole communautaire.

2. Les OCM recourant exclusivement aux protections extrieures Elles concernent pour lessentiel des productions qui ne sont pas des produits alimentaires de base (vin de qualit, fleurs coupes) ou qui sont plus ou moins indpendantes du sol (volailles,

52 ufs). Il nest donc pas ncessaire de procder des interventions particulires de soutien et dintervention sur le march intrieur communautaire. Selon les produits viss, et qui reprsentent environ 25% de la production agricole europenne, les protections extrieures ont consist soit en des prlvements aux importations (avant quils ne soient supprims du fait de lOMC) soit en droits de douanes calculs selon des modalits particulires mais aussi parfois par une combinaison des deux

3. les OCM impliquant des aides complmentaires aux prix Pour de nombreux produits la Communaut conomique europenne stait engage vis--vis du GATT (aujourdhui perdure le mme type de contexte et par voie de consquence des engagements similaires dans les rapports entre lUE et lOMC) maintenir constants ses droits de douanes limportation. Ainsi la PAC se voit elle interdire de recourir aux protections extrieures pour certaines productions concernes (par exemple le colza ou le tournesol) par ces interdictions daggraver les droits de douanes. Pour dfendre les

productions europennes et assurer aux producteurs europens des dbouchs en dpit de la concurrence des importations bon march , lUnion peut, dans le cadre de sa PAC, dvelopper des aides aux industries de transformation de ces productions chaque fois quelles utilisent des productions communautaires pour leurs activits de transformation. Laide ainsi consentie, dans le cadre de la PAC, vise compenser lcart entre le prix communautaire et le prix infrieur pratiqu sur le march mondial

4. les OCM impliquant une aide forfaitaire la production Il sagit dOCM pour des productions qui concernent un trs faible pourcentage de la production agricole communautaire comme par exemple le lin, le chanvre, le houblon ou encore le ver soie. Il sagit dOCM o lintervention de la PAC rside dans des aides accordes aux producteurs l hectare ou encore selon leur niveau de production. Dans certains cas ces aides la production peuvent tre combines avec dautres instruments dorganisation du march 2 / la politique des prix agricoles Le systme de soutien des prix agricoles, qualifie parfois de politique des prix, constitue la rponse apporte par la PAC pour soutenir lAgriculture europenne. En cela la PAC sest largement, lors de sa cration, dmarque de lautre systme existant dans le monde, notamment anglo-saxon (Cf. Etats-Unis, Canada et royaume uni avant son adhsion la CEE) pour le soutien au secteur agricole : il sagit de celui du soutien direct au revenu

53 des agriculteurs (systme de deficiency payements). En ralit le choix de la PAC originelle en faveur dun systme de soutien aux prix trouve son explication dans le fait quil sagit du systme sans doute le plus adapt aux agricultures qui prsente la double caractristique

davoir de trs nombreux agriculteurs et de ne pas tre auto suffisante (ce qui tait bien le cas de lagriculture des 6 Etats membres en 1957). En effet appliquer ce type de situation les rgles de l aide directe aux agriculteurs, laissant notamment toute libert pour des achats massifs sur le march mondial avec des cours plus bas, prsente deux types de risque : le premier est provoquer larrt par les agriculteurs locaux de leur production du fait de leur non comptitivit ; le second est dentrainer des augmentations de prix trs importantes en cas de dsquilibre entre loffre et la demande et par voie de consquence des difficults dapprovisionnement73. Le choix de la PAC en faveur du systme de soutien aux prix plutt que de celui de laide directe aux revenus perdura en tant que tel jusqu la premire rforme de 1992 qui inaugure lentre de la PAC dans un systme mixte qui mlera peu peu les deux systmes de soutien aux prix et de laide directe aux revenus de lagriculteur (cf. infra section 2)

La Politique de soutien aux

prix

agricoles pratique par la PAC repose sur

linstauration dun rgime uniformis des prix (a) impliquant le recours une monnaie verte (b) mais qui obligera la PAC, confronte aux fluctuations montaires recourir des correctifs, les fameux montants compensatoires montaires ou MCM (c)

a) le rgime uniforme des prix Il ne doit pas tre confondu avec un systme de prix unique. Le prix rel reste en effet dtermin par la loi du march. . Il sagit bien plutt dun systme imagin par la PAC pour encadrer, surveiller et maitriser les prix rels intrieurs des productions agricoles

europennes. Ces prix sont plus levs que ceux du march mondial et sont compenss par les prlvements aux importations et les restitutions aux exportations qui permettent de garantir la prfrence communautaire. En tant levs ces prix stimulent la production et la productivit de lagriculture europenne et par voie de consquence garantissent galement le revenu des agriculteurs ; Ce rgime uniformis des prix agricoles europens repose en ralit sur trois grands types de prix

73

Cf. MOUSSIS (N), Guide des politiques de lUE, European Study service, Bruxelles 2007pp. 388-390

54 - le prix souhait (qui dans la terminologie officielle variable des diffrentes OCM sera qualifi, selon les produits agricoles concerns, tantt de prix indicatif, tantt de prix dorientation, tantt de prix dobjectif) est dtermin dans le cadre de la PAC, partir de la zone la plus dficitaire de la Communaut pour le dit produit. - le prix dintervention, naturellement infrieur au prix souhait (denviron 5%), est le prix au niveau duquel les organismes dintervention auront lobligation, selon des modalits qui ont volu dans lhistoire de la PAC (cf. supra p. ) dacheter le produit qui leur est propos en garantissant ainsi lagriculteur la possibilit de trouver un acheteur et par voie de consquence et de manire indirecte son revenu - le prix de seuil ou dcluse est le prix appliqu aux produits imports et correspond au prix souhait, major des frais de transports

b) le recours la monnaie verte Dterminer des prix communs alors mme quil nexiste pas une monnaie commune mais des monnaies europennes ncessit de recourir un artifice, savoir arrter les prix dans une unit communautaire , avant de convertir les prix ainsi arrts dans les diffrentes

monnaies nationales. Jusquen 1979 la monnaie verte t lUCA (unit de compte agricole ) avant de devenir, avec lintroduction du serpent montaire europen (SME) l ECU (unit de compte europenne. Naturellement pour pouvoir fonctionner correctement et sans coup le systme supposait des parits stables entre les monnaies europennes, situation qui a effectivement exist jusquen 1969 avant que la PAC ne soit oblige de recourir des correcteurs , les fameux MCM

c) le recours aux MCM (1969-1979) Cest en 1969 quapparaissent les premires pertubations montaires avec dabord une

modification des parits entre le franc (dvalu de 11,1% en aout) et le mark (rvalu en octobre de 9, 25%) puis entre toutes les monnaies europennes concernes .L instauration du systme des montants compensatoires montaires permettait de garantir luniformit des prix dans les changes entre les pays. Il sest ainsi traduit par linstauration de taxes sur les exportations et des subventions limportation, qualifis de MCM ngatifs, pour les pays monnaie faible (France et Italie). Quant aux MCM dits positifs se traduisant par des

subventions aux exportations et des taxes aux importations, ils ont concern les pays monnaie forte (Allemagne et Pays bas). Les MCM, perus ou pays par le FEOGA et sa section garantie ont permis de sauvegarder lunicit du march en dpit de la disparit des

55 prix entre les monnaies nationales. Nanmoins ont t constats assez rapidement certains de ses effets pervers ; Ainsi le systme sest-il avr extrmement couteux les annes de grands carts montaires (12% des dpenses de la PAC en 1977). De la mme manire il a contribu fausser la concurrence entre les agriculteurs europens en dopant artificiellement le dynamisme de certaines agricultures comme celle de lAllemagne (particulirement marqu en 1973). La dcision a donc t prise en Mars 1979 de dmanteler les MCM en commenant par celui, en plusieurs tapes des MCM positifs (1984-1988) puis des MCM ngatifs (19881992). Cest le nouveau mcanisme dit du Switch over , qui a permis de maintenir en monnaie nationale les prix et les aides communautaires dans les pays qui rvaluaient leur monnaie et a eu pour effet de les augmenter dans les pays monnaie faible74. La cration de la monnaie unique en 1999 a sonn le glas de ces systmes, rendus ncessaires par

lexistences de monnaies nationales diffrentes et dont les fluctuations pouvaient altrer lquilibre, et qui ont marqu lhistoire de la politique des prix agricoles

B/ la politique commune des structures agricoles A lorigine la PAC reposait sur une distinction relativement claire entre la Politique des marchs et des prix et la politique des structures. Cette distinction reposait la fois sur un critre financier et sur un critre normatif. Sur le plan financier le FEOGA section garantie finanait la politique des marchs et des prix de mme que le FEOGA section orientation

finanait une politique des structures correspondant laction de la Communaut plus long terme et dont lobjet tait daccompagner la rforme de lagriculture europenne conformment larticle 33.2 TCE. Il sagit du dispositif qui prvoit que dans llaboration de la PAC il sera tenu compte du caractre particulier de l activit agricole, dcoulant de la structure sociale de lagriculture et des disparits structurelles et naturelles entre les rgions. Lorganisation du FEOGA entre deux sections qui a pris fin par la rforme intervenue en 2007, sest longtemps traduite par un trs fort dsquilibre entre les deux sections, puisque le FEOGA orientation ne reprsentait quenviron 5% des dpenses du FEOGA Sur le plan

normatif laction de la PAC sur les structures a longtemps pris la forme de directives alors que la politique des marchs et des prix sinscrivait dans le cadre de rglements. . Depuis ce schma original (1) laction sur les structures a connu des dveloppements substantiels qui relvent dsormais de ce quil est devenu commun de qualifier de vritable deuxime pilier

LOYAT (J), PETIT (Y), la Politique agricole commune (PAC), une politique en mutation, la documentation franaise, collection rflexe Europe, Paris 2008, p. 14

74

56 de la PAC dont la monte en puissance ne cesse dtre souligne par la doctrine spcialise75 (2)

1/ de laction sur les structures une vritable politique commune des structures De 1962 1972, date laquelle ont t adoptes les premires directives sociostructurelles (b) laction de la PAC au profit des structures agricoles se dfinit par une action minima de simple appui aux politiques nationales (a) a) une action structurelle minima jusquen 1972 Jusquen 1972 il est difficile de parler de vritable politique commune des structures puisque laction de la Communaut se limitera la seule coordination des politiques nationales de soutien leurs structures agricoles afin de les harmoniser avec la politique des marchs

agricoles. Ainsi laction de la Communaut prendra-telle la forme de soutiens financiers des projets individuels prsents par les Etats membres. Rapidement sera mis en exergue le mme constat qui sera fait ultrieurement sagissant de la politique rgionale. Ce type dintervention lappui de projets individuels nchappe pas la critique de latomisation , du saupoudrage et de limpact trs limit au regard de la dispersion des moyens financiers dans une multitudes de mesures individuelles . En outre la Communaut sera-t-elle bien oblige de constater les limites de la politique des marchs et des prix sur les revenus des agriculteurs. Malgr en effet laccroissement indiscutable de la production et de la productivit de

lagriculture europenne, la rmunration de lactivit agricole, compare celle des autres secteurs conomiques ne cesse de connaitre des retards et de se creuser b) la date csure de 1972 Elle est importante qui traduit la mise en place dune vritable embryon de politique commune structurelle fonde dune part sur ladoption des premires directives socio culturelles elles mmes compltes par les premiers programmes rgionaux mis en place partir de 1978. 1. les premires directives socio structurelles ou horizontales de 1972, qui sont au nombre de trois trouvent leur origine dans un certain nombre de constats des insuffisances de lagriculture europenne. Sont ainsi dnoncs, le trop grand nombre dexploitations en dessous du seuil de rentabilit, la superficie insuffisante des exploitations, le niveau

dfectueux de linvestissement pour la modernisation ou encore le manque de formation de la profession agricole ; Ce manque de formation de la population active agricole est

75

Cf. DUBOUIS (L) et BLUMANN (C), op. cit. pp. 390-395

57 proccupant car il rend plus difficile la ralisation de certains objectifs comme la prise en charge de la modernisation de lagriculture ou encore son adaptation par le recours la mobilit professionnelle. Face ce diagnostic, les 3 directives socio structurelles sanalysent comme un ensemble de mesures coordonnes visant apporter des rponses ces

insuffisances structurelles de lagriculture europenne. - une premire srie de mesures rsident dans des aides la modernisation accordes aux agriculteurs ; pour pouvoir en bnficier ces derniers devront prsenter un plan de dveloppement de leur exploitation qui puisse apporter la preuve que les investissements entrepris permettront de faire progresser exploitation jusqu un niveau moyen des

exploitations agricoles de la rgion - une deuxime srie de mesures consistent en des aides la formation spcialise pour la diffusion des progrs techniques et conomiques - une troisime srie de mesures visent instaurer un systme de prretraite des agriculteurs gs de plus de 55 ans. En bnficieront les agriculteurs qui cderont leurs terres des agriculteurs qui souhaitent les acqurir et qui sont justement titulaires dun plan de dveloppement arrt conformment au dispositif des directives - une quatrime srie de mesures concernent des aides au recyclage de jeunes agriculteurs afin de favoriser la mobilit professionnelle de la population agricole

2. des programmes rgionaux complmentaires seront mis en place notamment partir de 1975 et de 1978. Ils reposent beaucoup sur le constat que nombre dagriculteurs et de rgions agricoles, parce que non ligibles aux directives de 1972, ont besoin de soutiens spcifiques -seront ainsi mis en place partir de 1975 des aides aux rgions dfavorises, parmi lesquelles figureront les rgions de montagne qui pourront dans certaines conditions bnficier de deux modalits daide : les premires prendront la forme dindemnits

compensatoires, sorte daide directe au revenu pour ddommager les agriculteurs de leurs conditions notoirement plus difficile de production. Les secondes consisteront en des aides linvestissement par des conditions prfrentielles et drogatoires aux aides type 1972 - peuvent galement tre cites des mesures spciales en faveur des rgions les moins dveloppes76 par loctroi daides rgionales complmentaires, soit pour lamlioration des

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Laction de la Communaut au titre de sa politique rgionale et dintervention (cf. chapitre sur la politique de cohsion conomique et sociale distinguera trs rapidement la catgorie des rgions les moins avances ou en retard de dveloppement (dont le niveau de vie est infrieure la moyenne communautaire) des rgions

58 infrastructures agricoles (par exemple des systmes dirrigation), soit pour lamlioration des dbouchs et des possibilits de commercialisation des productions agricoles -enfin les programmes intgrs mditerranens (PIM) dvelopps dans le cadre de la Politique rgionale suite llargissement de la Communaut lEspagne et au Portugal traduiront une approche globale dassistance des rgions mditerranennes pour les aider acqurir des revenus complmentaires leurs revenus agricoles (dveloppement du

tourisme, de lartisanat et du soutien aux petites et moyennes entreprises) et ce en plus des mesures spcifiquement agricoles qui resteront une priorit des PIM (aides aux secteurs des fruits et des lgumes, de la viticulture, notamment pour lamlioration de la qualit et de lcoulement de leurs produits)

2/ la naissance dun vritable deuxime pilier de la PAC, de la rforme structurelle et du dveloppement rural A lorigine la PAC maintenait une nette distinction entre son premier pilier relatif la politique des marchs et des prix et son action structurelle. Cette distinction tait atteste par de nombreux signes. Ainsi les instruments juridiques taient-ils diffrents (rglement pour la politique des marchs et des prix et directives pour laction structurelle) mais surtout linvestissement financier tait-il particulirement dsquilibr au profit de la section

FEOGA garantie consacre la politique des marchs et des prix. Cette dernire mobilisait en effet lessentiel du budget de la PAC et ce au dtriment de la section orientation de FEOGA consacre au financement de laction structurelle. Ces diffrences vont progressivement sattnuer partir de la rforme des fonds structurels en 1986 et ladoption de la rforme de la PAC de 1992 (rforme Mac Sharry) loccasion de laquelle seront adopts en Juin 1992 une srie de rglements qui reprennent assez largement les directives socio structurelles de 1972 . Mais cest surtout lagenda 2000 qui constituera en quelque le dtonateur du renforcement de laction en faveur des structures agricoles (a), largement consolide par la rforme mi parcours de 2003 (b) et enfin par les perspectives financires 2007-2013 (c) a) lagenda 2000 et ladoption du rglement du 17 mai 1999 relatif au soutien au dveloppement rural Ce rglement est souvent prsent comme un instrument de codification de laction structurelle de la PAC puisquil vient se substituer une dizaine de rglements prexistants et
dfavorises ,qui ne correspondent pas la premire catgorie, mais qui subissent nanmoins des handicaps particuliers

59 pose un certain nombre de grands principes directeurs dont ceux de la flexibilit (ouvrant aux Etats un certain nombre de choix dans les actions offertes) et de dcentralisation (pouvoirs des Etats accrus dans la gestion des actions structurelles). Les principales mesures prvues rappellent celles de laction structurelle dj existante (action en faveur de la modernisation avec un soutien linvestissement dans les exploitations, action en faveur de la commercialisation des produits au titre du soutien lagro industrie, rgimes de prretraite et de soutien linstallation des jeunes agriculteurs etc..) la seule vritable nouveaut de laction structurelle rside dans la cration dun nouveau rgime ladaptation et au dveloppement des zones rurales b) la rforme mi parcours de 2003 apportera une nouvelle contribution au dit dencouragement

renforcement du dveloppement rural, lUne de ses principales innovation rsulte de lintroduction du mcanisme dit de modulation introduit par le rglement 1783/2003. Il consiste en un prlvement sur les sommes affectes aux paiements directs en faveurs des grosses exploitations, et ce au profit du dveloppement rural. Les sommes ainsi prleves (values par la Commission environ 1,2 milliard deuros) seront attribues aux Etats afin de leur permettre de financer de nouvelles actions en faveur du dveloppement rural et ce principalement dans les domaines, de lamlioration de la qualit des produits alimentaires (qui ne bnficiait jusque l daucun rgime spcifique), la prise en compte du bien tre des animaux (ce dernier initi par le protocole n10 du trait d Amsterdam, apparaissant comme un souci prioritaire de la PAC rforme), et du soutien aux rgions soumises des contraintes environnementales. c) la rforme du dveloppement rural dans le cadre des perspectives financires 2007-2013 et des rglements 1698/2005 du 20 septembre 2005 et 1290/2005 du 21 Juin 2005 Ces nouveaux rglements adopts de manire anticipe fixe le nouveau rgime juridique du 2ime pilier de la PAC pour la priode couverte par les perspectives financires 2007-2013. Le rglement du 20 septembre abroge compter du 1er Janvier 2007 le rglement de 1999 et fixe les nouveaux axes prioritaires de la politique du dveloppement rural. Quant au rglement du 21 juin il a surtout pour consquence de rnover en profondeur le FEOGA en crant le FEAGA et le FEADER. Le premier succde au FEOGA garantie tandis que le fonds

europen agricole pour le dveloppement rural ou FEADER remplace lancien FEOGA orientation. Enfin devra-t-on mettre au crdit de ces rformes de 2005 la rationalisation de lapplication du principe de subsidiarit la politique du dveloppement rural. On signalera que la politique du dveloppement rural bnficiera dune nouvelle relance loccasion de la rforme de 2008 dite bilan de sant de la PAC. Cest ainsi qu loccasion de ladoption de ce

60 bilan de sant (cf. infra Section II, 2 B/ 4) sera adopte le 19 janvier 2009 une nouvelle dcision du Conseil relative aux orientations stratgiques de la Communaut relative aux orientations stratgiques de la Communaut modification de la dcision 2006/1/44) 1. Les axes prioritaires du rglement du 20 septembre 2005 Ils rsident en premier lieu dans lamlioration de la comptitivit des secteurs agricoles et forestiers grce lamlioration du potentiel humain, ( par ex la formation professionnelle, les rgimes de prretraite ou le soutien aux jeunes agriculteurs), la restructuration du potentiel de production, (par ex. modernisation des exploitations et amlioration des infrastructures) ou encore lamlioration de la qualit des productions. En deuxime lieu sont vises les actions en faveur de lenvironnement et de lespace rural (bien tre des animaux, agriculture biologique, prservation des paysages et des forts) En troisime lieu sont concernes les actions en faveur de lamlioration de la qualit de la vie en zone rurale, grce notamment des actions en faveur de la diversification des activits (tourisme rural), ou encore au travail des femmes En dernier lieu est affirm la continuation du programme LEADER initi par la pour le dveloppement rural (comportant

Commission dans le cadre de la politique de cohsion conomique et social et qui voit cette dernire soutenir des actions au profit des rgions rurales en difficult constitue le dernier point fort des objectifs prioritaires dgags dans le cadre du ramnagement de la nouvelle politique du dveloppement rural 2. linstauration du FEADER au lieu et place de lancien FEOGA orientation

permettra dsormais la fois une simplification du financement des actions structurelles en faveur de la PAC (qui seront dsormais totalement assumes par le FEADER mais aussi bnficieront de taux de cofinancement prtablis et diffrents selon les axes prioritaires (cf.supra 1.)77 mais aussi une meilleure synergie avec la politique de cohsion conomique et sociale. Le FEADER se voit attribuer dans les perspectives financires 2007-2013 un volume annuel denviron 13,7 milliards /an et voit ses dpenses exonres du principe de discipline budgtaire applicable au budget de la PAC 3. Le principe de subsidiarit applicable la politique du dveloppement rural commande que la mise ne uvre de ses actions relvent dabord de la comptence des Etats membres auxquels il revient cet effet, et chacun pour leur propre compte, dlaborer des

A titre dexemple cofinancement allant de 50 75 % pour les axes prioritaires 1 et 3 et de 55 0 80 pour les axes prioritaires 2 et 4

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61 programmes de dveloppement rural78 (PDR) caractre pluriannuel (portant sur la priode 2007-2011). On retrouve cet gard la mthodologie utilise dans le cadre de la politique de cohsion conomique et sociale. Il appartient ainsi aux Etat,s sils veulent bnficier dun soutien financier du deuxime pilier de la PAC, de mettre en synergie leur propre stratgie

nationale avec celle dfinie par lUnion, travers ses axes prioritaires.

3 le principe de solidarit financire vritable cl de voute dune particulirement budgtivore

politique intgre

Le principe de solidarit financire trouve son origine dans larticle 34.4 TCE (repris larticle 40 TFUE) (A) Cela implique la prise en charge des couts de la politique agricole par le budget de la Communaut et donc par lensemble des Etats membres quelles que soient les bnfices quils tirent de cette politique (B). Lvolution des dpenses agricoles ayant connu une grimpe hallucinante, les rformes de la PAC ont conduit ladoption dune discipline budgtaire renforce (C)

A/ lorigine du principe de solidarit financire Il implique que suite aux transferts de comptences oprs par les Etats lorganisation, cette dernire assume les couts de ces transferts de comptences quil sagisse de la politique des marchs et des prix ou de la politique structurelle. Ainsi larticle 34.4 rappelle-t-il

lhabilitation donne la communaut de crer un ou plusieurs fonds dorientation et de garantie agricole dont la premire consquence sera la cration par le rglement du 4 avril 1962, dun fond unique, le FEOGA et de ses deux sections. La section garantie est celle qui financera la politique des marchs et des prix et la section orientation celle de laction structurelle. Or ces deux sections bnficieront de crdits trs ingalement rpartis :la section Orientation ne bnficiant que de 4% (1987) 9% des crdits allous la PAC Cette organisation du FEOGA perdurera jusqu la cration en 2007 (cf. supra) du FEAGA et du FEADER, rforme qui se traduira par une augmentation significative du budget allou au dveloppement rural En 2010, le budget du dveloppement rural devrait constituer environ 25% du budget de la PAC.

. Au-del ce budget de la PAC dont il ne faut pas oublier quil comporte aussi des ressources que cette politique est amene gnrer (les fameux droits agricoles

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LEtat membre peut recourir soit un programme national unique soit plusieurs programmes rgionaux

62 constituant lune des quatre ressources propres de lUnion avec les droits de douanes, la ressource TVA et la ressource complmentaire fonde sur le PNB79) est surtout intgr au budget gnral de LUnion. Il se voit donc appliquer les rgles propres ladoption de ce budget et notamment la distinction entre dpenses obligatoires (DO) et non obligatoires (DNO). Les dpenses de la PAC relveront, jusqu lentre en vigueur du trait de Lisbonne de la catgorie des DO, catgorisation qui implique un pouvoir amoindri du Parlement et contribuera largement la qualification dune PAC, chasse garde du Conseil

B/ Un principe de solidarit partiellement remis en cause et controverses rcurrentes sur le financement de la PAC Le principe de solidarit implique que tous les Etats membres par lintermdiaire du budgtisation de la PAC participent au financement et ce quels que soient les bnfices quils retirent de la Politique. (1). Lexistence de grosses disparits entre tous les Etats membres qui ne bnficient pas tous de la mme manire entretient des controverses rcurrentes (2) 1) les disparits entre tous les Etats membres On ne saurait contester quil existe de grosses disparits entre les Etats membres qui sont, du fait du jeu de la solidarit financire, loin de bnficier sur un pied dgalit des subventions de la PAC. La France a toujours t de loin de loin la plus grosse bnficiaire (24, 4% en 1996), aprs lAllemagne (15,5%) et lItalie (10,8%) de la PAC. En 2004 ses

bnfices nets (rapport entre les dpenses et les recettes taient encore de 21% ( pour la section garantie) et 13% (pour le dveloppement rural) et lui permettaient de devancer largement lEspagne (14,1%) et lAllemagne (13,5%) . Sur la priode couverte par les perspectives financires 2007-2013, la France, malgr une baisse de ses taux explicable la fois par le plafonnement dcid en 2002 et llargissement, restait largement en tte des bnficiaires (19,4% et 7,2%). 2) les controverses rcurrentes quant au financement de la PAC : exception

britannique et tentatives de renationalisation de la PAC La question du financement de la PAC, li au principe de solidarit est donc une question rcurrente et source de controverses entre tous les Etats membres. Ces controverses ont connu plusieurs pisodes. Lun des plus connu est celui de lexception budgtaire arrache par madame Thatcher ses partenaires lors du Conseil europen de Fontainebleau des 24 et
Les ressources agricoles issues, pour lessentiel des prlvements limportation transforms en droit fixes limportation suite l URUGUAY round,, prlvements supplmentaires des primes et autres montants compensatoires et de la cotisation sucre prvue dans lOCM, reprsentent environ 2% de lensemble des ressources propres
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63 25 juin 1984 et qui continue de perdurer (il na pas t remis en cause lors de ladoption des perspectives financires 2007-2013) alors mme quil avait t cre titre provisoire. On se rappelle encore la formule choc de la dame de fer y want my monay , celle-ci sappuyant sur un calcul, qui jusque l navait jamais t lis en uvre dit du juste retour . Il sagissait de souligner que la Grande Bretagne tait lun des plus gros contributeur net du budget communautaire savoir quelle donnait plus quelle ne recevait. Lun des sources de ce dcalage tait bien dans la PAC qui mobilisait lpoque encore plus de 50% du budget global communautaire et dont la Grande Bretagne ne recevait que trs peu La PAC dispose d'un budget garanti jusqu'en 2013. Cependant elle est dj au cur des discussions qui ont dores et dj commences sagissant de ladoption (qui devront

intervenir en 2012) des futures perspectives financires (2014-2020). De nombreuses voix parmi les Etats membres se font entendre, pour demander, au-del dune diminution

significative du budget de la PAC, une renonciation au principe de solidarit et par voie de consquence une renationalisation de la PAC (dj quelque peu entame avec le mode de financement de la politique du dveloppement rural reposant sur le cofinancement des Etats membres. On ne doit pas oublier que cette nouvelle rforme de la PAC et surtout de son financement sinscrit dans un contexte de droit institutionnel renouvel par le trait de Lisbonne, au premier rang desquels figurent, la disparition de la distinction DO et DNO dans les finances publiques de l UE, lapplication de la procdure de codcision la PAC. Les futures orientations de la PAC devront tenir compte des positions du Parlement europen jusque l tenu lcart de la PAC C/ Les problmes budgtaires de la PAC et la mise en place par le paquet Delors I dune discipline budgtaire Cest au Conseil europen de fvrier 1988 que lon doit laccord intervenu entre les Etats membres sur le paquet Delors I80 au sein duquel seront adopts les principes gnraux de

Les Paquets Delors 1 (1988-1992) et Delors II (1993-1999) rsultent dune nouvelle mthodologie propose par la Commission pour les finances publiques de lunion ; Elle consiste en une programmation pluriannuelle des dpenses et des ressources, ngocie entre les Etats membres au sein du Conseil, la Commission et le Parlement. En fixant des objectifs prcis de dpenses en fonction dun niveau de ressources arrt dun commun accord, cette mthode permet de dfinir les grandes priorits entre toutes les politiques de lUnion, de donner une lisibilit renforce au Budget de lUnion et contribue ainsi la lutte contre le dficit dmocratique. Les paquets Delors I et II sont les anctres des Perspectives pluriannuelles financires (PPF) constitutionnalises par le trait de Lisbonne (articles 17 TUE et 312 TFUE)

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64 lencadrement budgtaire de la dpense agricole. Ces principes81 reprennent assez largement ceux de laccord de Fontainebleau de juin 1984 considr gnralement comme la

prfiguration de la discipline budgtaire mise en place par le Paquet Delors I en 1988. Ils ont t confirms mais aussi renforcs par le Conseil europen dEdimbourg de dcembre 1992. La discipline budgtaire ainsi mise en place a pour objectif dassurer un meilleur quilibre entre les diffrentes catgories de dpenses et une croissance contrle de ces dpenses. Lorigine des problmes budgtaires de la PAC est directement lie aux diffrentes crises traverses par la PAC (cf. Infra section II) et qui rsultent des choix initiaux de cette dernire. . Sur le plan budgtaire le cot croissant des exportations, li notamment aux excdents et le poids grandissant des importations notamment des produits de substitution libres de droits du fait du GATT (ce qui a entrain paralllement une diminution sensible des recettes lexportation) ont entrain une instabilit budgtaire congnitale de la PAC. Le Paquet Delors I de fvrier 1988 tente de ragir cette situation travers deux catgories dinstrument, la ligne directrice agricole (1) et linstauration des stabilisateurs budgtaires (2) 1) la ligne directrice agricole et linstauration dun plafond Le paquet Delors I instaure une limitation du rythme annuel de progression des dpenses du FEOGA garantie. Le rythme annuel ne doit pas dpasser le plafond de 74% du taux de croissance annuel du PNB communautaire ; Le montant de dpenses pour 1988 a t retenu comme base de rfrence pour la ligne directrice agricole. Le principal but assign la ligne directrice agricole est de rquilibrer la dpense agricole au profit des autres catgories de dpenses et plus particulirement celles de la politique de cohsion conomique et sociale (cf. Infra politique de cohsion conomique et sociale). Cet objectif de redistribution entre les catgories de dpenses sera correctement ralis puisque les dpenses de la PAC qui

reprsentaient en 1988 65,6% des dpenses, ne reprsenteront plus en 1993 que 50,9 % ce qui aura permis de porter le niveau de dpenses des actions structurelles de 17,5% 30, 8 %. Mais la discipline budgtaire fait aussi lobjet dun contrle sur lvolution des dpenses du FEOGA garantie, grce au systme dalerte (early warning system) selon lequel al

Commission est tenue de prsenter chaque mois un rapport sur lvolution des dpenses

Le premier de ces principes est celui selon lequel les dpenses dcoulant de la politique des marchs agricoles doivent progresser moins vite que le taux daccroissement de la base des ressources propres

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65 effectives et de prendre, en cas de dpassement et conformment ses pouvoirs de gestion, les mesures adquates ou de saisir le Conseil en cas dinsuffisance de ces mesures La ligne directrice agricole a fait lobjet dun renforcement dans le cadre de la rforme de 1992 et du Conseil europen dEdimbourg. Il a constitu pour lessentiel intgrer des dpenses de la politique des marchs dans la ligne directrice agricole alors que ces dpenses ne ltaient pas encore (dpenses de retrait des terres ; dpenses des mesures

daccompagnement (relatives aux prretraites, lenvironnement et au boisement). En outre dautres dpenses du FEOGA comme celles du fonds de garantie pour la pche ont mme t intgres dans la ligne directrice agricole. On rappellera pour conclure que la philosophie gnrale de lencadrement budgtaire li la ligne directrice agricole reste encore en 1992 dexclure de cette ligne directrice les dpenses du FEOGA orientation et notamment celles relevant de lobjectif 5a de la rforme des fonds structurels (cf Infra politique de cohsion et rforme des fonds structurels) On peut vritablement parler de renforcement de la ligne directrice agricole, quand on constate que toutes les mesures inities par la grande rforme Mac Sharry de 1992 sont incluses dans la discipline budgtaire sans que la ligne directrice ait t pour autant releve82 (et ce alors mme que la Commission lavait propos, ce qui lui a t refus par le Conseil pour des raisons dconomie). En outre le plafonnement de la progression de la dpense agricole a t maintenu 74% du PNB alors que la ligne directrice a connu un champ dapplication notoirement largi 2 / La mise en uvre des stabilisateurs budgtaires Il sagit dun mcanisme qui rend le niveau de prix garanti dpendant de la production. Ainsi lorsquune production dpasse un certain seuil prdfini, le mcanisme dit du stabilisateur implique une diminution automatique des prix garantis de sorte que le revenu supplmentaire que lagriculteur tirerait de laugmentation de sa production soit ou bien diminu (ex : les crales) ou bien supprim (ex : olagineux, coton). Mcanisme certes sduisant, fond sur des prlvements de coresponsabilit mis la charge des producteurs, le mcanisme du stabilisateur budgtaire favorise une stabilisation de la production sans pour autant garantir mcaniquement un contrle de la dpense sur les productions agricoles concernes. En effet
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La Commission avait en effet propose un relvement de 1,5 milliards dECUS pour tenir compte de la rforme ainsi que de lunification allemande

66 de nombreux paramtres externes, comme par exemple la fluctuation des prix mondiaux ou encore la variation du dollar peuvent contribuer accroitre la dpense sur tel ou tel produit et ce mme production stable. Ces paramtres externes peuvent ainsi faire peser sur le

FEOGA garantie de lourdes pressions financires et dmontrent que, si la stabilisation de la production constitue bien une condition ncessaire pour le contrle des dpenses agricoles du FEOGA garantie, elle nest pas pour autant une condition suffisante En conclusion on constatera que la ligne directrice agricole a t bien respecte et a permis la PAC de raliser des conomies substantielles. Ainsi au cours des 3 premires annes de son application la dpense agricole est reste en de de la ligne directrice et a permis la PAC dconomiser 10, 9 milliards dcus Cependant malgr cette discipline budgtaire la dpense agricole a continu daugmenter, phnomne auquel la premire grande rforme denvergure de la PAC, la rforme Mac Sharry de 1992 tentera d apporter de nouveaux remdes. La dpense agricole constitue une question rcurrente de toutes les rformes entreprises la suite des crises traverses par la PAC

SECTION 2 CRISES ET REFORMES DE LA PAC

Dans ses premires annes la PAC a t considre comme un remarquable succs. Lorganisation dun march commun des produits agricoles, fortement protg favoris un dveloppement exceptionnel de lagriculture europenne (plus de 29% en volume entre 1973 et 1981). La scurit des approvisionnements des prix raisonnables pour les consommateurs sest rvle comme une ralit indiscutable puisque lEurope communautaire est passe trs rapidement aprs la mise en place de la PAC dune situation dimportateur net celle dexportateur net pour la plupart de ses productions traditionnelles. Gravement dficitaire en 1962 pour ses principales productions la Communaut tait seulement 10 ans plus tard dj excdentaire. Nanmoins ds la dcennie 1970 apparaissent les premiers essoufflements de la PAC et de ses instruments initiaux et le mot de crise fait son entre dans le vocabulaire de la PAC. La crise se manifestera de plusieurs faons (1) et trouve lune des ses explications majeures dans la philosophie initiale de la PAC (2) Elle sera lorigine des plusieurs rformes (3) qui ont en commun de trouver une ou des rponses adquates aux problmes rencontrs

67 1 les principales manifestations de la crise traverse par la PAC Elles sont bien connues des spcialistes quil sagisse de la saturation des marchs (A), du maintien discutable de lautomaticit de laide proportionnelle au volume de production (B), des atteintes rptes la prfrence communautaire (C), de la baisse des revenus agricoles (D) et bien videment de laccroissement des dpenses (E)

A/ la saturation des marchs Alors que lamlioration de la productivit constituait lun des objectifs majeurs assign la PAC, la hausse considrable de la productivit a entrain lapparition dexcdents qui ont fortement inspir lutilisation propos de la PAC de diffrentes sortes de mtaphores comme les montagnes de beurre ou les ocans de lait. Ces excdents sexpliquent partiellement par le fait que la hausse de la productivit est suprieure laugmentation de la consommation intrieure. Or la gestion des excdents cute trs cher la PAC et contribuera largement ses difficults financires. La maitrise de la production deviendra ainsi un leit motiv diffrentes rformes de la PAC et empruntera plusieurs voies des

quil sagisse de laction sur

les prix (baisse des prix garantis) de laction sur les quantits produites (quotas). On sait que cest pour le lait que sera introduit pour la premire fois le systme des quotas (Cf. Infra 2)

B/ le maintien discutable de lautomaticit de laide au volume de production Lattribution de laide en fonction du volume produit perdur trop longtemps aprs

laccession de la Communaut lauto suffisance. Elle a eu pour premire consquence de crer une ingalit entre les grandes exploitations et les autres au regard des bnfices
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quelles pouvaient retirer de la PAC. Ainsi les grandes exploitations spcialises dans les productions agricoles les plus soutenues par la PAC (crales et produits laitiers t plus particulirement lorigine du dveloppement artificiel ont-elles

de productions

excdentaires et ont entretenu doublement laugmentation de la dpense agricole. Par ailleurs lautomaticit de laide en fonction du niveau de production a-elle aussi contribu creuser les ingalits entre les diffrentes rgions agricoles en fonction de leur spcialisation de production dans la mesure o toutes les productions ntaient pas soutenues de la mme manire par la PAC.

