Bruxelles, le 22 janvier 2009

DOCUMENT

Politique climatique internationale : « On the road to Copenhagen. What is at stake? »

Résumé :
Des négociations auront lieu en 2009 sur la « succession » du Protocole de Kyoto de 1997, qui contient des objectifs concrets en termes de réduction des émissions de CO2. La première période de ce Protocole arrivant à échéance en 2012, il s’agit de conclure un accord international fixant de nouveaux objectifs pour le post-2012 lors de la Conférence des Nations-Unies sur le changement climatique qui aura lieu à Copenhague en décembre 2009. Ce document donne une synthèse du contenu de la Convention-Cadre des NationsUnies sur les Changements Climatiques (CCNUCC) et du Protocole de Kyoto. Celleci dresse un tableau du contexte dans lequel les négociations internationales se déroulent. Un aperçu des thèmes à négocier, des positions d’un certain nombre de parties et d’une série de défis pour le monde des entreprises est également présenté.
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En décembre 2008, l’Union européenne est parvenue à un accord sur le Paquet européen énergie-climat. Cet accord stipule explicitement qu’en cas de nouvel accord climatique international, l’objectif de réduction d’émissions sera porté de 20% à - 30%.

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1 1.1

La CCNUCC et le Protocole de Kyoto De quoi s’agit-il ?

La Convention-Cadre des Nations-Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC), aussi appelée Convention internationale sur le climat, a été conclue et signée à Rio de Janeiro en 1992 sous les auspices des Nations-Unies. Son but est de réduire les émissions de gaz à effet de serre pour lutter contre les conséquences néfastes des changements climatiques. Le Protocole de Kyoto a, pour sa part, été conclu en 1997 dans le cadre de la Convention internationale sur le climat. Les pays industrialisés s’y sont engagés à accepter des objectifs contraignants de réduction des gaz à effet de serre. Seuls les Etats-Unis d’Amérique et le Kazakhstan n’ont pas ratifié le protocole. La différence entre la CCNUCC et le Protocole de Kyoto réside dans le fait que la première encourage les pays industrialisés à réduire leurs émissions, alors que le second les y contraint.

1.2

Quels sont les pays concernés ?

Les parties signataires de la Convention internationale climat sont réparties en deux groupes de pays : - 41 pays visés à l’Annexe I (pays industrialisés), et - 144 pays non visés à l’Annexe I (pays en voie de développement). Le principal organe de décision au sein de la Convention est la ‘Conférence des Parties (COP)’. Celle-ci se réunit chaque année pour évaluer les progrès réalisés. Lors de la COP 13 à Bali, un plan d’action a été convenu en vue de parvenir à un accord au sujet de la révision du Protocole de Kyoto. La COP 14 à Poznan avait pour but de dresser un inventaire de l’état d’avancement des négociations. Lors de la COP 15 à Copenhague, l’objectif consistera à prendre une décision définitive au sujet d’un nouveau Protocole. 2009 sera donc une année de négociations particulièrement intensives.

1.3

Objectifs et délais

Dans la CCNUCC, il avait été convenu que les pays visés à l’Annexe I réduiraient leurs émissions en 2000 jusqu’à celui de 1990. Ils y sont parvenus, principalement en raison, d’une part, de l’effondrement et, d’autre part, de l’assainissement des industries très polluantes en Europe centrale et orientale.

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Eu égard au fait qu’il est généralement admis que les pays industrialisés sont, d’un point de vue historique, largement responsables des niveaux élevés d’émissions de gaz à effet de serre actuels, le Protocole de Kyoto leur impose de plus gros efforts qu’aux pays en voie de développement. C’est ce qu’on appelle le principe des “common but differentiated responsibilities”. A l’instar de l’UE (on notera cependant une répartition individuelle des charges entre les pays de l’UE), la Belgique doit réduire ses émissions de 8% par rapport au niveau de 1990 d’ici à 2012. Il s’agit d’une première étape pour que la température ne dépasse pas de plus de 2°C celle enregistrée à l’ère préindustrielle. Aujourd’hui, la hausse de température est déjà de 0,7°C. Les pays doivent, en ordre principal, réduire leurs émissions par le biais de mesures nationales. Ils disposent par ailleurs d’un certain nombre de mécanismes de flexibilité tels que le système d’échange de quotas d’émissions, le ‘Clean Development Mechanism’ (CDM) et le ‘Joint Implementation’ (JI). En vertu du Protocole de Kyoto, les émissions effectives sont enregistrées et rapportées.

