Missão do Ipea

Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeiçoar as políticas públicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
A Participação Estatal no Sistema Bancário Brasileiro:
uma análise do período 1996-2006
Isabela Soares de Lima
Denilson Queiroz Gomes Ferreira
Avaliação dos Efeitos da Lei Kandir sobre a Arrecadação
de ICMS no Estado do Ceará
Alejandro Leitão
Guilherme Irff
Fabricio Linhares
Análise do Impacto da Classifcação de Risco no Mercado de
Crédito Brasileiro
Paulo Rogério Faustino Matos
João Henrique Lemos Costa
Solvência e Reação Fiscal das Administrações Públicas
Municipais no Brasil
Andrei Gomes Simonassi
Ronaldo de Albuquerque e Arraes
Francisca Lívia Souza Menezes
Denise Xavier Araujo
O Setor Energético Brasileiro: uma análise via indicadores de
insumo-produto e o modelo híbrido para os anos
de 1997 e 2002
Vinicius de Azevedo Couto Firme
Fernando Salgueiro Perobelli
Análise Conceitual da Política de Territórios Rurais:
o desenvolvimento territorial rural no Brasil
Juliano Geraldi
Fluxos Totais de Comércio e Estrutura Produtiva –
uma análise para o estado de Minas Gerais
Marisa dos Reis A. Botelho
Vanessa Petrelli Corrêa
Ana Alice B. P. D. Garlipp
Efciência no Gasto Público com Educação: uma análise dos
municípios do Rio Grande do Norte
Jorge Luiz Mariano da Silva
Júlio César Lima de Almeida
Efeitos de Programas de Assistência Social sobre a Frequência
Escolar nos Estados Brasileiros: uma análise baseada em dados
da pesquisa de orçamentos familiares
Ricardo Agostini Martini
Helena Cruz Castanheira
jul.
dez.
2012 39
j
u
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2
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1
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9
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratégicos da
Presidência da República
Ministro Wellington Moreira Franco
Fundação pública vinculada à Secretaria de Assuntos
Estratégicos da Presidência da República, o Ipea
fornece suporte técnico e institucional às ações
governamentais – possibilitando a formulação de
inúmeras políticaspúblicas e programas de desenvol-
vimento brasileiro – e disponibiliza, para a sociedade,
pesquisas e estudos realizados por seus técnicos.
Presidente
Marcelo Côrtes Neri
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretora de Estudos e Relações Econômicas
e Políticas Internacionais
Luciana Acioly da Silva
Diretor de Estudos e Políticas do Estado,
das Instituições e da Democracia
Alexandre de Ávila Gomide
Diretor de Estudos e Políticas
Macroeconômicas, Substituto
Claudio Roberto Amitrano
Diretor de Estudos e Políticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Francisco de Assis Costa
Diretora de Estudos e Políticas Setoriais
de Inovação, Regulação e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Políticas Sociais
Rafael Guerreiro Osorio
Chefe de Gabinete
Sergei Suarez Dillon Soares
Assessor-chefe de Imprensa
e Comunicação
João Cláudio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
PPP: PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS
Publicação semestral do Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada cujo objetivo é promover o debate e a circulação
de conhecimento em planejamento e políticas públicas,
representando o esforço do instituto de disseminar pes-
quisas, avaliações e proposições neste campo.
E-mail: ppp@ipea.gov.br
Corpo Editorial
Membros
Alexandre Cunha (Ipea)
Axel Gosseries (Chaire Hoover/UCLouvain)
Benny Schvarsberg (UnB)
Gabriel Porcile (Cepal)
Guilherme Delgado (Ipea – aposentado/UFU)
Liana Carleial (UFPR)
Maria Lúcia Werneck (UFRJ)
Serguei Soares (Ipea)
Wilson Suzigan (UNICAMP)
Editor
Bruno de Oliveira Cruz (Ipea)
Coeditor
Leonardo Monasterio (Ipea)
Secretária-Executiva
Edineide Pedreira Ramos
Apoio Técnico
Francisco de Souza Filho
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratégicos da
Presidência da República
Ministro Wellington Moreira Franco
Fundação pública vinculada à Secretaria de Assuntos
Estratégicos da Presidência da República, o Ipea
fornece suporte técnico e institucional às ações
governamentais – possibilitando a formulação de
inúmeras políticaspúblicas e programas de desenvol-
vimento brasileiro – e disponibiliza, para a sociedade,
pesquisas e estudos realizados por seus técnicos.
Presidente
Marcelo Côrtes Neri
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretora de Estudos e Relações Econômicas
e Políticas Internacionais
Luciana Acioly da Silva
Diretor de Estudos e Políticas do Estado,
das Instituições e da Democracia
Alexandre de Ávila Gomide
Diretor de Estudos e Políticas
Macroeconômicas, Substituto
Claudio Roberto Amitrano
Diretor de Estudos e Políticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Francisco de Assis Costa
Diretora de Estudos e Políticas Setoriais
de Inovação, Regulação e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Políticas Sociais
Rafael Guerreiro Osorio
Chefe de Gabinete
Sergei Suarez Dillon Soares
Assessor-chefe de Imprensa
e Comunicação
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Publicação semestral do Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada cujo objetivo é promover o debate e a circulação
de conhecimento em planejamento e políticas públicas,
representando o esforço do instituto de disseminar pes-
quisas, avaliações e proposições neste campo.
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Corpo Editorial
Membros
Alexandre Cunha (Ipea)
Axel Gosseries (Chaire Hoover/UCLouvain)
Benny Schvarsberg (UnB)
Gabriel Porcile (Cepal)
Guilherme Delgado (Ipea – aposentado/UFU)
Liana Carleial (UFPR)
Maria Lúcia Werneck (UFRJ)
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Editor
Bruno de Oliveira Cruz (Ipea)
Coeditor
Leonardo Monasterio (Ipea)
Secretária-Executiva
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NORMAS AOS COLABORADORES DE PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS
1. Os artigos enviados para seleção devem ser inéditos. A remessa do artigo à revista implica autorização para
a sua publicação pelo autor.
2. Os trabalhos podem ser submetidos em português, inglês, francês ou espanhol. Aceitam-se, eventualmente,
artigos traduzidos já publicados em outro idioma que, pela sua relevância, mereçam divulgação em português.
3. A revista reserva-se o direito de recusar trabalhos submetidos para publicação conforme a avaliação
de seus pareceristas. Todos os trabalhos submetidos serão julgados por dois pareceristas ad hoc, no
processo de avaliação double-blind. Caso haja divergência entre os dois primeiros pareceristas, o artigo
será encaminhado para um terceiro parecerista.
4. Os artigos selecionados para publicação deverão ser disponibilizados em formato editável (.DOC, .RTF ou
.ODT). Eles podem ser enviados por e-mail <ppp@ipea.gov.br> ou pelo site da revista (acessar a seção
Publicações, subseção PPP, em <http://www.ipea.gov.br>).
5. Cada artigo deverá conter um resumo de cerca de 150 (cento e cinquenta) palavras, o qual propicie uma visão
global e antecipada do assunto tratado. O resumo, bem como o título do artigo, deve ser enviado em 4 (quatro)
idiomas: português, inglês, espanhol e francês. Cada resumo deve conter até 5 (cinco) palavras-chave.
6. As fórmulas matemáticas devem ser claras e estarem inseridas no próprio texto (se forem imagens, devem estar
em defnição mínima de 300 dpi): jamais podem dar margem a dupla interpretação. Se as deduções de fórmulas
forem abreviadas, o autor deverá apresentar a derivação completa em um anexo, o qual não será publicado.
7. Diretrizes gerais para formatação dos artigos:
7.1 Antes do título, devem constar as informações sobre o autor: nome completo, instituição à qual está vinculado,
endereço eletrônico e endereço para correspondência. O autor deverá informar até 5 (cinco) códigos do sistema
de classifcação do Journal of Economic Literature (JEL) – disponível no site <http://www.aeaweb.org/journal/
jel_class_system.php>.
7.2 Os artigos não devem exceder 30 (trinta) páginas, em texto digitado em formato A4 (29,7 x 21 cm), espaço simples,
letra Times New Roman, corpo 12, margens superior e esquerda com 3 cm e inferior e direita com 2 cm, justifcado.
7.3 Gráfcos, tabelas, quadros e fguras deverão ser entregues em formato editável (.XLS, .AI, .EPS ou .CDR) para
possibilitar a manipulação eletrônica de dimensões, cores e textos. Imagens fotográfcas deverão ter defnição
mínima de 300 dpi e estarem nos formatos .TIFF, .JPG, .BMP ou .GIF.).
7.4 As notas devem aparecer no fm da página, numeradas sequencialmente.
7.5 O artigo deve seguir as normas estabelecidas pelo Manual do Editorial do Ipea (2ª edição, 2011, disponível
em: <http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/livros/2012/livro_manual_editorialipea_2ed.pdf>) e pela Associação
Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), NBR-6023.
7.6 As indicações bibliográfcas no texto devem obedecer, por exemplo, à forma (Barat, 1978) e, se for o caso,
serem acrescidas de referência ao número da página citada: (Barat, 1978, p. 15). A referência completa deverá ser
apresentada no fm do artigo, em ordem alfabética, com: no caso de livros – autor(es), título completo do livro,
nome e número da série ou coleção (se houver), edição, local, editora e ano de publicação; e no caso de artigos
de periódicos – autor(es), título completo do artigo, título completo do periódico, local, número e volume, número
de páginas, mês e ano de publicação.
planejamento e políticas
públicas ppp
número 39 | jul./dez. 2012
Brasília, 2012
© Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2012
As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não
exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República.
É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reproduções para fins comerciais são proibidas.
Planejamento e políticas públicas / Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada. – n. 1 (jun.
1989)- .Brasília : Ipea, 1989 -
Semestral.
Editor anterior: de 1989 a março de 1990,
Instituto de Planejamento Econômico e Social.
ISSN 0103-4138
1. Economia. 2. Políticas Públicas. 3. Plane-
jamento Econômico. 4. Brasil. 5. Periódicos. I.
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.
CDD 330.05
Nota dos EditorEs
A revista Planejamento e políticas públicas mantém, em seu número 39, a tra-
dição da pluralidade de temas, abordagens e fliação dos autores. Este número
traz nove artigos de diversos temas, desde a avaliação de políticas a discussões
conceituais e apresentação de novas bases de dados e indicadores. Agrade-
cemos mais uma vez a todos os autores e pareceristas da revista, que têm
contribuído para um processo editorial célere, sem perder o rigor da revisão
double-blind. Neste sentido, reforçamos aqui os agradecimentos à contribui-
ção de inestimável valor dos pareceristas.
Este número 39 é composto por artigos que versam sobre educação, infra-
estrutura, setor bancário, comércio interno e matrizes de insumo produto, tri-
butação e discussões sobre territórios rurais. A variedade deve-se não apenas à
relevância dos temas debatidos, mas também à sua atualidade. Assim, a revista
espera contribuir com o debate nacional na grandiosa tarefa de aprimoramento
das políticas públicas.
O primeiro artigo avalia a atuação dos bancos públicos desde 2003. O estudo
evidencia que o papel decisivo dos bancos públicos na recuperação dos impac-
tos negativos da crise de 2009 tem raízes no processo de ampliação da atuação
destes bancos nos primeiros anos do século XXI. O segundo artigo discute os li-
mites da compensação fnanceira aos estados, após perda de arrecadação de ICMS
referente à desoneração das exportações, por meio da Lei Kandir, com base na
experiência do estado do Ceará, que apesar de não ser grande exportador, apresen-
ta perdas signifcativas na arrecadação. Outro artigo, que trata do setor bancário,
aborda a importante questão do efeito do rating sobre a oferta de crédito no país.
Os autores mostram a importância desta classifcação, uma vez que a obtenção do
grau de investimento, pelos resultados apresentados, tem efeito signifcativo sobre
a concessão de crédito. Este efeito positivo sobre o setor bancário lança luz no-
vamente sobre a necessidade de se debater mais profundamente a classifcação de
crédito e metodologias de construção dos ratings. A questão das fnanças públicas
municipais é o tema abordado no quarto artigo desta edição. Os autores mostram
diferenças regionais no comportamento fscal e testam a sustentabilidade destes
diferentes recortes territoriais. A infraestrutura, em especial o setor elétrico, é ana-
lisada no artigo seguinte. Utiliza-se a abordagem insumo-produto para verifcar as
ligações intersetoriais do setor elétrico. O sexto artigo trata da questão do desen-
volvimento rural, debatendo a política dos chamados territórios rurais. O autor
analisa e discute as bases conceituais para a elaboração destas políticas. O sétimo
artigo constrói uma matriz de fuxos de comércio interno para o estado de Minas
Gerais a partir de dados fscais. Finalmente, os dois últimos artigos deste número
abordam o setor educacional, um deles pela avaliação de gastos educacionais para
o Rio Grande do Norte, enquanto o outro avalia a questão da frequência escolar
e o impacto dos programas de assistência social.
Desejamos a todos boa leitura.
Bruno de Oliveira Cruz
Editor
Leonardo Monasterio
Coeditor
sumário
a ParticiPação Estatal No sistEma BaNcário BrasilEiro:
uma aNálisE do PErÍodo 1996-2006 .................................................................................... 9
Isabela Soares de Lima
Denilson Queiroz Gomes Ferreira
AvAliAção dos efeitos dA lei KAndir sobre A ArrecAdAção de icMs
no estAdo do ceArá ............................................................................................................ 37
Alejandro Leitão
Guilherme Irff
Fabricio Linhares
aNálisE do imPacto da classiFicação dE risco No mErcado
dE crÉdito BrasilEiro ......................................................................................................... 65
Paulo Rogério Faustino Matos
João Henrique Lemos Costa
solvÊnciA e reAção fiscAl dAs AdMinistrAçÕes PÚblicAs
MUniciPAis no brAsil ........................................................................................................... 91
Andrei Gomes Simonassi
Ronaldo de Albuquerque e Arraes
Francisca Lívia Souza Menezes
Denise Xavier Araujo
o sEtor ENErgÉtico BrasilEiro: uma aNálisE via iNdicadorEs dE
iNsumo-Produto E o modElo hÍBrido Para os aNos dE 1997 E 2002 ......................... 123
Vinicius de Azevedo Couto Firme
Fernando Salgueiro Perobelli
Análise conceitUAl dA PolÍticA de territÓrios rUrAis:
o desenvolviMento territoriAl rUrAl no brAsil ........................................................ 155
Juliano Geraldi
flUXos totAis de coMÉrcio e estrUtUrA ProdUtivA –
UMA Análise PArA o estAdo de MinAs GerAis ............................................................... 187
Marisa dos Reis A. Botelho
Vanessa Petrelli Corrêa
Ana Alice B. P. D. Garlipp
EFiciÊNcia No gasto PÚBlico com Educação:
uma aNálisE dos muNicÍPios do rio graNdE do NortE .............................................. 219
Jorge Luiz Mariano da Silva
Júlio César Lima de Almeida
efeitos de ProGrAMAs de AssistÊnciA sociAl sobre A freQUÊnciA escolAr
nos estAdos brAsileiros: UMA Análise bAseAdA eM dAdos dA PesQUisA
de orçAMentos fAMiliAres .............................................................................................. 243
Ricardo Agostini Martini
Helena Cruz Castanheira
summarY
tHe stAte PArticiPAtion in tHe brAZiliAn bAnKinG sYsteM:
An AnAlYsis of tHe Period 1996-2006 .................................................................................. 9
Isabela Soares de Lima
Denilson Queiroz Gomes Ferreira
AssessinG tHe effects of KAndir lAw on ceArá’s icMs revenUe ................................ 37
Alejandro Leitão
Guilherme Irff
Fabricio Linhares
ANalYsis oF thE ratiNg imPact oN thE BraZiliaN crEdit marKEt ................................ 65
Paulo Rogério Faustino Matos
João Henrique Lemos Costa
solvencY And fiscAl reAction of PUblic AdMinistrAtions
in brAZiliAn MUniciPAlities ................................................................................................ 91
Andrei Gomes Simonassi
Ronaldo de Albuquerque e Arraes
Francisca Lívia Souza Menezes
Denise Xavier Araujo
tHe brAZiliAn enerGY sector: An AnAlYsis UsinG inPUt-oUtPUt
indicAtors And tHe HYbrid Model for tHe YeArs 1997 And 2002 .............................. 123
Vinicius de Azevedo Couto Firme
Fernando Salgueiro Perobelli
concePtUAl AnAlYsis of tHe PolicY of rUrAl territories:
tHe rUrAl territoriAl develoPMent in brAZil ............................................................. 155
Juliano Geraldi
totAl trAde flows And ProdUctive strUctUre –
An AnAlYsis of tHe stAte of MinAs GerAis ..................................................................... 187
Marisa dos Reis A. Botelho
Vanessa Petrelli Corrêa
Ana Alice B. P. D. Garlipp
efficiencY in PUblic sPendinG on edUcAtion:
An AnAlYsis of MUniciPAlities in rio GrAnde do norte .............................................. 219
Jorge Luiz Mariano da Silva
Júlio César Lima de Almeida
effects of welfAre ProGrAMs on scHool AttendAnce in brAZiliAn stAtes:
An AnAlYsis bAsed on Pof dAtA ....................................................................................... 243
Ricardo Agostini Martini
Helena Cruz Castanheira
sumario
lA PArticiPAciÓn del estAdo en el sisteMA bAncArio brAsileÑo:
Un Análisis del Periodo 1996-2006 ..................................................................................... 9
Isabela Soares de Lima
Denilson Queiroz Gomes Ferreira
evAlUAciÓn de los efectos de lA leY KAndir sobre lA
recAUdAciÓn de icMs en el estAdo de ceArá ................................................................. 37
Alejandro Leitão
Guilherme Irff
Fabricio Linhares
aNálisis dE los EFEctos dE la clasiFicaciÓN dE riEsgo EN El mErcado
dE crÉdito BrasilEÑo .......................................................................................................... 65
Paulo Rogério Faustino Matos
João Henrique Lemos Costa
solvenciA Y reAcciÓn fiscAl de lAs AdMinistrAciones PÚblicAs
en los MUniciPios brAsileÑos ........................................................................................... 91
Andrei Gomes Simonassi
Ronaldo de Albuquerque e Arraes
Francisca Lívia Souza Menezes
Denise Xavier Araujo
lA indUstriA de lA enerGÍA de brAsil: Un Análisis A trAvÉs de indicAdores
de insUMo-ProdUcto Y el Modelo HÍbrido PArA los AÑos 1997 Y 2002 .................... 123
Vinicius de Azevedo Couto Firme
Fernando Salgueiro Perobelli
el Análisis concePtUAl de lA PolÍticA de los territorios rUrAles:
el desArrollo territoriAl rUrAl en brAsil .................................................................. 155
Juliano Geraldi
flUjos totAles de coMercio Y estrUctUrA ProdUctivA –
Un Análise PArA el estAdo de MinAs GerAis ................................................................. 187
Marisa dos Reis A. Botelho
Vanessa Petrelli Corrêa
Ana Alice B. P. D. Garlipp
EFiciENcia EN El gasto PÚBlico EN la EducaciÓN:
uN aNálisis EN los muNiciPios dE rio graNdE do NortE ............................................ 219
Jorge Luiz Mariano da Silva
Júlio César Lima de Almeida
efectos de los ProGrAMAs sociAles en lA AsistenciA escolAr en el brAsil:
Un Análisis bAsAdo en dAtos de lA encUestA de PresUPUestos fAMiliAres ........... 243
Ricardo Agostini Martini
Helena Cruz Castanheira
sommairE
lA PArticiPAtion de l’ÉtAt dAns le sYstÈMe bAncAire bresilien:
Un eXAMen de lA PÉriode 1996-2006 ................................................................................... 9
Isabela Soares de Lima
Denilson Queiroz Gomes Ferreira
l´ÉvAlUAtion des effets de lA loi KAndir sUr le recUeil icMs
dAns l´ÉtAt dU ceArá ........................................................................................................... 37
Alejandro Leitão
Guilherme Irff
Fabricio Linhares
aNalYsE dE l’imPact dE la classiFicatioN dEs risQuEs daNs
lE marchÉ du crÉdit BrÉsiliEN .......................................................................................... 65
Paulo Rogério Faustino Matos
João Henrique Lemos Costa
solvAbilite et de reAction bUdGetAire des AdMinistrAtions
PUbliQUes dAns les MUniciPAlites bresiliennes ............................................................ 91
Andrei Gomes Simonassi
Ronaldo de Albuquerque e Arraes
Francisca Lívia Souza Menezes
Denise Xavier Araujo
l’indUstrie de l’ÉnerGie brÉsilienne: Une AnAlYse en UtilisAnt des
entrÉes-sorties des indicAteUrs et le ModÈle HYbride PoUr
les AnnÉes 1997 et 2002 .................................................................................................... 123
Vinicius de Azevedo Couto Firme
Fernando Salgueiro Perobelli
l’AnAlYse concePtUelle de lA PolitiQUe des territoires rUrAles:
le dÉveloPPeMent territoriAle rUrAl AU brÉsil .......................................................... 155
Juliano Geraldi
flUX coMMerciAUX totAUX et strUctUre ProdUctive –
Une AnAlYse PoUr l’etAt de MinAs GerAis ...................................................................... 187
Marisa dos Reis A. Botelho
Vanessa Petrelli Corrêa
Ana Alice B. P. D. Garlipp
l’EFFicacitÉ dEs dÉPENsEs PuBliQuEs Pour l’ÉducatioN:
uNE aNalYsE daNs lEs muNiciPalitÉs dE rio graNdE do NortE ..........................................219
Jorge Luiz Mariano da Silva
Júlio César Lima de Almeida
effets des ProGrAMMes de bien-Être sUr lA frÉQUentAtion scolAire dAns
le brÉsil: Une AnAlYse bAsÉe sUr les donnÉes de l’enQUÊte sUr les
dÉPenses de consoMMAtion ............................................................................................ 243
Ricardo Agostini Martini
Helena Cruz Castanheira
a ParticiPação Estatal No sistEma BaNcário BrasilEiro:
uma aNálisE do PErÍodo 1996-2006*
Isabela Soares de Lima**
Denilson Queiroz Gomes Ferreira***
Diante de uma nova orientação global, o governo brasileiro reestruturou seu sistema bancário em
meados da década de 1990. Parte desta reforma atingiu o próprio Estado, por meio da diminuição
de sua atuação neste setor. Para descrever tais mudanças, este estudo realizou uma revisão da
literatura acerca da participação estatal neste mercado e da reestruturação bancária brasileira
para, a partir de então, analisar seus refexos na confguração do sistema bancário. O saldo deste
processo foi a redução da atuação dos governos estaduais e o redirecionamento estratégico dos
bancos públicos federais, descrito e evidenciado pela análise comparativa dos dados referentes ao
período 1996-2006, disponibilizados pelo Banco Central do Brasil (BCB). Diante dos resultados
encontrados, é possível concluir que a política concebida pelo Estado brasileiro para o setor
bancário foi exitosa em sua implementação. Contudo, é importante ressaltar que, a partir de 2003,
há uma retomada da participação dos dois principais bancos federais – Banco do Brasil S.A. (BB) e
Caixa Econômica Federal (CEF) – na gestão dos ativos e das operações de crédito. Dessa forma, a
participação estatal vem retomando parte do mercado bancário que outrora transferiu à iniciativa
privada, ainda que este crescimento não represente um retorno aos níveis encontrados em meados
da década de 1990.
Palavras-chave: sistemas bancários; Estado; bancos públicos.
thE statE ParticiPatioN iN thE BraZiliaN BaNKiNg sYstEm:
aN aNalYsis oF thE PEriod 1996-2006
Facing a new global trend, Brazilian government restructured its banking system in the mid nineties.
Portion of this reform reached the State itself, through the reduction of its presence in this sector. In
order to describe such changes, this study carried out a literature review about state participation on this
market and about Brazilian banking restructuring, and then analyze its impact on the confguration of the
banking system. The result of this process was the reduction of the participation of States governments
and the strategic redirection of Federal banks, described and evidenced by the comparative analysis of
the data published by the Central Bank of Brazil for the period 1996-2006. Considering the results,
this study concludes that the policy designed by the Brazilian government for the banking industry was
successful in its implementation. However, it is important to note that, since 2003, there is a resumption
of the participation of two major Federal banks – BB and CEF – in asset management and credit
operations. Thus, the state role is taking on part of the banking market transferred to the private sector,
although this growth does not represent a return to levels found in the mid nineties.
Keywords: banking systems; State; state-owned banks.
* Os autores agradecem o incentivo e as contribuições de Daniel Ferreira.
** Aluna do Programa de Pós-graduação em Gestão da Pontifícia Universidade Católica (PUC-MG). E-mail:
<isabela1983@gmail.com>.
*** Administrador da Área de Comércio Exterior do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), e
professor da Fundação de Apoio à Escola Técnica do Estado do Rio de Janeiro (FAETEC/RJ).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 10
la ParticiPaciÓN dEl Estado EN El sistEma BaNcario BrasilEÑo:
uN aNálisis dEl PEriodo 1996-2006
Ante una nueva orientación global, el gobierno brasileño reestructuró su sistema bancario en
mediados de los años noventa. Parte de esta reforma ha alcanzado el propio Estado, a través
de la reducción de su presencia en este sector. Para describir estos cambios, este estudio hice
una revisión de la literatura acerca de la participación del Estado en este mercado y de la
reestructuración bancaria de Brasil, desde entonces analizar su impacto en la confguración
del sistema bancario. El resultado de este proceso fue la reducción de la actuación de los
gobiernos estaduales/provinciales y la reorientación estratégica de los bancos federales, que
se describe y demuestra el análisis comparativo de los datos publicados por el Banco Central
de Brasil para el período 1996-2006. Vista de los resultados, se puede concluir que la política
diseñada por el gobierno brasileño para la industria bancaria ha tenido éxito en su aplicación.
Sin embargo, es importante señalar que, desde 2003, hay una reanudación de la participación
de los dos más grandes bancos federales – BB y CEF – en la gestión de activos y operaciones de
crédito. Por lo tanto, el Estado viene retomando parte del mercado bancario que fue transferida
al sector privado, aunque este crecimiento no representa un retorno a los niveles encontrados
en mediados de los años noventa.
Palavras-clave: sistema bancario; Estado; bancos del estado.
la ParticiPatioN dE l’État daNs lE sYstÈmE BaNcairE BrEsiliEN:
uN EXamEN dE la PÉriodE 1996-2006
Face à une nouvelle orientation globale, le gouvernement brésilien a restructuré son système
bancaire dans le milieu des années nonante. Une partie de cette réforme a atteint l’état lui-
même, grâce à la réduction de sa présence dans ce secteur. Pour décrire ces changements,
cette étude a effectué une revue de la littérature sur les participations de l’Etat dans
ce marché et sur la restructuration des banques au Brésil. Par la suite, il a été possible
d’analyser l’impact sur la configuration du système bancaire. Le résultat de ce processus
a été la réduction de la performance des gouvernements des états de la fédération et la
réorientation stratégique des banques fédérales, décrit et mis en évidence par l’analyse
comparative des données publiées par la Banque Centrale du Brésil, pour la période
1996-2006. Compte tenu des conclusions, l’étude conclut que la politique conçue par le
gouvernement brésilien pour le secteur bancaire a été un succès dans sa mise en œuvre.
Cependant, il est important de noter que depuis 2003 il y a une reprise de la participation
de deux grandes banques fédérales – BB et CEF – dans la gestion d’actifs et opérations de
crédit. Ainsi, la participation de l’État prend de suite une partie du marché bancaire qu’une
fois transférés au secteur privé, bien que cette croissance ne représente pas un retour aux
niveaux trouvés dans le milieu des années nonante.
mots-clés: systemes bancaires; État; banques d’état.
JEL: L33
11 A Participação Estatal no Sistema Bancário Brasileiro
1 iNtrodução
Em meados da década de 1980, com a desaceleração da economia mundial e
o colapso do sistema comunista, o papel do Estado como executor de ações
empresariais fora bastante questionado. A partir de então, a diminuição do
aparato estatal – custos, tamanho e funções – se tornou prática comum e reco-
mendada. Parte das medidas saneadoras da economia mundial previa que, ao
Estado, caberia a formulação e o controle de políticas públicas, transferindo sua
execução a particulares.
Alinhado a essas recomendações, o governo brasileiro, a partir do mandato
do presidente Fernando Collor de Mello, encampou uma agenda de desestatiza-
ção da economia, cujos refexos no sistema bancário foram mais evidentes a par-
tir do governo Fernando Henrique Cardoso. Graças à estabilização monetária
trazida pelo Plano Real, o Sistema Bancário Nacional passou por signifcativas
mudanças e, entre elas, estava a diminuição da participação estatal neste setor
da economia.
Vários autores envidaram esforços descrevendo como se deu o processo de reestru-
turação do sistema bancário nacional (Andreatta e De Paula, 2004; Barbachan e Fonseca,
2004; Corazza, 2000; Silva e Jorge Neto, 2002 e Vidotto, 2005). Contudo, existe uma
lacuna teórica na qual este estudo busca contribuir, que é demonstrar os refexos que
tal reestruturação trouxe à participação do Estado, bem como interpretar a evolução do
sistema bancário brasileiro nos anos seguintes, de modo a avaliar se a política concebida
pelo governo federal para o setor foi bem-sucedida. Para alcançar seu objetivo, o presente
estudo propõe realizar uma avaliação de resultados, buscando julgar a efetividade da po-
lítica de redução da participação do Estado no setor bancário, e utiliza-se, para tanto, de
dados disponibilizados pelo Banco Central do Brasil (BCB).
O estudo está dividido em quatro capítulos. No primeiro, o tema é
introduzido a partir de uma análise setorial vista sob uma orientação econômica
ampla, que redefnia as atribuições do Estado. A discussão teórica existente é apre-
sentada no segundo capítulo. Tal capítulo se inicia a partir de um escopo macro,
no qual é apresentada a forma de participação estatal no sistema bancário de vários
países. Em prosseguimento, o capítulo trata da descrição das ações reestruturadoras
adotadas pelo governo federal a partir da estabilização monetária. O desdobramen-
to de tais ações nos bancos estaduais e federais é descrito em seguida. A partir de
então, o terceiro capítulo se inicia, no qual o objeto de estudo é desenvolvido por
meio da síntese das atividades dos bancos federais em nova orientação estratégica
concebida pelo governo federal e, em seguida, da realização de uma ampla análise
comparativa dos dados referentes ao sistema bancário nacional durante o período
1996-2006, descrevendo as mudanças ocorridas na atuação do Estado brasileiro
neste relevante setor da economia. Por fm, as considerações fnais são apresentadas
no decorrer do quarto capítulo.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 12
2 rEvisão dE litEratura
2.1 Participação do Estado no sistema bancário: visão internacional
O controle estatal de instituições bancárias é, ainda hoje, algo bastante comum
nos sistemas fnanceiros nacionais. Hermann (2010) e La Porta, Lopez-de-Silanes
e Shleifer (2002) associam a participação do Estado ao grau de desenvolvimento
da economia nacional: teriam os países menos desenvolvidos maior presença no
Estado no sistema bancário. Hermann (2010) ressalta, ainda, que poucos países –
Alemanha, Estados Unidos e Reino Unido – puderam preterir a participação do
Estado no sistema bancário para dar suporte a seu desenvolvimento econômico.
Os demais países, sejam desenvolvidos ou em desenvolvimento, tiveram seu processo
de industrialização no pós-guerra apoiados por um sistema baseado em créditos
governamentais ou em agências de fomento em parceria com bancos privados.
Entretanto, de acordo com Freitas e Prates (2001), a partir da segunda me-
tade da década de 1980, a participação dos Estados neste segmento da economia
vem sofrendo importantes modifcações, objetivando a diminuição e a reorien-
tação estratégica de suas atividades. Este movimento de redução da participação
do Estado no sistema bancário é identifcado em estudos como o de La Porta,
Lopez-de-Silanes e Shleifer (2002), nos quais os autores evidenciam que a parti-
cipação acionária do Estado nos dez maiores bancos de 92 países foi reduzida de
59% em 1970 para 42% ao fnal de 1995, como demonstrado na tabela 1, que
reproduz metade da amostra original.
A análise da tabela 1 permite constatar que a redução da participação do
Estado no sistema bancário atingiu diferentes tipos de países: entre os oito países
que mais reduziram a presença estatal, estão países desenvolvidos – Portugal e
França –, antigos países socialistas – Croácia, Rússia e Hungria – e países em
desenvolvimento – Chile e Equador. O Brasil fgura a parte de cima da lista, en-
cerrando o ano de 1995 com aproximadamente 32% das ações dos dez maiores
bancos sob controle estatal, apesar da signifcativa redução de 39 pontos per-
centuais (p.p.) em relação ao ano de 1970. Países como Estados Unidos, Reino
Unido e África do Sul não tinham participação acionária do Estado nos dez
maiores bancos desde 1970 e, em 1995, soma-se a este seleto grupo Canadá,
Japão e Nova Zelândia.
Após 1995, o processo de redução da participação estatal no sistema bancário
mundial continuou em curso, tendo Sherif, Borish e Gross (2003) evidenciado que,
em 2003, a transição para o capitalismo nas antigas repúblicas da União Soviética
situadas no leste europeu implicou sensível diminuição da participação estatal, em
um processo que contou com o ingresso do capital estrangeiro nos mercados f-
nanceiros domésticos e, em várias experiências, com a preservação de um estreito
relacionamento entre Estado e bancos privatizados.
13 A Participação Estatal no Sistema Bancário Brasileiro
Adicionalmente à tendência de aumento da participação privada no contro-
le de instituições bancárias, verifca-se, no âmbito organizacional, a adoção pelas
remanescentes instituições públicas de modelos de gestão orientados por objetivos
privados, fazendo que esta parte do setor público esteja submetida à disciplina
imposta pelo mercado.
TABELA 1
Participação acionária do Estado nos dez maiores bancos do país
País 1970 1995
Variação
(p.p.)
Croácia 100,0 1,0 -99,0
Portugal 100,0 25,7 -74,3
Chile 91,5 19,7 -71,8
Rússia 100,0 33,0 -67,0
Hungria 100,0 36,6 -63,4
Equador 100,0 40,6 -59,4
França 74,4 17,3 -57,1
República Checa 100,0 52,0 -48,0
Nigéria 57,5 9,9 -47,6
México 82,7 35,6 -47,0
Brasil 70,8 31,7 -39,1
Bolívia 53,1 18,5 -34,7
Nova Zelândia 33,5 0,0 -33,5
Indonésia 74,9 42,9 -32,0
Coreia do Sul 56,6 25,4 -31,2
Espanha 32,6 2,0 -30,7
Islândia 100,0 71,3 -28,7
Venezuela 82,9 58,0 -24,9
Alemanha 51,9 36,4 -15,5
Índia 100,0 84,9 -15,1
Grécia 92,7 77,8 -14,9
Bélgica 39,9 27,6 -12,3
Suíça 24,9 13,4 -11,5
Argentina 71,9 60,5 -11,4
Canadá 11,0 0,0 -11,0
Noruega 54,6 43,7 -10,9
Malásia 20,0 9,9 -10,1
Austrália 20,9 12,3 -8,6
Arábia Saudita 37,6 29,1 -8,5
Japão 6,9 0,0 -6,9
Colômbia 57,7 53,9 -3,8
Israel 67,6 64,6 -2,9
Finlândia 32,1 30,7 -1,4
Dinamarca 9,8 8,9 -0,9
China 100,0 99,5 -0,5
África do Sul 0,0 0,0 0,0
(Continua)
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 14
País 1970 1995
Variação
(p.p.)
Reino Unido 0,0 0,0 0,0
Estados Unidos 0,0 0,0 0,0
Cingapura 12,9 13,5 0,7
Irlanda 3,8 4,5 0,7
Holanda 7,8 9,2 1,4
Suécia 20,8 23,2 2,4
Paquistão 73,5 86,0 12,5
Taiwan 50,4 76,5 26,1
Uruguai 42,3 68,8 26,5
Egito 53,1 88,6 35,5
Média sem ex-socialistas (oitenta países do estudo) 52,7 38,5 -14,2
Média geral (92 países do estudo) 58,9 41,6 -17,3
Fonte: La Porta, Lopez-de-Silanes e Shleifer (2002).
Em contrapartida, há exceções à regra, evidenciando que a movimentação
de desestatização do sistema bancário não é homogênea. A tabela 1 demonstra,
também, que a participação estatal durante o período aumentou em alguns países
desenvolvidos – Irlanda, Holanda e Suécia –, tendo sido verifcada, entretanto, sua
maior relevância em países em desenvolvimento – Cingapura, Paquistão, Taiwan,
Uruguai e Egito.
O Banco Postal no Japão, por exemplo, constitui um contraponto importante
à tendência de declínio observada na região asiática. Neste caso, a presença estatal se
ampliou, tendo os depósitos totais no sistema postal aumentado de US$ 1,8 trilhão
em 1996 para US$ 2,2 trilhões em 2000 (Vidotto, 2005). Na Índia, a participação
conjunta do State Bank of India e dos bancos nacionalizados se mantinha em 80%,
em 1999, sem sofrer qualquer variação signifcativa em relação às décadas anterio-
res. E, embora conviva com uma estrutura de custos excessiva (Arun e Turner apud
Vidotto, 2005), só recentemente verifcou-se a adoção de medidas de estímulo à
participação privada no sistema. Na Rússia, a participação do Estado no sistema
bancário cresceu desde a crise de 1998, tendo alcançado o patamar de 58% dos
depósitos ao fnal de 2000 (Sherif, Borish e Gross, 2003). Para concluir as exceções,
menciona-se a China, que preserva um sistema fnanceiro essencialmente estatiza-
do e com diferenciações institucionais recentes, como a constituição formal de um
banco central somente em 1995. Ao fnal de 2002, os quatro maiores bancos estatais
concentravam 71% dos depósitos do sistema bancário chinês (Shih, Zang e Liu apud
Vidotto, 2005).
Pode-se dizer, portanto, que a presença do Estado no sistema bancário é
algo bastante comum e sua redução em âmbito global camufa a heterogeneidade
das experiências dos países. E, alinhado à visão gerschenkroniana (Gerschenkron,
1962), Vidotto (2005, p. 59) conclui que:
(Continuação)
15 A Participação Estatal no Sistema Bancário Brasileiro
a amplitude e duração apresentada por tal fenômeno contraindicam caracterizá-lo
como uma “intervenção” externa do Estado; em vez disso, ele merece ser considera-
do como próprio da maior parte das formações capitalistas em alguma das fases de
seu desenvolvimento, convivendo com as particularidades apresentadas por forma-
ções específcas ou padrões que agrupem várias experiências históricas.
2.2 reestruturação bancária brasileira após o Plano real
No Brasil, o processo de redução da participação estatal no sistema bancário se deu
a partir da implementação do Plano Real. Anos antes, com a edição da Resolução
do Banco Central n
o
1.524, de 21 de setembro de 1988, a confguração do Sistema
Financeiro Nacional (SFN), concebida desde 1964, passaria por uma reorienta-
ção estratégica importante para os rumos do sistema bancário na década seguinte.
De um sistema fnanceiro formado por instituições especializadas, praticando uma
faixa restrita de operações, guinou-se o rumo para um outro tipo, mais próximo
do sistema constituído pelas denominadas “instituições universais” (BCB, 2008a).
Em tal sistema, as instituições, apesar das diferenças na organização interna, apre-
sentam em comum o fato de poderem oferecer todos os serviços fnanceiros.
No Brasil, estas instituições universais seriam chamadas de “bancos múltiplos”.
Em dezembro de 1988, por exemplo, o Brasil tinha em funcionamento 104 ban-
cos comerciais e cinco caixas econômicas. Do total de bancos, 49 eram bancos
privados, 26 tinham controle estrangeiro – destes, dezenove fliais diretas de ban-
cos estrangeiros – e 29 eram bancos públicos. Quando se analisam os ativos deste
grupo de bancos, verifca-se que 57% pertenciam a bancos com controle privado
nacional, 10% a bancos com controle estrangeiro e 33% pertenciam a bancos
estatais (BCB, 2008a).
A infação presente na economia brasileira desde a década de 1960 foi, paradoxal-
mente, favorável ao sistema bancário, que se adaptou bem a ela durante sua exis-
tência. Taxas de infação elevadas contribuíram para aumentar a participação do
setor fnanceiro na renda nacional. Os bancos brasileiros foram, portanto, bem-
sucedidos no aproveitamento das oportunidades trazidas pela infação alta. Isto
permitiu não apenas a sobrevivência dos bancos, em um ambiente que aparente-
mente seria hostil à atividade econômica, mas também acumular capital, absor-
vendo parte considerável das receitas infacionárias. Barbachan e Fonseca (2004)
explicam que tais receitas eram originadas basicamente: i) de operações no overni-
ght – títulos públicos com prazo de um dia e com recompra garantida; e ii) devi-
do ao foat bancário, sendo os ganhos da instituição bancária obtidos pelo fato de
esta não corrigir os valores em conta-corrente ou oriundos do recolhimento de tri-
butos, enquanto era remunerada pela aplicação destes valores em títulos públicos
(De Paula e Marques, 2006).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 16
Com a estabilização monetária trazida pelo Plano Real, em 1994, ocorreram
impactos profundos na estrutura e no funcionamento dos bancos no Brasil (Cora-
zza, 2000; Silva e Jorge Neto, 2002). Os bancos tiveram de se adaptar ao fm das
referidas receitas infacionárias, readaptar sua estrutura administrativa, reduzir cus-
tos, buscar efciência e procurar novas fontes de receitas (Silva e Jorge Neto, 2002).
Para ilustrar a relevância das receitas infacionárias para os bancos brasileiros até
então, Maia (2003) demonstra que, entre 1990 e 1993, tais receitas chegaram a
representar cerca de 42% das receitas de intermediação fnanceira e 4% do Produto
Interno Bruto (PIB) brasileiro.
Soma-se à estabilização monetária, e suas consequências, o fato de o governo
federal adequar o sistema fnanceiro nacional aos princípios básicos de contabilidade
e supervisão bancária estabelecidos pelo Acordo de Basileia (Basileia I), assinado
em 1988 pelos bancos centrais de países desenvolvidos reunidos no Grupo dos Dez
(G10) e que estabelecia índices máximos de alavancagem. O normativo que alinhou
o sistema fnanceiro brasileiro ao padrão internacional foi a Resolução do Conselho
Monetário Nacional n
o
2.099, de 17 de agosto 1994.
Nesse processo de adaptação ao novo cenário macroeconômico/regulatório,
além de alguns bancos grandes e médios, inúmeras pequenas instituições foram
extintas, provocando redução do número de bancos e acentuada concentração do
sistema bancário (Corazza, 2000). A este respeito, torna-se importante destacar
que a concentração medida pelo número de bancos apresentou grandes variações
ao longo da história bancária brasileira, na qual se pode observar três ondas de
concentração-desconcentração. De 1950 a 1976, foi de concentração, pois o nú-
mero de 413 bancos reduziu-se para apenas 106, fcando praticamente estabilizado
até 1987. A segunda onda, entre 1987 e 1993, foi de desconcentração, em que o
número de bancos mais que duplicou, passando de 105 para 245. A terceira onda,
a partir do Plano Real, foi novamente de concentração. Graças ao Plano Real houve
também uma signifcativa abertura do sistema bancário nacional ao capital externo,
por meio do ingresso de novos bancos ou da venda de bancos nacionais a estran-
geiros (Corazza, 2000).
A perda das receitas infacionárias trazida pela estabilização monetária gerou
uma crise bancária, tornando vulneráveis vários bancos, como o Econômico, o
Nacional e o Bamerindus. Maia (2003) alerta, ainda, para o fato de as receitas
infacionárias terem camufado, por anos, a má gestão empresarial de algumas
instituições, algo que viria à tona com a estabilização monetária trazida pelo
Plano Real. Os impactos do fm das receitas infacionárias e a adoção do Acordo
de Basileia sobre o sistema fnanceiro nacional eram previsíveis e reconhecidos
pelas próprias autoridades governamentais. O diagnóstico da situação apontava
para um número excessivo de instituições e agências, além de custos elevados,
17 A Participação Estatal no Sistema Bancário Brasileiro
principalmente com pessoal. Por isso, o sistema bancário devia ser redimensionado e
reorientado para novas formas de fnanciamento de suas atividades.
Esse processo de ajuste, contudo, não ocorreu imediatamente após o Plano
Real. Apesar da perda expressiva de receita infacionária, a rentabilidade dos bancos
não se alterou signifcativamente. A manutenção de taxas elevadas de rentabilidade
se deveu a uma combinação de fatores. A troca de receita infacionária pela receita
de serviços, que quase duplicou sua participação relativa nos anos posteriores ao
Plano Real, é citada por Corazza (2000). Barbachan e Fonseca (2004), por sua
vez, apontam investimentos maciços em tecnologia da informação como fórmula
para ganhos de produtividade. Silva e Jorge Neto (2002) afrmam que a principal
alternativa encontrada pelos bancos foi a expansão da oferta de crédito, uma vez
que a estabilização monetária fez com que houvesse um substancial aumento dos
depósitos bancários.
A manutenção da rentabilidade elevada, entretanto, não foi sufciente para
tornar o sistema fnanceiro brasileiro menos vulnerável, muito em virtude do
aumento dos créditos de liquidação duvidosa, fruto da adoção de critérios fexí-
veis quando da concessão do crédito, este foi o principal substituto das receitas
infacionárias (Silva e Jorge Neto, 2002). Quando a economia cresceu menos em
1995 e à tal falta de crescimento se seguiu uma política restritiva de crédito e a
abertura comercial, alguns setores da economia tiveram difculdades de honrar
seus compromissos, abalando o sistema bancário nacional.
O alerta de uma crise sistêmica se deu pelas crises do Banco Econômico, em
agosto de 1995, e do Banco Nacional, em novembro de 1995. Crises estas que
pareciam muito mais graves que todas as anteriores, devido à dimensão destes
bancos, respectivamente, 4
o
e 3
o
no ranking nacional (Corazza, 2000). A percep-
ção de uma iminente crise sistêmica fez com que o governo lançasse um plano
de emergência, o Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento
do Sistema Financeiro Nacional (Proer) e outras medidas saneadoras e de forta-
lecimento do sistema fnanceiro, em novembro de 1995 (Barbachan e Fonseca,
2004). Quanto à crise do Bamerindus, por ter ocorrido em 1997, quinze meses
após a criação do Proer, Corazza (2000) afrma que não representava uma ameaça
tão grave para o resto do sistema.
Maia (2003) destaca que os dois princípios basilares do Proer eram a
preservação da estabilidade do sistema de pagamentos e a penalização das más
políticas bancárias, concebidos de modo a evitar a corrida bancária, ou seja, a
quebra de confança no sistema bancário. As políticas do Banco Central exis-
tentes até então para retirar uma instituição do setor bancário se resumiam ao
seu poder de intervir e liquidar tais instituições, algo que para Maia (2003) era
apropriado tão somente para ser aplicado em instituições de pequeno e médio
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 18
portes que apresentavam difculdades. Ocorre que, nos casos dos bancos Eco-
nômico e Nacional, eram instituições “grandes demais para quebrar” (“too big
to fail”), e as alternativas de intervenção e/ou liquidação se mostravam insuf-
cientes para conter o início de uma crise sistêmica.
Sendo assim, a alternativa encontrada para lidar com um grande banco em
difculdades foi dividi-lo em duas partes, rotuladas de “banco bom” (“good bank”)
e “banco ruim” (“bad bank”). O “banco bom” se referia aos ativos bons e aos
depósitos do banco em difculdades, constituindo estes últimos uma obrigação a
ser assumida pelo banco adquirente quando da venda do “banco bom”. O “banco
ruim” era composto dos ativos restantes e demais obrigações do banco em difcul-
dades, que entraria em processo de liquidação extrajudicial pelo Banco Central.
Maia (2003) conclui que as operações do Proer tinham como fnalidade cobrir
o hiato patrimonial do “banco bom”, equilibrando seu balanço patrimonial e
tornando-o solvente, de modo a não representar uma ameaça ao sistema, e atrati-
vo a novos acionistas, distintos daqueles responsáveis pela má gestão.
Os refexos das mudanças trazidas pela estabilidade monetária também afe-
taram os bancos estatais, porém de forma distinta. Tal distinção pode ser feita por
meio do tipo de controle estatal: no caso dos bancos estaduais, as discussões so-
bre sua viabilidade convergiram para a decisão de transferi-los à iniciativa privada
(Andreatta e De Paula, 2004). Os bancos federais tiveram outra sorte, pois a visão
dominante concluía por sua necessidade, embora estes devessem se tornar efcien-
tes diante da nova realidade econômica nacional. Vidotto (2005) explica os rumos
distintos destes dois grupos de instituições bancárias pelo destino do fnanciamento
concedido: enquanto os bancos federais estavam voltados para o fnanciamento do
setor privado, os bancos estaduais serviam essencialmente ao fnanciamento dos seus
respectivos controladores.
A decisão de manter os bancos federais sob controle estatal era um reconhe-
cimento, ainda que implícito, de que os mercados fnanceiros brasileiros ainda ne-
cessitavam da presença do Estado sob a forma empresarial. Estes bancos, contudo,
deveriam assumir papéis estratégicos, como o de administradores dos fundos de
poupança compulsória e o de direcionadores do crédito, por exemplo. A estratégia
utilizada pelos gestores do SFN para os bancos estaduais e federais será detalhada
nas duas subseções seguintes.
Pode-se afrmar, portanto, que o atual estágio de organização do sistema
bancário brasileiro é:
uma consequência do processo de ajuste às condicionantes macroeconômicas após
o Plano Real e do alinhamento à tendência mundial, caracterizada por fusões de
empresas integrantes de diversos segmentos produtivos das modernas economias
(BCB, 2008, p.1).
19 A Participação Estatal no Sistema Bancário Brasileiro
2.3 Privatização dos bancos estaduais
A existência dos bancos estaduais era justifcada pela necessidade de correção de
distorções do mercado bancário e da possibilidade de os governos estaduais par-
ticiparem dos ganhos obtidos com as receitas infacionárias – overnight e foat
bancário. Com tais receitas, estes governos poderiam equilibrar seus orçamentos e
atenuar os efeitos infacionários na população por meio de uma melhor prestação
de serviços. Além disso, costumava-se ressaltar em prol da atividade bancária por
governos estaduais o fato de que, se deixada a cargo somente da iniciativa privada,
muitos municípios menores sequer teriam agências bancárias para prestar serviços
fnanceiros à população local (Puga, 1999).
Todavia, a realidade da grande maioria dos bancos estaduais era outra: uma gestão
inefciente aliada a um relacionamento imprudente com seu controlador e com o
governo federal. Os governos estaduais conseguiam vultosos empréstimos de seus
bancos, muitos destes concedidos após frágil análise de crédito e lastreados por ga-
rantias de qualidade duvidosa, fazendo com que seus bancos tivessem problemas
de liquidez quando não conseguiam receber de volta os recursos emprestados.
A saída usualmente encontrada era a de os governadores pressionarem politicamente
o governo federal, de modo a fazer com que o Banco Central socorresse os bancos
estaduais em difculdades. Para tanto, moeda era emitida, tornando ainda mais árdua
a estabilização da economia e a condução da política monetária (Puga, 1999).
Desde 1983, diversos programas de apoio aos bancos estaduais foram criados
com o objetivo, infrutífero, de saneá-los. Com a criação do Plano Real e o fm das
receitas infacionárias, a sustentabilidade do já frágil modelo de gestão dos bancos
estaduais foi colocada em xeque. Assim sendo, a baixa confança de investidores na
carteira de crédito dos bancos estaduais precipitou uma crise cujas bases institucio-
nais estavam alicerçadas antes mesmo da criação do Plano Real.
Para modifcar esse panorama, a principal estratégia adotada pelo governo
federal para os bancos estaduais foi a privatização. Em agosto de 1996, o gover-
no federal instituiu para esta fnalidade o Programa de Incentivo à Redução do
Setor Público Estadual na Atividade Bancária (Proes). O objetivo primordial
deste programa era reduzir a participação dos bancos estatais no sistema bancário
brasileiro, como indicava seu nome, e aumentar a efciência na gestão dos recur-
sos até então por eles administrados (Puga, 1999). A redução da participação se
daria, principalmente, por meio da privatização dos bancos estaduais, que, por
sua vez, encontrava-se sob um guarda-chuva maior objetivando o ajuste fscal
dos estados e a reestruturação da dívida pública (De Paula e Marques, 2006).
Com o Proes, o governo federal fnanciou a reestruturação dos bancos
estaduais, mantendo protegidos os depósitos e tendo como estratégia, após o
saneamento fnanceiro, a transferência do controle do banco estadual à
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 20
iniciativa privada ou seu redirecionamento estratégico, passando a atuar como
um banco de fomento, impedido de captar recursos com o público. A Medida
Provisória n
o
1.514, de 7 agosto de 1996, que instituía o Proes, previa que os
recursos necessários ao saneamento dos bancos estaduais só seriam transferi-
dos caso houvesse a privatização ou a transformação em banco de fomento.
Caso isto não ocorresse, o governo federal participaria com metade dos recur-
sos necessários, cabendo ao governo estadual arcar com os recursos restantes
(Silva e Jorge Neto, 2002). O fnanciamento do governo federal teria 30 anos
de prazo, juros de 6% ao ano mais Índice Geral de Preços – Disponibilidade
Interna (IGP-DI) e amortizações mensais.
A partir da edição da Medida Provisória n
o
1.702-26, de 30 junho de 1998,
o governo federal aperta ainda mais o cerco aos estados e condiciona a disponibi-
lização dos recursos do Proes à transferência do controle dos bancos estaduais ao
governo federal. Este, por sua vez, depois de sanear os bancos, deveria privatizá-los
ou extingui-los.
A transferência do controle acionário dos governos estaduais para a iniciativa
privada teve expressiva participação dos bancos nacionais, como pode ser observado
na tabela 2. Este fato fez com que houvesse uma concentração bancária no Brasil.
TABELA 2
Bancos estaduais privatizados
Data da privatização Banco privatizado Banco comprador
Valor de compra
(R$ milhões)
26/6/1997 BANERJ Itaú 311,0
7/8/1997 Credireal BCN/Bradesco 127,3
4/12/1997 Meridional Bozano, Simonsen 265,6
14/9/1998 Bemge Itaú 583,0
17/11/1998 Bandepe ABN Amro 183,0
22/6/1999 Banebe Bradesco 260,0
17/10/2000 Banestado Itaú 1.625,0
20/11/2000 Banespa Santander 7.050,0
8/11/2001 Paraiban ABN Amro 76,5
4/12/2001 BEG Itaú 665,0
24/1/2002 BEA Bradesco 182,9
10/2/2004 BEM Bradesco 78,0
total 11.407,3
Fonte: BCB (2008b).
2.4 reestruturação dos bancos federais
Como dito, a reestruturação dos bancos federais assumiu forma distinta daquela
concebida para os bancos estaduais. Enquanto a participação dos governos estaduais
no sistema bancário nacional foi bastante reduzida, após ter sido responsável por um
21 A Participação Estatal no Sistema Bancário Brasileiro
quinto da oferta do crédito nacional (Andreatta e De Paula, 2004), a participação
dos bancos federais ainda hoje é expressiva e mantém liderança em alguns segmentos
de crédito, como o habitacional, o rural e o de longo prazo.
O conjunto dos bancos federais não sofreu alterações signifcativas ao longo
do processo de reestruturação, ao contrário dos bancos estaduais. Dos bancos con-
trolados pelo governo federal, continuam no sistema bancário o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), o BB, a CEF e as instituições
de âmbito regional: Banco da Amazônia S.A. (Basa) e Banco do Nordeste S.A.
(BNB). Entretanto, em momento anterior ao Plano Real, precisamente em 1986, as
operações do Banco Nacional da Habitação (BNH) e do Banco Nacional de Crédito
Cooperativo (BNCC) foram incorporadas, respectivamente, à CEF e ao BB.
Desses, o BNDES é o único que não cria moeda, pois não realiza captação de
depósitos junto ao público. Quanto ao controle acionário, CEF e BNDES são
empresas públicas, com a totalidade do capital aportado pelo Tesouro Nacional,
enquanto BB, Basa e BNB são sociedades de economia mista, tendo o Tesouro
Nacional como controlador. O BNDES está subordinado ao Ministério do Desen-
volvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), enquanto os demais bancos
federais se encontram na alçada do Ministério da Fazenda (MF) (Vidotto, 2005).
Os três maiores bancos federais – BB, CEF e BNDES – representavam mais da
metade da oferta de crédito do sistema bancário no início da década de 1990.
A reestruturação desses bancos incluía: i) redefnição da relação entre as
políticas macroeconômicas e setoriais, e a atuação dos bancos; ii) redefnição de
sua estrutura patrimonial e fnanceira; e iii) busca pela efciência por meio da
adoção de modelos de gestão característicos do setor privado.
Um exemplo da participação de tais bancos na viabilização da política
macroeconômica do governo federal foi o Programa Nacional de Desestatização
(PND). O BNDES se consolidou, já nos anos 1990, como gestor do programa
de privatização do governo federal, exceto quanto a instituições fnanceiras,
conduzido pelo Banco Central. Segundo Vidotto (2005, p. 62), isto o transfor-
mou “no ‘banco de negócios’ ou de investimentos do governo”, uma vez que era
simultaneamente fnanciador e gestor do processo de privatização.
A CEF e o sistema BB-Previ também desempenharam papel decisivo na via-
bilização das privatizações. Em 1998, o programa de privatização enfrentava sérias
incertezas (Vidotto, 2003). Foi então que o governo realizou volumosa securiti-
zação de dívidas do Fundo de Compensação das Variações Salariais (FCVS), que
constitui dívida do Tesouro Nacional junto às instituições fnanceiras, cabendo à
CEF receber R$ 7 bilhões em títulos negociáveis e utilizáveis no âmbito do PND,
chamados compensação das variações salariais (CVSs). O governo injetou “moe-
das de privatização” no sistema bancário, podendo os bancos interessados trocar
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 22
seus créditos imobiliários por títulos válidos nos leilões de privatização, sendo uma
parte deles intermediados pela CEF.
O sistema BB-Previ, maior fundo de previdência do país e vinculado aos
funcionários do BB, era na década de 1990 o maior participante da Bolsa de
Valores de São Paulo. Em seguida, tornou-se um dos maiores participantes do
programa de privatização ao integrar o controle de siderúrgicas, empresas do sis-
tema elétrico, de mineração e de telecomunicações. Como os recursos aplicados
no Previ advinham tanto dos funcionários quanto do BB, o governo federal tinha
direito de nomear diretores para o fundo de previdência, controlando na prática
a estratégia de investimentos do fundo, um dos motivos que explicaria sua ampla
participação no processo de privatização.
Adicionalmente, a expansão da dívida mobiliária federal reforçou os fundos
orçamentários com que operavam os dois bancos. O socorro oculto prestado pela
CEF e pelo BB aos bancos em crise, por meio do mercado interbancário, propor-
cionou bons resultados (Vidotto, 2003). A CEF ainda recorreu a linhas baratas
do Proer para estatizar uma parte do estoque velho dos créditos imobiliários.
A capitalização do BB em 1996, no montante de R$ 6 bilhões aportados
pelo governo federal, baseou-se essencialmente em papéis remanescentes do pro-
grama de privatizações; a CEF recebeu, em 1998, uma forte injeção de liquidez,
ao securitizar créditos com o FCVS, como exposto anteriormente. Tais medidas
impactaram positivamente os balanços destes dois bancos, deixando-os prontos
para novos desafos concebidos pelo governo federal.
A reestruturação bancária e patrimonial dos bancos federais também voltou
suas atenções para a adequação do patrimônio dos bancos públicos aos preceitos
do Acordo de Basileia, afetando especialmente BB e CEF. Vidotto (2003) afr-
ma que o programa de saneamento fnanceiro subsequente retirou um volume
substancial de créditos ruins dos ativos destes bancos. Tais créditos do BB fo-
ram securitizados e os da CEF foram transferidos à Empresa Gestora de Ativos
(Emgea), entidade responsável por sua administração e cobrança. Quando de sua
criação, em junho de 2001, a Emgea recebeu da CEF contratos de fnanciamento
imobiliário da ordem de R$ 27 bilhões. Tais contratos, em muitos casos, se en-
contravam em poder da CEF embora não tenham sido originalmente concedidos
por ela: referiam-se, por exemplo, às carteiras do extinto BNH, de outros órgãos
públicos e bancos que trocaram parte de seu crédito imobiliário por “moedas de
privatização” (Brasil, 2001b).
Sob a ótica comercial, os bancos públicos redefniram sua relação com União,
estados e municípios. Por meio da oferta de serviços específcos para o setor público,
percebe-se um ambiente competitivo entre BB e CEF em segmentos como gestão
de recursos e fundos de previdência. Vidotto (2003) afrma que pode ser positiva
23 A Participação Estatal no Sistema Bancário Brasileiro
a concorrência, caso a ótica empresarial traga mais transparência a certos custos
das esferas governamentais. Em contrapartida, a cobrança de taxas pelos repasses
orçamentários para programas sociais pode trazer alguns prejuízos aos benefciários
dos programas, uma vez que menos recursos chegariam a seu destino fnal. O autor
atribui, ainda, ao aumento da participação do setor privado na demanda por crédito
a responsabilidade não apenas pelos novos critérios de gestão dos bancos federais
mas também pela elevação do custo médio dos recursos e a diminuição de recursos
destinados a setores tidos como estratégicos ou fragilizados.
Outra característica importante na reestruturação dos bancos federais durante
a década de 1990 é a substituição de recursos orçamentários por recursos de origem
privada, algo que contribuiria para que tais bancos adotassem uma “disciplina de
mercado”. Como exemplos, têm-se os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador
(FAT), principal origem de captação do BNDES, e os recursos oriundos do Fundo
de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), administrados pela CEF e destinados a