C/ les atteintes la prfrence communautaire


Les crales reprsentaient 16,4% des dpenses du FEOGA garantie en 1988 et 19,2% en 1999 ; les produits laitiers reprsentaient 22% de ces mmes dpenses en 1988 contre 15, 1% en 1999.
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68 Au dpart la prfrence communautaire sest rvle comme un indiscutable succs grce notamment aux prlvements limportation qui non seulement constituaient une dissuasion efficace contre les importations en provenance des pays tiers mais alimentaient aussi les ressources du budget communautaire. On considre ainsi gnralement que la part du march intracommunautaire est passe de 14% la fin des annes 50 plus de 50% partir de 1970. Nanmoins ce principe de la prfrence communautaire a connu progressivement de nombreuses atteintes qui trouvent leur origine dans le contexte international. La

Communaut a ainsi du consentir dans le cadre des ngociations du GATT des ouvertures du march communautaire et plus particulirement aux produits de substitutions des crales qui a t favoris par la sparation du march des crales de celui des aliments de btail. Audel de ces atteintes la prfrence communautaire consenties dans le cadre des ngociations multilatrales du GATT, la Communaut a-telle pu contribuer plus directement encore laffaiblissement de la prfrence communautaire par le biais des drogations quelle a pu accorder certains de ses partenaires commerciaux traditionnels dans le cadre des accords conclus par exemple avec l Australie et la Nouvelle Zlande (pour la viande ovine) ou encore le groupe des Etats de lAfrique des Carabes et du Pacifique (groupe ACP et accords de Lom) Ces atteintes systmatique la prfrence communautaire se sont rvles lourdes de consquences multiples. Elles ont cout cher au budget de la PAC qui a du recourir aux soutiens comme les aides la production ou encore la transformation. Ainsi en 1986 les soutiens reprsentaient-ils dj 36% du budget du FEOGA Garantie. Laffadissement de la prfrence communautaire a t aussi lorigine d aberrations maintes fois soulignes par la doctrine : pendant que les leveurs europens nourrissaient leur btail avec les produits de substitution imports grce la libralisation mise en place dans le cadre du GATT ( se traduisant galement par une diminution significatives de ressources tires des prlvements) le FEOGA garantie devait massivement intervenir (et par voie de consquence augmentait ses dpenses) au profit march mondial. du soutien aux exportations des crales communautaires sur le

D/ la baisse des revenus agricoles La PAC devait obir au-del des ses objectifs conomiques a des objectifs sociaux au premier rang desquels figure celui dassurer un niveau de vie quitable aux agriculteurs. On sait que la voie choisie a t, dans le cadre de la politique des marchs et des prix celle des soutiens aux prix dont on pensait quils garantiraient de manire mcanique le revenu des

agriculteurs. Ces derniers se voyaient en effet protgs la fois par les prix communautaires

69 plus levs que ceux du march mondial et par la garantie automatique qui leur tait offerte de pouvoir couler leurs productions aux prix dintervention. Cest ce schma initial du couplage soutien des prix / garantie des revenus des agriculteurs qui sera progressivement remis en cause par les premires rformes de la PAC (et notamment celle de 1992) devant le constat dchec que constitue la baisse des revenus agricoles partir de 1973. Si en effet dans les premires annes de la PAC les revenus agricoles ont bien progress (cependant moins rapidement que les autre revenus) denviron 5% par an, la tendance sest inverse par la suite (baisse denviron 1,8% par an jusqu atteindre presque 20% sur douze annes (1975-1987). Cest ce constat qui conduira la PAC introduire, dans le cadre des premires directives socio de 1972 et 1975 structurelles les premires aides aux revenus agricoles, pour ensuite gnraliser les aides directes avec la rforme Mac Sharry de 1992 (cf. infra section II 2). La baisse de revenus des agriculteurs sexplique galement par le fait que les dpenses de

soutien ne profitent quindirectement aux agriculteurs (y compris la gestion des excdents par lachat des quantits ne trouvant pas preneur et le stockage) et bnficient surtout aux intermdiaires prenant en charge la transformation (industrie agro alimentaire) ou la

commercialisation. Naitra ainsi une forme dincomprhension, toujours perceptible entre la PAC et les agriculteurs quant la distribution et la rpartition des dpenses de soutien dont lfficacit sagissant conteste de la garantie du revenu des agriculteurs peut lvidence tre

E/ laccroissement des dpenses Le budget de la PAC se caractrise par une monte quasi hallucinante de ses dpenses au titre du FEOGA garantie et qui est atteste par certains chiffres. Les dpenses agricoles sont en effet passes de 4, 5 milliards dEcus en 1975 11, 5 en 1980 pour atteindre 34, 5 en 1999. La maitrise de la dpense agricole est ainsi devenue un sujet rcurrent des rflexions portant sur le financement de la PAC (cf. supra) et ses rformes qui est venu se surajouter aux controverses portant sur la part trop importante que prend la PAC dans le Budget de lUnion. Au-del en effet des distorsions entre les Etats qui sont loin de tirer tous les mmes bnfices de la PAC, il apparait aux yeux des politiques de moins en moins lgitime que prs de la

moiti du budget soit consacr seulement 8% de la population active en Europe

2 La rponse de la Communaut europenne aux crises : les rformes de la PAC Ds les annes 1970 se sont fait sentir les ncessits damliorer la PAC au regard des circonstances nouvelles dans lesquelles elle sinscrivait quil sagisse de la survenance des

70 premiers excdents lis galement aux progrs de la capacit productive qui navaient pas t suffisamment pris en compte84, ou encore de l interdpendance de plus en plus forte de lagriculture europenne avec celle du reste du monde. Nanmoins dans ces premires annes de difficults la PAC prfrera recourir des ramnagements partiels (A) avant que de se rsoudre des rformes beaucoup plus radicales et dont la rforme Mac Sharry de 1992 constituera la premire illustration (B)

A / les rformes sectorielles prcdant la grande reforme de 1992 Plutt en effet que de procder une rvision globale de lensemble du systme de la PAC (rendue dailleurs trs difficile par lexigence de lunanimit qui ne sera rduite quavec le trait dAmsterdam), la Communaut europenne adoptera plusieurs mesures sectorielles qui peuvent tre brivement rappeles 1/ le recours aux quotas pour la lutte contre les excdents et la cration en 1984 des quotas laitiers Les quotas sont de mesures de maitrise de loffre de production applicable un produit qui reste ligible un soutien au prix mais seulement dans les limites dun contingentement prdtermin. Ds la dcennie 60 un tel rgime, conjugu dautres mesures (taxes de coresponsabilit) avait t appliqu au sucre et avait permis de contenir les dpenses

relatives ce secteur de production. LAnne 1984 vit ce systme des quotas introduit pour le lait dont on avait constat, quil connaissait de trs importants excdents et quil absorbait lui seul environ 42% des dpenses du FEOGA garantie. Chaque Etat membre sest ainsi vu attribu un quota de production au-del duquel est procd, en cas de dpassement du quota, des prlvements dissuasifs par exemple une diminution des prix garantis. Les quotas laitiers ont t prolongs dans le cadre de la rforme de la PAC de 2003 jusquen 2015

2/ ladoption en 1985 du livre vert sur les perspectives de la PAC prfigure les mesures ponctuelles des annes suivantes Ce livre vert sera loccasion pour la Commission de proposer les principales pistes dont on retrouvera trace dans les amnagements ultrieurs et qui intressent tant la politique des marchs et des prix que celle des structures. Sont ainsi voqus la rduction souhaitable du

LEYGUES (J.Ch.), les politiques internes de l UE, LGDJ, Paris 1994, p.27 Les fondateurs de la PAC nont videmment pas pu prendre la mesure du dveloppement de la capacit productive rendue possible dsormais par les progrs de la gntique animale et vgtale, de la mdecine vtrinaire, des possibilits et des exigences phytosanitaires, des techniques nouvelle de nutrition des animaux ni de la fertilisation et du travail des sols

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71 protectionnisme de la PAC , la ncessit de disposer de prix plus proches de ceux du march mondiaux, lexigence de mieux contenir la dpense agricole

3/ les principaux amnagements de la politique des marches et des prix - la baisse des prix garantis devient une constante des campagnes de prix. Ainsi assiste-t-on entre 1986 et 1989 une rduction denviron 10% des prix garantis - la cration des stabilisateurs agricoles qui intervient en Mars 1988 repose sur le systme des quantits maximales garanties (QMG)
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dont on rappellera le principe.. En

cas de dpassement dun plafond de production pralablement dfini au plan europen pour un produit donn, les prix baissent automatiquement pour lensemble de la production et ce proportionnellement au dpassement. Dabord appliqus au Colza et au tournesol en 1987 les QMG furent tendus aux crales en 1988. Les QMC responsabilisation participent des techniques de

des producteurs la gestion des excdents, technique qui peut aussi

emprunter dautres voies comme celles des taxes de coresponsabilit dj exprimentes par la PAC dans les secteurs du sucre (1960) du lait (1977) et des crales (1986)

4/ les rformes sectorielles propres la politique des structures Elles ont t introduites notamment par deux rglements en date davril 1988 et de janvier 1989. Le premier met en place des mesures dincitation au gel de terres qui prfigurent celles beaucoup plus contraignantes qui seront introduites par la rforme Mac Sharry de 199286 . Il sagit dun systme incitatif dencouragement au retrait de terres arables

moyennant une aide visant compenser la perte de revenu. Ces mcanismes incitatifs qui sinscrivent dans le cadre de la lutte contre les excdents poursuivent lobjectif dencourager une reconversion des productions. Ainsi tout agriculteur qui sengage renoncer pendant 5 ans retirer 20% de ses surfaces arables consacres une production excdentaire bnficie-il en contrepartie dune aide compensatoire. Le deuxime rglement en date de janvier 1989 est un rglement qui concerne spcifiquement laction structurelle. Il comporte pour lessentiel deux apports : le premier rside dans linstauration dune aide directe au revenu des agriculteurs dont la perte de revenu est directement lie aux rformes de la PAC ; le second intresse ltablissement daides la retraite des agriculteurs gs

Cf. supra Section I 3 C/ I lest important ici de signaler que la rforme de 1992 introduira un taux de mise en jachre obligatoire fix 10% que les agriculteurs doivent respecter pour tre admis au bnfice des paiements directs
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72

B/ le changement de cap substantiel des rformes en profondeur de la PAC

Ces rformes substantielles senracinent dans la double contrainte de linsuffisance constate ds les annes 1990, des amnagements conjoncturels raliss dans la dcennie 80 mais aussi du renouvellement du contexte international et plus particulirement le dveloppement des ngociations du GATT (Cf. infra. Section 3 le volet externe de la PAC. Les amnagements de la dcennie 1980 nont pas rsolu de manire satisfaisante la question des excdents et celle de la maitrise des couts de la PAC. De mme a-t-il t souvent soulign que la premire rforme denvergure, la rforme Mac Sharry de 1992 avait t rendu inluctable pour parvenir un accord au GATT dans le cadre de lUruguay - round (1986-1993). Si les premiers changements profonds de la PAC ont t raliss dans le cadre de cette premire grande rforme de 1992 (1) porte par le Commissaire lagriculture de l poque , cette dernire na pas suffit . En 1999 dans le cadre de lagenda 2000 a t ralise une nouvelle rforme denvergure (2) bientt suivie dune rforme encore plus substantielle en 2003 (3) cette dernire prvoyant un RV oblig mi parcours dit bilan de sant tabli cette fois ci en 2008 (4)

1/La rforme MAC SHARRY de 1992 Cette rforme porte le nom de celui qui en prit linitiative dans le cadre de ses responsabilits de Commissaire lAgriculture Ray Mac Sharry. Si la rforme sinscrit dans certains

objectifs quelle souligne, comme la maitrise quantitative de la production et la lutte contre les excdents, le ncessaire endiguement des dpenses agricoles, lamlioration des revenus agricoles ou encore la lutte contre les dommages causs lenvironnement par lagriculture intensive, elle trouve galement son origine dans les dysfonctionnements majeurs du

secteur des crales. Or cette production particulire est un pivot essentiel de la PAC dont sont largement dpendants les autres secteurs de production dont celui de la viande. On a dj voqu le paradoxe dun secteur qui na pas pu profiter de laccroissement de la demande daliment du btail du fait de prix communautaires trop levs et de lintroduction massive en Europe des produits de substitutions, et ce dans le cadre des libralisations offertes soit dans le cadre du GATT ,soit dans le cadre des accords conomiques et commerciaux conclus par la Communaut.

73 Il nest donc pas rare de lire que la rforme de 1992 fut dabord une rforme pour les crales 87 (a) et ce dans la mesure o elle na pas de prime abord concern dautres secteurs de productions qui en ont t largement exclus (vin sucre, fruits et lgumes) du moins dans un premier temps. En ralit la rforme sera mise en uvre dans le cadre de 3 grandes campagnes (1993/1994, 1994/1995, 1995/1997) qui toucheront progressivement les

principales OCM partir de deux voies diffrentes, lune pour les grandes cultures (crales, olagineux) et lautre pour les viandes Ainsi la rforme de 1992 sest-elle aussi traduite par toute une srie dautres mesures en faveur de la maitrise de la production (b) , daides directes aux agriculteurs (c) ou autre mesures qui tmoignent de lirruption dans la PAC d une nouvelle sensibilit environnementaliste (d). a) dans le secteur des crales, le dcrochage des prix de march des prix garantis qualifi souvent de baisse des prix a constitu un lment cl de la rforme. Sil a t parfois prtendu que la rforme abaissait fortement les prix ou ne les garantissait qu un niveau fortement diminu, la doctrine spcialise na pas manqu de nuancer le propos ; En effet seul le prix de march a t rduit progressivement sur 3 ans et ce afin de rendre leur

comptitivit aux productions communautaires sur le march mondial mais aussi dallger la charge des restitutions aux exportations. Le prix garanti quant lui reste le mme mais alors quil tait dans lancien systme assur par le prix du march et par les restitutions il est dans le nouveau systme assur par le prix du march fortement rduit, lui-mme complt par une aide directe compensatoire dconnecte88 des volumes produits.. Les avantages attendus sont de rendre leur comptitivit aux crales communautaires pour leur permettre notamment de mieux rsister la concurrence des produits de substitutions pour llevage.89 Ce

nouveau rgime a t galement tendu avec quelques amnagements aux olagineux et aux protagineux b) les autres mesures en faveur de la maitrise des productions - Certaines ont concern encore le secteur des crales. Il sagit du gel des terres rendu cette fois ci obligatoire pour tout producteur souhaitant bnficier de laide directe compensatoire. Le taux de jachre obligatoire impliqu par le gel de terre ou encore retrait de terres
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a t fix par la rforme de 1992 et ce, dans un souci de simplification, un taux

Cf. LOYAT (J), PETIT (Y),La PAC une politique en mutation, la documentation franaise, coll. Reflexe Europe, Paris 2008, p. 18 88 La technique du dcouplage de dcline en deux techniques diffrentes : partielle lorsque est prserv un lien entre laide perue et lacte de production, totale lorsque laide est rendus totalement autonome de lacte de production. La rforme Mac Sharry a laiss subsister un lien avec les niveaux antrieurs de production 89 De mme les crales devraient retrouver de nouvelles perspectives que celles de llevage avec les dbouchs comme matires premires industrielles et nergtiques o elles sont concurrences par dautres produits de synthse

74 annuel de 10%90.Souvent comment tort le gel des terres na pas touch toutes les productions mais seulement le secteur des crales : bien plus dans un souci de mieux rpartir les efforts demands en matire de maitrise de la production cralire en ont t exempts les petits producteurs91 . Ainsi en France sur 900 000 agriculteurs seuls 200 000 se sont vu appliquer le systme de gel obligatoire - dans les autres secteurs agricoles (productions animales volailles ufs et produits laitiers) qui obissent aussi des mcanismes de rgulations diffrents notamment sous forme de quotas (productions animales et lait) les ajustements apports rsultent en dfinitive des effets mcaniques induits sur ces productions du fait de la rforme du soutien aux crales. Ainsi la baisse des prix dintervention appliqus au btail fut elle dabord une consquence naturelle de celle applique aux crales

c) le recours aux aides directes aux agriculteurs Il sagit l dun virage trs important de la nouvelle PAC que de dconnecter dsormais lintervention de lUE des volumes produits, virage introduit dans le secteur des crales et des oloprotagineux et qui ne fera que se confirmer ultrieurement. Cet lment de la rforme ne sera pas psychologiquement bien accept par les agriculteurs qui manifesteront leur opposition an nouveau systme au nom de la juste rmunration de leur travail et en dnonant limage dassists que laide directe compensatoire parait leur confrer. Il nen reste pas moins vrai que ce systme de laide directe permet galement de rpondre aux contraintes externes de plus en plus pesantes pour la PAC qui sont celles du GATT (cf. infra section III) d) lirruption de la donne environnementaliste dans la PAC Au del des principales mesures dj voques (cf.supra), la rforme Mac Sharry comportera un train de mesures dites daccompagnement et plus particulirement celles qui ont pour objet darticuler la PAC avec les exigences environnementalistes. Il sagit de rpondre au constat selon laquelle la PAC productiviste a entrain les effets pervers lies lagriculture dite intensive. Ainsi la rforme Mac Sharry surbordennera-t-elle loctroi de certaines primes lemploi de mthodes agricoles extensives . Par Ailleurs mrite dtre signales certains programmes dencouragement au boisement de terres agricoles ou dautres de protection des paysages, de la faune et de la flore

En 2007 et pour tenir compte de la conjoncture mondiale, le taux de gel des terres a t fix Zro Les producteurs exempts de la jachre obligatoire sont ceux qui soient ralisent moins de 920 quintaux /an soit ne consacrent que moins de 20 hectares la production cralire
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75 Pour conclure peut-on souligner que la rforme Mac Sharry, tout en sinscrivant dans la continuit des principes de bases de la PAC, tmoigne dun virement de cap important sagissant des modalits du soutien propres la PAC. Ainsi le soutien assur lagriculture europenne nest plus assur travers le vecteur quasi exclusif du soutien aux prix. Sa conversion pour partie lapproche amricaine des aides directes va permettre la PAC de sinsrer mieux dans le courant de la libralisation des changes agricoles initis par le GATT puis lOMC

2/ La PAC dans lAgenda 2000 LAgenda 200092 est une communication de la Commission de juillet 1997 qui voit cette dernire prsenter une rflexion sur lavenir de lUnion dans le contexte renouvel de son largissement massif venir. Ce document, qui par ailleurs traite de la stratgie dvelopper pour accueillir les nouveaux adhrents mais aussi des perspectives financires 2000-2006, sattache dresser dans sa 3ime partie les principales pistes de la rforme ncessaire des politiques, agricole et de la cohsion conomique et sociale. LAgenda 2000, adopt aprs de difficiles ngociations, par le Conseil europen extraordinaire de Berlin des 24 et 25 mars 1999, est donc lorigine dune nouvelle rforme substantielle de la PAC qui rpond trois objectifs particuliers qui lui sont propres et qui appellent de nouvelles mesures plus en adquation avec ces objectifs. Le premier objectif est celui du ncessaire renforcement des mesures agroenvironnementales (b). Le second concerne les exigences du dveloppement rural (c). Le troisime est la prparation de llargissement sur le plan agricole (d) Ces mesures viennent sajouter aux mesures traditionnelles relatives la politique des marchs et des prix et leurs instruments que sont les OCM (a) a) les mesures classiques dadaptation des marchs et des prix - La baisse des prix de certaines productions emblmatiques de la PAC sont confirmes : les prix dintervention des crales connaissent une diminution de 15% sur 2ans (alors que la Commission avait propos 20%) et ceux de la viande bovine de 20% (contre 30% propos par la Commission) ou encore du beurre (-15%) - Les baisses des prix dintervention sont compenses par des aides directes selon un rgime unifi pour toutes les cultures et par des primes pour le secteur de la viande (et qui connaissent un accroissement sensible) ou encore pour le lait

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Cf. regards sur lactualit - n 239 - Pour que lEurope slargisse lEst : lagenda 2000

76 - Le gel des terres et son taux de jachre obligatoire de 10% pour les crales est prorog et tmoigne de la consolidation du systme de la jachre comme un instrument de contrle loffre pour lutter contre les excdents - le rgime des quotas laitiers est prorog jusquen 2006 b) le renforcement des mesures agroenvironnementales En effet la prise de conscience initie par la rforme de 1992 des dommages lenvironnement causs par lagriculture intensive na pas pour autant t suivie de mesures suffisamment efficaces. Les pratiques agricoles intensives ont des graves rpercussions sur lenvironnement (pollution des nappes phratiques par les nitrates des engrais) comme sur la sant animale (cf. la vache folle). Cest ce qui conduira la Commission proposer dintroduire une co-conditionnalit pour le versement des aides directes mais dont les modalits dans le cadre de la rforme de 1agenda 2000 resteront en de de ses propositions. Nanmoins elles annoncent la refonte plus radicale de lco-conditionnalit ralise par la rforme de 2003

c) lirruption de la logique du dveloppement rural On a dj soulign limportance dans lhistoire de la PAC du rglement du 17 mai 1999 relatif au soutien au dveloppement rural (cf. supra) et qui senracine dans une prise de conscience du caractre trs ingalitaire des bnfices retires par les subventions agricoles. Ces dernires ont en effet profit pour lessentiel aux rgions agricoles riches et au dtriment de producteurs dfavoriss. Ce rglement trouve son fondement dans une nouvelle approche de la PAC fonde sur une agriculture multifonctionnelle quitablement rpartie sur

lensemble du territoire de la Communaut et qui sur le plan des techniques juridiques sappuient sur la modulation des aides . Cest surtout la rforme de 2003 qui mettra en uvre le principe de modulation en introduisant une modulation obligatoire complt par une modulation facultative d) la prparation de llargissement et la cration du SAPARD Le SAPARD ou programme spcial dadhsion pour lagriculture et le dveloppement rural est un instrument financier stratgique conu par la Communaut pour prparer les candidats la PAC et russir llargissement sur le plan agricole. LAgriculture reprsente en effet un secteur cl de lconomie de nombre de pays candidats. Tant la part de lagriculture dans le PIB de ces Etats que limportance de leur population active dans lagriculture savrent suprieurs la moyenne communautaire (Cf. Supra introduction)

77 Le SAPARD dot sa cration de 520 millions par an pour la priode 2000-2006 accorde aux Etats candidats des soutiens financiers sur la base dun programme national de dveloppement rural prsent par chaque Etat candidat en fonction des actions ligibles93. Ces soutiens sont grs selon les principes applicables au FEOGA garantie et permettent aux Etats de se construire une exprience pour la reprise des acquis communautaires de la PAC et la gestion des soutiens quelle accorde Le soutien du SHAPARD qui est conditionn la qualit de candidat (lEtat cessant dtre ligible ds quil devient membre) doit tre distingu des autres prparations offertes aux candidats par exemple par les accords europens qui pouvaient dans leur volet commercial inclure des facilits daccs au march communautaires. Surtout les ngociations pour la conclusion du trait dadhsion ont amnag des priodes transitoires pour lintgration pleine et entire des nouveaux membres qui trouvent leur justification dans les diffrences de prix de couts et de revenus de leur agriculture nationale

3/ la rforme de la PAC de 2003 Qualifie souvent de rvision mi parcours au regard de linvitation lance la Commission par le Conseil europen de Berlin de 1999, elle rsulte de laccord intervenu lors du Conseil agriculture de Luxembourg de juin 2003 partir des propositions sensiblement modifies de la dite Commission. Ces dernires taient en effet dinspiration plus librale94 Les innovations de la rforme de 2003 intressent le dcouplage des aides et lintroduction du paiement unique par exploitation (a) le renforcement de lco-conditionnalit (b), et la modulation (c) a) le dcouplage des aides dont on rappellera quil consiste dconnecter les aides perues de lacte de production a t prsent comme llment cl de la rforme. On sait quil peut tre partiel, lorsquest maintenu un lien avec lacte de production afin de conserver un instrument de rgulation des marchs ou total. La rforme prvoit dinstaurer le dcouplage total comme rgle de droit commun en 2005 tout en conservant la possibilit de recourir au dcouplage partiel dans certains secteurs (grandes culture et viandes). La plupart des aides directes perues au titre du dcouplage par les agriculteurs sont remplaces par un

Les types daction ligibles aux soutiens du SHAPARD concernent 15 domaines diffrents dont notamment, les investissements dans les exploitations, lamlioration de la transformation et de la commercialisation des produits, la cration de groupements de producteurs, les contrles vtrinaires et phytosanitaires, le respect de lenvironnement, etc 94 Cf. sur ce point, (J) LOYAT et (Y) PETIT, op. cit. p.32

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78 paiement unique par exploitation calcul sur une base historique (c'est--dire qui tient compte des aides perues dans le pass) b) le renforcement de lco-conditionnalit rsulte en premier de ce quelle devient dsormais obligatoire, ce que navait pas russi faire accepter la Commission en 200095. Ainsi le versement de lintgralit du paiement unique par exploitation est-il subordonn au respect par lexploitant dune liste prioritaire de 18 normes europennes dans les domaines de lenvironnement et de la scurit alimentaire, de la sant des animaux et de leur bien tre.. Ce renforcement rsulte galement de lintroduction dun sytme de sanction permettant de rduire partiellement voire totalement laide. c) la modulation obligatoire de laide On rappellera quelle consiste rduire dun certain pourcentage les paiements directs dus une exploitation et reverser les fonds ainsi librs chaque Etat membre afin de lui permettre de financer les mesures du dveloppement rural Dans la rforme de 2000 la Commission avait propos un plafonnement obligatoire des aides directes et ce afin de garantir efficacement le rquilibrage du bnfice des interventions de la PAC au profit du dveloppement rural. Devant le recul opr sur le caractre obligatoire de la modulation, les Etats staient vu reconnaitre le droit de moduler les aides entre leurs exploitations sur la base de certains critres (richesse de lexploitation, main duvre employ, montant total des paiements). On soulignera cependant que seuls certains Etas membres (France et Royaume Uni) avaient recouru cette modulation facultative Avec la rforme de 2003 la modulation devient obligatoire et est ralise de manire progressive (3% en 2005, 4% en 2006 et 5% partir de 2006 et ce pour la priode 20062013). Cette modulation obligatoire sera complte par une modulation cette fois ci facultative applicable la priode 2007-201396 autorisant les Etats transfrer au profit de leur programme de dveloppement rural bnficiaires au titre de la PAC jusqu 20% des aides dont ils sont les

4/ Le bilan de sant mi parcours (2008) de la PAC Il sagit de la dernire rforme de la PAC initie conformment linvitation en ce sens du Conseil europen de dcembre 2005 et ce sur la base de la communication de la Commission du 20 novembre 2007 intitule prparer le bilan de sant de la PAC rforme. . Cette

Dans la rforme de 2000 la conditionnalit a t en dfinitive laisse lapprciation des Etats Cette modulation complmentaire de la modulation obligatoire a t instaure pour pallier la diminution des crdits affects au dveloppement rural ralise dans le cadre des perspectives financires 2007-2013
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79 communication de la Commission inaugurera une consultation de quelques 6 mois qui

aboutira la prsentation par la Commission en Mai 2008 du bilan de sant de la PAC partir d une srie de propositions qui constitueront le point de dpart dune ngociation trs vigoureuse clture par un compromis arrach par la Prsidence franaise en novembre de la mme anne . Cest ainsi sur la base de ce compromis que seront adopts en Janvier 2009 une srie de rglements qui reforme97 constituent aujourdhui la nouvelle base juridique de la PAC

Les objectifs particuliers du bilan de sant sont assez faciles identifier qui et de la rationalisation de la PAC en

concernent la poursuite de la modernisation

approfondissant les lignes directrices antrieures : mritent plus particulirement dtre cits, les mesures relatives la maitrise de la production (a) lapprofondissement du dcouplage des aides (b) visant dconnecter toujours plus le soutien aux revenus des agriculteurs du niveau de la production, le renforcement des efforts financiers au profit du dveloppement rural et de la protection de lenvironnement (c) a) les mesures relatives la maitrise des productions concernent les quotas laitiers et le gel des terres. -Sagissant des quotas laitiers
er

ils sont progressivement supprims

avant leur

disparition dfinitive au 1 avril 2015. Le compromis na pas t facile trouver entre ceux qui voulaient supprimer les quotas, ceux qui voulaient les conserver et ceux qui voulaient les augmenter progressivement Les discussions ont aussi port sur les aides accompagnant la disparition progressive des quotas laitiers, notamment sur la mobilisation possible de l'article 68 (ex-69): utilisation des plafonds budgtaires nationaux jusqu' 10% pour des soutiens spcifiques. Un atterrissage en douceur de la suppression a t organis grce une augmentation annuelle de 1% des quotas (une augmentation de 5% ayant t accord l Italie) ; De mme a t mise en place pour les campagnes 2009/2010 et 2010/2011 un prlvement supplmentaire la pnalit normale pour les agriculteurs dpassant leurs quotas -la suppression des jachres obligatoires impose depuis 2003 aux exploitants (et selon laquelle ils avaient lobligation de maintenir 10 % de leurs terres en jachre) propose par la Commission a t retenue avec pour objectif de permettre aux agriculteurs concerns de maximaliser leur potentiel de production. b) la rforme du dcouplage des aides introduite par la rforme de 2003 et selon laquelle les paiements directs seraient dconnectes de la production a consist sattaquer

Cf. Rglements n 72/2008 du19 janvier 2009 en vue dadapter la PAC, rglement n73/2008 du 19 janvier 2009 pour les rgimes de soutien directs et tablissant certains rgimes de soutien en faveur des agriculteurs, rglement n 74/2008 du 19 janvier 2009concernant le soutien au dveloppement rural par le FEADER

97

80 la suppression de certains paiements coupls qui avaient vu les Etats maintenir un certain lien entre laide directe et la production. Les Etats ont ainsi tent de rsister aux propositions de la Commission en plaidant en faveur de priodes de transition pour la suppression progressive des paiements coupls et ce pour de trs nombreuses productions98. La dcision adopte en dfinitive a t celle la suppression de ces paiements coupls et leur intgration dans le rgime du paiement unique par exploitation, lexception de certaines productions (vache allaitante, viande ovine et caprine) qui se sont vues autoriss bnficier de paiements coupls condition que ceux-ci soient maintenus leur niveau davant la rforme. c) la rforme de la modulation et des transferts de fonds entre le budget des aides directes et celui du dveloppement rural. On rappellera que depuis les rformes antrieures, les agriculteurs qui percevaient des aides directes d'un montant suprieur 5 000 voyaient ces paiements rduits de 5 %, et les fonds correspondants taient transfrs au budget

deuxime pilier de la PAC du dveloppement rural . Lun des apports du bilan de sant sera de porter ce taux port 10 % d'ici 201299. Il prvoit galement une rduction supplmentaire de 4 % pour les paiements suprieurs 300 000 par an. Les fonds

provenant de l'application de ce mcanisme pourront tre utiliss par les tats membres pour renforcer les programmes concernant le changement climatique, les nergies renouvelables, la gestion de l'eau, la biodiversit et l'innovation lie aux quatre thmes prcdents, ainsi que pour des mesures d'accompagnement dans le secteur laitier.

SECTION 3 LE VOLET EXTERNE DE LA PAC

Longtemps lagriculture a t-elle pu chapper aux contraintes particulires du GATT et aux objectifs qui taient les siens savoir une libralisation des changes reposant sur les trois grands principes de la clause de la nation la plus favorise, du traitement national et de la transparence des politiques nationales. En ralit lagriculture na pas t totalement exclue des ngociations du GATT et de ses diffrents cycles ou rounds100 , mais elle a simplement
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bnfici dun rgime

particulier

(1) dont les europens nont pas t

Les principales productions pour les quelles ont t plaid des priodes de transition plus longue (souvent jusquen 2013) sont notamment les fruits secs (Espagne), les protagineux (Allemagne) la fcule de pomme de terre (Allemagne, Autriche, Pologne, Pays Bas, Finlande), le tabac Pologne, Grce, Espagne), la viande bovine (Finlande, Roumanie, Slovnie. 99 La proposition de la Commission tait plus ambitieuse puisquelle visait porter le taux de modulation 13 % 100 Cf. pour les ngociations du GATT, le Dillon Round (1960-1961), le Kennedy round (1964-1967), le Tokyo Round (1973-1979), lUruguay round ( 1986-1994)

81 forcement les initiateurs. Cest dans le cadre de lUruguay round que la PAC a t mise en accusation (2) loccasion daffrontements commerciaux majeurs entre lEurope et les Etats-Unis. Les accords de Marrakech ont sonn le glas la fois de lexception agricole dans le champ de la libralisation du commerce mais aussi de certains mcanismes fondateurs de la PAC obligeant cette dernire se refonder (3)

1 Lexception agricole fait consensus au sein du GATT On sait que les Etats-Unis eux mme ont t lorigine dans les annes 5O dune drogation temporaire accorde la plupart des produits agricoles. Mais il est vrai aussi que la Communaut conomique europenne a dans le cadre du GATT russi protger sa PAC et ses mcanismes fondateurs par des concessions mineures (par exemple une baisse de son tarif extrieur commun pour certaines productions dont les fruits et les lgumes) ou encore les facilits particulires (dj voques) accordes aux produits de substitution des crales lors du Kennedy Round en 1967.Il existait donc bien une exception agricole au sein du GATT selon laquelle lagriculture ntait pas incluse dans le rgime de droit commun du GATT. Cette exception historique qui a favoris le maintien des mcanismes fondateurs du protectionnisme propre la PAC (prlvements et restitutions) y compris lorsque les EtatsUnis ont commenc uvrer pour leur dmantlement sans lobtenir , par exemple lors du Tokyo round (1971-1979).

2 la PAC conteste dans le cadre de lUruguay Round En ralit cest l Uruguay Round (1986-1994) qui viendra cristalliser laffrontement

amricano europen qui trouve naturellement sa premire origine dans le fait que ds la dcennie 1970 les Etats-Unis et la Communaut reprsentent eux seuls 26% des

exportations agricoles mondiales (respectivement 14% et 12%) et 34% des importations (respectivement (11% et 23%). Au-del les succs de lagriculture europenne et de sa politique commune ont eu pour consquence que l Europe est passe dune situation dimportateur net ( lexception du lait) celle dexportateur net sur des productions sur lesquelles elle est entre directement en concurrence avec les Etats-Unis (les crales et la viande). On comprend mieux pourquoi les Etats-Unis confronts une diminution sensible de leur part de march se sont focaliss sur la mise en accusation des mcanismes de la PAC et une dnonciation du protectionnisme de cette dernire. Cette diminution des parts de march est encore plus grave quand on sait que la part que reprsentent les exportations agricoles dans son commerce extrieur est notoirement plus importante que la moyenne mondiale.

82 LUruguay round ouvert en 1986 tranche donc bien avec ses prdcesseurs puisquil inscrit dans le champ de la ngociation la libralisation des changes de produits agricoles et que les Etats-Unis prendront linitiative dune ngociation avec lobjectif de dnoncer les

prlvements et les restitutions de la PAC. Par ailleurs le secteur particulier des protagineux devait constituer une autre source daffrontement entre les deux gants agricoles. Ce diffrend particulier trouve sa source dans le constat opr par la PAC en 1973 de sa trop grande dpendance dans ce secteur de production (fondamental pour lalimentation animale) et qui lavait conduit dvelopper un plan de dveloppement de ce secteur dont les modalits taient juges par les Etats-Unis incompatibles avec les engagements antrieurs pris dans le cadre du GATT (concession dun droit nul pour les graines olagineuses)

La conclusion de la ngociation de lUruguay round longtemps mise en danger par le blocage de laffrontement agricole entre les Etats-Unis et les europens a t dnoue grce laccord de Blair House lui-mme facilit par la rforme Mac Sharry de la PAC101. Les accords de Blair House sont en ralit un accord bilatral entre les deux parties conclu en novembre 1992 Washington. LAccord de Blair House, en permettant au groupe de ngociations sur lagriculture de sortir de son blocage, a eu pour consquence dinclure dans lacte final reprenant les rsultats des ngociations de lUruguay round conclu en 1994 Marrakech, un accord sur lagriculture comportant de vritables engagements de libralisation102 du

commerce agricole ". Lagriculture tait dsormais soumise aux disciplines du GATT devenu OMC

3 La contribution des accords de Marrakech la libralisation du commerce agricole et linsertion de lagriculture dans le cadre unique de lOMC Les accords de Marrakech consacrent en effet la rintgration du commerce agricole dans le cadre institutionnel unique de lOMC. Au-del de laccord sur lagriculture il convient
101

Cest le remplacement pour partie des mesures de soutien au prix par des aides compensatrices directes aux producteurs organis par la rforme qui a favoris la mise en compatibilit des interventions de la PAC avec la libralisation des produits agricoles 102 Les engagements souscrits peuvent tre rsumes de la manire suivante : - rduction 21 % (contre 24 % initialement propos) du volume des exportations subventionnes. . - exemption des engagements de rduction en matire de soutien interne (clause de paix) des aides directes et des programmes de limitation de la production, techniques utilises par la PAC dans le cadre de la rforme Mac Sharry , ou encore par les Etats-Unis ( politique de primes de complment et de mise hors production des terres) -remplacement des engagements de rduction du soutien interne par produits par un engagement de rduction du soutien global au secteur agricole.

83 galement de ne pas oublier laccord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (accord SPS) et laccord sur les obstacles techniques au commerce (accord OTC) qui ont ncessairement un fort impact sur la libralisation de lagriculture. En effet Louverture ultrieure en 2001 du cycle de DOHA dmontrera bien que deux visions diffrentes du commerce agricole se mettent progressivement en place et sont susceptible de saffronter.103

La libralisation orchestre par laccord de Marrakech sest organise autour de 3 voies que sont la diminution des soutiens internes (A) la rduction des soutiens lexportation (B) et lintroduction de la tarification impliquant pour la PAC la suppression des prlvements lImportation (C)

A/ la diminution des soutiens internes Les soutiens internes lagriculture sont calculs sous la forme de mesures globales de soutien ou MGS104. Lors des accords de Marrakech il a t convenu de procder une rduction des subventions de 20% pendant la priode dapplication. Les engagements de rduction reposent sur une classification des aides partir du systme dit des botes et dont dcoule la mise ne uvre des engagements de rduction. En effet chaque bote doit faire lobjet de mesures particulires de rduction. La bote jaune contient les aides rputes agir sur le niveau de la production et des changes correspondant aux anciennes aides de la PAC (les mcanismes dintervention sur les prix). Ces subventions doivent disparatre. La bote verte correspond des soutiens rputs navoir aucun effet sur les volumes produits et changs subventions caractre social, pour le dveloppement rural ou la protection de lenvironnement comme dans la rforme de la PAC. Elles sont exclues des engagements de rduction . La bote bleue contient les aides qui touchent la diminution de la production : elles peuvent tre maintenues sous certaines conditions

B/ la rduction des subventions lexportation Il est prvu quelles soient rduites de 21% en volume et de 36% en valeur et ce sur une priode tale sur 6 ans qui va de 1995 2000 et qui distingue selon 20 catgories diffrentes produits agricoles. Classiquement on fait remarquer que la rduction en valeur est la plus contraignante pour la PAC
Cf. sur ces points les confrences de BLUMAN (Cl) et GADBIN (D) aux acadmies dt 2005 et 2006 du Centre dexcellence J Monnet de Grenoble. http://cejm.upmf-grenoble.fr/index.php?dossier_nav=675 104 Cf. LOYAT (J), PETIT (Y), op cit ; pp.23 la MGS reprsentent un indicateur synthtique de la protection. Elle es tgale la diffrence entre le prix intrieur et le prix mondial multipli par le volume de production
103

84
.

C/ lintroduction de la tarification principe de base du GATT, la suppression des

prlvements limportation et les ouvertures subsquentes du march communautaire Ce principe implique que toutes les mesures de protection variables aux frontires dont faisaient parties les prlvements limportation soient converties en droits en droits de douanes fixes qualifis dquivalents tarifaires (ET). Il sagit de la disposition qui aura le plus dimpact sur le fonctionnement traditionnel de la PAC. En effet mmes la rforme de 1992 navait pas remis en cause les principes fondamentaux de la prfrence communautaire dclines partir notamment du prlvement limportation qui ne saurait tre assimil un droit de douane. Laccord sur lagriculture de Marrakech implique que les droits de douanes fixes soient diminus de 36% pendant la priode dapplication. La Communaut a nanmoins obtenu le bnfice de mesures de sauvegarde : ainsi des droits additionnels peuvent-ils tre mis en uvre lorsquun prix agricole diminue de plus de 10% sur le march mondial ou si le volume dimportation sur le march europen augmente de manire excessive. Paralllement, une clause daccs minimum a t adopte. La Communaut sest engage laisser entrer librement sur son march un certain volume de produits (3% jusquen 2000, puis 5%) pour les pays tiers. Cette mesure parait trs pnalisante pour la Communaut dans la mesure o elle est trs souvent excdentaire. Nanmoins, la Communaut europenne a ngoci et obtenu des avances non ngligeables pour la dfense de ses intrts et ce grce la clause de globalisation . Ainsi selon cette clause, peut tre pris-en en compte lensemble dune catgorie de produits agricoles (par exemple toutes les crales), et non plus un seul produit par exemple telle ou telle crale comme le bl, lorge. Il est donc possible grce cette clause de globalisation de reporter le volume daccs minimum dune production excdentaire sur une production dficitaire.

