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14ème COLLOQUE INTERNATIONAL organisé en collaboration avec

LE M AN AG EM EN T PU BL IC A L’E P REU V E DE L A

POL IT IQU E

Institut d’Etudes Politiques, Bordeaux (Pessac) Jeudi 17 et vendredi 18 mars


2005
––
Les propositions seront adressées avec date limite le 8 octobre 2004

par courrier à : Revue POLITIQUES ET MANAGEMENT PUBLIC


44 boulevard de Vaugirard - Case Postale A 806
75757 PARIS Cedex 15
Tél. : 01.55.44.38.30 – Fax : 01.55.44.38.28
Ou par e-mail à : idmpcalmon@aol.com (au format Word version 4.0 et suivantes, ou RTF)

LE MANAGEMENT PUBLIC A L’EPREUVE DE LA POLITIQUE

Institut d’Etudes Politiques - Bordeaux, 17 et 18 mars 2005

Formulaire de proposition de communication

Noms Prénoms :
1) CAPES David, 2) LERIQUE Florence, 3) BRAMSON Ruth Ann

Qualité (titre ou fonction)


1) Maître de conférences associé en sociologie, Consultant,
2) Maître de conférences en droit public,
3) Assistant Professor responsable du Master of Public Administration, concentration : « Community
Leadership and Public Engagement »

Organismes :
1) Université Montesquieu Bordeaux4, (Chercheur associé CERVL UMR 5116), consultant au
CREDER.
2) Maître de conférences en droit public à l’Université Montesquieu, Chercheur au CERAPS UMR
8026.
3) Suffolk University de Boston, Sawyer School of Management.

Adresses :
Université Montesquieu Bordeaux 4, Avenue Léon Duguit, 33608 PESSAC, FRANCE
Suffolk University, Sawyer School of Management, 8 Ashburton Place, Boston, MA 02108, USA

1
Téléphone avec indicatif : 33 – (0)6 87 29 78 03 Fax : 33 – (0)6 87 29 78 03
E-mails : capes@u-bordeaux4.fr, lerique@u-bordeaux4.fr, rbramson@suffolk.edu

Titre de la communication proposée

Cette fiche et le résumé (4 000 à 5 000 caractères) sont à envoyer pour le 8 octobre 2004 dernier délai à :

Revue POLITIQUES ET MANAGEMENT PUBLIC


44 boulevard de Vaugirard – Case postale A 806
75757 PARIS Cedex 15
Tél. : 01.55.44.38.30 - Fax : 01.55.44.38.28 - E-mail :
idmpcalmon@aol.com

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LE MANAGEMENT PUBLIC A L’EPREUVE DE LA POLITIQUE

Institut d’Etudes Politiques - Bordeaux, 17 et 18 mars 2005

Communication proposée par :


David CAPES, Florence LERIQUE, Ruth Ann BRAMSON

Titre de la communication proposée :


Quel type de leadership politique local peut assumer la double contrainte d’un
management public efficient et de l'association des citoyens aux décisions ?
Concepts : leadership, nouveau management public, gouvernance participative, ingénierie
concourante.
Disciplines : droit public, sociologie, management.
Méthodes mobilisés : analyse critique, études de cas, comparaison internationale.

Résumé : ( 2464 caractères)


La communication se focalisera sur le problème des modalités possibles d'exercice d'un leadership
politique local dans le contexte d'une double-contrainte : _contrainte d'un management public efficient,
et _contrainte d'une association des citoyens aux décisions publiques. Cette double contrainte sera
analysée à partir d'un modèle théorique d'une dynamique contradictoire structurant les situations
problématiques complexes à manager (GENELOT).
1- La communication sera inaugurée par une analyse critique de ces contraintes sous l'angle
juridique et administratif en France (Florence LERIQUE) et conceptuel pour les origines américaines
des modèles importés (GRUENING, ZASK, CAPES). Cette analyse permettra de préciser le poids de
ces contraintes ainsi que la manière dont l'ambiguïté entre : 1_ efficience du management public
(COHEN, THOMAS) et 2_ impératif d'association des citoyens aux décisions publiques (tout relatif,
mais possible : LERIQUE, MENDEL) ouvre justement un espace potentiel pour l'exercice d'un
leadership. Les échanges avec Ruth Ann BRAMSON permettront d'insister sur les remises en
question en cours aux USA du modèle de New Public Management, après le constat des limitations
qui accompagnent, de fait, l'exercice d'un leadership techno-administratif, finalement inadapté aux
besoins actuels (BOX, BRAMSON, KING).
2- Les conclusions issues d'études de cas réalisées par David CAPES et par Ruth Ann BRAMSON
dans le contexte d'accompagnement de politiques publiques locales de développement économique
(dans une perspective d'intervention-recherche : HERREROS); études complétées par d'autres
analyses issues du terrain (AVENIER, LAMARZELLE), permettront de réfléchir aux conditions
d'émergence d'un possible approche intégrative pouvant être définie comme un management public
collaboratif.
Cette perspective d'intégration des contraintes d'efficience (maîtrise des rapports entre :
management des investissements publics et privés et retours sur investissement pour les citoyens) et
d'association des citoyens (selon des modalités à géotemporalité variable pour éviter des sollicitations
inutiles) sera mis en vis-à-vis de travaux synthètiques récents en France et aux USA analysant des

3
modalités d'exercice d'un leadership dans le secteur public (MONTGOMERY, MONTANE, SMITH,
SORBETS).
3- Après une utilisation par Florence LERIQUE de ces conclusions issues d'études de cas -
enrichissant l'analyse du cadre juridico-administratif français - nous chercherons à examiner, avec
Ruth Ann BRAMSON, dans quelle mesure un modèle de "leadership collaboratif" (CHRISLIP) serait le
pendant de cette approche intégrative assumant avec créativité une confrontation continu à
l'apparente contradiction indépassable entre la démocratie participative selon J.Dewey et la
performance techno-administrative selon W.Lippmann (CAPES).

4
Principales références : ( 2142 caractères)
- AVENIER Marie-José (coordonné par), Le stratégie "chemin faisant" Economica, Paris, 1997,
393p.
- BOX Richard C., MARSHALL Gary S., REED B.J., REED Christine M., New Public Management
and Substantive Democracy, Public Administration Review, Set/Oct 2001, Vol 61, Number 5, pp 608-
619.
- BRAMSON Ruth Ann., Cultivating Productive Public Conversations, Economic Development
Commentary, Set/Oct 2001, Vol 61, Number 5, pp 608-619.
- CAPES David, Que peuvent apprendre de la dynamique contradictoire de W.Lippmann et de
J.Dewey, ceux qui participent à des planifications collaboratives ?, (12p).communication au Colloque
international “La situation délibérative dans le débat public” du CEDP à l'Université de Tours, les 14-
15-16 mai 2003, actes du colloque à paraître.
- COHEN Steven, EIMICKE William, The new effective public manager, Jossey-Bass Publishers,
San Francisco, 1995, 280p.
- CHRISLIP David D., LARSON Carl E., Collaborative Leadership, Jossey-Bass Publishers, San
Francisco, 1994, 192p.
- GENELOT Dominique, Manager dans la complexité, INSEP Consulting Editions, Paris, 2001, 357p.
- GRUENING Gernod, Origin and theoretical basis of New Public Management, International Public
Management Journal, 2001, Vol 4, Number 1,pp 1-25.
- HERREROS Gilles, Pour une sociologie d'intervention, Erès, Ramonville, 219p, 166p.
- KING Cheril Simrell, STIVERS Camilla et collaborateurs, Government is us, SAGE Publications,
Thousand Oaks, California, USA, 1998, 224p.
- LAMARZELLE Denys, Stratégie et démocratie territoriales, Papyrus, Montreuil, 2001, 166p.
- LERIQUE Florence, Débat public et collectivités locales : réalité ou fiction ? dans : La démocratie
locale en France et en Europe, Paris L'Harmattan.
- MENDEL Gérard, Pourquoi la démocratie est en panne, construire la démocratie participative, La
Découverte, Paris, 2003, 236p.
- MONTANE Michel-Alexis, Leadership politique et territoire, des leaders en campagne, Paris,
L'Harmattan, 2001, 311p.
- MONTGOMERY Van War , Public-sector Leadership Theory : An Assessment, Public
Administration Review, March-April 2003, Vol 63, Number 2,pp 214-228.
- SMITH Andy, SORBETS Claude, (coordonné par) Le leadership politique et le territoire, les cadres
d'analyse en débat, Presses Universitaires de Rennes, Rennes, 2003, 296p.
- ZASK Joëlle, L'opinion publique et son double, L'Harmattan, Paris, 1999, 2 Volumes, 204p et 312p.
- THOMAS John Clayton., Public Participation in Public Decisions, Jossey-Bass Publishers, San
Francisco, 1995, 211p.