programas habitacionais e de saneamento básico.
A esse respeito, a “disciplina de mercado” merece destaque. Entre as iniciativas
de reestruturação dos bancos federais estava a implantação de um novo modelo de
gestão administrativa e operacional, cujos critérios de avaliação eram semelhantes
aos adotados pelo setor privado (De Paula e Faria, 2010). Por exemplo, na gestão de
ativos dos bancos públicos foram adotadas medidas de regulamentação prudencial
dos bancos privados – Acordo de Basileia – e critérios eminentemente privados para
a seleção de projetos, baseadas na análise risco-retorno e em metas de rentabilidade
(Hermann, 2010).
Em julho de 1995, o MF emitiu a Nota Técnica MF-020, na qual Vidotto
(2005) identifcou um conjunto de diretrizes que deveriam nortear o novo modelo
de gestão a ser adotado pelos bancos federais. Fica explícita sua missão estratégica
de serem instrumentos de execução da política creditícia do governo federal e dos
agentes do Tesouro Nacional. A nota também menciona que a nova condição para
a existência dos bancos federais é que estes apresentem resultados e indicadores
compatíveis com a atividade fnanceira privada.
Ratifcando a necessidade dessa visão empresarial, ao lançar o Programa
de Fortalecimento das Instituições Financeiras Federais (PROEF), em junho de
2001, o MF (Brasil, 2001a) afrma que o governo está determinado a impor aos
bancos públicos a mesma disciplina a que estão submetidos os bancos privados,
sem se esquecer de sua missão de fomento ao desenvolvimento econômico e social.
Os bancos públicos deveriam, desse modo, estar preparados para a competição,
com metas de rentabilidade e estratégias para a manutenção ou o aumento de
participação de mercado.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 24
Esse novo modelo de gestão teve especial impacto no BB e na CEF, que
passaram a competir com os bancos privados em segmentos como o fnancia-
mento de bens de consumo duráveis e a gestão de recursos de terceiros por meio
de fundos de investimentos, além de participar mais ativamente de captações de
recursos junto ao mercado para suportar suas novas operações.
Esse movimento em direção à competição foi realizado sem que atividades
inerentes às de banco público fossem ignoradas, continuando a atuar fortemente
em setores cujo acesso a fundos privados é difícil, como o rural e o imobiliário,
gerindo fundos e programas sociais do governo e promovendo a bancarização da
população de baixa renda por meio de sua rede capilarizada de agências e corres-
pondentes bancários (Hermann, 2010).
Os bancos regionais, BNB e Basa, também passaram por mudanças profundas
em seus modelos de gestão. Entre as parcerias estratégicas criadas por ambos para
capilarizar sua atuação e o crédito, destaca-se a introdução dos “agentes do desenvol-
vimento” pelo BNB, que eram funcionários do banco que atuavam em mais de uma
centena de municípios buscando alianças com lideranças empresariais, produtores,
órgãos públicos e entidades privadas. Com maior acesso ao crédito, os agentes do
desenvolvimento eram responsáveis por conceber ações complementares, como ca-
pacitação técnica, melhorias na infraestrutura, busca de novas tecnologias e formas
de adensar a cadeia produtiva local (Cintra e Prates, 2010).
Ainda no que se refere ao BNB, a mudança estratégica se deu no sentido de
desvinculá-lo da imagem de executor das ações planejadas pela Superintendência
do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). Para tanto, uma profunda reestru-
turação interna foi concebida em parceria com o Programa das Nações Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD). Nesta reestruturação – que visava tornar o
BNB uma empresa ágil, efciente e lucrativa –, funcionários foram realocados e
capacitados, processos redesenhados, novas soluções tecnológicas adotadas, tudo
com o objetivo de prover as operações de maior rapidez e estabelecer controles
mais efcazes (Cardoso, 2006).
O Basa, por sua vez, fortaleceu sua posição de indutor do desenvolvimento
sustentável da região, apoiando arranjos produtivos locais prioritários para cada
estado da região e construindo o ambiente institucional propício para seu desen-
volvimento – por meio da coordenação de ações entre órgãos públicos e entidades
privadas. Também se preocupou com a melhoria dos processos internos, elegendo
cinco eixos prioritários para impulsionar a expansão dos bancos: crédito, risco,
atendimento, cursos e tesouraria.
A combinação entre ações que buscavam tornar BNB e Basa mais presentes
nas ações de desenvolvimento regional e as que tinham como objetivo melhorar a
efciência propiciaram melhor gestão dos fundos constitucionais sob seus cuidados.
25 A Participação Estatal no Sistema Bancário Brasileiro
Também se traduziram em maior número de operações contratadas, diminuição da
inadimplência e aumento do patrimônio líquido. Estas ações permitiram, ainda,
uma reorientação estratégica destas duas instituições, passando a atuar como articu-
ladoras das cadeias produtivas locais, expandindo o crédito em busca do aumento
da renda e do emprego das respectivas regiões (Cintra e Prates, 2010).
Em suma, o saldo dos anos 1990 e início dos anos 2000 para os bancos
federais foi extremamente positivo, uma vez que eles se reestruturaram adminis-
trativamente e recuperaram sua capacidade de ofertar crédito no sistema bancário
em virtude da captação em novas fontes de recursos, capacidade esta fortemente
afetada pela crise econômica vivenciada no país a partir da década de 1980 até
meados da década seguinte (Vidotto, 2003).
3 dEsENvolvimENto
3.1 discussão sobre as modifcações da participação estatal
no sistema bancário
Após a privatização dos bancos estaduais e a reestruturação dos bancos federais, a par-
ticipação estatal no sistema bancário brasileiro adquiriu um caráter mais estratégico,
com seus desdobramentos operacionais sendo executados pelos bancos federais.
Atualmente, os bancos federais consolidam seu papel de agentes anticíclicos,
sem que isto comprometa sua situação patrimonial, algo bastante comum no passa-
do. Para De Paula e Faria (2010), este papel anticíclico parece estar relacionado com a
melhoria da efciência de crédito dos bancos federais. Exemplo deste comportamento
anticíclico é demonstrado por Vidotto (2005): entre 2001 e 2003, anos de baixo
crescimento econômico, a oferta de crédito das entidades privadas cresceu 15%, en-
quanto a oferta dos bancos públicos elevou-se em 59%. Encerrado o ano de 2003,
o crédito ofertado por bancos públicos representava cerca de 35% do volume total
de crédito do sistema bancário nacional. Tal fato evidencia que o Estado brasileiro
não atua apenas como regulador do sistema fnanceiro nacional, mas também como
executor da atividade-fm, buscando estar alinhado tanto com a política macroeconô-
mica quanto com os objetivos microeconômicos de efciência operacional.
As peculiaridades de atuação de cada banco federal estão descritas em Vidotto
(2005) e sintetizadas a seguir. O BNDES continua sendo, apesar da relevância cres-
cente do mercado de capitais, a principal fonte interna de fnanciamento de longo
prazo da economia brasileira, apoiado no repasse de recursos parafscais – Programa
de Integração Social (PIS)/Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Pú-
blico (PASEP)-FAT – e suas reaplicações. Complementarmente, há recursos mobili-
zados no mercado internacional. O sistema BNDES é composto ainda pela Agência
Especial de Financiamento Industrial (Finame) e a BNDES Participações S.A.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 26
(BNDESPAR), por meio da qual detém participações acionárias em várias empre-
sas. Isto permite ao sistema BNDES se articular com o mercado de capitais e com
o restante do sistema bancário público e privado, que, ao intermediar o repasse de
recursos do BNDES aos clientes, diversifcam seus instrumentos de crédito e são
remunerados pelo risco assumido.
O BB retomou o posto de maior banco do sistema em volume de ativos, cuja
liderança absoluta foi mantida até a fusão Itaú-Unibanco, ocorrida em novembro
de 2008. É o banco federal mais diversifcado, presente em praticamente todos
os segmentos do mercado bancário, de seguros, de capitalização e previdência.
Adicionalmente, é o principal agente fnanceiro do Tesouro Nacional. Também
é o principal agente do sistema de crédito rural, respondendo em 2007 por 58%
de seus empréstimos. Além disso, é líder em empréstimos a micro e pequenas em-
presas, no mercado de câmbio associado ao fnanciamento do comércio exterior,
presente nas principais praças fnanceiras internacionais. Por fm, é o maior gestor
de recursos de terceiros do sistema bancário nacional.
A CEF fnancia infraestrutura urbana, atribuição de estados e municípios,
bem como o fnanciamento habitacional e a construção civil, estes últimos sejam
públicos ou privados. Parte de seus recursos é originária do FGTS, dos depósitos
judiciais de partes em litígio – sobre os quais tem monopólio constitucional – e
dos recursos que mobiliza com a caderneta de poupança. Também concede crédito
geral ao público e é o principal agente do governo para uma ampla variedade de
programas sociais. É a operadora das loterias federais e utiliza as agências lotéricas
como correspondentes bancários, sendo estas a maior rede do gênero no mercado
brasileiro. A CEF tem sua atuação voltada para o mercado interno, praticamente
não capta recursos externos e não opera com câmbio.
Basa e BNB são bancos regionais voltados para a Amazônia e o Nor-
deste, respectivamente. Assim como o BNDES, mas com escopo muito mais
reduzido, também atuam como agências de desenvolvimento e fazem papel
de bancos de fomento. Parte de seus recursos é destinada ao atendimento das
necessidades das micro e pequenas empresas. Atuam como bancos comerciais,
ao contrário do BNDES. São administradores dos fundos constitucionais do
Norte e do Nordeste, respectivamente. Somado a isto, operam linhas de re-
passe internacionais.
O novo enfoque da participação estatal no sistema bancário nacional,
consolidado a partir dos primeiros anos da década passada, se faz perceber
por meio da análise dos dados contidos nas tabelas 3, 4 e 5, que sintetizam os
refexos da reestruturação dos bancos estatais.
27 A Participação Estatal no Sistema Bancário Brasileiro
TABELA 3
Quantitativo de bancos pelo controle acionário
Bancos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Públicos 32 27 22 19 17 15 15 15 14 14 13
Privados 198 190 182 175 175 167 152 150 150 147 146
Nacionais 131 118 105 95 91 81 76 78 82 82 81
Nacionais com participação estrangeira 26 23 18 15 14 14 11 10 10 8 9
Controle estrangeiro 25 33 43 50 57 61 56 53 49 49 48
Estrangeiros 16 16 16 15 13 11 9 9 9 8 8
total 230 217 204 194 192 182 167 165 164 161 159
Fonte: BCB (2007).
No que se refere ao controle acionário, verifca-se que, desde a introdução
do Proes, em 1996, o número de bancos estatais diminui signifcativamente.
Em 1996, o sistema bancário nacional possuía 32 bancos públicos, sendo a maioria
pertencente aos estados brasileiros. Destes, apenas treze continuaram sob o con-
trole estatal ao fnal de 2006, com os demais tendo sido privatizados ou liquidados
pelo Banco Central. É evidenciado, ainda, que o período de desestatização do setor
bancário se concentrou durante os anos de 1997 a 2001, quando houve uma redu-
ção de 53% no número de bancos estatais. A análise destes dados permite inferir
que a Medida Provisória n
o
1.514/1996 foi bem-sucedida, uma vez que alcançou
seu objetivo: incentivar a redução da presença do setor público estadual na ativida-
de fnanceira bancária.
Na análise mais ampla do sistema bancário nacional, os números da tabela 3
evidenciam também que o processo de concentração nas instituições bancárias não
se deu apenas em bancos estatais. Os bancos privados também foram reduzidos,
embora em um percentual menor que os bancos públicos. Em 2006, havia 146
bancos, contra 198 em 1996, representando uma redução de 26% durante o perí-
odo analisado.
Ao diminuir o escopo de análise dos bancos privados para o tipo de controle
privado, infere-se a efcácia de outra orientação governamental: a inserção de insti-
tuições bancárias internacionais no sistema bancário brasileiro. Apesar da redução
do número total de bancos privados no período 1996-2006, os dados demonstram
um crescimento da participação de bancos controlados por instituições estrangeiras:
em 1996, eram em número de 25, e ao fnal de 2006 somavam 48 instituições.
Ou seja, um aumento de 92%, praticamente dobrando o número de bancos sob o
controle estrangeiro.
Em contrapartida, o número de bancos privados controlados pelo capital
nacional diminui signifcativamente. A redução se dá a partir de 1997 e atinge
seu ápice em 2002, quando tal diminuição representa 42% sobre os números
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 28
de 1997. Entre 2003 e 2004, esta tendência sofre alteração, passando por um
aumento do número de instituições privadas nacionais, encerrando tal período
com 82 bancos privados nacionais, contra 76 em 2002. A partir de 2005, há uma
estabilização do número de instituições.
Outra forma de evidenciar a redução da participação estatal no sistema
bancário se dá pela análise da distribuição do volume de ativos entre os bancos
em operação no Brasil, como demonstrado na tabela 4. Tal análise é especial-
mente importante porque a redução do número de instituições bancárias, tra-
tada na tabela 3, não necessariamente implica redução do volume de recursos
geridos por instituições públicas.
A título de ilustração, pode-se vislumbrar um cenário no qual o número de
bancos públicos diminua, contudo, o volume de ativos dos bancos estatais rema-
nescentes cresça, fazendo com que haja apenas uma concentração dos recursos nos
ativos de poucos bancos com tal controle acionário. Assim sendo, para concluir que
os objetivos governamentais de redução da sua participação no sistema bancário
foram alcançados, torna-se necessário evidenciar que a diminuição do número de
instituições públicas foi acompanhada de uma redução da participação pública na
gestão dos ativos do sistema, algo que não tem correlação automática.
TABELA 4
Participação das instituições nos ativos
(Em %)
Bancos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Bancos públicos
(mais caixas estaduais)
21,9 19,1 11,4 10,2 5,6 4,3 5,9 5,8 5,5 5,1 4,5
Banco do Brasil 12,5 14,4 17,4 15,8 15,6 16,8 17,1 18,4 17,4 15,4 14,5
Caixa Econômica Federal 16,5 16,6 17,0 17,1 15,4 11,0 11,7 13,0 11,5 12,1 10,7
Bancos privados nacionais 38,3 36,8 35,3 33,1 35,2 37,2 36,9 40,8 41,7 43,1 47,1
Bancos com
controle estrangeiro
10,5 12,8 18,4 23,2 27,4 29,9 27,4 20,7 22,4 22,9 21,7
Cooperativas de crédito 0,3 0,4 0,5 0,7 0,8 0,9 1,0 1,3 1,4 1,5 1,5
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
total em r$ bilhões
(valores nominais)
487,1 682,5 673,4 717,8 823,8 938,1 1.103,9 1.184,0 1.283,9 1.565,9 1.961,1
Fonte: BCB (2007).
Descrita a importância da análise da tabela 4 para assegurar a efcácia da
política governamental de reduzir sua participação no sistema bancário, além
de estimular o ingresso de instituições estrangeiras no mercado, segue análise
dos dados propriamente dita. Durante o período 1996-2006, é notória a re-
dução relativa dos ativos geridos pelos bancos públicos. Em 1996, bancos es-
tatais geriam 51% dos ativos do sistema bancário nacional. Esta redução se dá
29 A Participação Estatal no Sistema Bancário Brasileiro
consistentemente até 2001 e encerra-se com a participação estatal em 32%. Em 2002
e 2003, a tendência de redução é interrompida, e a participação estatal encerra o
período em 37%. A partir de 2004, a tendência de redução é retomada, e o período
de análise 1996-2006 se encerra com 30% dos ativos geridos por bancos públicos.
Durante o período de análise, houve sensível crescimento dos ativos do
sistema bancário brasileiro, ainda que expresso em valores nominais. Em 2006,
os ativos totais representavam aumento de 303% em relação ao fnal de 1996.
Desse modo, tanto a participação estatal quanto a privada aumentaram em
termos absolutos, apesar da diferença relativa descrita anteriormente. Porém,
enquanto o valor absoluto dos ativos geridos por bancos públicos aumentou
134%, os ativos sob administração privada cresceram 477%, demonstrando
que a participação estatal está diminuindo não apenas no número de insti-
tuições sob seu controle, mas também em relação aos volumes geridos pelos
bancos públicos remanescentes.
A esse respeito, nota-se que tal movimento de redução não se deu de maneira
uniforme em todas as instituições estatais. Enquanto os bancos estaduais reduziram
expressivamente sua participação no sistema bancário, CEF e BB tiveram trajetórias
diferentes entre si. Excluindo estes dois bancos federais, a participação dos demais
bancos públicos na gestão dos ativos reduziu de 22% em 1996 para cerca de 5%
em 2006. O mesmo movimento é percebido na gestão de ativos pela CEF, que até
1999 apresentava crescimento, para a partir de então apresentar redução, encerran-
do 2006 com sua menor participação durante o período analisado: 11% dos ativos
totais do sistema.
Em contrapartida, a participação relativa do BB encerra o período de análise
maior que em seu início. Em 1996, 13% dos ativos totais estavam sob administra-
ção do BB, percentual este que foi aumentado durante 1997 e 1998, para se reduzir
novamente em 1999 e 2000. Entre 2001 e 2003, sua participação volta a aumentar,
para depois seguir em queda até 2006, encerrando o período com 15% dos ativos do
sistema bancário. Estes números evidenciam que, apesar da redução da atuação do
Estado brasileiro no sistema bancário, sua maior instituição se encontra consolidada
no mercado, fortalecida e sem indícios da existência de uma estratégia deliberada de
redução de sua participação no sistema.
Na esfera privada, a maior variação na participação se deu nos bancos com
controle acionário estrangeiro. Enquanto a participação dos bancos privados na-
cionais na administração dos ativos totais cresceu 23% durante os onze anos da
análise, a participação dos bancos privados com controle estrangeiro aumentou
em 106%, evidenciando maior inserção internacional no mercado bancário, como
desejado pelo governo federal. Importante ressaltar, contudo, que o crescimento da
participação dos bancos com controle estrangeiro se deu pela aquisição de institui-
ções nacionais, e não pela entrada e posterior crescimento orgânico. Como exem-
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 30
plo, há aquisições do Bamerindus, Banespa e Real por, respectivamente, HSBC,
Santander e ABN Amro.
Dessa forma, pode-se afrmar que as políticas adotadas pelo governo fe-
deral visando à diminuição da participação estatal no sistema bancário na-
cional foram bem-sucedidas, uma vez que houve redução tanto do núme-
ro de bancos públicos quanto do volume de ativos geridos por aqueles que
continuaram sob o controle estatal.
Por último, é realizada a análise das operações de crédito efetuadas pelo
sistema bancário nacional durante o período 1996-2006. As operações de crédito
são relevantes na medida em que impulsionam o consumo das famílias, das em-
presas e dos governos. Desse modo, uma maior concessão de crédito estimula o
crescimento econômico, condição necessária ao desenvolvimento de uma nação.
TABELA 5
Participação das instituições nas operações de crédito
(Em %)
Bancos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Bancos públicos (mais caixas estaduais) 23,5 10,3 8,9 8,1 5,1 3,1 4,8 4,5 4,4 4,1 3,7
Banco do Brasil 10,6 11,0 12,1 10,6 11,0 14,5 16,2 20,4 19,4 18,5 20,0
Caixa Econômica Federal 24,0 30,9 32,3 28,7 23,0 7,1 7,6 7,9 7,5 8,0 8,1
Bancos privados nacionais 31,9 35,4 31,0 31,7 34,5 42,1 39,7 41,3 41,3 40,8 40,2
Bancos com controle estrangeiro 9,5 11,7 14,9 19,8 25,2 31,5 29,9 23,8 25,1 26,4 25,7
Cooperativas de crédito 0,5 0,7 0,9 1,1 1,2 1,6 1,8 2,1 2,3 2,3 2,3
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
total em r$ bilhões
(valores nominais)
192,1 184,7 186,6 193,7 228,3 233,2 259,2 284,6 341,7 417,2 508,3
Fonte: BCB (2007).
Durante o período sob análise, o volume de operações de crédito cresceu a
uma taxa menor que o volume de ativos do sistema. Enquanto este cresceu 303%,
aquele apresentou crescimento de 165%, o que pode ser consequência de condutas
mais prudenciais por parte do sistema bancário, infuenciado pela crise trazida pela
estabilização monetária e pelo Acordo de Basileia.
Em 1996, as operações de crédito representavam 39% dos ativos totais e,
no ano seguinte, sofreriam redução de 12 p.p., correspondendo a 27% dos ativos
no fm de 1997. A tendência de queda relativa nas operações de crédito perdurou
durante todo o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, chegando ao
fm de 2002 com 23%, a menor participação sobre os ativos do período analisado.
De modo contrário, a partir da gestão do presidente Luiz Inácio Lula da Silva as
operações de crédito voltam a ganhar espaço nas aplicações dos recursos captados
pelo sistema bancário, em um crescimento consistente que atingiu seu ápice no
31 A Participação Estatal no Sistema Bancário Brasileiro
fm de 2005, e chegando ao fnal do período analisado, em 2006, com sua partici-
pação nos ativos totais praticamente retornando ao patamar de 1997, porém ainda
bem aquém daquele observado em 1996.
Ressalte-se o fato de que a expansão do crédito é um desdobramento deliberado
da política econômica do governo Lula, visando sustentar o crescimento econômico
do país não apenas pelo atendimento da demanda internacional, mas também por
meio do atendimento de maior demanda interna por produtos e serviços.
Tal redução da participação das operações de crédito sobre os ativos totais
é verifcada em cada subgrupo de bancos descritos na tabela 5, à exceção do BB.
Enquanto os demais subgrupos reduziam a importância de suas operações de
crédito, o BB a aumentava de 33% em 1996 para 36% em 2006, com acentu-
ado crescimento durante o governo Lula. Durante o ano de 1997, as operações
de crédito representariam 21% dos ativos totais do BB. Cairiam novamente em
1998 e apresentariam crescimento contínuo a partir de 2000, potencializado nos
anos do governo Lula, no qual o crescimento anual médio foi de 3 p.p. Apenas
em 2003, primeiro ano do governo Lula, as operações de crédito no BB aumenta-
ram em 5 p.p. e encerraram com 27% dos ativos totais. Tal fato permite ratifcar
a conclusão de Vidotto (2005), de que os bancos federais passaram a atuar como
agentes anticíclicos.
A afrmação de Vidotto (2005) encontra sustentação, no que se refere
a operações de crédito, na análise dos dados do BB, contudo a mesma con-
clusão não pode ser obtida ao observar a atuação da CEF. Ao contrário do
BB, as operações de crédito da CEF sofreram importante redução durante o
período analisado: em 1996, elas correspondiam a 57% dos ativos da CEF,
enquanto em 2001 encerrariam representando apenas 16%, após uma que-
da de 25 p.p. em comparação ao percentual de 2000. De modo semelhante
ao BB, a partir de 2003 as operações de crédito começam a retomar sua
importância relativa, crescendo em média 1 p.p. por ano, encerrando 2006
representando 20% de seus ativos.
Importante destacar, todavia, que a queda abrupta ocorrida em 2001 se deu
por conta da reestruturação patrimonial pela qual passou a CEF como consequência
do PROEF e da criação da Emgea, para a qual foram transferidos créditos da
ordem de R$ 27 bilhões. Créditos estes que, em muitos casos, não foram origi-
nalmente concedidos pela CEF: referiam-se, por exemplo, às carteiras do extinto
BNH, de outros órgãos públicos e bancos que trocaram parte de seu crédito imo-
biliário por “moedas de privatização” (Brasil, 2001b).
Voltando a análise para os dados agregados dos setores público e privado,
percebe-se que as operações de crédito acompanharam a migração ocorrida
com os ativos totais. A participação pública em 1996 era de 58% do total de
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 32
operações de crédito ofertado no sistema bancário. Este percentual vai decrescendo
até atingir 25%, em 2001, a menor participação pública nas operações de crédito
verifcada durante o período de análise. A partir de 2002, o crescimento relativo das
operações de crédito nos bancos públicos é retomado, porém de forma descontínua
ao longo dos anos seguintes, com futuações positivas e negativas. O valor de 32%
do total das operações de crédito terminaria sob a administração de bancos estatais
em 2006. Enquanto os subgrupos Bancos públicos – mais caixas estaduais – e CEF
reduziram sensivelmente sua participação no crédito ofertado pelo sistema, o BB
dobrou sua participação relativa no período 1996-2006.
No setor privado, o crescimento ocorreu em todos os subgrupos, com
destaque para o crescimento elevado apresentado pelos bancos com controle
estrangeiro, que saltaram de uma participação de 10%, em 1996, para 26%
do crédito ofertado em 2006, em muito explicado pelas aquisições de bancos
anteriormente controlados pelo capital nacional, público ou privado.
4 coNsidEraçÕEs FiNais
Este estudo procurou demonstrar a evolução da participação estatal no sistema
bancário. Inicialmente, evidenciou que a participação de Estados nacionais
nos sistemas bancários é prática difundida em vários países e que sua redução,
iniciada a partir da segunda metade da década de 1980, ainda se encontrava
em curso até a eclosão da atual crise fnanceira mundial em 2008, apesar de
tal movimento global omitir a heterogeneidade das experiências dos países.
Além da diminuição do papel do Estado, foi abordado o fato de que mesmo as
instituições públicas remanescentes sofreram mudanças: internamente, passaram
a adotar formas de gestão baseada em objetivos privados, submetendo-se à disci-
plina imposta pelo mercado.
Em seguida, o estudo demonstrou que, no Brasil, o processo de redu-
ção da participação estatal no sistema bancário se deu a partir da implementa-
ção do Plano Real, em 1994. Com o fm das receitas infacionárias, os bancos
– públicos e privados – tiveram de readaptar sua estrutura administrativa, re-
duzir custos, buscar efciência e procurar novas fontes de receitas. Quanto aos
bancos estatais, a estabilização monetária os afetou de modo distinto: enquanto
o governo federal optou por estimular a privatização, a reorientação estratégica
ou a liquidação dos bancos estaduais. Os bancos federais sofreram ampla reestru-
turação, passando a atuar com “disciplina de mercado” e voltando sua atuação
a segmentos considerados estratégicos pelo governo. Em comum entre as ações
reestruturadoras dos bancos federais estava a implantação de um novo modelo de
gestão administrativa e operacional, que primava pela efciência e cujos critérios
de avaliação eram semelhantes aos adotados pelo setor privado.
33 A Participação Estatal no Sistema Bancário Brasileiro
A análise dos números do sistema bancário disponibilizados pelo Banco
Central, referentes ao período 1996-2006, permitiu concluir que as políticas de
diminuição da participação estatal – iniciadas pelo governo Fernando Henrique
Cardoso – foram bem-sucedidas. Tal diminuição se deu tanto no número de
instituições bancárias estatais quanto na participação relativa nos ativos totais do
sistema e nas operações de crédito.
Contudo, é importante ressaltar que, a partir do governo Lula, há uma
retomada da participação dos dois principais bancos federais – BB e CEF – na
gestão dos ativos e das operações de crédito. E, dessa forma, a participação estatal
vem retomando parte do mercado bancário que outrora transferiu à iniciativa
privada, ainda que este crescimento não represente um retorno aos níveis encon-
trados em meados da década de 1990.
Por fm, este estudo evidenciou que, a despeito da redução agregada da atu-
ação estatal no sistema bancário, o BB – maior banco público nacional – aumen-
tou sua participação no mercado no período 1996-2006, tanto no que se refere à
gestão de ativos quanto às operações de crédito. A análise dos dados referentes às
operações de crédito administradas pelo BB comprovou, ainda, que este atua como
agente anticíclico, uma vez que o banco foi o único subgrupo que aumentou a re-
lação crédito/ativos totais durante o período analisado. Assim sendo, o BB encerra
tal período fortalecido e sem indícios da existência de uma estratégia deliberada de
diminuição de sua participação no mercado bancário. Ao contrário, desde a eclosão
da atual crise fnanceira mundial e a perda temporária da liderança do mercado
para o Itaú-Unibanco, o BB materializou a intenção do governo federal de conti-
nuar participando ativamente do sistema bancário brasileiro, ao adquirir a estatal
paulista Nossa Caixa e parte do Banco Votorantim.
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Originais submetidos em setembro de 2009. Última versão recebida em novembro 2011. Aprovado em janeiro de 2012.
avaliação dos EFEitos da lEi KaNdir soBrE a
arrEcadação dE icms No Estado do cEará*
Alejandro Leitão**
Guilherme Irff***
Fabricio Linhares****
A Lei Complementar n
o
87/1996, conhecida como Lei Kandir, promoveu signifcativas mudanças
no Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), entre as quais a desoneração deste
tributo de competência estadual sobre as exportações de produtos primários e semielaborados.
A medida de isenção fscal, imposta pelo governo mediante esta lei, buscava dar maior
competitividade ao produto brasileiro no mercado internacional. Foi oferecido aos estados um
“seguro-receita” como forma de ressarcimento das possíveis perdas de arrecadação. Este estudo
mostra que o estado do Ceará, apesar da pequena participação relativa na exportação total
brasileira, amargou perdas de arrecadação em consequência da isenção tributária sobre as vendas
para o mercado externo. Os valores estimados revelam a insufciência dos repasses federais na
compensação das perdas de arrecadação de ICMS para o Ceará.
Palavras-chave: Lei Kandir; exportações; arrecadação; ICMS; ressarcimento.
assEssiNg thE EFFEcts oF KaNdir law oN cEará’s icms rEvENuE
The Complementary Law n
o
87/1996, known as Kandir Law, promoted signifcant changes in
the state goods and services tax (ICMS), the exemption of this state tax on primary products and
semi-manufactured exports. This tax exemption policy, established by the government through the
Law, intended to make Brazilian products more competitive in the international market. Together
with the tax exemption, The Kandir Law also offered the states a sort of “revenue insurance,” as a
compensation for likely losses in their revenues. This study shows that the State of Ceará, despite
the relatively small share in total Brazilian exports, had a substantial decrease in its tax revenue
due to the ICMS exemption on exports and that the federal transfers over 1997-2007 were not
enough to compensate this government revenue loss.
Keywords: Kandir Law; exports; collection; ICMS; compensation.
EvaluaciÓN dE los EFEctos dE la lEY KaNdir soBrE la rEcaudaciÓN
dE icms EN El Estado dE cEará
La ley complementar n
o
. 87/1996 más conocida como la Ley Kandir, promovió signifcativos cambios
en el Impuesto sobre Circulación de Mercaderías y Servicios (ICMS), entre éstas la exoneración de este
tributo de competencia estatal sobre las exportaciones de productos primarios y semi-elaborados.
La medida de exención fscal, impuesta por el gobierno, por la ley, procuraba dar mayor competitividad
* Os autores agradecem os comentários dos participantes do XIV Encontro Regional de Economia do Nordeste e
de pareceristas anônimos. Ressaltando que erros e omissões são de nossa inteira responsabilidade. E-mail para
correspondência: <guidirff@gmail.com>.
** Auditor Fiscal da Receita Estadual do Ceará (Sefaz-CE). E-mail: <alejandro.leitao@sefaz.ce.gov.br>.
*** Professor do Departamento de Economia Aplicada da Universidade Federal do Ceará (DEA/UFC). E-mail: guidirff@
gmail.com
**** Professor do Curso de Pós-Graduação em Economia (CAEN) da UFC. E-mail: <flinhares@caen.ufc.br>.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 38
al producto brasilero en el mercado internacional. Fue ofrecido a los estados un “seguro-ingresos”
como forma de resarcimiento de las posibles pérdidas de recaudación. Ese estudio muestra que el
Estado de Ceará, a pesar de la pequeña participación relativa en la exportación brasilera, pagó pérdidas
de recaudación como consecuencia de la exención tributaria sobre las ventas para el mercado externo.
Los valores estimados revelan la insufciencia de los repases federales en la compensación de las
pérdidas de recaudación del ICMS para Ceará.
Palavras-clave: Lei Kandir; exportaciones; recaudación; ICMS; resarcimiento.
l´ÉvaluatioN dEs EFFEts dE la loi KaNdir sur lE rEcuEil *icms*
daNs l´État du cEará
La Loi Complémentaire n
o
87/1996, aussi connue tout simplesment *Loi Kandir*, a mis en
evidence des changements signifcatifs dans l´ICMS (un impôt) parmi lesquels la décharge fscale
à l´égard de l´État sur les exportations de produits primaires et semi-manufacturés. Cette mesure
d’allégement fscal imposée par le gouvernement à travers la   loi avait l´intention de rendre le
produit brésilien plus compétitif aux yeux du marché international. Alors, il s´agissait d´offrir aux
États un *revenu protégé* de sorte qu´ils soient récompensés. Cette étude montre que l’État du
Ceará, en ce qui concerne sa faible presence par rapport au total des exportations brésiliennes, a
eu des pertes dans son revenu en raison de l’exonération fscale des ventes aux marchés étrangers.
Au même temps les valeurs estimées révelent l’insuffsance des fonds du Gouvernement Fédéral
de compenser la perte d´ICMS.
mots-clés: Loi Kandir; des exportations; recueil – ICMS; remboursement.
JEL: C22; E62.
1 iNtrodução
Em uma conjuntura em que a palavra de ordem do governo é aumentar a arreca-
dação e conter a despesa do setor público, a Lei Complementar n
o
87/1996, mais
conhecida como Lei Kandir, que disciplina o funcionamento do ICMS,
1
implantou
signifcativas alterações na tributação de operações e prestações de exportação.
Entre as medidas adotadas pela lei, destacam-se a desoneração do ICMS
sobre as exportações de bens e serviços primários e semielaborados e o aprovei-
tamento de crédito para aquisição tanto de ativo imobilizado de uso quanto de
energia elétrica.
Pode-se afrmar, no entanto, que o objetivo da Lei Kandir não foi regulamentar
o ICMS, mas uma tentativa de minorar os efeitos negativos da política de estabiliza-
ção econômica provocados pelas âncoras cambial – valorização do real – e monetária
– elevação da taxa de juros – que afetavam respectivamente os resultados da balança
comercial e o volume dos investimentos produtivos da economia.
1. ICMS é o acrograma do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de
Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação.
39 Avaliação dos Efeitos da Lei Kandir sobre a Arrecadação de ICMS no Estado do Ceará
Dessa forma, pode-se depreender que essa lei teve como mote estimular os
setores produtivos voltados à exportação de forma a favorecer o saldo da balança
comercial, em função da desoneração fscal, que poderia ser contabilizada como
redução nos custos de produção destes setores; ou seja, uma medida para tornar
os bens e serviços comercializados mais competitivos no mercado internacional.
Não obstante, segundo Kume e Piani (1997), a desoneração do ICMS das ex-
portações de produtos primários e semielaborados tende a dirimir uma série de
distorções resultantes da tributação sobre segmentos produtivos.
A referida lei foi aprovada, à época, com uma estratégia imediata, a qual
quebrou as resistências dos estados, ao oferecer-lhes um “seguro-receita” que
previa repasses automáticos em caso de queda da arrecadação, criando, desta
forma, um complexo mecanismo de compensação para garantir a manuten-
ção da receita dos estados, minimizando, naquele momento, o confito pela
repartição de recursos.
Cabe ressaltar que a renúncia fscal correspondente à parcela de receita
oriunda do ICMS sobre as exportações foi aceita e apoiada pelos estados, Distrito
Federal e municípios, em virtude do aumento das transferências da União em
favor deles, principalmente via Fundo de Participação dos Estados (FPE) e Fundo
de Participação dos Municípios (FPM), a partir de 1998, bem como pela promes-
sa do governo federal de ressarcimento das perdas originadas pela Lei Kandir por
meio do seguro-receita, mecanismo instituído pela própria lei.
Ante o exposto, o objetivo deste trabalho é quantifcar o impacto da
desoneração do ICMS nas exportações dos produtos defnidos no Art. 32
da Lei Complementar n
o
87/1996 sobre a arrecadação total deste tributo no
estado do Ceará, confrontando as estimativas das perdas de receita causadas
pela aplicação da lei com os valores efetivamente repassados ao estado pelo
governo federal, como forma de ressarcimento ou compensação. Para tal,
diferente dos estudos anteriores, emprega-se uma abordagem baseada em
modelos de séries temporais e dados agregados de arrecadação do ICMS e
de outras variáveis econômicas no período de 1991 a 2007. A ideia central
da análise é estimar os efeitos desta lei por meio de técnicas econométricas
simples, cujas propriedades já são bastante conhecidas.
Este estudo conta com mais outras quatro seções. A seção seguinte aborda al-
guns aspectos relativos à Lei Kandir, procurando estabelecer um paralelo em relação
às mudanças ocorridas no ICMS, além de uma abordagem da sistemática de com-
pensação das perdas de estados, Distrito Federal e municípios pela União mediante
a transferência de recursos fnanceiros. A terceira seção se reserva à apresentação
de evidências empíricas baseada na literatura de estudos que enfocam o assunto.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 40
Na quarta seção, exibe-se a origem da base de dados utilizada para a análise, a espe-
cifcação dos modelos econométricos estimados e utilizados para avaliar os efeitos
da lei sobre a arrecadação de ICMS no Ceará, bem como seus resultados e sua
discussão, além da metodologia empregada na estimação. Por último, nas conside-
rações fnais, são comentados os resultados e as conclusões observadas.
2 lEi KaNdir: BrEvE histÓrico
2.1 objetivos, características e efeitos
A Lei Complementar n
o
87/1996, aprovada em setembro de 1996, após longo
período de negociações entre o governo federal e os estados. Sua discussão suce-
deu em um ambiente em que se debatiam vários outros aspectos relacionados às
fnanças estaduais, municipais e distritais, principalmente os embates relacionados
às dívidas públicas – mais especifcamente as mobiliárias – que visam ao chamado
“ajuste fscal”.
Para o governo federal, a aprovação dessa lei era de fundamental importância
para se criar mecanismos de incentivos às exportações via subtração dos impostos de
produtos brasileiros destinados ao exterior. Sob a óptica do governo, a retirada deste
imposto aumentaria a competitividade dos produtos primários e semielaborados
nacionais no mercado mundial, aumentando as exportações, com efeitos positivos
sobre a balança comercial do país.
Ainda de acordo com a visão do governo central, seria importante também
nesse processo que houvesse desonerações do ICMS sobre os ativos permanentes,
com o objetivo de incentivar a produção interna, a qual, no curto prazo, geraria
aumentos de receitas para os estados e, consequentemente, para os municípios,
em função dos novos investimentos que seriam feitos na economia. Além disso, as
empresas passariam a aproveitar o crédito dos pagamentos do ICMS no consumo
de energia elétrica. Ficou também defnido na Lei Complementar n
o
87/1996
que haveria a possibilidade de aproveitamento do crédito do ICMS para todas as
empresas em função de seus gastos com material de uso ou consumo.
A Lei Kandir foi, então, dividida em duas etapas. Na primeira, iniciada
em setembro/outubro de 1996, foram desoneradas as exportações de produ-
tos primários e semielaborados, possibilitando o aproveitamento do crédito do
ICMS pago nas aquisições de máquinas e equipamentos do ativo permanente.
Na segunda etapa, a partir de janeiro de 1997, passaria também a ser aproveita-
do como crédito o ICMS pago nas aquisições dos materiais de uso e consumo
das empresas, sistemática esta que não chegou a ser adotada pelos estados, haja
vista os mecanismos de prorrogação do benefício utilizados por eles.
41 Avaliação dos Efeitos da Lei Kandir sobre a Arrecadação de ICMS no Estado do Ceará
2.2 o icms antes e depois da lei Kandir
A reforma tributária de 1988 veio complementar um ciclo de questionamento ao cen-
tralismo político e fortalecimento da União, realizados a partir da reforma de 1966, em
detrimento da Federação. Não por acaso, a reforma de 1988 teve como eixo central a
questão federativa, sendo sua orientação básica fortalecer os estados e municípios.
O Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM), principal imposto sobre
o valor agregado do país, teve papel crucial na reorganização tributária. Sua base de
arrecadação foi ampliada pelo ICMS, ao incorporar a base de incidência dos antigos
impostos únicos e especiais cobrados pela União sobre combustíveis e lubrifcantes,
energia elétrica, comunicações e serviços de transporte interestadual.
2
A importância da ampliação da base de arrecadação do ICMS pode ser apreen-
dida pelos seguintes dados: em 1988, antes da entrada em vigor da reforma tributá-
ria, 79,6% do total do imposto arrecadado provinha da indústria de transformação,
enquanto 18,7% derivava do setor terciário. Em 1997, os percentuais mudaram,
respectivamente, para 52,4% e 45,4% (Prado e Cavalcanti, 1988).
Dados mais recentes mostram, no caso do Ceará, que a participação do se-
tor industrial na arrecadação do ICMS em 2005 e 2006 fcou na faixa dos 53%,
enquanto o setor de serviços participou com quase 47% na geração da receita
tributária deste imposto.
A extinção dos impostos únicos e especiais teve forte impacto sobre a base
de cálculo à qual o ICMS está inserido, dado que as aquisições de energia elétrica,
combustíveis e minerais, como insumos do processo produtivo, passaram a ocasionar
crédito tributário para o comprador, situação radicalmente diferente da anterior a
1988, quando os impostos únicos e especiais se agregavam aos custos dos insumos.
De acordo com informações do Ministério da Fazenda (1997), o ICMS
representou 6,9% do produto interno bruto (PIB), ou 24% da carga tributária
global, mencionando ainda que a arrecadação direta dos estados em 1997 atingiu
8,2% do PIB. Já em 2005, o ICMS chegou a 27,53% da carga tributária global,
representando aproximadamente 84% da arrecadação própria dos estados.
A Constituição de 1988 (CF/1988) ainda traria outras alterações relacionadas à
tributação indireta no país. Um dos principais aspectos foi a ampliação do chamado
regime de compensação. A regulamentação do ICMS fcou a cargo da lei ordinária
dos diversos estados. As alíquotas internas aos estados, desde que superiores às in-
terestaduais, passaram a ser defnidas por eles mesmos mediante o Regulamento do
ICMS (RICMS).
2. O ICMS foi criado pela Constituição Federal de 1988 (CF-1988) para substituir o ICM, principal tributo de competência
estadual, estando previsto no Art. 155, inciso II da CF-1988.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 42
Quanto à sistemática de arrecadação, como regra geral, o imposto é cobrado
em várias – ou todas – etapas do ciclo de produção e comercialização, com dedução
da parte paga na etapa precedente para apuração do imposto a pagar em cada parte
do referido ciclo – princípio da não cumulatividade do ICMS. A competência
para cobrança do ICMS é do estado de origem da operação objeto do imposto.
A própria CF/1988, reconhecendo alguns dos problemas decorrentes da adoção do
princípio da origem, estabeleceu alíquotas mais baixas nas transações entre estados
mais ricos e mais pobres.
Pelo texto constitucional original, a isenção do ICMS nas exportações era
estabelecida apenas para produtos industrializados, fcando a desoneração de pro-
dutos semielaborados a cargo de lei complementar. Esta lacuna foi preenchida
com a Lei Complementar n
o
65, de 15 de abril de 1991, que defniu como produ-
tos semielaborados, sujeitos ao pagamento do imposto nas exportações, aqueles:
i) que resultassem de matéria-prima de origem animal, vegetal ou mineral quando
exportada in natura; ii) cuja matéria-prima de origem animal, vegetal ou mine-
ral não tenha sofrido qualquer processo que implicasse modifcação da natureza
química originária; iii) cujo custo da matéria-prima de origem animal, vegetal ou
mineral representasse mais de 60% do custo total do produto.
A referida lei complementar conferiu ao Conselho Nacional de Política
Fazendária (Confaz) a atribuição de defnir a lista dos semielaborados. Desse modo,
a lista dos produtos semielaborados tributáveis organizada pelo conselho favoreceu os
fscos estaduais, o que ensejou confitos com as empresas, haja vista a abrangência de
bens alcançados pelo ICMS nas exportações, além de todos os produtos primários,
o que, na visão de estudiosos da questão fscal, diminuiria a competitividade dos
produtos nacionais.
Em 1994, com o Plano Real, ao mesmo tempo, a balança comercial brasi-
leira passou de um superávit de US$ 10,4 bilhões para défcits de US$ 3,4 bi e
US$ 5,6 bi em 1995 e 1996, respectivamente. Neste momento, o deputado An-
tônio Kandir, então ministro do Planejamento do governo Fernando Henrique
Cardoso, consegue a aprovação no Congresso Nacional do Projeto de Lei Parla-
mentar n
o
95/1996, de sua autoria, que passa a ser conhecido como Lei Kandir
(Lei Complementar n
o
87, de 13 de setembro de 1996), estabelecendo as princi-
pais regras de cobrança do ICMS, em substituição ao Decreto-Lei n
o
406, de 31
de dezembro de 1968.
A aprovação da lei trouxe signifcativas alterações na legislação do tributo,
bem como enorme perspectiva de perda de arrecadação pelos estados, haja vista a
total desoneração das operações com mercadorias destinadas ao exterior, além da
garantia de aproveitamento integral dos créditos relativos aos insumos utilizados
pelos exportadores nas mercadorias com destino ao mercado externo.
43 Avaliação dos Efeitos da Lei Kandir sobre a Arrecadação de ICMS no Estado do Ceará
Apesar da não incidência tributária defnida na Lei Kandir, as empresas ex-
portadoras podem manter o crédito fscal do ICMS referente às aquisições dos in-
sumos utilizados na produção a ser negociada com o mercado externo. A regra geral
determina o estorno do crédito fscal do ICMS quando a operação subsequente
não for tributada, conforme preceitua o Art. 66, § 2
o
do Decreto n
o
24.569/1997
(RICMS do Ceará).
No caso das exportações, a Lei Complementar n
o
87/1996 introduz uma
exceção a essa norma, fundamentada no princípio da não cumulatividade, previsto
no Art. 57 do mesmo decreto, em que se compensa o que for devido em cada ope-
ração relativa à circulação de mercadorias ou prestação de serviços de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicação com o montante cobrado nas
anteriores por este ou por outro estado.
Vale salientar que esse crédito pode ser transferido a outros estabelecimentos
para a utilização no abatimento do imposto a ser pago nas saídas internas ou inte-
restaduais, fazendo surgir, desse modo, um mercado paralelo de compra e venda
de crédito de ICMS. Neste mercado, a compradora recebe o crédito do ICMS e
paga por ele com certo deságio, aumentando ainda mais o montante da perda de
arrecadação dos estados e introduzindo no ambiente econômico uma perda social
(peso morto) e uma consequente redução do bem-estar da comunidade, haja vista
que uma parcela desta receita, que seria usada pelo governo para a satisfação das
demandas coletivas, se transforma em excedente para o setor privado.
2.3 as transferências compensatórias
Tendo em vista a amenização das perdas de arrecadação previstas com a nova
sistemática tributária de desoneração do ICMS sobre as exportações, além da via-
bilização política do projeto, o governo instituiu na própria Lei Complementar
n
o
87/1996, um mecanismo de compensação via transferências de recursos para
estados e municípios, fazendo nascer o chamado seguro-receita, tendo autorizado,
já em outubro do mesmo ano, o adiantamento de R$ 500 milhões.
Na verdade, tal mecanismo foi introduzido na lei não propriamente com
o objetivo de ressarcir os estados pelas perdas de arrecadação do ICMS sobre as
vendas externas, mas para garantir a manutenção do nível médio de receita deste
imposto no período de julho de 1995 a junho de 1996, devidamente corrigida
pelo Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna (IGP-DI) e ampliada por
um fator de crescimento – 3% em 1996-1997, 2% em 1998 e 2% em 1999 –,
conforme estabelecido no dispositivo legal e posteriores alterações. Dessa forma,
haveria ressarcimento quando a arrecadação posterior fosse inferior à observada
no período-base defnido na lei, sendo os recursos limitados ao montante das
perdas iniciais estimadas, funcionando apenas como garantia de preservação da
arrecadação real do ICMS para cada estado.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 44
Dessa forma, pela sistemática adotada, os estados que conseguissem, com es-
forço próprio, superar os limites iniciais de arrecadação estabelecidos não receberiam
o ressarcimento, apesar de terem perdido receitas referentes às vendas destinadas ao
exterior. Por sua vez, fatores alheios ao mercado externo, como sonegação, proble-
mas fnanceiros de empresas e concessão de benefícios em razão do acirramento da
“guerra fscal” entre os entes federados, resultariam em premiação via transferências
de recursos do seguro-receita para os estados com arrecadação insatisfatória.
A partir de 2000, as regras de compensação previstas na Lei Kandir foram
alteradas. Inicialmente, foi editada a Lei Complementar n
o
102, de 11 de julho
de 2000, e, posteriormente, a Lei Complementar n
o
115, de 26 de dezembro de
2002, que deu à Lei Kandir sua versão atual. Em substituição ao seguro-receita,
foi criado um fundo orçamentário com recursos da União, cujos aportes eram
feitos aos estados com base em coefcientes fxos, expressos nesta lei e defnidos
em negociações entre entes federados e governo central.
De acordo com a Lei Complementar n
o
115, a partir de 2004, os montantes
transferidos passaram a ser decididos no Congresso Nacional, quando da tramita-
ção do orçamento geral da União. Outra novidade foi a revogação da determinação
contida na Lei Complementar n
o
102, a qual defnia 2006 como o período fnal da
vigência da compensação, subordinando o repasse à existência de disponibilidade
orçamentária consignada a esta fnalidade.
Também em 2004, foi criado um auxílio fnanceiro da União, cujo intuito exclu-
sivo era compensar a desoneração das exportações de bens primários e semielaborados
ou de, pelo menos, amenizar o ânimo dos governantes insatisfeitos com o montante da
perda de receita tributária. Para o governo federal, o auxílio fnanceiro aos estados, ao
Distrito Federal e aos municípios seria um prêmio pela cooperação dos entes federados
no esforço de obter resultados superavitários no comércio exterior. Os valores são dis-
tribuídos aos estados de acordo com coefcientes autorizados anualmente, por meio de
previsão orçamentária e mediante edição de medidas provisórias.
Os primeiros repasses foram autorizados pela Lei n
o
10.966/2004 e, pos-
teriormente, pela Lei n
o
11.131/2005, aprovando, em ambos os casos, o repasse
do montante de R$ 900 milhões na razão de um doze avos a cada mês, e, ainda,
por intermédio da Medida Provisória (MP) n
o
271, de dezembro de 2005, a qual
aprovou crédito adicional no mesmo valor em duas parcelas – dezembro de 2005 e
janeiro de 2006 –, condicionando a liberação dos recursos ao envio, pelos estados,
de informações sobre a efetiva manutenção e aproveitamento do montante do
imposto cobrado nas operações e prestações anteriores, conforme previsto no Art.
155, § 2
o
, inciso X, alínea “a” da CF/1988.
45 Avaliação dos Efeitos da Lei Kandir sobre a Arrecadação de ICMS no Estado do Ceará
3 EvidÊNcias EmPÍricas
A desoneração do ICMS nas exportações de produtos primários e semielaborados
instituída pela Lei Kandir objetivou aumentar a competitividade das exportações
brasileiras e, por conseguinte, elevar o patamar do crescimento do PIB do país.
De acordo com a justifcativa da lei, com a desoneração fscal, esperava-se um
efeito econômico positivo sufcientemente grande, capaz de gerar receita tributária
interna adicional para compensar – ou mais do que compensar – as perdas de
arrecadação tributária sofridas pelos estados.
O impacto das mudanças na tributação das exportações sobre as receitas
estaduais desde a vigência da Lei Kandir despertou o interesse não somente dos
governantes e elaboradores de políticas públicas, mas também de acadêmicos e
estudiosos das fnanças públicas. Neste sentido, diversos estudos foram desenvol-
vidos na área. A maioria desta literatura, utilizando metodologias distintas, sugere
perdas de arrecadação de ICMS para os estados e que as compensações fnanceiras
transferidas pelo governo federal não têm sido sufcientes para compensá-las.
Kume e Piani (1997) apresentaram uma estimativa da receita do ICMS
sobre as exportações de 1994 e procuraram avaliar o impacto da redução da carga
fscal imposta aos estados pela desoneração do tributo incidente sobre as vendas
externas. Os autores concordam que a desoneração do ICMS sobre as exportações
de produtos primários e semielaborados eliminaram signifcativas distorções do
sistema tributário brasileiro no que diz respeito à tributação de setores produti-
vos de vanguarda, possibilitando o aumento de competitividade dos produtos
brasileiros no mercado internacional. Eles não deixam, entretanto, de salientar
que a isenção do ICMS sobre as exportações culminou com uma perda de receita
bastante sensível, principalmente para os estados menos desenvolvidos.
As prováveis perdas tributárias que a desoneração do ICMS sobre os produtos
exportáveis poderá trazer para a economia paraense são discutidas por Carvalho (2000).
Segundo o autor, a situação é mais grave em função de a arrecadação do governo esta-
dual ser estabelecida nas empresas exportadoras de produtos semielaborados, intensivo
no uso de energia e matérias-primas de fontes de recursos naturais não renováveis.
Diante disso, ele defendeu que a União compensasse de maneira integral as perdas do
estado nos dois primeiros anos e que, a partir de 2002, fosse reduzida de maneira pro-
porcional a compensação fnanceira decorrente do prejuízo da receita fscal.
A partir de uma abordagem analítica, por meio do método indutivo-compa-
rativo, Silva (2006) calculou as exonerações das exportações usando as alíquotas
vigentes à época, por produto, considerando as respectivas reduções de base de
cálculo e constatou que o estado do Pará sofreu perdas de R$ 3,4 bilhões em
sua receita tributária, considerando o período de 1996 até 2004. Além disso, ele
ressalta que as perdas não foram ressarcidas pela União proporcionalmente ao
tamanho do impacto na arrecadação.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 46
Analisando o estado de Minas Gerais, Riani e Albuquerque (2000) fzeram
um balanço de perdas e ganhos e apresentaram uma proposta de mudança em
relação à Lei Kandir. Seguindo a mesma linha, Oliveira, Amaral, e Rezende (2004)
estudaram os efeitos da desoneração do ICMS nas exportações sobre a arrecada-
ção no estado da Bahia, analisando a correlação dos incrementos ou reduções das
exportações com as variações na arrecadação nos cinco anos anteriores e cinco
anos subsequentes à vigência da Lei Complementar n
o
87/1996. Os dois traba-
lhos concluíram que ambos os estados perderam recursos e que o ressarcimento
via seguro-receita previsto na lei, além de não compensar as perdas, penaliza os
estados que conseguem alavancar sua arrecadação mediante esforço próprio.
No caso de Minas Gerais, a apuração das perdas levou em consideração os
produtos primários e semielaborados, créditos de aquisição de ativos e crédito de
energia elétrica. A perda líquida do estado, desde a promulgação da lei até dezembro
de 1999, foi de R$ 1,689 milhões.
Em relação à Bahia, os autores não chegam a quantifcar as perdas, mas
citam que os governantes se queixaram de perdas na ordem de R$ 914 milhões
entre setembro de 1997 e março de 2003. Os autores acrescentam ainda que as
alterações positivas na pauta das exportações dos estados decorreram mais de fa-
tores externos que da própria desoneração.
Na análise comparativa entre as exportações do estado da Bahia nos cinco
anos anteriores à vigência da lei e os cinco anos subsequentes à sua implantação,
Oliveira, Amaral e Fonseca (2004) buscaram uma correlação entre os possíveis
incrementos ou diminuições das exportações e as consequentes variações da ar-
recadação do estado. A partir de informações da Secretaria da Fazenda, então, os
autores advogam que o governo do estado perdeu R$ 1,258 milhões, a preços de
janeiro de 2004, entre setembro de 1997 e março de 2003.
No caso do Rio Grande do Sul, segundo Bósio (1999), perdas com a Lei
Kandir para o estado são superiores a R$ 600 milhões para os anos de 1997 e
1998, com base nos valores de ICMS apurados em 1995. Enquanto isso, a União
ressarciu o estado em apenas R$ 359,4 milhões, ou seja, ele perdeu R$ 240,4
milhões. Na análise de Frizzo (2008), considerando o período entre 1998 e 2005,
as perdas do estado foram de R$ 4,877 milhões.
Albuquerque (2009) se utiliza de estatísticas descritivas e de modelo economé-
trico para quantifcar e analisar as perdas da arrecadação tributária incorridas no Cea-
rá no período de 1991 a 2007, verifcando se o seguro-receita, o fundo orçamentário e
o auxílio fnanceiro foram sufcientes para compensar satisfatoriamente o decréscimo
da arrecadação. A partir dos resultados, ele constatou que houve uma evolução nas
exportações, principalmente nos produtos manufaturados, mas argumenta que a Lei
Kandir não impactou o setor na dimensão esperada. A arrecadação, no entanto, foi
afetada negativamente por esta desoneração, já que as perdas de receita não foram
47 Avaliação dos Efeitos da Lei Kandir sobre a Arrecadação de ICMS no Estado do Ceará
compensadas pelas transferências constitucionais previstas. Sendo assim, ele conclui
que a Lei Kandir produziu efeitos contrários ao esperado sobre a arrecadação do
ICMS, sem ensejar uma nova dinâmica na pauta de exportação cearense.
Pellegrini (2006) analisou os dez anos de compensação da União aos esta-
dos, decorrente da desoneração do ICMS sobre as exportações contidas nessa lei.
Para o autor, a desoneração do ICMS afetou tanto a cumulatividade como a efe-
tividade das exportações, em virtude da acirrada disputa entre os entes federados
pela partilha das receitas públicas, implicando considerável retrocesso no alcance
da desoneração de imposto pretendida.
A partir de uma análise com modelos em dados em painel, Avellar (2008)
analisou os efeitos dessa lei sobre as exportações e no resultado fscal dos estados.
A autora aponta crescimento das exportações, especialmente para os produtos
básicos, os quais, em 2005, junto com os produtos semimanufaturados, concen-
traram-se nos estados de São Paulo, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Paraná e
Rio de Janeiro. No tocante ao crescimento da arrecadação de ICMS, constatou-
se que este foi menor que o registrado no período que precede a lei supracitada.
Mais do que isto, ao comparar com a redução na taxa de crescimento encontrada
nas exportações, observou-se que esta foi superior para o ICMS, evidenciando-se
que, com a lei, os estados tiveram um decréscimo na arrecadação.
Para Dall’Acqua (2001), no entanto, o estado de São Paulo teoricamente
seria, por um lado, o grande benefciado pela desoneração dos bens de capital e,
por outro, aquele que sofreria as maiores perdas tributárias. Segundo o autor, em
1997, o estado de São Paulo teve perda de arrecadação de ICMS de R$ 1,365
bilhões, sendo R$ 1,024 (75%) correspondentes à quota-parte estadual.
Cabe ressaltar que a linha de pesquisa seguida nos trabalhos que procuraram
analisar os impactos da Lei Kandir sobre a arrecadação dos estados priorizou a uti-
lização de estatísticas descritivas e análises comparativas, exceto as desenvolvidas por
Avellar (2008) e Albuquerque (2009), que utilizaram modelo com dados em painel e
série temporal, respectivamente. Sendo assim, pode-se dizer que esta investigação con-
centrará esforços com vistas a direcionar o tema para uma abordagem quantitativa que
possa oferecer uma avaliação baseada em estimativas econométricas de série temporal.
4 EsPEciFicação do modElo, BasE dE dados E aNálisE dos rEsultados
4.1 modelo econométrico
Esta seção apresenta a metodologia empregada para estimar o impacto da Lei
Kandir na arrecadação de ICMS pela Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará
(Sefaz-CE), bem como os resultados dos testes de especifcação – raiz unitária,
correlação serial e estabilidade – e a discussão acerca dos modelos.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 48
A ideia básica da metodologia é estimar um modelo econométrico para o
comportamento da arrecadação de ICMS, que seria função desta variável no pas-
sado e indicadores econômicos do Ceará, e aplicá-lo na simulação da arrecadação
de ICMS em um cenário em que a Lei Kandir não estivesse em vigor. Deste
modo, é possível estimar a perda de arrecadação deste tributo, comparando seus
valores simulados com os reais. Esta estimativa serve para avaliar se os repasses
compensatórios do governo federal foram sufcientes para cobrir as perdas de
receita tributária provenientes desta lei.
Com o intuito de enriquecer a análise e aprimorar a estimativa dessa perda
de receita, optou-se por empregar dois modelos econométricos.
3
A diferença é
que o primeiro traz o ICMS como função de indicadores econômicos do estado,
enquanto o segundo emprega a própria arrecadação de ICMS no passado – de-
fasada – como indicador do comportamento corrente desta variável. O primeiro
modelo tem a seguinte especifcação:
t
k
i
i t m i m
k
i
i t i
k
i
i t i t
P P X I ξ δ δ ϕ δ + + + + + =
∑ ∑ ∑
=