85

PARTIE I : LE DROIT DES POLITIQUES INTERNES CHAPITRE 3 : LA POLITIQUE REGIONALE ET DE COHESION ECONOMIQUE ET SOCIALE105
INTRODUCTION La politique rgionale, reconfigure par lacte unique de 1986 en politique de cohsion conomique et sociale, ne constitue pas une politique originelle comme en tmoigne parfaitement labsence de dispositif express en la matire dans la version de 1957 du trait de Rome. Une telle absence peut surprendre quand on sait, ltude des travaux prparatoires, que certaine Etats fondateurs auraient souhait lintroduction dune politique rgionale dans la Communaut conomique europenne (1) Certes labsence de politique rgionale

nexclut pas pour autant lexistence dans la version originelle de la Communaut conomique europenne dune sensibilit rgionaliste qui se traduira par des rfrences atomises dans lensemble du trait, notamment la ncessit de tenir compte dans la mise en uvre des actions et politiques de la CEE des ingalits de dveloppement des rgions (2). La politique rgionale en tant que telle fera son entre par la petite porte sur la base du droit driv en 1975 avant que dtre intgre en tant que vritable politique dans le trait de Rome par lActe unique de 1986 (3)

1. la disparition au cours de ngociations du trait de Rome dune vritable politique rgionale conue sur le modle initial des politiques originelles et donc fortement marques par la logique de lintgration trouve sans doute son origine dans deux facteurs. Le premier qui peut tre qualifi de psycho-politique rsulte dune sorte daffrontement entre les deux logiques, jacobine et girondine susceptibles dtre transposes la mise en place, dans le cadre du projet europen, du dialogue entre les diffrents niveaux de la gouvernance europenne , europen, national et infra tatique. On voit donc naitre puis se dvelopper tout au long de la ngociation du trait de Rome le triomphe dune logique jacobine, au dtriment des visions girondines plus dcentralises, selon laquelle laction en faveur des rgions problmes relve avant tout des Etats et non pas dun ventuel dialogue plus direct entre la Communaut et les collectivits infra tatiques directement concernes. Ainsi certains Etats
105

(Articles 130 A - 130 E CEE.) (Articles 158 - 162 TCE) (Articles 3 TUE et 174-178 TFUE)

86 vont-ils manifester la crainte vidente quune coopration directe entre la Communaut et leurs rgions ne les affaiblisse et diminue la maitrise quils entendaient conserver dans la mise en uvre du projet dunion conomique

Un deuxime facteur dordre juridico conomique rsulte sans doute des diffrentes interprtations possibles de la libre concurrence dont on sait bien quelle constitue une pierre angulaire de La CEE. Si la libre concurrence trouve bien son origine dans le libralisme conomique, on connait bien les diffrentes lectures possibles du libralisme et notamment celle la plus intgriste , dont les dfenseurs sont farouchement opposes toute

interventionnisme tatique. Or lvidence toute politique rgionale ou encore damnagement du territoire repose justement sur une intervention des pouvoirs publics au profit des rgions les moins prospres et relve dune logique de transfert des ressources fonde elle-mme sur un principe de solidarit. De tels objectifs sloignent lvidence de la doctrine irrdentiste du libralisme conomique et de la vision de la libre concurrence quelle est susceptible de vhiculer. Ce type de dbat, bien connu au plan national, sur les tensions potentielles entre libre concurrence et amnagement/ rquilibrage du territoire, sest retrouv transpos au plan europen. Il a favoris lmergence dun nouveau groupe dopposants, enracin dans dautres raisons que celle relative la vision centralisatrice de la rpartition des pouvoirs entre les diffrents niveaux de gouvernance, lintroduction dune politique rgionale dans le trait de Rome.

2. lexistence de rfrences aux ingalits rgionales parpilles dans le trait CEE Mme si le trait de Rome, dans sa version originelle ne propose aucune politique volontariste globalise en faveur des rgions problmes , on ne peut pas pour autant prtendre que la dimension rgionaliste est totalement absente de cette premire version du trait. - Mrite en premier lieu dtre souligne la rfrence expresse que le

prambule du trait fait, dans son considrant 5, au souci des Etats signataires de renforcer lunit de leurs conomies et den assurer le dveloppement conomique harmonieux en rduisant lcart entre les diffrentes rgions et le retard des moins dveloppes106. Il nchappera pas linterprte averti que si larticle 2 du TCEE revient sur la rfrence au

Quant larticle 3 TCEE, il ne fait figurer au titre des objectifs de la Communaut conomique, ni le dveloppement conomique harmonieux, ni la rduction des carts de dveloppement entre les rgions. Il faudra attendre le Trait de Maastricht pour voir figurer au titre des objectifs de l Union le renforcement de la cohsion conomique et sociale.

87 dveloppement conomique harmonieux, il le fait en revanche en dehors de tout renvoi la rduction des carts ou encore retards de dveloppement des rgions. - Larticle 39.2.a TCEE107 relatif la PAC prcise que dans llaboration de la PAC et des mthodes spciales quelle peut impliquer, il sera tenu compte. des disparits structurelles et naturelles entre les rgions agricoles - De mme larticle 80 TCEE108 relatif la politique des transports propose-t-il dans le mme esprit un dispositif peu prs comparable en mettant charge de la

Commission un certain nombre dexigences, dans sa mission de contrle des soutiens et des protections accordes par les Etats membres ses entreprises ou industries. Il est ainsi demand la Commission de tenir compte des exigences dune politique rgionale

approprie, des besoins des rgions sous dveloppes ainsi que des problmes des rgions gravement affectes par des problmes politiques - On ne saurait oublier dans ce recensement des dispositions rgionalistes du TCEE le dispositif prvu larticle 92.3.a et 92.3.c
109

relatif aux aides publiques et

leur compatibilit avec la libre concurrence. Ainsi les aides destines faciliter le dveloppement de certaines activits ou de certaines rgions conomiques, notamment celles en retard de dveloppement (Cf. Art.92.3.a) peuvent tre considres, sous certaines

conditions vrifies par la Commission, comme compatibles avec le march commun. Ainsi ce dispositif mnage t-il le droit des Etats de dvelopper des aides publiques leurs rgions en difficult condition, sagissant notamment des rgions qui ne sont pas en retard de dveloppement, que ces aides naltrent pas les conditions des changes dans une mesure contraire lintrt commun (article 92.3 TCEE) - Enfin larticle 130.a TCEE110 relatif la Banque europenne

dinvestissement (BEI) prcise-t-il expressment quau titre de ses missions elle facilitera

Cf. article 33.2 TCE et article 39.2 TFUE. La lecture attentive de lensemble du dispositif qui distingue les rgions en retard de dveloppement 108 Cf. article 76.2 TCE et article 96.2 TFUE 109 Cf. article 87.2.a et c. TCE et article 107.3.a TFUE. Une lecture attentive du dispositif de larticle 87.2 montre bien la distinction tablie entre les rgions en retard de dveloppement (art.87.2.a) et les autres (article 87.2.c) Le trait de Lisbonne, quant lui, rajoute larticle 107.3.a une mention explicite aux rgions ultra priphriques de larticle 349 TFUE. Au regard en effet de leffet statistique de llargissement sur le critre de la rgion en retard de dveloppement savoir le seuil du niveau de vie infrieur de 75% de la moyenne communautaire, qui prsentait le risque vident de sortir les rgions ultrapriphriques des anciens Etats membres du rgime daide plus favorable (cofinancement de le lUnion plus lev), cette rfrence expresse autorise le rattachement des aides consenties aux rgions ultra priphriques au bnfice du rgime daide le plus avantageux alors mme quelles ne rpondraient pas au critre gnral dun niveau de vie infrieur au seuil de 75% de la moyenne communautaire
110

107

Cf. article 267 TCE et article 309TFUE

88 par loctroi de ses prts, le financement de projets envisageant la mise en valeur des rgions les moins dveloppes.

Cest donc de manire horizontale et particulirement atomise par la multiplication de rfrences parses dans le trait que se manifeste la sensibilit rgionaliste du traite de Rome, version 1957 qui ne saurait tre assimile une vritable politique rgionale. Il nexiste donc pas dapproche globalise, dfinie de manire verticale, traduisant un consensus des Etats pour reconnaitre la Communaut conomique europenne une comptence pour dvelopper une vritable politique sectorielle, au mme titre que lagriculture ou les transports, et ce au profit des rgions en difficult afin de les aider rsoudre leurs problmes. Laction de lorganisation est conue de manire secondaire

comme composante de certaine autres politiques nobles , agriculture, transports concurrence, auxquelles il demand de tenir compte des rgions spcifiques (PAC) ou encore en difficults. Les communauts pouvaient elles se contenter de cette approche

minimaliste ? La dynamique inhrente aux politiques

comme des facteurs plus exognes

vont contribuer lmergence progressive dune vritable politique rgionale

3. Lmergence progressive dune vritable politique rgionale partir de la dcennie 1970 Deux grandes tapes jalonnent cette mergence progressive. La politique rgionale apparaitra dabord sous la forme du droit driv (3.a) pour tre ensuite constitutionnalise par lActe unique de 1986 (3.b) a) Le principe mme de la cration dune politique rgionale a t arrt lors du sommet europen qui sest tenu Paris en octobre 1972 et quil convient de replacer dans son contexte savoir la ralisation du premier largissement des Communauts qui interviendra le 1er Janvier 1973. Ladhsion du Royaume Uni a en effet jou un grand rle dans la cration de la politique rgionale qui a t en quelque sorte utilise comme monnaie dchange dans la ngociation avec le gouvernement de Londres. Peu favorable la PAC, pour des raisons la fois idologiques (la rputation de joyau de la mthode de lintgration de la dite politique) et pragmatiques (cot lev pour la Grande Bretagne dont le commerce extrieur agricole tait bien plus tourn vers le Commonwealth que vers lEurope), la Grande Bretagne a t dissuade de remettre en cause les acquis de la PAC par lengagement des Six Etats fondateurs de crer la politique rgionale. Les objectifs spcifiques assigns lorigine cette politique, notamment le soutien aux rgions industrielles en dclin, laissaient esprer

89 au Royaume Uni dallchantes perspectives en tant que bnficiaire potentiel de cette nouvelle politique. La suite confirmera ses esprances puisquil sera dans les premires annes de la politique rgionale un des principaux bnficiaires de cette dernire

Les actes fondateurs de la politique rgionale, actes de droit driv, sont une dcision du Conseil et un rglement n 724/75 en date du 18 mars 1975. Ces deux textes ont jet les premiers fondements institutionnels et fonctionnels de la nouvelle politique au premier rang desquels figurent le Fonds europen de dveloppement rgional (FEDER) et le comit de politique rgionale quil ne faut pas confondre avec le Comit des Rgions qui verra le jour ultrieurement dabord en aout 1988 sous la forme exprimentale dun Conseil consultatif des autorits rgionales et locales grce lActe unique puis surtout grce au trait de Maastricht. Le Comit de politique rgionale nest pas une instance de reprsentation politique des collectivits infra tatiques comme lest le Comit des rgions111 mais relve au contraire des techniques dites de la comitologie. Il sagit dune instance compose de reprsentants des Etats, experts nationaux des problmatiques rgionales et de la Commission. Organe dtudes et de conseil, le Comit de politique rgionale, qui sera une premire fois rform en 1979, a surtout vocation assister le Conseil et la Commission dans lexercice des missions qui sont les leurs au titre de la politique rgionale et plus particulirement la coordinations des politiques nationales des Etats. Il analyse les politiques rgionales des Etats membres travers leurs objectifs leurs mthodes et leurs moyens y compris ceux des aides publiques rgionales. Dans ce cadre il peut tre amen effectuer des visites dinformation dans les Etats membres Il suit lvolution conomique et sociale des rgions. Il examine les programmes de dveloppement rgional des Etats, instruments

incontournables dune demande de concours financier auprs de la Communaut (cf. Infra). Il tablit des rapports touchant ses diffrentes activits et est associ par la Commission au rapport que cette dernire doit tablir tous les 3 ans sur la situation et lvolution conomique des rgions et les progrs accomplis dans la ralisation de la cohsion conomique et sociale.112

Le FEDER doit quant lui sa cration au rglement n 724/75

qui sera par la

suite maintes fois rform et ce ds 1979 (cf. infra). Dernier n en 1975 des fonds structurels
Cf. BOURRINET (J) (dit.), le Comit des Rgions, Economica, Paris 1997 Prvu ds lorigine de la politique rgionale le rapport de la Commission a conquis ses lettres de noblesses et une valeur de droit primaire par son insertion dans le trait de Rome. Cf. article 159 2 TCE et article 175 TFUE
112 111

90 aprs le fonds social europen (FSE) et le Fonds europen dorientation et de garantie agricole (FEOGA) crs conformment au trait de Rome. Le FEDER, instrument privilgi de la nouvelle politique rgionale, a vocation financer dune part les politiques nationales des Etats en faveur de leur rgion mais aussi financer les actions propres de la Communaut en faveur du dveloppement rgional (cf. infra). En 1975, date de sa cration sa premire dotation reprsentera 4,8% du budget gnral des Communauts.

b) un saut qualitatif important rsulte de la constitutionnalisation de la politique rgionale reconfigure en politique de cohsion conomique et sociale par lActe Unique. Un lment important de ce nouveau contexte doit tre galement recherch dans les derniers largissements des Communauts au profit de la Grce en 1981 et de lEspagne et du

Portugal en 1986. Lacte Unique sest donn comme objectif prioritaire la transmutation de lespace conomique unifi par le passage du concept de march commun celui de march unique ou encore grand march intrieur impliquant ladoption de trs nombreuse mesures visant supprimer les obstacles encore existants. Trs rapidement la Commission par la voix de son prsident Jacques Delors manifestera sa proccupation dempcher les drives ultra librales du march intrieur. Ont t ainsi clairement identifies les tendances du grand march conforter les ples dattraction conomiques dj existants au dtriment des rgions les plus faibles. Une rponse adquate doit tre alors recherche dans les politiques

daccompagnement du march intrieur au premier rang desquelles figurera la politique de cohsion conomique et sociale rgionale. Cette dernire dont les ambitions dpassent celles dune politique

ne constitue dsormais plus quune simple composante de la

cohsion conomique et sociale, certes encore largement prioritaire. Si la politique rgionale sattache en effet essentiellement laction en faveurs des seuls dsquilibres rgionaux, la cohsion conomique et sociale est plus large dans ses objectifs et tmoigne de la volont de lUnion de rserver une approche plus transversale de la cohsion comme en tmoignera

plus particulirement la rforme des fonds structurels (cf. infra) reposant sur une recherche de la mise en synergie de lensemble des interventions financires de lUE. Enfin le trait de Maastricht couronnera la monte en puissance de cette nouvelle dynamique en introduisant de manire explicite la cohsion conomique et sociale dans les missions de la Communaut (article 2TCE) et son renforcement dans ses actions (article 3 TCE).

Les nouveaux largissements des Communauts la Grce, lEspagne et au Portugal intervenus dans la dcennie 80 ont pour caractristique de stre fait en direction des Etats

91 europens du sud dont le niveau de vie est largement infrieur la moyenne des autres Etats. Par cet largissement lEurope communautaire a pris plusieurs risques. Outre la

dstabilisation que ce nouvel largissement occasionnera pour le dveloppement conomique des rgions mditerranennes des anciens Etats membres (cf. infra et cration des programmes intgrs mditerranens ou PIM) il aura pour effet daccroitre la csure entre une Europe du Nord plus industrielle et trs dveloppe sur le plan conomique et une Europe du sud plus rurale et dune certaine manire sous dveloppe par rapport sa voisine. Ces largissements ont contribu crer un dsquilibre au sein de lespace global europen entre un centre de gravit industriel et urbain localis dans lEurope du nord et des rgions priphriques faiblement structures et en retard sur le plan conomique Toutes proportions gardes et prcautions smantiques prises , on peut considrer que l Europe communautaire sest tiers-mondise ce qui la place en situation de devoir affronter certaines formes de revendications inspires du dialogue nord sud dont le refus dune Europe deux vitesses et la revendication incessante dune solidarit accrue des riches vers les pauvres113. Se constituera ainsi progressivement au sein des Etats membres dun groupe de pression rassemblant les Etats les moins dveloppes dans le cadre duquel lEspagne jouera un rle non ngligeable de leadership comme en tmoignent trs bien par exemple les ngociations du trait de Maastricht. Ce groupe de pression exigera en effet des gages particuliers sagissant du renforcement de la cohsion conomique et sociale, ce qui aboutira notamment la cration du nouveau fonds de cohsion . Ce dernier introduit par larticle 130 D (articles 161 TCE et 177 TFUE) et le protocole n 15 annex au trait de Maastricht sur la cohsion conomique et sociale, pourra attribuer, sous conditions114, des soutiens financiers aux Etats dont le PNB par habitant est infrieur 90% de la moyenne communautaire115 pour des projets entrant dans deux champs spcifiques, la protection de lenvironnement et les infrastructures de transports des rseaux transeuropens.116

La dclaration de Galway du 16 octobre 1975 avait dj trac la voie pour la dnonciation de la csure Nord Sud au sein de lEurope et le refus des Etats priphriques de se voir enfermer dans le statut de provinces lointaines aux finistres de lEurope 114 Les Etats bnficiaires doivent en effet sengager suivre un programme de convergence tabli dans le cadre de lUEM et peuvent se voir suspendu de toute contribution financire communautaire en cas dficit public excessif (3% du PIB national). Cf. rglement CE n1164/94 et protocole n 15 115 Les Etats bnficiaires du fonds de cohsion lors de sa cration seront lEspagne, la Grce, lIrlande et le Portugal) 116 Laction de la Communaut en faveur des rseaux transeuropens a t introduite dans le trait de Rome (articles 129B 129 C) par le trait de Maastricht. Cf. articles 154 156 TCE et articles 170 172 TFUE

113

92 Au-del de ces remarques introductives, une analyse approfondie de la Politique rgionale et de cohsion et sociale permet de mettre en exergue une csure dans lhistoire de sa mise en uvre et les dveloppements de son rgime juridique. En effet une premire priode doit tre distingue (I) qui courre de sa cration en 1975 la profonde rforme qui sera initie linvitation de lActe unique. La rforme des fonds structurels mise en uvre en 1988 est tout fait fondamentale, qui traduit la concrtisation du saut qualitatif prcit que ralise le passage dune politique rgionale une politique de cohsion conomique et sociale (II). Quant aux rformes ultrieures ralises en 2000 puis en 2006, si elles sinscrivent toujours dans cette approche la fois globale et transversale propre la cohsion conomique et sociale, elles obissent nanmoins certaines rorientations assez sensibles des priorits qui lui sont assignes (III)

SECTION I LA VERSION

ORIGINELLE (1975-1986) DUNE POLITIQUE

REGIONALE AXEE SUR LA LUTTE CONTRE LES DESEQUILIBRES REGIONAUX

Toute action relative la lutte contre les dsquilibres affectant lidal que constitue le dveloppement harmonieux dun mme espace territorial implique ncessairement une rflexion certaine sur lespace sur lequel on se propose dagir ainsi que sur la nature exacte des difficults rencontres. Sagissant de l espace europen constitu par les territoires des Etats membres, il est en dfinitive assez rapidement apparu quil revenait aux Communauts de faire face en ralits deux types assez diffrents de dsquilibres rgionaux. Les premiers sont ceux hrits de Etats membres eux-mmes (1), qui tous des degrs diffrents, parfois de manire trs sensible sagissant par exemple de lItalie, sont confronts des ingalits de dveloppement entre leurs rgions ou encore des difficults soit conjoncturelles soit structurelles de ces dernires. Par ailleurs comme lavait dj

pressenti le trait de Rome (cf. supra articles TCEE relatifs la PAC ou la politique des transports), la construction communautaire elle-mme peut savrer cratrice de nouveaux dsquilibres, gnrs soit par limpact territorial des grandes politiques sectorielles, soit par la politique dlargissement (2) Cette distinction entre les diffrentes sources de dsquilibres est importante pour comprendre lventail des rponses apportes par la

politique rgionale et qui seront diffrentes selon les problmes traits

93 1 Les rponses de la Politique rgionale aux dsquilibres rgionaux hrits des Etats membres ou la volont de la Communaut de ne pas se substituer aux Etats membres Le bref rappel de la difficile mergence dune politique rgionale dans lhistoire de la construction communautaire est important pour comprendre que les Etats membres fondateurs taient, pour des raisons diffrentes, hostiles toute politique impliquant de vritables transferts de comptences de leur part lorganisation. Ainsi la politique rgionale sinscrirat-elle, ds sa cration, dans cette dynamique particulire que nous avons voque et selon laquelle, lmergence de nouvelles politiques saccompagne de laffadissement du modle originel de politique commune utilis pour la PAC ou encore pour la politique

commerciale. Aussi la politique rgionale de la Communaut na telle pu voir le jour que sur la base dun certain compromis, savoir que laction de lorganisation navait pas vocation se substituer celle des Etats membres. Les termes mmes de larticle 130 B sont sur ce point particulirement explicites qui rappellent que les Etats membres conduisent leur politique conomique et la coordonnent en vue datteindre les objectifs de la cohsion conomique et sociale et que Communaut soutient la ralisation de ces objectifs . Par voie de consquence la politique rgionale se rduira-t-elle coordonner les politiques nationales des Etats en matire de lutte contre les dsquilibres rgionaux (A) voire les complter notamment par des soutiens financiers (B)

A/ La contribution des Communauts la coordination des politiques rgionales des Etats membres Elle sera le fait des institutions communautaires, Conseil et Commission117, assists dans leurs taches par les instances ad hoc de la politique rgionale, le Comit de politique rgionale et le Comit du FEDER. La coordination des politiques nationales au plan communautaire

empruntera essentiellement trois voies : llaboration tous les 3 ans du rapport priodique mis la charge de la Commission (1), lexamen des Plans de dveloppement rgional (PRD) des Etats (2)et la surveillance des aides publiques rgionales (3)

Le rle du Parlement est en 1986 rduit : il est consult pour ladoption des mesures de mise en uvre de la rforme des fonds structurels (article 130D) et est associ sur la base de la procdure de coopration aux dcisions dapplication relatives au FEDER (article 130 E). Le trait de Maastricht introduira lavis conforme pour lorganisation des fonds structurels de larticle 130B

117

94 1/ le rapport priodique sur lvolution des rgions118 labor tous les 3 ans par la Commission constituera un instrument danalyse et dinformation trs prcieux, dordre

gnral pour suivre au plus prs lvolution du dveloppement conomique des rgions des Etats membres mais aussi dordre plus conjoncturel pour traiter dune problmatique spcifique . Etablissant un diagnostique complet de la situation, le rapport priodique est aussi essentiel pour dresser les lignes directrices des priorits daction venir. Ainsi le 3ime rapport sorti en 1987 sur les rgions de lEurope largie contient-il une analyse trs fouille de linterface politique rgionale /largissement et sattache mettre en vidence linfluence

de llargissement sur la politique rgionale et le dveloppement des rgions. Il propose par ailleurs une analyse trs complte des rgions des trois derniers entrants et des causes de

leur retard de dveloppement parmi lesquelles sont pointes du doigt le fort dficit en infrastructures de communication. Le 4ime rapport rendu en 1991, aprs avoir dfendu le principe de lvaluation systmatique des incidences rgionales de et de ses politiques sectorielles contient par ailleurs la construction dimportants

communautaire

dveloppements sur la situation conomique et sociale des rgions des pays de lest engags dans la dcommunisation. 2/les programmes de dveloppement rgional (PDR) Les Etats membres dsireux de solliciter une aide du FEDER pour une rgion donne doivent tablir un plan de dveloppement visant notamment identifier son potentiel de

dveloppement. Les PDR obissent un mme canevas gnral : organiss autour de 5 grands chapitres119, ils vont jouer un rle trs important dans la coordination des politiques nationales et vont conditionner le soutien financier du FEDER (mme si labsence de rgles vritablement prcises et harmonises relatives leur prsentation rendra la coordination plus malaise). A ce titre peut-on considrer que les PDR auront t plus des instruments de politique rgionale (octroi des aides aux rgions en difficults) que damnagement du territoire (valuation des effets spatiaux des activits conomiques). Sagissant plus

particulirement de la Commission le PDR est un instrument excutif dans la mesure o toute demande de soutien financier est examine laune des priorits arrtes par les Etats

Avec lentre en vigueur du trait de Maastricht le rapport priodique sur lvolution des rgions sera remplac par le rapport sur la cohsion relatif aux progrs raliss dans la ralisation de la cohsion conomique et sociale et dont le premier sera tabli en 1996 119 Les 5 chapitres concernent lanalyse conomique et sociale des diffrentes problmes rencontrs par la rgion concerne et leurs causes, les objectifs de dveloppement, les activits et mesures mettre en uvre, les ressources financires ncessaires et enfin la mise en uvre administrative et financire des activits prcisant notamment les autorits responsables de ces taches

118

95 membres dans leurs PDR et fait lobjet dun suivi afin de vrifier la conformit et la pertinence des actions entreprises avec les priorits stratgiques approuves dans le PDR

La relative efficacit des PDR sexprimera a plusieurs niveaux : en premier lieu ils favoriseront lanalyse compare des stratgies nationales de dveloppement rgional et leur coordination plus particulirement loccasion de la demande de soutien financier auprs des Communauts. Ils permettront un meilleur ajustement des politiques nationales avec laction autonome de la Communaut (cf. infra 2) c'est--dire les initiatives prises par la

politique rgionale fondes sur des objectifs spcifiquement communautaires. Ces dernires ne constituent pas seulement le relai des politiques nationales et tentent de rpondre dautres types de dsquilibres qui seront voqus ultrieurement : la mise en synergie de ces deux niveaux daction de la politique rgionale est importante et sera favorise par les PDR. Enfin les PDR joueront galement leur rle dans la mission impartie la Commission par les articles 92 et 93. TCEE du trait de Rome (articles 87 et 88 TCE et articles 107 et 108 TFUE) quant aux contrles des aides publiques rgionales.

3/ le contrle des aides publiques finalit rgionale Si les contrles peuvent obir des rgimes diffrents selon que laide rgionale soit nouvelle ou dj existante120, ils confrent la Commission une marge dapprciation importante que cette dernire mettra en uvre sur la base dorientation gnrales et de lignes directrices121 visant faire connaitre aux Etats parties sa doctrine en matire dvaluation de la

compatibilit des aides et impliquant une forme de pouvoir quasi normatif . Les premiers principes gnraux mis en uvre pour la coordination en matire daide rgionales ont t ceux de leur plafonnement et de leur transparence
Larticle 93.3.a implique lobligation des Etats de notifier la Commission tout projet de nouvelle aide rgionale ou de modification dune aide dj existante et repose donc sur un rgime dautorisation pralable En effet, lEtat ne peut mettre en uvre son projet avant ladoption de la dcision finale de la Commission Le second a pour fondement larticle 93.2TCEE et relve du pouvoir attribu la Commission dexamen permanent des aides publiques des Etats c'est--dire des aides dj existantes. On relvera cependant lvolution dans la pratique de la Commission vers une approche uniformise de ses contrles, au-del de la distinction entre les deux catgories daides rgionales vises par larticle 92 On doit ici rappeler la curiosit rsultant du recours massif de la Commission, en matire de contrles des aides publiques, des orientations contenues dans des actes hors nomenclature. Elles trouvent leur origine premire dans labsence dutilisation par le Conseil du pouvoir que lui confrait larticle 94 TCEE pour ladoption des rglements dapplication des articles 92 et 93. La question du pouvoir normatif de substitution de la Commission pour pallier les vides provoqus par le non exercice de son pouvoir normatif par le Conseil et de la porte juridique exacte de ces orientations a t examine par la Cour. Cette dernire a notamment reconnu le pouvoir de la Commission de proposer, en matire daides publiques des mesures utiles exiges par le dveloppement progressif et le fonctionnement du march commun : CJCE, 29 juin 1995,Espagne contre Commission, aff.-135/93
121 120

96 - Ainsi le plafonnement des aides est-il tabli en fonction de la gravit des problmes rencontrs par les diffrentes rgions avec lobjectif de faire en sorte que les aides aillent dans les rgions o elles sont le plus ncessaires et contribuent de la manire la plus efficace possibles aux rquilibrages de lespace conomique communautaire.Les plafonds arrts par la commission varieront en consquence selon les rgions concernes et ce sur le fondement dune distinction entre les rgions qualifies de priphriques et les autres122. Les

premires bnficieront, selon les cas, de plafonds allant de 25% (rgions danoises) 75% (Mezzogiorno italien) de linvestissement global en passant par 30% (rgions franaise et du Royaume uni). Les rgions non priphriques se verront appliquer un plafonnement de 20 % de linvestissement global - Le principe de transparence, fondamental pour lvaluation de la conformit des aides, nest pas facile mettre en uvre quand on connait lextraordinaire diversit des modalits de laide publique (subventions, exemption de charges, mesures fiscales, mesures sociales etc) Nanmoins la transparence peut tre amliore par un certain nombre de rgles dont par exemple celle de linterdiction des cumuls entre les aides sectorielles et les aides rgionales. Par ailleurs la transparence peut tre amliore par dautres exigences comme celle du calcul de laide avec pour assiette linvestissement. Cette rgle permet dtablir un rapport entre linvestissement et le montant total bnficiera. Par la suite, et partir de la nouvelle re inaugure par la rforme des fonds structurels123, la Commission perfectionnera toujours plus ses lignes directrices en matire dvaluation de la compatibilit des aides publiques rgionales avec la libre concurrence, notamment par ltablissement de vritables cartes rgionales des aides communautaires. En 1998124, elle adoptera pour la priode 2000-2006 correspondant lAgenda 2000, de nouvelles lignes des aides dont celui-ci

directrices en matire daides rgionales fondes sur 4 grands principes : la concentration des aides sur les rgions les plus pauvres et lamlioration de leur efficacit, la rduction du volume global des aides rgionales pour un meilleur quilibre entre les 4 pays les plus pauvres et relevant du fonds cohsion et les rgions plus prospres du reste de l Europe, la prise en compte de la capacit de linvestissement soutenu gnrer des emplois, la cohrence
122 123

Cf. Communication du 23 juin 1971, JOCE C 111, 4 novembre 1971 Dans la mesure o ne nous reviendrons pas dans la suite du cours sur cette donne particulire du contrles des aides publiques finalit rgionale, nous nous autorisons un dbordement de la priode concerne par la section I qui sattache normal normalement la prsentation de la politique rgionale jusquen 1986 124 Cf. lignes directrices du 10 mars 1998. JOCE C 74

97 entre les cartes daides rgionales tablies et valides par la Commission et les dotations des fonds structurels. Enfin de nouvelles lignes directrices adoptes en Mars 2002 proposent un nouvel encadrement multisectoriel des aides finalit rgionale tout en supprimant

lobligation de la notification pralable pour toute une catgorie daides sectorielles. Globalement lvolution gnrale du rgime juridique de contrle par la Commission des aides rgionales des Etats membres sinscrit-elle dans une forme de durcissement aprs les premires annes de plus grande tolrance. Ce phnomne sexplique sans doute par les dveloppements mmes de la politique de cohsion conomique et sociale et son renforcement la fois quantitatif et qualitatif. Lide gnrale qui fait progressivement son chemin est que le soutien que les Etats accordent leurs rgions doit sinscrire toujours plus dans les priorits que lUnion sest elle mme fixes dans le cadre de sa politique de cohsion conomique et sociale. Sans doute assiste-t-on, en matire de contrle des aides publiques finalit rgionale, et de manire insidieuse quoique relle une inversion de lapproche originelle. Dsormais en effet les aides finalit rgionale dveloppes par les Etats poursuivent des objectifs plus communautaires (priorits de la politique de cohsion conomique et sociale) que nationaux

B/ Le soutien financier des Communauts aux politiques rgionales des Etats membres Il sagit bien l dun pas supplmentaire, pour la Communaut qui, au del de la coordination des politiques rgionales des Etats membres, met en place, dans le cadre de sa politique rgionale des soutiens financiers dont lobjectif est dappuyer et de complter laction des Etats membres en faveur de leurs rgions en difficults. Telle est la mission principale du FEDER (1), qui par ailleurs dveloppera, titre subsidiaire, dautres interventions financires (cf. infra 2). Assez rapidement cependant commencera merger, au niveau communautaire, lide que le soutien financier apport par lorganisation aux rgions des Etats membres pourra emprunter dautres voies que celle de laction du FEDER proprement dite. Ainsi les oprations intgres de dveloppement (OID) peuvent elle apparaitre comme lexprimentation dune nouvelle approche du soutien aux rgions et qui prfigure sans doute la future rforme des fonds structurels (2) 1/ les soutiens financiers du FEDER Institu par le rglement n724/75 du 18 mars 1975, le FEDER a pour mission de contribuer la correction des dsquilibres rgionaux de la Communaut. Rapidement modifi ds 1979,

98 le rgime juridique de ses interventions reposera jusquen 1984, date dune nouvelle rvision sur un certain nombre de principes fondateurs a) le fonctionnement du FEDER jusquen 1984 Il repose dabord sur la distinction entre deux types dintervention : les interventions sous quota qui reprsentent 95% de sa masse dintervention financire et les interventions hors quota (cf. infra 2). La section sous quota a vocation accorder des soutiens financiers deux catgories de rgions : les rgions en retard de dveloppement et les rgions industrielles en dclin : sagissant de ces dernires le FEDER intervient lappui des aides nationales lindustrie compatibles avec les rgles communautaires de la libre concurrence. Ainsi le FEDER accordera-t-il deux catgories de rgions des subventions pour des projets

individuels prsents par les Etats membres et qui sont destins faciliter les investissements industriels, artisanaux et de service. Par ailleurs le FEDER contribue aux dpenses quils engagent pour la cration dinfrastructures dans les rgions concernes. Ce sont en effet bien les Etats membres et non les investisseurs qui prsentent les demandes de concours financiers qui doivent obligatoirement sinscrire dans le cadre de leurs programmes de dveloppement rgional (PDR). Les aides du FEDER sont rserves aux rgions qui bnficient dans les Etats membres daides publiques finalit rgionale. En outre la priorit du financement est rserve aux zones que les Etats membres ont dclares prioritaires au plan national. La masse globale des interventions financires est rpartie entre les Etats membres sur la base de quotas nationaux (do lappellation section sous quotas ) en fonction de la gravit des disparits rgionales auxquelles ils sont confronts dans le cadre des deux grandes priorits arrtes, les rgions en retard de dveloppement (dont le niveau de vie est infrieur un seuil prdfini de la moyenne du niveau de vie communautaire) et les rgions industrielles en dclin (critres dligibilit distincts de ceux du retard en dveloppement). Les quotas attribus aux Etats pendant cette premire priode de fonctionnement du FEDER permettent de mettre en exergue les principaux bnficiaires de la politique rgionale : en premier lieu lItalie (avec un quota denviron 35%) suivie du Royaume uni (avec un quota denviron 23%) et de la France et de la Grce (quota denviron 13% chacun )

b) La rforme du FEDER intervenue en 1984 Elle introduit des innovations non ngligeables dans les modalits des soutiens accords par la Communaut aux Etats sur la base des initiatives quils dveloppent dans le cadre de leur politique nationale. Certaines de ces innovations de la section sous quota prfigurent sans doute la rforme des fonds structurels mise en place en 1988 : les principales innovations du

99 nouveau rgime intressent la rforme du systme des quotas, lintroduction des soutiens financiers par programmes et enfin de nouvelles rflexions sur la mise en synergie des interventions du FEDER avec dautres modalits de financement communautaire - le remplacement des quotas nationaux par le systme dit des fourchettes. Selon ce nouveau mode de fonctionnement de la section sous quotas, les montants financiers sont rpartis pour 3ans entre les Etats membres sur la base de fourchettes impliquant une limite infrieure (le minimum des ressources garanties l Etat) et une limite suprieure (intgrant la mise en uvre des priorits arrtes pour communautaire.) Ce systme la politique rgionale

est plus souple dans la mesure o il laisse aux autorits

communautaires , en loccurrence la Commission, une plus grande latitude pour la slection des projets nationaux en fonction de leur intrt pour la politique rgionale . Le systme des fourchettes vise ainsi accroitre la cohrence entre les politiques nationales dveloppes par les Etats membres en faveur de leurs rgions et la ralisation des objectifs plus spcifiquement communautaires assigns par lorganisation sa politique rgionale - lintroduction, ct des soutiens accords aux projets individuels dinvestissement et dinfrastructures des Etats membres, de participations financires sur

des programmes. Le financement des projets individuels, prvu aux articles 17 23 du rglement rvis du FEDER, constitue un concours directement accord des oprations spcifiques (investissement dans des activits industrielles et commerciales, artisanales et de service ou encore investissements en infrastructures) qui ont t inscrits dans les PRD ce qui conditionne leur ligibilit un soutien du FEDER. Linnovation introduite en 1984 consiste en de nouveaux soutiens financiers que le FEDER accorde des programmes pluriannuels prsents par les Etats membres la Commission. Il ne sagit non plus doprations

spcifiques comme les projets individuels mais dun ensemble dactions. Ces dernires, tout en sinscrivant dans les objectifs nationaux des politiques rgionales des Etats membres, contribuent la ralisation des objectifs assignes la politique rgionale de la Communaut. Le programme national dintrt communautaire (PNIC) devient ainsi linstrument privilgi du rapprochement des objectifs, nationaux et communautaire. Lintroduction par le rglement rvis de 1984 des PNIC obit lide dune forme de communautarisation des

politiques rgionales des Etats membres qui devront sinscrire toujours plus dans les objectifs que poursuit la politique rgionale communautaire. Le PNIC, dfini au niveau national, peut tre regard comme le versant oprationnel des PDR. Il se prsente concrtement comme un ensemble dactions conformes aux objectifs nationaux et qui contribue aux objectifs de la

politique rgionale de la Communaut. Il indique les zones concernes, les objectifs et les

100 rsultats escompts, la nature des actions projetes, le plan de financement prvisionnel et les autorits dexcution.125. Les zones dintervention du FEDER pour les PNIC sont limites aux zones daides rgionales tablies par les Etats membres en application du rgime des aides finalits rgionale (cf. supra). La Communaut par lintermdiaire de la Commission value les PNIC sur la base de leur cohrence avec les PDR et de leur contribution aux objectifs de sa politique rgionale. Elle tiendra compte de lintensit des dsquilibres conomiques, de lincidence du programme sur lemploi de la contribution du PNIC au dveloppement des zones concernes. Par ailleurs est galement value lutilisation dautres sources de

financement communautaire, dans le cas de cette approche intgre (cf. infra) quelle commence mettre en place. - la ncessaire coordination des interventions du FEDER avec celle des autres instruments dintervention financire de la Communaut transparait comme une ide force de la rforme de 1984. A certains gard elle prfigure la grande rforme ultrieure dite des rforme des fonds structurels introduite dans le trait de Rome par lActe Unique et qui sera mise en uvre en 1988.

Pendant la priode (1975-1986) qui caractrise lmergence de la politique rgionale, le FEDER, par ses interventions financires au profit des rgions des Etats membres lappui et en complment de leur propre politique rgionale, dveloppera une action structurelle qui ne cessera de monter en puissance . Entre 1975 et 1986, il accordera 17,5 milliards dcus daides aux Etats pour lencouragement des activits conomiques et lamlioration des infrastructures de leurs rgions dfavorises ou en difficult. Pendant cette mme priode le FEDER a vu ses ressources multiplies par 12. Son budget qui reprsentait 4,8% du budget de la Communaut en 1975 reprsentait en 1987 9% de ce mme budget Pendant cette premire priode de lhistoire de la politique rgionale, le FEDER constitue bien sur le contributeur financier principal de laction en faveur des rgions des Etats traversant des difficults. Cependant seront exprimentes, toujours pendant cette mme priode, de

nouvelles approches dassistance aux rgions et qui reposent cette fois ci sur la conjugaison de plusieurs instruments financiers et pas seulement du FEDER

2/ les Oprations intgres de dveloppement (OID)

Doivent galement tre prvues les dispositions en matire de diffusion des opportunits offertes par le FEDER afin de sensibiliser les bnficiaires potentiels

125

101 Une OID est une action dinitiative nationale, voire infra tatique, comportant un ensemble cohrent dactions et dinvestissements publics et privs et qui portent sur une zone gographique limite affecte par des problmes graves. Ces problmes peuvent tre soit un retard de dveloppement soit un dclin industriel et ou urbain. Les autorits locales et nationales avec le soutien financier des diffrents fonds structurels (et donc pas exclusivement du FEDER) vont contribuer la mise en uvre des OID. Dfinis pour la premire fois en 1979, les OID vont tre dfinitivement consacrs par le nouveau rglement du FEDER de 1984. Ces oprations obissent un double objectif. Le premier est de permettre une

vritable participation des collectivits infra tatiques aux objectifs de la politique rgionale et de faire de ces dernires non pas seulement des objets mais aussi des acteurs de cette mme politique. Dune certaine manire les OID ont traduit lentre fonctionnelle des Collectivits infra tatiques dans le dialogue impliqu la construction communautaire. On sait que leur entre organique dans ce dialogue devra attendre encore quelques annes, dabord en 1988 avec la cration du comit consultatif des collectivits locales, puis avec la cration du Comit des rgions par le Trait de Maastricht. .