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BRAMSON Ruth-Ann - CAPES David - LERIQUE Florence
Quel type de leadership politique local peut assumer la double contrainte d’un
management public efficient et de l'association des citoyens aux décisions ?
What kind of local political leadership can succeed in the challenges of both implementing
efficiency in public management and involving citizens to decision-making processes ?

1. (D.C) Le droit et le management de la participation publique comme centre d’intérêt


commun aux auteurs de cet article
1. Legislation and Management of Public Participation as common interest of the three authors of
this paper
2. (D.C) Importance de la question d’un leadership territorial qui associe efficience et
participation
2. Importance of the question of local government leadership combining efficiency and
participation
3. (RA.B) Actualité de la question aux USA et dans le monde
3. Why this issue is of concern in the USA and elsewhere
4. (RA.B) Intérêt d’appliquer le questionnement aux incitations territorialisées à
l’investissement des entreprises
4. Territorial Economic Incentives programs as relevant example for examining this issue
5. (F.L) Le cadre législatif des Empowerment Zones aux USA
5. Legal Framework of Empowerment Zones in the USA
6. (F.L) L’importation de la démarche en France
6. How France imported the policy approach
7. (RA.B) Le cas de l’Empowerment Zone de Boston et le besoin constaté d'une
augmentation de la participation des entreprises
7. The Boston EZ case and the need for greater participation by medium-sized and small businesess
8. (D.C) Les dispositifs d’exonération à Bordeaux et le besoin reconnu d’une activation
de la participation des entreprises
8. The Bordeaux various market-based incentives and the acknowledgement of the necessity of
activating participation of companies
9. (F.L) Le constat partagé d’un besoin de compléter les approches basées sur
l’incitation des comportements économiques individualistes rationalistes par des
dynamiques collaboratives
9. A shared acknowledgement of the need for collaborative dynamics that can add efficiency to the
usual individualistic and rationalistic incentives
10. (RA.B) Conclusions pour une pédagogie adaptée au besoin d’exercer des
compétences de leadership collaboratif
10. Conclusions regarding a pedagogy relevant to the need for carrying out collaborative leadership

6
1. (DC) Le droit et le management de la participation publique
comme centre d’intérêt commun aux auteurs de cet article
Cet article est le résultat d’une collaboration entre trois enseignants-chercheurs qui
développent des travaux dans le domaine du droit public et du management de la
participation aux politiques publiques.
Aux USA, la problématique du management de la participation publique a une place bien
établie dans le champ des formations et des recherches en administration publique ou en
sciences politiques, ainsi, Ruth-Ann BRAMSON (Suffolk University, Boston) a conçu et
développe un Master en Management Public avec une spécialisation « participation
publique ».
En France, cette question a commencé à donner lieu à des travaux multidisciplinaires dans
un contexte de collaboration internationale1 : Florence LERIQUE enseignante-chercheuse en
Droit public et David CAPES, Consultant et Enseignant-Chercheur associé en sociologie (tous
deux à l’Université Montesquieu Bordeaux 4) après avoir dirigé ensemble un programme de
formation d’agents de Maisons des services publics, ont souhaité poursuivre une
collaboration dans ce contexte d’échange de perspectives à l’international.
Avec cette communication, nous avons cherché à croiser : analyse critique des cadres
juridiques (en tant qu’il favorise ou freine l’intégration de la participation au management
public), comparaison de deux cas d’expériences en France et aux USA traitant le même type
de problématique : la dynamique de participation de dirigeants d’entreprises contribuant au
renouvellement urbain, et la recherche d’une approche théorique commune enseignable pour
manager une telle dynamique en assurant un leadership qui concilie gestion efficiente et
association des acteurs aux décisions les concernant.
Notre problématique s’inscrit dans le cadre des travaux réalisés sur le thème des modalités
de leadership politique telles qu’elles se manifestent dans le contexte des politiques
publiques territoriales. Le problème de l’agencement entre efficience et participation
correspond aux questionnements d’actualité aux USA sur le dépassement du modèle de New
Public Management qui a oublié de considérer les politiques publiques comme co-
dépendante de la vitalité des pratiques démocratiques (ou de leur survivance selon les
perspectives).

1
Voir spécialement le Colloque organisé par le CEDP de l’Université de Tours en mai 2003, qui a
donné lieu a l’édition de l’ouvrage La situation délibérative dans le débat pub lic, (2005) Collection
Perspectives "Villes et Territoires" N° 11, Tours. Presses Universitaires François-Rabelais I.S.B.N. : 2-
86906-186-2.

7
Dans Le leadership politique et le territoire, les cadres d’analyse en débat (Dir A.SMITH et
C.SORBETS), paru en 2003, J.P. DALOZ et M.A. MONTANE (op.cit. pp 17-43) montrent que
dans le courant des années 1990, lors même que se diffusait le modèle de NPM, l’analyse
des politiques publiques a connu le même type d’évolution en France, laissant la politique à
l’arrière-plan de préoccupations exclusivement formulées en termes de management public.
Ils citent P.DURAN qui, déjà en 1996, appelait à un effort de recherche dans cette optique :
« L’heure est à la reconstruction du politique, donc à des questions qui, tout en n’excluant
pas celle de l’efficacité de l’action publique, s’interrogent sur la démocratie et la participation,
les conditions de la légitimité politique, la constitution de l’espace public ». (in op.cit. p25)
J.P. DALOZ et M.A. MONTANE montrent que les théories du Leadership relevant en France
des sciences de gestion ou de la sociologie des organisations doivent être prises en compte
si l’on veut tirer profit de la polysémie du concept pour ne pas en rester à la description des
enjeux de compétition pour le pouvoir mais envisager les liens entre leadership et gestion. La
conclusion vers laquelle nous oriente la mise en commun de nos analyses et réflexions avec
Ruth-Ann BRAMSON, à savoir une approche pragmatiste de leadership collaboratif, rejoint
cet effort d’intégration des approches managériales et politiques. Il se traduit aussi par un
effort de production d’un « savoir enseignable » (C.ARGYRIS). Il s’agit de formuler
théoriquement un modèle permettant de « comprendre pour agir sur » des situations de
management public. Cette démarche peut être inscrite dans le courant des travaux de
praticiens-théoriciens comme Dominique Genelot (2001) qui s’appuie sur la conciliation des
logiques contradictoires selon Edgar Morin (pp 85-86), pour proposer – comme nous
cherchons à le faire dans cette communication - des traductions en terme de savoir-faire
face à des situations managériales (pp 138-144).

2. (DC) Importance de la question d’un leadership d’action publique


qui associe efficience et participation
La mise en perspective internationale de la question d’un leadership qui concilie efficience
du management public et dynamique de la participation publique est essentielle pour éclairer
les pratiques françaises car elle permet de faire la part de l’explicite et de l’implicite. Tandis
que la littérature d’administration publique américaine décrit explicitement le leadership
public (qu’il soit ou non local) comme pouvant être assuré intégralement par des leaders
administratifs (au triple niveau : 1. de l’environnement – y compris des élus politiques – 2.
des personnels et 3. des activités des organisations publiques), nous restons en France dans
un leadership non assumé puisque le modèle supposé s’appliquer ici serait celui d’une

8
répartition entre des élus assurant le « vrai » leadership et des administratifs n’étant que
leurs relais. Nous y reviendrons, la question finalement se pose moins de savoir qui assure
un leadership public, que de chercher à proposer des modalités de leadership qui
garantissent un management public efficient mais aussi une qualité de la participation
publique. L’article « Public-sector Leadership Theory : an Assessment » de M. VAN MART
(2003) est particulièrement significatif de cette tendance qui selon les propositions de C.J.
BELLONE et G.F.GOERL (1992) propose de « Reconcilier l’entrepreneuriat public et la
démocratie ».