2 2.1

Sujets de négociation Vision commune sur les changements climatiques (“shared vision”)

Dans le plan d’action de Bali, il avait été convenu de négocier sur “a shared vision for long-term cooperative action, including a long-term global goal for emission reductions”. Bon nombre d’observateurs avancent que le 4ème rapport du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) ne laisse plus aucun doute au sujet de l’objectif à atteindre : pour que l’augmentation de température par rapport à l’ère préindustrielle n’excède pas 2°C, il faut également imposer aux parties des objectifs quantitatifs drastiques à long terme. Le rapport avance une réduction globale des émissions de gaz à effet de serre de 50% à 85% d’ici à 2050. A Poznan, ce volet des négociations a retenu beaucoup d’attention. L’Union européenne a déclaré que des engagements concrets à l’échelle mondiale sont indispensables d’ici à 2050.

2.2

Objectifs en matière de réduction des émissions de CO2 (“mitigation”)

En vertu du plan d’action de Bali : “Countries must tackle the question of enhanced national/international action on mitigation of climate change”. Dans le Protocole de Kyoto, les pays industrialisés s’étaient engagés à accepter des objectifs contraignants en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Ces obligations courent jusqu’en 2012. Lors de la COP 15 à Copenhague, il s’agira de

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fixer de nouveaux objectifs de réduction pour la période post-2012 dans le cadre d’un nouveau Protocole. A cet égard, les problèmes-clés sont l’engagement ou non des Etats-Unis, qui n’avaient pas ratifié le Protocole de Kyoto, et les efforts que les pays en voie de développement seront ou non disposés à consentir. Ce dernier groupe est extrêmement hétérogène mais, en vertu de la Convention actuelle, il n’a pris aucun engagement en matière de réduction. Ainsi, la Chine, qui fait partie de ce groupe, a déjà clairement laissé entendre que le principe des “common but differentiated responsibilities” constitue pour elle la clé de voûte des négociations. La question de savoir quels objectifs de réduction sont réalistes et faisables fait l’objet d’une discussion animée. Cela vaut également pour les mécanismes de marché, les critères relatifs aux mécanismes de CDM et de JI et les projets ayant trait au captage et au stockage du dioxyde de carbone (‘carbon capture storage’ CCS). Une approche sectorielle éventuelle est également envisagée dans ce cadre. Enfin, les négociations portent aussi sur les modalités de respect d’un accord international.

2.3

Adaptation aux changements climatiques (“adaptation”)

Le plan d’action de Bali dispose comme suite : “Countries must deliberate upon enhanced action on adaptation”. Dans ce volet, les négociations portent sur l’adaptation aux changements climatiques. Il est question de mesures tant proactives (par ex. la construction de digues) que réactives (par ex. la réparation des dégâts après une inondation). Ainsi, pour certaines petites îles très basses, le relèvement du niveau de la mer représente un problème très concret. La discussion porte sur la question de savoir, d’une part, qui est responsable des dommages éventuels et, d’autre part, sur qui doit les indemniser. En effet, selon une estimation de la CCNUCC, les coûts d’adaptation jusqu’en 2030 devraient atteindre entre 50 et 170 milliards $. Contrairement à des pays comme la Chine ou l’Inde1, l’Union européenne estime que tous les pays sont responsables des actions effectives entreprises pour s’adapter aux changements climatiques. C’est pourquoi elle propose une vaste structure de financement. Dans le cadre du Protocole de Kyoto, un Fonds d’adaptation avait été mise en place pour financer des projets concrets. Il est alimenté par un prélèvement de 2% sur les projets de CDM. Les discussions actuelles portent sur l’augmentation des moyens de ce fonds et sur la mise en place d’un système international d’assurance pour les catastrophes dues aux changements climatiques.

1

Ces pays souhaitent que seuls les pays de l’annexe I supportent les frais pour l’adaptation.