Les OID auront constitu une modalit exprimentale dintervention financire des Communauts au profit de rgions en difficult dont le bilan est contrast. - Sur le plan des concepts elles apparaissent en concurrence avec dautres modalits qui sinscrivent dans une forme de priorit donne aux objectifs plus spcifiquement communautaires et notamment les PIM ou programmes intgrs mditerranens (cf. infra). Ces derniers auront en commun avec les OID lapproche intgre visant la coordination pour la meilleure mise en synergie possible de lensemble des fonds communautaires (FEDER, FSE et FEOGA orientation). Mais alors que les PIM sinscrivent sans doute plutt dans une logique de grand march ou encore despace conomique dimension

vritablement europenne, les OID sont plus conformes une logique de dveloppement local au sein mme des Etats membres. - Sur le plan de leur mise en uvre les OID tmoigneront dun certain nombre de faiblesses imputables tant au niveau europen que national. Ainsi le renforcement de la coordination entre les 3 fonds communautaires concerns et lide de proposer aux bnficiaires des OID la substitution dun guichet unique aux trois guichets des fonds concerns souffriront-ils de certaines limites. . Au plan national leffectivit de lentre fonctionnelle des collectivits infra tatiques buttera selon les cas soit devant la mauvaise volont des gouvernements et de leurs administrations centrales pour mettre en uvre ce

102 nouveau partenariat126, soit devant lincapacit des collectivits infra tatiques assumer les responsabilits que la nouvelle approche de lOID impliquait.

Pour conclure sur cette premire dimension de la politique rgionale communautaire qui caractrise le droulement de cette politique de sa cration la rforme des fonds structurels, il a souvent t crit que laction de la Communaut se caractrisait par une certaine passivit ou du moins par son effacement relatif devant les politiques nationales du dveloppement rgional. Les Etats, sils restent en effet les vritables maitres de leur politique propre (ce qui ne saurait surprendre au regard dune politique rgionale europenne exclue du modle de la politique commune), continuent par ailleurs dtre la premire force dimpulsion dune politique rgionale qui est dabord mise au service de leurs objectifs nationaux. Les autorits communautaires consacrent donc lessentiel de leur force et de leurs moyens la coordination, la rationalisation et au soutien financier des efforts des Etats membres au profit de leurs rgions en difficult. Ainsi le FEDER a-t-il vu son rle effectif qualifi de beaucoup trop modeste. Rduit un simple rle de caisse de redistribution, le FEDER sest vu reprocher de procder de simples remboursements partiels des aides nationales finalit rgionale. Le plus souvent les Etats ont-ils cherch rcuprer le montant de leurs quotas en faisant en sorte que la Communaut ne puisse pas contrler de trop prs les crdits allous. Cette rgression du FEDER un rle de simple caisse de redistribution es t proccupante car elle remet en cause le principe dadditionnalit selon lequel ses concours financiers ont

vocation complter les efforts des Etats membres et en aucun cas les remplacer. Quand on sait par ailleurs que certains Etats ne se sont pas prives de fondre ces concours du FEDER dans leur propre effort national, en les privant de toute lisibilit, on peut

valablement sinterroger sur lthique de leur gouvernement, qui pour des raisons lectoralistes videntes, se sont attribus, au dtriment des Communauts, tous les mrites des investissements raliss dans leurs rgions en difficult. Est-ce dire pour autant que la politique rgionale communautaire dveloppe pendant cette priode qui a prcd la rforme des fonds structurels a t rduite se fondre toute entire dans les politiques nationales ? Une nuance peut tre introduite lorsquon constate que la politique rgionale a nanmoins pu, et de manire marginale, intgrer des objectifs qui lui ont t propres et qui ne doivent rien ceux de laction des Etats au profit de leurs rgions.

126

Par exemple il a souvent t dit propos des OID dveloppes par la France quil sagissait de faire du dveloppement local sans les autorits locales concernes

103 2 Les rponses de la Politique rgionale aux dsquilibres rgionaux que la construction communautaire a contribuer crer ou lmergence dune politique plus spcifiquement communautaire Lide selon laquelle laction de la Communaut peut elle-mme gnrer de nouveaux

dsquilibres nest pas totalement absente des Traits. On a vu par exemple le trait de Rome y faire lui-mme rfrence lorsquil prvoit que certaine politiques sectorielles comme la PAC (article39.2 TCEE) ou encore la politique des transports (article 80 TCEE) dans leur mise en uvre devront tenir compte des diffrences entre les rgions127. Dit autrement

labsence dune telle prise en compte prsente lvidence le risque daggraver les ingalits entre rgions ou den crer de nouvelles. Quand on sait par exmple que la PAC soutiendra massivement certaines productions (crales et produits laitiers), point nest besoin dtre bon clerc pour comprendre que les rgions agricoles qui ne sont pas spcialises dans ces productions risquent dtre dsavantages. Les effets ou impacts rgionaux des politiques sectorielles appellent une coordination renforce entre ces politiques et la politique rgionale. Elle impliquera notamment des articulations spcifiques entre les diffrents instruments FEDER

financiers mis au service de ces politiques (FEOGA orientation notamment) et le

dont certaines comme les OID ont dj t voques Par ailleurs et de manire diffrente la politique dlargissement mene par les Communauts et plus particulirement son extension vers le sud engendrera-elle de nouveaux dsquilibres quelle sattachera compenser par de nouvelles actions. Toutes ces actions relvent dobjectifs qui sont spcifiquement communautaires dans le sens ou ils ne doivent rien aux priorits retenues par les Etats pour leur propre territoire. Les rponses de la Communaut ce type denjeux emprunteront deux voies. La premire est celle de laction spcifique du seul FEDER avec sa section hors quota (A). La seconde est plus globale qui voit la Communaut mobiliser ensemble

plusieurs fonds structurels sur de mmes projets, les programmes intgrs mditerranens (PIM) au service dun objectif commun savoir le traitement de dsquilibres quelle a

contribu crer par sa politique dlargissement (B)

A/ laction spcifique du seul FEDER avec sa section hors quota Grce la section hors quota, apparue plus prcisment lors de la rforme du FEDER de 1979, la Communaut et la Commission vont pouvoir dsormais
127

apporter un soutien

Lacte unique introduira un dispositif assez comparable dans la politique de lenvironnement larticle 130 R. 3. TCEE : dans llaboration de son action en matire denvironnement, la Communaut tiendra comptedes conditions de lenvironnement dans les diverses rgions de la Communaut . du dveloppement conomique et social de la Communaut dans son ensemble et du dveloppement quilibr de ses rgions

104 financier des actions de dveloppement rgional spcifiquement communautaires . Ces actions trouveront leur origine dans les consquences rgionales des politiques communautaires. Constituant la partie la plus communautaire de la politique rgionale, elles resteront nanmoins trs limites sur le plan quantitatif puisquelles reprsenteront peine 5% da la masse globale des soutiens financiers du FEDER (1) Sur cette base particulire la Communaut dveloppera avant mme ladoption de la mise en uvre de la rforme des fonds structurels des actions particulires qualifies dinitiatives communautaire (2) . 1) les principales caractristiques de la section hors quota Outre le fait quelles ne reprsenteront quune part trs rduite de la capacit dintervention du fonds, les actions hors quota obiront un rgime juridique fort diffrent dont les diffrences par rapport aux actions sous quota peuvent tre simplifies de la manire suivante : - une premire diffrence tient naturellement aux territoires ou espaces sur lesquels elles ont vocation se dployer. Ainsi la section hors quota permettra-elle aux autorits communautaires dintervenir en dehors des zones daides, dsignes par les Etats membres eux-mmes et ligibles la section sous quota. Ainsi ct du premier espace traditionnel de la politique rgionale, zone daide dsigne par lEtat lui-mme en fonction de ses propres priorits nationales, surgit, grce la politique rgionale communautaire un deuxime espace rgional, dimension vritablement europenne mais aussi fonctionnelle. Surgissent ainsi de nouveaux espaces qui correspondent des priorits dfinies au niveau europen, notamment comme des rponses spcifiques aux impacts rgionaux de politiques de lorganisation. - une deuxime diffrence intresse le recours systmatique de la section hors quota, ds sa cration, la programmation alors que la section sous quota, fonctionnait lorigine sur la base de projets individuels, soutenus au coup par coup. La section sous quota a en effet tard introduire la programmation pluri annuelle avant de la gnraliser par la suite loccasion de la rforme des fonds structurels. - une dernire diffrence concerne la nature des investissements susceptibles de bnficier dun soutien financier du FEDER. Contrairement la section sous quota qui ne pouvait soutenir que des investissements matriels, la section hors quota pouvait quant elle soutenir des investissements immatriels, notamment destination des PME

2) les premires actions hors quota ou les initiatives communautaires de la politique rgionale

105 Les actions hors quota rapidement baptises initiatives communautaires auront t mises en uvre avant mme lentre en vigueur de lacte unique et de sa rforme des fonds structurels. Cette dernire contribuera renforcer surtout qualitativement ce mouvement deuropanisation vritable de la politique rgionale fond sur la mise en exergue dobjectifs spcifiquement communautaires. Sans prtendre un recensement exhaustif des initiatives communautaires, on peut brivement rappeler celles qui ont jou un rle important dans lhistoire de ce volet particulier de la politique rgionale - le programme STAR (1987-1991), qui sinscrit dans le cadre du rapport priodique sur la situation des rgions et plus particulirement des derniers entrants comme lEspagne et le Portugal visera amliorer accs des rgions en retard de dveloppement aux services modernes de tlcommunications Il bnficiera dun budget de 780 millions dcus. - le programme VALOREN (1987-1991) qui aura pour objet de contribuer au dveloppement rgional par de meilleurs usages du potentiel nergtique endogne

bnficiera dun budget de 400 millions dcus. - le programme RENAVAL (1988-1992) qui aura pour mission de contribuer la reconversion des rgions affectes par la restructuration des chantiers navals se verra affecter un budget de 200 millions dEcus.

De nouveaux programmes seront arrts, aprs la rforme des fonds structurels, dans le cadre du paquet DELORS 1 qui fixe les perspectives financires jusqu en 1993. Ils se

dvelopperont jusqu ladoption de la programmation pluriannuelle suivante due au Paquet Delors II (1994-1999). On peut brivement rappeler quelques unes de ces nouvelles initiatives communautaires. - le programme INTERREG aura pour mission de promouvoir la coopration entre les rgions frontalires des Etats membres afin de favoriser lintgration de leurs conomies respectives. Mais le programme INTERREG correspond aussi des priorits plus conjoncturelles savoir la cration demplois alternatifs dans les zones

frontalires affectes par des pertes svres demploi. Ces dernires trouvent principalement leurs origines dans la suppression des frontires organise par lActe unique et le passage au grand march intrieur. INTERREG est certainement un exemple emblmatique du phnomne dj voqu et selon lequel la construction communautaire est susceptible par elle mme de crer de nouveaux dsquilibres rgionaux auxquels la Communaut doit apporter des rponses appropries par sa politique rgionale. Le programme INTEREG a aussi la caractristique dtre lun des programmes les plus prenne de la politique rgionale puisquil

106 donnera lieu des programmes INTERREG II et III dont les objectifs spcifiques comporteront des adaptations sensibles.128 . INTERREG I bnficiera dun budget de 800 millions dcus - le programme RECHAR aura pour objectif dacclrer ladaptation

conomique des rgions charbonnires les plus touches par des pertes demploi. Il peut certains gards tre regard comme le complment dune initiative antrieure, dveloppe entre 1988 et 1992, linitiative RESIDER, aura consacr 300 millions dcus laide la reconversion des rgions affectes par la restructuration de la sidrurgie. RECHAR bnficiera dun budget quivalent savoir 300 millions dcus - le programme EUROFORM NOW HORIZON, dot dun budget de 600 millions dcus, accordera des soutiens financiers la formation professionnelle - le programme ENVIREG permettra le financement dactions visant remdier aux problmes environnementaux du bassin mditerranen et dautres rgions

(rgions en retard de dveloppement de lobjectif 1). Grce ce programme seront entreprises des actions visant lamlioration des systmes deaux uses des zones ctires ainsi que des actions de lutte contre les pollutions occasionnes par les dgazages et vidanges des soutes des navires en pleine mer. ENVIREG se verra affecter 500 millions dcus - le programme REGIS impliquera une assistance aux rgions ultra

priphriques des Communauts (Territoires doutre mer de la France, es Canaries, Madre et les Aores) afin de les aider diversifier leur conomique rgionale, promouvoir leur coopration avec les Etats tiers limitrophes, et attnuer leur dpendance conomique vis-vis de leur mtropole) Il bnficiera dun budget de 200 millions dcus - le programme LEADER fait partie, comme INTERREG des initiatives communautaires qui seront renouveles plusieurs fois. Il sagit dun programme qui intresse les zones rurales, plus particulirement les rgions, qui dans le cadre de la rforme des fonds structurels seront aux ligibles aux objectifs 1 (rgions en retard de dveloppement) et 5 b (dveloppement des zones rurales dfavorises). LEADER permettra lattribution daides visant la diversification des conomies rurales .

B/ la coordination des politiques communautaires et de leurs instruments financiers

Au titre de ses adaptations doit on par exemple signaler que conu lorigine pour les rgions frontalires et les cooprations du mme nom, le programme a t largi toutes les cooprations interrgionales et pas seulement celles des rgions frontalires.

128

107 La plupart des mesures prises par la Communaut quil sagisse de lagriculture, de

lindustrie et des transports dans le cadre de ses politiques internes ou encore de son commerce extrieur ou de son largissement dans les cadre des ses relations extrieurs entrainent certaines rpercussions sur le plan rgional. Et cest encore plus vrai lorsque lon examine les soutiens financiers dvelopps dans le cadre des politiques communautaires notamment internes. Ainsi la coordination des diffrents instruments financiers structurels de la Communaut est-elle assez rapidement apparue comme une ncessit, afin notamment dviter certains effets pervers, comme les doublons ou encore les saupoudrages sur une multitude doprations sans impact rel.(1). Avant que ne soir mis en uvre la rforme des fonds structurels (Cf. infra section II), la CEE exprimentera des oprations coordonnes : aux OID dj voques seront rajouts les programmes intgrs mditerranens (PIM) (2)

1) la ncessaire coordination des instruments financiers de la CEE Outre le FEDER la CEE dispose de plusieurs instruments financiers susceptibles dintervenir soit sous forme de subventions soit sous forme de prts. Le FEOGA et sa section orientation ainsi que le Fonds social europen (FSE), comptent parmi les principales sources de

subventions. Le fonds CECA institu sur la base de larticle 54 du trait CECA, La BEI ainsi que le Nouvel instrument communautaire (NIC)129 sont les principaux pourvoyeurs demprunts accords aux Etats membres pour financer leurs projets.

Il a t par exemple calcul que le FEOGA orientation relatif laction structurelle de la PAC,, consacrait 46% de ma capacit dintervention des actions rgionales visant

maintenir lquilibre conomique des rgions dfavorises (rgions de montagne ou encore rgions mditerranennes) afin notamment dviter leur dsertification. De mme 70 % des prts accords par la BEI concernent des rgions dfavoriss (Mezzogiorno italien, Irlande, Pays de Galles, Ecosse, Grce). Outre cette priorit accord au dveloppement conomique des rgions les plus dfavorises, la BEI contribue largement au financement de projets dintrt commun concernant plusieurs Etats membres ; De nombreuses infrastructures dimension europenne ont ainsi bnfici de son soutien financier ((les autoroutes Metz Saarbrcken, Paris Bruxelles, le tunnel sous le Mont Blanc, la liaison navigable Rhin Main

Le NIC, souvent appel facilit PISANI, du nom du Commissaire europen, porteur de ce projet a t cre par les dcisions 78/870/CEE du 16 octobre 1978 et 79/486/CEE du 14 mai 1979. Instrument de prts Il a reu pour mission de contribuer au financement de projets dinvestissements rpondant aux objectifs prioritaires de la CEE dans les secteurs de lnergie, de lindustrie et dinfrastructures non ligibles aux prts BEI

129

108 Danube) Par ailleurs le Fond social europen (FSE)130 et les volutions quil a connues, notamment loccasion de sa rforme de la dcennie 70, tendent dmontrer la vocation qui est devenue la sienne lutter contre les dsquilibres rgionaux . Peuvent ce gard tre souligns le taux dintervention renforc de 55% (par rapport au taux commun de 50%) pour toutes les oprations ralises dans une rgion dfavorise ou encore lobligation mise sa charge daffecter un minimum de 50% de ses crdits aux oprations ralises dans des rgions en retard de dveloppement

On pourrait linfini multiplier les exemples de croisements dintervention financire. Ils tmoignent dune part de linterdpendance entre la politique rgionale stricto sensu et une action plus large, dfinie sur la base de la recherche de la cohsion conomique et sociale. A cette premire source de complexit doit en tre rajoute une seconde qui est celle de

lidentification exacte de lespace ou des espaces sur lesquels lorganisation souhaite faire porter ses priorits. Elle doit, on la vu rpondre aux attentes exprimes par les Etats relatives aux disparits existantes sur leur territoire national, mais elle doit aussi se rvler capable de dpasser lexigit territoriale des Etats membres pour se mette au service de la promotion et du dveloppement conomique et social dun autre espace beaucoup plus large, transnational et dimension vritablement europenne.

2) les PIM, premires tentatives exprimentales de coordination des fonds au service dobjectifs spcifiquement communautaires Les programmes intgrs mditerranens peuvent tre dfinis comme des programmes intgrs de dveloppement rgional qui visent mettre toutes les sources de financement disponibles au servie dun ensemble cohrent de mesures. Ces sources de financement sont la fois locales, nationales et communautaires. Se pose alors la question de savoir pourquoi ne pas replacer les PIM dans les actions de soutien de la communaut aux initiatives nationales. La raison en est quils ont t pour lessentiel conus comme une rponse aux effets pervers de la politique dlargissement de lUnion en direction des Etats du Sud, plus particulirement de lEspagne et du Portugal. Elle va en effet accroitre les difficults rencontres par les rgions mditerranennes des autres Etats (France, Italie Grce). Sans doute quelques unes de ces difficults peuvent-elles par ailleurs tre attribues aux impacts rgionaux de la PAC. Cette dernire na pas effet apport daides significatives aux productions agricoles

130

Le FSE a t cre sur la base de larticle 123 TCEE (146TCE) (162TFUE)

109 mditerranennes qui ont t notoirement moins soutenues que dautres productions comme le lait et ses produits drivs (40% du budget de la section garantie) ou encore les crales. En fin la PAC na consacr que 6% de son budget ses zones dfavorises. Lensemble des raisons voques lorigine de la cration des PIM montre bien que lon est en prsence dun intrt commun de la politique rgionale qui transcende les intrts ou objectifs particuliers des Etats. Cependant il convient de nuancer ce propos en soulignant que le dveloppement propos par les PIM nest pas impos par des acteurs trangers aux rgions concernes. Les PIM constitueront, comme les OID des instruments dune politique rgionale communautaire plus dconcentre reposant sur une importante mobilisation des autorits locales, ce qui certains gards contribuera aussi leur limites. Si les autorits infra tatiques pourront dcider elles mmes des priorits quelles entendent choisir pour leur dveloppement local, les PIM aura souffrir de linsuffisance de la capacit effective de ces dernires assumer leurs responsabilits. Cela se rvlera plus particulirement vrai en Grce, qui dans son lorganisation de son administration infra tatique ne dispose pas dun niveau dadministration rgionale dcentralis

Parmi les lments innovateurs des PIM figure le recours la programmation pluriannuelle qui, pendant cette priode de la politique rgionale, ne constitue pas encore son mode de fonctionnement de droit commun. Initis selon les cas pour 5 ou 7 ans les PIM prendront fin en 1992. Suite en effet la rforme des fonds structurels de 1988, laide aux rgions concernes sera attribue en fonction des cinq objectifs (cf. infra section II) qui prsideront dsormais au fonctionnement conjugu de lensemble des fonds. Les rgions bnficiaires dun PIM feront lobjet dune rvaluation en fonction des nouveaux critres dfinis par les 5 objectifs et leurs critres dligibilit. Un autre lment dinnovation sera constitu par la participation des collectivits locales concernes qui seront souvent prsentes comme des coralisateurs des PIM

Le champ dapplication des PIM sarticulera autour deux axes, le premier est rural et le second concerne les industries et les services. Les buts assigns aux PIM sont, dans les rgions concernes, outre lamlioration du niveau de lemploi, laugmentation des revenus par lamnagement des structures et laccroissement de la productivit dans les secteurs dactivit concerns, mais aussi la diversification des activits131.
Les programmes des PIM favoriseront les progrs du tourisme, le dveloppement des rseaux de tlcommunication et des transports
131

110

Le montant total du soutien financier sur 7 ans reprsentera 6,6 milliards dcus, dont 2,5 milliards seront constitus par des prts contractes par les rgions auprs de la BEI et du NIC. Les 3 fonds structurels contribueront pour 2,5 milliards et le reste du financement sera assur par une contribution supplmentaire de la Commission, ce qui reprsentera un niveau global de subvention de 4,1 milliard. En application des critres dattribution mis en uvre, la rpartition des subventions entre les 3 Etats concerns se rvlera assez quitable : 2 milliards dcus pour la Grce, lItalie et la France se partageant les 2,1 milliards rcents132. Les zones concernes seront lensemble du territoire grec, le Mezzogiorno italien133 et les rgions franaises Languedoc-Roussillon, Aquitaine et Midi Pyrnes Provence, Alpes Cte dAzur134 et la Corse. Les deux dpartements de lArdche et de la Drme seront galement concerns. Ce rappel de lhistoire de la politique rgionale et de son dveloppement, avant lapparition de la politique de cohsion conomique et sociale dont elle ne constituera plus quune composante partir de l Acte unique, tmoigne sil en tait besoin de la ncessit de mettre en uvre et de gnraliser de nouvelles approches plus transversales. Tel sera lobjectif politique essentiel assign la rforme des fonds structurels.

SECTION 2 LA VERSION, REVISITEE PAR LA REFORME DES FONDS STRUCTURELS, DUNE POLITIQUE REGIONALE RECONFIGUREE EN POLITIQUE DE COHESION ECONOMIQUE ET SOCIALE

La rforme des fonds structurels, initie par larticle 130D TCEE de lActe Unique et mise en uvre en 1988, aura pour objectifs de rationaliser leurs missions, renforcer leur efficacit et coordonner leurs interventions entre elles ainsi quavec celle des autres instruments

financiers, notamment la BEI. La rforme des fonds structurels sinscrit dans le contexte particulier de ladoption de lacte unique mais aussi des perspectives financires du Paquet Delors I. Elle obit des impratifs quil convient de prciser

- sagissant du contexte, la rforme des fonds structurels appartient avec dautres au Paquet Delors prsent par la Commission le 15 fvrier 2007 et intitul Russir lActe unique.

132 133

Sagissant des prts BEI et NIC, cest l Italie qui en obtiendra la majorit A lexception des grandes villes, Rome, Florence, Naples et Palerme 134 A lexception des grandes villes, Bordeaux Marseille et Toulouse

111 La rforme des fonds structurels complte ainsi une importante rforme budgtaire visant garantir la Communaut et ce jusquen 1992 les ressources ncessaires la ralisation de ses objectifs. Elle accompagne par ailleurs un ensemble de sries de mesures visant rformer la PAC (cf. Chapitre 2) et plus spcialement freiner les productions agricoles ne trouvant pas dacqureurs. Russir lacte unique pour la politique rgionale devenue de cohsion conomique et sociale, cest dabord renforcer une cohsion mise mal par le dernier largissement lEspagne et au Portugal qui a conduit au doublement des populations visant dans une rgion dfavorise. Par ailleurs la rforme des fonds structurels doit sinscrire dans la continuit des efforts entrepris par la Communaut pour rendre son action structurelle plus efficace, et ce dans un contexte budgtaire toujours plus serr. Il sagit pour la Communaut de mieux grer une masse dintervention financire dont le montant global atteindra en 1989 21 milliards dcus dont 7,7 milliards de subventions mis la charge du Budget

communautaire (le reste tant reprsent par les prts). Ces chiffres doivent tre rapprochs des 45 milliards dcus que reprsente lexercice 1988 du Budget et des 27 milliards consacrs par ce mme budget aux soutiens des marchs agricoles. On a dj voqu (cf. supra) les premiers efforts entrepris par la Communaut dans le cadre de sa politique rgionale. Dans sa rflexion entreprise pour rduire les doublons et les saupoudrages et concentrer les aides dans les rgions et les secteurs conomiques les plus en difficult, elle a tent de dvelopper titre exprimental une approche intgre (OID et PIM) visant faire converger dans les zones dsignes lensemble de ses capacits financires dintervention. Nanmoins lefficacit de laction Communaut reste encore entrave par le caractre

disparate des mcanismes dintervention de ses fonds, gnrateur dune lourdeur de plus en plus dnonce par leurs bnficiaires potentiels

-les impratifs auxquels tentera de rpondre la rforme des fonds structurels sont la fois dordre politique, conomique et juridique. Sur le plan politique il convient de rappeler que lActe unique sefforce dapprofondir le principe de solidarit, jusque l seulement implicite, entre tous les Etats membres. La cohsion conomique et sociale, prsente comme le corollaire indispensable de lachvement du march intrieur, sintgre dans une dmarche globale renforce du dveloppement conomique harmonieux de lensemble communautaire. La cohsion signifie non seulement une convergence croissante des politiques conomiques des Etats membres mais aussi une rduction toujours plus efficace des disparits rgionales. La rforme des fonds structurels devient ainsi un instrument privilgi du renforcement de la cohsion. Sur le plan conomique, la rforme obit galement dautres impratifs. Ainsi la

112 rduction des disparits rgionales nest pas seulement ncessaire pour les rgions la traine, elle est tout aussi importante pour le dveloppement des rgions plus prospres qui pourront y trouver des perspectives de croissance conomique supplmentaires. Sur un plan plus strictement budgtaire, la rforme sinscrit dans une meilleure gestion des deniers publics communautaires qui constituent un prlvement de fait sur les citoyens europens. Sur un plan plus strictement juridique, la rforme des fonds sinscrit dans la

constitutionnalisation de la politique rgionale opre par le nouveau titre V du trait CEE135. Erige en politique inscrite dsormais dans le trait de Rome, lancienne politique rgionale reconfigure possde des bases juridiques expresses (articles 130 A 130 D TCEE) pour laction de la Communaut en faveur de la cohsion. Larticle 130 A en dfinit les objectifs (renforcement de la cohsion, rduction des carts entre les rgions, soutien aux rgions dfavorises). Larticle 130 B nonce les moyens dy parvenir (prise en compte de ces objectifs par les politiques sectorielles et par le march intrieur, action des fonds structurels et des instruments financiers). Larticle 130 C constitutionnalise le FEDER et larticle 130 E prcise le processus dcisionnel qui est applicable ladoption des mesures le rgissant (majorit qualifie et procdure de coopration)136. Larticle 130 D annonce la rforme des fonds structurels puisquil habilite le Conseil apporter la structure et au fonctionnement des fonds les modifications ncessaires pour raliser les objectifs de la politique de cohsion. La rforme qui est entre en vigueur le 1er janvier 1989 concerne essentiellement les 3 fonds structurels, FEDER, FEOGA orientation dont les modalits de fonctionnement sont modifies. Au-del elle constitue aussi une rforme de laction structurelle au sens large, c'est--dire impliquant toutes les modalits de soutien financier de lorganisation y compris les instruments de prt comme la BEI ou encore le NIC. La CEE adoptera donc en ce sens toute une srie de rglements pour la mise en uvre de la rforme. Le premier, sorte de rglement cadre, et qui a t adopt le 24 juin 1988 porte sur les missions des 3 fonds structurels et la coordination de leurs interventions avec la BEI et le NIC. Il sera complt par un rglement dapplication en date du 19 dcembre de la mme anne, lui-mme accompagn de 3 rglements qui portent successivement sur la rforme du FEDER, du FEOGA et du FSE. La comprhension des enjeux et des modalits de la rforme introduite cette date est fondamentale, puisquelle va constituer le rfrent partir desquels se positionneront les

Cf aprs le trait dAmsterdam les articles 158 162 TCE et aprs le trait de Lisbonne les articles 174 178 TFUE. 136 Le trait dAmsterdam introduira la codcision l article 130 E devenu 162 TCE

135

113 dveloppements ultrieurs des rformes de 2000 et 2006 (cf. section III) Pour rsumer grands traits lesprit et les caractristiques de cette grande rforme, qualifie de rforme des fonds structurels, et qui dsormais prside au saut qualitatif de simple politique rgionale vritable politique de cohsion conomique et sociale, on peut retenir que cette dernire obit deux ides force. La premire intresse le renforcement du poids des actions structurelles ( 1) la seconde concerne le ramnagement de leurs modalits (2)

1 le renforcement du poids des interventions structurelles de la Communaut au profit de la nouvelle approche de cohsion conomique et sociale Ce renforcement apparait tant dun point de vue quantitatif que qualitatif. Lorganisation ne se contente pas daugmenter de manire significative la dotation financire des fonds (A). Elle recherche galement une plus grande concentration de leurs interventions dans les rgions qui en ont le plus besoin (B)

A/ laugmentation significative de la dotation des fonds structurels Laugmentation est importante puisque le rglement cadre du 24 juin 1988 prvoit jusquen 1993 le doublement des crdits en termes rels par rapport lexercice budgtaire de 1987. Lobjectif que sassigne ainsi la Communaut est de passer de 7,2 milliards dcus,

correspondant 1987, 12, 9 milliards dcus pour lexercice 1992 et 14,5 milliards dcus pour 1993 pour concrtiser ce doublement. Les dpenses des fonds structurels devront donc reprsenter, cette mme chance, le quart du budget communautaire contre 8,2% en 1976 et 17% partir de 1982. Certains nont pas manqu dironiser sur linsuffisance des crdits prvus qui en effet ne reprsentent au total que o,3% du PNB communautaire de lensemble des Etats membres (ce qui ne constitue toutes proportions gardes quune consquence naturelle du caractre trs rduit du budget communautaire global par rapport ce PNB). Nanmoins limpact conomique des fonds structurels nest sans doute pas aussi ngligeable que le suggrent les apparences. Il suffit pour cela de comparer ce que reprsentent les crdits des fonds structurels par rapport au PIB des Etats membres les plus concerns. Ainsi pour le Portugal, la Grce ou lIrlande les interventions des fonds structurels reprsenteront en 1992 selon les cas de 2,5 3,5% de leur PIB. A cette aide propre aux fonds structurels convient-il en outre de rajouter les interventions sous forme de prts de la BEI ou du NIC Or certaines valuations faites sur la ralit de limpact macro conomique de la rforme se sont attaches dvelopper certaines comparaisons intressantes notamment avec laide Marshall

114 offerte par les Etats-Unis aux Etats europens ruins par la deuxime guerre mondiale . Pour des Etats comme la France, le Royaume uni, lAllemagne ou encore lItalie, laide Marshall a reprsent, de 1,5% 2,9% de leur PIB.

B/ la concentration des actions structurelles sur des objectifs jugs prioritaires Le principe de concentration rsulte des rglements fondateurs de la rforme. Cette concentration est la fois gographique et fonctionnelle. Elle est gographique lorsquelle

correspond la dfinition de zones particulires (les rgions en retard de dveloppement, en dclin industriel, ou rurales). Elle est fonctionnelle lorsquelle obit des priorits thmatiques comme la lutte contre le chmage de longue dure ou encore linsertion professionnelles des jeunes. La rforme dgage ainsi 5 objectifs prioritaires sur lesquels les fonds seront mobiliss, parfois ensemble, parfois seuls mais de manire coordonne. Ils concernent le dveloppement des rgions en retard (1), la reconversion des rgions industrielles en dclin (2), le combat contre le chmage de longue dure (3), linsertion professionnelle des jeunes (4) et laction en faveur des structures agricoles et des zones rurales (5) 1/ lobjectif 1 : laction en faveurs des rgions en retard de dveloppement Il sagit dun objectif important qui sinscrit dans la logique de lacte unique entr en vigueur le 1er juillet 1987 et de son article 130 A qui renvoie au renforcement de la cohsion et plus particulirement la rduction des carts de dveloppement entre les rgions et le retard de celles qui sont le moins favorises. Certaines analyses conomiques avaient dveloppes des estimations selon lesquelles ces rgions ne recevaient que 55% de la masse globale et seulement et seulement 25% des crdits du FEOGA. . Un effort tout particulier est donc demand en faveur de ces rgions (dites dobjectif 1) qui se voient rserver 60% de lensemble de la masse dintervention 137des trois des fonds structurels, le FEDER ayant quant lui lobligation de leur rserver 80% de ces crdits. Il est important ici de souligner que ces rgions seront ligibles aux soutiens financiers du FEDER, mais aussi du FEOGA et du FSE. La dfinition juridique de la rgion dobjectif 1 et qui commande son ligibilit ces soutiens est une rgion NUTS II138, dont le PIB par habitant est, sur la base des 3 dernires
Lors de la prparation de la rforme certaines voix staient leves pour que les rgions de lObjectif 1 se voient rserver 80% de la masse dintervention globale, mais ce projet a t cart au regard des besoins du FSE pour son action en faveur de la lutte contre le chmage 138 Le NUTS ou niveau dunits territoriales statistiques consiste distinguer entre 3 niveaux dunits territoriales : le niveau I qui comprend au total 64 rgions correspond par exemple aux Lander allemands, aux 3rgions belges ou pour la France aux 8 zones conomiques damnagement du territoire (ZEAT) ; le Niveau II qui comprend au total 166 rgions correspond par exemple aux 9 provinces belges, aux 22 rgions franaises et
137

115 annes, infrieur 75% de la moyenne de la Communaut. La liste des rgions dobjectifs 1, arrte pour 5 ans (1989-1992) la date de lentre en vigueur du rglement cadre, est fixe par le Conseil lui-mme, et ce lunanimit139. Les principaux bnficiaires de lobjectif 1 pendant cette priode seront dans lordre lEspagne, lItalie, le Portugal et la Grce

2/ Lobjectif 2 concerne les rgions industrielles en dclin Si le Conseil a accept que la Commission dtermine elle-mme la liste des rgions concernes, il nen a pas moins dans le rglement cadre arrt les critres de ce type de rgion. Les zones dobjectif 2 sont des Zones NUTS III qui correspondent aux critres suivants : elles doivent avoir un taux de chmage suprieur, dans les 3 dernires annes, la moyenne communautaire ; elles doivent comprendre un pourcentage demplois industriels par rapport lemploi total suprieur la moyenne communautaire : enfin le dclin de lemploi industriel doit tre prouv en fonction dune anne prdtermine de rfrence. Ce sont le FSE et le FEDER qui soutiennent ces rgions de lobjectif 2 et les principaux bnficiaires de cet objectif seront par ordre dcroissant, le Royaume Uni, lEspagne, la France et lAllemagne 3/ lobjectif 3 et la lutte contre le chmage de longue dure. Il sagit dun objectif qui ne concernera que le seul FSE. Ce dernier qui ne se verra appliquer la rforme quau 1er Janvier 1990 doit faire face la situation particulire que traversent les Etats membres qui comptent 16 millions de chmeurs (11,2%) dont 6 millions qui le sont depuis plus dun an. Le FSE soutiendra ce titre des programmes spciaux de formation professionnelle et doctroi de primes lemploi afin de permettre ces chmeurs de retrouver un travail. Les principaux bnficiaires de lobjectif 3 comme de lobjectif 4 seront le Royaume Uni, la France et lItalie. 4/ Lobjectif 4 et laction en faveur de linsertion professionnelle des jeunes trouve son origine dans le phnomne du chmage des jeunes de moins de 25 ans : 5millions dentre eux sont en effet sans emploi et lobjectif prioritaire ainsi dgag vise faire soutenir par le FSE des actions de formation , de base mais aussi de formation professionnelle 5/ lobjectif 5 concerne les actions de soutien structurel au monde agricole. Il a t subdivis en deux objectifs. -Le premier lobjectif 5.a vise lacclration des structures agricoles. La PAC a en effet procd dimportantes rformes (cf. partie I chapitre 2) dont lintroduction

au 17 communauts autonomes dEspagne : le niveau III qui comprend au total 822 composantes correspond aux arrondissements belges et aux dpartements franais 139 Le Conseil sest cependant rserv le droit de dterminer lavenir cette liste la majorit qualifie

116 des quotas de production, la limitation des interventions garanties, labolition progressive des montants compensatoires montaires (MCM), ou encore les stabilisateurs et la ligne

directrice agricoles. Comme nombre de ces rformes appellent une adaptation des structures agricoles, lobjectif 5.a vise les accompagner et les soutenir financirement.. Les mesures qui sont ainsi ligibles concernent en premier lieu des revenus daccompagnement pour la rorientation et la reconversion des productions, lamlioration de la commercialisation des produits. Par ailleurs sont galement vises des mesures daides au revenu pour compenser les handicaps naturels permanents, ou encore cells concernant les forts et la protection de lenvironnement. Enfin un dernier type de mesures intresse lencouragement linstallation de jeunes agriculteurs - lobjectif 5.b intresse le dveloppement des zones rurales. Les critres permettant lidentification des zones ligibles et qui figurent dans le rglement dapplication de la rforme ont t parfois critiqus. On a pu ainsi reprocher au Conseil de ne pas avoir facilit la tche de la Commission charge dtablir la liste des zones ligibles et surtout davoir contribu faire des zones de lobjectif 5.b un territoire trop tendu (17,3% du territoire communautaire) alors mme que lobjectif ne disposait que de ressources rduites . Globalement, et en labsence de seuils prcis, ces zones devaient tre identifies par le taux lev de la part de lemploi agricole par rapport lemploi total, par le niveau bas du revenu agricole et le niveau bas de dveloppement socio conomique dfini partir du PIB par habitant. En outre les Etats membres pouvaient demander le rattachement lobjectif 5.b de zones rurales sur la base dautres critres, notamment une faible densit de population et /ou une tendance au dpeuplement, la sensibilit de la Zone la rforme de la PAC, le caractre insulaire ou priphrique des zones la situation de la zone lintrieur des zones de montagnes ou dfavorises.

2 le ramnagement des modalits de fonctionnement des fonds Si la rforme des fonds structurels sinscrit bien dans le respect des acquis communautaires de la politique rgionale (A), elle obit surtout une rflexion approfondie sur le renouvellement et le renforcement des grands principes commandant le fonctionnement des fonds

A/ le respect des acquis de la politique rgionale Il sanalyse autour des grands principes qui sont ceux de la subsidiarit (1) et de ladditionnalit (2).

117 1/ le principe de subsidiarit a souvent t voqu propos de la politique rgionale mais sans doute dans une acception encore primaire par rapport son introduction dans le trait de Rome qui sera le fait du trait de Maastricht et de son article 3.b TCE140. Il nen reste pas moins vrai que toute la logique de la politique rgionale originelle a bien t de reconnaitre la lgitimit premire des Etats par rapport celle de lorganisation quant aux rponses apporter aux rgions en difficults (ne serait-ce que pour la simple raison que les dites rgions taient bien les leurs et non pas celles de la Communaut) 2/ le principe dadditionnalit ou encore de complmentarit est un principe originel de la mise en uvre du soutien financier accord par la Communaut aux Etats dans le cadre de la politique rgionale. Il signifie que la Communaut nintervient quen complment des programmes nationaux et rgionaux. Ainsi la contribution financire de la Communaut et de ses fonds est toujours value en proportion des dpenses publiques consenties par lEtat membre (y compris ses collectivits infra tatiques).Ainsi les fonds sont-ils autoriss selon le droit qui les rgit recourir des taux de participation trs variables et qui leur sont propres. La rforme, travers le rglement cadre sest donn pour objectif de remettre de lordre dans cette extraordinaire disparit des taux dintervention : ainsi les rgions de lobjectif 1 peuvent elles bnficier dun taux dintervention variant selon les cas de 50 75% des dpenses publiques. Quant aux rgions des autres objectifs elles se voient appliquer un taux de

participation qui va de 25 50%.. Ce principe selon lequel lintervention de la Communaut nintervient quen complment des financements tatiques fait lobjet dune troite surveillance de la part de la Commission. Cette dernire est ainsi la garante de ce que les interventions structurelles de lorganisation, ne favorisent pas un dsengagement des Etats et ne se transforment en tonneau des danades sans impact rel sur le dveloppement des rgions. Nombre dEtats membres, notamment les plus gros contributeurs du Budget sont galement particulirement attentifs au respect de ce principe de base de la mise en uvre de laction structurelle. Quant aux Etats membres qui se lanceraient dans des politiques de rduction de leurs interventions publiques, nul doute quils peuvent tre mis en difficult par ce principe dadditionnalit.