Dans un article éclairant, Gernod GRUENING (2001, p2), montre que le NPM prolonge les
démarches de rationalisation des choix publics et que la dissociation vécues dans les années
1970 entre idéologie de renouvellement démocratique et de d’administration publique a
donné lieu à des compétitions entre 3 modèles dominant de l’action publique :
- un modèle rationaliste,
- un modèle émancipateur, et
- un modèle individualiste.
Nous montrons dans cet article que l’analyse de cas pratiques de mise en œuvre de
politiques publiques d’incitation territoriale au développement économique est
particulièrement adaptée à la mise en évidence de l’urgente nécessité de dépasser les
réductionnismes idéologiques associées au modèle de New Public Management (NPM).
Dans leur article « New Public Management and Substantive Democracy », Richard C.Box
et ses collaborateurs (2001) montrent bien que les acteurs de l’administration publique sont
en situation de prolonger les idéologies dominantes (qu’ils identifient au contrôle par les
élites de l’information et des process d’élaboration des politiques publiques imposant un
modèle « basé sur le modèle de marché ») ou de leur opposer un contre-modèle de pratique
publique collaborative idéalisée. Le même risque d’idéologisation existe à donner l’exclusive à
une supposée panacée que serait la participation publique émancipatrice.
Sur ce point, l’ouvrage d’Osborne et Gaebler Reinventing Government, « Réinventons le
gouvernement » est beaucoup moins partisan que des prises de position de certains «
émancipateurs ». Bien que critiqué, spécialement par King et Stravers (1998) leur chapitre
« développons les capacités des citoyens au travers de la démocratie participative » est en
convergence avec la proposition d’un auteur de l’ouvrage collectif Administration is us qui
écrit : « le défi à relever est de développer des structures et des process qui réussissent à
intégrer : d’une part les connaissances et compétences des techniques et professionnelles
des agents publics et, d’autre part, la participation des citoyens aux processus de

9
gouvernance » (KING, STRIVERS, 1998, p 157). (Notons en aparté que les élus sont exclus
du dispositif envisagé).
Nous pensons qu’il est essentiel de prendre en compte les arrière-plans conceptuels et de
valeurs , sans laisser les conflits entre ces modèles en rester aux plans idéologique, mais
plutôt de les questionner à partir des responsabilités de gestion de situations et de projets
qui imposent aux managers publics (élus ou administratifs) de développer des savoir-faire de
conciliation de logiques contradictoires.
Bien sur, la question d’un management public qui associe efficience et participation se pose
en France de manière différente qu’aux USA. Tandis que nous y retrouvons de France des
fractures idéologico-pratiques entre des modèles de démocratie représentative et
participative (ex : rationalisme des élus et de leurs techniciens / émancipation des citoyens
de la tutelle de l’Etat et de ses prolongements), ou encore entre des républicanismes
étatistes et des volontés de décentralisation et de promotion de pouvoirs locaux (ex :
maintien de l’individu-citoyen traité comme tel uniformément sur le territoire national /
développement de capacités des communautés territoriales à développer leurs propres
projets); aux USA la fracture se situe plutôt entre : d’un côté interventionnisme fédéral ou
d’Etat, et de l’autre une ré-organisation de l’action publique dans une approche de libre
marché qui laisse l’individu « libre » de son destin, les tenants de l’intervention publique
justifiant l’effort de contrebalancer les accaparements des libertés par les détenteurs de
capitaux qu’ils soient financiers, intellectuels ou informationnels. Ainsi, nous verrons avec
l’exemple de l’Empowerment Zone que les importations d’un modèle d’action américain
démocrate « libérale » (au sens américain d ‘effort de rétablissement du projet jeffersonnien
de capacité personnelle à accomplir son potentiel en société, ce qui suppose que la société
agisse sur les obstacles qui l’empêchent de participer à ce mouvement) donne naissance à
une procédure d’interventionnisme d’Etat affichée en France comme de droite «libérale » (au
sens économique du terme chez nous) visant à agir sur des ressorts quasi-strictement
individualistes et de rationalité économique.
Indépendamment de ces différences, c’est une même actualité de la question qui, du fait
des évolutions de l’action publique ces dernières années, s’est imposée aux USA comme
dans le reste du monde.
En effet, durant les années 1980 et 1990, d’abord en Angleterre, puis aux USA et en
Nouvelle Zélande et Australie, et - via des organisations comme l’OCDE ou les organisations
de régulations internationales - finalement partout dans le monde, le rôle de l’action publique
a été redéfini selon une approche transposant les règles de l’obtention de performances par
les entreprises privées à la gestion des affaires publiques.

10
Dans leur ouvrage de synthèse Public Management : Institutional Renewal for the Twenty-
First Century (1999), Fred Thompson et Lawrence R.Jones définissent clairement ce New
Public Management (désormais NPM) en cinq verbes en R :
1. Resserrer les structures sur leurs métiers de base, 2. Réorganiser les process de travail,
3. Ré-inventer en permanence les formes d’organisation, 4. Responsabiliser financièrement
par des contrôles de coûts d’activité, 5. Repenser les structures pour en faire des
organisations apprenantes.
Parallèlement, le modèle d’élaboration des politiques publiques a soumis la question de
l’activité démocratique à des objectifs de performance (au motif « démocratique » d’une
supposée volonté des citoyens de ne bénéficier que de cette performance de l’action
publique, tout le reste n’étant qu’idéologie sans lien avec le réel de la gestion publique). Ce
mouvement a résulté de plusieurs logiques d’organisation, qui ont tenu un rôle majeur et qui
continuent de déterminer les pratiques mais qui sont aujourd’hui remises en question, y
compris du point de vue des enjeux de performance et d’efficience de l’action publique.

3. (RAB) Actualité de la question aux USA et dans le monde

Plusieurs tendances communes justifient que ce soit la même question qui se pose en
France et aux USA. Les politiques publiques et les programmes d’action sont désormais mis
en œuvre au travers de réseaux complexes d’acteurs : des Etats, des régions, des districts,
des zones de gestion publique, des organisations locales, des organisations non-
gouvernementales, des réseaux des partenariats, et d’autres moyens de contrôle et de
coordination d’activités plus ou moins dispersées. (**Fred 208 Lynn, Heinrich, and Hill
2001 ??).
Aux Etats-Unis le New Public Management (NPM) se traduit par le principe de ne laisser
dans la sphère de l’Etat que ce qui ne peut être privatisé ou organisé sous la forme de
délégations de service avec des mécanismes de concurrence garantissant aux
consommateurs de pouvoir choisir entre différentes offres. Le NPM insiste également sur le
rôle central de responsables publics qui « managent pour obtenir des résultats ». Les
managers publics doivent tenir le gouvernail plutôt que de ramer, ils pilotent et contrôlent la
délivrance de services publics plutôt que d’être directement impliqués dans leur gestion
courante. (D&D 26 ??)
Le développement concomitant : d’une obligation de management public dans une
approche multi-insitutitonnelle et d’animation de réseaux, et d’un standard de gestion