=

=

0
, ,
0
, 1 , 1
0
0
... (1)
Em que
t
I representa a arrecadação do ICMS;
t
X são as exportações cearenses;
1,t
P , ...,
, m t
P são outros m indicadores da economia cearense;
, j i
δ ’s e
i
ϕ ’s são parâ-
metros do modelo; k é o número de defasagens de cada variável incluída no modelo;
e
t
ξ é um termo de erro. Entre os indicadores econômicos disponíveis para o estado
do Ceará, além do volume de exportações, tem-se o índice de produção industrial, a
taxa de desemprego, o fundo de participação estadual, os índices de preços de bens e
serviços, o consumo de energia elétrica etc.
O segundo modelo substitui os efeitos dos indicadores econômicos
1,t
P
, ...,
, m t
P
pela infuência da própria arrecadação do ICMS, em períodos passados, em
seus valores atuais. Dessa forma, assume-se que o comportamento histórico da
arrecadação de ICMS contém informação sufciente sobre seu comportamento
corrente e futuro. Nestes termos, o modelo é descrito por:
3. Optou-se por avaliar o efeito da Lei Kandir a partir de métodos mais tradicionais e simples e, ainda, de fácil entendimento.
Apesar de ser mais provável que as relações entre variáveis econômicas ocorram de forma não linear, como muitos apontam
na literatura, a maioria dos modelos econométricos aplicados a séries ainda são lineares. Vale destacar que, em muitos
modelos teóricos, quando se procura soluções analíticas, o pesquisador geralmente evita o uso de relações não lineares.
Entretanto, seria muito importante para o tema investigado no estudo empregar em um trabalho futuro diferentes modelos
econométricos, inclusive não lineares e de espaço estado, para comparar os resultados. Além disso, bem como analisado em
Ferreira (2009), a arrecadação de ICMS é infuenciada pelos ciclos econômicos. Dessa forma, seria interessante averiguar
a estimativa destas perdas em modelos de séries temporais não lineares similares ao utilizado no trabalho, por exemplo, a
equação (1) modifcada para mudança de regime de Markov e/ou efeito limiar (threshold).
49 Avaliação dos Efeitos da Lei Kandir sobre a Arrecadação de ICMS no Estado do Ceará
t
k
i
i t i
k
i
i t i t
I X I υ ρ ϕ ρ + + + =
∑ ∑
=

=

0 0
0
(2)
Em que
t
I representa a arrecadação do ICMS;
t
X são as exportações cea-
renses;
i
ρ ’s e
i
ϕ ’s são parâmetros do modelo; k é o número de defasagens; e
t
υ
é um termo de erro.
Observe que, na apresentação do segundo modelo, a variável exportação apa-
rece em destaque em relação aos outros indicadores econômicos na equação (1)
e, apesar de o ICMS ser modelado como função de seu comportamento passado,
permanece presente na equação (2). Isto porque a Lei Kandir afeta diretamente a
arrecadação de ICMS sobre esta variável, tornando seus respectivos coefcientes,
nas duas equações, peças-chave na simulação das perdas de receita tributária oca-
sionadas pela referida lei.
O ICMS incide diretamente sobre o valor das exportações, por isso, e tam-
bém por esta variável estar relacionada ao nível de atividade econômica do estado,
os coefcientes
i
ϕ ’s, nos dois modelos, mensuram os efeitos direto e indireto das
exportações sobre a arrecadação de ICMS.
4
Haja vista a Lei Kandir ter suspendi-
do a aplicação do imposto sobre as exportações, esperava-se que, a partir de 1996,
apenas o efeito indireto, como indicador da atividade econômica, permanecesse.
Neste contexto, as perdas de receita poderiam, então, ser estimadas caso se iden-
tifcassem os efeitos direto e indireto das exportações no ICMS, presentes nos
i
ϕ ’s, controlando para outros fatores que afetassem sua arrecadação. Uma vez
identifcados, bastaria simular a arrecadação de ICMS para o período após 1996,
como se o efeito direto ainda estivesse prevalecendo; ou seja, como se a lei não
estivesse em vigor.
A identifcação dos efeitos nos modelos anteriores se torna possível por meio
da estimação da mudança nos coefcientes i
ϕ
’s após a vigência da lei, na qual as ex-
portações afetariam a arrecadação de ICMS apenas indiretamente, pela correlação
com a dinâmica econômica do estado. Inicialmente, no entanto, é necessário
4. O efeito direto é mensurado pela arrecadação de ICMS oriunda da tributação gerada pela aplicação da alíquota
vigente sobre as vendas para os mercados internacionais. O efeito indireto, por seu turno, depende da infuência do
setor exportador na dinâmica da economia estadual. A abertura às exportações gera economias de escala, pois amplia
o mercado de trabalho e aumenta a competitividade interna, fazendo crescer a produtividade da economia e melho-
rando o nível geral de renda. Esta melhoria impulsionada pelo crescimento das exportações produz efeitos de multi-
plicação e aceleração sobre o setor de mercado interno, não exportador. Tais efeitos são originados pelo efeito renda
e pelos efeitos de encadeamento do processo produtivo para trás e para frente, que instituem demanda por serviços e
insumos, além de atividades secundárias de processamento, impactando na demanda fnal em função do crescimento
da renda e do emprego. A elevação do nível de renda, por sua vez, provoca o crescimento das importações de insumos,
máquinas e bens de consumo. Acompanhando este incremento no produto, o alargamento da base tributária gerada
pelos setores internos não exportadores e pelo setor importador afora o efeito indireto exercido pelas exportações no
crescimento da arrecadação de impostos, entre os quais o ICMS.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 50
verifcar se, estatisticamente, a Lei Kandir alterou os coefcientes nas equações
(1) e (2), por meio de testes de estabilidade de seus parâmetros – uma alteração
nestes parâmetros sugere que a resposta da arrecadação do ICMS em relação às
variáveis explicativas mudou. Neste estudo, a estabilidade dos parâmetros é tes-
tada por meio do teste de Chow (1960),
5
assumindo que a mudança ocorreu no
segundo semestre de 1996.
Caso a mudança nos parâmetros seja detectada, adota-se como estratégia
de identifcação dos efeitos direto e indireto uma extensão dos modelos ante-
riores, com a utilização de uma variável qualitativa capaz de captar mudanças
em seus parâmetros decorrentes da Lei Kandir. Tal variável assume valores de 0
e 1, de acordo com o período, antes e depois da implementação da lei, e tem a
seguinte característica:
Em que o período T* marca o início da Lei Kandir. Esta variável é incluída
nos modelos, respectivamente, da seguinte forma:
( ) ( )
t
m
j
k
i
i t j t i j
m
j
k
i
i t i j
k
i
i t t i
k
i
i t i t t
P D P X D X D I υ ¸ δ φ ϕ ¸ δ + ⋅ + + ⋅ + + + =
∑∑ ∑∑ ∑ ∑
= =