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2.4

Technologie

Dans le plan d’action de Bali, il a été convenu ce qui suit en matière de technologie: “Countries must negotiate the question of enhanced action on technology development and transfer to support action on mitigation and adaptation." En ce moment, les discussions portent essentiellement sur le financement de la technologie et à son transfert gratuit ou non vers les pays en voie de développement. Les pays occidentaux estiment à cet égard que la protection de leurs droits de propriété intellectuelle est essentielle.

2.5

Financement

En vertu du plan d’action de Bali : “Countries must consider enhanced action on the provision of Financial resources and investment to support action on mitigation and adaptation and technology co-operation”. Ce volet des négociations porte sur le développement et le bon fonctionnement d’un marché international du carbone, l’introduction ou non d’une taxe climatique internationale, des incitants pour une utilisation efficace de l’énergie, ou encore la création d’un nouveau fonds mondial pour les changements climatiques.

3

Positions des parties

L’UE souhaite qu’au cours des négociations menées en 2009, des progrès suffisants soient réalisés afin de pouvoir conclure à Copenhague un accord climatique international global. Outre ses propres efforts, elle veut que les pays en voie de développement consentent également des efforts qui soient proportionnels à leur situation économique. Elle estime par ailleurs qu’il faut aussi discuter d’un accord global sur la navigation aérienne et maritime internationale. Un accord global doit encore être trouvé dans le débat relatif à l’impact du déboisement (en 2004, responsable de 17% de l’ensemble des émissions de gaz à effet de serre), aux possibilités offertes par la technologie et au financement des mesures climatiques. En adoptant le paquet énergie & climat européen, l’UE a clairement pris les devants dans ce dossier. Sous l’administration Bush, les Etats-Unis refusaient de prendre des engagements concrets en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Le nouveau président Obama a toutefois annoncé un revirement fondamental. Il a explicitement déclaré que le réchauffement de la terre est l’un des principaux défis actuels, il a plaidé pour une réduction drastique des émissions de CO2 via le système d’échange de quotas d’émissions et fait part de son espoir de parvenir à un accord international. Reste toutefois à savoir si un mandat de négociation pourra être obtenu au Congrès d’ici à la COP 15 à Copenhague. Sans cela, un accord global

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sera quasiment impossible en 2009. Dès lors, cela impliquerait qu’il faudrait trouver un accord international en 2010, c’est-à-dire sous la présidence belge de l’UE. Les pays en voie de développement constituent un groupe très hétérogène, mais tous appartiennent, en vertu de la Convention, au groupe des pays non visés à l’Annexe I. Les pays développés souhaitent que les pays producteurs de pétrole et ceux qui connaissent un développement économique important – où les émissions de gaz à effet de serre ont explosé au cours des dernières années – acceptent également des objectifs contraignants et prennent des engagements financiers. Ces pays estiment cependant que le groupe des pays non visés à l’Annexe I est indivisible, ce qui ne permet pas des engagements diversifiés au sein du groupe.

4

Défis pour le monde des entreprises

Il ne fait aucun doute qu’un nouvel accord climatique international devra intervenir à Copenhague ou lors d’une COP ultérieure. Le monde des entreprises ne conteste nullement la réalité du changement climatique et la nécessité d’une intervention au niveau mondial. Toutefois, il estime toutefois qu’il essentiel qu’il soit impliqué, ou à tout le moins entendu, dans ces négociations internationales. En effet, la grande majorité des investissements et des flux financiers proviennent des entreprises. Le monde des entreprises a besoin d’un cadre précis, prévisible et stable pour pouvoir programmer ses investissements. Il est important de créer un level playing field international. Il est essentiel d’avoir un système de protection des droits de propriété intellectuelle qui fonctionne bien.Tant pour le financement que pour la technologie, il est crucial de conclure des accords qui ne compromettent pas inutilement la compétitivité de nos entreprises. Des mesures pragmatiques et efficaces en termes de coûts sont une conditio sine que non. Cela signifie que chacun – les pouvoirs publics, les entreprises et la population dans son ensemble – devra adapter son comportement pour permettre l’émergence d’une société pauvre en carbone.

Index • • • ‘United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC)’ Kyoto Protocol The United Nations Climate Change Conference in Poznań, 1-12 December 2008