11
publique efficiente impose de nouvelles approches intellectuelles, spécialement si l’on
considère que le NPM ne suffit pas à garantir l’atteinte des objectifs fondamentaux de
l’action publique : le service du citoyen. Sans parler de l’enjeu de la vitalité démocratique, si
l’on accepte qu’un citoyen ne peut être réduit à son statut de consommateur de services
publics, c’est un dépassement du NPM qui s’impose. Au moment où les entreprises privées
découvrent qu’elles doivent intégrer une valeur de « sens » aux produits ou services qu’elles
proposent en vue de garantir une distinction et une plus-value au consommateur qui le
rende plus participant à la valeur du produit/service (il s’agit d’associer le client à la chaîne
de valeur) ; les organisations publiques risquent de se retrouver en train d’imiter un modèle
déjà abandonné par les entreprises privées performantes.
Sur un plan plus politique, les universitaires et les professionnels américains ont remis à
l’ordre du jour l’impératif de se rappeler que les organisations publiques sont la propriété des
citoyens (« Administration is us »), ce qui signifie que les administrateurs publics doivent se
focaliser sur leur responsabilité de servir les citoyens non pas simplement en apportant des
services mais aussi en développant leurs capacités d’acteurs élaborant ou participant à des
politiques publiques. (King and Stivers, 1998; Box 1998; Cooper 19912; Thomas,
1995).
Pour éviter d’en rester à l’examen théorique des enjeux associés à ces débats, nous avons
voulu confronter le débat à une situation de management public spécifique : la mise en
œuvre de programmes d’incitation au développement économique et social dans des zones
urbaines en difficulté. L’intérêt de focaliser notre attention sur ce type de situation réside
justement dans le fait qu’il vise à traiter des problèmes socio-économiques et
d’environnement justifiant selon des auteurs comme Box et ses collaborateurs que l’on
cherche à dépasser le modèle de New Public Management par un « modèle collaboratif »
d’action publique (2001, p. 608).
Avant d’appliquer cette approche à la question de l’association des dirigeants d’entreprises
aux politiques publiques de renouvellement urbain à Boston et Bordeaux, nous allons
procéder à l’analyse du cadre juridique qui les définissent et à la justification de l’intérêt de
comparer une problématique commune centrée sur ces cas d’expérience.

4. (RAB) Intérêt d’appliquer le questionnement aux incitations


territorialisées à l’investissement des entreprises

12
Etudier les Empowerment Zones aux USA et les incitations économiques territorialisées en
France permet de préciser les enjeux d’un management public qui devrait chercher à
concilier les valeurs de l’efficience (obtenir les meilleurs résultats au moindre coût) et de la
participation publique. Aux USA, l’effort de productivité de l’action publique est associé à
l’administration Clinton, spécialement dans le contexte d’une redéfinition des relations entre
le gouvernement fédéral et les communautés locales. La mise en place d’Empowerment Zone
s’est accompagnée d’un dispositif de contrôle du rapport entre le coût public et les résultats
visés. Ainsi, la démarche s’est-elle inscrite dans le contexte d’une réinvention
entrepreneuriale de l’action publique, cependant, le volet « empowerment » n’a pas été
oublié (empowerment : effort de développement de capacités des acteurs des zones ciblées
à agir sur leur avenir ). Les deux auteurs phare du mouvement de l’entrepreneuriat public
ont eux-mêmes affiché clairement dans Reinventing Governement que les incitations de
marchés n’étaient que la moitié de l’action à conduire : « Pour compléter l’efficience et
l’efficacité des mécanismes de marché, nous avons besoin de la chaleur humaine et de
l’engagement des familles, des groupes et des communautés des quartiers. En même temps
que l’action publique entrepreneuriale s’éloigne des bureaucraties adminsitratives, elle a
besoin de s’associer étroitement à la fois aux marchés et aux communautés. »(1992, p 309).

Ainsi, les programmes d’Empowerment Zone sont particulièrement adaptés à la question


qui nous intéresse parce que - lorsqu’elles ont été créée en 1993 - elles ont mis en tension
les différentes logiques de rationalité économique, d’intérêt individuel, mais aussi d’effort
d’émancipation collective, de développement communautaire (on dira « développement
territorial » en France pour éviter tout soupçon de communautarisme).
La legislation des Empowerment Zones prescrit en effet la participation des habitants dans
des organisations locales en même temps qu’un pilotage stratégique inster-institutionnel.
Nous verrons qu’en France, c’est ce pilotage inter-institutionnel qui a été retenu, le volet
participation des acteurs locaux étant secondaire. Mais nous verrons aussi que l’expérience
locale conduit les leaders locaux (qu’ils soient élus politiques, responsables administratifs ou
encore leaders de la société civile [ « civic leaders » ]) a reconnaître le besoin de garantir
une dynamique locale collaborative.

5. (FL) Le cadre législatif des Empowerment Zones aux USA

13
En août 1993 le Congrès américain a créé les "Empowerment Zones" dans le cadre du
"Omnibus Budget Reconciliation Act of 1993" sous l'administration Clinton démocrate. L'idée
a été importée des zones d'entreprises mises en place au Royaume Uni sous l'influence de
Peter Hall. l'administration Clinton. Dans les zones rurales ont été mis en place des
programmes similaires appelés "Enterprise Community". L'approche politique appliquée visait
à unifier dans un même programme des visées démocrates d'action sociale et des objectifs
républicains d'incitations au développement économique, les zones définies intégrant
certaines réserves indiennes. Il s'agissait de partir de la reconnaissance que les habitants de
ces zones devaient être prise en compte tant du fait de leurs difficultés économiques que
sociales. Les quartiers en difficultés devait recevoir 100 millions de dollars sur 10 ans, les
Ministères du Logement et de Développement Urbain et celui de l'Agriculture devant définir
les zonages, respectivement des Empowerment Zones et des Enterperise Community.

Les principes de définition des zones impliquent : 1) l'obligation de respecter des critères
relatifs à la population, aux niveaux de pauvreté et de difficultés, 2) l'élaboration d'un plan
stratégique, 3) tout autre critère que le Ministère en charge du zonage requiert. L'élaboration
du plan stratégique suppose que la communauté concernée soit "un partenaire plein et
entier du processus d'élaboration et de mise en oeuvre du plan", les organisations et
institutions locales devant "contribuer à ce processus de planification" (U.S. Code- Title 26,
Subtitle A, CHAPTER 1, Subchapter U, PART I, §1391). Cette prescription laisse une marge
de manoeuvre importante au gestionnaire des programmes de zones. Bien qu'incitative à
développer une démarche participative, elle peut donner lieu à un effort minimum réalisé
dans ce sens.
Le texte de loi implique que chaque Empowerment Zone définisse un plan stratégique qui
vise à atteindre les 4 objectifs majeurs suivants :
1. créer des opportunités économiques,
2. assurer un développement social durable,
3. développer une large participation des multiples partenaires locaux,
4. élaborer une vision stratégique de changement de la communauté locale.

Par vision stratégique de changement, on entend : "la définition de ce que la communauté


locale deviendra dans le futur et les valeurs de base à partir desquelles elle a créer cette
“vision” " (Website du Ministère de l'Habitat et du Développement Urbain HUD Department).
La vision stratégique doit: 1/ inclure une vision claire et des buts pour l'avenir, 2/ contenir
une explication des liens entre cette vision et les buts de génération d'opportunités

14
économiques, d'auto-suffisance des résidents, de développement social durable de la
population locale, 3/ se baser sur des acquis et des opportunités que la communauté porte
en elle, et définir un plan pour capitaliser sur cette base, 4/ établir des critères d'évaluation
des performances et de mesure des progrès réalisés de manière à piloter et précodéer à des
ajustements du plan stratégique.

Le mot d'empowerment qui peut se traduire par "effort de développement de capacités de


pensée et d'action" prend tout son sens dans les prescriptions des textes législatifs
définissant les Empowerment Zones qui doivent appliquer ces principes de "développement
de capacités" (capacity building). " Il est énoncer clairement que les personnes qui vivent
dans des quartiers défavorisés ne verront pas leurs capacités d'action sur leurs vies
simplement grâce à des emplois. Ils ont besoin de se former à la compréhension des
principes de la décision politique qui leur est trop étrangère et éloignée. Ils doivent y accéder
par la pratique, en faire l'expérience par une participation aux décisions qui débouchent sur
des changements tangibles qui améliorent la qualité de vie des quartiers." (Gittell et al ,5)

Parallèlement à cette définition fondamentale de l'Empowerment Zone, des services d'aide


sociale, d'accès au logement, d'éducation et de formation, de soins, etc . Et bien sûr, des
mesures d'incitations fiscales et de subventions existent qui incitent à investir pour
développer des opportunités économiques. Mais tandis qu'aux USA, l'effort porte sur des
communautés d'habitants de ces zones, le concept de "communauté" en France ne pouvant
pas en France avoir un sens politique sans équivoque, le raisonnement en termes de
communauté accompagnée et encouragée à développer ses capacités devient un
raisonnement de rétablissement d'une "inégalité géographique" envisagée sous l'angle
strictement économique.