On sait que le principe de subsidiarit tel quil est dfini par larticle 3.b TCE nest pas applicable aux situations dans lesquelles la Communaut dtient une comptence exclusive. Sil est dapplication certaine dans les hypothses de comptence partage, on peut sinterroger quant son utilit pour les situations de simple comptence dappui ce qutait probablement le cas de la politique rgionale originelle. Le trait de Lisbonne quant lui range explicitement la cohsion conomique sociale et territoriale dans les domaines de comptence partage (article 4.c TFUE)

140

118 B/ le renouvellement et le renforcement fonctionnement des fonds Lamlioration de la coordination des fonds et des autres instruments financiers de la Communaut et plus particulirement de la BEI empruntera en premier lieu la voie de la gnralisation de la programmation pluriannuelle (1). Le principe du partenariat est des grands principes commandant le

galement fondamental pour un fonctionnement toujours plus efficace des fonds sturcturels 1/la gnralisation de la programmation rsulte de ce que la programmation pluriannuelle devient la rgle de droit commun linverse des modalits antrieures de fonctionnement des fonds qui accordaient leur concours sur la base de projets ponctuels. On sait que la programmation pluriannuelle avait fait lobjet de quelques exprimentations comme par exemple pour les OID, les PIM, les PNIC ou encore les initiatives communautaires, mais elle ne constituait pas pour autant la rgle de fonctionnement de droit commun. Ainsi les 3 fonds structurels devaient-ils traiter annuellement environ 14 000 projets et les demandes de concours financier qui les accompagnaient Grce la mise en uvre du principe de programmation ce ne sont plus que quelques centaines de programmes pluriannuels quils auront traiter, ce qui devrait contribuer amliorer de manire sensible lefficacit de leur gestion. Dsormais seuls les projets oprationnels pluriannuels

sinscrivant dans les objectifs prioritaires seront ligibles un soutien financier de la Communaut et des ses fonds structurels

La programmation se droule en trois phases que sont les plans, les cadres communautaires dappui (CCA) et les programmes oprationnels. Les plans pour les pays et leurs rgions sont labors par les Etats membres et leurs collectivits infra tatiques et couvrent selon les objectifs une priode de 3 5ans. Ces plans dterminent les objectifs et les actions entreprendre (dveloppement, reconversion etc..) ainsi que les concours financiers propres chaque fonds structurel. La Commission tablit les cadres communautaires dappui (CCA) dans les 6 mois qui suivent la rception des plans. Dans les CCA figurent les axes

prioritaires retenus pour une action conjointe de lEtat et de la Communaut, un aperu des formes dintervention y compris des programmes oprationnels et un plan de financement indicatif. Ce dernier prcise le montant global des interventions financires et les enveloppes propres chaque fond ainsi qu la BEI. Le CCA doit tre approuv par la Commission aprs consultation des comits consultatifs concerns. On doit cet gard souligner une volution importante de la Comitologie due la rforme des fonds structurels. Avant lacte unique europen, les fonds structurels taient certes grs par la Commission mais sous un rgime

119 particulier de la comitologie qui tait celui des Comits de gestion141.. Lune des

consquences de lacte unique et de la mise en uvre de la rforme des fonds structurels sera de librer la Commission de cette procdure trs astreignante du comit de gestion. Ainsi la rforme des fonds structurels, si elle prvoit toujours la consultation des diffrents comits consultatifs concerns, nautorise plus dsormais quune consultation simple et carte donc le systme des comits de gestion pour lexcution des dcisions relatives au fonctionnement des fonds structurels. Ainsi la Commission dispose-t-elle dun pouvoir plein et entier dexcution pour la gestion des fonds structurels sans immixtion des Etats membres.

Ladoption par la Commission du CCA conditionne le droit des Etats membres dintroduire leur demande de concours financiers

2/ le principe de partenariat implique la concertation systmatique de tous les niveaux dadministration concerns par la mise ne uvre des actions vises. On a vu

comment il avait t expriment dans certains programmes comme les OID ou encore les PIM qui avaient en leur temps tmoign de la volont dassocier vritablement les acteurs locaux et rgionaux aux actions de la politique rgionale communautaire. Les OID comme les PIM avaient souvent t prsents comme lentre fonctionnelle des collectivits infra tatiques dans cette politique et la prfiguration des dveloppements ultrieurs comme leur reprsentation organique au niveau communautaire142. Ainsi sil est entendu que la politique structurelle reste pour lessentiel une affaire entre lorganisation et ses Etats membres se dveloppe de plus en plus lide selon laquelle les collectivits infra tatiques doivent tre pleinement associes et ce toutes les tapes de la procdure et de lexcution des actions : cest vrai pour la prparation des plans, pour ladoption par la Commission des CCA, pour la rpartition des financements qui mobilisent la fois ceux de lorganisation, ceux de l Etat membre mais aussi ceux des collectivits infra-tatiques et bien videmment pour la gestion des programmes oprationnels . Si ce principe du partenariat qui est jusque l rserv aux seules collectivits infra tatiques143 parait trs sduisant sur le papier on ne saurait ignorer que toutes les collectivits des Etats membres ne sont pas armes de la mme manire pour assumer les nouvelles responsabilits inhrentes sa mise en uvre. Ainsi les Etats qui ne

Ce rgime de comitologie propre au comit de gestion permet au dit Comit de gestion de bloquer la majorit qualifie la proposition de la Commission et organise une sorte de procdure dappel devant le Conseil 142 Cf. la cration du Conseil consultatif des collectivits rgionales par la dcision de la Commission du 24 juin 1988 et la cration du Comit des rgions par le trait de Maastricht et son article 198 TCE 143 La rforme de lagenda 2000 tendra le bnfice du partenariat aux acteurs conomiques et sociaux

141

120 connaissent pas de niveau dadministration rgionale fort ou dcentralis (Grce, Irlande Portugal) auront-ils du mal a donner sa pleine dimension au principe

SECTION 3 LES REFORMES ULTERIEURES DE LA POLITIQUE DE COHESION, DU TRAITE DE MAASTRICHT A NOS JOURS

Le trait de Maastricht autorisera quelques

innovations qui seront mises en uvre

loccasion de ladoption des perspectives financires dite paquet Delors II et qui ne remettent pas en cause fondamentalement lapproche inaugure par la rforme des fonds structurels (1). Sans doute lagenda 2000 (2) et plus encore la rforme de la politique de cohsion en date de 2006 (3) tmoignent elles de remise en cause plus substantielles non pas sur la mthode mais plutt sur le fond

1 les apports la rforme des fonds structurels du paquet Delors II Tant le ramnagement des modalits de fonctionnement des fonds structurels, reposant dsormais sur la programmation pluriannuelle, que lintroduction des perspectives financires pour la programmation sur plusieurs annes des prvisions budgtaires pour les finances communautaires conduiront la Commission procder un nouvel examen du dispositif rglementaire propre aux fonds structurels . Cette dernire proposera ainsi au Conseil europen dEdimbourg non seulement le paquet Delors II comportant les engagements priode 1993-1999 mais un dispositif renouvel de

financiers de la Communaut pour la

laction structurelle, qui tout en visant certaines amliorations, ne remet fondamentalement pas en cause les approches inities par la rforme de 1988.. Lessentiel des amliorations figure dans les rglements modifis en date du 31 juillet 1993.. Le quasi doublement des crdits allous laction structurelle est maintenu. La politique de cohsion conomique et sociale se voit garantir par le paquet Delors II un montant cumul de 176 milliards dcus pour la priode 1993-1999 soit un tiers des dpenses communautaires. Un sixime objectif prioritaire vient enrichir la concentration thmatique. Il sagit de laction visant

promouvoir le dveloppement et lajustement structurel des rgions trs faible densit de population du grand Nord. Ainsi lobjectif 6.a est-il directement li au futur largissement de lUnion qui interviendra en 1995 et qui concerne notamment la Finlande et la Sude. Par ailleurs est cr en 1994 le fonds de cohsion, qui doit beaucoup lpre ngociation du Trait de Maastricht qui a vu se constituer un front des Etats les plus pauvres la tte

121 desquels lEspagne a jou un rle significatif de leadership pour demander et obtenir un renforcement significatif de la politique de cohsion conomique et sociale144. Le principe de la cration du fonds figure larticle 130 D rvis et sera mis en uvre par le rglement en date du 16 mai 1994. Ce nouveau fonds est distinct des fonds structurels traditionnels comme en tmoigne sa dotation spcifique et surtout son mode de fonctionnement. Les soutiens accords ne visent pas des rgions ou des zones mais bien plutt des Etats membres. Sont ainsi concerns ceux dentre eux dont le PNB par habitant est infrieur 90% de la moyenne communautaire. Par ailleurs seuls sont ligibles les projets relatifs lenvironnement ou encore aux rseaux transeuropens. Enfin loctroi des soutiens financiers est subordonn la mise en place par les Etats bnficiaires dun programme visant satisfaire aux critres de convergence conomique fixs larticle 104 C TCEE (lutte contre les dficits publics excessifs). Quatre Etats membres bnficieront des soutiens financiers du fonds de cohsion : lEspagne, la Grce, lIrlande et le Portugal

2 la rforme de la cohsion conomique et sociale et de ses fonds structurels initie dans le cadre de lagenda 2000 La rforme de lagenda 2000 rsulte de deux rapports prsents par la Commission et qui sont lorigine de la rvision du droit driv rgissant le fonctionnement des fonds, rvision qui sera entrine par les rglements rviss du 21 juin 1999 (portant dispositions gnrales sur le fonctionnement des fonds et 13 aout 1999. Le premier rapport sur la cohsion conomique et sociale en date du 8 avril 1997 fournit les premires pistes de rflexion. Le deuxime rapport est le plus important : il a t adopt le 15 juillet 1997 et a pour titre : Agenda 2000 : pour une Union plus forte et plus large. Ce document dcrit dans un cadre unique les grandes perspectives de dveloppement de lUE et de ses politiques cls145, les problmes lis llargissement et le futur cadre financier qui devra sappliquer pour la priode 2000-2006. Pour ce qui est de la cohsion conomique et sociale, la Commission dgage trois grandes priorits : la rduction des disparits rgionales, le soutien aux rgions en mutation conomique et le dveloppement des ressources humaines dans lensemble du territoire de lUnion. Si lon veut rsumer grands traits lapport de lagenda 2000 la rforme de la cohsion conomique et sociale, on doit souligner quil obira trois ides force : le renforcement de la concentration (A), la cration de nouveaux instruments (B) et la mise en place de nouveaux dispositifs de contrle (C)
144 145

Cf ; notamment le protocole n15 annex au trait de Maastricht sur la cohsion conomique et sociale Cf. par exemple la contribution de l agenda 2000 la rforme de la PAC, supra chapitre 2

122

A/ le renforcement de la concentration des interventions structurelles Il est la fois thmatique (1), gographique (2) et financire (3) 1/ la concentration thmatique rsulte la fois de la diminution sensible du nombre dobjectifs prioritaires mais aussi des initiatives communautaires a) la diminution du nombre des objectifs prioritaires ramens 3 Les rformes antrieures avaient abouti lidentification de 7 objectifs prioritaires (cf. le ddoublement de lobjectif 5 et lapparition de lobjectif 6 prcite au profit des rgions du grand nord). Le rglement 1260/99 du 29 juin 1999 ramne le nombre des objectifs prioritaires seulement 3 : -lobjectif 1 reste inchang dans la mesure o il vise toujours les rgions en retard de dveloppement. Simplement les rgions ligibles cet objectif sont largies : sont en effet intgres dans ce objectif les rgions ultrapriphriques ainsi que les anciennes rgions de lobjectif 6. Cest la Commission quil revient darrter la liste des rgions ligibles par application du critre qui reste inchang savoir un niveau de vie infrieur 75% de la moyenne communautaire. Cette nouvelle procdure permet dsormais une pleine adquation avec celle relative aux aides rgionales de larticle 923 en faveur des rgions en retard de dveloppement et participe de la mise en cohrence entre la politique de cohsion et celle de la concurrence. Lobjectif 1 qui concerne 20% de la population de lUE se voit affecter les 2/3 de la masse globale dintervention Le rglement modifi prvoit galement une procdure particulire et caractre transitoire au profit des rgions dobjectif 1 du rgime antrieur et qui ne figurent plus dans cette nouvelle liste arrt pour la priode 2000-2006. Ces dernires pourront ainsi bnficier dun soutien dgressif jusquau 31 dcembre 2005. Les principaux bnficiaires de lobjectif 1 pendant la priode concerne seront l Espagne, lItalie, la Grce, lAllemagne et le Portugal -le nouvel objectif 2 concerne la reconversion des zones ou rgions connaissant des difficults structurelles. Il peut sagir de zones industrielles en dclin de zones urbaines en difficult de zones dpendantes de la pche en difficult, de zones industrielles en mutation conomique. Le nouvel objectif 2 ralise en quelque sorte une synthse entre les anciens objectifs 2 et 5b et mobilise le FEDER, le FSE le FEOGA pour les zones rurales ainsi que lIFOP (cf. infra). Il concerne environ 18% de la Population de lUE. Comme pour le 1er objectif un rgime transitoire est mis en place mais jusquau 31 dcembre 2003 au profit des rgions ligibles aux anciens objectifs 2 et 5.b et qui ne satisfont plus aux

123 critres du nouvel objectif 2146 Les principaux bnficiaires de lobjectif 2 pendant la priode concerne seront la France, le Royaume Uni, lAllemagne, lEspagne et lItalie. - le nouvel objectif 3 vise au soutien en faveur de ladaptation et la modernisation des politiques et systmes dducation, de formation et demploi. Il tient compte du nouveau titre VIII sur lemploi introduit par le trait dAmsterdam dans le trait sur la Communaut europenne (article 125 130 TCE) et de la stratgie cordonne mise en uvre par la Communaut et les Etats membres sur la base de cette nouvelle comptence dappui que reconnait dsormais le trait lorganisation . Ce nouvel objectif 3, qui reprend les anciens objectifs 3 et 4 de la priode de programmation prcdente a vocation couvrir des interventions cibles dans des zones qui ne sont pas ligibles aux objectifs 1 et 2 Les principaux bnficiaires de lobjectif 3 pendant la priode concerne seront l Allemagne, le Royaume Uni, la France, lItalie, lEspagne et les Pays Bas b) la concentration thmatique rsultant de la rduction des initiatives communautaires La rforme de lagenda 2000 ramne seulement 4 le nombre des initiatives

communautaires, chacune dentre elles tant financ par un seul fond structurel. On rappellera que les initiatives communautaires correspondent des projets dintrt commun ou plutt spcifiquement communautaire. La Communaut avait dj eu loccasion den dvelopper 13 et plus particulirement 7 dans la priode 1993-1999 - INTERREG 3 financ par le FEDER pour 4, 9 milliards concerne la coopration transfrontalire, transnationale et interrgionale visant stimuler le

dveloppement harmonieux, quilibr et durable de lensemble de lespace communautaire - URBAN financ par le FEDER raison de 700 millions est destin revitaliser conomiquement et socialement des villes et des banlieues en crise . Il are pour objectif de promouvoir le dveloppement urbain durable - LEADER + vise au dveloppement rural et est financ par le FOGA

orientation raison de 2 milliards - EQUAL aliment par le FSE soccupe de la coopration transnationale pour la promotion de pratiques nouvelles de lutte contre les discriminations et ingalits de toutes natures en relation avec le march du travail . Le montant financier qui lui est rserv est de 2,8 milliards 2/ la concentration gographique
Les aides transitoires dgressives, prvues pour les anciennes rgions des objectifs 1 et 2 ont pour but d'viter un arrt trop brutal du soutien financier des Fonds structurels. Elles visent en outre consolider les acquis obtenus grce aux interventions structurelles de la priode de programmation prcdente. En France relveront de ces rgimes dgressifs transitoires la Corse, et les arrodissements de Douai, Valenciennes et Avesnes
146

124 Elle rsulte de ce que la Commission sest donn pour objectif de ramener le chiffre (qui tait celui de la priode 1993-1999) de la population ligible aux objectifs 1 et 2 de 51% de la population globale des 15 Etats membres seulement 35 40 % pour la nouvelle priode 2000-2006. Le principe est celui de faire porter les interventions structurelles sur les populations qui en ont le plus besoin afin de leur donner toujours plus dimpact.

3/ la concentration financire Lenveloppe globale affecte aux fonds structurels pour la priode 2000-2006 slvera 195 milliards , hors enveloppe du fonds de cohsion conomique et sociale. Les diffrentes interventions structurelles correspondant aux objectifs prioritaires ne bnficient pas du

mme niveau de ressources et la priorit est donne aux rgions en retard de dveloppement ligibles lobjectif 1 qui bnficieront de 69,7% de la dotation globale (soit 135,9 milliards ), contre 11,5% pour les rgions de lobjectif 2 (soit 22,5 milliards ) et 12,3% pour lobjectif 3 (soit 24,05 milliards ) . Les 3 initiatives communautaires ne reoivent plus que 5,35% de la dotation globale (soit 10,43 milliard ) contre 11% lors de la priode de programmation prcdente, ce qui peut tre interprt de manire contraste comme par exemple une relative renationalisation de la Cohsion conomique et sociale. Enfin 0,5% de la dotation globale des fonds intresse les interventions de lIFOP en dehors des zones de lobjectif 1 et 0,65% de cette mme dotation globale est rserv des actions innovatrices du FEDER, en faveur de lconomie rgionale fonde sur la connaissance et linnovation technologique, la socit de linformation au service du dveloppement rgional ou encore lidentit rgionale et le dveloppement rural

Une des innovations de la rforme de lagenda 2000 a t la rserve de performance selon laquelle 4% des crdits allous chaque tat membre sont mis en rserve jusqu'en 2003 afin d'tre redistribus mi parcours aux programmes les plus performants au plus tard le 31 mars 2004.

B/ la cration dun nouvel instrument de laction structurelle lIFOP Le fonds dorientation de la pche (IFOP) a vocation financer laction structurelle au profit des Etats membres en faveur de laquaculture, de la transformation et de la commercialisation de ses produits. Il sagit donc bien dun vritable instrument de laction structurelle, c'est-dire celle qui sadresse aux Etats membres. La cration de lIFOP doit ainsi tre distingue

125 dautres instruments gnrs partir de la rflexion de lagenda 2000 et qui concernent la prparation llargissement dont notamment lInstrument de pradhsion ou ISPA147 La cration de lIFOP148 par un rglement en date du 21 juin 1999 a parfois t prsente comme un largissement des objectifs de lobjectif 5.a relatif lacclration de ladaptation des structures agricoles, conformment au rattachement de la Politique de la pche la PAC opr par larticle 38 TCEE englobant les produits de la pcherie dans les produits agricoles. Mais les objectifs assigns l IFOP sont de manire plus gnrale de contribuer la revitalisation des rgions dpendantes de lactivit de pche et daquaculture et ce titre ce nouveau fonds structurel a vocation soutenir financirement dans des programmes pluriannuels de nombreuses mesures autres que celles de la transformation et de la

commercialisation des produits ( notamment renouvellement de la flotte et modernisation des navires, quipement des ports , actions mises en uvre par les professionnels etc..). Les actions structurelles finances par l'IFOP s'inscrivent dans des programmes pluriannuels diffrents selon le contexte rgional o elles s'appliquent: Ainsi lorsquelles sinscrivent dans des rgions de lobjectif 1 les mesures font partie de la programmation de cet objectif. En revanche lorsquelles se dveloppent dans des rgions qui ne sont pas ligibles cet objectif, elles font lobjet dun document unique de programmation propre chaque Etats membre. Les principaux bnficiaires de lIFOP hors objectif 1 pendant la priode concerne seront la France, lEspagne, le Danemark, le Royaume Uni et lAllemagne.

C/ la mise en place de nouveaux dispositifs de mise en uvre et de contrle

147

Pour aider les pays d'Europe centrale et orientale (candidats l'adhsion se prparer et amliorer leurs infrastructures en matire d'environnement et de transport, Cr par l'Union europenne en 1999, lobjectif assign l'instrument structurel de pradhsion (ISPA) est daider les PECOS candidats amliorer leurs infrastructures en matire denvironnement et de transports. Il obit ainsi des objectifs trs comparables ceux du fonds de cohsion Entre 2000 et 2006, l'ISPA financera des projets dans dix pays candidats, reprsentant au total 7,280 milliards d'euros. La contribution d el UE peut atteindre 75% des cots des projets. Les candidats ladhsion bnficieront ainsi dun instrument particulier qui leur permettra, tout en se prparant satisfaire aux normes communautaires notamment environnementales, de se familiariser avec les procdures propres la politique de cohsion

A loccasion de la rforme des fonds intervenue en 2006 et rgissant le fonctionnement des fonds structurels pour la priode 2007-2013, lIFOP sera remplac par le fonds europen pour la pche (FEP) et ne fera plus partie, de mme que le FEADER des fonds strucurels de la politique de cohsion mme s'il interviendra encore dans certaines rgions dfavorises. Le FEP est rgi par deux rglements en date du 27 juillet 2006 et du 26 mars 2007.

148

126 La rforme de lAgenda 2000 se caractrise galement par une rflexion particulire sur lamlioration de la mise en uvre des fonds structurels dont les maitres mots seront la dconcentration de la programmation (1), et lamlioration de lefficacit des fonds structurels(2) 1/ dconcentration de la programmation Les nouveaux rglements cherchent mettre en uvre une rpartition plus claire des responsabilits entre la Commission dune part et les Etats membres dautre part quant la mise en uvre de lassistance financire dveloppe dans le cadre de la politique de

cohsion. Si la Commission est en charge des aspects stratgiques de cette assistance, il revient aux Etats membres une marge de manuvre dsormais plus grande dans la gestion de leurs programmes On assiste donc une forme de dconcentration dans cette gestion dont la contrepartie est lapprofondissement du partenariat de l Etat avec les collectivits infra tatiques mais aussi louverture peine et entire aux partenaires conomiques sociaux . Si la programmation est toujours la rgle, elle est affine en fonction des diffrents objectifs prioritaires : ainsi les documents de programmation approuvs par la Commission seront-ils soit des cadres communautaires dappui (CCA) (pour lobjectif 1 (en raison de de limportance des crdits en cause et du caractre multirgional des programmes) soit des documents unique de programmation (DOCUP) intgrant tous les fonds concerns ( pour les objectifs 1 et 2), soit des programmes oprationnels (PO) . Chaque PO ou DOCUP sera dsormais dot dune autorit de gestion unique, charge de contrler le respect conventions rgissant les diffrentes participations financires des

mais pour lesquelles elle

dispose dune large autonomie pour tablir des systmes de gestion et de suivi (y compris avec un comit du suivi) et garantir ainsi les rsultats et lefficacit des programmes 2/ lamlioration de lefficacit des fonds structurels Des efforts particuliers sont entrepris, la demande des oprateurs nationaux pour une meilleure dfinition de lligibilit des dpenses propres chaque fonds respectif, dans la continuit de ce qui avait t entrepris ds 1997 a travers la ralisation de fiches dligibilit. Par ailleurs si les taux gnraux de participation de chaque fonds (50, 75, 80, 85%) restent inchangs, les rglements modifis ont recours des modulations de ces taux en introduisant soit des minorations soit au contraire des majorations dans certaines hypothses comme les investissements en infrastructures gnrateurs de recettes. Surtout progresse plus encore dans la rforme lide selon laquelle les participations financires de la Communaut devraient

plus encore mobiliser toutes les ressources financires ( aides remboursables, bonifications dintrt, primes garanties ou prises de participation)) et ne pas se limiter aux seules

127 subventions.. Est ainsi affirm le credo de la ncessit de dvelopper, comme aux Etats-Unis ou au Japon, lingnierie financire c'est--dire la capacit de combiner, autant que possible, non seulement toutes les sources publiques de financement, mais aussi ces sources avec celles du financement priv. Bien videmment la cration de la rserve nationale de performance, permettant la Commission de rserver 10% de lallocation pour lattribuer mi parcours (au plus tard le 31 mars 2004) aux PO et DOCUP jugs les plus performants, sinscrit-elle dans cette recherche de lefficacit

3 la rforme de la politique de cohsion de 2006 Initie dans le cadre de ladoption des perspectives financires 2007-2013, elle sinscrit dans le cadre du Rglement n 1083/2006 rvis du Conseil en date du 11 juillet 2006. Au-del de cette rvision du rglement gnral qui dfinit les principes et rgles communs au FEDER, au FSE et au Fonds de cohsion, les rglements propres chaque fond concern sont naturellement rviss. Lune des innovations sensibles de la rforme de 2006 est de ne plus compter que trois fonds dans les fonds structurels stricto sensu, savoir le FEDER, le FSE et le fonds de cohsion. Ainsi le FEADER, ex FEOGA orientation et lIFOP transform en FEP sont-ils rattachs la politique agricole et la politique de la pche et ne comptent plus dans larchitecture rnove des instruments de la politique de cohsion conomique et sociale avec laquelle cependant ils se coordonnent. En effet les fonds structurels dveloppent une action complmentaire de celle du FEADER et du FEP au profit des rgions rurales ou dpendantes de la pche.

En revanche lintgration cette fois ci du Fonds de cohsion dans les instruments structurels de la politique de cohsion devrait favoriser la cohrence de laction en faveur de la cohsion conomique et sociale Sagissant en outre de son fonctionnement, il est modifi de manire substantielle. En effet dsormais il contribuera avec le FEDER des programmes

dinvestissement pluriannuels au lieu et place de projets individuels qui caractrisaient jusque l son fonctionnement.

Une dernire innovation rglementaire importante est constitue par ladoption dun nouveau rglement n 1082/2006 en date du 5 juillet 2006 et qui est relatif la cration dun nouvel instrument juridique, visant faciliter la coopration transfrontalire et interrgionale. Il sagit du groupement europen de coopration territoriale (GECT). Dot de la personnalit

128 juridique ce groupement pourra recevoir pour mission de mettre en uvre des programmes de coopration territoriale cofinancs par les fonds structurels et fonds sur une convention conclue entre collectivits infra-tatiques et autres services publics y participant et appartenant plusieurs Etats membres. Il sagit dune nouvelle modalit de gestion, europanise et non plus nationale des programmes soutenus par la politique de cohsion de lUE La dotation globale rserve la cohsion conomique et sociale est de 308 milliards , soit environ un tiers du budget communautaire. Elle met en place une complte reconfiguration du principe de concentration qui sappuie sur de nouveaux Lisbonne149 objectifs prioritaires (A) assigns Gteborg150

la politique de cohsion conomique et sociale et qui senracine dans les objectifs des stratgies de (croissance, comptitivit, emploi) et de

(environnement). En outre la rforme de 2006 intgre de nouvelles rflexions quant lamlioration de la dimension stratgique et oprationnelle du fonctionnement coordonn des fonds (B)

A/ une complte reconfiguration de la concentration et des ses priorits avec trois nouveaux objectifs Trois nouveaux objectifs Convergence , Comptitivit rgionale et emploi et Coopration territoriale remplacent les anciens objectifs 1, 2 et 3 de la priode de programmation 2000-2006. 1/ L'objectif 1 Convergence , proche de l'ancien objectif 1, vise acclrer la convergence des tats membres et des rgions les moins dvelopps par l'amlioration des conditions de croissance et d'emploi. Il concerne les tats membres et les rgions les moins dvelopps. Il sera financ par le FEDER, le FSE et le Fonds de cohsion. Les ressources totales alloues cet objectif s'lvent 251,163 milliards , soit 81,54% du total des interventions financires qui se rpartissent entre 189,6 milliards pour les rgions relevant de
La stratgie de Lisbonne adopte loccasion du sommet europen de mars 2000 sest donn pour objectif de faire de lconomie de lUE lconomie la plus comptitive du monde dici 2010 en fixant certains objectifs quantitatif (un taux demploi de 70%, des investissements dans le domaine de la recherche et du dveloppement reprsentant 3% du PIB communautaire, un rduction des missions de gaz de 8% compar ceux de 1990. Rvise en 2005 la stratgie le Lisbonne se concentre sur 3 objectifs : plus de croissance, plus demplois et de meilleure qualit, une meilleure gouvernance conomique. Sont ainsi labores des lignes directrices intgres afin que l UE dcline la stratgie de Lisbonne dans lensemble de son action , dont les orientations stratgiques pour la politique de cohsion et les orientations pour le dveloppement rural.. Dun point de vue financier cela va se traduire pour la politique de cohsion par un engagement de consacrer 75% de sa masse dintervention financire des dpenses qui sinscrivent dans la stratgie de Lisbonne ( Earmarking ) 150 Adopte en 2001 la stratgie de Gteborg dont lobjectif est damliorer de faon durable le bien tre et les conditions de vie des gnrations prsentes et venir veut concilier autour de ces objectifs lensemble des politiques ayant un objet de dveloppement durable
149

129 lobjectif , 12,5 milliards pour les rgions en soutien transitoire dgressif et 61, 6 milliards pour le fond de cohsion et les 15 Etats membres qui y sont dsormais ligibles151

Sont ligibles aux soutiens financiers du FEDER et du FSE les rgions dont le PIB par habitant est infrieur 75% de la moyenne communautaire. 70,51% du total des fonds de cet objectif leur revient. Certaines rgions qui dpassent ce seuil de 75% du PIB par habitant pour notamment des raisons mcaniques et statistiques lis llargissement bnficieront d'un financement transitoire, spcifique et dgressif. Ces rgions recevront 4,99% du montant total

Toujours dans le cadre de lobjectif convergence pourront bnficier du soutien financier du fonds de cohsion, conformment ses critres dligibilit qui restent inchangs certains Etats membres. Ce sont ceux dont le Revenu National Brut (RNB) par habitant est infrieur 90% de la moyenne communautaire et qui respectent des programmes de convergence

conomique. Ils recevront 23,22% des ressources alloues cet objectif. Est galement prvu un rgime provisoire au profit des rgions qui dpasseront 90% du RNB par habitant pour raisons mcaniques et statistiques , consquentes l'largissement). Elles bnficieront d'un financement transitoire, spcifique et dgressif. Ces rgions reoivent 1,29% du montant total Toujours au titre de lobjectif convergence pourront bnficier d un financement spcifique du FEDER, les rgions ultrapriphriques. Le but est de faciliter leur intgration dans le march intrieur et de prendre en compte leurs contraintes spcifiques (compensation des surcots dus notamment l'loignement).

Les plafonds applicables ou taux de cofinancement applicable lobjectif 1 convergence sont variables en fonction des situations suivantes : il est de 75% pour les dpenses publiques cofinances par le FEDER ou le FSE. Ce plafond peut atteindre 80% lorsque les rgions ligibles sont localises dans un Etat membre couvert par le Fonds de cohsion. Il est enfin port 85% si sont en cause des rgions ultrapriphriques. Quant au taux de cofinancement du fonds de cohsion il est de 85% des dpenses publiques. Enfin sagissant du financement spcifique du FEDER en vue de compenser les surcouts des rgions ultrapriphriques il est de 50% des dpenses publiques

LIrlande nest plus ligible au fonds de cohsion dont les principaux bnficiaires pour la priode vise sont la Pologne, la Rpublique tchque, la Hongrie, la Roumanie, la Slovaquie, la Grce lEspagne et la Lituanie

151

130 Dans lUnion europenne 27 membres, cet objectif concerne 84 rgions situes dans 17 Etats membres. Les principaux bnficiaires de lobjectif 1 convergence hors fonds de cohsion sont pour la priode de programmation financire, la Pologne, l Italie, lEspagne, le Portugal, la Rpublique Tchque , la Hongrie, la Roumanie et lAllemagne 2/ lobjectif 2 Comptitivit rgionale et emploi : L'objectif Comptitivit rgionale et emploi a pour but de renforcer la comptitivit, l'emploi et l'attractivit des rgions, en dehors de celles qui sont les moins favorises. Il doit permettre d'anticiper les changements conomiques et sociaux, promouvoir l'innovation, l'esprit d'entreprise, la protection de l'environnement, l'accessibilit, l'adaptabilit et le dveloppement de marchs du travail inclusifs. Financ par le FEDER et le FSE., ce nouvel objectif 2 intresse deux catgories deux rgions qui lui sont ligibles. Les premires sont celles qui durant la priode 2000-2006 ont relev de lobjectif 1 mais qui ne correspondent plus aux critres dligibilit du nouvel objectif convergence et qui vont bnficier, partir de leur inscription dans une liste tablie par la Commission dun soutien provisoire. Les secondes sont toutes les rgions de la Communaut non couvertes par lobjectif 1 convergence Pour ce qui est des programmes financs par le FSE, la Commission a propos quatre

priorits en application de la stratgie europenne pour l'emploi (SEE) : amliorer l'adaptabilit des salaris et des entreprises, amliorer l'accs au travail, renforcer l'inclusion sociale et engager des rformes dans le domaine de l'emploi et de l'inclusion.

Les ressources destines lobjectif 2 comptitivit rgionale et emploi

s'lvent 49,13

milliards , soit 15,95% du total, galement rpartis entre le FEDER et le FSE. Dans le cadre de cet objectif, les actions peuvent tre cofinances jusqu' 50% des dpenses publiques. Le plafond de cofinancement est port 85% pour les rgions ultrapriphriques.

Dans une Union 27 Etats membres ce sont 168 rgions appartenant 19 Etats membres qui sont ligibles au nouvel objectif 2. Les principaux bnficiaires de cet objectif seront la France, lAllemagne, le Royaume Uni, lItalie, lEspagne, les Pays Bas et la Sude

3/ L'objectif Coopration territoriale europenne vise, par des initiatives locales et rgionale conjointes, renforcer la coopration aux niveaux transfrontalier, transnational et

131 interrgional, en se fondant notamment sur lexprience de l'ancienne initiative

communautaire INTERREG . Il vise encourager et soutenir des cooprations de trois types : la coopration transfrontalire (objet dINTERREG I) concerne des rgions ou zones limitrophes relevant de la souverainet dEtats diffrents. ; la coopration transnationale est celle qui est dveloppe entre des entits ne relevant pas de la mme souverainet nationale, la coopration interrgionale est celle qui se dveloppe entre des collectivits infra tatiques appartenant des Etats diffrents. Lobjectif coopration territoriale europenne, financ par le FEDER vise promouvoir des solutions communes pour des autorits voisines dans les domaines du dveloppement urbain, rural et ctier, le dveloppement des relations conomiques et la mise en rseau des petites et moyennes entreprises (PME).

Sont ligibles les rgions situes le long des frontires terrestres internes, certaines frontires externes ainsi que certaines rgions le long des frontires maritimes spares par un maximum de 150 kilomtres. Cest la Commission quil revient dadopter la liste des rgions ligibles. Le plafond de cofinancement est limit 75% des dpenses publiques. Les ressources destines cet objectif s'lvent pour la priode 2007-2013 7,75 milliards d'euros, soit 2,52% du total) et sont compltement finances par le FEDER. Ce financement est rparti entre les diffrentes composantes : 73,86% au profit de la coopration

transfrontalire ; 20,95% pour la coopration transnationale et 5,19 % la coopration interrgionale.. Les principaux bnficiaires de ce nouvel objectif 3 sont la France,

lAllemagne, lItalie, la Pologne, le Royaume Uni, lEspagne, la rpublique Tchque, la Hongrie et la Roumanie

B/ une rflexion approfondie sur lamlioration des coordinations au profit de la cohsion et une meilleure efficacit de la gestion administrative et financire des

interventions structurelles

Si les modalits traditionnelles ancres dans les grands principes dj voqus de la complmentarit et du principe dadditionnalit restent inchanges, la rforme de 2006 sinscrit dans le cadre dune nouvelle rflexion pour lamlioration des coordinations et une mise en synergie vritable avec la stratgie de Lisbonne grce une nouvelle approche dite stratgique (1) et par de nouvelles modalits de coopration entre la Commission et les Etats membres pour une gestion plus partage des interventions financires des fonds

132 structurels, afin de responsabiliser toujours plus les Etats dans lexcution interventions (2) 1/ le renforcement de la cohrence des interventions des fonds avec les priorits de lUnion : dimensions stratgique et oprationnelle Sur le plan stratgique Le nouveau rglement de 2006 prvoit ladoption dun document stratgique global pour la politique rgionale, aprs avis du Parlement. Il sagit didentifier les priorits communautaires de la politique de cohsion en troite relation avec la Stratgie de Lisbonne rvise de 2005 pour la croissance et pour lemploi afin de favoriser la mise en uvre de cette dernire. La Commission et les tats membres vont veiller ce que 60 % des dpenses pour l'objectif Convergence et 75 % des dpenses pour l'objectif Comptitivit rgionale et emploi de tous les tats membres de l'UE soient rservs aux priorits de la stratgie de Lisbonne en matire de : promotion de la comptitivit et cration d'emplois et ralisation des objectifs des lignes directrices intgres pour la croissance et l'emploi 2005-2008. Cette nouvelle approche stratgique, fonde sur les orientations stratgiques pour la cohsion, aura aussi pour consquence dentrainer un nouveau processus de programmation qui sappuie sur les orientations stratgiques et met en uvre un suivi. Compare la priode de 2000 2006, la programmation peut tre considre comme simplifie : chaque tat membre prpare en effet un document bas sur les orientations stratgiques de la Communaut et qui serviront de cadre pour la prparation des programmes. . Ainsi chaque Etat membre doit-il prsenter un cadre de rfrence stratgique national, couvrant la priode 2007-2013 qui servira de base pour prparer la programmation des fonds. Ce cadre de rfrence prcise par ailleurs le lien entre les priorits de lUE en matire de cohsion et les programmes nationaux de rforme, afin notamment de mesurer les progrs accomplis dans la ralisation des priorits de lUE en matire de comptitivit et de cration demplois. Ainsi chaque Etat membre devra-t-il partir de 2007 prciser dans un rapport annuel de mise en uvre de son programme national de rforme des dveloppements consacrs la contribution des programmes oprationnels cofinancs par les fonds structurels la mise en uvre de son programme de rforme national. Quant La Commission elle devra intgrer dans son rapport annuel prsent au Conseil une partie rsumant ces rapports nationaux de ces

133 -Au niveau oprationnel, la Commission approuve des programmes oprationnels prsents par les Etat membres quils auront prpars sur la base du cadre de rfrence stratgique national. Ces programmes couvrent une priode comprise entre le 1er Janvier 2007 et le 31 dcembre 2013. Un programme oprationnel doit sinscrire dans un seul des 3 objectifs prioritaires et ne bnficie que du soutien que dun seul fonds, FEDER FSE ou fonds de cohsion. Ce soutien de la Communaut est accord sur la base de sa pertinence avec le cadre de rfrence stratgique nationale et avec les orientations stratgiques de la

Communaut pour sa politique de cohsion. Les soutiens accords sont moduls en fonction de plusieurs critres (gravit des problmes etc..) et ne seront jamais infrieurs 20% des dpenses publiques

2/ le renforcement du programmes oprationnels

rle des Etats pour une gestion plus dcentralise

des

Cest aux Etats membres quil revient dassumer la responsabilit de la gestion et du contrle de leurs programmes oprationnels conformment aux dispositions du rglement de 2006 qui pose les principes fondamentaux de gestion et de contrle. Ainsi les Etats doivent-ils identifier, pour chaque programme oprationnel, les organismes concerns par sa gestion et son contrle et veiller au respect du principe de sparation de ces deux fonctions. Ainsi pour chaque programme oprationnel, lEtat membre devra-t-il prciser une autorit de gestion (une autorit publique ou un organisme public ou priv national, rgional ou local qui gre le programme oprationnel) , une autorit de certification (une autorit ou un organisme public national, rgioregionale et emploi nal ou local qui certifie les tats des dpenses et les demandes de paiement avant leur envoi la Commission) et enfin une autorit daudit (une autorit ou un organisme public national, rgional ou local dsign pour chaque programme oprationnel et charg de la vrification du fonctionnement efficace du systme de gestion et de contrle).

Quant la Commission elle veille ce que les Etats aient bien mis en place leur systme de gestion et de contrle et elle value leur efficacit pour la ralisation des programmes oprationnels. Elle dispose pour cela de deux leviers que sont la rserve nationale de performance et la rserve nationale pour imprvu. La premire qui avait fait son apparition lors de la prcdente programmation de lagenda 2000 (cf. supra) concerne exclusivement les deux objectifs, convergence et comptitivit rgionale et emploi. Elle reprsente 3% de leurs ressources. La rserve nationale pour imprvu constitue de 1% des crdits de lobjectif 1 et

134 de 3% de ceux de lobjectif 2 permet de faire face des crises sectorielles ou locales

imprvues qui surviennent la suite de restructurations conomiques et sociales

135

PARTIE II : LE DROIT DES POLITIQUES EXTERNES


CHAPITRE 4 :

PROPOSITIONS POUR UNE THEORIE GENERALE DES POLITIQUES EXTERIEURES DE LUNION EUROPEENNE

Vouloir analyser les politiques extrieures de lUnion nest pas une chose aise au regard de lclatement de ces politiques qui ont fait parfois qualifier de schizophrnique le systme daction extrieure de lUnion. En effet ce dernier recouvre plusieurs politiques extrieures : la premire, dordre conomique et commercial est rgie selon la mthode communautaire par le trait de Rome. La seconde, relative la politique trangre et aux questions de scurit, est rgie selon la mthode intergouvernementale par le trait de Maastricht sur lUnion.