= =

=

=

1 0
, ,
1 0
,
0 0
0 0
(3)
( ) ( )
t
k
j
i t t i
k
j
i t i
k
i
i t t i
k
i
i t i t t
I D I X D X D I υ u ρ φ ϕ u ρ + ⋅ + + ⋅ + + + =
∑ ∑ ∑ ∑
=

=

=

=

1 1 0 0
0 0
(4)
Nessa especifcação, os coefcientes
i
ϕ
’s e
i
φ
’s são utilizados para identifcar
os efeitos diferenciados das exportações sobre a arrecadação do ICMS nos dois
períodos, divididos pela vigência da lei. Antes da lei, têm-se apenas os coefcien-
tes
i
ϕ
’s, que, como já discutido, medem os efeitos direto e indireto de X sobre
I. Após a lei, o efeito de X sobre I é mensurado pelas somas dos coefcientes
( )
i i
ϕ φ +
. Como não existe mais o efeito direto neste período, estas somas men-
suram apenas o efeito indireto de X sobre I. Dessa forma, pode-se simular como
a arrecadação de ICMS evoluiria após a Lei Kandir e computar a quantia perdida
de arrecadação baseando-se nas estimativas de
i
φ −

( )
i i i
ϕ ϕ φ ( = − +
¸ ¸
, referente
ao efeito direto das exportações na arrecadação.
No processo de estimação das equações (3) e (4), é preciso determinar o
5. Tal teste tem como hipótese auxiliar o fato de que os resíduos das regressões estimadas, antes e após a mudança
estrutural, sejam distribuídos de forma independente, com média zero e variância
2
σ
.
51 Avaliação dos Efeitos da Lei Kandir sobre a Arrecadação de ICMS no Estado do Ceará
número de defasagens utilizadas para cada variável explicativa (k), quais destas
variáveis são estatisticamente signifcantes, bem como a quantidade de interações
entre a variável binária e as demais variáveis explicativas. O número de defasagens
é determinado pela minimização do Critério de Informação de Schwarz (SIC), a
partir de um número máximo de quatro defasagens. A signifcância estatística dos
coefcientes das variáveis explicativas e suas respectivas interações com a variável
binária
t
D é determinada por meio de testes t e F.
Vale ressaltar que o ponto inicial para estimar os modelos ora apresentados con-
siste em testar se todas as variáveis são estacionárias. Para isto, será empregado o teste de
raiz unitária desenvolvido por Dickey e Fuller (1979), conhecido como Dickey-Fuller
Aumentado (ADF). O número de defasagens utilizadas na equação de regressão do
teste é determinado pelo SIC, a partir de um máximo de doze defasagens, e seus termos
determinísticos – tendência e constante – são selecionados por meio do teste t.
4.2 Base de dados
O banco de dados utilizado nesta investigação abrange o período de 1991 a 2007,
com periodicidade semestral.
6
Em relação ao ICMS, trabalhou-se com a série histó-
rica fornecida pela Coordenadoria de Administração Tributária (Catri) em conjunto
com a Coordenadoria de Pesquisa e Análise Fiscal (CEPAF) da Sefaz-CE, enquanto o
valor das exportações do estado do Ceará, em dólares dos Estados Unidos, foi obtido
do sistema AliceWeb,
7
sendo utilizada a taxa de câmbio efetiva real para conversão
das moedas. A produção física industrial do Ceará, obtida da Pesquisa Industrial
Mensal – Produção Física (PIM-PF) do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatística
(IBGE), levou em consideração o índice de base física mensal sem ajuste sazonal.
Para efeito comparativo, os valores obtidos nos modelos, os repasses compensatórios
do governo federal e os créditos autorizados pelo fsco estadual foram transformados
pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) do IBGE com base em ja-
neiro de 2007.
8
Os gráfcos A.1 a A.3, no apêndice, reportam a evolução temporal das
variáveis econômicas contempladas no modelo econométrico. Como pode ser
observado nestes gráfcos, é possível que as séries apresentem quebras estruturais
6. Dada a natureza do trabalho, de quantifcar o impacto de uma política no médio/longo prazo, dados de baixa
frequência talvez sejam mais adequados. O emprego de dados com frequência alta pode afetar as estimativas,
devido aos frequentes ruídos neles presentes. Neste sentido, modelar dados de frequência mais alta tende a
demandar metodologias mais complexas, como modelos não lineares e modelos de estado-espaço. A proposta do
artigo, no entanto, é avaliar o efeito da Lei Kandir por meio de métodos mais tradicionais e simples e, ainda, de
fácil entendimento.
7. Disponível em: <http://aliceweb.desenvolvimento.gov.br>.
8. Além da base efetivamente utilizada na formulação do modelo econométrico, destacam-se ainda dados quantitativos
e qualitativos levantados nos sítios de órgãos específcos como o Ipea, o Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do
Ceará (Ipece),o Banco Central do Brasil (Bacen), o Receita Federal, o Ministério da Fazenda, o IBGE, a Sefaz-CE, entre outros.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 52
e sazonalidade.
9
A incidência de sazonalidade talvez seja menos provável, uma
vez que as séries têm frequência semestral. De qualquer forma, quebras estrutu-
rais e sazonalidade tornam o resultado dos testes geralmente tendenciosos a não
rejeição da hipótese nula, o que reforçaria a conclusão de estacionariedade no
teste ADF tradicional.
4.3 análise e discussão dos resultados
10
Primeiramente, a análise dos modelos descritos pelas equações (1) e (2) requer a
verifcação da ordem de integração das séries, para se certifcar de que os resultados
não sejam espúrios e tenham tratamento estatístico adequado. Sendo assim, para
testar a estacionariedade das séries, emprega-se o teste ADF, o qual tem como hi-
pótese nula de que a variável não é estacionária. Os resultados indicam que, para
todas as variáveis em análise, rejeita-se a hipótese nula de raiz unitária ao nível de
5% de signifcância.
TABELA 1
resultados do teste de raiz unitária adF
Variáveis Estatística t
β
Valor p
I -5,76 0,0004
P -3,58 0,0468
X -4,78 0,0053
Elaboração dos autores.
Obs.: a estatística t
β
refere-se aos modelos com intercepto e tendência linear, respectivamente. Utiliza-se do Critério de Informação
de Akaike modifcado (MAIC) para a escolha de defasagem para cada variável testada.
A seguir, foram estimados dois modelos, representados pelas equações (1)
e (2); por meio de testes de signifcância individual e global dos coefcientes, são
selecionadas tanto as variáveis explicativas quanto o número de defasagens inclu-
ídas na equação de regressão. No modelo (1), a única variável estatisticamente
relevante para explicar a arrecadação de ICMS, além do volume de exportações
do estado, é o índice de produção industrial.
11
Os modelos estimados são, então, empregados para testar se houve alguma
mudança em suas estruturas a partir da introdução da Lei Kandir. O teste aplicado
9. Na série de arrecadação de ICMS mensal no Ceará, por exemplo, é comum ter picos sazonais de tamanhos similares,
aproximadamente, em janeiro-fevereiro e agosto-setembro. Esta sazonalidade, no entanto, desaparece quando se
considera a frequência semestral da arrecadação. Isto justifca a escolha pela série com periodicidade semestral em
detrimento da mensal. Todavia, também foram estimados modelos considerando os dados de frequência mais alta, e
os resultados coincidem com os apresentados ao longo do texto.
10. Vale mencionar que estimativas dos mesmos tipos de modelos para dados trimestrais, omitidos no trabalho,
apresentaram resultados bastante similares.
11. A correlação entre P e X é 0,78. É relativamente alta, mas esperada por tratar-se de variáveis que mensuram o nível
de atividade econômica e, possivelmente, seguem algum tipo de tendência/ciclo comum. Vale observar, entretanto,
que esta correlação afeta o tamanho dos erros padrão dos estimadores de MQO, mas a propriedade de não serem
tendenciosos ainda é preservada – isto é, os
i
ϕ ’s permanecem não tendenciosos.
53 Avaliação dos Efeitos da Lei Kandir sobre a Arrecadação de ICMS no Estado do Ceará
nesta etapa, teste de Chow (1960), tem por princípio contrastar a hipótese nula
de que a estrutura do modelo econométrico permanece a mesma contra a hipótese
alternativa de que sua estrutura mudou.
A partir das estatísticas do teste de Chow, apresentadas na tabela 2, pode-se in-
ferir que, para cada modelo estimado, a hipótese nula de que sua estrutura permanece
a mesma após a Lei Kandir é rejeitada ao nível de 10% de signifcância. Diante disso,
conclui-se que a Lei Kandir contribuiu para modifcar a estrutura da arrecadação de
ICMS no Ceará, pois há quebra estrutural infuenciada provavelmente pelas alterações
tributárias impostas pela referida lei; logo, os resultados para avaliar os efeitos da Lei
Kandir na arrecadação de ICMS pela Sefaz-CE serão obtidos mediante a estimação
das equações (3) e (4).
TABELA 2
resultados do teste de chow
Modelos Estatística da razão de máxima verossimilhança Valor p
Modelo 1 25.2843 0.00
Modelo 2 7.0670 0.07
Elaboração dos autores.
Diante desses resultados, para estimar o modelo descrito pela equação (3),
denominado Modelo 1 – M1, a quantidade de defasagens sugerida pela mini-
mização do SIC apontou zero defasagem, enquanto o teste F sugere somente a
iteração da Lei Kandir com as exportações; ou seja, a arrecadação de ICMS (I) é
função dos termos correntes (período t) e assume a seguinte forma:
t t t t t t t
P X D X D I υ δ φ ϕ ¸ δ + + + + + =
1 1 1 0 0
* (5)
Por sua vez, de maneira análoga, a equação (6) descreverá o modelo
M2, que, após a minimização do SIC e a realização do teste F, adota a se-
guinte especificação:
t t t t t t t
I X D X D I υ ρ φ ϕ u ρ + + + + + =
−1 1 1 1 0 0
* (6)
Como discutido anteriormente, os coefcientes
1
ϕ e
1
φ são utilizados para
identifcar os efeitos diferenciados das exportações sobre a arrecadação do ICMS
antes e depois da Lei Kandir. O coefciente
1
ϕ mede o efeito direto e indireto de
X sobre I, enquanto a soma (
1
ϕ +
1
φ ) mede apenas o efeito indireto. Dessa forma,
estimativas destes parâmetros são peças-chave na simulação das perdas de receita
de ICMS provenientes do novo regimento tributário imposto pela Lei Kandir.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 54
As estimativas para os dois modelos são apresentadas na tabela 3. Inicialmen-
te, pode-se destacar que todos os coefcientes são estatisticamente signifcantes
ao nível de 5%; a única exceção é o intercepto no modelo M1. De acordo com o
ajustamento dos modelos,
2
R , ambos estão bem ajustados: os modelos M1 e M2
explicam, aproximadamente, 91% e 93% da variação na arrecadação semestral de
ICMS no estado, respectivamente.
Segundo a estrutura dos modelos, a variável D
t
*X
t
foi utilizada para captar
o efeito da Lei Kandir na arrecadação de ICMS. Estimativas do coefciente
correspondente a esta variável sugerem um efeito negativo da referida lei sobre
a arrecadação de imposto, como era esperado. Quantitativamente, no modelo
M1, pode-se inferir que, antes da Lei Kandir, a elasticidade da arrecadação em
resposta às exportações era de 1,15 e, após a lei entrar em vigor, esta passou para
0,15 (modelo M1).
12
Nestes termos, conclui-se que, antes da Lei Kandir, um
aumento de 1% nas exportações cearenses aumentava a arrecadação de ICMS
em 1,15% – efeito direto e indireto –, e, após a lei, um crescimento de 1% nas
exportações enseja aumento na arrecadação de 0,15% – apenas o efeito indireto.
TABELA 3
modelos estimados
Variável dependente: arrecadação de ICMS semestral
Variáveis explicativas
Modelo M1 – equação (5) Modelo M2 – equação (6)
Coefciente Erro padrão Coefciente Erro padrão
Intercepto -8.1223 8.2203 -0,2065
1
0.0738
D
t
19.8479
1
8.6458 8.0649
1
2.4039
P
t
1.3214
1
0.4331 - -
X
t
1.1553
1
0.4469 0.5547
1
0.1491
D
t
*
X
t
-0.9955
1
0.4402 -0.4057
1
0.1197
I
t-1
- - 0.4746
1
0.1420
Testes de especifcação
2
R
0.9088 0.9285
SIC -0.4494 -1.2054
Estatística – F (valor p) 55.7727 0.0000 0.0000
Elaboração dos autores.
Nota:
1
Denota a signifcância ao nível de 5%.
Obs.: o teste de correlação serial de Breusch e Godfrey (BG) indicou a ausência de autocorrelação de 1ª e 2
a
ordens no modelo
M2, enquanto que no modelo M1 verifcou-se a existência de autocorrelação serial de primeira ordem, tendo este sido
corrigido e, ainda, a não existência de autocorrelação de segunda ordem.
12. Para extrair esse resultado, somou-se os coefcientes das variáveis Xt e Dt*Xt, respectivamente 1,15 + (-0,995), o
que perfaz um total de 0,15 aproximadamente.
55 Avaliação dos Efeitos da Lei Kandir sobre a Arrecadação de ICMS no Estado do Ceará
No modelo M2, esse cálculo deve também levar em consideração a esti-
mativa do coefciente da variável I
t-1
. Em modelos dinâmicos, como o M2,
13
o impacto de uma variável explicativa se gradua ao longo do tempo, aumentando
ou diminuindo a intensidade.
No caso da equação (6), o efeito de longo prazo de uma mudança em X
t
sobre
I
t
é dado por
) 1 (
1 1
ρ ϕ −
. Então, pelas estimativas do modelo M2, a elasticidade
das exportações sobre a arrecadação de ICMS antes da lei é 1,05; após a lei, a elasti-
cidade passou para 0,28. Convém destacar que, independentemente da metodologia
econométrica empregada, as estimativas sugerem reduções no efeito das exportações
sobre a arrecadação de ICMS do estado do Ceará – resultado esperado devido às
imposições da lei.
Em relação às demais variáveis do modelo M1, pode-se dizer que o pro-
duto industrial cearense (P) apresenta efeito positivo sobre a arrecadação de
ICMS, como esperado, uma vez que a produção industrial é utilizada como
proxy da atividade econômica no estado; sendo assim, se a produção industrial
aumentar 1%, a arrecadação de ICMS cresce 1,32% por semestre. Vê-se que,
neste caso, o efeito na arrecadação é elástico em relação à produção. Deve-se
ressaltar, entretanto, que estes valores, aparentemente elevados, são resultados
da forma reduzida do modelo.
O modelo M2, por sua vez, utilizou a arrecadação de ICMS defasada em
um período, I
t-1
– esta variável é utilizada para captar a dinâmica da economia
cearense, uma vez que a arrecadação no semestre t é infuenciada pela arrecadação
no semestre t-1; desse modo, é possível inferir que a elasticidade da arrecadação
de ICMS no período t-1 enseja um efeito dinâmico capaz de perpetuar um semes-
tre. Em outras palavras, como o ICMS é um imposto indireto capaz de produzir
efeitos em diversos pontos no tempo, isto é, a arrecadação no período corrente – t
é infuenciada pelas arrecadações passadas em pelo menos um período. E como
esta pesquisa faz uso de observações semestrais, assume-se que a arrecadação no
semestre t (corrente) é infuenciada pela arrecadação do semestre anterior (t-1).
Em conformidade com a estimação, modelo M2, diz-se que a arrecadação
em t-1 exerce um impacto positivo na arrecadação de ICMS corrente. Sendo
assim, um aumento de 1% na arrecadação de ICMS em t-1 gera um impacto de
aproximadamente 0,47% na arrecadação no semestre corrente.
4.3.1 Cálculo das perdas
De maneira geral, vale dizer que o exercício empírico realizado por esta pesquisa
confrmou a hipótese de que a Lei Kandir produziu um ônus para o estado do Ceará,
13. Entende-se por modelos dinâmicos aqueles em que a variável dependente no período anterior é uma
variável explicativa.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 56
em termos de arrecadação de ICMS sobre o setor exportador, pois a Lei Comple-
mentar n
o
87/1996 desonera o ICMS sobre operações que destinem mercadorias ao
exterior, inclusive produtos primários e industrializados semielaborados.
Para calcular a perda de arrecadação de ICMS com a desoneração das expor-
tações, empregou-se o modelo sem mudanças para o período após a Lei Kandir,
estimando, dessa forma, qual seria a arrecadação de ICMS caso não existisse a
lei. Em seguida, para o mesmo período – 1997 a 2007 –, calculou-se a diferença
entre o ICMS previsto (que corresponde à estimativa de arrecadação sem a lei – e
o ICMS real – observado no interstício de tempo considerado. Desse modo, a
perda total é dada pela diferença entre o somatório do ICMS previsto menos o
ICMS real e o ressarcimento feito pelo governo federal.
Em termos quantitativos, os resultados dos dois modelos guardaram certa
proximidade, observada a diferença em torno de 16%. O primeiro modelo esti-
mou a perda de arrecadação do ICMS do estado do Ceará em valores próximos a
R$ 1,55 bilhão, contra R$ 1,8 bilhão do segundo modelo, considerando o período
de janeiro de 1997 a dezembro de 2007.
14

Os valores recebidos pelo estado em forma de ressarcimento e auxílio fnanceiro
do governo federal, a preços de janeiro de 2007, alcançaram o montante de R$ 0,51
bilhão. A diferença entre os valores estimados e os repasses recebidos representa a
perda total acumulada de ICMS pelo estado do Ceará com a Lei Kandir; ou seja,
R$ 1,04 bilhão, pelo modelo M1, e R$ 1,29 bilhão pelo M2.
15
Nesta perda, destacam-
se as transferências de créditos das empresas exportadoras autorizados pela Sefaz-CE
entre 2002 e 2006, quantifcados em valores próximos a R$ 0,18 bilhão.
16
Portanto, identifcada a perda de receitas de ICMS auferidas pela economia
cearense em virtude da vigência da Lei Kandir, cabe ao governo estadual arcar com
este ônus, haja vista que a contrapartida do governo federal em forma de ressar-
cimento não se mostrou sufciente para compensar este prejuízo de arrecadação.
5 coNsidEraçÕEs FiNais
Há muitos anos, o sistema tributário nacional carece de uma reforma profunda
e clara que vise simplifcar tanto a cobrança como a regulamentação dos tribu-
tos. A CF/1988 reformou amplamente o papel do estado, criando um sistema
de fnanciamento de recursos insufciente para o seu tamanho defnido, prin-
cipalmente pela incompatibilidade produzida entre a repartição de receitas e a
14. Valores corrigidos pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) do IBGE, com base em janeiro de 2007.
15. Nos resultados apresentados por Albuquerque (2009), que seguem a mesma linha metodológica desta pesquisa, o
estado do Ceará apurou perdas da ordem de R$ 878 milhões e R$ 919 milhões; ou seja, segundo o autor, seus valores
são inferiores apenas 15,58% e 28,76%, respectivamente.
16. Preços de janeiro de 2007 calculados pelo índice médio anual – INPC/IBGE.
57 Avaliação dos Efeitos da Lei Kandir sobre a Arrecadação de ICMS no Estado do Ceará
atribuição de competências delegadas aos entes federados. Desse modo, o go-
verno federal, pós-Constituição de 1988, deparando-se com a incapacidade de
recursos para fnanciar a máquina e as demandas sociais, recorreu à criação de
tributos, principalmente em forma de contribuições (Contribuição Social sobre
o Lucro Líquido – CSLL ou CSSL; Imposto Provisório sobre a Movimentação
ou a Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira –
IPMF; Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira – CPMF), jus-
tamente para não ter de dividir o fruto da arrecadação com as demais unidades
da Federação.
Os estados e municípios que haviam conseguido aparente independência f-
nanceira com o aumento das transferências de receitas da União, depois de 1988,
por meio do FPE e do FPM, passaram a sofrer, posteriormente, certa deterioração
de suas receitas, ao mesmo tempo em que assumiram mais responsabilidades,
como nos casos das estadualizações ou municipalizações de atividades básicas
como saúde e educação.
Nesse contexto, em 1996, os estados sofreram um duro golpe, com a implan-
tação da Lei Kandir e a iminente perda de arrecadação de ICMS sobre as exporta-
ções. Somando-se a estes fatores, observa-se, em âmbito nacional, o acirramento
da competição tributária, mais conhecida como “guerra fscal”, fazendo que os
estados entrassem em uma verdadeira batalha para manter o nível de receitas, ou
mesmo aumentar seus recursos, com a atração de novos investimentos, aforando
ainda mais o confito federativo.
Em relação à Lei Kandir, o Ceará, apesar da discreta participação no mon-
tante exportado pelo Brasil, também amargou perdas na arrecadação do ICMS.
Pelos resultados apurados nesta pesquisa empírica, pode-se concluir que a perda
de arrecadação de ICMS deste estado com a não incidência do imposto sobre as
exportações foi estimada entre 3 e 3,5 vezes os valores transferidos pelo governo
federal a título de ressarcimento e de auxílio fnanceiro como forma de com-
pensação; ou seja, para que o estado não tivesse sua receita deteriorada, a União
deveria ter repassado de 2 a 2,5 vezes os valores efetivamente reembolsados – isto
quando se compara a perda de receita estadual estimada com as transferências
e os auxílios fnanceiros federais, excluídas as deduções destinadas ao Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério (FUNDEF) e ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Edu-
cação Básica e de Valorização dos Profssionais da Educação (FUNDEB).
Convém ainda ressaltar que, a partir de 1998, houve mudança na estrutura
da pauta de produtos exportados pelo Ceará, quando as exportações de produtos
industrializados superaram a participação dos básicos. Em 1996, os produtos bási-
cos participavam de 52% das exportações cearenses, enquanto os industrializados
correspondiam a 46%. Em 1998, houve inversão, e os percentuais passaram para
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 58
45% e 54%, respectivamente
17
. Desde então, a participação dos industrializados
foi crescendo, chegando a 68% em 2006, contra 30% dos básicos
18
.
Ante o exposto, não se pode desprezar o efeito positivo da isenção fscal
no setor exportador como indutor da atividade econômica. Destacando tanto
o ganho de competitividade relacionado aos preços, quanto à possibilidade de
melhoria do parque industrial, com o incentivo às aquisições de bens de capital,
dada a desoneração dos investimentos com o aproveitamento de créditos fscais
na aquisição de ativo imobilizado.
Ante os resultados aqui demonstrados, entretanto, observa-se que os meca-
nismos de compensações utilizados pelo governo federal se revelaram insufcientes
para equilibrar as perdas na arrecadação do ICMS sofridas pelo estado do Ceará,
além de inefcientes quando se propõem apenas a complementar o nível de arreca-
dação vigente à época da lei, desestimulando, de certo modo, o esforço próprio pelo
aumento das receitas oriundas deste imposto. Por seu turno, a manutenção dos
créditos nas compras das empresas exportadoras e a transferência destes para outros
contribuintes do imposto abre margem para o surgimento de alocações inefcientes
de recursos no mercado.
rEFErÊNcias
ALBUQUERQUE, G. A. N. O impacto da desoneração do ICMS nas exportações
sobre a arrecadação no Ceará. 2009. Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal
de Ceará, Fortaleza, 2009.
AVELLAR, A. L. P. D. M. Desoneração tributária do ICMS: uma abordagem
da Lei Complementar n
o
87/1996. 2008. Dissertação (Mestrado) – Universidade
Federal de Viçosa, Viçosa, 2008.
BARBOSA, F. H. et al. (Coord.). Federalismo fscal, efciência e equidade: uma
proposta de Reforma Tributária. Brasília: FGV, 1996. 152 p.
BÓSIO, M. R. B. Do desequilíbrio das fnanças públicas à crise fscal do Rio
Grande do Sul: uma análise do período 1970-1998. 1999. Dissertação (Mestrado) –
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 1999.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5
de outubro de 1988. Brasília, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>.
17. Seria interessante analisar se essa alteração na pauta, devido ao surgimento de um segmento industrial mais forte,
teria se dado em detrimento do crescimento dos setores exportadores tradicionais ou em virtude da própria deterioração
dos valores de trocas no mercado internacional e/ou do esgotamento de certas culturas, mas isto não é objeto deste
estudo. Sendo assim, fca como sugestão para futuros trabalhos.
18. Boletim da Conjuntura Econômica do Ceará – 2006, disponibilizado pelo Ipece.
59 Avaliação dos Efeitos da Lei Kandir sobre a Arrecadação de ICMS no Estado do Ceará
______. Lei Complementar n
o
87/1996 de 13 de setembro de 1996. Dispõe
sobre o imposto dos Estados e do Distrito Federal sobre operações relativas à cir-
culação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual
e intermunicipal e de comunicação, e dá outras providências (Lei Kandir). Diário
Ofcial da União, Brasília, seção 1, p. 18.261, 16 set. 1996.
______. Lei Complementar n
o
102/2000, de 11 de julho de 2000. Altera dispo-
sitivos da Lei Complementar n
o
87, de 13 de setembro de 1996. Dispõe sobre o
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planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 62
aPÊNdicE
aPÊNdicE a
GRÁFICO A.1
arrecadação de icms – 1
o
semestre (1991-2007)
22,00
21,00
20,00
19,00
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0
0
7
Fonte: a partir das informações da Sefaz-CE.
Elaboração dos autores.
GRÁFICO A.2
Produção física industrial do ceará – 1
o
semestre (1991-2007)
4,90
4,80
4,70
4,60
4,50
4,40
4,30
4,20
4,10
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0
0
7
Fonte: a partir das informações da Pesquisa Industrial Mensal – Produção Física (PIM-PF) do IBGE.
Elaboração dos autores.
63 Avaliação dos Efeitos da Lei Kandir sobre a Arrecadação de ICMS no Estado do Ceará
GRÁFICO A.3
Exportações cearenses – 1
o
semestre (1991-2007)
21,50
21,00
20,50
19,50
20,00
19,00
18,50
18,00
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4
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0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
Fonte: a partir das informações do sistema AliceWeb.
Elaboração dos autores.
aNálisE do imPacto da classiFicação dE risco No
mErcado dE crÉdito BrasilEiro
Paulo Rogério Faustino Matos*
João Henrique Lemos Costa**
Este artigo analisa o impacto das classificações de risco (rating) no mercado de crédito e
as relações de longo prazo entre produto interno bruto (PIB), depósitos à vista e oferta
de crédito para o mais relevante agente no mercado financeiro brasileiro, sob arcabouço
monetário estrutural desenvolvido por Bernanke e Blinder (1988), em que a oferta de
crédito depende de variáveis idiossincráticas e macroeconômicas. Os resultados obtidos por
meio do método de correção de erros a la Engle e Ganger (1987) permitem evidenciar a
relevância do canal de crédito como instrumento de transmissão da política monetária,
enfatizando a importância de acompanhar as rubricas bancárias. É possível mensurar o
efeito significativamente positivo da obtenção do grau de investimento (IG) de acordo com
a agência Moody´s no crédito, enquanto mudanças intermediárias na avaliação de risco
não parecem ser tão relevantes. Há também evidências do efeito insignificante dos juros no
crescimento do PIB.
Palavras-chave: relação de equilíbrio de longo prazo; canal de transmissão de política monetária;
grau de investimento; mercado de crédito.
aNalYsis oF thE ratiNg imPact oN thE BraZiliaN crEdit marKEt
In this article, we analyze the rating impact on credit market and the long-run equilibrium
relationship between Gross Domestic Product (GDP), bank deposits and credit offering
for the most relevant player in Brazilian financial system, under the monetary structural
framework developed by Bernanke and Blinder (1988). In this approach, credit depends
on some idiosyncratic and macroeconomic variables. The results using an error-correction
Engle and Ganger (1987) approach enables us to evidence the credit channel relevance as a
monetary policy transmission instrument, emphasizing the relevance in observing the bank
assets rubric. It is possible to measure the positive and significant impact of the investment
grade, according to Moody´s agency, while intermediary rating changes do not seem to be so
relevant. We also have evidences about the insignificant impact of interest rate changes on
GDP growth rate.
Keywords: long-run equilibrium relationship; monetary policy transmission channel; investment
grade; credit market.
* Pós-Graduação em Economia da Universidade Federal do Ceará (CAEN). E-mail: <paulomatos@caen.ufc.br>.
** Banco do Brasil. E-mail: <joao.henrique@bb.com.br>.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 66
aNálisis dE los EFEctos dE la clasiFicaciÓN dE riEsgo EN El
mErcado dE crÉdito BrasilEÑo
Este artículo analiza el impacto de las clasifcaciones de riesgo de mercado de crédito y las
relaciones de largo plazo entre el Producto Bruto Interno (PBI), los depósitos del día y la
oferta de crédito para el más relevante agente en el mercado fnanciero brasileño, sobre un
modelo monetario estructural desarrollado por Bernanke e Blinder (1988) en que la oferta de
crédito depende de variables idiosincráticas y macroeconómicas. Los resultados obtenidos a
través del Método de Corrección de Errores a la Engle e Granger (1987) permiten evidenciar
la relevancia del canal de crédito como instrumento de transmisión de la política monetaria,
enfatizando la importancia de se acompañar las líneas bancarias. Es posible medir el efecto
signifcativamente positivo de la obtención del grado de inversión de acuerdo con la agencia
Moody´s en el crédito, mientras cambios intermedios en la evaluación del riesgo no parecen
ser tan relevantes. Hay también evidencias del efecto insignifcante de la tasa de interés en el
crecimiento del PBI.
Palavras-clave: relación de equilibrio de largo plazo; canal de transmisión de la política
monetaria; grado de inversión; mercado de crédito.
aNalYsE dE l’imPact dE la classiFicatioN dEs risQuEs daNs lE
marchÉ du crÉdit BrÉsiliEN
Cet article analyse l’impact des notations de crédit dans le marché du crédit et les relations à long
terme entre le produit intérieur brut (PIB), les dépôts à vue et de l’offre de crédit à l’agent le plus
important dans le marché fnancier brésilien, de l’argent dans un cadre structurel mis au point par
Bernanke et Blinder (1988) dans lequel l’offre de crédit dépend de variables macroéconomiques
et idiosyncrasiques. Les résultats obtenus par la méthode de correction d’erreur une Engle et de la
Ganger (1987) fournissent des preuves de la pertinence du canal du crédit comme un instrument
de transmission de la politique monétaire, en soulignant l’importance de la surveillance des
lignes bancaires. Il est possible de mesurer l’effet positif signifcatif sur l’obtention de grade
d’investissement en fonction de crédit Moody`s, tandis que les changements intermédiaires dans
l’évaluation des risques ne semble pas si pertinent. Il ya aussi des preuves de l’effet négligeable
de paiements d’intérêts dans la croissance du PIB.
mots-clés: valeur à long terme de l’équilibre; canal de transmission de la politique monétaire; le
grade d’investissement; le marché du crédit.
JEL: E51, G21
1 iNtrodução
Na literatura sobre o sistema fnanceiro, pesquisadores parecem consentir que
as oportunidades oriundas do mercado de crédito para as pessoas físicas e ju-
rídicas consistiriam em fator relevante não somente na condução de política
monetária, no desenvolvimento econômico, mas também como instrumento
de política social capaz de reduzir pobreza e redistribuir renda, como defendem
Alesina e Perotti (1996).
1
1. Sobre o papel desempenhado pelo sistema fnanceiro, tem-se extensa literatura iniciada possivelmente por Schum-
peter (1911) e revista empiricamente em Goldsmith (1969) e Shaw (1973), entre outros autores.
67 Análise do Impacto da Classifcação de Risco no Mercado de Crédito Brasileiro
Uma particularidade desse mercado consiste na contrapartida da oferta de crédito
por parte do sistema bancário, que ocorre por meio de depósitos bancários realizados
pelos agentes econômicos superavitários. Assim, uma das principais discussões de política
monetária analisa a existência de canal de crédito complementar ao tradicional canal da
taxa de juros, relevante, mas insufciente ao acomodar evidências empíricas.
Na última década, foi possível observar trajetória de melhoria das avaliações de
risco das principais instituições privadas brasileiras, processo este acompanhado tam-
bém pelo governo quando da emissão de seus títulos ao mercado, sinalizando não
somente maior confança mas também permitindo a alocação de capitais externos para
o Brasil, principalmente de fundos de pensão e seguradoras, antes impedidas por lei.
Nesse contexto, este estudo se propõe inicialmente a evidenciar e mensu-
rar o impacto em razão da conquista do grau de investimento (IG) no volume
ofertado de crédito do Banco do Brasil (BB), que pode ser considerado como
instituição fnanceira representativa, responsável por quase 30% do volume total
do mercado de crédito brasileiro. Para tal, utiliza-se o arcabouço estrutural de teoria
monetária desenvolvido por Bernanke e Blinder (1988), utilizado em Farinha e
Marques (2002) para a economia portuguesa.
De acordo com os resultados, esse arcabouço monetário se encontra bem
especifcado para o caso brasileiro, sendo possível evidenciar a existência do canal
de crédito. Visando atentar aspectos econométricos intrínsecos a modelagens
que possuam variáveis não estacionárias, as análises das relações de equilíbrio de
longo prazo são realizadas via modelagem linear e por intermédio da respectiva
modelagem de correção de erros, sendo os resultados robustos e intuitivos, segundo
os quais mudanças intermediárias da classifcação de risco de crédito (rating) não
parecem ser signifcativas. No entanto, a obtenção do grau de investimento é
signifcativamente relevante no mercado de crédito brasileiro. Em suma, uma
mudança em classifcação deste tipo – associada à obtenção da chancela de IG por
instituições fnanceiras no Brasil – parece ser capaz de alterar signifcativamente a
captação de recursos e, consequentemente, a oferta de crédito.
Ressalte-se, com base nessa evidência, a relevância da manutenção da austeri-
dade fscal e do equilíbrio na condução do regime monetário nesse ambiente de crise
fnanceira, com o intuito de manter esta chancela. Os resultados sobre os impactos
oriundos de choques em taxas de juros reais são contraditórios, não sendo possível
afrmar a efciência da política monetária conduzida no regime de metas infacionárias
no estímulo ao mercado de crédito ou no crescimento do produto interno bruto (PIB).
Este trabalho se encontra organizado da seguinte forma. Na seção 2, tem-se
um breve histórico do mercado de crédito brasileiro, sendo abordados aspectos
sobre classifcação de risco de crédito na sequência. Na seção 4, é realizada a re-
visão da literatura relacionada. As seções seguintes, 5 e 6, descrevem a modelagem
teórica e o exercício empírico com a discussão dos resultados, respectivamente.
Na seção 7, apresentam-se as conclusões.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 68
2 o mErcado dE crÉdito No Brasil
Segundo Galor e Zeira (1993), o processo de desenvolvimento econômico pode
ser caracterizado pela complementaridade entre o capital físico e o humano, sen-
do a restrição de crédito muito prejudicial para os mais desassistidos e pobres, por
terem menos acesso ao crédito com fns educativos e de treinamento, ou na gera-
ção de negócios. Assim, o acesso ao crédito seria relevante, estando presente nas
contas de consumo e investimento de todo um sistema econômico, permitindo
agilidade nas transações e expansão deste sistema.
Segundo Brigham, Gapenski e Ehrhardt (2001), a oferta de crédito por par-
te de empresas e instituições fnanceiras é importante impulsionador da atividade
econômica, por disponibilizar recursos fnanceiros às pessoas e às empresas para que
possam fnanciar suas necessidades permanentes e eventuais, propiciando a possibili-
dade de, em caso de necessidade de antecipação de consumo ou de assegurar-se diante
de incertezas, suavizar o consumo ao longo do tempo e entre os estados da natureza.
A relevância desse mercado pode ser vista quando da evidência de que con-
siderável parte do PIB, em quase todas as economias, é fnanciada por instituições
de crédito, conforme se observa no gráfco 1. Comparado à participação do crédito
no PIB nos demais países, o nível de 36% evidenciado em janeiro de 2008 para o
Brasil é superior aos níveis de várias economias da América Latina e inferior aos
níveis dos países componentes do BRICS (bloco econômico formado por Brasil,
Rússia, Índia, China e África do Sul), exceto a Rússia.
GRÁFICO 1
crédito doméstico ao setor privado por país em 2008
(Em % do PIB)
0
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r
Fonte: Banco Mundial.
69 Análise do Impacto da Classifcação de Risco no Mercado de Crédito Brasileiro
Apesar do baixo nível evidenciado, o país parece estar experimentando taxas
de crescimento do crédito real total per capita bem mais elevadas que as do PIB, ain-
da que de maneira heterogênea entre os estados e as regiões. Enquanto o Nordeste
evidencia taxas de crescimento do crédito da ordem de 1,36% ao mês, o Sudeste
evolui a uma taxa mensal de 1,06%, valores superiores a 4,06% e 3,82%, taxas
anuais de crescimento do PIB destas duas regiões, respectivamente. Estes valores
compreendem o período 2004-2009, segundo Matos, Vasconcelos e Penna (2011).
No gráfco 2, é possível evidenciar a evolução da composição no destino do
crédito, com destaque para a pessoa física, principalmente em estados das regiões
Norte, Nordeste e Centro-Oeste, em que se observa até 60% de todo o crédito
sendo destinado a pessoas físicas.
GRÁFICO 2
Evolução do crédito por componentes (2005-2008)
(Em % do PIB)
0,0
2,5
5,0
7,5
10,0
12,5
15,0
17,5
20,0
22,5
25,0
27,5
30,0
32,5
35,0
37,5
jan./2005 jan./2006 jan./2007 jan./2008
Rural Setor público
Comércio
Indústria
Outros serviços
Habitação
Pessoa física
Fonte: Banco Central do Brasil (BCB).
Essa é uma evidência da possibilidade e da necessidade de evolução nesse
mercado, sobretudo quando da obtenção do IG de conceituadas agências de clas-
sifcação de risco pelo governo brasileiro e de algumas de suas principais empresas.
Neste cenário, atém-se, neste estudo, à análise de impacto não de ratings sobera-
nas, mas sim corporativas, sendo escolhido o BB por ser a maior, mais antiga e
tradicional instituição no mercado fnanceiro brasileiro, tendo sido fundada em
12 de outubro de 1808, até mesmo antes de o Brasil tornar-se independente.
Pioneiro e monopolista em diversas linhas de crédito, com a proclamação da
República, em 1889, atuou decisivamente para equilibrar os impactos fnanceiros
causados no fm da Monarquia. Dois séculos depois, o market share dessa insti-
tuição permanece com crescimentos sucessivos tanto nas linhas de crédito para
pessoa física como jurídica, como revela a tabela 1 com o market share em 2008
em termos de operações de crédito.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 70
TABELA 1
Market share em operações de crédito (dezembro de 2008)
Instituições fnanceiras Operações de crédito (Saldo em R$ bilhões)
Participação no volume
total do sistema (%)
Banco do Brasil 176,09 27,39
Bradesco 100,51 15,63
Caixa Econômica Federal 73,16 11,38
ABN 51,95 8,08
Itaú 42,43 6,60
Santander 42,00 6,53
Unibanco 41,42 6,44
HSBC 28,97 4,51
Itaú BBA 24,43 3,80
Finasa 18,53 2,88
Votoratim 17,15 2,67
Safra 14,31 2,23
Nossa Caixa 11,97 1,86
Total da amostra 642,91 100
Fonte: BCB.
No gráfco 3, é possível observar a evolução do montante de crédito do BB
de 1999 a 2008.
GRÁFICO 3
Evolução do volume de crédito do BB (1999-2008)
(Em R$ bilhões)
jan./1999 jan./2000 jan./2001 jan./2002 jan./2003 jan./2004 jan./2005 jan./2006 jan./2007 jan./2008
0
25
50
75
100
125
150
175
Fonte: BCB.
71 Análise do Impacto da Classifcação de Risco no Mercado de Crédito Brasileiro
3 o grau dE iNvEstimENto
A partir da década de 1980, as acentuadas transformações na economia mundial
foram marcadas pela intensifcação da globalização, tanto do ponto de vista fnan-
ceiro como do comercial-produtivo. Segundo Lacerda,
(...) As inovações fnanceiras, como os mercados de hedge e derivativos, por exem-
plo, aliadas aos recursos de telemática, combinação das telecomunicações com a
informática, que ampliaram signifcativamente a velocidade das transações, fzeram
com que este aumentasse o processo de infação de ativos nos mercados, assim como
riscos inerentes ao processo (Lacerda, 2004, p. 4-5).
Essa fnanceirização e a maior presença de capital internacional na forma
de títulos negociáveis fzeram com que os investidores institucionais sentissem
a necessidade da existência de algum termômetro que pudesse mensurar o risco
associado à emissão de títulos de renda fxa, levando à disseminação de medidas
de classifcação de risco de crédito, conforme Ferreira e Dupita (2006).
O IG seria, então, condição de baixo risco de crédito que denota adequadas
garantias e reduzida vulnerabilidade a fatores de perturbação externos a uma emis-
são ou a um conjunto de obrigações de emissor. Trata-se, assim, de classifcação
dada por agências de risco quando as condições que representam solidez de ga-
rantias e obrigações são oferecidas por um país ou uma empresa aos investidores.
Essa classifcação tem como objetivo oferecer ao mercado indicador de risco
para investimentos, de forma que o IG representa o conjunto de avaliações de
menor grau de risco, de acordo com os critérios estabelecidos pelas agências.
A globalização exigiu grandes mudanças, e as crises recorrentes implicavam a
necessidade de aprimorar a avaliação de riscos. As agências de classifcação de risco
que anteriormente se dedicavam principalmente à análise de risco corporativo,
desenvolveram uma análise de risco de crédito (default) ou – no caso de títulos
emitidos pelos governos – risco soberano.
2

Dessa forma, a rating é sempre aplicada a títulos de dívida de algum emissor.
Se uma empresa quer captar recursos no mercado e oferece papéis que rendem
juros a investidores, a agência analisa a rating destes títulos para que os potenciais
compradores avaliem os riscos.
As empresas de classifcação de risco alegam que, até mesmo sob encomenda, a
rating é uma avaliação independente, em razão da credibilidade da própria agência, sen-
do as mais conhecidas e com maior credibilidade: Moody’s, Standard & Poor’s e Fitch.