6. (FL) L’importation de la démarche en France

6.1. Le cadre juridique des zones prioritaires d’aménagement du territoire en France et aux
Etats-Unis.
Ainsi, l’importation de la procédure d’Empowerment Zone des USA en France s’accompagne
de modifications d’arrière-plans de conceptions de l’action publique. Le contexte politique et
idéologique permet de comprendre les motivations qui ont présidé au choix de certains
dispositifs au détriment d’autres. Ainsi, en France, les majorités politiques d’inspiration

15
libérale ont souvent fait le choix de créer et renforcer des dispositifs de dérogations fiscales
pour relancer l’activité commerciale et l’emploi sur des territoires en difficulté. Alors que les
majorités d’inspiration sociale ont préféré l’outil contractuel sous-tendu par une
argumentation promouvant la démocratie participative des milieux intéressés comme celui
des habitants, des artisans et commerçants au sein des conseils de développement pour les
pays par exemple.
Dès lors que l’on introduit la dimension comparative, on se rend compte que les positions
doctrinales ne retiennent pas du tout les mêmes arguments pour justifier de l’intérêt d’un
dispositif. Ainsi, les Empowerment Zones aux Etats-Unis ont justifié une politique
communautariste, de discrimination positive prioritairement mise en œuvre par une
administration démocrate, celle de Clinton, alors que depuis l’élection de Bush, ces zones ont
vu les sommes allouées par l’Etat fédéral fortement baisser. Actuellement, les empowerment
zones américaines fonctionnent encore mais sur la volonté des gouvernements locaux et
municipaux. En France, les zones franches urbaines s’adressent beaucoup moins à des
populations ou communautés qu’à des territoires dont la délimitation donne parfois lieu à de
vives discussions. Cela explique peut-être également la grande différence qui existe entre le
degré d’implication et de participation des habitants entre les deux dispositifs de chacun des
pays étudiés.
En France, les zones prioritaires d’aménagement du territoire ont été créées de manière
unilatérale par la loi d’orientation pour l’aménagement du territoire du 4 février 1995 qui
institue des zones dans lesquelles « des politiques renforcées et différenciées de
développement sont mises en œuvre »2 afin d’y relancer l’activité économique. La loi du 4
février 1995 a crée trois catégories de zones prioritaires d’aménagement du territoire, il s’agit
des zones de redynamisation rurale, des zones urbaines sensibles et des zones de
redynamisation urbaine 3. La loi de mise en œuvre du pacte de relance pour la ville 4
a
institué les zones franches urbaines 5.

2
Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du
territoire, J.O. du 5 février 1995, p. 1973, article 42.
3
Les ZRU sont les zones urbaines d’aménagement du territoire par excellence, elles sont au nombre
de 416 et ont été conçues « pour développer l’emploi et favoriser le maintien, la croissance et la
création des entreprises petites et moyennes », article 43 de la loi du 4 février 1995, op. cit.
4
Loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du Pacte de relance pour la ville,
JO du 15 novembre 1996, p. 16656.
5
Les zones franches urbaines ont été « créées dans des quartiers de plus de 10 000 habitants
particulièrement défavorisés au regard des critères pris en compte pour la détermination des zones de

16
La comparaison des deux dispositifs aux Etats-Unis et en France se justifie de par ce que
les empowerment zone américaines ont été, partiellement, prises pour exemple. En effet, le
rapport de la commission spéciale du Sénat, sur le projet de loi de mise en œuvre du pacte
de relance pour la ville en 1996, relevait l’importance de l’expérience des « empowerment
zones américaines » et des zones d’entreprises françaises dans l’élaboration de ces
propositions et des modifications apportées au projet de loi en discussion 6.
Dans le domaine de l’action économique, la France avait créé en 1986 les zones
d’entreprises7. Il s’agissait de permettre aux entreprises de rester ou de venir s’installer dans
ces villes portuaires en difficulté, les procédures administratives devaient être facilitées par la
création d’une commission permanente et la nomination d’un interlocuteur unique. Par
ailleurs les entreprises étaient exonérées d’impôt sur les sociétés pendant une période
déterminée.

2 – Les zones franches urbaines

Annoncées en janvier 1996, la création des zones franches urbaines est réalisée par la loi
de mise en œuvre du pacte de relance pour la ville qui établit leurs caractéristiques. Les
zones franches urbaines font partie des zones prioritaires d’aménagement du territoire
qualifiées de zones urbaines sensibles. Elles font l’objet des mesures exonératoires les plus
massives parce qu’elles concentrent les handicaps les plus lourds. Ainsi, les zones sont
« créées dans des quartiers de plus de 10 000 habitants particulièrement défavorisés au

redynamisation urbaine. » Les ZFU sont définies par l’article 2-B de la loi n° 96-987 du 14 novembre
1996 relative à la mise en œuvre du Pacte de relance pour la ville, op. cit. La liste des ZFU a été
publiée dans un décret n° 96-1154 du 26 décembre 1996, J.O. du 28 décembre 1996, p 19278.
6
Rapport fait au nom de la Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi relative à la
mise en œuvre du Pacte de relance pour la ville, présentée par G. Larcher, Séance du 1er octobre
1996, Documents du Sénat n°1.
7
Les zones d’entreprises créées en 1986 ne concernaient que trois villes dont l’équilibre socio-
économique était menacé par la baisse d’activité, voire la fermeture des chantiers navals situés sur
leur territoire. Les trois villes étaient Dunkerque, La Seyne et La Ciotat.

17
regard des critères pris en compte pour la détermination des zones de redynamisation
urbaine »8.
En 1996, les sites de ZFU sont au nombre de 44, dont 38 en métropole et 6 en outre-mer.
Ils ont été retenus par le gouvernement sur la base de projets présentés par les élus locaux.
Depuis, sur la base d’un rapport parlementaire évoquant un bilan très positif pour les ZFU 9,
10
le dispositif existant a été prorogé et la loi du 1er août 2003 a créé 41 nouvelles ZFU à
partir du 1er janvier 2004 11
. Il existe aujourd’hui 85 zones franches urbaines. Le périmètre
des plus récentes a été délimité par un décret du 12 mars 2004 12. Dans chaque ZFU, des
comités d’orientation et de surveillance sont chargés de surveiller les éventuelles
délocalisations abusives. Le comité a également en charge d’évaluer l’impact réel sur l’emploi
et le développement économique, des mesures dérogatoires.

L’Etat a pris acte de certaines critiques formulées à l’adresse des ZFU et, notamment à
l’égard des comités d’orientation et de surveillance puisqu’un décret du 12 mars 2004 fixe
13
une périodicité obligatoire pour les réunions des comités et en modifie la composition .
Même si les présidents respectifs des chambres de métiers et des chambres de commerce et
d’industrie siègent au sein des comités d’orientation et de surveillance les relations avec le
milieu des artisans et commerçants sont assez ténues. Il n’y a d’ailleurs pas d’association des
habitants et commerçants en amont du dispositif.

8
Les ZFU sont définies par l’article 2-B de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise
en œuvre du Pacte de relance pour la ville, J.O. du 15 novembre 1996, p 16656. La liste des ZFU a
été publiée dans un décret n° 96-1154 du 26 décembre 1996, J.O. du 28 décembre 1996, p 19278.
9
P. André, Les ZFU, un succès, une espérance . Rapport fait au nom de la Commission des Affaires
économiques, Sénat n° 354, juillet 2002.
10
Loi de finances rectificative pour 2002 n° 2002-1576 du 30 décembre 2002, article 79, JO du 31
décembre 2002, p. 22070.
11
Loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation
urbaine, JO 2 août 2003, p. 13281. La liste des nouvelles ZFU est insérée à l’annexe 2 de la loi qui
constitue le I bis de l’annexe à la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du
pacte de relance pour la ville, op. cit.
12
Décret n°2004-219 du 12 mars 2004 portant délimitation des zones franches urbaines créées en
application de l’article 23 de la loi du 1er août 2003, JO du 14 mars 2004, p. 4999.
13
Décret n° 2004-220 du 12 mars 2004 relatif aux comités d’orientation et de surveillance des zones
franches urbaines, JO du 14 mars 2004, p. 5017.