Vouloir analyser les politiques extrieures de lUnion ne revient pas exclure de cette analyse les juristes et la dmarche qui leur est propre. Cest une vision contestable en effet que celle qui tend vouloir rserver, par une assimilation abusive avec la politique trangre des Etats, cette analyse aux politistes, et ce, pour au moins trois raisons : la premire tient ce que de nombreux problmes de droit , notamment relatifs la distribution des comptences entre l Union , la Communaut et les Etats, jalonnent lhistoire de laction extrieure conomique communautaire et sont lorigine dune jurisprudence subtile quil faut connaitre ; la deuxime raison, au premier abord moins vidente, rsulte de ce que, mme dans le cadre de laction extrieure de type politique et qui a trait la coordination des politiques trangres des Etats, le droit est galement omni prsent. La troisime raison est que, toutes politiques extrieures confondues, conomique avec le trait de Rome, politique avec lActe unique de 1986 et surtout le trait de Maastricht, lUnion europenne postule devenir un vritable acteur global sur la scne internationale. Ainsi lUnion relve- t-elle bien aujourdhui de lanalyse de la puissance internationale, analyse laquelle le droit apporte sa propre contribution. Certes le droit ne saurait lui seul rsumer lEurope puissance, mais il la commande en la conditionnant, selon une dmarche progressive de juridicisation Il existe donc bien lvidence des contraintes particulires que font peser le droit sur laction extrieure de cet objet politique non identifi quest lUE. Dvelopper une analyse de cette action extrieure qui nintgrerait pas cette dimension juridique reviendrait en proposer une approche tout fait rductrice.

136

Lobjet de ce chapitre

introductif est de proposer une grille de lecture juridique,

institutionnelle et matrielle, de laction extrieure de lUnion afin de permettre au lecteur les analyses ultrieures quil pourra tre amen dvelopper pour lvaluation de telle ou telle coopration de lUnion avec un ou plusieurs Etats tiers. Cette acquisition de la mthode dvaluation du systme daction extrieure passe en premier lieu par la comprhension du cadre conceptuel et de la dynamique des politiques extrieures (I). En second lieu elle ncessite une bonne maitrise des principales problmatiques juridiques tant de laction extrieure conomique et commerciale (II) que de laction extrieure de type politique. Sagissant de la lecture juridique de cette dernire qui recouvre aujourdhui la PESC et la PESD on nen proposera quune approche trs simplifie (cf. supra Section I 2 B) travers son volution historique et les apports des diffrents traits son dveloppement. Une tude approfondie de cette dernire relve en effet de cours trs spcialiss152

SECTION I CADRAGE GENERAL CONCEPTUEL ET HISTORIQUE DES POLITIQUES EXTERIEURES DE LUNION EUROPEENNE Il sagit ici de rappeler que lambigit qui pse sur laction extrieure153 de lUnion, difficile dfinir au regard de sa spcificit par rapport celle des Etats ou encore des autres organisations internationales (1) mais encore de sa dynamique lie aux profondes volutions qui sont les siennes depuis les dbuts de la construction communautaire (2)

1 Le cadrage conceptuel et contextuel propre laction extrieure de lUE

Il existe bien une spcificit de laction extrieure de lUE qui peut tre apprhende partir de sa dualit particulire et des consquences quelle engendre (A). Si lanalogie avec la politique extrieure des Etats peut savrer parfois commode elle rencontre vite des limites lies la prvalence des lments de lorganisation internationale que reste

fondamentalement lUE (B)


Cf. pour une approche simplifie les guides PESC et PESD proposs par la Reprsentation permanente franaise auprs de lUE sur son site internet. Pour une approche scientifique et juridique se reporter FENET (A), (dir.) le droit des relations extrieures de lUE, LexisNexis, Litec, Paris 2006, pp. 255-306 :contribution de LAMBLIN-GOURDIN (A-S) ; LOUIS (J-V) DONY (M) Commentaire J. MEGRET, volume 12, relations extrieures, pp. 439-588 :contribution DEHOUSSE (F) 153 Par ce terme gnrique daction extrieure on entend dsigner toutes ses dimensions, quil sagisse de laction extrieure de type conomique (et de lensemble de ses politiques : cf. infra) ou encore de laction extrieure de type politique du deuxime plier de lUnion (PESC et PESD)
152

137

A/ Une action extrieure schizophrnique et tricote lenvers La dimension schizophrnique de laction extrieure de lUE tient son cartlement entre une action extrieure conomique rgie par le trait de Rome (et son ambiance dominante de coopration intgre) et une action extrieure de type politique rgie par le trait de lUnion et la logique intergouvernementale. Lcartlement rsulte de ce que les deux types daction extrieure connaissent un rgime juridique trs diffrend, inspire de la mthode communautaire pour ce qui est de laction extrieure conomique, et rsolument intergouvernemental pour ce qui est de laction extrieure de type politique. Bien videmment cet cartlement pose de manire aigue la question de la cohrence de laction extrieure. Si la ncessit de la cohrence est bien proclame larticle 3.2 du TUE, son effectivit reste bien des gards problmatique. Enfin cette dimension schizophrnique namliore gure la visibilit de laction extrieure de lUnion ni celle des europens puisqu laction spcifique de lUnion il faut rajouter celle, qui bien videmment subsiste, des Etats membres. Rares sont en effet les hypothses o laction extrieure de lUE relve de la comptence exclusive154. Labsence de visibilit de lUnion et de son action internationale est souvent rappele travers le mot du Secrtaire dEtat H Kissinger : LEurope ? Je ne connais pas pouvez vous me donner un n de tlphone ? - le tricotage lenvers de laction extrieure de lUnion vient de ce que celle-ci, contrairement aux Etats et lhistoire de leur action diplomatique155, a commenc par dvelopper une action extrieure de type conomique dans le cadre de sa politique commerciale. Elle la fait dans le cadre du trait de Rome avant que denvisager la mise en uvre dune action extrieure de type politique aujourdhui codifie dans le cadre du trait de Maastricht. Ce tricotage lenvers nest pas sans incidence sur une sorte de culture de laction extrieure de lUE qui pense peut-tre dabord en termes daction conomique avant que de penser en termes politiques comme en en tmoigne assez bien la toute dernire politique de voisinage 156
On soulignera nanmoins lexemple de la politique commerciale, politique reine de laction extrieure conomique et qui fait une large place lattribution de comptences exclusives au profit de la Communaut 155 Les spcialistes de lhistoire des relations internationales font en effet remarquer que les Etats ont commenc nouer des relations politiques (alliances militaires offensives et dfensives) avant que dimaginer pouvoir dvelopper paralllement leurs relations amicales des cooprations conomiques partir de la deuxime moiti du 19ime sicle 156 Il sagit de la politique de coopration privilgie mise en place par lUE avec les Etats tiers situes dans son voisinage proche (Europe centrale et orientale, Mditerrane et Moyen orient), coopration qui vise synthtiser dans un exercice commun, lconomique et le politique. Un examen attentif de chacun des plans daction (propre chaque Etat concern) mis en place dans le cadre de cette politique de voisinage dmontre amplement que la dimension conomique de la coopration lemporte sur la dimension politique
154

138

B/Une action extrieure qui ne doit pas tre confondue avec celle dun Etat LUnion parce quelle est une organisation internationale reste rgie fondamentalement par le principe de spcialit. Elle na donc pas contrairement un Etat la comptence de sa comptence . Ce principe, mainte fois rappel dans lanalyse de lUnion et de son fonctionnement pour la conduite de ses politiques dite internes, est galement omniprsent dans le cadre de son action extrieure. Cela ne saurait surprendre dans le domaine,

dessence rgalienne, des relations extrieures o lide mme dun transfert de comptence ne saurait tre admise sans contreparties. Cette spcificit par rapport celle dun Etat, de laction extrieure de lUnion ne saurait tre ignore. Sans doute son insuffisante prise en compte joue-t-elle un rle non ngligeable dans les dnonciations, souvent exagres, de limpuissance de lUnion. Ces dnonciations sont en effet exagres lorsquelles portent sur des inactions qui senracinent en ralit dans labsence de comptence de lUnion.

C/ Une action extrieure propre une organisation nourrie du modle de lintgration. Si laction extrieure de lUnion reste bien celle dune organisation internationale, elle ne saurait cependant tre assimile celle de nimporte laquelle de ces organisations.

Ladhsion au modle de la coopration intgre et ses implications sur la rpartition des comptences conditionne largement cette action extrieure. Ainsi la question de lexistence ou de labsence dune comptence de lUnion, ou encore de sa nature est par voie de consquence omniprsente. Elle nourrit une jurisprudence abondante et subtile du droit communautaire propre au pilier communautaire. Cest par exemple au droit des relations extrieures communautaires que lon doit le dveloppement de la thorie des comptences implicites157 ainsi que lanalyse la plus dtaille de la comptence exclusive consquences qui laccompagnent. et des

Certes le droit de laction extrieure du deuxime pilier rsiste il aux grilles de lecture inventes pour la mthode communautaire. Il reste encore pour lessentiel impermable lide du transfert de comptences propre la mthode communautaire. Ainsi, nest il gure surprenant que le trait tablissant la constitution ait pris le soin de mnager la spcificit de

157

Cf. infra section II

139 la nature de la comptence de lUnion propre la PESC et la PESD158. Enfin lambiance trs intergouvernementale de la PESC et de la PESD nexcluent pas pour autant lintroduction dose homopathique des recettes habituelles de la coopration intgre159. Ainsi est il devenu classique dans lanalyse juridique de la PESC de souligner les lments de sa communautarisation certes particulirement prudente et mesure Atomise, car clate entre les deux traits de la Communaut et de lUnion, laction extrieure de la Communaut nest pas pour autant fige. Elle a connu en effet de nombreuses volutions comme en tmoigne une analyse des diffrents traits qui ont jalonn lhistoire de la construction communautaire

2 Le cadrage juridico historique de laction extrieure partir de lvolution des traits

Cette dynamique de laction extrieure est perceptible aussi bien pour laction extrieure conomique du premier pilier (A) que pour laction extrieure de type politique rgie aujourdhui par le trait sur lUnion (B). Il est donc particulirement important de connaitre les grandes tapes historiques de chacune de ces volutions qui tmoignent des progrs raliss pour une action extrieure conue de plus en plus comme globalise.

A/ La dynamique de laction extrieure de type conomique Elle doit tre ncessairement apprhende travers lhistoire des rvisions du trait de Rome et de la Communaut conomique. En 1957, lattribution la Communaut de la personnalit juridique saccompagne dattributions expresses de comptences pour la conduite de relations internationales au demeurant assez rares. Ces comptences se retrouvent en premier lieu aux articles160 111 113 relatifs la politique commerciale161 ainsi quaux articles 229, 230 et 231162. Ces derniers attribuent en effet une comptence expresse la Communaut pour cooprer avec certaines organisations internationales, savoir successivement lONU, Le Conseil de lEurope et lOECE. Par ailleurs le trait de Rome a-t-il ds lorigine voulu rgir la

Ni comptence exclusive, ni comptence partage, ni comptence dappui, la PESC et la PESD gnrent une comptence de l Union sui generis que le trait tablissant la constitution se garde bien de prciser en se contentant de dire ce quelle nest pas 159 On peut ainsi titre dexemple souligner lintroduction trs progressive et prudente de cas o des dcisions de la PESC pourront tre prises la majorit qualifie : adoption des dcisions de mise en uvre dune action commune ou depuis le traite de Nice la nomination des reprsentants spciaux 160 On utilisera ici la numrotation des articles de la version 1957 des traits 161 Aujourdhui larticle 113 est devenu larticle 133 162 Aujourdhui les articles 302 304

158

140 procdure de conclusion des accords que la Communaut avait vocation conclure par son article 228163. Enfin larticle 238164 faisait il une mention expresse de certains accords ayant pour objet de crer une association et appelant des procdures de conclusion particulires

Une analyse approfondie du trait de Rome, mais aussi de sa tentative de remise en ordre, opre par le trait tablissant la constitution ainsi que par le trait de Lisbonne, permet de mettre en exergue une distinction fondamentale pour la comprhension du systme daction extrieure propre la Communaut. Cette distinction extrieures stricto sensu recouvre dune part les relations

(1) et dautre part le volet externe de certaines politiques qui ont connu de trs notables

sectorielles (2). Ce sont naturellement les premires

volutions et qui sont habituellement mises en exergue pour lvaluation du systme daction extrieure conomique 1/ les relations extrieures communautaires stricto sensu sont celles qui relvent du domaine daction du Conseil des ministres runi dans sa composition particulire de Conseil affaires Gnrales et Relations Extrieures (CAGRE) o sigent les ministres des affaires trangres des Etats membres165 . Elles recouvrent aujourdhui la politique commerciale (a), la coopration au dveloppement (b), lassistance technique et financire (c) et laide humanitaire (d) a) la politique commerciale est lune des politiques originelles du trait de Rome qui, ds 1957, tablit un lien direct entre lUnion douanire et cette politique qui implique la comptence de la Communaut pour conclure des accords afin de contribuer au dveloppement harmonieux du commerce mondial. Ainsi larticle 110 (131) mentionne t-t-il explicitement le recours la suppression progressive des restrictions aux changes commerciaux et la rduction des barrires douanires pour la ralisation de cet objectif. Politique originelle, la politique commerciale est aussi lune des politiques rservant la Communaut une comptence exclusive. Trs rapidement se posera la question de la dlimitation exacte de la politique commerciale, notamment celle de savoir si la libralisation des changes intellectuelle
166

couvre galement le commerce des services et celui de la proprit . Sous la pression de dbats juridiques et politiques entretenus par une

Aujourdhui article 300 Aujourdhui article 310 165 Cette composition particulire du Conseil officialise par le Conseil europen de Sville traite galement des questions relevant de la PESC et de la PESD. La cration du CAGRE constitue lune des rponses apportes par lUnion pour amliorer la cohrence de son action extrieure conformment larticle 3.2 du TUE 166 Cf. infra section II
164

163

141 jurisprudence nourrie et subtile, la politique commerciale connaitra dimportantes rvisions opres successivement par les traits dAmsterdam et de Nice : - le trait dAmsterdam ajoutera un nouveau 5 larticle 133. Grce ce dispositif nouveau la Communaut est reconnu expressment comptente pour tendre la ngociation et la conclusion daccords commerciaux la libralisation des services et la

proprit intellectuelle dans la mesure o les accords commerciaux ne pourraient pas tre considrs comme relevant du champ de la politique commerciale. En ralit il sagit dun dispositif mobilisable au cas par cas qui appelle un processus dcisionnel du Conseil drogatoire au processus de droit commun applicable dans le cadre de larticle 133. Alors en effet que ce dernier implique une dcision la majorit qualifie du Conseil sans quune consultation du Parlement soit explicitement vise, tout accord commercial concern par une telle extension au commerce des services et la proprit intellectuelle ncessitera une dcision du Conseil prise lunanimit aprs avis du Parlement europen. - le trait de Nice modifie lalina 5 introduit par le trait dAmsterdam et introduit un nouvel alina 6. Ce nouveau dispositif a pour premire consquence (cf rvision de lalina 5) de mettre fin au rgime au cas par cas propre aux accords touchant la libralisation des services et la proprit intellectuelle167. Dsormais ces accords relvent bien du rgime gnral imagin pour les accords commerciaux en 1957. Cependant comme souvent cette extension de la comptence communautaire saccompagne de contreparties et garanties concdes aux Etats membres. Ainsi lalina 5 maintient-il lexigence de lunanimit pour les accords commerciaux comprenant des dispositions pour lesquelles lunanimit est requise pour ladoption des rgles internes ou encore lorsque laccord porte sur un domaine dans lequel la Communaut na pas encore exerc les comptences internes qui sont les siennes168. Enfin le nouvel alina 6 exclut la comptence communautaire pour conclure un accord qui comprendrait des dispositions qui excderaient les comptences internes de la Communaut. Il vise galement mnager le caractre daccords mixtes169 des accords conclus dans le domaine des services culturels et audiovisuels, des services dducation, des services sociaux et de sant humaine. Ces accords sont ainsi ngocis et
Sagissant de ces derniers seuls sont concerns les accords portant sur les aspects commerciaux de la proprit intellectuelle 168 Il sagit dun dispositif visant expressment interdire toute extension de comptence construite sur la base du raisonnement emprunt aux jurisprudences AETR et Kramer : cf. infra section II. 169 Un accord mixte est un accord qui relve la fois de la comptence communautaire et de celle des Etats membres et dont la conclusion ncessite laccord non seulement de la Communaut mais aussi de chacun des Etats membres (en plus de celle du cocontractant , Etat tiers ou organisation). Ces accords dont la procdure de conclusion est particulirement lourde sont lorigine de lapparition de techniques dentre en vigueur provisoire de laccord limite sa dimension exclusivement communautaire (cf. article 300.2)
167

142 conclus conjointement par la Communaut et par les Etats membres dont la comptence est expressment protge pour empcher toute interprtation extensive de la comptence communautaire. b) la politique de coopration au dveloppement, introduite aux articles 177 181 trait de Rome par le trait de Maastricht constitue le premier exemple de lextension des comptences extrieures communautaires par une nouvelle politique qui sadresse

explicitement aux pays en voie de dveloppement. Cette habilitation expresse au profit de la Communaut ne fait en ralit quentriner des pratiques antrieures car laction de la

Communaut en faveur des PVD na pas attendu cette autorisation explicite dagir. Il nen reste pas moins vrai que cette autorisation dagir explicite la ncessaire autonomisation de laction qui en 1957 avait t prvue en faveur des pays et territoires associs des Etats membres. Laccession lindpendance de nombre danciennes colonies a rendu ncessaire que lon distingue bien entre laide que la Communaut continue de dvelopper au profit des Pays et territoires doutre mer restant sous la souverainet des Etats membres et bnficiant du statut de territoires associs, et laide aux pays souverains et en voie de dveloppement dans le cadre du dialogue Nord Sud. Il est donc particulirement important de distinguer la premire qui ne fait pas partie des relations extrieures communautaires170, de la seconde qui au contraire en fait intgralement partie. Lors de la ngociation du trait de Maastricht a t beaucoup discute la question de savoir si laction de lUnion en faveur des PVD devait tre rattache au pilier communautaire ou au contraire au deuxime pilier de la PESC. Le choix en faveur de la Communaut est trs important. Il sexplique sans doute par la volont de ne pas dcommunautariser laction dj existante et le rle moteur assum en la matire par la Commission. Les objectifs assigns la coopration au dveloppement sont galement assez significatifs de sa mixit conomique et politique. Cette politique repose en effet sur trois objectifs conomiques et un objectif politique. Parmi les premiers figurent la promotion du dveloppement conomique et social durable des PVD et plus particulirement les plus pauvres dentre eux, la lutte contre la pauvret et enfin lobjectif de favoriser lintgration harmonieuse et progressive des PVD dans le commerce mondial. Quant lobjectif politique il concerne la contribution de la coopration avec les PVD au dveloppement et la consolidation de la dmocratie, de ltat de droit et du respect des droits de lhomme. Ainsi doit-on au trait de Maastricht larticulation entre laction extrieure de la Communaut au profit des PVD avec ses valeurs
Le rgime juridique spcifique de laide de la communaut aux territoires associs de ses Etats membres est rgi par larticle 131 TCE
170

143 quelle entend promouvoir sur la scne internationale et lmergence de ce que lon prendra lhabitude de qualifier de politique des droits de lhomme de la Communaut 171. On sait aussi que les progrs de la prise en compte du tryptique des valeurs dans les relations internes du systme se feront encore attendre et entretiendront le reproche souvent oppos au systme Communautaire daller rechercher la paille dans lil de ses partenaires les plus faibles tout en ignorant la poutre qui subsiste au plan de son fonctionnement interne172

La politique de coopration au dveloppement est une politique o la Communaut dispose dune comptence partage avec les Etats membres. Elle a t trs rapidement qualifie par la jurisprudence et ce avant mme sa qualification explicite dans le trait larticle 177 de comptence complmentaire de celle des Etats membres. Cette nature particulire est rappele plusieurs reprises dans le trait de Rome. Ainsi larticle 180 TCE mentionne t-il expressment que la Communaut et les Etats membres coordonnent leurs politiques. De mme l article 181.2, conformment une technique juridique qui sest beaucoup dveloppe rserve t-il la comptence des Etats membres pour empcher la drive emprunte la jurisprudence AETR et interdire que l exercice par la Communaut de sa propre comptence puisse entrainer son profit la naissance dune comptence exclusive. Ainsi la diffrence de nature entre la comptence exclusive dtenue par la Communaut au titre de la comptence commerciale et sa comptence simplement partage au titre de la coopration au dveloppement sera-t-elle amene jouer un rle significatif dans lhypothse dun trait contenant la fois des dispositions commerciales et des dispositions de coopration au dveloppement173. On signalera enfin que les actes unilatraux pris dans le cadre de la coopration au dveloppement relvent de la procdure de codcision vise larticle 251 TCE qui est la procdure la plus favorable au Parlement. Quant aux accords internationaux conclus dans ce domaine ils relvent de la procdure de droit commun prvue larticle 300TCE c) lassistance technique et financire a t introduite par le Trait de Nice dans le trait de Rome larticle 181 A. Cette assistance technique ne doit pas tre confondue ni
Cette politique prendra notamment la forme de la conditionnalit politique subordonnant ltablissement ou la continuation de relations de coopration conomique et commerciale au respect de conditions politiques comme le respect de la dmocratie, de ltat de droit et des droits de lhomme 172 Il faudra en effet attendre le trait dAmsterdam pour que la conditionnalit de ladhsion fonde sur le respect de la dmocratie de ltat de droit et des droits de lhomme soit introduite dans les traits de mme que les procdures visant sanctionner lEtat membre auteur dune violation de ces principes 173 Cf. infra section II et plus particulirement lavis relatif laccord sur le caoutchouc naturel
171

144 avec la coopration au dveloppement174, ni avec laide la balance des paiements, c'est-dire lassistance macro financire sous forme de prts accordes par la Commission. Lintroduction en 2000 de lassistance technique et financire ne signifie pas quil ny a pas eu antrieurement daction communautaire en ce sens : simplement elle a permis la systmatisation et la codification dune pratique antrieure qui tait la fois foisonnante et peu claire. En effet pendant trs longtemps ce sont les PVD qui ont bnfici de cette assistance technique et financire dans le cadre de la coopration au dveloppement. Mais avec notamment la chute du communisme la Communaut a beaucoup dvelopp ses actions de coopration conomique technique et financire au profit dEtats qui ne relvent pas de la catgorie des PVD. Ainsi en a-t-il t de la coopration technique et financire avec des pays en transition, coopration dont lobjet tait sensiblement diffrent de lassistance aux PVD, par exemple lassistance en matire industrielle, de recherche et de dveloppement, pour la promotion de linvestissement ou encore pour le dveloppement des services bancaires ou la lutte contre le blanchiment dargent. On soulignera nanmoins quau-del des diffrences videntes voulues avec la coopration au dveloppement, lassistance technique et financire prvue larticle 181A se voit galement assigner pour objectif la promotion et la dfense de la dmocratie de ltat de droit et des droits de lhomme. Enfin il nest pas inutile de souligner que lautonomisation et la clarification opres par le trait de Nice ont pour consquence lapplication dun processus dcisionnel distinct de celui de la coopration au dveloppement et qui dmontre clairement la volont des Etats membres de conserver la maitrise et le contrle de ce type de coopration. Ainsi les actes unilatraux sont-ils adopts par le Conseil la majorit qualifie aprs consultation simple du Parlement175. Quant la conclusion des accords internationaux dans ce champ elle connait un rgime juridique double. Il existe ainsi un premier rgime de droit commun conforme larticle 300 TCE. Cependant les accords dassociation ainsi que ceux conclus avec des candidats ladhsion se voient ils appliquer un rgime distinct176. d) laide humanitaire na pas contrairement aux trois autres politiques extrieures un rgime spcifique du fait de sa dimension doublement transversale : laide

Il est ainsi particulirement important de distinguer les aides publiques communautaires au dveloppement accordes aux PVD sur la base de la politique de coopration au dveloppement et les aides publiques aux Etats tiers qui relvent de lassistance technique et financire 175 On rappellera pour mmoire que ce type de processus dcisionnel, contrairement aux procdures de codcision et de coopration interdit tout pouvoir damendement au Parlement. 176 Conformment larticle 310, ils ncessitent une dcision lunanimit du Conseil ainsi que lavis conforme du Parlement

174

145 humanitaire concerne en effet aussi bien les Etats membres177 que les Etats tiers ; enfin elle intresse aussi bien laction extrieure de type conomique (coopration au dveloppement et cooprations avec des tiers non PVD) que de type politique (gestion des crises et des conflits). Dans le cadre de son action extrieure, la Communaut a dvelopp laide alimentaire conue comme une composante de sa politique daide au dveloppement178 et de sa dimension structurelle, cette dernire pouvant tre complte par laide alimentaire durgence. Aujourdhui la dlimitation du champ179 et le rgime juridique applicables laide

humanitaire sont contenus dans le rglement modifi n 1257/96 du Conseil en date du 20 juin 1996. Ce rglement fondateur correspond une remise en ordre de laide humanitaire dveloppe jusque l par la Communaut et qui attribue la responsabilit de sa mise en uvre la Commission. Cette dernire est assiste dans sa tache par loffice ECHO, cre ds 1992 et qui bnficie notamment dune dlgation de la part de la Commission pour les dcisions de premire urgence180

2/ le volet externe des politiques sectorielles nentre pas normalement dans le champ dit des relations extrieures de la Communaut ni par voie de consquence dans celui des comptences du CAGRE. Il sagit ici de souligner un phnomne assez bien connu de la politique extrieures des Etats, ou la prsence dun Ministre spcialis dit de la politique trangre nexclut pas pour autant le dveloppement de services de relations internationales et dactivits de cooprations dans certains ministres sectoriels, ducation, environnement, etc.. La construction communautaire connait ainsi le mme phnomne de politiques sectorielles qui sont explicitement dotes d un volet externe autorisant les cooprations internationales avec soit des Etats tiers soit avec des organisations internationales. Tel est le cas par exemple de lUnion conomique et montaire (article 111 TCE), de la politique de la recherche et du dveloppement (article 170
177

La communaut sest en effet dabord intresse laide humanitaire apporter aux Etats membres lors de la survenance de catastrophes naturelles ou humaines 178 La Communaut a pu galement dvelopper ce type daction au profit dEtats, qui sans tre des PVD, ont pu traverser certaines difficults, lexemple le plus probant tant laide alimentaire apporte la Pologne communiste 179 Ce dernier couvre bien dautres actions que laide alimentaire, comme par exemple des actions de prvention de catastrophe et des actions de reconstruction aprs des conflits 180 Il sagit en loccurrence de la premire procdure existante et qui concerne des actions dune dure maximale de 3 mois et dont le budget nexcdera pas 3 millions dEuros et dont la dcision peut tre prise par le directeur dECHO. Cette premire procdure est complte par deux autres : la procdure dhabilitation selon laquelle cette fois ci , le Commissaire en charge de laction humanitaire, peut dcider pour des actions durgence ne dpassant pas 6 mois ainsi quun budget de 30 millions dEuros ainsi que des actions non urgentes nexcdant pas 10 millions dEuros : la procdure dite crite pour toutes les dcisions ne relevant pas des deux premires procdures. Naturellement ces procdures de dcision saccompagnent-t-elles dune comitologie adapte.

146 TCE) de la politique de lenvironnement (article 174.4 TCE) de la politique des rseaux transeuropens (article 155.3), de la politique de la sant publique (article 152.3), de la politique de la culture (article 151.3 TCE) de la politique de lducation de la formation et de la jeunesse (149.3). Il nchappera cependant pas au juriste averti les diffrences notables pouvant exister dans la dfinition de ces volets externes des politiques internes propose par le Trait de Rome. Dans certains cas la reconnaissance de la comptence externe de la Communaut se limite laffirmation quelle favorisera la coopration181 avec les Etats tiers et les organisations internationales comptentes dont certaines sont parfois expressment vises.182. Dans dautres hypothses elle va beaucoup plus loin et implique lattribution dune comptence expresse de conclure des accords internationaux183 avec des Etats tiers ou des organisations internationales. La conclusion de ces accords relve tantt du rgime de droit commun de larticle 300 TCE tantt dun rgime drogatoire comme cest le cas pour lUEM.

B/ la dynamique de laction extrieure de type politique : de la CPE la PESC Elle peut tre saisie partir de la distinction quil convient de faire entre lavant et laprs Maastricht . En effet il a exist entre les Etats membres, et malgr les difficults de sa mise en uvre, une coopration dans le domaine de la politique trangre ds 1970. La Coopration politique europenne (CPE) constitue en quelque sorte, mais avec des diffrences notoires (1), lanctre de lactuelle PESC tablie par le Trait de Maastricht (2) 1) La coopration politique europenne (CPE) trouve son origine dans le rapport DAVIGNON rendu en 1970 linvitation des chefs dEtat et de gouvernement runis lors du sommet de la Haye en 1969. La CPE traduit la volont des Etats de jeter les premires bases dune Union politique qui viendrait complter lUnion conomique mise en place grce au Trait de Rome et la Communaut conomique europenne. Les difficults qui ont t, depuis les dbuts de la construction communautaire, celles des Etats pour sentendre sur les modalits de lUnion politique sont bien connues. Elles sont lorigine dchecs retentissants comme ceux de la Communaut europenne de dfense (CED) ou encore des deux plans Fouchet de 1960 et 1961. Ce premier rsultat concret en matire dunion politique que reprsente la CPE obit nanmoins certaines caractristiques, quil sagisse de son

caractre informel (a), de sa volont de rcuser la mthode communautaire (b) et de son


Tel est le cas pour les politiques de lducation de la formation professionnelle et de la jeunesse, de la culture, et de la sant publique. 182 Cf. le Conseil de lEurope pour la coopration internationale dans le domaine des politiques de lducation de la formation professionnelle et de la jeunesse, et de la culture.
183 181

Tel est le cas des rseaux transeuropens, des politiques la RED, de lenvironnement, et de lUEM

147 autonomie par rapport lUnion conomique reprsente par la Communaut du mme nom (c) a) La CPE, cre la suite du rapport DAVIGNON ne connaitra pas de codification formelle avant lActe unique de 1986. Ses instances comme ses instruments ou encore ses modalits de fonctionnement volueront au gr de dcisions arrtes par les chefs dEtat et de gouvernement, suite le plus souvent des rapports prsents par des groupes dexperts. Certaines de ses volutions sont plus connues que dautres, comme par exemple la dcision dlargir le champ de la coopration dabord limit la politique trangre aux affaires relevant de la justice et des affaires intrieures184, ou encore la cration dune procdure durgence en cas de circonstances exceptionnelles et qui jettera les premires bases de la gestion des crises internationales. Lacte unique de 1986 mettra fin cette approche informelle reposant sur une succession de gentlemens agreement . Son titre III form dailleurs dun seul article (larticle 30, il est vrai dclin en de nombreux dveloppements particuliers,) donnera sa premire existence formelle cette coopration dans les domaines politiques b) la rcusation de la mthode communautaire et de la coopration intgre pour la coopration politique est affirme ds le rapport DAVIGNON. Cest donc bien dans une ambiance classique de coopration intergouvernementale que se dveloppera cette coopration. Les Etats ne sont en effet pas prts concder dans le domaine rgalien de la politique trangre des transferts de comptence. La Comptence de lUnion, en laissant intgralement subsister celle des Etats membres, doit tre considre comme une comptence parallle de ces derniers et dont les termes, singulirement limits la coordination de leurs politiques nationales, excluent toute obligation contraignante leur encontre. c) lautonomie complte de la CPE par rapport la CEE est garantie par lexistence de structures ad hoc, extrieures au systme institutionnel des Communauts. Ces structures ad hoc ont t conues ds le rapport DAVIGNON, quil sagisse du Comit politique ou CoPo185, du groupe des correspondants europens186, ou encore des groupes de travail187. Ces structures ad hoc assistent le Conseil dans le cadre des fonctions qui sont les
Cette extension de la CPE est due au rapport de Copenhague de juillet 1973 Compos des directeurs politiques des ministres des affaires trangres des Etats membres, il a vocation prparer les runions CPE du Conseil, et a garantir la continuit des travaux de la CPE. Son rythme de runion a t port de 4 12 par an grace au rapport de Copenhague prcit 186 Compos de diplomates travaillant sous lautorit des directeurs des affaires politiques, ils sont les interlocuteurs pr dsigns pour toute question concernant la CPE et relevant de lobligation dinformation mutuelle et de concertation constituant la base mme du fonctionnement de la CPE 187 Composs au gr des grands dossiers thmatiques ou gographique de la CPE, ils runissent les diplomates qui chacun dans leur propre ministre des affaires trangres, sont en charge du suivi de ces dossiers
185 184

148 siennes pour la mise en uvre de la CPE, Le Conseil tant mobilis non pas en tant quinstitution communautaire mais en temps quinstitution de la CPE188, c'est--dire avec un rythme de runion mais surtout des comptences et un mode de fonctionnement distincts. Lautonomie institutionnelle de la CPE apparait galement dans le fait que si les Institutions existantes (Conseil, Commission, Parlement) sont en effet mobilises pour la CPE cest avec un statut et des pouvoirs qui ne sont en rien comparables avec les leurs dans le cadre de la CEE. Lexemple sans doute le plus significatif tant celui de la Commission qui dans le cadre de la CPE nest ni instance dinitiative ni instance dexcution et qui est simplement associe (selon des modalits qui volueront dans le temps) aux travaux de la CPE .Enfin lautonomie de la CPE est aussi fonctionnelle quant on constate que ses instruments sont notoirement diffrents de ceux de la CEE. Ils ne sauraient tre normatifs et se limitent aux instruments de la diplomatie traditionnelle, information mutuelle, consultation et concertation. Il nexiste donc aucune place ni pour des rglements ni pour des directives dans une telle coopration

2) La cration de la PESC par le trait de Maastricht marque un saut qualitatif important par rapport lancienne CPE. Lobjectif affich est en effet de mettre en place une vritable politique trangre europenne permettant lUnion de devenir un acteur majeur de la scne internationale en ne se limitant pas seulement la coordination des politiques nationales des Etats membres. LUnion politique traduit ainsi le passage de lEurope espace (traduisez lEurope espace conomique) lEurope puissance. Il nen reste pas moins vrai que la rcusation de la mthode communautaire subsiste et que les moyens mis en uvre au service des objectifs affichs par le traite de Maastricht (a) ont t lobjet de commentaires contrasts. On ne saurait cependant ignorer le phnomne de la dynamique qui a vu la PESC se modifier de manire consquente au gr des diffrents traits dAmsterdam (b) de Nice (c) et enfin de Lisbonne (d)

a) le Trait de Maastricht met fin lautonomie institutionnelle de la CPE (1.), ce qui nimplique pas pour autant labandon de la mthode intergouvernementale qui apparait tant au niveau du statue spcifique des grandes institutions que du processus dcisionnel (2.). Il nen resta pas moins vrai que le trait de Maastricht a pour premier apport de faire accder

Ainsi est-il arriv en 1973 que, alors mme que se rejoignaient les agendas du Conseil, Institution communautaire, et du Conseil Institution de la CPE, les runions aient t formellement distingues, celle de la Communaut Bruxelles, et celle de la CPE dans la capitale de lEtat assurant la Prsidence conformment aux rgles de fonctionnement de la CPE

188

149 la PESC la normativit (3.) tout en proposant galement des recettes de mise cohrence avec le pilier communautaire et son action extrieure spcifique (4.) 1. le Traite de Maastricht en proclamant comme principe fondateur celui de lunit institutionnelle de lUnion met fin au statut dextriorit quavait connu la CPE. Ainsi les instances ad hoc de lex CPE, qui naturellement subsistent au regard de leur contribution incontournable la mise en uvre de la coopration dans le champ de la politique trangre sont elles ramens dans le giron de lUnion dsormais unifie. Le Copo, ramen un statut de simple comitologie se voit rappeler lexclusivit du COREPER pour la prparation des travaux du Conseil, ce dernier se rorganisant en profondeur pour assumer la prise en charge de la prparation des travaux PESC du Conseil. 2. le maintien de la logique intergouvernementale pour la coopration dans le domaine qualifi dsormais de PESC est indiscutable. Il a pour consquence de laisser subsister un statut diffrent de celui du pilier communautaire pour chaque grande institution. Le Conseil et la Prsidence restent les instances qui assument le rle moteur de la PESC, la Commission est seulement associe et le Parlement simplement inform de lvolution de la PESC sans mme dtenir un quelconque pouvoir de consultation sauf du fait de la prsidence pour les choix fondamentaux de la PESC . Le processus dcisionnel de droit commun du Conseil est lunanimit, cette dernire connaissant des dclinaisons, mais aussi des

drogations qui vont voluer au gr des traits ultrieurs, et notamment celui dAmsterdam 3. Laccession de la PESC la normativit constitue sans doute lun des apports majeurs du Trait de Maastricht. Si les instruments de la diplomatie traditionnelle sont maintenus (article 16 TUE) surgissent dsormais les actes juridique de la PESC,

positions communes (article 15 TUE) ou actions communes (article 14 TUE) qui engagent les Etats membres dans leur politique nationale. Il existe donc dsormais un corpus juridique de la PESC qui est cratrice dactes juridiques appartenant une typologie des actes qui lui est propre. 4. Au-del de laffirmation du principe de cohrence de son action extrieure figurant dsormais larticle 3.2 du TUE, le trait de Maastricht organise explicitement deus types de passerelles qui concernent les deux systmes daction extrieure conomique et politique. La premire passerelle figure larticle 11 du TUE et concerne le Budget de la PESC. Politique intergouvernementale il est logique que les dpenses occasionnes soient mises la charge des Etats membres et ne relvent pas du budget communautaire. Cependant le TUE prvoit explicitement que si le Conseil en dcide lunanimit des dpenses occasionnes par la PESC pourront tre assumes par le Budget

150 communautaire. La seconde passerelle intresse les sanctions conomiques : larticle 301 du TCE prvoit que le recours aux sanctions dcides dans le cadre dune action ou position commune de la PESC appelle une mesure du Conseil sur proposition de la commission sur la base du trait de Rome. Une sanction conomique fait ainsi lobjet dune double dcision, de la PESC en premier lieu et de la Communaut en second lieu.

b) le trait dAmsterdam prsent juste titre comme un chec du point de vue de la rforme des institutions est en revanche un trait trs riche sagissant de la PESC dont il a modifi larchitecture institutionnelle (1.), la typologie des actes (2.), les instruments (3.) et le processus dcisionnel (4.) 1. Cest au trait dAmsterdam que lon doit des innovations sensibles du point de vue des institutions particulirement marquantes dans lhistoire de la PESC : - la cration du Haut reprsentant pour la PESC constitue une innovation fondamentale qui a permis de donner un visage la PESC ou pour reprendre la formule de H Kissinger un n de tlphone. En ralit cette cration est plus celle dune fonction que dune institution nouvelle proprement dite. En effet le choix qui a prsid cette cration (aprs nombres de discussions au sein de la Confrence intergouvernementale charge de la rvision des traits, de lUnion et de la Communaut) a t celui de confier cette fonction particulire au Secrtaire Gnral du Conseil. Il a t en effet jug peu opportun de crer encore une nouvelle instance propos de laquelle il aurait fallu rgler lpineuse question de son insertion dans larchitecture institutionnelle dj existante et plus particulirement de son articulation avec les autres institutions et organes prexistants. Il nen reste pas moins vrai que le choix dutiliser une instance du Conseil plutt que de la Commission est rvlatrice de la volont des Etats de ne pas laisser la mthode communautaire envahir cette nouvelle instance. - la cration de lUPAR, unit de planification et dalerte rapide, dont on attend le dveloppement dune capacit danalyse commune des grands dossiers de politique

trangre et de scurit, est galement due au trait dAmsterdam

2. du point de vue des actes cest ce mme trait dAmsterdam que lon doit lenrichissement de la typologie tablie par le trait de Maastricht et reposant sur la distinction des positions communes et des actions communes. La cration dune nouvelle catgorie dacte, celle des stratgies communes nest pas sans consquences notamment celle du dverrouillage du processus dcisionnel de lunanimit applicable la PESC. En

151 effet toute position ou action commune prise sur la base dune stratgie commune pourra tre adopte la majorit qualifie

3. Par ailleurs la politique de scurit sest enrichie de linstrument des missions de Petersberg que lUE est dsormais habilite dvelopper comme contribution particulire la scurit internationale189 et la gestion des crises. Aujourdhui la mission de Petersberg, oprations internationale de paix constitue linstrument roi de la PESD. Au regard dune pratique qui nest pas ngligeable et qui a commenc avec la premire mission dite ARTEMIS qui s'est droule du 12 juin au 1er septembre 2003 en RDC, il est dsormais devenu classique de distinguer au sein des missions de Petersberg, les oprations civiles mobilisant des personnels non militaires (magistrats policiers, administrateurs et personnels de protection civile) des oprations militaires qui font appel aux capacits militaires mises la disposition de l UE par les Etat membres. Sagissant de ces oprations militaires il est galement important de distinguer entre celles qui ont t ralises en faisant appel aux moyens de l OTAN190 et celles qui ont t ralises de manire totalement autonome par l UE et ses Etats membres

4. Du point de vue des procdures, le mcanisme de labstention constructive a t introduit larticle 23 du TUE. En permettant ladoption dune dcision de la PESC alors mme quelle na pas recueilli un vote positif de lensemble des Etats membres, ce mcanisme constitue un assouplissement de lunanimit qui reste bien videment le processus dcisionnel applicable la PESC. Point nest besoin ici de souligner outre mesure quil nexiste pas une seule modalit possible de lunanimit mais bien plusieurs et qui peuvent tre dclines de manire plus ou moins souple comme en tmoigne parfaitement larticle 23 qui nassimile pas labstention dun Etat un vote ngatif.

c) le trait de Nice est galement important pour lhistoire du dveloppement de la PESC. Cest en effet lui que lon doit lapparition dans le TUE des instances ad hoc de la PESC et plus particulirement de la PESD ncessaires la gestion notamment militaire des
Il est ici important de souligner la dimension rationae loci de la mission de Petersberg qui na pas vocation se dvelopper sur le territoire dun Etat membre mais bien sur le territoire dun Etat tiers. Naturellement une telle mission ne peut se dvelopper que dans le strict respect du droit international, savoir avec le consentement de l Etat concern ou encore sur mandat de l ONU 190 Elles sont alors qualifies de missions Berlin plus par rfrence aux accords du mme nom conclu en mars 2003 entre l OTAN et l UE et selon lequel l UE bnficie dun accs garanti aux moyens et capacits de l OTAN
189

152 crises internationales (1.). Par ailleurs le Trait de Nice franchit le pas que navait pas voulu franchir le trait dAmsterdam en autorisant les cooprations renforces dans le domaine de la PESC (2.).Enfin il contribue clarifier certaines interrogations qui staient dveloppes sur la capacit reconnue lUnion par le trait dAmsterdam de conclure des accords internationaux dans le cadre de la PESC (3.)