2. É importante notar que o risco soberano de cada país se diferencia do risco de outros emissores, como empresas
privadas ou estatais. Este se associa a operações de crédito concedido a Estados soberanos, que, por sua vez, adquirem
certas características que diferem daquelas presentes nos casos de crédito para frmas. Para mais detalhes, ver Canuto
e Santos (2003).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 72
Estas agências, as quais exercem papel fundamental nos mercados fnanceiro e
econômico mundiais, possuem características distintas no que se refere às nomen-
claturas e aos processos para a defnição da rating.
3
As agências de rating classifcam as instituições em três principais categorias:
investment grade, speculative grade e default. As categorias mais elevadas, que vão de
AAA até BBB-, ou de Aaa até Baa
3
(no caso da Moody´s), são conferidas às institui-
ções que apresentam risco quase nulo e, portanto, menor risco para receber fuxos
de investimento. Abaixo desta categoria, as instituições são consideradas de caráter
especulativo, o que signifca que apresentam algum grau de risco de inadimplência.
Aquelas abaixo de Ca, SD e DDD (default), além de especulativas, são classifca-
das em categoria em que a situação de risco é máxima. Esta situação-limite ocorre
quando um país anuncia sua moratória – por exemplo, ao não honrar com seus
compromissos e suas dívidas internacionais.
Observe na tabela 2 a classifcação das ratings adotadas pela Moody’s e pela
Standard & Poor’s.
TABELA 2
Ratings adotadas por moody’s e standard & Poor’s
Moody's S & P
Investment Grade Ratings
Aaa AAA
Aa AA
A A
Baa BBB
Below Investment Grade ("Junk Bond")
Ba BB
B B
Caa CCC
Ca CC
C C
In Default D
Fonte: BCB.
No caso específco da instituição em questão, o BB atingiu o IG pela agência
Moody’s no terceiro trimestre de 2006 (Baa3), mantendo este grau atualmente.
Com relação ao governo brasileiro, pela agência Standard & Poor’s, esta chancela
veio no fnal de abril de 2008.
3.“In fact you could almost say that we live again in a two-super-power world. There is the US and there is Moody’s.
The US can destroy a country be leveling it with bombs. Moody’s can destroy a country by downgrading its bonds”
(Thomas Friedman, 1995).
73 Análise do Impacto da Classifcação de Risco no Mercado de Crédito Brasileiro
4 litEratura rElacioNada
A maior parte da literatura sobre análise das ratings dedica-se aos determinantes
das classifcações de risco, principalmente no que se refere às ratings soberanas,
como em Canuto e Santos (2003). Uma quantidade ainda reduzida de trabalhos
é direcionada a analisar o impacto das ratings corporativas sobre o tomador, e
praticamente inexistem trabalhos que avaliam o impacto que estas, as quais men-
suram a capacidade de pagamento de empresas emitentes de dívida, geram sobre
as empresas (ratings corporativas) e seus produtos ou serviços.
Na literatura, é evidente que os investidores preferem as dívidas pertencentes ao
IG como forma de melhor se proteger do risco de default. Um exemplo consiste em um
estudo recente, realizado por Bone e Ribeiro (2005), que analisa a relação entre ratings
corporativas e as ações e os títulos emitidos pela Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) e
pela Repsol-YPF, da Argentina. De acordo com os resultados, a análise do efeito de
mudanças de ratings sobre os retornos das ações de uma empresa parte do fato de que
ratings estão associadas ao risco de uma empresa não honrar seus compromissos.
Mais recentemente, visando analisar esse canal de crédito e os aspectos relacio-
nados à taxa de câmbio, Dionísio, Salles e Wu (2006) conseguem acomodar evidên-
cias empíricas sobre os efeitos prolongados de crises cambiais sobre o crescimento.
Muitos dos modelos que lidam com a oferta de crédito encontrados na lite-
ratura têm o objetivo de analisar o canal de crédito como um dos mecanismos de
transmissão da política monetária. Originalmente, os estudos realizavam-se sob
ótica macroeconômica, na qual se avaliavam os efeitos de variáveis agregadas e de
política econômica sobre o volume de crédito ofertado.
Nas análises baseadas na teoria do canal de crédito, a equação de oferta é
obtida a partir de modelo investment saving/liquidity preference money supply (IS/
LM), em que se inclui o mercado de crédito bancário aos mercados de bens e mo-
netário, tal como em Bernanke e Blinder (1988). Ao incluir o mercado de crédito,
os bancos passam a ser vistos não apenas como agentes capazes de “criar” moeda
mas também assumem o importante papel de ofertar crédito.
Em recente aplicação dessa literatura para o Brasil, Bonomo e Graminho
(2002) analisam a existência e a relevância do canal de empréstimos bancários no
Brasil, utilizando dados de balancetes de instituições fnanceiras. A hipótese deste
trabalho é a de que o Banco Central do Brasil (BCB) deve ser capaz de alterar a
oferta de crédito dos bancos, por meio da política monetária. Assim, estimaram-
se modelos que avaliassem a sensibilidade do volume de empréstimos em relação
a um índice de liquidez dos bancos e, posteriormente, testou-se o impacto da
política monetária sobre esta sensibilidade. Os autores também calcularam um
painel com o objetivo de avaliar a infuência direta de um choque de política
monetária sobre a oferta de crédito bancário.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 74
Outro trabalho nessa vertente consiste em Farinha e Marques (2002).
Estes autores estimam um modelo de oferta de moeda para a economia por-
tuguesa, visando evidenciar e mensurar a importância relativa do tradicional
canal da taxa de juros e do canal de crédito. De acordo com os resultados, a
política monetária, ao afetar os depósitos bancários, poderá deslocar a função
de oferta de empréstimos bancários.
Dessa forma, como extensão com viés fnancista de Bonomo e Graminho
(2002) e Farinha e Marques (2002), este artigo pretende analisar o impacto das
mudanças de classifcação de risco de crédito e da obtenção do IG por uma insti-
tuição fnanceira representativa no mercado brasileiro em suas operações de cré-
dito, sob arcabouço de Bernanke e Blinder (1988).
5 modElagEm tEÓrica
5.1 arcabouço original
Farinha e Marques (2002) apresentam uma abordagem econométrica alternativa,
partindo de um modelo IS/LM simples incluindo os mercados monetário e de
crédito, tal como em Bernanke e Blinder (1988). Este modelo, segundo os auto-
res, permite melhor compreensão das restrições de identifcação que estão subja-
centes nas equações de forma reduzida. O modelo utilizado por eles é formulado
a partir da equação especifcada a seguir, a qual compõe um sistema em painel
a ser estimado, dispondo-se de amostra com instituições fnanceiras:

(1)
Nesse modelo, a variável dependente, representa o volume de crédi-
to ofertado para cada banco i no período t, signifca os depósitos à vista
neste banco, assim como representa o capital do banco i no período t,
todas estas em logaritmo. A variável é a taxa de juros dos empréstimos de longo
prazo, i
t
consiste no nível das obrigações do banco, é a taxa de juros dos emprés-
timos de curto prazo do mercado monetário e ,

a taxa de infação.
A maior parte da literatura estima os modelos de crédito em sua forma re-
duzida e em diferenças. Farinha e Marques (2002), no entanto, estimam modelo
estrutural de dados em painel por intermédio de métodos de cointegração. Estes
autores sugerem um modelo estrutural, utilizando variáveis em nível. Eles argu-
mentam que a abordagem de forma reduzida requer fortes restrições de identif-
cação e não permite a estimação dos parâmetros relevantes.
Visando mensurar o impacto das classifcações de risco em instituições do
mercado de crédito, um dos objetivos deste artigo consiste em evidenciar se, de
fato, a melhor qualidade na captação de recursos torna factível ao banco expan-
são na oferta de crédito. Assim, adota-se o arcabouço de oferta por crédito a la
75 Análise do Impacto da Classifcação de Risco no Mercado de Crédito Brasileiro
Farinha e Marques (2002), a partir da equação (1), considerando-se, no entanto,
o contexto da proposta deste estudo, utilizando-se assim não mais um painel,
mas apenas séries temporais para a instituição tida como mais representativa no
mercado brasileiro, o que basicamente limita a análise, não permitindo que se
realizem inferências sobre interrelações entre as instituições bancárias.
Mais especifcamente, neste artigo, pretende-se utilizar esse arcabouço,
atendo-se primeiramente às limitações dos dados disponíveis para as instituições
fnanceiras brasileiras, sendo neste sentido necessário adequar a modelagem ben-
chmark. Em uma segunda etapa, as regressões serão revistas sob arcabouço de
correção de erros proposta por Engle e Granger (1987), sendo este refnamento
econométrico necessário, tendo-se em vista que há variáveis não estacionárias,
tornando o uso de regressões lineares inadequado, em razão da não validade plena
das estatísticas clássicas, as quais partem do pressuposto da estacionariedade.
5.2 Especifcação dos modelos utilizados
Em Farinha e Marques (2002), são propostas algumas versões da relação (1), sen-
do adotada inicialmente neste artigo a seguinte modelagem:

(2)
Em que é o retorno real da taxa de juros, a taxa Sistema Especial de Li-
quidação e de Custódia (SELIC) é a proxy e

consiste no log do PIB real da
economia brasileira.
4
Com relação aos modelos encontrados na literatura, a primeira contribuição
deste estudo está na incorporação da rating de crédito como variável explicativa no
modelo, tendo-se em vista captar o efeito da medida de risco dada pelo IG sobre as
operações de crédito da própria instituição, por meio da inserção da variável dummy,
que capta a classifcação da dívida de longo prazo em moeda estrangeira captada pelo
BB, de acordo com a Moody’s. A primeira extensão proposta é a seguinte:

(3)
Outra especifcação que será estimada visa incorporar as mudanças qualitativas
nas ratings ao longo do período analisado. Estas mudanças de rating que foram clas-
sifcadas pela Moody’s ao BB são tais que, do quarto trimestre de 2002 ao segundo
trimestre de 2004, tem-se Ba3; do terceiro trimestre de 2004 ao segundo trimestre
de 2005, Ba2; e do terceiro trimestre de 2005 ao segundo trimestre de 2006, Ba1.
4. Na modelagem utilizada em Farinha e Marques (2002), utilizam-se variáveis reais e nominais, tendo sido este pro-
cedimento evitado neste artigo. A infação, por exemplo, é empregada como variável explicativa, sendo a intuição de
que esta funcione como proxy da estabilidade do cenário macroeconômico, de forma que aumentos na taxa de infação
poderiam estar refetindo alguma instabilidade na economia.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 76
A partir do terceiro trimestre de 2006 aos dias atuais é que o BB conseguiu seu
IG com a classifcação Baa3. Atribuindo-se variáveis dummy para cada alteração
na classifcação, tem-se a segunda extensão proposta:

(4)
Em que rat
1t
, rat
2t
e rat
3t
representam, respectivamente, as variáveis
dummy que captem as classifcações Ba2, Ba1 e Baa3, sendo esta última su-
fciente para a obtenção do investment grade. Optou-se por “desconsiderar”,
sem perda de generalidade, a dummy para o período do quarto trimestre de
2002 ao segundo trimestre de 2004, associada à classifcação Ba3, em razão
do uso de intercepto no modelo.
6 EXErcÍcio EmPÍrico
6.1 Base de dados
O exercício empírico realizado neste estudo é composto por séries das variáveis no
período compreendido entre janeiro de 1999 e novembro de 2008; as principais
fontes de dados fnanceiros utilizadas foram o BCB e a Federação Brasileira de Ban-
cos (Febraban), enquanto os dados macroeconômicos foram obtidos no Ipeadata.
A variável dependente consiste no volume de operações de crédito, que cor-
responde ao estoque das carteiras do BB, incluindo-se todas as modalidades, em
milhares de reais defacionados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor
Amplo (IPCA) de janeiro de 1999. As variáveis explicativas especifcadas procu-
ram captar aspectos da estratégia do banco (depósitos à vista), da política econô-
mica (taxa SELIC) e do ambiente macroeconômico (PIB e infação).
5
A taxa de juros SELIC foi incorporada ao modelo com o intuito de captar o
“efeito preço” do próprio crédito e de outras aplicações, dado que esta guia a direção
das taxas de juros dos empréstimos, podendo-se observar os impactos da política mo-
netária sobre a oferta de crédito do banco, esperando-se intuitivamente que o efeito
preço seja positivo – ou seja, um sinal satisfatório para o coefciente da taxa de juros.
A variável que procura captar o efeito da demanda por crédito é o PIB –
em milhões de reais – defacionado pelo IPCA, tendo como mês-base janeiro de
1999. Este indicador é utilizado no modelo como proxy do nível de atividade
econômica. O montante de depósitos à vista foi incluído por representar im-
portante fonte de captação para o banco. Assim, o objetivo é captar a impor-
tância desta fonte de recursos para expansão do crédito. O volume de depósitos
5. Foi empregada a conta Operações de Crédito (1.6.0.00.00.1), de acordo com o Plano Contábil das Instituições do
Sistema Financeiro Nacional (COSIF), apurada e disponibilizada pelo BCB.
77 Análise do Impacto da Classifcação de Risco no Mercado de Crédito Brasileiro
à vista – em milhares de reais – foi defacionado pelo IPCA, com mês-base em
janeiro de 1999. No gráfco 4, é possível visualizar as principais variáveis da
modelagem: volume de crédito e depósitos à vista do BB, do PIB e da SELIC
dos últimos dez anos, todas com tendências crescentes, exceto a taxa de juros
(SELIC). Na tabela 3, encontram-se as respectivas estatísticas descritivas.
GRÁFICO 4
séries reais de crédito, depósitos à vista, PiB real e sElic real (1999-2008)
(Em log e % ao mês)
jan./1999 jan./2000 jan./2001 jan./2002 jan./2003 jan./2004 jan./2005 jan./2006 jan./2007 jan./2008
4,0
4,5
5,0
5,5
6,0
6,5
7,0
7,5
8,0
-2,0%
-1,5%
-1,0%
-0,5%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
PIB (ln) Crédito (ln) Depósito (ln) SELIC (%)
Fonte: BCB, Federação Brasileira de Bancos (Febraban) e Ipeadata.
TABELA 3
Estatísticas descritivas das principais variáveis nominais do modelo
Estatística
Crédito BB
(bilhões R$)
Depósito à Vista BB
(bilhões R$)
PIB Mensal
(bilhões R$)
SELIC
(% a.m.)
Média 63,56 22,42 155,03 1,37
Desvio padrão 40,75 9,68 50,49 0,36
Mínimo 18,78 8,55 78,52 0,8
Máximo 173,22 48,14 267,56 3,33
Elaboração dos autores.
6.2 discussão dos resultados
Visando-se obter modelo bem especifcado para o caso brasileiro, capaz de propor-
cionar evidências sobre a magnitude e o sinal do impacto da mudança de classif-
cação de risco de crédito e da obtenção do IG no volume de crédito, estima-se cada
uma das três especifcações propostas por intermédio do método de mínimos qua-
drados ordinários (MQOs), atendo-se para a correção da matriz de variância-co-
variância proposta por Newey e West (1987), em razão da robustez dos resultados
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 78
à presença de autocorrelação ou heterocedasticidade. Os resultados das estimações
das relações (2), (3) e (4) encontram-se, respectivamente, nas tabelas 4, 5 e 6.
Em primeiro lugar, é importante analisar os sinais e a signifcância dos
coefcientes quando da modelagem benchmark proposta na tabela 4, tendo-se
em vista que a má especifcação desta poderia comprometer as demais infe-
rências. É possível observar que, exceto pelo intercepto, cujo valor parece ser
sempre negativamente signifcativo e com ordem de grandeza entre -10 e -5, as
demais variáveis explicativas possuem impacto também signifcativo, mas com
sinal positivo, ressaltando-se a magnitude do impacto do volume de depósitos
bancários e do PIB real, sugerindo-se que variação de 1% no volume de depó-
sito implicaria 1% de aumento na oferta de crédito, em média, e que, no caso
de aumento no PIB em 1%, se teria também aumento no crédito na ordem de
1,6%. O impacto de aumentos na SELIC – em 1%, por exemplo – seria bem
menor, da ordem de 0,10% na oferta de crédito, tendo-se em vista que o canal
pode ser caracterizado pela indexação das alternativas de crédito por esta taxa.
6
TABELA 4
Estimação da modelagem benchmark
Parâmetro Erro padrão P-valor
-9,94
1
1,23 0,00
0,96
1
0,11 0,00
0,10
1
0,02 0,00
1,59
1
0,24 0,00
R
2
ajustado: 0,95
Teste de raiz unitária dos resíduos
Augmented Dickey-Fuller
(com intercepto)
Estatística t ajustada
-5,86
2
P-valor
0,00
Fonte: Newey e West (1987).
Notas:
1
Parâmetros signifcativos a 5%.
2
Rejeita-se a hipótese nula de não estacionariedade a 5%.
Obs.: estimação obtida pelo método dos mínimos quadrados ordinários (MQOs), com erro padrão robusto à heterocedastici-
dade e à autocorrelação no período de 1999-2008.
Observando-se a extensão da modelagem descrita pela relação (3), na tabela 5, é
possível inferir que a obtenção do IG pela instituição em questão teve impacto signif-
cativamente positivo, da ordem de 0,14, o que corrobora o argumento tão difundido
por aqueles que defenderam a relevância desta conquista pelos títulos públicos brasilei-
ros, até mesmo em período de desconfança quanto ao grau de idoneidade das agências
de risco, de que, com esta chancela, ofcialmente seriam rompidos empecilhos legais à
entrada de recursos suntuosos de fundos de investimento estrangeiros no país.
6. Foram testadas outras extensões do modelo com a inclusão de variáveis explicativas reais, como a taxa de câmbio
real efetiva, as quais se revelaram todas insignifcantes.
79 Análise do Impacto da Classifcação de Risco no Mercado de Crédito Brasileiro
TABELA 5
Estimação da modelagem para avaliação do impacto do investment grade
Parâmetro Erro padrão P-valor
-7,34
1
1,28 0,00
0,99
1
0,10 0,00
0,11
1
0,02 0,00
1,19
1
0,24 0,00
0,14
1
0,04 0,00
R
2
ajustado: 0,95
Teste de raiz unitária dos resíduos
Augmented Dickey-Fuller
(com intercepto)
Estatística t ajustada
-5,91
2
P-valor
0,00
Fonte: Newey e West (1987).
Notas:
1
Parâmetros signifcativos a 5%.
2
Rejeita-se a hipótese nula de não estacionariedade a 5%.
Obs.: estimação obtida pelo método dos (MQOs), com erro padrão robusto à heterocedasticidade e à autocorrelação no
período de 1999-2008.
Por fm, a partir dos resultados da estimação da modelagem que capta toda al-
teração de avaliação de risco, apresentados na tabela 6, percebe-se que as melhorias
das avaliações são bem recebidas por credores e pelo mercado, mas possivelmente
não o sufciente para que estes impactos sejam signifcativos no volume, sendo
este impacto apenas signifcativo quando da real obtenção do IG.
Atendo-se aos valores dos coefcientes e a seus respectivos p-valores, tem-se
a impressão de que o mercado estaria antecipando a obtenção da qualifcação,
prevendo-se a conquista deste, mas ainda sem impactos signifcativos. Tal conclu-
são é ainda mais clara quando do teste de Wald, em que se observa a não rejeição
da hipótese de que ambas as variáveis dummy que captam as mudanças interme-
diárias de ratings sejam conjuntamente não signifcativas.
TABELA 6
Estimação da modelagem para avaliação do impacto das ratings
Parâmetro Erro padrão P-valor
-6,01 1,73 0,00
0,96
1
0,11 0,00
0,09
1
0,02 0,00
1,01
1
0,30 0,00
0,04 0,04 0,00
0,08 0,05 0,12
0,21
1
0,07 0,00
(Continua)
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 80
R
2
ajustado: 0,95
Teste de raiz unitária dos resíduos
Augmented Dickey-Fuller
(com intercepto)
Estatística t ajustada
-5,47
2
P-valor
0,00
Fonte: Newey e West (1987).
Notas:
1
Parâmetros signifcativos a 5%.
2
Rejeita-se a hipótese nula de não estacionariedade a 5%.
Obs.: estimação obtida pelo método dos (MQOs), com erro padrão robusto à heterocedasticidade e à autocorrelação no
período de 1999-2008.
Em resumo, pode-se inferir, com base no arcabouço utilizado, que a clas-
sifcação de IG dada aos títulos de dívida do BB exerce impacto positivo sobre a
oferta de crédito desta instituição, uma vez que a maior qualidade na classifcação
reduziria os custos de captação de recursos por parte do banco. Observando-se
os coefcientes quando comparados os resultados em todas as tabelas, percebe-se
robustez desejável tanto na ordem de grandeza destes, quanto no sinal e na signi-
fcância, ressaltando a boa especifcação do modelo padrão. Pode ser visto ainda
que, em todas as estimações, o valor do coefciente de determinação que indica
explicação por parte das variáveis explicativas é bastante elevado, assumindo va-
lores acima de 0,95.
Um último aspecto a ser ressaltado seriam os testes de raiz unitária nos resí-
duos de cada modelo. Em todas as especifcações, com base no teste Augmented
Dickey-Fuller (ADF), esclarece-se que os resíduos são estacionários, característi-
ca desejável, uma vez que esta seria condição necessária para correta especifcação
da modelagem.
Uma diferença evidente entre este trabalho e o desenvolvido por Farinha
e Marques (2002) estaria no fato de que, neste último – até mesmo no caso da
presença de variáveis de ordem de integração I(1), como a oferta de crédito e os
depósitos –, o problema de identifcação desta modelagem completa composta
pelas duas equações estruturais seria o de conseguir distinguir a equação da ofer-
ta da equação da demanda de crédito. Assim, no âmbito da cointegração, este
modelo de duas equações corresponderia às relações de equilíbrio de longo prazo
entre as variáveis endógenas de modelo de vetores autorregressivos (VAR) que
cointegra duas equações com regressores exógenos. Ainda segundo estes autores,
seria preciso pressupor, então, a existência de dois vetores simples de cointegração
e que os regressores exógenos fossem não cointegrados.
Por fm, as técnicas de painel utilizadas eram robustas a problemas de viés
oriundos de não estacionariedade das variáveis em questão.
No caso brasileiro, hipóteses como as de que os depósitos bancários sejam
exógenos em nível do banco em questão e que estes possuam variáveis explicativas
diferentes das utilizadas no volume de crédito parecem ser satisfeitas. Porém, a
(Continuação)
81 Análise do Impacto da Classifcação de Risco no Mercado de Crédito Brasileiro
estimação pelo método MQO não é robusta à presença de caso de variáveis esta-
cionárias, sendo possível que haja resultados espúrios.
Assim, visando-se obter resultados confáveis e robustos – uma vez que o
arcabouço em nível proposto é comumente marcado pela existência de variáveis
não estacionárias – na obtenção dos próximos resultados reportados nas tabelas
11, 12 e 13, o artigo segue metodologicamente Engle e Granger (1987), ao incor-
porar o fato de que as variáveis do modelo possam ser integradas de ordem I(1),
além de determinar a relação de equilíbrio de longo prazo entre estas.
7
6.3 análise de estacionariedade das séries
Inicialmente, são utilizados os tradicionais testes de raízes unitárias por Dickey e
Fuller (1979; 1981) e Phillips e Perron (1988), os quais têm como hipótese nula
a existência de raiz unitária em relação às variáveis econômicas – isto é, estas vari-
áveis são integradas de ordem I(1).
8
As ordens de integração das variáveis do arcabouço padrão listadas na tabela
7 permitem evidenciar a estacionariedade apenas da taxa real de juros, sendo as
demais séries de ordem de integração I(1).
TABELA 7
análise de estacionariedade das variáveis do modelo
Teste ADF de raiz unitária das séries
Variável Estatística t P-valor
ln(C/P) 1,67 1,00
ln(D/P) -0,78 0,91
R -5,21
1
0,00
ln(PIB) 0,99 1,00
Elaboração dos autores.
Nota:
1
Rejeita-se a hipótese nula de não estacionariedade a 5%.
Obs.: no período de 1999-2008.
Para que essas séries sejam cointegradas, é necessário que todas possuam a
mesma ordem de integração; condição atendida, uma vez que os testes para raiz
unitária das variáveis volume de crédito, depósito bancário e PIB real em primeira
diferença sinalizaram estacionariedade destas séries.
9

7. Para mais detalhes, ver Enders (2004).
8. A ordem de integração de uma variável refere-se ao número de vezes que esta variável deve ser diferenciada até que
se torne estacionária. Se uma variável é integrada de ordem 1, isto signifca que é necessária a aplicação do operador em
diferença de ordem 1 para torná-la estacionária, e esta variável é denominada de diferença estacionária ou DS. Quando
uma variável é estacionária ou integrada de ordem 0 (I(0)), sua média e sua variância são constantes ao longo do tempo
e,consequentemente, valem os pressupostos dos testes t e os respectivos resultados obtidos para cada coefciente de
determinação (também denominado de R2), os quais são amplamente utilizados nos modelos de regressão.
9. Esses resultados não foram reportados, mas encontram-se disponíveis com os autores.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 82
Caso todas fossem estacionárias, não seria necessário realizar nenhuma mu-
dança na técnica de estimação, sendo os resultados listados nas tabelas 4, 5 e 6
oriundos de modelagem bem especifcada e corretamente estimada.
Assim, o segundo passo consiste em determinar a relação de longo prazo
entre essas variáveis I(1), na forma dada pela seguinte relação:
(5)
Caso essas variáveis sejam cointegradas, uma estimação via MQO gera co-
efcientes superconsistentes, os quais, segundo Stock (1987), convergiriam mais
rapidamente que em estimação linear com variáveis estacionárias. Para determi-
nar se as variáveis em questão são de fato cointegradas de ordem C(1,1), utilizou-
se o teste padrão de cointegração proposto por Johansen, cujos resultados estão
na tabela 8.
Com base nessa tabela, pode-se rejeitar a hipótese de não existência de coin-
tegração a um nível de 1%, enquanto não se pode rejeitar a cointegração C(1,1)
a 5% para as variáveis não estacionárias duas a duas.
TABELA 8
teste de cointegração de Johansen
H
0
: Nenhuma cointegração
Variáveis Estatística Traço P-valor
ln(C/P) e ln(D/P) 19,43
1
0,01
ln(C/P) e ln(PIB) 24,43
1
0,00
ln(D/P) e ln(PIB) 18,09
1
0,02
H
0
: Uma cointegração
Variáveis Estatística Traço P-valor
ln(C/P) e ln(D/P) 0,72 0,39
ln(C/P) e ln(PIB) 3,73 0,05
ln(D/P) e ln(PIB) 0,08 0,78
Fonte: MacKinnon-Haug Michelis (1999).
Nota:
1
Rejeita-se a hipótese nula de não estacionariedade a 5%.
Obs.: para p-valores, no período de 1999-2008.
Visando-se reforçar tal resultado relevante e necessário para a implementa-
ção do modelo de correção de erros, utiliza-se também o teste descrito em Enders
(2004), em que, para assegurar tal cointegração, o resíduo precisa ser estacioná-
rio. Os resultados da relação de longo prazo estão reportados na tabela 9.
83 Análise do Impacto da Classifcação de Risco no Mercado de Crédito Brasileiro
TABELA 9
Estimação da relação de equilíbrio de longo prazo
Parâmetro Erro padrão P-valor
-10,45
1
1,21 0,00
0,80
1
0,12 0,00
22 1,79
1
0,24 0,00
R
2
ajustado: 0,95
Fonte: Newey e West (1987).
Nota:
1
Parâmetros signifcativos a 5%.
Obs.: estimação obtida pelo método dos MQOs, com erro padrão robusto à heterocedasticidade e à autocorrelação no período
de 1999-2008.
A partir da série temporal do resíduo , utilizou-se o teste ADF, o qual pode
não ser o mais adequado em razão de ser esta uma série de resíduos estimados e
não propriamente o erro, e os testes de autorregressão até dois lags de defasagem.
Segundo esse último procedimento, caso o coefciente

da autorregressão
realizada para N defasagens seja tal que não se possa rejeitar a hipótese nula deste
ser nulo, então as variáveis não serão cointegradas.
(6)
Seria preciso, então, para dar continuidade ao procedimento de Engle e
Granger (1987), que se rejeitasse a nulidade desse coefciente, resultado observa-
do em todos os testes realizados, de acordo com a tabela 10.
Tanto por via do teste de ADF como por via do procedimento descrito em
Enders (2004), evidencia-se que o resíduo é estacionário, resultado este corro-
borado até mesmo quando da estimação da regressão (6) sem lags da variação
residual, ou, ainda, com um lag. Ressalte-se a robustez desta cointegração, com o
do uso de diferentes técnicas.
TABELA 10
revisitando o teste de cointegração
Teste de raiz unitária do resíduo
Resíduo Estatística t P-valor
4,85
2
0,00
Procedimento alternativo
Parâmetro Erro padrão P-valor
-0,37
1
-2,82 0,01
(Continua)
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 84
Parâmetro Erro padrão P-valor
0,15 1,00 0,32
-0,09 -0,85 0,40
R
2
ajustado: 0,20
Fonte: Newey e West (1987).
Notas:
1
Parâmetros signifcativos a 5%.
2
Rejeita-se a hipótese nula de não estacionariedade a 5%.
Obs.: estimação obtida pelo método dos MQOs, com erro padrão robusto à heterocedasticidade e à autocorrelação no período
de 1999-2008.
6.4 revisitando a especifcação do modelo econométrico
Sendo as variáveis

e

cointegradas de ordem I(1), os resíduos
obtidos podem ser utilizados na estimação do próprio mecanismo de correção de
erros, segundo as seguintes relações:
10

(7)
Observe-se que esse sistema, o qual corresponde ao modelo benchmark a
la correção de erros, consiste em um VAR em diferenças, exceto pelos termos
relacionados à taxa de juros real e de correção do erro. Portanto, esta metodolo-
gia, utilizada comumente na estimação dos VARs, pode ser replicada para este
sistema. É importante frisar que, sendo todas as variáveis estacionárias, diferen-
temente do próprio termo do erro e da taxa de juros real, então as estatísticas
empregadas tradicionalmente na análise destes modelos são apropriadas quando
da estimação e da inferência dos resultados deste sistema.
Por fm, as extensões propostas neste artigo, que visam analisar o impacto
do IG e das mudanças de classifcação de risco de crédito no volume de crédito,
serão revistas agora sob esta nova metodologia de correção de erros, sendo para
tal necessário apenas acrescer ao sistema já referido termos referentes às variáveis
dummy que captam tais mudanças. Os resultados da modelagem benchmak e suas
extensões estão reportados nas tabelas 11, 12 e 13.
10. Esse sistema já incorpora a solução para o problema de cross-equation proposta por Engle e Granger (1987).
(Continuação)
85 Análise do Impacto da Classifcação de Risco no Mercado de Crédito Brasileiro
TABELA 11
Estimação da modelagem benchmark à la correção de erros
Parâmetro Erro padrão Parâmetro Erro padrão Parâmetro Erro padrão
0,01
1
0,01 -0,00 0,01 0,01 0,01
-0,04 0,04 0,14
1
0,08 0,16
1
0,04
0,21
1
0,09 -0,00 0,22 0,16 0,10
-0,17
1
0,09 0,20 0,22 -0,16 0,10
-0,05 0,05 -0,59
1
0,11 0,11
1
0,05
-0,00 0,04 -0,38
1
0,10 -0,10
1
0,05
0,03 0,08 0,50
1
0,18 0,03 0,08
-0,16
1
0,08 0,42
1
0,18 -0,08 0,08
-0,00 0,01 0,01 0,01 -0,00 0,01
Elaboração dos autores
Nota:
1
Parâmetros signifcativos a 5%.
Obs.: refere-se ao período de 1999-2008.
De acordo com os resultados tabelados, percebe-se robustez para a maioria
dos coefcientes estimados, mantendo-se em geral a signifcância e a ordem de
grandeza, até mesmo quando da inclusão de variáveis dummy que captem o IG
ou as mudanças de ratings.
É importante ressaltar que, em todas as extensões testadas, para todas as
variáveis endógenas, o coefciente associado ao termo de erro é signifcativo; evi-
dência necessária neste tipo de modelagem. Exceto para a modelagem benchmark,
tal erro parece signifcativo na explicação de todas as variáveis dependentes.
Para todos os casos testados neste estudo, a taxa de juros real, que na mode-
lagem linear parecia ser signifcativa, passa a não possuir mais esta propriedade,
ainda que os sinais corroborem a intuição para a maioria dos casos. De forma
intuitiva e corroborando os resultados preliminares obtidos na modelagem linear,
ainda que mal especifcada, apenas a obtenção IG impacta positivamente e de
forma signifcativa o volume de crédito, sendo as mudanças intermediárias de
avaliação de risco insignifcantes.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 86
TABELA 12
Estimação da modelagem para avaliação do impacto do ig à la correção de erros
Parâmetro Erro padrão Parâmetro Erro padrão Parâmetro Erro padrão
0,01
1
0,01 -0,01 0,02 0,01 0,01
-0,08
1
0,04 -0,16
1
0,09 0,18
1
0,04
0,19
1
0,09 -0,01 0,22 0,18
1
0,10
-0,20
1
0,09 0,18 0,22 -0,14 0,11
-0,08
1
0,05 -0,61
1
0,11 0,12
1
0,05
-0,03 0,04 -0,40
1
0,10 -0,08
1
0,05
0,01 0,07 0,48
1
0,18 0,04 0,08
-0,17
1
0,07 0,41
1
0,18 -0,08 0,08
0,00 0,01 0,01 0,02

-0,01 0,01
0,02
1
0,01 0,01 0,02 -0,01 0,01
Elaboração dos autores
Nota:
1
Parâmetros signifcativos a 5%.
Obs.: refere-se ao período de 1999-2008.
Variações passadas no volume de crédito parecem ser relevantes apenas em
movimentos futuros deste volume, enquanto variações nos depósitos bancários
impactam signifcativamente em todas as variáveis dependentes. Por fm, varia-
ções no PIB devem gerar alterações futuras signifcativas apenas nos depósitos
bancários, resultados intuitivos estes que podem ser mais bem visualizados com o
auxílio gráfco dos impulsos-resposta apresentados no gráfco 5.
De acordo com os gráfcos, os choques todos se dissipam sem gerar efeitos
permanentes, característica necessária para que a modelagem de correção de erros
seja adequadamente especifcada e estimada. Corroborando as análises realizadas
a partir dos resultados tabelados, impactos no PIB parecem afetar apenas os de-
pósitos bancários, o choque é dissipado em cerca de sete meses e os choques nos
depósitos bancários são capazes de impactar em até cinco meses depois o volume
de crédito.
87 Análise do Impacto da Classifcação de Risco no Mercado de Crédito Brasileiro
TABELA 13
Estimação da modelagem para avaliação do impacto das ratings à la correção de erros
Parâmetro Erro padrão Parâmetro Erro padrão Parâmetro Erro padrão
0,01
1
0,01 -0,01 0,02 0,01 0,01
-0,08
1
0,04 -0,17
1
0,09 0,18
1
0,04
0,19
1
0,09 -0,02 0,22 0,18 0,10
-0,20
1
0,09 0,18 0,22 -0,14 0,10
-0,08
1
0,05 -0,61
1
0,11 0,12
1
0,05
-0,03 0,04 -0,40
1
0,10 -0,08
1
0,05
0,01
1
0,07 0,48
1
0,18 0,04 0,09
-0,17
1
0,07 0,40
1
0,17 -0,08 0,08
0,00 0,01 0,01 0,02