18
Mais surtout, l’efficacité économique des discriminations positives n’est pas prouvée.
L’exemple des Etats-Unis permet de douter de l’effet positif de ce type de législation. Les
emplois créés dans les « empowerment zones » coûtent très cher14. De plus, il semble que
« les incitations fiscales sont trop orientées vers le capital et pas assez vers l’emploi »15, ce
qui tendrait à accréditer l’idée que les zones en question sont détournées de leur objet initial
par les employeurs et qu’elles ne répondent donc pas à leurs objectifs.
Les avis sont toutefois partagés sur l’impact des zones franches urbaines. La plupart des
analyses font apparaître que les mesures dérogatoires attirent effectivement les investisseurs
16
dans ces quartiers, même si les créations d’emploi restent limitées . Nombres d’auteurs
sont sceptiques à l’égard des effets réels de ces dispositifs comme J. Donzelot qui considère
même que « les zones franches ne servent à rien, on le sait mais on le fait quand-même –
c’est de l’affichage, et ça fait plaisir aux élus locaux »17.

7. (RA.B) Le cas de l’Empowerment Zone de Boston et


le besoin constaté d'une augmentation de la
participation des entreprises

Cette partie de l’article est le résultat d’une enquête réalisée par Ruth Ann Bramson : étude
des documents produits par la mise en œuvre de l’Empowerment Zone de Boston ;
entretiens avec des membres des organisations dirigeants la structure portant la démarche
ainsi que des services municipaux ; assistance à des réunions de fonctionnement de l’EZ en
fin d’année 2004- début 2005.
Il n’y a pas une manière uniforme pour les villes de mettre en place et de manager leur
Empowerment Zones (EZ). Certaines villes comme Chicago et Philadephie ont choisi de gérer

14
Rapport fait au nom de la Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi relative à la
mise en œuvre du Pacte de relance pour la ville, présentée par G. Larcher, Séance du 1er octobre
1996, Documents du Sénat, n° 1, p. 26.
15
Ibidem, p. 26.
16
N. Mlekuz, « Les zones franches urbaines créent une nouvelle dynamique », Initiatives, Le Monde,
5 juin 1997.
17
J. Donzelot, « Les échelles locales doivent devenir des lieux de production d’équité », Pouvoirs
locaux, n° 58, III, 2003, pp. 40-48.

19
le programme au travers de Régies de la Ville, tandis que d’autres comme Boston ou New
York ont choisi de mettre en place une gestion déléguée à des organisations à but non-
lucratifs, en l’occurrence à Boston, la Boston Connects Incorporated (BCI :
http://www.cityofboston.gov/bra/bostonez/) qui a pour mission de mener à bien le plan
stratégique de l’EZ.
Près de 57.500 habitants soit à peu près 10% de la population de Boston sont concernés
par l’EZ, dans des quartiers très variés de la ville de sorte que la zone une image de
patchwork avec des parties plus ou moins déchiquetés. Dans la zone, BCI tient un rôle de
prestataires de services qui inclut : l’accompagnement jusqu’à l’emploi, la formation, la
garderie, l’utilisation des technologies d’information, ainsi que des programmes d’aide à la
construction ou rénovation de l’habitat. Depuis 1999 , 15 millions de dollars ont été utilisés
pour des projets individuels, familiaux communautaires ou d’entreprises. En effet, BCI
n’opère pas directement mais finance des projets portés par des organisations. (BCI
Newsletter Volume 5, issue 2 and Volume 6, issue 1).

Les membres du Conseil de direction de BCI sont au nombre de 24 : des dirigeants


d’entreprises, des élus locaux et des administratifs, et des membres de la communauté.
Douze membres sur les 24 sont élus par les habitants des quartiers de la zone et 12 sont
désignés par le Maire (4 parmi ceux-ci étant du quartier). Un Directeur dirige les affaires
courantes, qui est choisi par le Maire parmi 3 nominations proposées par le Conseil de
direction, ce dernier ayant la possibilité de rejeter les noms et demander de nouveaux
candidats.
Pour assurer une dynamique de participation, un Coordinateur Communautaire a été
associé à l’équipe de BCI. C’est après évaluation du fonctionnement de l’EZ que ce poste a
été créé ; des forums d’habitants ayant mis en évidence un déficit de retours d’informations.
Un aspect important de la configuration d’ensemble est celui de la concentration de pouvoirs
dans les mains du Maire, avec les capacités de nomination des décideurs et managers de la
structure. Par ailleurs, l’historique d’élaboration de la « vision stratégique » qui préfigure les
actions a été marquée par la participation des leaders d’organisations de quartiers, la
représentation des entreprises étant assurée essentiellement par la Chambre de Commerce
du « Greater Boston » qui est surtout orientée vers les grandes entreprises et institutions
financières de la métropole, ce qui peut expliquer que l’accent a été mis prioritairement sur
des actions de développement des ressources humaines, pas toujours en phase avec des
opportunités économiques effectives que n’ont pas exprimées les entreprises locales. Depuis
la phase d’élaboration du plan stratégique, la participation des citoyens a décrue. BCI a

20
concentré l’essentiel de ces efforts au maintien d’une dynamique de participation inter-
institutionnelle.
Le faible niveau d’implication des entreprises locales a eu des conséquences regrettables :
des programmes de développement des compétences ou en faveur de l’emploi se sont
trouvé sans rapport avec les opportunités sur le territoire. Les dirigeants d’entreprises
participants aux réunions ont été majoritairement des entreprises qui n’avaient pas de
connaissance et de compréhension des besoins des quartiers de la Zone. La situation de
sous-éducation et de faible qualification, l’origine étrangère des habitants et les opportunités
d’emplois de proximité n’ont pas été pris en compte pour construire des programmes de
formation adaptés et efficaces. La Ville de Boston reconnaît que l’hypothèse de l’attraction
d’un important employeur a été excessivement privilégiée alors que des soutiens aux petites
et moyennes entreprises sont plus efficaces et auraient du être plus reliées au programme
d’Empowerment Zone.
Les services du développement économique de la Ville ont en effet mis en œuvre un
ensemble de programmes qui – s’ils étaient mieux reliés à la planification stratégique de l’EZ
– pourraient pallier les manques d’implication des entreprises des quartiers à la démarche
d’empowerment. Boston a été une des premières villes américaines à mettre en place un
programme de soutien à la création et au développement d’entreprises, par le biais de
formations, de conseils et d’appuis techniques. La Ville a mis en place également – en
relation avec les organisations à but non lucratifs - des interventions de financements qui
pallient les situations que les banques ne peuvent (et/ou ne veulent) prendre en compte.
Enfin, un programme associant acteurs publics et privés : « Boston Main Streets » a été mis
en place qui, depuis 1995, permet de traiter les problèmes de perte d’attractivité des
quartiers commerciaux de Boston. Des aides à la promotion commerciale, à l’amélioration
des devantures et des espaces commerciaux sont apportés lorsque des groupes
d’entrepreneurs de quartiers sont porteurs de projets. Ces dynamiques de quartiers sont un
point de départ à partir duquel ces groupes de dirigeants d’entreprises de quartiers
pourraient évoluer en « mini Chambre de Commerce ». Cette démarche s’inscrit dans le
programme fédéral du « National Trust for Historical Preservation » qui comprend 4 volets :
a) le développement organisationnel, b) le marketing et la promotion, c) les améliorations
physiques et de design, d) la restructuration économique.
On comprend que ces expériences sont complémentaires d’une démarche d’EZ très
orientée vers le développement de ressources humaines et doivent absolument être mises en
synergie. Plusieurs entretiens menés par Ruth Ann Bramson ont abouti au constat que
l’efficacité de l’EZ de Boston serait nettement améliorée si des dynamiques locales de

21
dirigeants d’entreprises étaient structurées à des niveaux de proximité pertinents. Plusieurs
conflits d’intérêts entre des programmes privés et communautaires de construction ou de
rénovation auraient pu être évités si une dynamique de participation des chefs d’entreprises
aux programmes d’EZ avait été assurée.
Aujourd’hui, l’avenir de l’EZ de Boston est incertain. Sur les 10 millions de dollars promis
par l’administration fédérale, seuls 10 pour cent ont été reçus. L’administration Bush a
modifié le traitement des EZ depuis une responsabilité assurée par le Ministère de l’habitat et
du développement urbain (Housing and Urban Development) vers celui du Commerce. Ces
changements et les évaluations des activités menés jusqu’ici peuvent entraîner des
modifications majeures dans les modes de leadership local des programmes.
Dans le cas de l’EZ de Boston, la concentration de pouvoirs dans les mains du Maire et le
constat de ce que des améliorations majeures peuvent être apportées par un effort de
mobilisation de dynamique de participation de proximité associant acteurs sociaux et
dirigeants d’entreprises, laissent envisager la mise en œuvre d’une approche de leadership
collaboratif qui pourrait : a) assurer une synergie entre les visées de développement social et
les opportunités de développement économique, b) soutenir les initiatives économiques des
PME et leur participation structurée aux programmes d’action publique, c) favoriser le
dépassement de conflits entre investisseurs privés et projets portés par des organisations
communautaires.