1. la cration des organes de gestion des crises rsulte des dcisions prises loccasion des conseils europens dHelsinki de dcembre 1999 et de Nice de dcembre 2000191. Une place particulire doit tre faite lun dentre eux, le COPS qui bnficie dune forme de constitutionnalisation lie la modification, par le trait de Nice, de larticle 25 du trait sur lUnion. Ce dernier transforme lancien comit politique (CoPo) hrit de la CPE en Comit politique et de scurit (ou COPS) dont le statut, les missions et les comptences sont singulirement accrus. Ce dernier devient en effet une instance

permanente de reprsentation des Etats qui se voit charger, sous la responsabilit du Conseil, du contrle politique et de la direction stratgique de gestion des crises. Le nouvel alina 3 de larticle 25 organise mme un mcanisme de dlgation de comptence du Conseil au COPS, que le Conseil devra prciser cas par cas, pour prendre les dcisions appropries relatives au contrle politique et la direction stratgique dune opration.

Instance politique compose des diplomates reprsentant leur Etat membre, le COPS peut sappuyer sur des instances militaires telles que le Comit militaire et lEtat major de lUnion europenne qui doivent galement leur cration aux conseils europen dHelsinki et de Nice192. - Le premier, compos des chefs dtat major des armes de chaque Etat membre ou de leurs dlgus, est prsid pour 3 ans par lun dentre eux nomm par le Conseil sur recommandation du Comit lui-mme. - Le second nest pas un organe intergouvernemental mais bien plutt de nature intgre193 et de composition multinationale ayant vocation dvelopper sous lautorit du Comit militaire, les tches lies au commandement des oprations militaires ; En effet
On soulignera que les Conseils europens ont, conformment au statut particulier du Conseil europen impuls lide, et que la cration effective de ces instances rsulte de dcisions du Conseil intervenues ultrieurement pour dabord installer des instances intrimaires puis dfinitives dans le courant de lanne 2001 192 Selon le processus voqu supra note 40 193 Il sagit bien ici dintgration militaire qui na rien voir avec lintgration politique et qui est lie la mise en place de structures militaires multinationales, tant du point de vue des capacits (bataillon, brigade division) que des structures de planification militaires et des chaines de commandement (Etats majors stratgique, dopration ou de terrain)
191

153 composs de militaires dtaches de leurs forces armes nationales, ils assument de manire multilatrale ces tches spcifiquement militaires. Ces deux instances militaires, Comit militaire ou Etat major sont directement inspires de modles prexistant bien connus comme celui de lOTAN. Ils constituent larchitecture institutionnelle incontournable pour toute organisation intertatique dveloppant des missions de gestion militaire de crise. Leur cration en 2001 a considrablement modifi le paysage de la PESC194 et constitue la date de naissance officielle de la PESD, composante scurit dfense du deuxime pilier de lUE.

2. lautorisation des cooprations renforces dans le domaine de la PESC constitue une avance importante dans la mesure o les Etats lavaient cart lors de ladoption du trait dAmsterdam. Il nen reste pas moins vrai que son rgime juridique fix aux articles27.A 27.E est trs particulier195 puisquil exclut notamment la coopration renforce pur les questions ayant des implications militaires. Dit autrement la coopration renforce est possible dans le cadre de la PESC mais interdite dans le cadre de la PESD

3. Le trait de Nice est galement venu prciser la nature et la procdure de conclusion des accords conclus par lUnion dans le domaine de la PESC sur la base de larticle 24 TUE. Il a ainsi permis de mettre fin la controverse doctrinale196 relative la nature exacte, accord de lUnion ou accord des Etats membres, des traits conclus dans ce domaine et dont la spcificit de la procdure de conclusion par rapport celle applicable aux accords de la Communaut est rappele197 aux alinas 2 4 de larticle 24 TUE

d) le trait de Lisbonne reprend lessentiel des rvisions proposes pour la PESC et la PESD Par le trait tablissant la Constitution.198 Certaines ne sont pas spcifiques
Il est par exemple traditionnel de souligner que la CPE dabord et puis la PESC dans ses premires annes, avaient t, jusque l, des cooprations exclusivement diplomatiques prises en charge par des agents, diplomates de carrire relevant de leurs ministres des affaires trangres. Le Comit militaire comme lEtat major ont ainsi massivement introduit les personnels spcifiques de la dfense dans la PESC dont certains nont pas hsit dire quelle tait dsormais envahie par les uniformes 195 Cf. chapitre introductif sur la thorie gnrale des politiques communes page 8 196 Le trait dAmsterdam avait admis que puissent tre conclus des accords dans le domaine de la PESC alors mme que lUnion ne disposait pas de la personnalit juridique internationale ce qui avait laiss penser quils ne sagissaient pas daccord de lUnion elle-mme mais des Etats membres.. Le nouvel 6 de larticle 24 prcise dsormais que les accords conclus selon les conditions fixes par le prsent article lient les institutions de lUnion 197 Ainsi pour ce type daccord cest la Prsidence qui ngocie et non pas la Commission, et cest le Conseil qui conclut soit lunanimit soit dans certains cas la majorit qualifie. Le Parlement sera quant lui, ni consult ni mme simplement inform. 198 On rappellera nanmoins sur le plan formel le choix de renoncer au texte unique. Avec lentre en vigueur du trait de Lisbonne subsistera le systme de deux traits : le premier dit trait de lUnion (TUE) reprend pour
194

154 la PESC et la PESD car elles touchent lensemble du systme daction extrieure, conomique et politique, de lUnion (1). Dautres innovations touchent au contraire directement la PESC et la PESD (2) 1. les innovations touchant lensemble du systme daction extrieure. Elles tmoignent de la volont dadapter les institutions de lUnion afin de lui donner les moyens dun vritable acteur global sur la scne international. Ainsi en est-il par exemple du Prsident lu du Conseil europen qui aura, son niveau des chefs dEtat et de gouvernement, reprsenter lUnion auprs des Etats tiers et des organisations internationales mais prcise le trait son niveau (chefs dEtat et de gouvernement) et sans prjudice des responsabilits de reprsentation du haut reprsentant .

De mme le phnomne de double casquette du Haut reprsentant pour la PESC qui sera galement Vice Prsident de la Commission devra t-il affecter sensiblement le

fonctionnement de lensemble du systme daction extrieure mais aussi de la PESC et de la PESD en particulier. On constate aussi que le statut du Haut reprsentant est considrablement renforc et que ce renforcement va au del de la dualit nouvelle de ses responsabilits dans la conduite des relations extrieures de lUnion. Ainsi dans le champ proprement dit de ses fonctions PESC et PESD acquiert-il de nouvelles comptences comme le droit dinitiative, la conduite des dialogues politiques avec les partenaires, la possibilit dintervenir au nom de lUnion devant le Conseil de scurit de lONU, ou encore des comptences renforces pour la gestion des crises et les oprations extrieures de type Petersberg et enfin la direction du Service europen daction extrieure ( SEAE) cre par larticle 27 TUE du Trait de Lisbonne.

Les modalits de la cration du SEAE sont prcises lalina 3, de cet article,

ce dernier

confrant au Haut reprsentant linitiative et au Conseil la dcision aprs avis simple du Parlement. La dcision du Conseil est intervenue le 26 juillet 2010 avec un inflchissement assez important du projet initial du Haut reprsentant et ce sous la pression du Parlement. Ce dernier, sest ainsi flicit davoir fait reculer la vision peu ambitieuse, trop

intergouvernementale et insuffisamment dmocratique de la Baronne Ashton. Il na pas

lessentiel lancienne premire partie du trait tablissant la Constitution : le second, dit trait sur le fonctionnement de l Union (TFUE), reprend pour lessentiel, lancienne troisime partie du trait constitutionnel.. On soulignera nanmoins que la PESC et la PESD sont les seules politiques de lUnion introduites dans le TUE, toutes les autres figurant dans le TFUE.

155 hsit affirmer avoir transform la procdure davis en vritable codcision.199 Si le PE a pu faire entendre certaines de ses vues cest grce lutilisation de deux leviers savoir ladoption de deux rglements indispensables la mise en place effective du SEAE et pour lesquels il tait cette fois ci en situation de codcision. Le premier rglement n 1080/2010 en date du 26 11 2010, dit rglement personnels vient prciser le statut des personnels du SEAE compos pour 60% de personnels issus du Conseil et de la Commission (et dautres organes de lUnion dont le PE partir de 2013) et pour 30% de personnels issus des corps diplomatiques nationaux. Sagissant de ces derniers ils bnficieront pendant leur mandat de 4 ans renouvelable une fois du statut dagent de lUnion afin de garantir leur indpendance vis--vis des Etats dont ils seront issus. Le deuxime rglement n 1081/2010 dit rglement financier vient prciser le statut budgtaire du SEAE et fait de ce dernier une institution au sens de larticle1 du rglement relatif au budget de lUnion ce qui lui confre lautonomie budgtaire pour ses dpenses administratives

2. les innovations propres la PESC et la PESD Parmi les innovations les plus souvent cites du trait de Lisbonne figurent la coopration structure permanente et les clauses de dfense mutuelle et de solidarit. De la mme manire les missions de Petersberg connaissent une dfinition largie - les cooprations structures permanentes (42.6 et 46 TUE version Lisbonne) rsident dans la possibilit offerte certains Etats dont la participation est conditionne par des critres apparemment objectifs (remplir des critres plus levs de capacit militaire,

souscrire des objectifs dengagement capacitaires plus contraignants en vue des missions les plus exigeantes) de nouer des cooprations particulires permanentes. Elles constituent une autre modalit de diffrenciation que la coopration renforce et se caractrisent par un rgime juridique trs diffrent200 -les clauses de dfense mutuelle et de solidarit sont respectivement prvues aux articles 42 7 TUE et 222 TFUE. Cest bien videmment la clause de dfense mutuelle qui a t salu juste titre comme lune des innovations les plus marquantes du Trait et de la PSDC. Elle sinspire tout en sen loignant quelque peu des dispositifs dit de dfense collective tels quils figurent dans lAlliance atlantique ou dans le cadre de lUEO. La clause de dfense mutuelle prvoit quau cas o un Etat membre serait lobjet dune agression arme
Cf ;Europe diplomatie n 330 du 26 juin 2010 Ainsi, titre de rappel dlments dj voqus dans le chapitre consacr la thorie gnrale des politiques nexistent-il aucun seul minimum dEtats participant ni aucune clause de dernier ressort (cf. rgime juridique de la coopration renforce in chapitre consacr la thorie gnrale des politiques pp 26-38
200 199

156 sur son territoire, les autres Etats membres lui doivent assistance par tous les moyens. Elle nimplique donc pas une assistance militaire automatique, les Etats mebres restant libre de choisir les modalits de leur assistance, militaire, politique ou conomique -La clause de solidarit ne figure pas dans le TUE mais seulement dans le TFUE larticle 222. Ce dernier prvoit en effet dans son alina 2 lobjet dune attaque terroriste que si un Etat membre est

ou la victime dune catastrophe naturelle ou dorigine

humaine, les autres Etats membres lui portent assistance la demande de ses autorits publiques et se coordonnent au sein du Conseil. La clause de solidarit ne saurait tre assimile la clause dassistance mutuelle et ce pour de nombreuses raisons parmi lesquelles il convient de retenir plus particulirement lorigine de la difficult rencontre par lEtat qui sollicite lassistance201 , le type dassistance apporte par ses partenaires202 et lexistence ou non dune comptence de lUnion203 -Enfin les missions de Petersberg sont par ailleurs largies204. Elles pourront dsormais par exemple concerner des activits de dsarmement ou encore de conseil et dassistance pour la rforme des secteurs de scurit (militaire ou non) de lEtat tiers.

SECTION II PRINCIPALES PROBLEMATIQUES JURIDIQUES DE LACTION EXTERIEURE ECONOMIQUE ET COMMERCIALE

Nombre de ces problmatiques concernent ltendue des comptences communautaires au regard de la politique commerciale et ramnent lobsession, mainte fois souligne, de la rpartition des comptences qui caractrisent le systme communautaire (1). Au-del le foisonnement du recours par la Communaut aux conventions conclues avec les pays tiers, ncessite une rflexion, sur
201

le processus de conclusion de ces accords qui fait

Outre le fait que la clause de solidarit vise la survenance dune catastrophe naturelle (par exemple tremblement de terre ou inondations) ou dorigine humaine ( par exemple explosion dune usine chimique), les ventuelles attaques subies par lEtat ne sauraient tre confondues. La clause de dfense mutuelle vise la scurit extrieure et lhypothse dune attaque dun Etat tiers. La clause de solidarit concerne quant elle la scurit intrieure et lhypothse dune attaque terroriste qui par dfinition est mene par un groupe terroriste et ne concerne donc pas le champ des relations intertatiques 202 Ainsi dans le cadre de la clause de solidarit seront concerns plus particulirement lassistance apporte par les moyens de la protection civile, les moyens militaires ne reprsentant que lexception particulire de la ncessit de complter les moyens de la protection civile jugs insuffisants. 203 Le mcanisme de la clause de dfense mutuelle ne confre aucune comptence lUnion, alors que celui de la clause de solidarit attribue une vritable comptence lUnion quelle peut dvelopper paralllement celle des Etats membres. 204 Cf. article 43 TUE version Lisbonne

157 resurgir selon dautres modalits lobsession de la rpartition des comptences ( 2) Enfin la pratique conventionnelle de la CE en matire conomique et commerciale ncessite lvidence une rflexion sur la typologie des accords que la Communaut peut tre amene conclure (3)

1 Les interrogations sur ltendue des comptences communautaires au regard de la politique commerciale

Ces interrogations senracinent dans la dfinition relativement floue propose par le trait de Rome de la politique commerciale mais surtout dune certaine obsolescence de cette
205

dfinition originelle

qui en tout tat de cause apparait rductrice par sa vision incomplte (A). Ces interrogations ont

des relations conomiques extrieures de la Communauts

favoris un dveloppement jurisprudentiel qui voit le juge trancher souvent de manire extensive les conflits de comptences ou de bases juridiques lis limprcision initiale des dfinitions proposes de la politique commerciale par le trait de Rome (B)

A/lorigine des difficults : limprcision de larticle 133 (ancien article 113)

Cet article dont on a pu dire juste titre quil constituait plus une norme de comptence que de fond, ne permet pas vraiment de dterminer avec prcision ltendue et la nature des comptences confres la Communaut au titre de la politique commerciale. Conu, dans le contexte particulier de lUnion douanire et comme un complment essentiel du march commun, une poque o les changes internationaux concernaient pour lessentiel les changes de marchandises rguls par le jeu dinstruments aussi traditionnels que les tarifs douaniers ou encore les restrictions quantitatives, la politique commerciale originelle ignore par exemple les services, tout simplement parce que leur commerce et leur libralisation navait pas encore en 1957 acquis limportance majeure qui est la leur aujourdhui. Se poseront ainsi rapidement nombre de questions, sur lintgration ou non dans le champ de la politique commerciale dautres instruments trangers aux changes de marchandises ou non expressment viss par larticle 133. Ce dernier renvoie en effet une liste non exhaustive de principes uniformes touchant notamment les modifications tarifaires, la conclusion daccords

Cette version originelle de larticle 113 a fait lobjet de nombreuses rvisions (Cf. supra) qui nont pas pour autant permis de trancher toutes les questions relatives la porte exacte de cet article, ce qui explique le dveloppement dune jurisprudence nourrie dont il convient de connaitre les grandes dcisions

205

158 tarifaires et commerciaux, les mesures de libralisation, la politique dexportation, les mesures de dfense commerciale en cas de dumping ou de subventions. De la mme manire se posera galement une autre question qui est celle du rattachement ou non la politique commerciale daccords dont les finalits ne sont pas exclusivement commerciales, ce qui donnera naissance aux thories de lobjet prpondrant ou accessoire de laccord envisag. Cette thorie est devenue incontournable au regard de la dynamique organise par le trait de Rome des nouvelles comptences externes relatives dautres politiques sectorielles (coopration au dveloppement, environnement, recherche, etc). Elle permettra en effet de trancher la dlicate question du conflit de bases juridiques entre la politique commerciale et ces autres comptences externes communautaires

Limprcision de larticle 133 a sans doute constitu une faiblesse en mme temps quune force. Au regard en effet des enjeux considrables qui se sont dmultiplis avec le dveloppement du multilatralisme notamment au sein de lOMC, elle a contribu entretenir les controverses trs vives sur la rpartition des comptences entre la Communaut et les Etats et au sein mme de la Communaut entre les Institutions (cf. infra 3). Mais la relative imprcision de larticle 133 a laiss le champ libre une interprtation jurisprudentielle dynamique et ouverte aux dveloppements modernes du commerce international et une conception souvent extensive de la comptence communautaire

B/ Quelques illustrations jurisprudentielles de conceptions extensives de la politique commerciale mais galement de leurs limites

Une analyse approfondie de la jurisprudence permet de mettre en exergue les diffrentes voies explores par le juge pour raliser une extension de la politique commerciale (1) ; On ne saurait cependant ignorer les limites opposes cette extension des comptences

communautaires en matire de politique commerciale (2)

1) les voies explores Sil est bien entendu que le juge dveloppe dans chaque cas despce une analyse globale de la politique commerciale, il nen reste pas moins vrai que certains critres sont systmatiquement examins et font lobjet dun raisonnement approfondi. On constate ainsi que le raisonnement dvelopp pour trancher en faveur ou non de la comptence communautaire au titre de la politique commerciale porte la fois sur le champ matriel de

159 cette dernire, que sur la nature des instruments ou des mesures qui y sont dvelopps ou encore sur la finalit de laccord envisag.

a) la voie du champ dapplication de la politique commerciale Si la politique commerciale a sans doute t conue lorigine pour le commerce des marchandises, lvolution et les mutations des changes internationaux a conduit

sinterroger sur la question de savoir si dautres flux commerciaux relatifs aux changes de services ou encore aux investissements devaient ou non relever de larticle 113 (133) TCE. Sil est vrai que la non applicabilit certains changes de larticle 113 ne saurait forcment tre assimil labsence de comptence de la Communaut, dans la mesure o celle-ci peut tre fonde sur une autre base juridique du trait de Rome, il convient de ne pas perdre de vue lenjeu majeur du rattachement de la comptence communautaire la politique commerciale qui est celui de la reconnaissance dune comptence exclusive la Communaut

Ainsi mme les changes de marchandises ont ils pu dj soulever certaines questions qui ont du tre tranches par le juge : Parmi elles mritent plus particulirement dtre cites la celle relative aux produits relevant du trait CECA206 , celle concernant les produites de la PAC207 ou encore celle des biens usages spcifiquement militaire208
Le trait CECA dans son article 71 en disposant que la comptence des Etats membres en matire de politique commerciale, nest pas affecte par lapplication du prsent trait, sauf dispositions contraires de celuici, rserve la comptence tatique. . Les dispositions du trait CECA devaient-elles l emporter sur celles du trait CEE et exclure du champ de la politique commerciale du trait de ROME les changes de produits CECA.. Dans lavis 1/94 relatif aux accords de Marrakech, la Cour a considr que seuls les accords portant exclusivement sur des produits CECA relevaient de la rserve de comptence nationale des Etats pose larticle 71 CECA. En revanche les accords commerciaux portant sur lensemble des changes de marchandises relevaient bien de larticle 113 TCE et de la politique commerciale et impliquaient en tant que tels une comptence exclusive de la Communaut alors mme que ces accords gnraux englobaient des produits CECA Dans le cadre de la politique agricole, le commerce des produits agricoles est, selon larticle 32 TCE soumis aux rgles du march commun et par voie de consquence la politique commerciale, corollaire de lUnion douanire. Nanmoins lapplication de ces rgles aux produits agricoles est subordonne labsence de dispositions contraires prvues aux articles 33 et 37 TCE. Ainsi al Cour a-t-elle du trancher plusieurs reprises entre le choix de la base lgale propre la PAC et celle de la politique commerciale. Ainsi larticle 37 doit-il sappliquer si la mesure communautaire a pour objet la rglementation uniforme des conditions de commercialisation de produits agricoles entre Etats membres ou touchant des changes avec les Etats tiers (cf. CJCE, Commission c. Conseil 16 novembre 1989, aff. 131/87). En revanche si la mesure communautaire poursuit un objectif essentiellement commercial, et alors mmes quelle pourrait concerner des produits agricoles et intresser le rgime interne des marchs agricoles, elle doit tre considre comme relevant de la politique commerciale et de larticle 113 (cf. avis 1/94 relatif aux accords de Marrakech Larticle 223 (296) TCE introduit une rserve de comptence nationale des Etats, fonde sur la protection des intrts essentiels de sa scurit, et qui introduit une exception aux rgles du march commun pour la production et le commerce des armes, des munitions et des matriels de guerre. La doctrine est cependant unanime souligner la diminution du porte de ce rgime drogatoire, du fait de ladoption de la rglementation communautaire des biens double usage limitant le bnfice du rgime drogatoire aux produits affects un
208 207 206

160

Le trait de Rome dans sa version originelle ne fournissait aucune indication sur lintgration des services dans le champ de la politique commerciale de larticle 113. Il a fallu attendre en effet les rvisions opres par les traits dAmsterdam et de Nice pour que ces derniers soient selon des modalits trs commentes par la doctrine introduits au nouvel Alina 5 de larticle 133. Labsence de disposition expresse na pas pour autant empch le juge dapporter sa contribution au dbat, contribution qui a dailleurs jou un rle non ngligeable dans les rvisions prcites du trait de Rome. Ainsi lavis 1/ 75 du 11 Novembre 1975 qui a vu la Cour mettre en exergue la ncessit pour la politique commerciale dvoluer afin de permettre une gestion complte du commerce international a-t-il parfois t interprt comme lacceptation par cette dernire de faire entrer les services dans le champ de la politique commerciale. Cependant cest bien dans son avis 1/1994 que la Cour sest explicitement prononce sur lextension de la politique commerciale aux services par une sorte de jugement de Salomon. Elle a en effet considr que pour les services fournis sans dplacement de personnes, assimilables en quelque sorte des marchandises, aucune raison particulire ne sopposait ce quune telle prestation entre dans la notion de politique commerciale commune. En revanche les services impliquant un dplacement de personnes devaient tre exclus par la Cour du champ dapplication de larticle 113 (133)

Sagissant des mouvements internationaux de capitaux, il convient de signaler que certains sont susceptibles de relever de la politique commerciale. Tel est le cas par exemple de ceux relatifs aux investissements lis au commerce contrepartie des changes de produits
209

ou encore des paiements constituant la

. Sagissant des investissements lis au commerce et

de leur rattachement la politique commerciale, on soulignera que la question a t dbattue par la doctrine210 ce qui a conduit certains souhaiter que la question soit tranche loccasion des rvisions du trait de Rome. Cette question fut purement ignore lors de la CIG relative llaboration du trait de Maastricht, voque pour tre en dfinitive carte lors de
usage spcifiquement militaire mais aussi des dveloppements de la jurisprudence. Ainsi la Cour a-t-elle jug quune mesure ayant pour objet de lexportation de certains produits, ne saurait tre soustraite du domaine de la politique commerciale au motif quelle vise atteindre des buts de politique trangre et de scurit (CJCE, Werner, aff. C670/94) 209 On signalera ainsi que nombre daccords conclus sur la base de larticle 113 (133) contiennent des clauses relatives aux paiements 210 Parmi les arguments dvelopps en faveur du rattachement des investissements directs lexclusion des investissements purement financiers ont t avancs plus particulirement, le fait que la politique commerciale des Etats comprenait de plus en plus la protection et la promotion des investissements dans les pays partenaires , ou encore la conclusion de laccord sur les aspects des mesures dinvestissement qui touchent au commerce international, annex laccord sur l OMC

161 la CIG qui a prsid ladoption du trait de Nice. En dfinitive seul le trait de Lisbonne aura tranch explicitement la question : en effet les articles 206 et 207 TFUE mentionnent-ils expressment que les investissements directs trangers relvent dsormais de la politique commerciale commune

b) la voie de la nature des instruments Dlimiter la politique commerciale ne saurait se rsumer la rflexion sur son champ matriel dapplication. Linterrogation peut galement porter sur le type dinstruments auquel la Communaut peut recourir dans le cadre de larticle 113(133). Certes cet article dans son alina 1 numre t--il diffrentes mesures de politique commerciale que la Communaut peut adopter211. Mais cette numration propose, dont on peroit bien quelle couvre la fois des mesures de nature conventionnelle (les accords tarifaires et commerciaux) et des mesures unilatrales ou encore autonomes, nest pas exhaustive comme le laisse supposer lutilisation du terme notamment. En consquence on ne stonnera pas que des controverses aient pu se dvelopper entre la Communaut et les Etats membres partir de la nature des instruments susceptibles dtre adopts et que les Etats prsentaient comme relevant de leur comptences au motif que, sils entraient bien dans le champ de la politique commerciale , ils ne constituaient pas pour autant des instruments du commerce international. Saisie de ce type de diffrends la Cour a souvent tranch en faveur de la comptence communautaire. Elle a ainsi refus de se laisser enfermer dans une vision rductrice de la comptence communautaire fonde sur la distinction entre les instruments traditionnels ou classiques du commerce international et les autres. Selon en effet la thse dfendue par certains Etats seuls les premiers relevaient de la politique commerciale et par voie de consquence de la comptence exclusive communautaire. Ces derniers entendaient se rserver les seconds, thse qui a t explicitement carte par la Cour plusieurs reprises, par exemple dans son avis 1/78.212 On voit ainsi la Cour dfendre lide que non seulement la liste des instruments numrs larticle 113 (133), comportant les plus courants (ou traditionnels), ne saurait tre considre comme limitative mais aussi que la Communaut est libre dadopter toutes les mesures appropries pour rgler de manire cohrente les changes externes

Lnumration propose par le 1 vise les modifications tarifaires, la conclusion daccords tarifaires et commerciaux, luniformisation des mesures de libralisation , la politique dexportation , les mesures de dfense commerciale, dont celles prendre en cas de dumping et de subventions 212 Dans cette affaire tait pose la question de savoir si un rgime de financements daides locales lexportation relevait bien de la politique dexportation vise dans larticle 113 (133) comme relevant de la politique commerciale : la politique dexportation englobe bien les rgimes daide lexportation

211

162 c) largument fond sur les finalits de la politique commerciale et ladaptation de la politique commerciale aux volutions du commerce international Les problmes ici rencontrs concernent souvent des mesures traditionnelles du commerce extrieur comme des restrictions quantitatives ou des interdictions limportation lexportation dont on sait quelles

peuvent tre utilises des fins qui ne sont pas

exclusivement commerciales : peut-on ainsi intgrer dans la politique commerciale des mesures qui ne poursuivent pas exclusivement des buts commerciaux. Deux approches peuvent tre dveloppes face ce type de problme. La premire, dite instrumentale, consiste soutenir quune mesure doit tre considre comme relevant de la politique commerciale ds lors quelle constitue bien un instrument spcifique du commerce international. Traduisant une conception extensive de la politique commerciale, elle est gnralement dfendue par la Commission. La seconde, dite finaliste, vise ne faire entrer dans la politique commerciale que les mesures dont la finalit est bien dagir sur le volume et le courant des changes internationaux. Dfendue en gnral par les Etats membres ou encore le Conseil, elle a pour consquence dexclure de la politique commerciale les mesures, qui ont certes pour consquence de restreindre les changes, mais qui poursuivent dautres buts comme la protection de lenvironnement, la protection de la sant publique, laide au dveloppement ou encore le respect des droits de lhomme.

La jurisprudence de la Cour rsulte cependant dune combinaison frquente des deux critres qui la cependant conduite souvent retenir la base lgale de larticle 113 (133) et par voie de consquence une acception extensive de la politique commerciale. Ainsi dans son avis 1/78 relatif laccord sur le caoutchouc naturel, la Cour aprs avoir constat dune part que le dit accord, au regard de son mcanisme de stock rgulateur de ce produit de base est bien susceptible de relever du domaine de la politique commerciale et dautre part que laccord poursuit lvidence des finalits de coopration au dveloppement, tranche en dfinitive en faveur du rattachement de laccord la politique commerciale. Au-del de laffirmation que les finalits existantes de coopration au dveloppement ne sauraient exclure pour autant laccord du champ de la politique commerciale, la Cour recourt de nouveau largument selon lequel la politique commerciale ne saurait se limiter aux seuls accords mettant en uvre les instruments traditionnels des changes commerciaux tels que les droits de douanes et les restrictions quantitatives. Les instruments nouveaux du commerce international que constituent les accords visant une rglementation du march mondial et pas seulement une libralisation des changes doivent pouvoir faire partie de la politique commerciale. On

163 retrouve ainsi son argumentation fonde sur la ncessit dadapter la politique commerciale aux volutions du commerce international

2) les limites assignes par le juge aux conceptions extensives de la politique commerciale On peut considrer que ces limites rsultent la fois de lexistence dautres champs de comptences communautaires expresses qui se sont multiplis au fur et mesure de la construction communautaire, tant dans le champ des relations extrieures stricto sensu qu travers le dveloppement des volets externes des politiques internes (cf. supra section 1 2), que de la jurisprudence et de ses dveloppements relatifs aux conflits de comptences ou encore de choix de bases lgales. La cour a ainsi eu trancher la question de la porte de lintgration des services dans le champ de la politique commerciale (a) ou encore des rapports entre la politique commerciale avec dautres politiques comme celle des transports ou de lenvironnement (b)

a) lexpansion enraye par le juge de la politique commerciale Elle rsulte notamment de lavis 1/ 94 relatif aux accords de Marrakech qui voit la Cour se prononcer sur laccord du GATS213 propos desquels elle rcuse le choix de la base lgale de larticle 113 (133) et de la politique commerciale pour la conclusion de cet accord. Elle ne retient donc pas la thse progressiste dfendue par la Commission selon laquelle il y avait lieu denglober lensemble des services viss par le GATS dans le champ de larticle 113 (133) au motif de limbrication des services et des marchandises , ce qui par voie de consquence devait exclure que lon distingut entre les diffrentes modalits de fourniture des services. La Cour va sappuyer sur la distinction entre les services qui sont fournis sans dplacement de personnes et ceux dont la fourniture exige au contraire un tel dplacement

Pour les premiers qui impliquent quil ny ait aucun dplacement ni des fournisseurs ni des bnficiaires, la Cour considre, quassimilables un change de marchandises, aucune raison

Laccord GATS sattache la rglementation des changes internationaux de service inspire de celle du GATT pour celle des marchandises.. Il distingue 4 formes de services , la fourniture transfrontalire de services, la consommation ltranger savoir la fourniture du service sur le territoire dun membre destination dun consommateur dun autre Etat membre, la prsence commerciale par la fourniture dun service grce la prsence commerciale sur le territoire dun Eta membre, et enfin le mouvement de personnes ou la prsence physique c'est--dire la fourniture de service grce la prsence physique sur le territoire dun Etat membre de personnes dun autre Etat membre

213

164 a priori nempche quils puissent relever de la politique commerciale et de son article 113 (133) Pour les seconds, lexistence de bases juridiques spciales214, relatives la libre circulation des personnes et habilitant notamment la Communaut dvelopper une action externe spciale et distincte de celle de la politique commerciale, interdit dcarter ces bases juridiques particulires au profit de la politique commerciale. Le rgime juridique trs diffrent, notamment du point de vue des quilibres institutionnels, applicable chacune de ces comptences externes na sans doute pas t totalement tranger la dcision de la Cour. On rappellera en effet pour mmoire que lextension non ngligeable, depuis lActe unique, des comptences communautaires en matire de libre circulation des personnes, sest

paralllement accompagne dune volont affiche de dmocratisation du systme communautaire. Comment accepter alors quune partie importante de la libre circulation des personnes, parce que lie aux changes de services puisse chapper la comptence du Parlement dont il convient de rappeler quil est compltement exclu de la politique commerciale

Cette dissociation selon les types de services entrainant le fait que tous les changes de services ne relvent pas dans leur ensemble de la politique commerciale a t lobjet de vives critiques de la part dune certaine doctrine regrettant qu au moment o le systme commercial ait accompli sa plus grande avance depuis 1947 en fondant dans un ensemble de rgles cohrent les rgles relatives aux services et aux marchandises , dmontrant ltroitesse du lien qui existe entre ces deux domaines .. la Cour ait fait accomplir la Communaut le pas exactement inverse 215

b) lexpansion enraye de la politique commerciale au regard dautres titres de comptences externes spciales La reconnaissance la Communaut dautres comptences externes spciales un champ particulier a souvent conduit le juge sappuyer sur lexistence de ces comptences, implicite (transports) ou expresse (environnement) pour carter la base lgale de larticle 113 (133).

Larticle 3 TCE distingue en effet bien la politique commerciale (b) des mesures relatives lentre et la libre circulation des personnes conformment au titre IV TCE 215 Citation G. FRIDEN par C SCHMITTER et C SMITS in Commentaire J MEGRET, vol 12, les relations extrieures, ditions de lULB, Bruxelles, 2005 p. 238

214

165 On sait que cest la jurisprudence AETR de 1971, concernant le domaine des transports, que lon doit la thorie des comptences explicites selon laquelle la comptence de la Communaut pour conclure des traits internationaux rsulte non seulement dune attribution explicite des traits. mais peut dcouler galement dautres dispositions du trait et dactes pris , dans le cadre de ces dispositions par les institutions de la Communaut . Il nen reste pas moins vrai que selon une jurisprudence constante216 rappele encore une fois dans lavis 1/ 94, les transports ne sauraient relever des services qui pourraient tre inclus dans la politique commerciale. La raison avance par le juge est que la reconnaissance dune comptence implicite pour conclure des accords internationaux en matire de transports, ainsi que lexistence dun titre spcifique au profit des transports, devaient exclure que ces derniers puissent relever de larticle 133. On constate ainsi que le conflit de bases lgales a t tranch au dtriment de celle de la politique commerciale. Le trait de Nice est venu confirmer cette approche qui, dans le 6 de larticle 133 rvis, prvoit explicitement que la ngociation et la conclusion daccords internationaux dans le domaine des transports restent soumises aux dispositions du titre V du Trait CE (politique des transports). Cette exception au profit des services de transports a t maintenue par le Trait de Lisbonne (article 207.5 TFUE)

Dans son avis 1/ 2000 relatif au protocole de Carthagne sur la prvention des risques biotechnologiques217, La Cour a tranch le conflit de base lgale au profit de la politique de lenvironnement et au dtriment de la politique commerciale. Aprs avoir reconnu que de nombreuses dispositions portent sur le contrle et le mouvement des OVM et comme telles sont susceptibles daffecter les changes, elle constate nanmoins que cet objet, de type commercial, est seulement accessoire au regard de la finalit principale de laccord qui est dabord environnementale : ce dernier vise en effet pour lessentiel la protection de la diversit biologique. On ne saurait pour autant conclure trop vite prfrence systmatique donne par la Cour sur une ventuelle

la comptence externe expresse

environnementale au dtriment de la politique commerciale. En effet dans une affaire dite

216

Cf. avis 2/92 relatif la participation de la Communaut la 3ime dcision rvise de lOCDE touchant au traitement national par laquelle les Etats partie entendaient accorder le bnfice du traitement national aux entreprises tablies sur leur territoire et appartenant ou tant contrles par des ressortissants dautres pays membres. Dpose avant la demande davis relative aux accords de Marrakech , la Cour ny a rpondu que plus dun an aprs lavis 1/94 217 Adopt le 29 Janvier Montral dans le cadre d e la convention sur le diversit biologique, elle-mme adopte dans le cadre de la confrence de RIO de L ONU, le protocole de Carthagne prvoit des mesures de restriction aux mouvements transfrontires des organismes vivants modifis (OVM) qui pourraient prsenter un risque pour la sant humaine ou des effets dfavorables sur la conservation de la diversit biologique.

166 Energy Star 218, la Cour est arrive la conclusion inverse en retenant le choix de la base lgale de la politique commerciale. Cest donc bien sur la base dune analyse approfondie de lobjet et des finalits de laccord que la Cour dgage entre les objectifs multiples de laccord sa finalit principale dont elle dduira le choix de la base lgale approprie

2 Les problmatiques relatives la conclusion des accords communautaires

Cette problmatique doit tre distingue de celle de la conclusion des accords de lUnion notamment dans le cadre de la PESC et de la PESD, qui est rgie par le trait de Maastricht et non pas par le Trait de Rome, et qui obit un rgime juridique spcifique.