-0,01 0,01
0,02 0,01 -0,01 0,02 -0,00 0,01
0,02 0,01 -0,00 0,02 -0,00 0,01
0,02
1
0,01 0,01 0,02 -0,01 0,01
Elaboração dos autores
Nota:
1
Parâmetros signifcativos a 5%.
Obs.: refere-se ao período de 1999-2008.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 88
GRÁFICO 5
impulso-resposta do modelo de correção de erros (cholesky)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
-2,0
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
-7,0
-5,0
-3,0
-1,0
1,0
3,0
5,0
7,0
9,0
-2,0
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
PIB → PIB
PIB → Depósito
PIB → Crédito Depósito → Crédito
Depósito → Depósito
Depósito → PIB Crédito → PIB
Crédito → Depósito
Crédito → Crédito
Elaboração dos autores.
7 coNclusÕEs
Um dos principais tópicos de estudo na literatura de sistema fnanceiro e desen-
volvimento sob arcabouços de política monetária consiste em analisar relações
entre variáveis, como riqueza, taxa de juros e políticas no mercado de crédito,
assim como mudanças de classifcação de risco de crédito e incentivos a depósitos
bancários. Neste contexto, evidenciaram-se a signifcância e o sinal positivo do
impacto da obtenção do IG no volume de crédito da principal instituição de cré-
dito no Brasil, sob arcabouço de transmissão de política monetária.
Visando-se atentar aspectos econométricos intrínsecos a modelagens que
possuam variáveis não estacionárias, as análises das relações de equilíbrio são re-
alizadas via modelagem linear e por intermédio da respectiva modelagem de cor-
reção de erros, sendo possível obter resultados robustos e intuitivos, segundo os
quais mudanças intermediárias da classifcação de risco de crédito não parecem
ser signifcativas; apenas a obtenção do IG é, de fato, relevante neste mercado
de crédito. Os resultados sobre os impactos oriundos de choques em taxas de
juros reais são contraditórios, não sendo possível afrmar a efciência da política
monetária conduzida no regime de metas infacionárias no estímulo ao mercado
de crédito ou no crescimento do PIB, resultados já obtidos em estudos anteriores
realizados pelo Tesouro Nacional.
89 Análise do Impacto da Classifcação de Risco no Mercado de Crédito Brasileiro
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Originais submetidos em setembro de 2010. Última versão recebida em janeiro de 2012. Aprovado em fevereiro de 2012
solvÊNcia E rEação Fiscal das admiNistraçÕEs PÚBlicas
muNiciPais No Brasil
Andrei Gomes Simonassi*
Ronaldo de Albuquerque e Arraes**
Francisca Lívia Souza Menezes***
Denise Xavier Araujo****
O artigo centra-se na aplicação de duas metodologias mundialmente aceitas em sustentabilidade
da política fscal, conduzidas em grupos regionais de municípios brasileiros, bem como em
subamostra temporal pós-2002. As verifcações empíricas são realizadas para cinco regiões
brasileiras e seis mesorregiões. Muito embora seja constatado o atendimento às restrições
orçamentárias intertemporais, os resultados para as funções de reação estimadas indicam, com
robustas evidências estatísticas, que: i) no período 2000-2008, as prefeituras das regiões Nordeste
e Sudeste não praticam políticas fscais ativas de geração de superávit primário ao aumento da
dívida pública; ii) distinguem-se efeitos diferenciados entre mesorregiões quando se incluem
as capitais: a situação de insolvência no Nordeste advém das mesorregiões que incluem suas
capitais; e iii) a adequação das prefeituras à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o crescimento
econômico nacional e a mudança político-ideológica da esfera federal pós-2002 surgem como
fatores explicativos às mudanças nas condições de solvência para a subamostra investigada.
Palavras-chave: restrição orçamentária intertemporal; reação fscal; municípios brasileiros.
solvENcY aNd Fiscal rEactioN oF PuBlic admiNistratioNs iN
BraZiliaN muNiciPalitiEs
The article focuses on the application of two worldwide adopted methodologies on fscal policy
to regional groups of municipalities in Brazil, as well as in a post-2002 sample. The empirical tests
are performed for fve regions and six mesoregions. Although the temporal budget constraints
are accomplished, the results for the estimated reaction functions indicate, with robust statistical
evidence, that: i) in the period 2000-2008 municipality administrations in the Northeast and
Southeast regions do not adopt active fscal policies to generate primary surplus as public debt
increase, ii) there are distinguished effects among mesoregions as the state capitals are included
in the analysis; in this regard, the status of insolvency in the Northeast is due to the mesoregions
that include a state capital; and iii) the adequacy of local governments to the Law of Fiscal
Responsibility (LRF), the national economic growth and political-ideological change in federal
government post-2002 emerge as explanatory factors to the occurrence of solvency fscal situation
in the Brazilian municipalities.
Keywords: temporal budget constraint; fscal reaction; Brazilian municipalities.
* Professor da Pós-Graduação em Economia da Universidade Federal do Ceará (CAEN/UFC). Endereço eletrônico:
<agsimonassi@gmail.com>.
** Professor do CAEN/UFC. Endereço eletrônico: <ronald@ufc.br>.
*** Mestranda em economia pelo CAEN/UFC. Endereço eletrônico: <liviasmenezes@gmail.com>.
**** Mestranda em economia pelo CAEN/UFC. Endereço eletrônico: <denisexaraujo@gmail.com>.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 92
solvENcia Y rEacciÓN Fiscal dE las admiNistracioNEs PÚBlicas EN
los muNiciPios BrasilEÑos
El artículo se centra en la aplicación de dos metodologías en todo el mundo adoptaron en la
política fscal a los grupos regionales de los municipios de Brasil, así como en una muestra post-
2002. Las pruebas empíricas se llevan a cabo en cinco regiones y seis meso regiones. A pesar
de las limitaciones presupuestarias temporales se llevan a cabo, los resultados de las funciones
de reacción estimados indican, con evidencia estadística sólida, que: i) en las administraciones
municipio período 2000-2008 en las regiones noreste y sudeste de no adoptar políticas fscales
activas para generar superávit primario como el aumento de la deuda pública, ii) hay efectos
distinguido entre meso regiones como las capitales estatales están incluidos en el análisis, en este
sentido, el estado de insolvencia en el noreste se debe a la meso regiones que incluyen la capital
del estado, y iii) la adecuación de los gobiernos locales para Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF),
el crecimiento económico nacional y el cambio político-ideológica en el gobierno federal después
de 2002 surgen como factores explicativos de la ocurrencia de la situación de solvencia fscal de
los municipios brasileños.
Palavras-clave: restricción presupuestaria temporal; reacción fscal, municipios brasileños.
solvaBilitE Et dE rEactioN BudgEtairE dEs admiNistratioNs
PuBliQuEs daNs lEs muNiciPalitEs BrEsiliENNEs
L’article se concentre sur l’application de deux méthodologies adoptées dans le monde entier
sur la politique budgétaire aux groupes régionaux de municipalités au Brésil, ainsi que dans
un échantillon prélevé après-2002. Les tests empiriques sont effectuées pour cinq régions et
six mes régions. Bien que les contraintes budgétaires temporelles sont accomplis, les résultats
pour les fonctions de réaction estimées montrent, avec les preuves statistiques solides, que:
i) dans les administrations de la période 2000-2008 municipalité dans le Nord et les régions du
Sud de ne pas adopter des politiques fscales dynamiques pour générer un excédent primaire
que l’augmentation de la dette publique, ii) il ya des effets distingué parmi mes régions comme
les capitales d’Etat sont inclus dans l’analyse; à cet égard, le statut de l’insolvabilité dans le
nord-est due à la mes régions qui incluent une capitale de l’Etat; et iii) l’adéquation des les
gouvernements locaux à Loi de Responsabilité Budgétaire (LRF), la croissance économique
nationale et politico-idéologiques changement de gouvernement fédéral après-2002 émergent
comme facteurs explicatifs de la survenance de la situation de solvabilité budgétaire dans les
municipalités brésiliennes.
mots-clés: contrainte budgétaire temporelle; réaction budgétaire; municipalités brésiliennes.
JEL: H72; C23.
1 iNtrodução
A consolidação da estabilidade econômica, assegurada após as crises cambiais
do fm da década de 1990, quando se iniciou um período de mais intenso cres-
cimento da economia brasileira, tornou mais factível o aumento das receitas
próprias das administrações públicas municipais, viabilizando a consecução de
sua autonomia fnanceira.
93 Solvência e Reação Fiscal das Administrações Públicas Municipais no Brasil
Mesmo no caso dos estados economicamente menores, em que a solvência
das fnanças municipais depende fundamentalmente de transferências da União
e do estado, se a gestão dos prefeitos não comprometer um eventual crescimento
da arrecadação ou do montante transferido, a dependência fscal das prefeituras
é reduzida com a evolução da economia nacional. Neste caso, a questão da sol-
vência perde espaço na agenda dos formuladores de política, e a consequência
imediata é a viabilidade de execução de um conjunto de estratégias que permitam
o desenvolvimento municipal.
Talvez estimulado pelo desempenho econômico da última década e pelo
respectivo aumento das receitas municipais, o persistente debate acerca da criação
de novos municípios se acirra. Mais de oitocentas localidades se mostraram candi-
datas à emancipação nas diversas assembleias legislativas do país, e em uma região
menos desenvolvida como a nordestina, por exemplo, tais pedidos já somam mais
de trezentos. Isto certamente pode ser um fator gerador de crise fnanceira para
muitos municípios, pois a reduzida participação da receita tributária na receita
total, consequentemente, faz com que haja pouca ou nenhuma capacidade de
geração de renda via meios fscais por parte das prefeituras.
Diante deste quadro, é primordial analisar a situação fscal local como pré-
requisito para eventuais concretizações de emancipação, uma vez que o efeito
marginal gerado por cada novo município induz um redutor progressivo na par-
cela de recursos destinada aos demais e, possivelmente, em um aumento da fragi-
lidade do equilíbrio fnanceiro municipal.
O primeiro obstáculo à realização de uma análise acurada acerca da solvên-
cia das prefeituras é a heterogeneidade econômico-fnanceira entre os municípios
brasileiros. Considerando os avanços recentes nos métodos de estimação em pai-
nel, pretende-se contribuir com o debate sobre este tema analisando a solvência
das administrações municipais do Brasil a partir de duas abordagens consolida-
das na literatura nacional e internacional de fnanças públicas: i) o atendimen-
to à restrição orçamentária intertemporal; e ii) a resposta da entidade pública,
em termos de geração de superávit primário, aos eventuais aumentos da dívida.
Mais especifcamente, o estudo almeja contribuir com subsídios a, pelo menos,
três questionamentos: i) em relação ao que pode ser dito acerca da solvência das
prefeituras no Brasil; ii) se existem diferenças regionais entre as políticas fscais
seguidas pelos administradores públicos municipais; e iii) se houve mudança de
perfl no desempenho fnanceiro municipal após a mudança político-ideológica
no Brasil do período FHC para o período Lula.
Além da desagregação ao nível de macro e mesorregiões, a metodologia em-
pregada neste estudo amplia propostas anteriores, ao executar as duas abordagens
empíricas propostas seguindo a literatura tradicional de sustentabilidade da dívida
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 94
pública. Inova, ainda, com a abordagem econométrica citada anteriormente, e de-
monstrando que, muito embora a solvência das administrações municipais não esteja
comprometida, a capacidade de geração de superávit primário a eventuais elevações
na dívida pública é um fator preocupante em algumas regiões.
Nesse sentido, os modelos tradicionais a efeitos fxos e aleatórios e os avan-
ços em técnicas de raiz unitária propostos por Levin, Lin e Chu (2002) e Im,
Pesaran e Shin (2003) deram suporte à execução do presente estudo, o qual se di-
vide em cinco seções além desta introdução. Na seção dois, discute-se a literatura
associada ao tema; na seção três são apresentadas as duas metodologias a serem
aplicadas nos exercícios empíricos explicitados na seção quatro, cujos resultados
são discutidos na seção cinco. Em seguida, conclui-se com a seção seis.
2 sustENtaBilidadE da PolÍtica Fiscal Na litEratura
O artigo seminal de Hamilton e Flavin (1986) representa o marco na literatura
relacionada à solvência das administrações públicas. Considerando a restrição or-
çamentária intertemporal (ROI) de cada economia, o conceito de sustentabilida-
de da política fscal está relacionado à estacionariedade da série de défcit público.
Em outras palavras, a rejeição da hipótese nula de raiz unitária sobre a referida
série implicaria que o défcit seria consistente com a ROI do governo.
Os avanços da econometria em testes de raiz unitária e a possibilidade de
execução destes em uma estrutura de dados em painel motivam o primeiro exercí-
cio empírico deste artigo, apresentado na seção quatro, no sentido de investigar a
solvência das administrações públicas municipais brasileiras. Para tanto, estende-se
a proposta de Hamilton e Flavin (1986) para esta disposição dos dados amostrais.
Em nível nacional, Rocha (1997) conduz uma análise baseada em técnicas
de cointegração e aplica a proposta de Bohn (1991) aos dados do Brasil no perí-
odo 1980-1993. O pressuposto para a sustentabilidade da política fscal estaria
associado à cointegração entre as variáveis gasto e receita pública. O estudo de
Rocha conclui que gastos e receitas cointegram, de modo que o défcit orçamen-
tário é estacionário.
Em nova abordagem, Bohn (1998) propõe um novo teste para a solvên-
cia de uma economia, que tem a vantagem de ser independente de qualquer
hipótese sobre o comportamento da taxa de juros. Seguindo esta metodologia,
para que a restrição orçamentária intertemporal do governo seja satisfeita, é
sufciente que o superávit primário aumente quando a razão entre a dívida e
o produto interno bruto (PIB) se eleva. Ou seja, se o superávit primário reage
positivamente a aumentos desta razão, entende-se que a administração pública
pratica uma política fscal ativa e, portanto, não haverá razões para crer que esta
economia venha a ser insolvente.
95 Solvência e Reação Fiscal das Administrações Públicas Municipais no Brasil
Essa nova proposta, que também será considerada neste trabalho, corrobora
a ideia de Goldfajn (2002), segundo o qual o principal problema, em termos de
endividamento no Brasil, não é a relação dívida/PIB per se, mas, sim, a evolução
recente deste indicador. O ponto central é, então, verifcar se existe uma política
ativa de geração de superávit primário ao aumento da dívida pública. E a partir
disto, a ideia do segundo exercício, apresentado na seção quatro, será fundamen-
tada na resposta do governo em termos desta geração de superávit primário para
estabilizar a relação dívida/PIB municipal.
Garcia e Rigobon (2004) estudam a dinâmica futura da dívida brasileira a
partir da perspectiva de gerenciamento de risco (risk management). Seguindo o
comentário de Goldfajn (2004), o gerenciamento de risco considera que a equa-
ção de acumulação de dívida, por parte de qualquer país, envolve variáveis que
estariam estocasticamente infuenciando umas às outras. O procedimento formal
é especifcar um modelo autorregressivo vetorial (VAR) para estimar o padrão das
correlações entre as variáveis macroeconômicas e utilizar a matriz de correlações
para a condução de simulações de Monte Carlo. Deste modo, é possível calcular
a probabilidade de que a simulação da relação dívida/PIB ultrapasse um determi-
nado valor (por exemplo, 75%) e, posteriormente, comparar esta probabilidade
com a percepção de risco do mercado que, no caso do artigo supracitado, é dada
pelo índice para os títulos de países emergentes (Emerging Markets Bond Index –
Embi). Constata-se, por fm, que, apesar de a dívida ser sustentável em média – e
em um ambiente sem risco –, existem diversas trajetórias nas quais a política fscal
não seria sustentável.
Ademais, ressalte-se que a maioria dos estudos desenvolvidos no Brasil es-
taria sujeita à imprecisão das modelagens desenvolvidas a partir da utilização do
histórico de gastos e receitas públicas no Brasil, visto que, quanto mais longas
são as séries históricas sobre as rubricas de fnanças públicas, mais imprecisas
são as informações.
Investigando a sustentabilidade da política fscal brasileira no período
1966-1996, Luporini (2000) constata mudanças estruturais no comportamento
do indicador dívida/PIB advindas dos efeitos do choque do petróleo em 1979
sobre as contas nacionais. O procedimento adotado para contornar o proble-
ma consiste em dividir a amostra em dois subperíodos delimitados pelo ano
de 1980. Seus resultados sugerem que, para o período amostral completo e na
subamostra 1966-1980, a dívida pública seguiu uma trajetória sustentável, não
verifcada na análise pós-1980.
Outro obstáculo à condução desse tipo de investigação, igualmente asso-
ciado ao uso de séries temporais para as rubricas de receita e despesa no Brasil,
reside na não incorporação dos denominados “esqueletos da dívida pública” e/ou
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 96
investimentos de empresas estatais no cômputo gasto público. Goldfajn (2002),
utilizando dados a partir de 1998, ressalta esta proposição e realiza simulações
com diferentes cenários econômicos de longo prazo para a economia brasileira,
para inferir sobre a sustentabilidade da razão dívida/PIB na década seguinte.
Mesmo para cenários conservadores quanto à taxa de crescimento do PIB e do
superávit fscal, a conclusão é favorável à sustentabilidade da dívida.
Nesse sentido, o segundo exercício empírico proposto será fundamentado
na abordagem mais recente de Bohn (2006), que apresenta uma crítica formal às
técnicas tradicionais de testes de estacionariedade e cointegração. Mostra-se que
a solvência do governo é obtida mesmo que a dívida seja estacionária a partir de
qualquer número fnito de diferenciações; ou seja, a ROI continua satisfeita se
receitas e gastos são estacionários em diferenças para qualquer ordem arbitrária
e sem qualquer pré-requisito de cointegração. Deste modo, tem-se uma ampla
classe de processos estocásticos que violam as condições de estacionariedade e
cointegração tradicionais para testes de sustentabilidade da política fscal, mas
continuam satisfazendo a ROI. A implicação testável deste argumento é que a
prática comum de julgar se determinado governo é ou não solvente a partir de
testes de raiz unitária e cointegração é falha.
O estudo de Bohn (2006) sustenta ainda que as abordagens que analisam
sustentabilidade via estimação da função de reação do governo são mais promisso-
ras no entendimento do comportamento dos défcits e, por isto, será considerado
como a segunda metodologia, apresentada na seção quatro. Adicionalmente, para
maior homogeneidade e acurácia dos dados relacionados às rubricas de fnanças
públicas, o exercício será conduzido a partir de uma estrutura de dados em painel,
em que são considerados os municípios brasileiros, no período 2000-2008 e em
subperíodos, conforme descrito nas seções seguintes.
3 EvidÊNcia EmPÍrica
As principais variáveis utilizadas nas duas abordagens empíricas deste estudo são
o passivo real, o resultado orçamentário e o resultado primário das prefeituras
brasileiras no período 2000-2008.
O passivo real compreende a soma do passivo fnanceiro – compromissos
cujo pagamento independe de autorização orçamentária – com o não fnancei-
ro obrigações que dependem de autorização orçamentária para suas liquidações
ou pagamentos representados por dívidas de longo prazo. Na ausência de uma
rubrica específca para o estoque da dívida pública das administrações munici-
pais, toma-se esta como proxy
1
para viabilizar o segundo exercício empírico a ser
1. Com exceção de um deslocamento em nível, o passivo real incorpora todos os fatores que determinam o montante
da dívida pública municipal. Dado um estoque inicial, acredita-se que as oscilações deste indicador serão, portanto,
captadas por esta variável.
97 Solvência e Reação Fiscal das Administrações Públicas Municipais no Brasil
descrito na próxima seção. Da forma tradicional, os resultados orçamentários e
primários representam as diferenças entre receitas e despesas governamentais, em
que o último difere do primeiro por excluir os pagamentos com juros sobre a
dívida pública preexistente.
A condição de sustentabilidade da dívida de uma economia depende do
comportamento do resultado fscal e da dívida pública. A ideia mais recen-
te defendida na literatura baseia-se no comportamento do resultado primário
em relação ao estoque da dívida.
2
Como o fuxo (resultado) negativo favorece o
incremento do estoque de dívida, tendências descendentes dos resultados orça-
mentários e primários associadas ao aumento do passivo real sinalizam para uma
condição de insolvência das prefeituras.
O gráfco 1 mostra a trajetória das variáveis de interesse para os municípios
brasileiros no período de 2000 a 2008. O eixo da esquerda mostra os valores
referentes ao passivo real, enquanto o da direita apresenta os valores relativos ao
resultado primário. De acordo com a média para 3.939 municípios incluídos na
amostra fnal,
3
ocorrem dois períodos distintos de certa estabilidade do passivo
real como proporção do PIB municipal, intercalados por um período de pico em
2005, quando esta relação atinge 6,36%.
GRÁFICO 1
Passivo real e resultado primário como proporções do PiB municipal no Brasil (2000-2008)
0
0,01
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
-0,003
-0,002
-0,001
0
0,001
0,002
0,003
0,004
0,005
0,006
0,007
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Resultado primário PIB Passivo real PIB
Fonte: Brasil (2009).
Elaboração dos autores.
2. Com um exercício fscal de defasagem.
3. A amostra fnal foi obtida após processo de fltragem descrito na seção quatro, visando à exclusão de municípios
com informações discrepantes.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 98
Em relação ao comportamento do resultado primário como proporção
do PIB, são constatados quatro períodos distintos: i) entre 2001 e 2003, uma
tendência descendente do indicador, condizente com uma situação que levaria
à insolvência; ii) uma resposta positiva do resultado primário de 2003 a 2005;
iii) novo agravamento da situação fscal média das prefeituras entre 2005 e
2006; e iv) uma tendência ascendente a partir de 2006, evidenciando um novo
comportamento positivo por parte dos administradores públicos locais, haja
vista que, mesmo controlado pelo crescimento econômico verifcado no perí-
odo, o indicador, que era 0,15% em 2006, passa a representar 0,62% do PIB
em 2008. Este resultado, associado à estabilidade da relação passivo real/PIB
em torno de 5,1%, confrma a evolução fscal média das prefeituras brasileiras
a partir de 2006.
Vale ainda destacar o possível efeito dos ciclos políticos determinando o
movimento oscilatório do resultado primário municipal. Note-se que o período
de análise engloba três anos de eleições municipais: 2000, 2004 e 2008. Muito
embora tais períodos sejam marcados por superávits, a limitação dos gastos em
períodos eleitorais prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) pode im-
plicar antecipações de despesas por parte dos gestores e, assim sendo, resultados
negativos nos anos “pré-eleitorais” não surpreenderiam. Em 2003, observa-se um
expressivo défcit, mas, em 2007, este resultado não se repete, levando a crer
que, se este ciclo existe, não há sincronia. Registre-se, todavia, que a investigação
acerca da existência de ciclos políticos no orçamento municipal não é objeto de
interesse nesta análise.
Tendo em vista a grande quantidade e a heterogeneidade dos municípios
brasileiros, uma análise que envolva agregação pode induzir a conclusões dis-
torcidas da realidade para muitos deles. Assim, optou-se por conduzir os dois
exercícios apresentados na próxima seção de forma desagregada para regiões geo-
gráfcas, macro e mesorregiões, e em subperíodos.
A primeira desagregação leva em consideração as cinco regiões brasileiras
defnidas pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatística (IBGE), e a segunda,
para o período pós-2002, visando eliminar eventuais infuências de mudanças
ideológicas da União sobre os orçamentos municipais.
4
Para explicitar os possíveis
impactos regionais sobre o equilíbrio fscal dos municípios, o gráfco 2 adiante
apresenta a evolução do PIB municipal por região no Brasil de 2000 a 2007.
5

4. Conforme se discute na literatura de ciência política, não é negligenciável o efeito do alinhamento político entre as
esferas de governo sobre as transferências de recursos. Assim sendo, esta desagregação visa eliminar os impactos da
mudança de governo do período FHC para o período Lula.
5. Última informação disponível.
99 Solvência e Reação Fiscal das Administrações Públicas Municipais no Brasil
GRÁFICO 2
Evolução do PiB municipal (preços constantes de 2000) por regiões brasileiras (2000-2008)
0
200
400
600
800
1000
Norte Centro-Oeste Nordeste Sul Sudeste
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fonte: Ipeadata. Disponível em: <http://www.ipeadata.gov.br/>.
Elaboração dos autores.
A região Sudeste, como a mais rica, apresentou em 2007 uma participação
de 56,4% no PIB municipal do país, contrastando com os 5,0% da região Nor-
te. Além disso, enquanto a tendência acentuada de crescimento dos municípios
do Sudeste refete o crescimento econômico do país neste período, a evolução
do PIB municipal nas regiões economicamente menores, como Norte e Centro-
Oeste, é bastante modesta. Este fenômeno implica menor margem para elevação
dos gastos nas prefeituras destas regiões.
A região Nordeste, por outro lado, cujo crescimento é geralmente afetado
por contingências em decorrência principalmente de aspectos naturais, apre-
sentou, no período 2000-2007, um crescimento econômico médio municipal
superior (38,0%) ao dos municípios do Sul-Sudeste (35,0%). Não obstante, a
participação do PIB dos municípios nordestinos ao longo deste período perma-
nece estável em torno de 13,0%, enquanto, no Sul-Sudeste, esta parcela é de
aproximadamente 73,0%.
Esse cenário de dimensão econômica denota claramente as disparidades
existentes entre as regiões, o que comprova a escolha metodológica por conduzir
a análise de maneira descentralizada.
Após analisar a evolução do perfl econômico municipal por regiões bra-
sileiras, é de extrema relevância a verifcação do equilíbrio fscal a partir dos
demonstrativos fnanceiros destas. A exemplo do gráfco 1, o gráfco 3 ilustra
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 100
o comportamento da proxy de dívida utilizada em relação ao défcit primário
em cada região no período analisado, nas mesmas bases de desagregação do
gráfco 2.
GRÁFICO 3
Passivo real e resultado primário por região como proporções do PiB municipal
3A – Centro-Oeste
3C – Norte
3E – Sul
3B – Nordeste
3D – Sudeste
Resultado primário PIB Passivo real PIB
M
é
d
i
a
Fonte: Brasil (2009).
Elaboração dos autores.
101 Solvência e Reação Fiscal das Administrações Públicas Municipais no Brasil
O comportamento cíclico do indicador de resultado primário verifca-
do em todas as regiões pode ser causado por oscilações nas transferências de
recursos aos municípios em cada ano ou por diferenças de crescimento eco-
nômico.
6
O primeiro fator é tão mais forte quanto mais pobre é a economia,
como nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, onde as prefeituras têm a
rubrica de transferências correntes como meio para consecução do equilíbrio
fscal. Nas regiões mais desenvolvidas, por sua vez, há maior capacidade para
geração de superávit. Destaca-se o comportamento médio do indicador para
as prefeituras da região Sul, que, no período em análise, não apresentou situ-
ação de défcit.
À exceção da região Centro-Oeste, a média do indicador proxy para a
razão dívida/PIB municipal apresenta uma tendência ascendente em todas
as regiões, no período 2000-2008, com uma infexão que sinaliza a redução
do estoque no ano de 2004. Nos municípios do Centro-Oeste, Sudeste e Sul,
as datas para os “picos e vales” são inclusive similares. Ademais, reconhecen-
do que, mesmo em nível regional, a heterogeneidade persiste, a investigação
proposta especializa ainda mais ao promover uma desagregação em nível de
mesorregiões brasileiras.
O IBGE agrupa os municípios das cinco regiões brasileiras em 137 me-
sorregiões, mas muitas delas possuem um número muito reduzido de unidades,
enquanto em outras vários municípios apresentam informações confitantes,
principalmente no Norte e no Centro-Oeste. Visando à execução de um exercício
empírico detalhado e, ao mesmo tempo, factível, propõe-se uma análise das me-
sorregiões segundo dois critérios: i) a análise compreende apenas os municípios
das três regiões economicamente maiores; e ii) para cada uma das três regiões
restantes – Nordeste, Sudeste e Sul –, as mesorregiões foram divididas em dois
grupos, o primeiro com aquelas nas quais se inserem as capitais estaduais, e o
segundo, com as demais mesorregiões.
Dessa forma, o agrupamento das mesorregiões resulta em um total de seis
grupos, que serão doravante assim denominados: Capitais Nordeste (NE), Demais
Nordeste (NE), Capitais Sudeste (SE), Demais Sudeste (SE), Capitais Sul (S) e De-
mais Sul (S).
7
Tomando como exemplo a região Sul, tem-se que o grupo de mesor-
região denominado Capitais Sul engloba as seguintes mesorregiões: Metropolitana
de Curitiba, Grande Florianópolis e Metropolitana de Porto Alegre. Por sua vez, o
grupo de mesorregião denominado Demais Sul engloba todas as mesorregiões da
região Sul, exceto as três mencionadas. A fgura 1 resume a desagregação proposta.
6. E seus efeitos sobre as receitas tributárias municipais.
7. A lista de mesorregiões referentes às capitais encontra-se no anexo A.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 102
FIGURA 1
grupo de mesorregiões
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografa e Estatística (IBGE).
Elaboração dos autores.
As estatísticas descritivas para o superávit primário e passivo real são
apresentadas na tabela 1 para os seis grupos de mesorregiões propostos no
período de 2000 a 2008. Não obstante, conforme citado anteriormente,
visando expurgar quaisquer influências da mudança político-ideológica da
União sobre o desempenho fiscal municipal, uma nova especialização tam-
bém adequada aos exercícios empíricos apresentados nas seções seguintes
requer a apresentação destas medidas para a subamostra de 2003 a 2008.
Note-se que, em vários casos, as diferenças entre as médias dos indicadores
são expressivas.
103 Solvência e Reação Fiscal das Administrações Públicas Municipais no Brasil
TABELA 1
superávit primário e passivo real como proporção do PiB
(Em %)
Mesorregiões
2000-2008 2003-2008
Superávit primário Passivo real Superávit primário Passivo real
Capitais Nordeste 0,28 9,38 0,29 12,15
Demais Nordeste 0,12 6,83 0,12 7,32
Capitais Sudeste 0,18 5,17 0,28 5,21
Demais Sudeste 0,27 4,40 0,31 4,46
Capitais Sul 0,69 3,95 0,75 4,17
Demais Sul 0,57 3,06 0,59 2,95
Brasil 0,31 4,76 0,34 4,98
Fonte: Brasil (2009).
Elaboração dos autores.
Verifica-se que os grupos de mesorregiões que mantêm a maior e a me-
nor média de superávit primário nos dois períodos amostrais são Capitais
Sul e Demais Nordeste, respectivamente. Tais resultados permanecem no
período pós-2002.
Em relação ao passivo real, a maior média nos dois períodos é verifcada
na mesorregião que compreende as capitais nordestinas, com uma participação
superior ao triplo da verifcada na mesorregião Demais Sul, que detém a menor
média de participação desta proxy para a relação dívida/PIB.
Comparando com a média nacional, para ambos os períodos amostrais, os
dois grupos de mesorregiões da região Nordeste apresentam médias inferiores em
termos de superávit primário e superiores em termos de passivo real. Nos dois
grupos de municípios para região Sul, verifca-se uma situação inversa destas duas
rubricas. Finalmente, as mesorregiões do Sudeste apresentam comportamentos
médios intermediários para os indicadores analisados.
A fm de explicitar a evolução desses principais indicadores para fuxo
e estoque de recursos municipais, a tabela 2 apresenta a taxa de crescimento
entre da média do superávit primário e do passivo real para os grupos de mesor
regiões estudados entre 2000 e 2008. Percebe-se que, apenas nos grupos de
mesorregiões da região Nordeste, a taxa de crescimento da média do superávit
primário foi inferior à taxa de crescimento do passivo real.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 104
TABELA 2
taxa de crescimento do superávit primário e passivo real
(Em %)
Mesorregiões
Taxa de crescimento
Superávit primário Passivo real
Capitais Nordeste 2,72 29,48
Demais Nordeste -4,14 7,08
Capitais Sudeste 49,93 0,90
Demais Sudeste 18,03 1,26
Capitais Sul 8,43 5,61
Demais Sul 3,23 -3,55
Brasil 10,03 4,54
Fonte: Brasil (2009).
Elaboração dos autores.
Os resultados dispostos nas tabelas 1 e 2 reforçam a opção metodológica de
conduzir os exercícios empíricos especializando a análise em subgrupos regionais
e subamostras.
4 asPEctos mEtodolÓgicos: duas aBordagENs Em sustENtaBilidadE
da PolÍtica Fiscal
Conforme dito nas seções anteriores, este estudo se fundamenta em duas aborda-
gens empíricas complementares seguindo a literatura tradicional em sustentabili-
dade da política fscal. A partir dos avanços relacionados à econometria de dados
em painel, a primeira verifcação empírica baseia-se no atendimento à restrição
orçamentária intertemporal (ROI) das prefeituras brasileiras, enquanto a segunda
investiga se há uma política fscal ativa por parte das prefeituras em termos de
geração de superávit primário a eventuais aumentos da dívida pública.
As duas abordagens metodológicas serão utilizadas considerando os muni-
cípios brasileiros em sua totalidade e de forma desagregada, sendo esta realizada
tanto para as regiões, quanto para as mesorregiões, de acordo com a divisão de-
talhada na seção anterior. Adicionalmente, cada exercício é conduzido em dois
períodos: i) a partir da implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
de 2000 a 2008; e ii) no período de 2003 a 2008.
Embora, como já frisado, a questão da infuência política sobre o desempe-
nho fscal não seja foco deste estudo, a condução do exercício em subamostras,
notadamente o segundo período, justifca um período pós-adequação das admi-
nistrações públicas municipais à LRF em face da plausível hipótese de haver um
período de ajuste para sua implementação permanente. Além disto, este período
é marcado por um mesmo regime político-ideológico na administração federal.
105 Solvência e Reação Fiscal das Administrações Públicas Municipais no Brasil
4.1 Base de dados
Informações sobre a situação contábil dos municípios foram obtidas, em frequên-
cia anual, no período de 2000 a 2008, por meio da Secretaria do Tesouro Nacio-
nal (Brasil, 2009). Com duas metodologias econométricas adequadas à teoria já
consolidadas para painéis balanceados, adotou-se, como critério de seleção amos-
tral, que as prefeituras que não disponibilizassem os demonstrativos em algum
período seriam excluídas da análise.
8

Além deste “fltro”, para expurgar da amostra dados inconsistentes, foram
utilizados alguns “critérios de fltragem”, que consistem na exclusão dos muni-
cípios que apresentaram alguma característica considerada discrepante entre as
relacionadas a seguir.
• relação receita orçamentária/PIB ou despesa orçamentária/PIB
maior que 1;
• dados referentes à receita orçamentária ou despesa orçamentária, em
valor absoluto, iguais a zero;
• relação despesa com pessoal/PIB maior que 0,9; e
• informações referentes ao passivo real menores ou iguais a zero.
Desse modo, a amostra fnal compreendeu 3.939 dos 5.050
9
municípios
brasileiros.
10
Em ambas as metodologias, as variáveis foram analisadas como pro-
porção do PIB municipal, sendo esta informação provida pelo Ipeadata.
11
4.2 a condição de solvência a partir do atendimento à roi
Seguindo a abordagem de Hamilton e Flavin (1986), neste primeiro exercício,
estende-se a análise da restrição orçamentária intertemporal do setor público para
todos os municípios brasileiros, para cada região e para os seis grupos de mesor-
regiões defnidos na seção três da seguinte forma, para o total dos municípios e
para as subdivisões utilizadas:
(1)
8. Muito embora seja possível argumentar acerca de possível problema de viés de seleção, a amostra fnal, que engloba
cerca de 78% do total de municípios no Brasil, é bastante representativa, principalmente nas três principais regiões do
país analisadas de forma desagregada.
9. Dado referente ao ano de 2008.
10. A amostra fnal é a mesma utilizada para elaboração dos gráfcos e cálculos das estatísticas apresentadas na
seção 3.
11. Disponível em: <http://www.ipeadata.gov.br/>.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 106
Onde:
i = 1, ..., I indexa os municípios incluídos na amostra, e t = 2000, ..., 2008,
o período para composição do painel de dados;
valor da dívida da administração pública municipal i no período t;
valor da taxa de juros da economia em cada período (que deve ser a
mesma para todas as prefeituras);
gastos da administração pública municipal i no período t;
receitas da administração i no período t; e
I representa o total de municípios analisados no agregado ou em cada região.
A equação (1) mostra que, para haver um equilíbrio nas contas municipais, os
gastos com bens e serviços e pagamento de juros sobre o estoque passado da dívida
pública devem ser fnanciados via arrecadação de tributos ou contraindo/elevando a
dívida pública. Resolvendo a expressão (2) olhando para frente,
12
tem-se que:

(2)
Assumindo que o governo não adota um esquema do tipo Ponzi, ou seja,
não sendo possível uma política fscal baseada em refnanciamentos infnitos, em
(3) deve ser válido que:

(3)
Assim, a equação (2) se reduz a:
(4)
Dessa forma, para que a política fiscal do governo seja sustentável, é
necessário que o estoque da dívida global de cada grupo de administrações
municipais em determinada data seja igual ao valor presente da soma dos
superávits esperados para o futuro nestes grupos. Estendendo novamente o
argumento proposto na análise de Hamilton e Flavin (1986), tem-se que se
o déficit orçamentário das prefeituras brasileiras, de suas regiões ou grupo de
mesorregiões segue um processo estacionário, a dívida também será estacio-
nária e as prefeituras serão consideradas solventes. Na prática, esta solvência
será investigada através de um teste de raiz unitária em painel sobre a série
de déficit público.
13
12. Em inglês: forward-looking.
13. Para este exercício será utilizado o défcit nominal como proporção do PIB municipal.
107 Solvência e Reação Fiscal das Administrações Públicas Municipais no Brasil
4.3 raiz unitária
Quando comparados a uma estrutura de séries temporais, os dados em painel
permitem a realização de testes de raiz unitária com maior potência, haja vista
que a utilização das duas dimensões eleva o tamanho da amostra. Existem vários
testes de raiz unitária para dados em painel, mas é possível agregá-los em dois
grupos: um reúne os que supõem a existência de um processo de raiz unitária
comum entre os cross-sections e outro corresponde aos que admitem que este
processo seja individual.
Neste primeiro exercício empírico, são realizados dois testes de raiz unitária
em painel: o primeiro seguindo a proposta de Levin, Lin e Chu (2002) – dora-
vante LLC (2002) –, que integra o primeiro grupo, e o segundo, de acordo com
Im, Pesaran e Shin (2003) – doravante IPS (2003) – inserido no segundo grupo
citado acima. A principal limitação destes testes é que eles supõem que os cross-
sections são independentes, quando a literatura fornece evidências contrárias a
esta hipótese. Entretanto, acredita-se que a dependência do equilíbrio fnanceiro
municipal se dá muito mais em relação às esferas maiores de governo
14
e, deste
modo, tal limitação não afeta os resultados deste estudo, ao se levar em conside-
ração que as contas de um município não infuenciam, pelo menos diretamente,
as contas de outro.
15

4.4 Função de resposta fscal
De acordo com Bohn (1998; 2006), a metodologia que se baseia no resultado da
ROI do governo em valor presente e impõe como condição de solvência a não exis-
tência de um esquema de Ponzi é, muitas vezes, inconsistente, por tender a não
rejeitar a hipótese nula de uma raiz unitária na série de défcit público. Isto ocorreria
principalmente em pequenas amostras ou na presença de quebras estruturais (Lopes,
2007). Há ainda uma variedade de processos estocásticos que fazem com que a con-
dição de estacionariedade não seja satisfeita e, ainda assim, a ROI seja atendida, isto
é, há séries integradas de uma ordem fnita que atendem à ROI.
Embora tendo como referencial teórico comum a ROI, um enfoque alter-
nativo para verifcar a sustentabilidade da dívida pública, robusto aos problemas
apresentados nos testes de raiz unitária, baseia-se na verifcação de uma relação
positiva entre o aumento da dívida pública e a geração de superávit primário por
parte da administração pública no período subsequente. Esta metodologia tem
ainda a vantagem de incorporar propriedades dinâmicas da dívida, em contraste
com a abordagem anterior, fundamentada em propriedades estáticas.
14. As transferências intergovernamentais das esferas maiores são determinantes do equilíbrio municipal.
15. Ver apêndice B para mais detalhes sobre os testes de raiz unitária realizados.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 108
Empiricamente, a partir do modelo de suavização de impostos de Bar-
ro (1979) e considerando uma extensão da proposta de Bohn (1998) para
uma estrutura em painel, o segundo exercício consiste na estimação de uma
função de reação fiscal aplicada no conjunto dos 3.939 municípios brasi-
leiros, das cinco regiões geográficas. No caso das regiões Nordeste, Sudeste
e Sul, a aplicação distinguirá o grupo das mesorregiões que englobam as
capitais dos estados, bem como o grupo das demais mesorregiões. Mui-
to embora as heterogeneidades inter-regionais possam ser expurgadas por
meio de variáveis dummies, visando atestar a robustez das estimativas em
subamostras, é proposta a estimação da seguinte função de reação para cada
nível de desagregação:
(5)
Em que s
it
representa o superávit primário, b
it-1
representa a proxy para o
estoque da dívida pública
16
com uma defasagem, e representam os desvios
de receita e gasto em relação a seus níveis naturais.
17
Todas as variáveis são medi-
das como proporção do PIB municipal, e os subscritos i e t estão associados aos
municípios e ao período, respectivamente. Novamente, a ideia é analisar como
o superávit primário reage aos aumentos da dívida pública, controlando por ou-
tros fatores que afetam o resultado primário além do estoque passado da dívida.
Os sinais esperados dos coefcientes são e , e, em conformidade com os
argumentos anteriores, a condição de sustentabilidade é satisfeita quando .
Como é usual em dados de painel, serão estimadas regressões a efeitos fxos
e aleatórios e será realizado o teste de Hausman para a escolha do modelo mais
apropriado. Entretanto, em pequenas amostras, o teste de Hausman pode tornar-
se inconclusivo e, neste caso, a metodologia do teste será diferenciada, utilizando-
se a matriz de covariância estimada.
18
Vale ainda ressaltar que, assim como no primeiro exercício, a função de resposta
fscal será ainda estimada em dois períodos distintos, 2000-2008 e 2003-2008, tanto
para garantir a robustez das estimativas obtidas e do processo de inferência, como
para permitir captar alguma evolução da situação fscal das prefeituras brasileiras no
período recente.
16 Conforme dito anteriormente, o passivo real é a proxy mais adequada para esta variável.
17. Como nível natural, foi utilizada a média global dos cross-sections no tempo, das receitas e das despesas orça-
mentárias como proporção do PIB. Desta forma, se um município apresenta uma relação despesa orçamentária/PIB
menor que a média global, signifca que ele tem uma margem que lhe permite aumentar seus gastos. Vale ressaltar
que, em séries temporais, geralmente se utiliza como medida de correção a diferença em relação ao valor fltrado via
Hodrick-Prescott.
18. Esse procedimento também será adotado para o caso em que a estatística do teste for negativa.
109 Solvência e Reação Fiscal das Administrações Públicas Municipais no Brasil
5 rEsultados
5.1 abordagem via roi – testes de raiz unitária
As tabelas 3 e 4 apresentam, respectivamente, os resultados dos testes de raiz unitária
realizados nas séries de défcit orçamentário como proporção do PIB municipal
nos dois períodos em análise para os 3.939 municípios e de acordo com as desa-
gregações regionais defnidas anteriormente.
Para tanto, as duas abordagens – LLC (2002) e IPS (2003) – foram consi-
deradas com as estatísticas e os p-valores correspondentes dispostos nas colunas
de cada tabela.
TABELA 3
testes de raiz unitária (2000-2008)
Levin, Lin e Chu (LLC) Im, Pesaran e Shin (IPS)
Variável Estatística Valor p Estatística Valor p
Brasil -170,086 0,0000 -76,3286 0,0000
Centro-Oeste -33,3363 0,0000 -10,3548 0,0000
Nordeste -87,3652 0,0000 -39,1554 0,0000
Norte -21,3564 0,0000 -9,87433 0,0000
Sudeste -92,7564 0,0000 -40,4506 0,0000
Sul -87,4935 0,0000 -40,9888 0,0000
Capitais Nordeste -19,9305 0,0000 -7,53684 0,0000
Demais Nordeste -36,5915 0,0000 -15,0497 0,0000
Capitais Sudeste -22,7811 0,0000 -7,75886 0,0000
Demais Sudeste -88,4234 0,0000 -38,4848 0,0000
Capitais Sul -25,5582 0,0000 -7,51944 0,0000
Demais Sul -61,5057 0,0000 -19,8258 0,0000
Fonte: STN.
Elaboração dos autores.
Obs.: LLC = hipótese nula: raiz unitária (processo de raiz unitária comum); IPS = hipótese nula: raiz unitária (processo de raiz
unitária individual); as probabilidades foram computadas supondo-se normalidade assintótica; e utilizou-se o critério de
Hannan-Quinn para defnir o número ótimo de defasagens.
TABELA 4
testes de raiz unitária (2003-2008)
Levin, Lin & Chu (LLC) Im, Pesaran and Shin (IPS)
Variável Estatística Valor p Estatística Valor p
Brasil -195,872 0,0000 -41,921 0,0000
Centro-Oeste -106,301 0,0000 -33,9363 0,0000
Nordeste -132,804 0,0000 -24,4923 0,0000
Norte -53,1663 0,0000 -31,5314 0,0000
Sudeste -100,624 0,0000 -21,6329 0,0000
(Continua)
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 110
Levin, Lin & Chu (LLC) Im, Pesaran and Shin (IPS)
Variável Estatística Valor p Estatística Valor p
Sul -80,7699 0,0000 -20,6048 0,0000
Capitais Nordeste -212,17 0,0000 -83,4052 0,0000
Demais Nordeste -784,977 0,0000 -320,471 0,0000
Capitais Sudeste -277,665 0,0000 -72,8127 0,0000
Demais Sudeste -97,3517 0,0000 -20,7633 0,0000
Capitais Sul -53,2255 0,0000 -37,9249 0,0000
Demais Sul -60,174 0,0000 -89,5504 0,0000
Fonte: STN.
Elaboração dos autores.
Obs.: LLC = hipótese nula: raiz unitária (processo de raiz unitária comum); IPS = hipótese nula: raiz unitária (processo de raiz
unitária individual); as probabilidades foram computadas supondo-se normalidade assintótica; e utilizou-se o critério de
Hannan-Quinn para defnir o número ótimo de defasagens.
Constata-se, pelos resultados das tabelas 3 e 4, o atendimento à ROI das
administrações públicas municipais brasileiras tanto em conjunto como para as
regiões e grupos de mesorregiões nos dois períodos. Entretanto, cabe ainda inves-
tigar se existe uma política fscal ativa nas prefeituras, haja vista que esta primeira
abordagem sofre críticas na literatura, conforme apresentado nas seções anteriores.
Os resultados para a função de resposta completam o exercício empírico deste estudo.
5.2 Função de reação fscal
5.2.1 Resultados para o período 2000-2008
A tabela 5 dispõe as estimativas para a função de reação fscal para o total dos
3.939 municípios brasileiros e para as cinco regiões, de acordo com o método
de estimação em painel sugerido pelo teste de Hausman.
19
Muito embora fosse
possível captar a heterogeneidade inter-regional por meio de variáveis dummies,
optou-se por estimar os modelos para as diferentes subamostras como forma de
atestar a consistência das estimativas nos diversos estratos.
20
A tabela 6, por conse-
guinte, explicita, nas mesmas bases de comparação, os resultados desta estimação
nos seis grupos de mesorregiões defnidos.
Inicialmente, percebe-se que, em todos os modelos, os sinais dos coefcientes
das demais variáveis que afetam o resultado primário –

e – condizem com os
esperados; por sua vez, a condição de sustentabilidade (

> 0) é satisfeita apenas
nas prefeituras das regiões Centro-Oeste, Norte e Sul, ou seja, apenas nestas regiões
existe a prática de uma política fscal ativa de geração de superávit ao aumento da
dívida passada.
21