8. (DC) Les dispositifs d’exonération à Bordeaux et le besoin


reconnu d’une activation de la participation des entreprises

Cette partie de l’article est le résultat de l’analyse de documents produits par la Mairie de
Bordeaux et des Chambres consulaires, ainsi que de plusieurs échanges avec des acteurs de
ces institutions dans le contexte de la participation de David Capes à la fin de l’année 2004
et au début de l’année 2005 à un programme d’animation de dirigeants d’entreprises
artisanales et commerciales de « Bordeaux Centre Historique ».
Depuis que dans les années 80 la politique de la ville en France s’est donné pour objectif
d’agir sur des déséquilibres socio-économiques par une « géographie prioritaire », un
ensemble de procédures et de dispositifs se sont succédées qui ont produit un empilement,
qui à l’image de ce que mentionne R-A Bramson donne finalement naissance à un patchwork
de zones avec dispositifs d’exonération. A partir de 1996, la relance de la politique de la ville
cherche à donner une place plus importante aux entreprises, ainsi, les dernières lignes du

22
Contrat de Ville signé par Bordeaux, prévoient – in extremis pourrait-on dire – d’agir en
concertation avec les entreprises : titre « 2.4.2.3.2. Actions visant le développement de
l’activité économique et de l’emploi » à la page 40 du contrat.
On pourrait penser qu’une appartenance politique de la majorité d’alors à un gouvernement
identifié comme « néo-libéral » aurait pu atténuer ce délaissement du partenariat des
entreprises à l’action publique de renouvellement urbain. En fait les origines de cette double
ignorance des acteurs sont plus profondes et si - comme le montre plus haut Florence
Lerique plus haut – l’enjeu de la participation des citoyens peut diviser les élus locaux entre
droite et gauche, l’association des entreprises à l’action publique de développement urbain
n’est pas une pratique encore intégrée en France (mais nous avons vu qu’elle ne l’était pas
non plus dans le contexte de l’EZ de Boston).
Pourtant des exemples récents d’initiatives et d’organisation de partenariats entre la Ville
de Bordeaux et les Chambres de Commerce et d’Artisanat montrent que des pratiques
nouvelles peuvent émerger à l’image de celles dont le besoin est constaté par R-A. Bramson.
Une particularité essentielle de Bordeaux réside dans le partage de la Ville par le fleuve
Garonne. Ainsi, lorsqu’en 1997 Alain Juppé, Maire de Bordeaux et Président de la
Communauté Urbaine, par ailleurs premier ministre, favorise la mise en place d’une Zone
Franche Urbaine sur les communes de Bordeaux, Cenon, Floirac et Lormont, il crée des
conditions de requalification des « quartiers sensibles » de la rive droite en vue de favoriser
pour la ville de Bordeaux elle-même son plan de rénovation dans le quartier Bastide.
La « clé de la réussite » (un doublement du nombre d’entreprises en 5 ans) est présentée
comme étant : « un dispositif simple et peu contraignant dans sa mise en œuvre » (La lettre
économique de Bordeaux, Juillet 2003). En arrière-plan du discours promouvant les
exonérations, l’argumentaire est simple : les entreprises sont quasi-exclusivement sensibles
aux incitations économiques. Dans la réalité des prises de position des organisations
représentantes des entreprises, ou plus encore des chefs d’entreprise eux-mêmes dans le
contexte de groupes d’entrepreneurs de quartiers, cette simplicité n’est pas suffisante.
On trouve par exemple dans une analyse détaillée de la Chambre de Commerce et
d’Industrie de Paris (CCIP), des critiques de la « sédimentation des procédures » et des
déficits d’association des entreprises à des programmes globaux de développement urbain
comme les programmes d’initiatives communautaires URBAN (Pic Urban) ou encore le besoin
de synergie des participations entre habitants et dirigeants économiques (in : « Les
entreprises dans une politique de la ville rénovée : observations de la CCIP »).
Dans le contexte de la politique de développement économique de Bordeaux, ce besoin de
participation et de dynamique structurées des entreprises est tout juste en train de se

23
manifester dans le contexte de plusieurs difficultés, parmi lesquelles la « fuite » des
entreprises du Centre Historique depuis le début de travaux d’installation d’un tramway (à
titre d’exemple ont été constatées le premier semestre 2002 : 20% de perte de perte de
Chiffre d’affaires pour le tiers des 62% des entreprises affectées).
Bordeaux a mis en place dans sa zone d’activité en Zone Franche Urbaine (quartier Brazza
de La Bastide) un hôtel d’entreprises (16 créateurs accueillis en 2003) et collabore avec une
association des entreprises de la zone financée par la Communauté Urbaine de Bordeaux
(CUB). Quatre Zones de Redynamisation Urbaine à la Benauge rive droite, à Bacalan et aux
Aubiers au Nord de la Ville, et à Belcier dans un quartier à proximité de la gare existent sans
bénéficier de dynamiques ajustées aux zones. Cependant, une association pour la promotion
des intérêts économiques de la rue Achard a été soutenue par la Chambre de Commerce et
d’Industrie de Bordeaux pour traiter en concertation avec les pouvoirs publics des enjeux
d’aménagement et pour gérer au mieux les conséquences des travaux du tramway. Une
association du Parc d’activités de Bordeaux Nord est par ailleurs soutenue par la CUB. Enfin
dans le cœur du « Centre Historique, le quartier Saint-Michel bénéficie d’une Zone Urbaine
Sensible (exonération de taxe professionnelle sur 5 ans pour les entreprises de moins de 150
salariés) mais, à notre connaissance aucune dynamique inter-entreprises n’accompagne le
développement d’activités sur ce quartier.
S’il existe parallèlement aux associations d’entreprises des associations de commerçants et
d’artisans, la majorité des acteurs concernés reconnaissent qu’elles ne fonctionnent pas à la
hauteur des enjeux actuels des planifications concertées que doivent être à même d’assurer
les acteurs du renouvellement urbain.
Ce sont surtout les conséquences de la mise en œuvre du Plan de Déplacement Urbain et
des travaux pour la mise en place d’un tramway qui ont entraîné une prise de conscience de
l’urgente nécessité de réviser les modes d’organisation tant des différents acteurs publics de
l’animation économique que des entreprises concernées.
Plusieurs actions ont été menées qui – si elles sont agencées – peut permettre de produire
des effets complémentaires. Car il ressort de recueil d’avis auprès des dirigeants
d’entreprises que l’attractivité des Zones à exonération ne peut être assurée que si
l’incitation financière est accompagnée d’une visibilité de l’offre d’accueil pour l’entreprise. On
constate par exemple que la Zone Achard est signalée comme un exemple à transférer à
d’autres sites comme Belcier.
Parmi les actions en cour, notons : la mise en place d’un programme d’acquisition par une
Société d’Economie Mixte d’immeubles en Centre Historique en vue d’une mise en location
avec effort de structuration d’une offre locative pour des artisans ou commerçants en rez-de-

24
chaussée d’immeubles ; la création d’un poste de « manager de centre ville » qui peut
assurer une coordination des acteurs de la promotion commerciale de l’offre de centre-ville ;
la capacité de coordination des services de la mairie d’une Chargée de mission Centre
Historique qui puisse prendre en compte les besoins des entreprises en activité dans
Bordeaux Centre ou envisageant de s’y installer (en termes par exemple de modalités de
circulation et stationnement, accès au foncier, intégration aux décisions influençant la vie
commerciale des quartiers…)
D’une manière très similaire aux conclusions issues de l’étude de cas de l’EZ de Boston,
l’enjeu clef de la réussite de ces différentes actions réside dans la capacité de la Mairie de
Bordeaux, des Chambres Consulaires (Chambre de Commerce et d’Industrie de Bordeaux,
Chambre de Métiers et de l’Artisanat de la Gironde) et des organisations inter-entreprises
d’organiser des dynamiques de proximité qui assurent une intégration des dirigeants
d’entreprises aux décisions de renouvellement urbain et d’animation commerciale à des
échelles adaptées à la structuration des actions envisagées. Avant de préciser ces constats et
leurs conséquences en termes de besoin d’un leadership collaboratif, nous allons exposer les
conclusions de cette insuffisance identiquement constatée à Boston et à Bordeaux de simples
incitations fiscales ou de financement d’actions de développement social pour l’efficacité
d’actions territorialisées d’appui au développement économique et social.