Le dispositif originel (version 1957) relatif la conclusion des accords, qualifi souvent d exercice du treaty making power apparait trs lacunaire. Larticle 228 TCE (aujourdhui 300 TCE) se contente dune trs vague rpartition des pouvoirs entre les institutions communautaires. Celle-ci peut tre rsume grands traits de la manire suivante : la

Commission ngocie les accords, le Conseil dcide et le parlement peut-tre ventuellement consult mais seulement dans les hypothses expressment prvues par le Trait. Ainsi le Parlement tait il associ de manire fort diffrente la conclusion des accords communautaires, et ce en fonction des catgories de traits. Or les deux seules qui taient les explicitement prvues en 1957, taient les accords relevant de la politique commerciale et les accords dassociation219.. Pour les premiers il ntait prvu aucune consultation du Parlement et pour les seconds, si le Parlement tait bien consult, encore sagissait-il dune consultation simple, nengageant aucunement le Conseil.. Point nest besoin ici de souligner le statut trs minor du Parlement dans lexercice dun treaty making power fondamentalement dsquilibr et peu dmocratique
220

Il faudra attendre le trait de Maastricht

pour voir apparaitre les progrs les plus

significatifs qui rsultent de la tentative de proposer une norme procdurale de droit commun,
Cf. affaire Commission contre Conseil, 12 dcembre 2002, aff. C281/01, relative laccord Energy Star conclu entre la Communaut et les Etats Unis 219 Ces accords, distincts de ceux de la politique commerciale, sont viss larticle 238 et font lobjet dune dfinition minimaliste comme accords crant une association caractrise par des droits et des obligations rciproques, des actions en commun et des procdures particulires 220 Il convient ce pendant de souligner le premier progrs ralis par lActe unique qui introduit lexigence de lavis conforme du Parlement pour la conclusion des accords dassociation
218

167 et comme telle applicable tous les accords de la Communaut, mais qui laisse nanmoins subsister des diffrences selon les bases juridiques de laccord communautaire. On a pu crire jute titre que le trait de Maastricht avait en quelque sorte consacr une inversion/ avant lui il nexistait aucune norme gnrale pour lexercice du traty making power communautaire : aprs lui il existera dsormais une norme gnrale mais qui peut tre carte dans des cas particuliers explicitement viss par le trait. La comprhension de ces rgles peut tre facilite par la dfinition du rle et des pouvoirs exacts de chacune des grandes institutions du triangle dcisionnel communautaire, Conseil, Commission, Parlement

A/ Le Conseil et lexercice du Treaty making power Cest bien celui-ci qui dtient le pouvoir de dcision en matire de conclusion daccords. La forme revtue par son pouvoir rside en une dcision ou plutt en plusieurs dcisions. La premire concerne louverture de la ngociation qui certes sera mene par la Commission mais qui ncessite de la part du Conseil un acte formel dont lobjet est dautoriser louverture de la dite ngociation. Cest galement par une dcision que le Conseil autorise la signature et la conclusion de laccord par la Communaut aprs avoir pris acte de la clture de la ngociation. Cette dernire dcision peut faire lobjet dun recours en annulation et il est bien vident cet gard que lon doit distinguer lannulation de cet acte de droit communautaire du Conseil de lannulation de laccord : une telle annulation ne saurait en effet sexonrer des rgles traditionnelles du droit des traits. Il en est de mme pour la dcision que viendrait prendre le Conseil relative la suspension de lapplication dun accord221.. Reconnaitre au Conseil le droit de prendre la majorit qualifie une telle dcision ne revient pas exonrer la Communaut des rgles du droit international des traits et de lobligation pacta sunt servanda , subordonnant lexception dinexcution des obligations conventionnelles des conditions particulirement drastiques222.

Le Conseil se prononce normalement, tant pour louverture des ngociations que pour la conclusion de laccord, la majorit qualifie conformment larticle 228 (300) alina 1. Il existe cependant trois cas particulier o sera requise lunanimit de Conseil. Il sagit en premier lieu des accords dassociation prvus larticle 238 ( 310) TCE. Il sagit en deuxime lieu des accords portant sur un domaine o lunanimit est requise pour ladoption des rgles
Cette possibilit de suspension a t explicitement introduite par le Trait d Amsterdam Cf. affaire Racke, 16 juin 1998, C-162/93 et lapplication la Communaut des conditions particulirement strictes du principe rebus sic stantibus , c'est--dire du changement de circonstance comme fondement de linexcution des obligations conventionnelles
222 221

168 internes rgissant les rapports entre les Etats membres. Il sagit en troisime lieu des accords ncessitant le recours larticle 235 (308) TCE parce que dpassant le champ comptences existantes de la Communaut223. des

B/ La Commission et lexercice du Treaty making power Elle est linstance qui propose au Conseil louverture de ngociations, conformment la place importante qui est la sienne dans le systme communautaire en matire dinitiative. Cest ainsi la Commission quil revient dapprcier lopportunit pour la Communaut de nouer des relations conventionnelles mais qui reste naturellement subordonne lautorisation donne par le Conseil douvrir effectivement les ngociations et qui, depuis le Trait de Maastricht, concerne tous les accords224.

Cest galement la Commission qui ngocie, pour le compte de la Communaut, les accords. Son pouvoir de ngociation a connu galement des volutions notables depuis le trait de Maastricht. Avant ce dernier il existait des diffrences sensibles entre les accords de la politique commerciale et les autres accords. Pour les accords relevant de larticle 113 il tait prvu un encadrement de la Commission par des directives de ngociations donnes par le Conseil et surtout par lexistence dun Comit de surveillance compos dexperts nationaux. Dsormais le Conseil adopte des directives de ngociation quel que soit le type daccord

C / le Parlement et lexercice du treaty making power Ses pouvoirs taient lorigine trs modestes. Ils se limitaient lexistence dune

consultation simple prvue uniquement pour les accords dassociation. Ainsi le Parlement tait-il totalement cart de la conclusion des accords de la politique commerciale, pour lesquels ntait mme pas prvue une consultation simple

La premire volution de son statut rsulte de lActe unique qui introduit lexigence dun avis conforme pour les accords dassociation

Larticle 235 (308) TCE autorise le Conseil statuant lunanimit prendre les dispositions appropries si une action de la Communaut apparait ncessaire pour raliser lun des objets de la Communaut sans que la trait ait pour autant prvu les les pouvoirs requis cet effet. La base lgale de larticle 235 (308) a t mainte fois utilise pour la conclusion daccords internationaux. 224 Avant le trait de Maastricht, lautorisation du Conseil ntait prvue que pour les accords de la politique commerciale.

223

169 Cest en dfinitive au trait dAmsterdam que lon doit les avances les plus significatives, ce dernier ralisant une extension non ngligeable de lavis conforme du Parlement pour la conclusion des accords internationaux. Les hypothses vises figurent au 3 de larticle 300 (ex 228). Elles concernent les accords crant un cadre institutionnel spcifique, les accords ayant des implications budgtaires et enfin les accords impliquant la modification dun acte interne adopt en codcision. Sagissant de cette dernire hypothse il convient de garder lesprit quelle ne saurait tre assimile celle dun accord intervenant dans le domaine rgi par la codcision. Cest seulement en effet si laccord international venait modifier un acte adopt selon cette procdure que lavis conforme su Parlement est requis pour la conclusion de laccord

En revanche le parlement nest pas sollicit pour avis, et ce malgr les revendications quil exprime chaque rvision du trait de Rome, en cas de suspension de lexcution dun accord. Il est simplement immdiatement et pleinement inform conformment larticle 300.7 alina 2. On peut estimer, avec une certaine doctrine, quil conviendrait dassocier mieux encore le Parlement une telle dcision, par exemple par une procdure davis, notamment sagissant de la suspension daccords adopts avec son avis conforme.

Pour conclure sur lindiscutable monte en puissance du Parlement dans le domaine de la conclusion des accords de la Communaut on soulignera que le trait de Nice a modifi son profit la procdure de larticle 300.6 relative la saisine pour avis consultatif de la Cour sur la compatibilit dun accord envisag avec le trait de Rome. Jusquau trait de Nice seuls le Conseil, la Commission ou un Etat membre pouvaient saisir la Cour dun tel avis lexclusion du Parlement225

3 Une bauche de typologie des accords pour mieux comprendre laction extrieure conomique et commerciale de la Communaut

Laction souvent empirique de la Communaut dans le domaine de ses relations extrieures conomiques fait que lon se trouve aujourdhui devant une gamme daccords singulirement diversifie. On peut ainsi souligner que le modle initial (le trait de Rome version 1957) de

225

On remarquera nanmoins que cette incomptence du Parlement avait t quelque peu tempre par la possibilit qui lui avait t reconnue partir de lavis 1/92 sur l EEE de prsenter des observations dans le cadre de cette procdure davis consultatif

170 type binaire fonde sur la seule distinction entre les accords de la politique commerciale de larticle 113 et les accords dassociation de larticle 238 est largement dpass et ce pour au moins trois raisons. La premire a trait lextraordinaire diversit, en fonction de leur contenu matriel, des deux modles initiaux des accords type 113 et 238. La deuxime est relative au dveloppement non ngligeable des accords fonds sur les nouveaux domaines de comptences externes expresses voqus plus haut. La troisime raison enfin concerne les accords que la Communaut a pu dvelopper partir de la thorie des comptences implicites depuis la jurisprudence AETR. Face ce foisonnement de la pratique conventionnelle communautaire, il est nanmoins possible desquisser plusieurs classifications226 qui, au-del de la traditionnelle distinction entre les accords bilatraux et les accords multilatraux, peuvent se fonder sur des clairages particuliers, comme la rpartition des comptences entre la Communaut et les Etats membres (A), les zones gographiques auxquelles appartiennent les partenaires de la Communaut (B) ou encore le contenu de la coopration conomique et commerciale implique par laccord (C)

A/ les accords mixtes On dit dun accord de la Communaut quil est mixte lorsque notamment au regard de son contenu il ne saurait tre regard comme relevant dune comptence exclusive de la Communaut mais relve au contraire des comptences partages entre la Communaut et les Etats membres Il sagit dune catgorie daccord quil convient de distinguer dautres types daccord quune certaine doctrine a hlas pris lhabitude de qualifier galement de mixte . Il sagit cette fois ci des accords qui relvent pour partie de la Communaut et pour partie de lun des deux piliers intergouvernementaux de lUnion, quil sagisse de la PESC ou de lespace de libert de scurit et de justice. En tout tat de cause la comptence de lUnion pour conclure des accords dans ces champs particuliers nest jamais exclusive mais au contraire toujours partage avec les Etats membres. Les accords mixtes sont de plus en plus frquents (1) mme sils ne vont pas sans poser nombre de problmes juridiques particuliers (2) dont certains ont pu tre surmontes grce des techniques juridiques particulires (3) 1) la banalisation227 des accords mixtes

Il est conseill de se servir de la banque de donnes relative lensemble des traits communautaires savoir http://ec.europa.eu/world/agreements/default.home.do 227 Cf. FENET (A), AKANDJI KOMBE (J-F.), LAMBLIN GOURDIN (A-S), MONDIELLI (E), PROUTIEREMAULION (G), droit des relations extrieures de lUnion europenne, Litec, Paris, 2006 p.66

226

171 Elle est aisment comprhensible et rsulte la fois de lextension des comptences communautaires lie aux progrs de la construction communautaire et de lenchevtrement des comptences entre la Communaut et des Etats membres qui accompagnent souvent la reconnaissance dune nouvelle comptence la Communaut dune restriction quant sa nature, de comptence simplement partage et non point exclusive. Enfin la densit dun accord conomique et commercial portant sur de nombreux champs de coopration dfinis en fonction des atouts et des intrts des partenaires, fait quil est de moins en moins possible quun accord conclu avec un Etat tiers ou encore une organisation internationale ne relve que de la comptence exclusive de la Communaut. La tentation de la Commission dadopter une approche dite globalisante de laction extrieure conomique trouve ainsi ses limites dans le souci des Etats membres de conserver leur statut propre et leur pouvoir dinfluence sur la scne internationale.

2) les problmes juridiques particuliers soulevs par les accords mixtes Les principaux de ces problmes228 touchent la fois au rgime juridique de leur conclusion mais aussi celui des voies de recours offerts au tiers en cas de diffrend survenant loccasion de la mise en uvre de laccord

a) la conclusion dun accord mixte relve dune procdure particulirement longue. En effet laccord ncessite non seulement la signature et la ratification de la Communaut mais aussi de lensemble des Etats membres lexception bien sur des accords mixtes qui ne sont conclus que par certains Etats membres, dans lhypothse trs particulire o tous les Etats membres ne sont pas intresss par la coopration mise en place229. Nanmoins la situation la plus frquente est bien celle de la participation de lensemble des Etats membres laccord. Lentre en vigueur du dit accord est alors subordonne non seulement lachvement de toutes les procdures de conclusion, de lEtat tiers, de la Communaut mais aussi de chaque Etat membre. On ne saura donc pas surpris de constater, dans bien des cas, lcoulement de plusieurs annes, entre la signature de laccord mixte et son entre en vigueur230. Des dlais
La question particulire de savoir si la comptence de la Cour, pour interprter les accords mixtes et plus particulirement une disposition de laccord contenant un engagement que seuls les Etats membres ont pu assumer dans leur sphre propre, pouvait tre retenue, a t tranche par elle de manire positive dans larrt Demirel de 1987 229 On peut citer titre dexemple la convention de Barcelone de 1976 relative la lutte contre la pollution en mditerrane que seuls la France et lItalie ont signe Cf. pour exemple laccord de coopration et dunion douanire, conclu entre la Communaut et la rpublique de Saint marin en dcembre 1991, et entr en vigueur seulement en Avril 2002
230 228

172 aussi longs peuvent dans certains cas poser problme ce qui a naturellement conduit la Communaut rechercher des solutions (cf. supra 3)

b) les problmes lis lengagement de la responsabilit internationale en cas de diffrend surgissant dans la mise en uvre de laccord susceptible dengager la responsabilit pour inexcution des obligations conventionnelles impliques par laccord, lEtat tiers co contractant peut lgitimement sinterroger sur le destinataire de la

rclamation quil entend dposer. L imbrication des comptences de la Communaut et des Etats membres qui caractrise laccord mixte fait quil est rare que le cocontractant puisse distinguer entre les responsables de linexcution et par voie de consquence entre les destinataires de sa rclamation, Communaut ou Etats membres. On ne stonnera donc pas que pour rsoudre ce type de difficult particulire lie lengagement de la responsabilit pour inexcution des obligations conventionnelles dun accord mixte, les Etats aient

recherch dans la pratique du droit des traits des solutions pour se prvenir de telles incertitudes

c) les solutions mises en uvre pour pallier ces difficults la Communaut a dabord dvelopp les accords intrimaires pour pallier la lourdeur des procdures de conclusion des accords mixtes. Elle a galement t amene accepter le dveloppement de clauses particulires afin de rassurer ses co-contractants quant aux incertitudes pouvant affecter la mise en ouvre de la responsabilit en cas dinexcution : les accords intrimaires sont les accords conclus entre la Communaut et l Etat tiers et dont lobjet est de permettre lentre en vigueur plus rapide de certaines dispositions dun accord mixte : naturellement ces dernires ne peuvent relever que de la comptence exclusive de la Communaut : ainsi ces accords ne portent-ils que sur le volet commercial de laccord mixte, et plus particulirement le commerce des marchandises : en effet la politique commerciale relative aux services ne saurait tre regarde comme une comptence exclusive de la Communaut (cf. supra). Les accords intrimaires sont monnaie frquente dans la pratique conventionnelle de la Communaut231 qui y a souvent recouru y compris dans certaines de ces cooprations les plus connues comme celle avec les Etats dAfrique des

Cf. pour exemple les accords intrimaires de la Communaut avec le Liban (2002), la Croatie(2001) et l Egypte (2003)

231

173 Carabes et du Pacifique (ACP)232. Le trait dAmsterdam a modifi larticle 300 TCE (ex 228) pour y introduire lalina 2 une mention expresse de la comptence du Conseil pour accompagner la signature dun accord dune dcision dapplication provisoire avant lentre en vigueur dun accord ; Nanmoins dans la pratique la Communaut continue de prfrer la solution de laccord intrimaire plutt que le recours la dcision dapplication provisoire.

Confronts la question de lengagement de la responsabilit de la Commission et ou de ses Etats membres dans lhypothse dun manquement aux obligations conventionnelles contenues dans un accord mixte, des solutions ont pu tre dgages pour pallier la difficult de dterminer la comptence communautaire ou nationale en fonction de leurs comptences respectives sagissant de la dite obligation particulire. Ainsi la Convention de Montego Bay de 1982 relative au droit de la mer prvoit elle la possibilit pour un Etat partie de

demander, loccasion dune demande en responsabilit, aux organisations qui en sont partie de prciser leur comptence ainsi que la possibilit de tenir pour conjointement responsable lorganisation et ses Etats membres233

B/ La classification fonde sur le Zonage gographique Elle permet non seulement de dgager les lignes forces de la politique de coopration conventionnelle de la Communaut, entre rgionalisme et mondialisme mais aussi den suivre les volutions. Les principales zones concernes sont ainsi lEurope, la Zone ACP forme des Etas dAfrique, des Carabes et du Pacifique qui ont rejoint un partenariat initialement conu pour relayer le pass colonial de certains Etats impliquant avec leurs anciennes colonies des cooprations privilgies, lespace mditerranen , lAmrique latine et enfin l Asie.234 En principe la dclinaison gographique de la coopration ne se traduisait par aucun modle prdtermin de coopration consacr par le droit primaire jusqu lapparition de la politique de voisinage Ainsi le trait tablissant la Constitution235 puis le Trait de

Cf. pour exemple laccord de Cotonou ou Lom IV sign le 23 juin 2000 et entr en vigueur le 1er avril 2003 qui a fait lobjet dune dcision du Conseil des ministres ACP-UE relative aux mesures transitoires applicable partir daot 2000 233 Cf. Convention de Montego Bay, annexe 9, article 6.2 tout Etat peut demander une organisation ou ses Etats membres Parties la convention dindiquer qui incombe la responsabilit dans un cas particulier ; Lorganisation et les Etats membres concerns doivent communiquer ce renseignement. Sils ne le font pas dans un dlai raisonnable o sils communiquent des renseignements contradictoires, ils sont tenus pour conjointement et solidairement responsables 234 Pour une analyse plus dtaille de la dclinaison gographique des accords de la Communaut, cf. FENET (A) (dir.), op. cit. Note 75 et plus particulirement pp. 224-231 235 Cf. article I- 57

232

174 Lisbonne236 ont-ils introduit cette dfinition gographique de la coopration fonde sur la proximit gographique entendue au sens large237 et qui ne se limite pas comme le fait le droit international classique lexistence dune frontire commune entre l UE et son cocontractant.

C/ la classification fonde sur le contenu de la coopration conomique et financire Au-del du champ de comptences expresses prvues par le trait de Rome et qui sont trangers la politique commerciale, la pratique conventionnelle de la Communaut notamment initiale, a essentiellement mobilis les deux bases lgales originelles que sont les articles 133 (ex 113) et 310 (ex 238) ou dit autrement les accords de la politique commerciale et les accords dassociation. En ralit ces deux seules bases lgales sont lorigine daccords extrmement diversifies et dont il faut apprendre maitriser le caractre labyrinthique afin de ne pas confondre des cooprations conomiques et commerciales en ralit trs diffrentes. Ainsi peut tre esquisse de manire trs (trop simplifie) une bauche de typologie fonde sur la distinction entre les accords sectoriels (1), les accords prfrentiels (2) et les accords non prfrentiels (3)

1) les accords sectoriels Par accord sectoriel on entend un accord qui se limite un domaine unique. Cette catgorie daccord sest longtemps limite une sorte daccord savoir les accords par produit pris dans le cadre de la politique commerciale. Aujourdhui il est relativement classique dintgrer les accords par activit qui peuvent, quant eux, tre trangers ou non la politique commerciale. Dans le cadre de la politique commerciale, les accords par produit portent sur un produit particulier dont les conditions dchanges varient selon les partenaires en fonction de
236

Cf. article 8 TUE de Lisbonne 1. LUnion dveloppe avec les pays de son voisinage des relations privilgies, en vue dtablir un espace de prosprit et de bon voisinage, fond sur les valeurs de lUnion et caractris par des relations troites et pacifiques reposant sur la coopration. 2. Aux fins du paragraphe 1, lUnion peut conclure des accords spcifiques avec les pays concerns. Ces accords peuvent comporter des droits et obligations rciproques ainsi que la possibilit de conduire des actions en commun. Leur mise en uvre fait lobjet dune concertation priodique . Cf. BERRAMDANE (A), la politique de voisinage de lUE, cycle des confrences publique du Centre dexcellence Jean Monnet de Grenoble, 2009 Voil toute lambigut de la notion de politique de voisinage, notion avant tout politique mue en principe juridique structurant les relations extrieures de lUnion. Cest une notion dune grande plasticit autour dun noyau central -qui constitue au demeurant sa plus-value par rapport lexistant : la cration dun espace de stabilit et de prosprit aux alentours proches et lointains de lUnion .

237

175 lintrt des changes du produits pour les partenaires . On peut citer titre dexemple les accords de la Communaut avec l Inde et le Pakistan sur le jute. Souvent ces accords ont t signs avec des pays en voie de dveloppement dont les recettes dexportation sont troitement dpendantes du dit produit. Lexistence de tels accords par produit ne dpend aucunement de la conclusion pralable avec le partenaire dun accord commercial caractre gnral c'est--dire visant un ensemble beaucoup plus important de produits. Ainsi l Inde futelle lie la CEE par des accords sectoriels bien avant la conclusion daccords plus gnraux touchant lensemble de la coopration commerciale

Une autre catgorie daccords pouvant tre rattachs aux accords sectoriels sont les accords par activit et dont lobjet est de rglementer tel ou tel secteur prcis dactivit entre la CE et son partenaire. Ils sont intressants pour les partenaires dans la mesure o ils peuvent permettre aux intresss de dvelopper une coopration sur des points prcis Soit dans le cadre commercial ou para commercial, soit dans dautres cadres. Ainsi un accord sur le transit, activit para commerciale pourra-t-il reposer sur larticle 133. . Dautres acteurs sectoriels par activit resteront pour lessentiel238 trangers tout objectif dchanges commerciaux, accords de pche239, accords de lutte contre la pollution, accords touchant aux transports, lutte contre la dsertification, coopration en matire de recherche etc... On soulignera pour conclure sur les acteurs sectoriels que les accords sectoriels souffrent aujourdhui et plus particulirement depuis la dcennie 1990, dune tendance gnrale de la Communaut privilgier une approche beaucoup plus globale de ses cooprations et laccroissement considrable des accords dassociation type 310 (ex 238) dont lobjectif est bien de mettre en place une coopration privilgie reposant sur un champ trs largie (changes commerciaux, libre circulation et protection sociale des personnes, libre

concurrence , transports, recherche scientifique, coopration universitaire etc.. Pour autant les accords sectoriels nont pas disparu et mme lUnion dans le cadre de ses piliers intergouvernementaux peut y recourir240

Cf. supra et les dveloppements relatifs au choix de la base lgale de laccord dans lhypothse dobjectifs pluriels et ncessitant la rflexion sur lobjectif principal pour dpartager la politique commerciale, dautres politiques 239 Les accords de pche, sont trs significatifs de certaines formes de mixit lies au champ variable de la coopration : reconnaissance de droits de pche, accs au march des produits de la pche, coopration pour des joint venture en vue de cration dindustries de la pche Un accord de pche peut soit se limiter une seule forme de coopration, soit en englober plusieurs 240 En matire de PESD notamment lUE est amen conclure des accords avec des Etats tiers intresss par la participation une mission de Petersberg

238

176 2) les accords non prfrentiels Ce sont les accords conformes aux rgles du GATT, reprises et approfondies dans le cadre de lOMC et qui portent sur les principes de non discrimination tarifaire et de libralisation du trafic physique. Le premier a pour corolaire le mcanisme de la clause de la nation la plus favorise selon lequel tous avantages, faveurs privilges, ou immunits accordes par une partie contractante un produit originaire ou destination dun autre pays seront immdiatement et sans condition, tendus tous produits similaires originaire ou destination du territoire de toutes les parties cocontractantes 241. Ainsi dans le cadre dun accord non prfrentiel, tous les avantages accords, portant sur les droits de douanes et les taxes deffet quivalent, sont immdiatement gnraliss lensemble des Etats membres de l OMC. Ainsi tout partenaire doit-il ncessairement se monter prudent dans les concessions tarifaires quil est amen consentir et la Communaut ne saurait chapper cette donne propre aux accords non prfrentiels. Beaucoup de ces accords ont t conclus sur la base de larticle 133 (ex 113) qui dans son alina 1er prvoit explicitement les accords tarifaires et

commerciaux. Nanmoins une assimilation totale entre la catgorie des accords non prfrentiels et les accords de larticle 133 serait errone. En effet larticle 113 peut aussi servir de base un accord prfrentiel. En ralit cest bien en fonction du contenu matriel exact de laccord non prfrentiel quil est possible de distinguer entre plusieurs types daccords de cette nature

a) les accords tarifaires ont pour objet loctroi entre les partenaires davantages exclusivement tarifaires, et ce sur certains produits limitativement numrs , en gnral en petit nombre, et que les partenaires ont coutume dchanger. Il sagit bien videmment de faciliter laccs au march des dits produits du partenaire. En ralit jamais dans la pratique aucun accord de ce type na t conclu par la CEE avec un Etat tiers. En effet les concessions tarifaires reconnues par la Communaut son partenaire ont en gnral t accompagnes dautres mesures de libration du trafic physique. Ainsi lajout dautres facilits touchant aux restrictions quantitatives ont transform ces accords en accords commerciaux

b) les accords commerciaux ont pour caractristiques dagir la fois sur les droits de douanes et sur les restrictions quantitatives. Ils sont ce titre plus complets que les accords tarifaires. La CEE y a eu trs largement recours notamment pendant la priode de transition

241

Cf. article 1 de laccord gnral du GATT

177 (1958-1970). Mais assez rapidement lintrt en faveur de cet accord commercial, dit de type classique, sest estomp. Lexplication doit tre recherche dans le fait que la plupart des abaissements de droits de douane a t ralis dans le cadre multilatral du GATT, loccasion des grandes ngociations comme par exemple celle du Kennedy round auquel on doit une rduction moyenne denviron 50% des droits de douane. On peut faire le mme type de remarques sagissant des restrictions quantitatives qui nont cess de diminuer. Ainsi confronts de nouveaux obstacles au commerce propres aux volutions du commerce international, tait il ncessaire pour la Communaut et ses partenaires dexplorer dautres voies pour le dveloppement de leurs changes commerciaux. Tel a t le cas par exemple des actions relatives la promotion et la commercialisation des produits, ou encore celles relatives la diversification des changes qui par leur nature chappent lemprise de la clause de la nation la plus favorise et permettent la CE de sautonomiser par rapport aux contraintes des rgles du GATT. Naturellement une telle autonomisation peut-elle etre en mesure de favoriser le dveloppement dun rseau specifique de relations conomiques et commerciales

c) les accords de coopration commerciale Ils se distinguent des prcdents dans la mesure o la coopration commerciale nest plus un complment des facilits tarifaires ou de libration contingentaire comme dans les accords commerciaux mais bien lobjet essentiel voire dans certains cas exclusif de laccord242. Ainsi ce type daccord ne sintresse-t-il que de manire trs accessoire aux concessions tarifaires ou aux restrictions quantitatives. On trouve frquemment ce type daccord dans les relations economiques ingalitaires que la Communaut entretient dans le cadre du dialogue Nord Sud avec des Etats moins dvelopps243

d) les accords cadre de coopration conomique et commerciale Ces accords se distinguent trs nettement des prcdents en ce sens que la coopration envisage sadresse des Etats conomiquement dvelopps et quelle nest pas circonscrite au seul domaine des changes. On y trouvera ainsi des mesures trs diversifies comme celles relatives la coopration entre les entreprises, la coopration dans le domaine de la recherche et du dveloppement (RED), de la production comme de la commercialisation. Le terme de coopration trouve ici sa plnitude avec un contenu qui va bien au-del de la
242 243

Tel a t par exemple le cas de laccord CE-Mexique Cf. accords avec le Sri Lanka, le Bengladesh, le Pakistan, le Mexique

178 coopration commerciale. Cest aussi une raison qui fait quun tel accord ne saurait avoir pour seule base lgale larticle 133 et ncessite le renfort dautres bases lgales expresses ou celle de larticle 308 (ex 235) ; Un des exemples les plus significatif de ce type daccords est celui du 6 juillet 1976 qui lie la Communaut au Canada.

3) les accords prfrentiels Il sagit daccords qui ont pour objet daccorder des prfrences et qui comme tels drogent en dfinitive au principe de non discrimination tarifaire. Ils doivent tre distingus dun autre instrument de diffrenciation commerciale qui est celui du Systme de prfrences gnralises (SPG)244 constitu davantages commerciaux accords de manire unilatrale par la Communaut aux pays en voie de dveloppement en application des invitations en ce sens dveloppes par la CNUCED. Lobjet dun tel instrument, comme un SPG est en effet de mettre en place dans le cadre du dialogue Nord Sud une ingalit compensatrice au profit des PVD pour tenir compte de leur retard conomique par rapport aux pays industrialiss. La Communaut a t la premire puissance commerciale, avant les Etats-Unis et le Japon, mettre en place ds 1971 son premier SPG245 et ce malgr les incertitudes pesant sur loprabilit de larticle 113 en la matire246.

Dans le cadre communautaire les accords prfrentiels, contrairement aux accords non prfrentiels, portent sur une grande partie des changes entre les partenaires. Ils accordent des avantages spcifiques au partenaire et drogent aux principes fondateurs du GATT et de lOMC, lequel reconnait ce drogations tout en les encadrant trs strictement, notamment dans larticle XXIV qui subordonne la rgularit des zones de libre change et dunion douanire certaines conditions : La premire condition, dite de neutralit implique que les droits appliqus aux produits originaires des Etats tiers, ne soit pas plus levs quavant ltablissement de la zone ou de l union ; la seconde condition intresse lobligation de prvoir un dlai raisonnable pour la ralisation de lobjectif de laccord , zone franche ou

. Pour une tude plus approfondie se reporter FENET (A) (dir) op. cit. p. 168 et suiv ; BLUMAN (C), DUBOUIS (L), Droit matriel de lUnion europenne, Montchrestien, Paris, 2009, p. 709 et suiv. 245 Le premier SPG, conclu pour une priode de 10 ans reposait sur le rglement du Conseil du 1er juillet 1971 ; le second SPG trouve sa source dans le rglement du Conseil du 16 dcembre 198 ; le troisime SPG a t adopt par le Conseil le 10 dcembre 2001 pour une priode couvrant les annes 2002 2005. Le rgime actuel du SPG relve du rglement du 27 juin 2005 246 Dans laffaire Commission contre Conseil du 26 mars 1987, la CJCE a admis la base lgale de larticle 113. Le rglement relatif au troisime SPG a t adopt sur la mme base lgale alors que larticle 179 TCE, est prsent par une certaine doctrine comme plus approprie et ce dautant quelle implique le recours la procdure de codcision depuis le trait dAmsterdam

244

179 union douanire. De manire gnrale on se doit de souligner que le SPG247 comme les accords prfrentiels248 de la Communaut nourrissent de manire gnrale le contentieux devant lorgane de rglement de l OMC (ORD) et que le dveloppement de ce dernier est directement lorigine de lvolution du dispositif prfrentiel de la Communaut pour le rendre compatible avec les rgles de lOMC ces dernires pesant de plus en plus sur les relations conomiques et commerciales de la Communaut. Cela a conduit notamment la Communaut mobiliser les diffrentes drogations prvues larticle XXV 5 de laccord OMC selon lequel les parties sont autorises maintenir pendant une priode dtermine leur dispositif pendant une priode dtermine avant de les adapter pour les rendre conformes

Les accords prfrentiels ont t et continuent dtre conclus sur les deux bases juridiques possibles que sont la politique commerciale ou les accords dassociation. On constate ainsi que le seul critre formel de leur base juridique ne suffit pas rsumer lextraordinaire diversit de cette catgorie, do la ncessit de recourir dautres critres distinguer nombre de sous catgories mises en vidence par la doctrine spcialise249 et plus

particulirement le contenu matriel et la porte des avantages consentis, ce qui nous conduit

a) les accords non qualifis ou accords commerciaux fort sont une catgorie daccords trs importants tant sur la plan qualitatif que quantitatif et sont le plus souvent identifiables par la terminologie retenue leur gard. En effet ils sont identifiables au premier abord par le fait que plutt que dtre qualifis accord commercial, ils sont simplement qualifis accord . Les premiers accords de ce type ont t les accords conclus en 1970 avec l Espagne et le Portugal. Il sagit en ralit daccords commerciaux mais dont le contenu matriel est particulirement toff. Ils prtent en effet non seulement sur la suppression ou la diminution des droits de douanes et des obstacles non tarifaires (restrictions quantitatives et mesures de libration du trafic physique) mais aussi sur des obstacles aux changes plus actuels comme les primes, les subventions, les pratiques discriminatoires dordre fiscal ou dcoulant des lgislations douanires. Ainsi le volet commercial et de libralisation des
247

Cf. pour exemple plainte de lInde relative aux conditions doctroi du SPG communautaire et rapport de lorgane dappel de lORD du 7avril 2004

Cf. pour exemple la plainte des USA relatives aux accords avec le Maroc et la Tunisie et rapport du groupe spcial du 7 fvrier 1985 et bien videmment la trs fameuse affaire de la banane qui a vu les USA contester le systme prfrentiel tabli par la Communaut notamment au profit des Etats ACP 249 Cf. sur cette question particulire FLAESCH MOUGIN (C) Les accords extrieurs de la C.E.E. - d. de lUniversit de Bruxelles - 1978.

248

180 changes est -il est-il plus dvelopp que pour les accords commerciaux tant en ce qui concerne ce type de mesures quen ce qui concerne les produits quils visent. Et qui souvent portent sur la plupart des produits industriels lexception de certains produits sensibles et qui varieront dun accord lautre. Sagissant enfin des produits agricoles , ils sont viss dans ce type daccord mme si on conserve lesprit que la politique de la Communaut en matire de libralisation des changes agricoles est, pour les raisons que lon sait, toujours trs prudente

Ces accords peuvent parfaitement avoir, dans la pratique conventionnelle de la Communaut, pour base lgale larticle 113 (133). Ils auront souvent t qualifis d accord commercial prfrentiel comme si pour la Communaut, il tait inhabituel, dans sa pratique conventionnelle, de voir des accords type 113 droger aux principes gnraux du GATT et, par voie de consquence, de rserver cette situation drogatoire aux accords dassociation type 238 Comme na pas manqu de le souligner une certaine doctrine250, les accords commerciaux forts ont traduit dans la pratique communautaire un relatif bouleversement de loptique dorigine poursuivi par les rdacteurs du trait qui pensaient rserver ces liens trs troits aux accords dassociation

b) les accords dassociation de coopration conomique dits association mineure Ces accords ont t ainsi qualifis dassociation mineure dans la mesure o la pratique conventionnelle les a limits au domaine des changes commerciaux, voire un domaine commercial limit. En effet ny figuraient par exemple aucun dispositif subventions ou le dumping. Sont concernant les

ainsi seulement intgrs dans ces accords (comme

dailleurs dans les accords non qualifis de larticle 113 viss supra (a)), des dispositions sur les droits de douanes, sur les restrictions quantitatives y compris sur les mesures deffet quivalent, sur les mesures discriminatoires, sur les paiements

c) les accords ayant pour objet la mise en place dune zone de libre change

250

Cf. FLAESCH MOUGIN (C), op.cit.

181 En ralit derrire cette catgorie se dissimulent deux sortes daccords , qui bien que tout deux de nature prfrentielle, doivent tre distingus selon leur contenu et leur porte , lun et lautre tant attests par des bases lgales diffrentes : -les accords de libre change conclus sur la base de larticle 113 se

rapprochent beaucoup de la catgorie des accords commerciaux forts tout en sen distinguant. En effet loin de se limiter des rductions de droits douanes mme substantiels, ils ont cette fois ci pour objectif leur suppression pure et simple. Cest ce titre quils se rclament de la cration dune Zone de libre change qui se caractrise justement par la suppression des droits de douane entre les partenaires. Ils instituent ainsi un calendrier de dsarmement tarifaire portant en gnral sur une priode de 5ans. Ce type daccord contient aussi ncessairement des lments de politique commerciale, plus nombreux et plus spcifiques. Par voie de consquence leur contenu commercial largi et plus dense permet normalement de les distinguer des accords commerciaux forts Les accords dassociation prvoyant la cration dune change Ils sont fonds sur larticle 238 (aujourdhui 310) ce qui entraine la consquence quils zone de libre

peuvent sortir du seul domaine de la politique commerciale. Le libre change ainsi mis en place ne porte pas seulement sur les biens et les marchandises. Il peut englober la libralisation des services des capitaux mais aussi la libre circulation des personnes. Ainsi ce type daccord peut-il souvent inclure, au bnfice des entreprises ou des ressortissants du partenaire de lassociation, loctroi de rgimes prfrentiels et discriminatoires. Enfin ces mesures daccompagnement prvoient souvent un volet daide financire, de coopration et dassistance technique, surtout lorsque le partenaire est un pays moins dvelopp.

d) les accords de coopration. Il sagit dun qualificatif qui est rest longtemps sui generis c'est--dire rserv la qualification des accords conclus par la Communaut dans le cadre de son partenariat avec les ACP. Mais il a aussi t utilis pour certains accords conclus avec des pays mditerrannens

- Les accords CE ACP se caractrisent par lampleur rationae materiae des champs concerns, volet commercial prfrentiel, un systme de garantie des exportation fonds sur les systmes STABEX et SYMIN, un protocole sucre, et enfin un volet de coopration portant sur des secteurs trs varis et impliquant de la part de la communaut une assistance financire importante. Sagissant du volet commercial, il se caratrisait par par

182 labsence de rciprocit des avantages commerciaux qui ne jouent quau bnfice des Etats ACP alors que la rciprocit des avantages commerciaux constituait lorigine une des caractristiques des accords dassociation.251 Cependant les Etats ACP ont voulu rcuser le terme daccord dassociation alors mme que le fondement lgal retenu est bien celui de larticle 238 (310), car ils y voyaient un relent colonialiste . La qualification officielle daccord de coopration a t nanmoins abandonne au profit de celle daccord de

partenariat loccasion de la signature le 23 juin 2000 des accords de Cotonou

-les accords de coopration CE avec le Maghreb et le Machrek Il sagit des accords conclus par la communaut dans le cadre de sa politique

mditerranenne dans le cadre de son approche globale mditerranenne arrte en 1972 et qui sest traduite par une premire vague daccords bilatraux conclus avec lAlgrie, la Tunisie et le Maroc en 1976 et la Syrie, la Jordanie, l Egypte et le Liban en 1997. Bien que conclus sur la base de larticle 238, ils ne se sont pas vu qualifier daccords dassociation. Confronts de nombreuses limites lies plusieurs facteurs, rosion des prfrences commerciales, largissement de lUnion vers le Sud limitant lintrt des importations de pays mditerranens, ces accords ont t rgulirement renouvels mais cette fois ci dans des cadres modifis appelant des changements dappellation. Sont ainsi ns de nouveaux accords dassociation qualifis cette fois ci daccords euro-mditerranens conclus avec l Algrie (22 04 2002), le Maroc (26 02 1996), la Tunisie (17 05 1995), lEgypte (25 06 2001), la Jordanie ( 31 05 2005) et le Liban ( 17 06 2002). Aujourdhui la question peut tre pose de la conclusion ventuelle dans un proche avenir de nouveaux accords conclus avec certains de ces partenaires (Maroc et Tunisie) cette fois ci dans le nouveau cadre de la politique de voisinage (cf. supra).

e) laccord dassociation impliquant une union douanire Naturellement il sagit de lassociation la plus troite sagissant du volet commercial puisquelle implique une adaptation de chacun de ses partenaires la politique commerciale voire la politique conomique de lautre. Ainsi la Communaut doit-elle ncessairement adopter son tarif douanier extrieur commun afin que vis--vis des pays tiers les droits de
251

Le volet commercial de laccord de Cotonou implique labandon de cette philosophie des avantages asymtriques et la conclusion venir daccords de partenariat conomique visant la libralisation progressive des changes commerciaux et ltablissement terme de vritables de zones de libre change. Cependant les ngociations sur ce point , commences en 2002, sont geles et posent terme de manire aigue le devenir du partenariat UE ACP notamment au regard de sa compatibilit avec les rgles de l OMC

183 douane soient les mmes. Par ailleurs leffet dentrainement de lUnion douanire oblige peu peu les associs rapprocher leur politique commerciale respective.. En effet cot des droits de douane il ya bien dautres domaines harmoniser. En dfinitive du fait des liens toujours plus troits appels se dvelopper dans le cadre de cette association trs troite on peut considrer quil est difficile de ne pas aboutir labsorption du partenaire par la Communaut. Nanmoins ce type daccord dassociation peut se prsenter sous deux formes diffrentes, lune prvoyant explicitement ladhsion du partenaire, lautre prsentant

lassociation comme une simple tape parmi dautres venir et notamment la mise en uvre effective de lUnion douanire. Dans la pratique la Communaut na recouru qu trois reprises des accords dassociation impliquant cration dune union douanire avec la Grce et Chypre. Enfin le dernier accord conclu entre la CE et la Turquie en 1996