19. A rejeição da hipótese nula do teste sugere uma estimação a efeitos fxos.
20. Exercícios preliminares com dummies multiplicativas foram realizados e verifcou-se inexistirem ganhos de efciência
para as estimativas obtidas. Por sua vez, as estimações em subamostras reforçam a escolha da função de reação
defnida com base na proposta de Bohn (1998).
21. Sempre mensurada pelo passivo real municipal.
(Continuação)
111 Solvência e Reação Fiscal das Administrações Públicas Municipais no Brasil
TABELA 5
Estimação da função de resposta fscal do Brasil e das regiões geográfcas (2000-2008)
Modelos
explicativos
Brasil Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
b
it-1
0,00001
1
0,00380 0,00001
1
0,00250 -0,00005
1
0,00630
  (0,0001) (0,0009) (0,0002) (0,0006) (0,0003) (0,0009)
0,5833 0,9986 0,4679 1,0044 0,9999 0,9998
  (0,0028) (0,0024) (0,0063) (0,0011) (0,0007) (0,0018)
-0,5773 -0,9982 -0,3754 -1,0015 -0,9990 -0,9950
  (0,0028) (0,0024) (0,0056) (0,0011) (0,0007) (0,0019)
0,0031 0,0028 0,0009 0,0013 0,0026 0,0056
  (0,0001) (0,0001) (0,0001) (0,00002) (0,00002) (0,00003)
Método EF EA EF EF EF EF
Número de
observações
31.512 2.656 8.240 1.544 10.832 8.240
Cross-sections 3.939 332 1.030 193 1.354 1.030
R
2
0,592 0,986 0,439 0,999 0,995 0,977
Fonte: STN.
Elaboração dos autores.
Nota:
1
Não signifcante a 5%.
Obs.: EF = efeito fxo; EA = efeito aleatório; desvio padrão entre parênteses.
TABELA 6
Estimação da função de resposta fscal das mesorregiões (2000-2008)
Modelos
explicativos
Capitais NE Demais NE Capitais SE Demais SE Capitais S Demais S
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
b
it-1
-0,00001
1
0,0118 -0,0005
1
0,00001
1
0,0008
1
0,0074
  (0,0001) (0,0035) (0,0007) (0,0003) (0,0005) (0,0010)
0,9197 0,4216 0,9986 1,0000 0,9994 0,9998
  (0,0080) (0,0070) (0,0021) (0,0008) (0,0013) (0,0021)
-0,8979 -0,3309 -0,9966 -0,9993 -0,9956 -0,9949
  (0,0085) (0,0059) (0,0022) (0,0008) (0,0013) (0,0022)
0,0027 -0,0002
1
0,0019 0,0026 0,0069 0,0054
  (0,0002) (0,0003) (0,00004) (0,00002) (0,00002) (0,00004)
Método EF EF EF
2
EF EF EF
Número de
observações
1.424 6.816 1.312 9.520 1.088 7.152
Cross-sections 178 852 164 1190 135 894
(Continua)
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 112
Modelos
explicativos
Capitais NE Demais NE Capitais SE Demais SE Capitais S Demais S
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
R
2
0,915 0,392 0,995 0,995 0,999 0,974
Fonte: STN.
Elaboração dos autores.
Nota:
1
Não signifcante a 5%.
2
Teste de Hausman utilizando a matriz de covariância estimada.
Obs.: EF = efeito fxo; EA = efeito aleatório; desvio padrão entre parênteses.
Em relação à análise desagregada, nas mesorregiões Demais Sul e Demais
Nordeste, constata-se a referida condição de solvência. O controle da heteroge-
neidade pode ter sido o motivo da reversão do resultado antes não signifcante
para o total dos municípios do Nordeste.
22

Contrastando com os resultados obtidos no primeiro exercício, seja no total
dos municípios brasileiros, nas regiões Sudeste e Nordeste, ou na mesorregião
composta pelas regiões metropolitanas das capitais do Sul, o atendimento à ROI
não implica a prática de uma política fscal ativa.
A combinação dos resultados das tabelas 6 e 7 permite ainda inferir que a
possível insolvência das prefeituras nordestinas predomina nas regiões metropoli-
tanas que englobam as capitais, bem como a solvência nos municípios do Sul do
país é promovida pelas demais mesorregiões que não as das capitais. Entre 2000 e
2008, não há uma prática de política fscal ativa no Sudeste.
5.2.2 Resultados para o período 2003-2008
Os resultados da tabela 7 para o subperíodo 2003-2008 sugerem que apenas
as prefeituras das regiões Norte e Sul adotam a prática de geração de superávit
primário aos aumentos da dívida pública. Para os municípios do Centro-Oeste,
verifca-se uma perda da capacidade de reação fscal quando considerado apenas
o período pós-2002. Novamente, no Nordeste e Sudeste, a capacidade de geração
de superávit primário das administrações municipais se mostrou inócua.
Especializando ainda mais a análise ao nível de mesorregiões nessa subamostra,
constata-se, pela tabela 8, que a mesorregião Demais Sul é determinante do resultado
favorável para os municípios da região.
22. Vale lembrar que as regiões Norte e Centro-Oeste não foram trabalhadas de forma desagregada.
(Continuação)
113 Solvência e Reação Fiscal das Administrações Públicas Municipais no Brasil
TABELA 7
Estimação da função de resposta fscal do brasil e das regiões geográfcas (2003-2008)
Modelos
explicativos
Brasil Centro Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
b
it-1
-0,00001
1
0,0005
1
-0,00003
1
0,0028 0,00007
1
0,0082
  (0,0001) (0,0005) (0,0002) (0,0009) (0,0004) (0,0009)
0,5751 1,0010 0,4204 1,0066 0,9987 0,9973
  (0,0044) (0,0008) (0,0091) (0,0017) (0,0010) (0,0027)
-0,4879 -1,0002 -0,3036 -1,0018 -0,9984 -0,9944
  (0,0040) (0,0008) (0,0072) (0,0016) (0,0010) (0,0028)
0,0035 0,0038 0,0016 0,0013 0,0031 0,0058
  (0,0001) (0,00002) (0,0002) (0,00003) (0,00002) (0,00005)
Método EF EA EF EF EF EF
Número de
observações
19.695 1.660 5.150 965 6.770 5.150
Cross-sections 3.939 332 1.030 193 1.354 1.030
R
2
0,523 0,999 0,349 0,998 0,995 0,963
Fonte: STN.
Elaboração dos autores.
Nota:
1
Não signifcante a 5%.
Obs.: EF = efeito fxo; EA = efeito aleatório; desvio padrão entre parênteses.
TABELA 8
Estimação da função de resposta fscal das mesorregiões (2003-2008)
Modelos
explicativos
Capitais NE Demais NE Capitais SE Demais SE Capitais S Demais S
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
b
it-1
0,0000001
1
-0,0017
1
-0,0013 0,0003
1
0,0005
1
0,0100
  (0,0001) (0,0052) (0,0006) (0,0004) (0,0006) (0,0011)
0,9080 0,3648 0,9982 0,9987 1,0017 0,9975
  (0,0116) (0,0102) (0,0019) (0,0010) (0,0015) (0,0031)
-0,8742 -0,2561 -0,9963 -0,9987 -0,9968 -0,9945
  (0,0124) (0,0076) (0,0019) (0,0011) (0,0015) (0,0032)
0,0027 0,0016 0,0028 0,0031 0,0075 0,0056
(Continua)
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 114
Modelos
explicativos
Capitais NE Demais NE Capitais SE Demais SE Capitais S Demais S
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
  (0,0002) (0,0004) (0,0000) (0,00002) (0,00003) (0,0001)
Método EF EA EF EF EF EF
Número de
observações
890 4.260 820 5.950 680 4.470
Cross-sections 178 852 164 1.190 136 894
R
2
0,897 0,286 0,998 0,995 0,999 0,959
Fonte: STN.
Elaboração dos autores.
Nota:
1
Não signifcante a 5%.
2
Teste de Hausman utilizando a matriz de covariância estimada.
Obs.: EF = efeito fxo; EA = efeito aleatório; desvio padrão entre parênteses.
Ademais, enquanto a mesorregião Demais Nordeste perde capacidade de
resposta na geração de superávit primário, no Sudeste, os municípios da mesorre-
gião composta por regiões metropolitanas das capitais apresentam um avanço fs-
cal, representado pela signifcância da estimativa do coefciente associado à dívida
defasada . Uma vez que as variáveis são mensuradas como proporção do PIB,
este resultado pode advir do maior crescimento econômico verifcado na região
Sudeste, conforme apresentado no gráfco 2.
Do exposto, percebe-se que apenas nos municípios das regiões Norte e Sul
e, em especial, no grupo das mesorregiões Demais Sul as duas condições de sol-
vência propostas nos exercícios empíricos são satisfeitas, seja na amostra completa
ou na subamostra 2003-2008.
Finalmente, a maior robustez da segunda abordagem seguida permite suge-
rir que a consecução do equilíbrio fnanceiro nas administrações públicas muni-
cipais brasileiras independe de tamanho econômico, haja vista que, em duas das
três regiões economicamente maiores, a capacidade de resposta fscal das prefeitu-
ras é inócua no período completo ou na subamostra utilizada.
6 coNclusão
A partir de duas metodologias tradicionais em sustentabilidade da política fscal,
analisa-se a solvência das administrações municipais brasileiras entre 2000 e 2008 in-
corporando às duas propostas os avanços da econometria com estrutura de dados em
painel e desagregando as análises em grupos regionais. Adicionalmente, os exercícios
são repetidos para um subperíodo amostral pós-2002, visando não apenas atestar a
adequação das prefeituras à LRF, mas também como forma de expurgar infuências da
mudança político-ideológica da União sobre o desempenho fscal na esfera municipal.
Em conformidade com as duas propostas teóricas, duas verifcações empí-
ricas foram implementadas. A primeira fundamenta-se no atendimento à ROI
das prefeituras e envolve dois testes de raiz unitária em painel, de acordo com
(Continuação)
115 Solvência e Reação Fiscal das Administrações Públicas Municipais no Brasil
as propostas de Levin, Lin e Chu (2002) e Im, Pesaran e Shin (2003), enquan-
to a segunda é baseada na proposta de Bohn (1998) e incorpora a importância
do comportamento intertemporal da administração pública para consecução do
equilíbrio fscal. Esta consiste na estimação de funções de reação fscal com dados
em painel para as administrações públicas municipais. Nos dois períodos, ambas
as verifcações são especializadas segundo cinco regiões brasileiras e, para as três
regiões economicamente maiores, aplicadas a seis mesorregiões, de acordo com a
inclusão das regiões metropolitanas de suas capitais.
Os resultados dos testes de raiz unitária corroboram o atendimento à ROI
das prefeituras tanto para o total dos 3.939 municípios analisados, como em to-
das as desagregações defnidas e nos dois períodos amostrais predefnidos.
Os resultados para as funções de reação estimadas sugerem que: i) no perío-
do 2000-2008, apenas as prefeituras das regiões Norte, Centro-Oeste e Sul prati-
caram uma política fscal ativa de geração de superávit primário como resposta ao
aumento da dívida pública; ii) no mesmo período, na região Sul, a mesorregião
que não inclui as regiões metropolitanas das capitais (Demais Sul) determina a
solvência regional; iii) há que se levar em consideração os efeitos diferenciados
entre mesorregiões quando se inserem na amostra os municípios das capitais: a
situação de insolvência no Nordeste advém das mesorregiões que incluem suas
capitais; iv) para o subperíodo 2003-2008, as administrações públicas municipais
das regiões Norte e Sul atendem à condição de solvência desta segunda aborda-
gem; e v) entre as mesorregiões, no período de 2003 a 2008, novamente, as que
não compreendem as capitais do Sul e a das capitais do Sudeste apresentam uma
política fscal ativa.
O acentuado crescimento econômico do período recente mostra-se como
o responsável pela evolução fscal das prefeituras das regiões metropolitanas na
região Sudeste. A combinação dos resultados obtidos sugere, ainda, que a condi-
ção de sustentabilidade fscal não está atrelada ao tamanho econômico dos mu-
nicípios, haja vista que as regiões e mesorregiões que satisfzeram as condições
de solvência, nos dois casos, são compostas por municípios de médio e pequeno
porte (Norte e Demais Sul). Isto não implica que a criação de novos municí-
pios inseridos nestas regiões lhes assegure uma condição ex ante de equilíbrio nas
contas públicas. Além disso, a inserção deles cria um novo cenário para aqueles
preexistentes, requerendo um reexame a posteriori.
Partindo do pressuposto de que a credibilidade de uma política fscal deter-
mina a capacidade de endividamento do governo, bem como depende das expec-
tativas dos agentes acerca da sustentabilidade da política fscal adotada, parece im-
perativo a adoção de políticas fscais ativas por parte dos administradores públicos
para a consecução e manutenção do equilíbrio fscal municipal e, muito embora a
questão da infuência político-ideológica de União e estados não tenha sido objeto
central de discussão, cabe destacar como objeto de estudos futuros a necessidade de
controlar o impacto de variáveis políticas sobre o equilíbrio fnanceiro municipal.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 116
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Originais submetidos em de fevereiro de 2011. Última versão recebida em janeiro de 2012. Aprovado em fevereiro de 2012.
119 Solvência e Reação Fiscal das Administrações Públicas Municipais no Brasil
aPÊNdicE a
tEstE dE hausmaN
TABELA A.1
teste de hausman (2000-2008)
Região Coefciente Valor-p
Brasil 1.793,81 0,00
Centro-Oeste 5,58 0,13
Nordeste 675,86 0,00
Norte 41,45 0,00
Sudeste 89,33 0,00
Sul 22,56 0,00
Capitais Nordeste 43,26 0,00
Demais Nordeste 526,57 0,00
Capitais Sudeste 54,96 0,00
1
Demais Sudeste 44,98 0,00
Capitais Sul 22,75 0,00
Demais Sul 20,73 0,00
Elaboração dos autores.
Nota:
1
Teste realizado com a matriz de covariância estimada.
TABELA A.2
teste de hausman (2003-2009)
Região Coefciente Valor-p
Brasil 1.605,61 0,00
Centro-Oeste 10,60 0,01
Nordeste 477,38 0,00
Norte 39,99 0,00
Sudeste 35,50 0,00
Sul 5,73 0,13
Capitais Nordeste 52,18 0,00
Demais Nordeste 301,13 0,00
Capitais Sudeste 58,77 0,00
Demais Sudeste 11,78 0,01
Capitais Sul 17,08 0,00
Demais Sul 6,02 0,11
Elaboração dos autores.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 120
aPÊNdicE B
Os testes de raiz unitária utilizados no estudo são baseados em uma regressão do
tipo Dickey-Fuller:
(1)
Onde, indexa o município; o período
e é iid .
A hipótese nula comum refere-se à existência de raiz unitária em cada série
analisada. Utilizou-se para escolha do “lag ótimo” o critério de Hannan-Quinn. Vale
ressaltar que, como hipótese alternativa, o teste LLC (2002) supõe que cada série
é estacionária, enquanto o de IPS (2003) considera que pelo menos uma das
séries não possui raiz unitária.
O teste de LLC (2002) permite captar a presença de efeitos individuais
determinísticos constantes e/ou com tendência linear ao longo do tempo, bem
como a estrutura de autocorrelação por meio de um modelo autoregressivo de
primeira ordem. Por sua vez, o de IPS (2003) é mais fexível. É robusta, por exem-
plo, à correlação serial dos resíduos, heterogeneidade no tempo e não constância
da variância do erro entre grupos. Assim sendo, para condução do processo de
inferência realizado na seção cinco, serão considerados os resultados dos testes
segundo IPS (2003).
121 Solvência e Reação Fiscal das Administrações Públicas Municipais no Brasil
aPÊNdicE c
TABELA C.1
Funções de resposta fscal com a opção por dummies regionais
2000-2008 2003-2008
Explicativas
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
Resultado
primário
b
it-1
0,0001 0,00005
1
0,0001
1
0,0001 -0,000009
1
0,0001
1
(0,0000) (0,0001) (0,0001) (0,0001) (0,0001) (0,0001)
0,5745 0,6313 0,5856 0,4671 0,5751 0,4851
(0,0195) (0,0031) (0,0028) (0,0203) (0,0044) (0,0036)
-0,5638 -0,5673 -0,5704 -0,4509 -0,4879 -0,4648
(0,0196) (0,0030) (0,0028) (0,0205) (0,0040) (0,0036)
d2 -0,0044
(dropped)
-0,0049 -0,0056
(dropped)
-0,0061
(0,0002) (0,0003) (0,0003) (0,0004)
d3 -0,0012
(dropped)
-0,0013 -0,0018
(dropped)
-0,0018
(0,0002) (0,0004) (0,0003) (0,0005)
d4 -0,0003
1
(dropped)
-0,0003
1
-0,0004
1
(dropped)
-0,0005
1
(0,0001) (0,0003) (0,0002) (0,0004)
d5 0,0017
(dropped)
0,0017 0,0017
(dropped)
0,0017
(0,0001) (0,0003) (0,0002) (0,0004)
0,0039 0,0030 0,0040 0,0051 0,0035 0,0052
  (0,0001) (0,0000) (0,0002) (0,0002) (0,0001) (0,0003)
Método MQOA EF EA MQOA EF EA
Número de
observações
31.512 31.512 31.512 19.695 19.695 19.695
Cross-sections   3.939 3.939 3.939 3.939
R
2
0,580 0,611 0,5974 0,469 0,523 0,5003
Teste de Hausman Estimativa: 1.416,59 Valor-p 0.00 Estimativa: 1.286,27 Valor-p 0.00
Elaboração dos autores.
Nota:
1
Não signifcante a 5%.
Obs.: MQOA = mínimos quadrados ordinários agrupados; EF = efeito fxo; EA = efeito aleatório.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 122
aNEXo a
mEsorrEgiÕEs rEFErENtEs a caPitais
23
Mesorregiões integrantes do grupo Capitais Nordeste:
• Norte Maranhense
• Centro-Norte Piauiense
• Metropolitana de Fortaleza
• Leste Potiguar
• Mata Paraibana
• Metropolitana do Recife
• Leste Alagoano
• Leste Sergipano
• Metropolitana de Salvador
Mesorregiões integrantes do grupo Capitais Sudeste:
• Metropolitana de Belo Horizonte
• Central Espírito-Santense
• Metropolitana do Rio de Janeiro
• Metropolitana de São Paulo
Mesorregiões integrantes do grupo Capitais Sul:
• Metropolitana de Curitiba
• Grande Florianópolis
• Metropolitana de Porto Alegre
23. Fonte: IBGE.
o sEtor ENErgÉtico BrasilEiro: uma aNálisE via
iNdicadorEs dE iNsumo-Produto E o modElo
hÍBrido Para os aNos dE 1997 E 2002*
Vinicius de Azevedo Couto Firme**
Fernando Salgueiro Perobelli***
Este trabalho analisa as mudanças estruturais ocorridas no setor energético brasileiro nos anos
de 1997 e 2002. Para tanto, utiliza as matrizes de insumo-produto estimadas por Guilhoto e
Sesso (2005) para ambos os anos. Cabe ressaltar que, devido à necessidade de compatibilização
dos dados de energia (fuxos físicos) constantes no Balanço Energético Nacional (BEN) e a
matriz de insumo-produto para o Brasil, este artigo apresentará resultados para quatorze setores
produtivos. A análise setorial se baseará em duas partes. A primeira será composta por uma
análise exploratória do setor, mediante utilização dos indicadores clássicos de insumo-produto
(isto é, setor-chave, análise dos multiplicados de emprego, renda e produção). Na segunda seção, a
análise tomará por base o modelo híbrido de insumo-produto. O modelo híbrido permitirá verifcar
quais os requerimentos diretos, indiretos e totais do setor de energia. Os resultados deste artigo
permitirão um melhor entendimento do setor de energia no Brasil.
Palavras-chave: insumo-produto; setor energético; modelos híbridos.
thE BraZiliaN ENErgY sEctor: aN aNalYsis usiNg
iNPut-outPut iNdicators aNd thE hYBrid modEl
For thE YEars 1997 aNd 2002
This paper analyzes the structural changes into the Brazilian energy sector for the years of 1997
and 2002. In order to reach this aim, we used the Guilhoto and Sesso (2005) estimated input-
output matrices for both years. In order to make the National Energy Balance and the Input-output
matrix compatible we used an input-output matrix for 14 sectors. The sectoral analysis will be
divided in two parts. The frst will be composed by an exploratory analysis of energy sector. We
will use the classical indicators (e.g. key-sector, employment multiplier, income and production
multiplier). At the second part, we will make a requirement analysis (total, direct and indirect) for
the energy sector. The results will help the policy makers to better understand the energy sector
in Brazil.
Keywords: input-output; energetic sector; hybrid models.
*

Pesquisador do Programa de Pós-graduação em Economia Aplicada da Faculdade de Economia da Universidade
Federal de Juiz de Fora.
** Professor do Programa de Pós-graduação em Economia da Faculdade de Economia da Universidade Federal de Juiz
de Fora; pesquisador em produtividade do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científco e Tecnológico (CNPq).
*** Os autores agradecem a participação de Joaquim J. M. Guilhoto pela disponibilização das matrizes de insumo-
produto para a realização deste trabalho.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 124
la iNdustria dE la ENErgÍa dE Brasil: uN aNálisis a travÉs dE
iNdicadorEs dE iNsumo-Producto Y El modElo hÍBrido Para los
aÑos 1997 Y 2002
Este artículo analiza los cambios estructurales en el sector energético brasileño en los años 1997 y
2002. Para ello, hacer uso de matrices de insumo-producto estimado por Guilhoto y Sesso (2005) para
ambos años. Cabe señalar que debido a la necesidad de conciliar los datos de la energía (fujos físicos)
que fgura en el Balance Energético Nacional (BEN) y la matriz de insumo-producto para Brasil, en este
documento se presentan los resultados para 14 sectores industriales. Un análisis sectorial se basará
en dos partes. La primera consistirá en un análisis exploratorio de la industria a través del uso de los
indicadores clásicos de la entrada-salida (el sector es clave, el análisis del empleo se multiplicaron, los
ingresos y la producción). En la segunda sección el análisis se basará en el híbrido de insumo-producto.
El modelo híbrido, que verifcará los requisitos directa del sector, el consumo indirecto y total. Los
resultados de este artículo ayudará a entender mejor el sector de la energía en Brasil.
Palavras-clave: de entrada-salida; sector de la energía; los modelos híbridos.
l’iNdustriE dE l’ÉNErgiE BrÉsiliENNE: uNE aNalYsE EN utilisaNt dEs
ENtrÉEs-sortiEs dEs iNdicatEurs Et lE modÈlE hYBridE Pour lEs
aNNÉEs 1997 Et 2002
Cet article analyse les changements structurels dans le secteur énergétique brésilien dans les
années 1997 et 2002. Pour ce faire, utiliser des matrices entrées-sorties estimée par Guilhoto
et Sesso (2005) pour deux ans. Il est à noter qu’en raison de la nécessité de concilier les
données de l’énergie (fux physiques) contenues dans le bilan énergétique national (BEN) et
la matrice d’entrée-sortie pour le Brésil, ce document présente les résultats pour 14 secteurs
industriels. Une analyse sectorielle sera basé en deux parties. La première consistera en une
analyse exploratoire de l’industrie grâce à l’utilisation des indicateurs classiques d’entrées-
sorties (ie secteur clé, l’analyse de l’emploi, des revenus multipliés et production). Dans la
deuxième section de l’analyse sera fondée sur les hybrides d’entrée-sortie. Le modèle hybride qui
permettra de vérifer les exigences directes, indirectes et secteur de l’énergie totale. Les résultats
de cet article sera de mieux comprendre le secteur de l’énergie au Brésil.
mots-clés: entrées-sorties; secteur de l’énergie; des modèles hybrides.
JEL: C67; D57; Q40.
1 iNtrodução
A energia é um insumo de uso generalizado na economia. Em decorrência disto,
sua indisponibilidade pode produzir efeitos econômicos adversos de curto e de
longo prazo. Esta carência relativa à disponibilidade de energia pode ser pro-
veniente da falta de planejamento e investimento direcionados ao setor e, mais
a longo prazo, da difculdade em obter novas fontes renováveis de energia.
1
1. A possibilidade de investimentos em novas fontes de energia não será tratada neste trabalho.
125 O Setor Energético Brasileiro
No âmbito brasileiro, considerando o período de 1996 a 2002, pode-se concluir
que, em média, mais de 48% dos recursos energéticos do país são oriundos de
fontes não renováveis. Isto equivale a mais de 500 milhões de toneladas de equi-
valentes de petróleo (TEP)
2
produzidas no período. Pode-se destacar o petróleo,
produto que responde, em média, por mais de 38% da energia primária do país.
No caso das fontes renováveis, pode-se destacar a participação da energia hidráuli-
ca, que manteve uma média de quase 17% da produção total de energia primária
do país. Lenha e produtos da cana-de-açúcar somados representaram quase um
terço da energia total produzida no período (tabela 1).
TABELA 1
Produção e percentual por fonte de energia primária (1996-2002)
Energia não renovável
Petróleo Gás natural Carvão vapor
Carvão
metalúrgico
Urânio (U
3
O
8
)
Total não renová-
vel (a)
Ano Produção % Produção % Produção % Produção % Produção % Produção %
1996 40,52 33,00 9,09 7,40 1,79 1,46 0,09 0,07 0,00 0,00 51,49 41,93
1997 43,59 33,43 9,75 7,48 2,11 1,62 0,06 0,04 0,00 0,00 55,51 42,58
1998 50,51 36,54 10,71 7,75 2,07 1,49 0,01 0,01 0,02 0,02 63,32 45,81
1999 56,61 38,67 11,81 8,07 2,11 1,44 0,02 0,01 0,00 0,00 70,55 48,19
2000 63,85 41,64 13,18 8,60 2,60 1,70 0,01 0,01 0,13 0,09 79,78 52,03
2001 66,74 42,68 13,89 8,88 2,17 1,39 0,01 0,01 0,67 0,43 83,49 53,39
2002 75,12 43,11 15,45 8,87 1,94 1,11 0,06 0,04 3,34 1,91 95,91 55,03
soma e média 396,95 38,85 83,89 8,21 14,79 1,45 0,26 0,03 4,16 0,41 500,05 48,94
Energia renovável
Energia
hidráulica
Lenha
Produtos da
cana-de-açúcar
Outras
Total renovável
(b)
Energia total
(a+b)
Ano Produção % Produção % Produção % Produção % Produção % Produção %
1996 22,85 18,61 21,97 17,89 23,40 19,05 3,09 2,51 71,30 58,07 122,79 100
1997 23,98 18,39 21,66 16,62 25,94 19,90 3,28 2,52 74,87 57,42 130,38 100
1998 25,06 18,12 21,26 15,38 25,16 18,20 3,45 2,49 74,92 54,19 138,24 100
1999 25,19 17,20 22,13 15,11 24,58 16,79 3,97 2,71 75,86 51,81 146,41 100
2000 26,17 17,07 23,05 15,04 19,89 12,97 4,44 2,89 73,56 47,97 153,33 100
2001 23,03 14,73 22,44 14,35 22,80 14,58 4,63 2,96 72,90 46,61 156,39 100
2002 24,59 14,11 23,54 13,51 25,27 14,50 4,95 2,84 78,36 44,97 174,27 100
soma e média 170,86 16,72 156,05 15,27 167,03 16,35 27,81 2,72 521,76 51,06 1.021,81 100
Elaboração dos autores.
Fonte: Brasil (2008).
Obs: 1. A produção está cotada em milhões de toneladas equivalentes de petróleo.
2. A participação relaciona o total produzido por uma determinada fonte de energia em um ano com a produção total
obtida neste mesmo ano (fontes não renováveis mais renováveis).
3. A célula denominada Soma e média revela a produção acumulada entre 1996 e 2002 por fonte de energia e a parti-
cipação média de cada uma destas fontes no mesmo período.
2. A tonelada equivalente de petróleo (TEP) é a unidade comum na qual se convertem as unidades de medida das diferen-
tes formas de energia utilizadas no Balanço Energético Nacional (BEN). Os fatores de conversão são calculados com base
no poder calorífco superior de cada energético em relação ao do petróleo, de 10.800 kcal/kg (Patusco, 2011).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 126
Alguns autores argumentam que as matrizes de insumo-produto, convertidas
em unidades híbridas, estariam entre as opções mais consistentes para analisar os
encadeamentos do setor energético com os demais setores da economia (Bullard e
Herendeen, 1975; Casler e Blair, 1997; Miller e Blair, 2009). Já existe certo avanço
no que se refere ao uso deste método: alguns artigos utilizam matrizes inter-regio-
nais para analisar o setor energético. Desta forma seria possível verifcar as inter-
dependências energéticas entre setores de regiões distintas. Perobelli et al. (2007)
utilizaram um modelo híbrido inter-regional de insumo-produto com incorporação
de um setor de energia visando analisar as interações energéticas entre o estado de
Minas Gerais e o restante do Brasil.
Além disso, existem outras formas de se utilizarem modelos de insumo-pro-
duto híbridos para o setor energético. Carvalho e Perobelli (2008) quantifcaram
as emissões de CO
2
decorrentes do consumo de combustíveis energéticos, consi-
derando um modelo de insumo-produto inter-regional híbrido para São Paulo e
o restante do Brasil utilizando a matriz de 1996. Note-se que tal método poderia
ser aplicado para diferentes fnalidades: Machado (2002) avaliou os impactos do
comércio exterior sobre o uso de energia e as emissões de CO
2
por parte da eco-
nomia brasileira utilizando um modelo de insumo-produto híbrido, em formato
produto por atividade, aplicado aos anos de 1985, 1990 e 1995. Lenzen (1998)
calculou as necessidades primárias diretas e indiretas de energia e os gases do efeito
estufa (GEE) incorporados no consumo fnal da Austrália utilizando um modelo
de insumo-produto em unidades monetárias e um modelo em unidades híbridas
para o período de 1992-1993. Guilhoto e Hilgemberg (2006) aplicaram esta meto-
dologia para estudar a emissão de CO
2
no Brasil para 1999 utilizando uma matriz
inter-regional com desagregação para diversas regiões do Brasil.
Existe também outro método que possibilita a estimação e previsão de de-
manda de energia desagregada por setor. Tal procedimento une as ferramentas
dos modelos de insumo-produto e econometria. Mattos et al. (2008) utilizam
um modelo do tipo econométrico mais insumo-produto para realizar previsões
de longo prazo do consumo de energia por setor de atividade no Brasil. São feitas
previsões anuais para 2005-2010. A metodologia integra modelos econométricos
de séries temporais com modelos de insumo-produto. Souza (2008) consegue
mensurar os impactos setoriais, regionais e totais do consumo de energia elétrica,
resultantes da variação do componente exportação da demanda fnal de Minas
Gerais e do restante do Brasil, por meio da integração de modelos econométricos
de séries temporais com modelos de insumo-produto.
Este trabalho tem por fnalidade analisar a evolução do setor energético em
1997 e 2002 utilizando os instrumentos dos modelos de insumo-produto, visando
fornecer informações sobre este setor para os agentes econômicos. Para tanto, serão
utilizadas ferramentas que permitam obter resultados acerca do impacto deste setor
127 O Setor Energético Brasileiro
sobre o produto nacional, o emprego e a renda. Além disto, será verifcada a ligação
deste setor com os demais setores produtivos da economia brasileira, no que diz
respeito à oferta e à demanda intersetoriais, pois, segundo Hirschman (1961), um
setor que demanda e é demandado pelos demais setores acima da média apresenta
características de um “setor-chave” ao crescimento de uma economia. Por último,
serão verifcados os requerimentos de energia dos setores produtivos brasileiros.
Esta última análise permitirá que crescimentos em setores específcos da economia,
que apresentem poder de pressão sobre o setor energético, venham acompanhados
de maiores investimentos na geração de energia.
2 sEtor ENErgÉtico E o cENário EcoNÔmico BrasilEiro
3

Observando a conjuntura econômica brasileira, desde o período que antecedeu os
anos analisados, até 2002, pode-se verifcar que de 1993 a 1997, com a estabiliza-
ção da economia, estabeleceu-se um novo ciclo de desenvolvimento, o qual elevou
os índices de expansão da economia e do consumo de energia. Neste período, o
produto interno bruto (PIB) cresceu a 3,9% ao ano (a.a.) e a oferta interna de
energia (OIE) cresceu a 4,8% a.a., com os derivados de petróleo apresentando taxa
média de crescimento de 7% a.a.; a eletricidade, de 5,1% a.a.; e a biomassa, de
2% a.a.; correspondendo, respectivamente, a elasticidades de 1,79, 1,31 e 0,52 em
relação ao PIB. As taxas de crescimento do consumo da eletricidade residencial e
comercial foram de, respectivamente, 8,4% a.a. e 8,6% a.a.; da gasolina automoti-
va, de 13,8% a.a.; e do querosene de aviação, de 9,4% a.a. Estes foram os grandes
indutores das altas taxas de consumo de energia, por conta da melhor distribuição
de renda proporcionada pelo Plano Real. Neste período, as exportações de produ-
tos intensivos em energia estagnaram ou regrediram.
Em 1998 e 1999, em razão de sucessivas crises externas, principalmente a
crise cambial nos países asiáticos, que acabou contaminando a economia nacio-
nal, o governo brasileiro foi obrigado a tomar medidas que levaram a uma forte
retração no crescimento econômico, tendo o PIB apresentado um crescimento de
apenas 0,13% em 1998 e de 0,81% em 1999. O baixo desempenho da economia
teve refexos no consumo de energia de 1999, notadamente quanto às energias
associadas ao uso individual, como o álcool hidratado, com queda de -8,6% no
consumo; a gasolina automotiva, com queda de -6,3%; o querosene de aviação,
com queda de -6,3%; e a energia elétrica residencial, com apenas 2,4% de cresci-
mento. Neste mesmo ano, a OIE cresceu 2%.
Em 2000, após a desvalorização da moeda, ocorrida no ano anterior, a
economia demonstrou sinais de recuperação, com o crescimento do PIB de
3. Esta seção foi baseada nos dados do Balanço Energético Nacional (BEN) do Ministério de Minas e Energia – MME
(Brasil, 2006, p. 26-27).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 128
4,36%, alavancado por desempenhos expressivos dos setores de comunicação
(15,6%), extrativa mineral (11,5%) e indústria de transformação (4,8%).
Em termos de consumo de energia, este ano mostrou-se atípico, tendo a OIE
crescido apenas 0,7%, em razão do fraco desempenho de setores industriais
intensivos em energia e também da continuidade do baixo consumo da ener-
gia associada ao uso individual da população.
Em 2001, mais uma vez, a economia brasileira se retraiu, resultado do
desaquecimento da economia americana, agravado pelos atentados terroristas,
o qual contaminou as principais economias mundiais, e também pela crise
de abastecimento de eletricidade que se estabeleceu no país. O PIB cresceu
1,42% e a OIE apresentou desempenho um pouco melhor que o anterior,
de 1,7%. O consumo de energia elétrica do país decresceu -6,6%, em decor-
rência do contingenciamento de carga com os setores intensivos em energia,
como aço, alumínio e ferroligas, sendo bastante afetados. O setor residencial
também apresentou signifcativa retração no consumo, de -11,8%. O ano de
2001 encerrou com um consumo de derivados de petróleo igual ao do ano
anterior e com consumo de álcool retraído em -7,9%.
Em 2002, a economia brasileira cresceu 1,52%, um resultado semelhante ao de
2001, tendo no setor agropecuário a melhor performance (5,3%). Em consequência
da alta do câmbio e do término do contingenciamento da eletricidade, os setores
exportadores voltaram a crescer, tendo refexos na OIE, que apresentou crescimento
de 2,5%, mesmo estando infuenciada por desempenhos negativos dos derivados
de petróleo, que retraíram -2,7%, e da eletricidade residencial, que regrediu 1,4%.
Um resumo das questões aqui tratadas pode ser observado no gráfco 1, no
qual se pode notar que a taxa de variação do consumo fnal de energia diminui
após 1997. Neste ano, o crescimento registrado foi de mais de 6%, caindo para
pouco mais de 2% em 1998, 1,2% em 1999, 0,86% em 2000 e apenas 0,14%
em 2001. Este decréscimo acentuado tem forte correlação com a diminuição
de consumo observada no setor elétrico. Após 2001, o consumo apresenta uma
pequena retomada no crescimento. A OIE acompanhou a taxa de variação do
consumo fnal de energia até 1996. Em 1997, o consumo de energia superou a
oferta interna, no entanto, ambas obtiveram um nível elevado de crescimento.
Após 1997, esta passou a crescer a taxas decrescentes até 2000. Isto se deveu, em
parte, ao baixo crescimento verifcado no PIB brasileiro. Desde 1996, o PIB vinha
crescendo a taxas inferiores ao consumo fnal de energia e à oferta interna, atin-
gindo valores críticos de crescimento em 1998 e 1999, fato este que pressionou
para baixo tanto o consumo quanto a oferta interna de energia. Em 2002, tanto
o PIB quanto a OIE e o consumo interno apresentaram um pequeno crescimento
em relação ao ano anterior.
129 O Setor Energético Brasileiro
GRÁFICO 1
taxa de variação anual do produto interno bruto (PiB), oferta interna de energia e
consumo fnal de energia (1993-2003)
0
0,01
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Consumo final energia –
TEP(mil) – variação anual
OIE – variação anual
PIB – variação real anual
Fonte: Brasil (2006; 2008); Instituto Brasileiro de Geografa e Estatística (IBGE) – Sistema de Contas Nacionais (SCN).
Obs.: o consumo fnal de energia foi obtido em Brasil (2008); a oferta interna de energia (OIE), em Brasil (2006); e o produto
interno bruto (PIB), no SCN/IBGE.
3 mEtodologia
4
Segundo Bullard e Herendeen (1975), Casler e Blair (1997) e Miller e Blair (2009),
o modelo de insumo-produto em unidades híbridas é a formulação mais consisten-
te para a aplicação de modelos de insumo-produto de natureza físico-econômica
envolvendo uso de energia. Hawdon e Pearson (1995) e Zhang e Folmer (1998)
apontam algumas vantagens no uso da estrutura de insumo-produto para analisar
questões relativas ao setor energético: i) permite uma desagregação setorial maior
que os modelos de otimização dinâmica e os modelos macroeconômicos; ii) permi-
te a incorporação de fuxos de energia intersetoriais tanto em termos físicos quanto
monetários; e iii) possibilita implementar análises de impacto. Entretanto, estes
modelos também apresentam algumas limitações, quais sejam: i) coefcientes fxos
de insumo-produto; ii) retornos constantes de escala; e iii) demanda fnal determi-
nada exogenamente. É importante salientar que tais limitações não invalidam os
resultados do modelo.
4. Todos os índices relacionados aos multiplicadores de emprego, produto e renda, de linkages para frente e para trás
e de requerimentos do setor energético foram obtidos com base na matriz híbrida.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 130
3.1 modelo híbrido de insumo-produto
O modelo de insumo-produto híbrido apresentado nesta subseção é proveniente das
abordagens utilizadas por autores como Hilgemberg (2004) e Miller e Blair (2009).
O modelo de energia em unidades híbridas baseia-se em um conjunto de matri-
zes análogo ao do modelo convencional, isto é: matriz de transações ou fuxo de
energia (medida em unidades físicas), matriz de requerimentos diretos de energia
e matriz de requerimentos totais de energia (Miller e Blair, 2009). O procedi-
mento consiste em substituir, na matriz de transações interindustriais (Z), a linha
que representa os fuxos de energia em unidades monetárias pelo vetor coluna, que
representa os fuxos físicos de energia (E), obtido a partir da matriz do balanço
energético nacional. Ou seja, após esta substituição, tem-se uma nova matriz de
fuxos interindustriais (Z*), a qual representa os fuxos interindustriais de energia
em unidades físicas e os demais fuxos em unidades monetárias.
Considere-se um modelo regional com quatro setores, em que um setor é,
por hipótese, um setor de energia primária, cujos fuxos de produção para os de-
mais setores são medidos em TEP (tonelada equivalente de petróleo). Neste caso,
é possível expressar o modelo como:

(
(
(
(
¸
(

¸

=
$ $ $ $
$ $ $ $
$ $ $ $
$ $ $ $
Z
| | TEP TEP TEP TEP E =

(1)
Portanto, as matrizes em unidades híbridas serão representadas por um
asterisco sobrescrito, como se segue:

(
(
(
(
¸
(

¸

=
$ $ $ $
$ $ $ $
$ $ $ $
*
TEP TEP TEP TEP
Z

(2)
O mesmo procedimento deve ser utilizado para a produção total (X) e de-
manda fnal (Y) por setor:

(
(
(
(
¸
(

¸

=
$
$
$
*
TEP
X
(
(
(
(
¸
(

¸

=
$
$
$
*
TEP
Y
(3)
131 O Setor Energético Brasileiro
A matriz de coefcientes técnicos tradicional (A) pode ser representada como:

1
)
ˆ
(

= X Z A (4)
Os elementos de (A
*
) representam os coefcientes técnicos (ou coefcientes
de requerimentos diretos) por unidade (física ou monetária). Em outras palavras,
(A
*
) é a matriz híbrida de coefcientes técnicos.

(
(
(
(
(
(
(
(
¸
(

¸

= =

$
$
$
$
$
$ $
$
$
$
$
$
$ $
$
$
$
$
$
$ $
$ $ $
) (
1
^
* * *
TEP
TEP
TEP
TEP TEP TEP
TEP
TEP
X Z A (5)
A matriz inversa de Leontief, B
*
= (I – A*)
-1
, apresentará a mesma
estrutura da matriz A
*
e será utilizada nos cálculos dos multiplicadores, linkages
e requerimentos a seguir.
3.1.1 Multiplicadores
5
Nesta subseção serão apresentados os cálculos para o multiplicador de produção,
o multiplicador simples de emprego, o multiplicador de emprego do tipo 1 e o
multiplicador de renda.
a) O multiplicador de produção para o setor j é o valor total da produção em
todos os setores da economia necessário para satisfazer uma unidade mo-
netária adicional da demanda fnal pela produção do setor j. Formalmente
este multiplicador é o somatório dos efeitos direto, indireto e inicial.