9. (FL) Le constat partagé d’un besoin de compléter les approches


basées sur l’incitation des comportements économiques
individualistes rationalistes par des dynamiques collaboratives

En raison de leurs objectifs, on rapproche fréquemment les « empowerment zones »18 des
Etats-Unis du zonage initié par la LOADT du 4 février 1995 et la loi PRV du 14 novembre
1996. En effet, les « empowerment zones » doivent lutter contre l’exclusion et la pauvreté
dans les quartiers en difficulté des villes américaines. Les « Empowerment Zones » en milieu
urbain et les « Entreprise Communities » en milieu rural reçoivent des subventions
forfaitaires et accueillent des entreprises qui bénéficient d’avantages fiscaux pour embaucher
et s’établir dans ces quartiers défavorisés. Mais nous avons vu que les USA avaient en fait

18
C’est une loi du 12 janvier 1995 qui institue « deux programmes fédéraux visant à lutter contre
l’exclusion et la pauvreté dans les quartiers en difficulté », ibidem, p. 25. Les deux programmes
fédéraux en question sont les « empowerment zones » et les « entreprise communities ».

25
conçu un dispositif législatif visant prioritairement le développement des capacités de
décision et de gestion des situations locales en même temps que la mise en place de
services et projets d'action sanitaire et sociale.

Ainsi, il existe des différences radicales entre les deux pays. Alors qu’aux Etats-Unis, les
empowerment zone ont été conçues pour permettre une participation effective des
habitants, les concepteurs des zones prioritaires d’aménagement du territoire n’ont pas fait
figurer cette dimension au nombre de leurs objectifs en France.

En France, les zones prioritaires d’aménagement du territoire consistent à placer des


territoires en difficulté dans des conditions favorables par rapport aux contraintes
économiques afin qu’ils retrouvent de meilleures conditions de compétitivité et d’attractivité.
L’Etat central attribue des privilèges fiscaux et des dérogations au droit commun pour
encourager la relance de l’activité économique dans les zones rurales en désertification et les
quartiers urbains dégradés ou en difficulté mais laisse de côté la réflexion sur la participation
des habitants, des commerçants et artisans du quartier, pourtant, concernés au premier chef
par les procédures. L’idée selon laquelle les habitants et acteurs du quartier doivent
participer aux processus décisionnels qui concernent leur quartier, présente dans le dispositif
américains et dans la plupart des politiques urbaines locales françaises depuis les années 70,
est complètement absente.

L’Etat incite les investisseurs à revenir dans ces zones pratiquant de la discrimination
positive, non pas à l’égard des populations mais à l’égard des territoires. Aux Etats-Unis les
discriminations positives s’adressent prioritairement aux communautés d’habitants. Aux
Etats-Unis, lorsque la notion d’empowerment a été préférée à celle de participation dans les
années 60 c'est la volonté de mettre en place le renouveau d'une démocratie radicale qui a
été affichée. Sociologues et politistes ont montré que la création des "community action
agencies" avait pour objet de parvenir à une participation maximum des gens vivant dans les
ghettos tout en contournant les élus municipaux. 19

J. Donzelot considère que « la notion d’empowerment va ainsi servir à décrire le processus


par lequel chacun devient partie prenante de son destin individuel et de celui de la
communauté dans la ville. La référence à la notion d’empowerment permet de montrer

19
Ibidem, pp.182-183.

26
comment la participation, pour être crédible, suppose un travail sur soi autant qu’un travail
avec les autres. (…) Sans doute cette ambivalence constitutive du terme empowerment se
trouve-t-elle à la base de la fortune, du succès croissant qu’il rencontre et qui en fait l’un des
termes emblématiques de la fameuse troisième voie »20.

Cependant si l'on revient sur les convergences constatées après analyse des deux cas de
Boston et Bordeaux, on constate que c'est le même déficit d'incitation à associer les
entreprises à la dynamique participative qui pêche et atténue l'efficacité des dispositifs. A
Boston comme à Bordeaux, on focalise l'action incitative par la fiscalité sur l'hypothèse de
l'entreprise extérieure dont le comportement serait exclusivement déterminée par une
rationalité financière. Dans le même sens, les relations entre la création de ces zones et les
commerçants et artisans n’ont pas constitué la question essentielle à laquelle on a souhaité
répondre aux difficultés des quartiers en créant les dispositif de Zones Franches en France
(le Contrat de Ville de Bordeaux contrebalançant justement cette orientation en insistant sur
le rôle majeur des PME). Il semblerait que cela s’explique en partie par le fait qu’il s’agit
avant tout de procédures conçues et financées par l’Etat central qui entend continuer,
malgré la décentralisation, à jouer un rôle important dans les quartiers en difficulté, son
moyen privilégié (et le plus simple) étant la défiscalisation.

Si à l'image des logiques de "territoires de projet" qui sont celles par exemple des pays, les
Zones franches avaient encouragé l'émergence de nouveaux territoires21, la France aurait pu
importer un peu de la démarche d'empowerment américaine. Mais nous en sommes resté à
des zones défiscalisées, délimitées avec précision qui ont pour objet de mettre en place une
politique d’aide de l’Etat au développement économique des zones. Les zones ne bénéficient
pas d’une institutionnalisation particulière sauf à évoquer les comités d’orientation et de
pilotage créés dans chaque zone franche urbaine. Mais ici, comme le cas de Bordeaux le
montre, leur rôle éventuel en faveur d'une dynamique collaborative qui aurait compléter les
incitations strictement financières n'existent pas, spécialement lorsqu'aucune structure locale
relais n'existe (ce qui n'est pas le cas de la CCI de Paris qui justement plaide pour un

20
J. Donzelot, C. Mével, A. Wyvekens, Faire société, La politique de la ville aux Etats-Unis et en
France, Seuil, 2003, p.184.
21
En effet, le territoire est un lieu où s’exerce une juridiction, une autorité. Dans le cas présent, les
zones prioritaires d’aménagement ne mettent pas en place une autorité spécifique. Les communes et
leurs groupements et les services déconcentrés de l’Etat sont les personnes publiques en charge de la
mise en œuvre et du suivi du dispositif.

27
renouvellement complet des modes d'animation des zones bénéficiant d'incitations
économiques. Les expériences en cours à Bordeaux et dans des villes de la Communauté
Urbaine de Bordeaux (le Club d'entreprises de Pessac et les services municipaux, les
collaboration entre service Economique de la Mairie de Mérignac et des Chambres
consulaires, les efforts d'animation économique des Hauts de Garonne) sont des expériences
qui confortent les conclusions issues de la description du cas bordelais.

Il nous reste à compléter les enseignements retirés de cette analyse comparée par un
exposé des conclusions qu'ils entraînent pour une définition d'un leadership politique local à
même de favoriser une conciliation entre efficience d'un management public des mesures
d'incitations au développement économique et développement de capacités de participation
aux politiques publiques chez les premiers acteurs concernés, ici les dirigeants d'entreprises.

10. (DC/RAB) Conclusions pour une pédagogie adaptée au besoins


d’exercer des compétences de leadership collaboratif

28
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30