( )
( ) ( )
|
|
.
|

\
|
= ∆
|
|
.
|

\
|
= ∆
∆ − = ∆

1
0
2 ;
0
1
1
1
Y Y
Y A I X

(6)
Em que:

( ) 1 Y ∆ indica uma mudança somente no valor da demanda fnal para o
produto do setor 1.
5. Todos os multiplicadores estão explicitados em Miller e Blair (1985).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 132

( ) 2 Y ∆ indica uma mudança somente no valor da demanda fnal para o
produto do setor 2.
Logo, pode-se concluir que:

( ) ( ) ( )
( ) ( ) ( )

=


=
|
|
.
|

\
|
= ∆ − = ∆
|
|
.
|

\
|
= ∆ − = ∆
n
i
ij j
O
Y A I X
Y A I X
1
22
21 1
21
11 1
2 2
1 1
α
α
α
α
α

(7)
Portanto, em termos formais, o multiplicador de produto simples para o
setor j, Oj dado na equação (7), é o somatório dos elementos da coluna da matriz
inversa de Leontief. Este coefciente mensura o impacto para todos os setores da
economia de um valor adicional na demanda fnal do produto de um setor.
b) O multiplicador de emprego capta o número de empregos criados no
setor j devido a um aumento de uma unidade na produção do mesmo
setor decorrente de uma variação de uma unidade, em valor, da deman-
da fnal.
Primeiramente, deve-se estimar a relação entre o valor bruto da produção
(VBP) de um determinado setor e o emprego gerado neste setor. Em termos for-
mais, tem-se:

(8)
Logo, o multiplicador simples de emprego será dado da seguinte maneira:

(9)
133 O Setor Energético Brasileiro
b.1) Há também o multiplicador de emprego do tipo 1, segundo o qual, para
cada emprego criado no setor j, há um total de Wj empregos criados na
economia como um todo. Formalmente:

j
j
j
e
W
ξ
= (10)
c) O multiplicador de renda é calculado de forma análoga ao de emprego
simples.
6
Ele busca determinar quais os impactos de variações nos gastos
com demanda fnal sobre a renda recebida pelas famílias (oferta de tra-
balho) em vez de calcular o impacto sobre a produção setorial.
Primeiramente, deve-se estimar a relação entre o valor da produção de um
determinado setor e a renda (salário) gerada neste setor. Em termos formais, tem-se:

(11)
Logo, o multiplicador da renda será dado da seguinte maneira:

(12)
3.1.2 Linkages para frente e para trás
Segundo Hirschman (1961), o desenvolvimento signifca a transformação de um
determinado estágio da economia em outro mais evoluído. O autor afrma que o
desenvolvimento econômico se manifesta segundo a lógica de um desenvolvimento
não equilibrado, em que ocorrem avanços desiguais entre os diversos setores da
economia. Em outras palavras, quando um setor tem um avanço, os demais buscam
alcançá-lo. Este processo, em que um desequilíbrio gerado em um determinado
setor desencadeia alterações nos demais setores, é que gera desenvolvimento econô-
mico. Segundo ele, alguns setores da economia têm a capacidade de induzir novos
investimentos, devido à sua forte ligação com os demais setores da economia.
6. Apresentado no tópico (b).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 134
Essas ligações, ou linkages, podem gerar efeitos para frente ou para trás.
Segundo Toyoshima e Ferreira (2002), investimentos realizados sobre um setor
que apresenta elevados linkages para frente geram efeitos positivos sobre os demais
setores compradores, ou seja, trata-se de um setor que é muito demandado na
economia. Já no caso daqueles que apresentam linkages para trás, os efeitos posi-
tivos se dariam sobre os vendedores, logo, trata-se de um setor com alto poder de
demanda sobre os demais. Para tanto, é necessário calcular os índices de ligação
para frente (forward linkage efects) e para trás (backward linkage efects), propostos
por Rasmussen (1956) e Hirschman (1961), como se segue.
• Linkages para trás (poder de dispersão) – Uj: determina o quanto um
setor demanda dos demais setores da economia.
• Linkages para frente (sensibilidade da dispersão) – Ui: determina o
quanto este setor é demandado pelos demais setores da economia.
Denotando (B) como a matriz inversa de Leontief, tem-se:
a) bij – elemento típico da matriz inversa de Leontief;
b) b.j – soma das linhas de B;
c) bi. – soma das colunas de B;
d) b.. – soma total da matriz B; e
e) B

* – valor médio de todos os elementos de B, ou seja:

2
..
*
n
b
B =

(13)
Logo, os índices de ligação para frente e para trás são respectivamente
(14) e (15):

*
.
B
n
b
U
i
i
=

índice de ligação para frente (14)

*
.
B
n
b
U
j
j
=
índice de ligação para trás (15)
Em que:
a) n – é o número de setores;
b)

n
b
i.
– é o valor médio dos elementos na coluna j; e
135 O Setor Energético Brasileiro
c)

n
b
j .
– é o valor médio dos elementos na linha i.
3.1.3 Setor-chave
Hirschman (1961) afrma que os setores que apresentam elevado grau de
encadeamento na cadeia produtiva – propagando, assim, efeitos para frente e
para trás acima da média – são considerados setores-chave para o crescimento.
Os setores-chave são considerados, de acordo com a literatura, como os prio-
ritários na promoção do crescimento econômico regional. Estes setores são
encontrados da seguinte forma:
• se Uj > 1, então, uma mudança unitária na demanda fnal do setor j cria
um aumento acima da média na economia, ou seja, o setor j gera uma
resposta dos outros setores acima da média;
• se Ui > 1, então, uma mudança unitária na demanda fnal de todos os
setores cria um aumento acima da média no setor i – o setor i tem uma
dependência acima da média da produção dos outros setores; e
• se Uj e Ui >1 – setor-chave.
3.1.4 Requerimentos de energia do setor energético
7
Para se obterem os requerimentos de energia, é necessário subtrair B
*
da
matriz identidade, da seguinte forma:
R

*=B

*-I

* (16)
Em que R é uma matriz de coefcientes de requerimento líquido total.
A

matriz de coefcientes de requerimento indireto será dada por:
Q* = R* - A* (17)
As matrizes A

*, R

* e Q

* proveem informações numéricas sobre o grau de
dependência direta, total e indireta das atividades produtivas entre os setores.
Os coefcientes da matriz A
*
de requerimentos diretos de energia proveem infor-
mações sobre os efeitos imediatos, dada uma variação da demanda fnal, enquanto
a matriz Q
*
de requerimentos indiretos de energia capta os efeitos secundários de
uma mudança da demanda fnal.
O interesse é extrair tanto da matriz A* como da matriz R* apenas as infor-
mações de requerimento relativas ao setor de energia. A matriz de requerimentos
diretos de energia e a matriz de requerimentos totais de energia são obtidas
7. A metodologia para requerimentos de energia apresentada neste trabalho foi uma adaptação, para o contexto
regional, do modelo inter-regional utilizado por Hilgemberg (2004).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 136
extraindo-se, respectivamente, as linhas dos fuxos de energia de A* e (I – A*)
-1
.
Torna-se necessário criar uma matriz F* com dimensão n x n, na qual seus ele-
mentos que representam fuxos de energia (em TEP) são alocados ao longo da
diagonal principal e os demais elementos são zeros.

(
(
(
(
¸
(

¸

=
0 0 0 0
0 0 0 0
0 0 0 0
0 0 0
*
TEP
F

(18)
Fazendo
1
^
* *
) (

X F
, obtém-se um vetor de zeros e números 1, no qual os
números 1 denotam a localização do setor de energia. Pós-multiplicando as matri-
zes de requerimentos diretos e de requerimentos totais de energia por
1
^
* *
) (

X F
,
recuperam-se apenas os coefcientes de energia, ou seja, a intensidade de energia.
Logo, δ representa os requerimentos diretos e α os requerimentos totais:

1 * 1
^
* *
* 1
^
* *
) ( ) (
) (
− −

− =
=
A I X F
A X F
α
δ (19)
(20)
Os requerimentos indiretos de energia, g, são obtidos através da diferença
entre os requerimentos totais (B*) e os requerimentos diretos (5):

] ) [( ) (
* 1 * 1
^
* *
A A I X F − − =
− −
¸
(21)
3.2 Base de dados
A base de dados utilizada neste artigo pode ser dividida em duas partes. Primei-
ramente, utilizaram as matrizes de insumo-produto estimadas por Guilhoto e
Sesso (2005) referentes a 1997 e 2002. Tais matrizes apresentavam uma desagre-
gação setorial para 42 setores produtivos e oitenta produtos (42 x 80). Destes,
três setores passaram a compor o “setor energético” (petróleo e gás; refno do
petróleo; e serviço industrial de utilidade pública – SIUP) e dez produtos passa-
ram a constituir o “produto energia” (petróleo e gás; carvão e outros; álcool de
cana e cereais; gasolina pura; óleos combustíveis; produtos do refno; produtos
petroquímicos básicos; resinas; gasolina – álcool; e SIUP). A agregação destes
setores e produtos gerou novas matrizes (40 x 71), que possibilitaram a obtenção
das matrizes de consumo intermediário por setor (40 x 40) para 1997 e 2002.
137 O Setor Energético Brasileiro
O segundo passo foi utilizar os dados do Balanço Energético Nacional (BEN)
referentes a 1997 e 2002 para obter os valores não monetários (cotados em TEP)
que iriam compor o modelo híbrido. No entanto, o BEN apresentava uma de-
sagregação setorial diferente das matrizes de consumo intersetoriais (40 x 40).
Logo, surgiu a necessidade de compatibilização entre as duas bases, o que gerou
uma matriz fnal com desagregação para quatorze setores produtivos (mais deta-
lhes sobre a agregação e compatibilização dos dados no apêndice A).
4 aNálisE dE rEsultados
A análise dos resultados obtidos seguirá o mesmo ordenamento da seção 3.
4.1 multiplicadores
A seguir serão apresentadas as análises dos resultados obtidos para os multiplicadores
produção, emprego, emprego tipo 1 e renda.
a) Produção
O setor energético não apresenta um grande multiplicador de produção em
relação aos demais setores da economia. Em 1997, a média deste índice, consi-
derando todos os quatorze setores analisados, foi de 2,09. Este resultado deveu-
se, principalmente, ao setor siderúrgico, que apresentou o maior multiplicador
(3,51), seguido de transporte (2,86) e metais não ferrosos e outras metalurgias
(2,54). Enquanto isto, o setor energético obteve um índice abaixo da média,
apenas 1,38. Em 2002, a média brasileira destes setores caiu para 2,00. O setor
energético, embora ainda permaneça abaixo da média, obteve elevação em seu
multiplicador quando comparado a 1997. Passou de 1,38 em 1997 para 1,78
em 2002. No entanto, esta elevação não se refetiu em crescimento da média
global para 2002, pois setores importantes como siderurgia e transportes apre-
sentaram uma queda acentuada em seus coefcientes, assumindo valores de 2,81
e 2,51, respectivamente.
No entanto, existem outras formas de medir a importância de um setor
para a economia. Através de instrumentos de insumo-produto pode-se captar o
impacto que os setores geram sobre o emprego e a renda. Portanto, procurar-se-á,
agora, analisar os impactos gerados no emprego, por setor, diante de uma variação
exógena, de uma unidade de demanda fnal ocorrida em cada setor.
8
8. Para melhor entendimento do impacto no emprego, o coefciente multiplicador de emprego apresentado estará
multiplicado por mil unidades monetárias e apresentará apenas duas casas decimais.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 138
b) Emprego
Em 1997, a média do multiplicador de emprego simples para os quatorze setores
da economia foi de 64,56. Isto quer dizer que, em média, quando são investi-
das mil unidades monetárias na economia, são gerados pouco mais de 64 novos
postos de trabalho. Entre os setores que mais geram empregos, pode-se citar a
agropecuária (160,36) e o de têxtil e vestuário (105,17). O setor energético, em
1997, apresentou o pior índice entre os setores analisados, com apenas 14,67,
ou seja, se fossem investidas mil unidades monetárias no setor, seriam geradas
pouco mais de quatorze vagas de trabalho na economia. Em 2002, a média de
empregos criados, a cada mil unidades monetárias investidas por setor, diminuiu
para 39,91, em parte devido à diminuição do multiplicador dos setores agrícola e
de têxtil e vestuário, com índices de 78,12 e 70,31, respectivamente. O setor de
alimentos e bebidas também apresentou intensa diminuição em seu multiplica-
dor de emprego no período, passando de 94,44 em 1997 para 51,90 em 2002. O
setor energético foi o único a obter crescimento do índice no período analisado,
fechando 2002 com 22,96.
A mecanização do processo produtivo dos principais setores da economia, as-
sociada aos efeitos nocivos produzidos pelo “apagão”, pode ter sido responsável pela
diminuição observada no multiplicador de emprego neste período. A elevação do
índice apenas no setor energético pode estar correlacionada com os investimentos
realizados no setor de energia elétrica, visando evitar futuros racionamentos.
Os resultados encontrados pelo multiplicador de emprego simples consi-
deram o impacto gerado no emprego devido a uma variação na demanda fnal.
Outra abordagem com relação a este tema pode ser adotada através da mensu-
ração do impacto no emprego total da economia gerado pela criação de 1 nova
1 unidade de emprego no setor j. Este método é chamado de multiplicador de
emprego do tipo 1.
b.1) Emprego tipo 1
Neste caso, em 1997, o setor energético confgura-se como um dos mais importantes
setores geradores de emprego, com um índice de 5,25, valor superior à média nacio-
nal (4,09), perdendo apenas para o setor siderúrgico (16,78), de alimentos e bebidas
(7,82) e indústria química (7,15). Isto implica que se fosse criada uma unidade de
emprego no setor energético, por exemplo, resultaria em mais de cinco unidades
de trabalho no restante da economia (lembrando que 5,25 pode ser subdividido em:
1 unidade criada no próprio setor energético e 4,25 geradas nos demais setores). Em
2002, o índice do multiplicador de emprego tipo 1 sobe na economia brasileira,
atingindo uma média de 4,56. Este resultado decorreu, em parte, da elevação ocor-
rida no índice do setor energético, que passou do quarto melhor índice em 1997 ao
segundo em 2002, com 8,14, ultrapassando os setores de alimentos e bebidas (7,93)
139 O Setor Energético Brasileiro
e químico (7,62). O setor siderúrgico também apresentou crescimento no período,
mantendo o maior índice de multiplicador de emprego tipo 1, com 18,78.
c) Renda
9
Analisando o multiplicador de renda para os quatorze setores entre 1997 e 2002,
foi possível perceber uma diminuição média no período analisado, de 232,28 em
1997 para 187,39 em 2002. Portanto, pode-se constatar que novos investimentos
realizados em 2002 iriam gerar menor impacto sobre a renda dos trabalhadores
que aqueles realizados em 1997. O setor energético apresentou um multiplicador
de renda inferior à média nacional em 1997. Porém, em 2002, o crescimento
verifcado para este setor fez seu índice ultrapassar a média dos demais. O setor
energético foi o único que apresentou índices crescentes no período.
10
Passou de
124,11 em 1997 para 188,73 em 2002. Os setores que apresentaram maiores
índices foram serviços públicos e transportes, com 480,57 e 377,11 em 1997 e
439,54 e 295,08 em 2002, respectivamente.
4.2 Linkages para frente e para trás
Verifca-se, através da matriz de insumo-produto de 1997 e 2002, com agregação
em quatorze setores produtivos, que o setor energético nacional, em 1997, apre-
sentava o maior índice de ligações para frente (2,36), seguido pelo setor de trans-
portes (1,79). Logo, se tratava de um setor fortemente demandado pelos demais
setores. Em outras palavras, uma mudança unitária na demanda fnal de todos
os setores cria um aumento acima da média no setor energético. Já em 2002, a
importância do setor energético, no que se refere aos efeitos para frente, diminui
em relação a 1997, fcando em 1,59, sendo ultrapassado pelo setor de transportes,
com 1,91. Este resultado decrescente pode ter tido infuência do efeito “apagão”
ocorrido no setor elétrico
11
entre junho de 2001 e fevereiro de 2002 (gráfco 2).
Nesse período, tanto o consumo quanto a produção de energia decresceram
devido às medidas adotadas pelo governo para restringir o consumo, visando evitar
um possível blecaute nacional. Segundo Bardelin (2004), a oferta de energia não
seria sufciente para suprir o consumo. No entanto, esta visão simplória pode es-
conder outras questões importantes relacionadas à crise do setor. Entre elas, pode-se
citar a elevada dependência dos recursos hídricos
12
na geração de energia elétrica
no Brasil, fator que deixa o país dependente da sazonalidade das chuvas para suprir
seus reservatórios. O racionamento de energia gerou uma diminuição do consumo
9. Os índices obtidos foram multiplicados por mil.
10. Fato que pode estar relacionado com a reestruturação do setor no período que se seguiu ao racionamento de energia.
11. Lembrando que o setor de energia elétrica é apenas um dos componentes do setor energético analisado neste
trabalho. Detalhes sobre os demais componentes estão dispostos no apêndice A.
12. Mais de 90% da matriz energética, entre 1997 e 2002, segundo dados do Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 140
por parte dos demais setores da economia. Esta diminuição pode ter infuenciado o
resultado obtido no índice de ligações para frente do setor energético entre 1997 e
2002, visto que demandar mais deste setor se tornou mais oneroso.
GRÁFICO 2
Evolução histórica anual do consumo e produção de energia elétrica (1952 e 2006)
(Em gigawats-hora – GWh)
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
400.000
450.000
1
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5
2
1
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5
4
1
9
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1
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0
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2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
6
Produção Consumo
Fonte: Eletrobrás.
Com relação ao índice de ligações para trás, o setor energético não é um dos
mais importantes na economia brasileira, fcando abaixo da média nacional entre
os setores (média = 1), tanto em 1997 (0,66) quanto em 2002 (0,89). Portanto,
não é um dos setores que mais demandam dos demais setores (apesar de ter apre-
sentado forte crescimento no período analisado, aproximadamente 35%).
13
Em
outras palavras, o aumento do nível de atividade do setor energético gera uma
elevação na demanda por insumos de outros setores abaixo da média.
4.3 setor-chave
Os resultados obtidos para os linkages do setor energético (subseção 4.2) suge-
rem que este setor não apresenta características de um setor-chave para a eco-
nomia, mas isto não implica que ele não seja importante para o crescimento.
A importância de um setor, baseada apenas pela ótica do método de setor-chave,
13. O crescimento verifcado no índice de ligações para trás, entre 1997 e 2002, pode estar correlacionado com as
realizações efetuadas pelo governo federal durante o “apagão”. Segundo Bardelin (2004), o racionamento de energia
elétrica trouxe uma nova realidade ao setor, uma vez que foram criadas medidas e efetuados investimentos que visavam
combater futuras crises de abastecimento. Entre estas medidas está o Comitê de Revitalização do Modelo do Setor
Elétrico, criado pela Resolução GCE n
o
18, em junho de 2001, com o objetivo de revitalizar o setor energético brasileiro.
Mais detalhes, ver Bardelin (2004).
141 O Setor Energético Brasileiro
pode esconder aspectos importantes de cada setor. Nesta análise, apenas o setor
siderúrgico apresentou características de um setor-chave, tanto em 1997 quanto
em 2002.
14
Em outras palavras, somente um dos quatorze setores analisados con-
seguiu manter um coefciente superior à unidade no que se refere aos linkages para
frente e para trás neste período. No entanto, como mencionado, o setor energético
é um dos setores com maior índice de ligações para frente (embora apresente uma
fraca ligação para trás) e de elevada importância para o crescimento. Analisando
a média dos índices de ligações para frente e para trás
15
dos quatorze setores, em
1997 e 2002, nota-se que o setor energético é importante para a economia.
16
Em
1997, sua média superou a de todos os demais setores, obtendo um índice de 1,51,
seguido por siderurgia (1,39) e transportes (1,20). Já em 2002, devido à diminui-
ção verifcada em seu índice de ligações para frente, o setor energético apresentou
uma queda na média de linkages, passando para 1,24, índice este inferior ao do
setor de transportes (1,31) e da siderurgia (1,27).
Os resultados obtidos neste trabalho, considerando os linkages dos setores,
corroboram as expectativas de Myrdal (1972) para infraestrutura, ou seja, aque-
les setores necessários para garantir o crescimento continuado. Segundo ele, os
planejadores de políticas públicas deveriam priorizar investimentos em setores
como: energia, transportes e agropecuária.
17
De acordo com Toyoshima e Ferreira
(2002), a importância em infraestrutura mínima já é reconhecida como uma pre-
condição ao desenvolvimento. Torres e Puga (2006) ressaltam a importância da
expansão e melhoria da infraestrutura para o crescimento econômico. Além de ser
um fator de atração de investimentos externos, a infraestrutura exerce resultados
diretos no desenvolvimento humano, pois tem efeitos permanentes sobre a deter-
minação de renda per capita e sobre a produtividade de um país. Pêgo Filho et al.
(1999) afrmam que uma melhoria na infraestrutura pode ser decisiva na inserção
de um país no mundo globalizado.
4.4 requerimentos de energia do setor energético
Nesta subseção será analisada a evolução, entre 1997 e 2002, dos requerimen-
tos totais de energia provenientes do setor energético, sendo estes subdivididos
em diretos e indiretos. A utilização do modelo híbrido de insumo-produto gera
resultados em unidades físicas (TEP), com desagregação para quatorze setores
produtivos. Isto permitirá a mensuração, em unidades físicas, da pressão exercida
14. Em 1997, o setor siderúrgico obteve índice de ligações para frente de 1,09 e 1,68 para trás. Em 2002, estes valores
foram 1,14 e 1,41 respectivamente.
15. Índices para 1997 e 2002, nesta ordem.
16. Note que a utilização da média dos linkages difere da análise de setor-chave padrão defnida por Hirschman (1961) –
subseção 3.1.3. No entanto, foi utilizada neste trabalho para destacar a importância do setor energético.
17. Cabe salientar que o setor agropecuário obteve índices de ligações para frente acima da média em 1997 (1,08)
e em 2002 (1,14).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 142
pelos quatorze setores da economia sobre o setor energético e sua evolução durante
o período analisado. Observando a tabela 2, pode-se perceber que a média de
requerimentos totais de energia, proveniente do setor energético, diminuiu
de 1997 (0,28) para 2002 (0,156). Isto quer dizer que, em média, os quatorze
setores produtivos analisados estão demandando menos energia do setor energé-
tico em 2002 que demandavam em 1997. O mesmo comportamento pode ser
verifcado na média dos requerimentos diretos e indiretos, que passaram de apro-
ximadamente 0,15 em 1997 para 0,08 em 2002; e 0,13 em 1997 para 0,07 em
2002, respectivamente.
TABELA 2
Evolução de requerimentos totais (rt), diretos (rd) e indiretos (ri) de energia do
setor energético (1997-2002)
RT 1997 RT 2002 RD 1997 RD 2002 RI 1997 RI 2002
Agropecuária 0,114 0,066 0,051 0,027 0,062 0,039
Extrativa mineral 0,292 0,166 0,163 0,106 0,129 0,060
Setor energético 0,089 0,093 0,004 0,004 0,085 0,089
Mineral não metálico 0,319 0,189 0,175 0,107 0,145 0,082
Siderurgia 0,939 0,429 0,458 0,221 0,481 0,208
Metais não ferrosos e outras metalurgias 0,373 0,208 0,097 0,056 0,276 0,152
Outras indústrias 0,100 0,062 0,011 0,007 0,089 0,055
Papel e celulose 0,140 0,074 0,057 0,031 0,083 0,043
Química 0,227 0,118 0,122 0,065 0,105 0,053
Têxtil e vestuário 0,084 0,050 0,024 0,012 0,060 0,038
Alimentos e bebidas 0,115 0,070 0,019 0,011 0,096 0,058
Comércio e serviços 0,041 0,029 0,009 0,007 0,032 0,022
Transportes 1,050 0,599 0,852 0,488 0,198 0,111
Administração pública 0,042 0,027 0,015 0,010 0,028 0,017
média 0,280 0,156 0,147 0,082 0,134 0,073
Elaboração dos autores.
O gráfco 3 apresenta a evolução dos requerimentos totais de energia do
setor energético que cada setor obteve em 1997 e 2002. Por meio deste gráfco,
pode-se concluir que o setor siderúrgico e o de transportes apresentam os maiores
índices de requerimento total: 0,94 em 1997 e 0,43 em 2002; e 1,05 em 1997 e
0,6 em 2002, respectivamente. A partir desta análise, conclui-se que são os setores
com maior poder de pressionar o setor energético, apesar de apresentarem subs-
tancial diminuição no período analisado. Portanto, um crescimento na siderurgia
ou no setor de transportes pode demandar investimentos em energia.
143 O Setor Energético Brasileiro
GRÁFICO 3
Evolução dos requerimentos totais de energia do setor energético (1997-2002)
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
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1997 2002
Elaboração dos autores.
No entanto, somente a análise da composição dos requerimentos (diretos e
indiretos) fornecerá o verdadeiro indício da capacidade de pressão que estes seto-
res podem exercer sobre o setor energético. Cabe salientar também que o único
setor que obteve índice de requerimentos totais crescente, no período analisado,
foi justamente o setor energético (gráfco 3). Isto signifca que este setor passou a
consumir mais energia em 2002 que em 1997. Uma hipótese pode ser a de que os
investimentos realizados no setor elétrico no período do “apagão” tenham gerado
efeitos positivos no que diz respeito à demanda deste setor por energia.
Ao analisar os requerimentos diretos de energia do setor energético, gráfco 4,
nota-se que, com exceção do setor energético, que se manteve constante, todos os
demais setores apresentaram diminuição em seus índices. Mais uma vez, a side-
rurgia e o setor de transportes despontaram como os setores com maiores reque-
rimentos diretos, com 0,46 em 1997 e 0,22 em 2002; e 0,85 em 1997 e 0,49 em
2002, respectivamente. Outros setores apresentaram índices intermediários de
requerimentos diretos, são eles: minerais não metálicos (0,17) e (0,11);
18
extrativo
mineral (0,16) e (0,11); químico (0,12) e (0,06); e metais não ferrosos e outras
18. Índices para 1997 e 2002, nesta ordem.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 144
metalurgias (0,10) e (0,06), os quais também têm capacidade de gerar efeitos
diretos sobre o setor energético, porém com menos intensidade. O setor energé-
tico praticamente não apresentou requerimentos diretos de energia. Seus reque-
rimentos diretos não respondem nem por 5%, tanto em 1997 quanto em 2002,
dos requerimentos totais de energia apresentados por este setor.
GRÁFICO 4
Evolução dos requerimentos diretos de energia do setor energético (1997-2002)
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
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1997 2002
Elaboração dos autores.
O elevado índice de requerimentos diretos de energia obtidos pelo setor de
transporte e siderúrgico está condizente com os dados apresentados pelo BEN.
O setor de transportes é um grande consumidor de óleo diesel, gasolina e álcool
etílico, enquanto a siderurgia demanda elevadas quantidades de carvão mineral,
carvão vegetal e lenha.
19
Analisando os requerimentos indiretos (gráfco 5), percebe-se uma mudança no
ordenamento dos setores. Mais uma vez, a siderurgia se destacou, apresentando um
elevado índice de requerimentos indiretos: 0,48 em 1997 e 0,21 em 2002. O setor de
transportes, no entanto, que apresentou o maior índice de requerimentos totais e dire-
tos, não apresenta importância tão elevada quando se trata de requerimentos indiretos.
O setor obteve 0,2 em 1997 e 0,11 em 2002, fcando atrás do setor de metais não
19. Cabe ressaltar que todos estes produtos são componentes do setor energético. Ver agregação no apêndice A.
145 O Setor Energético Brasileiro
ferrosos e outras metalurgias, com 0,28 em 1997 e 0,15 em 2002. Pode-se observar que
a maioria dos demais setores exerce uma pressão intermediária sobre os requerimentos
indiretos do setor energético. Novamente, o setor energético obteve crescimento em
seu índice de requerimentos. Desta vez, o requerimento indireto do setor de energia
passou de 0,85 em 1997 para 0,89 em 2002.
GRÁFICO 5
Evolução dos requerimentos indiretos de energia do setor energético (1997-2002)
1997 2002
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
A
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a
Elaboração dos autores.
Segundo Perobelli et al. (2007): quanto menor a relação requerimentos
diretos versus indiretos, maior o poder de multiplicação que a atividade de
um dado setor exerce sobre o consumo de energia dentro de uma região.
Setores com alto peso na demanda de energia da região e que, ao mesmo
tempo, apresentam uma baixa relação requerimentos diretos versus indire-
tos tendem a produzir as mais fortes pressões de demanda sobre o setor de
energia da região. Em outro extremo, estariam setores com baixo peso na
demanda de energia da região e com alta relação requerimentos diretos ver-
sus indiretos, que, neste caso, produziriam pequenas pressões sobre o setor
de energia da região. Entre ambos os extremos, confguram-se setores com
graus variados, intermediários, de importância na pressão que exercem.
O gráfco 6 fornece a relação percentual de requerimentos diretos e indiretos
de cada setor em 1997 e 2002. Pode-se perceber que o setor energético apresenta
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 146
a menor relação requerimento direto versus indireto entre os demais setores. Em am-
bos os períodos analisados, os requerimentos indiretos do setor fcaram acima de 95%.
Isto signifca que este setor possui elevado poder de multiplicação sobre o consumo de
energia. Voltando ao gráfco 3, no entanto, nota-se que, apesar de o setor energético
possuir elevado poder multiplicador, seus requerimentos totais de energia são modes-
tos quando comparados com os de outros setores. Um setor que apresente alto nível
de requerimentos totais e baixa relação entre requerimentos diretos versus indiretos
reúne as condições necessárias para impor uma forte pressão de demanda sobre o setor
energético. Setores como: outras indústrias, alimentos e bebidas, comércio e serviços,
têxtil e vestuário, e metais não ferrosos e outras metalurgias apresentam requerimen-
tos indiretos superiores a 60% do total de requerimentos. Detêm, portanto, elevado
poder multiplicador. O único entre os citados, porém, capaz de gerar uma pressão
moderada sobre a demanda de energia seria o setor de metais não ferrosos e outras
metalurgias, por apresentar um total de requerimentos acima da média dos setores.
GRÁFICO 6
Participação setorial de requerimentos diretos (rd) e indiretos (ri) nos requerimen-
tos totais de energia do setor energético (1997 e 2002)
(Em %)
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Administração pública (2002)
Administração pública (1997)
Transportes (2002)
Transportes (1997)
Comércio e serviços (2002)
Comércio e serviços (1997)
Alimentos e bebidas (2002)
Alimentos e bebidas (1997)
Têxtil e vestuário (2002)
Têxtil e vestuário (1997)
Química (2002)
Química (1997)
Papel e celulose (2002)
Papel e celulose (1997)
Outras indústrias (2002)
Outras indústrias (1997)
Metais não ferrosos e outras metalurgias (2002)
Metais não ferrosos e outras metalurgias (1997)
Siderurgia (2002)
Siderurgia (1997)
Mineral não metálico (2002)
Mineral não metálico (1997)
Setor energético (2002)
Setor energético (1997)
Extrativa mineral (2002)
Extrativa mineral (1997)
Agropecuária (2002)
Agropecuária (1997)
RD RI
Elaboração dos autores com base nos resultados obtidos.
147 O Setor Energético Brasileiro
Cabe ressaltar, ainda, por meio do gráfco 6, que dois casos interessantes
ocorrem com os seguintes setores: siderúrgico e de transportes. O setor de trans-
portes apresentou o maior nível de requerimentos totais, tanto em 1997 quanto
em 2002. Porém, 81,13% deste total correspondia a requerimentos diretos em
1997. Este valor ainda obteve pequeno crescimento em 2002, atingindo 81,41%.
Este setor, portanto, demanda muita energia do setor energético, mas apresenta
um baixo poder multiplicador. Já o setor siderúrgico mostrou-se um dos mais
propícios a pressionar a demanda de energia. Isto é explicado pelo elevado índice
de requerimentos totais (tabela 1) e por sua relação entre requerimentos diretos e
indiretos (ambas próximas de 50%). Em 1997, seu requerimento indireto era de
51,23%, diminuindo em 2002 para 48,50%. A redução verifcada entre 1997 e
2002 para a siderurgia diminuiu seu multiplicador, mas não a ponto de o setor
perder sua importância com relação à capacidade de pressionar a demanda de
energia do setor energético.
5 coNclusão
Este trabalho utilizou as matrizes de insumo-produto brasileira, agregadas em
quatorze setores produtivos, utilizando unidades híbridas (TEP), para os anos de
1997 e 2002, no intuito de comparar as variações ocorridas no setor energético.
Verifcou-se que, mesmo havendo uma diminuição global nos multi-
plicadores de produção, renda e emprego no período analisado, o setor ener-
gético apresentou crescimento nos índices de todos os seus multiplicadores.
O único multiplicador que apresentou um crescimento médio no período foi o
de emprego tipo 1. Também neste, o setor energético se sobressaiu. Uma hipótese
levantada foi a de que os investimentos realizados no setor visando evitar novos
racionamentos de energia elétrica tenham contribuído para tais resultados neste
setor. A elevação dos multiplicadores de produto e emprego no setor energético,
no entanto, não foi sufciente para que este atingisse índices superiores à média
nacional. Somente no caso do multiplicador de renda este fato foi constatado. Em
1997, o setor energético apresentava um multiplicador inferior à média nacional
e em 2002 seu índice ultrapassou a média dos demais setores. O índice relacio-
nado ao emprego tipo 1 para o setor energético era superior à média em 1997 e
cresceu ainda mais em 2002.
Com relação aos linkages do setor energético, os resultados apresentados
fornecem indícios de que o setor apresentava um forte índice de ligações para
frente em 1997. Logo, tratava-se de um setor demasiadamente demandado
pelos demais setores. Este resultado corrobora a ideia de que a energia é um
insumo básico à economia. Em 2002, este índice diminuiu (provavelmente
devido às políticas de racionamento energético adotadas pelo governo) e o
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 148
setor energético foi ultrapassado pelo setor de transportes, no que se refere
aos linkages para frente. Já o índice de ligações para trás do setor energético
apresentou-se abaixo da média nacional em ambos os anos analisados. Não se
confgura, portanto, como um setor que proporciona elevada demanda sobre
os demais. Cabe destacar, no entanto, que o setor energético apresentou cres-
cimento em seu índice de ligações para trás de 1997 para 2002. Mais uma vez,
acredita-se que os investimentos realizados sobre o setor energético tenham ele-
vado a pressão de demanda do setor energético sobre os demais. Outra questão
importante está relacionada ao critério dos setores-chave. Analisando somente
pela ótica proposta por Hirschman (1961), não se percebe a relevância do setor
energético nos anos analisados. Analisando a média de linkages para frente e
para trás para os quatorze setores desagregados, no entanto, constatou-se que
em 1997 o setor energético apresentou a maior média entre os demais, obtendo
o terceiro maior índice em 2002, fcando atrás do setor de transportes e side-
rurgia respectivamente.
Os resultados dos requerimentos de energia do setor energético apon-
taram para uma diminuição generalizada dos requerimentos totais de uma
ordem de mais de 44% de 1997 para 2002. O único setor que aumentou seus
requerimentos foi justamente o setor energético. Setores como siderurgia e
transportes obtiveram quedas acentuadas em seus requerimentos totais, quan-
do relacionados com os demais setores no período. Ainda são, no entanto, os
setores que mais requerem energia. Como destacaram Perobelli et al. (2007),
esta análise deve ser aprofundada em requerimentos diretos e indiretos para
que se possa traçar um perfl dos setores que realmente têm grande poder de
pressão sobre o setor energético. Em primeira análise, pode-se acreditar que o
setor de transportes é o grande responsável por tal pressão sobre o setor ener-
gético, seguido pela siderurgia. Análise mais detalhada, porém, indica que,
nos períodos em questão, mais de 80% do total de requerimentos do setor
de transportes são oriundos de requerimentos diretos. Sendo assim, trata-se
de um setor com baixo poder multiplicador – lembrando que quanto maior a
relação requerimentos diretos versus indiretos, menor o poder de multiplicação
que a atividade de um dado setor exerce sobre o consumo de energia dentro de
uma região. Na outra ponta está o setor de metais não ferrosos e outras meta-
lurgias, o qual apresentou mais de 70% de seus requerimentos compostos por
requerimentos indiretos e, portanto, apresenta elevado poder multiplicador.
Entretanto, porque seus requerimentos totais são apenas medianos, seu poder
multiplicador não é convertido em grande escala para a economia. O setor
siderúrgico apresenta elevado índice de requerimentos totais, sendo estes bem
divididos em diretos e indiretos, tornando-o, portanto, um dos setores que
149 O Setor Energético Brasileiro
apresentam maior poder de pressão sobre o setor energético. Investimentos
realizados na siderurgia devem ser efetuados de forma planejada, visando mi-
nimizar ou conter possíveis pressões de demanda de energia.
Como foi verificado, os três setores com maior, poder de pressão de de-
manda sobre o setor energético são: transportes, siderurgia e metais não ferro-
sos e outras metalurgias, respectivamente. Observando o problema dos reque-
rimentos de energia dos setores analisados neste artigo pela ótica da pressão de
demanda exercida sobre recursos energéticos não renováveis, porém, nota-se a
relevância do setor de transportes, uma vez que, além de ser o setor que mais
requer energia, também está entre os que mais utilizam fontes não renováveis.
Segundo os dados do BEN (Brasil, 2008), em 1997, 47% da demanda deste
setor por energia era oriunda de óleo diesel; em 2002, este percentual subiu
para 52,5%. Além disso, a gasolina, embora tenha diminuído sua participa-
ção como fonte de energia no período analisado, ainda foi responsável por
25% do consumo total deste setor. O setor siderúrgico também está entre os
principais consumidores de fontes não renováveis. Mais de 40% da energia
necessária para produzir ferro gusa e aço (elementos básicos do setor) provêm
do coque de carvão mineral. Já o setor de metais não ferrosos e outras meta-
lurgias esconde seu verdadeiro poder de pressão sobre as fontes não renováveis
de energia. Uma análise superficial sobre o setor poderia indicar que ele não
é um problema substancial, uma vez que aproximadamente 60% da energia
consumida por este é oriunda de eletricidade,
20
a qual, no Brasil, é produzida,
em sua maioria, por hidrelétricas. Conforme mencionado neste trabalho, no
entanto, o crescimento do setor de metais não ferrosos e outras metalurgias
gera uma demanda direta de energia relativamente modesta, embora seu im-
pacto indireto seja elevado.
Este estudo não engloba todas as alternativas metodológicas possíveis para
se analisar o setor energético. Além disso, o IBGE já disponibilizou as matrizes
de insumo-produto referentes a 2000 e 2005. Existem ainda, portanto, algumas
possibilidades de trabalhos futuros, entre as quais a atualização deste artigo utili-
zando as novas matrizes do IBGE, que permitem a atualização ou mesmo elabora-
ção de matrizes inter-regionais, o que possibilitaria a obtenção de resultados com
maior desagregação regional que o obtido neste artigo. Por fm, tem-se a opção de
unir estas matrizes com modelos econométricos.
20. Esse valor corresponde à média entre 1997 e 2002. Mais detalhes no BEM 2008 (Brasil, 2008).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 150
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Originais submetidos em de março de 2011. Última versão recebida em janeiro de 2012. Aprovado em janeiro de 2012.
aPÊNdicE a
TABELA A.1
compatibilização dos setores do BEN com as matrizes de insumo produto
Agregação das matrizes
de insumo-produto (40 x 40
1
→ 14 x 14)
Agregação das matrizes
(14 x 14) com o BEN
1 agropecuária 9 Química 1 agropecuária
Agropecuária Elementos químicos Agropecuário
2 mineração e pelotização Químicos diversos 2 mineração e pelotização
Extrativa mineral 10 têxtil e vestuário Mineração e pelotização
3 setor energético Indústria têxtil 3 setor energético
Setor energético Artigos do vestuário Setor energético
4 minerais não metálicos Fabricação de calçados 4 minerais não metálicos
Mineral não metálico 11 alimentos e bebidas Não ferrosos e outras metalurgias
5 Ferro e aço Indústria do café 5 Ferro e aço
Siderurgia
Benefciamentos de
produtos vegetais
Ferro gusa e aço
6
metais não ferrosos e outras
metalurgias
Abate de animais Ferro ligas
Metais não ferrosos Indústria de laticínios 6 metais não ferrosos e outras metalurgias
Outros metalúrgicos Fabricação de açúcar Cimento
7 outras indústrias Fabricação de óleos vegetais Cerâmica
Máquinas e equipamentos Outros produtos alimentícios 7 outras indústrias
Material elétrico 12 comércio e serviços Outras indústrias
Equipamentos eletrônicos Comércio 8 Papel e celulose
Automóveis/caminhões/ônibus Instituições fnanceiras Papel e celulose
Peças e outros veículos Serviços prestados à família 9 Química
Madeira e mobiliário Serviços prestados à empresa Química
Farmacêutica e veterinária Aluguel de imóveis 10 têxtil e vestuário
Artigos plásticos
Serviços privados
não mercantis
Têxtil
Indústrias diversas 13 transporte 11 alimentos e bebidas
Construção civil Transportes Alimentos e bebidas
Comunicações 14 serviços públicos 12 comércio e serviços
8 Papel e celulose Administração pública Comercial
Celulose, papel e gráfca 13 transporte
Indústria da borracha Rodoviário
Ferroviário
Aéreo
Hidroviário
14 serviços públicos
Público
(Continua)
153 O Setor Energético Brasileiro
Agregação das matrizes
de insumo-produto (40 x 40
1
→ 14 x 14)
Agregação das matrizes
(14 x 14) com o BEN
demanda fnal
Residencial
Consumo não identifcado
Elaboração dos autores.
Nota:
1
Ambas as matrizes de insumo-produto para o Brasil, em 1997 e 2002, estão desagregadas em 42 setores produtivos.
No entanto, para compor o setor energético, utilizou-se a agregação a seguir.
Os setores: 1) petróleo e gás, 2) refno do petróleo e 3) SIUP da matriz de produção (42 setores X 80 produtos) e da matriz
de usos e recursos (80 produtos X 42 setores) para os respectivos anos passaram a compor o setor energético. Da mesma
forma, os produtos: 1) petróleo e gás, 2) carvão e outros, 3) álcool de cana e cereais, 4) gasolina pura, 5) óleos combustíveis,
6) produtos do refno, 7) produtos petroquímicos básicos, 8) resinas, 9) gasolina – álcool e 10) serviços de utilidade pública
(SIUP) passaram a constituir o produto energia.O resultado obtido destas agregações são matrizes de produção e usos e
recursos, para 1997 e 2002, com desagregação para quarenta setores e 71 produtos. Através destas, pode-se obter a matriz
de consumo intermediário por setor, para ambos os anos, com abertura para quarenta setores produtivos.
(Continuação)
aNálisE coNcEitual da PolÍtica dE tErritÓrios rurais:
o dEsENvolvimENto tErritorial rural No Brasil
Juliano Geraldi*
O artigo apresenta uma análise sobre a estratégia de intervenção do Programa de Apoio ao
Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais do Ministério do Desenvolvimento Agrário
com o objetivo de entender como a política territorial brasileira operacionaliza o discurso
transnacional do desenvolvimento territorial rural (DTR). A partir de uma abordagem do
pós-desenvolvimento, o artigo demonstra como o governo federal brasileiro se apoiou em
instituições internacionais para implantar no país, entre continuidades e descontinuidades, o
discurso do DTR durante os governos FHC (1995-2002) e Lula (2003-2010). Analisa, então,
as bases teóricas do programa ministerial por meio de seus documentos de referência, dando
ênfase aos seus conceitos fundamentais a partir dos entendimentos realizados na primeira
parte. Por fm, o artigo conclui sobre a estratégia de intervenção e o entendimento conceitual
desta estratégia, os critérios utilizados para a delimitação socioespacial da intervenção e o nível
de governo estabelecido pelas relações federativas.
Palavras-chave: políticas públicas no meio rural; pós-desenvolvimento; desenvolvimento
territorial rural (DTR); Programa de Apoio ao Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais
(Ministério do Desenvolvimento Agrário – Brasil).
coNcEPtual aNalYsis oF thE PolicY oF rural tErritoriEs: thE rural
tErritorial dEvEloPmENt iN BraZil
The paper presents an analysis of the intervention strategy of the Programme of Support for
Sustainable Development of Rural Territories of the Ministry of Agrarian Development in order
to understand how the Brazilian territorial policy operates the transnational discourse on rural
territorial development – RTD. By a post-development approach, the paper demonstrates how the
Brazilian federal government relied on international institutions to deploy in the country, between
continuity and discontinuity, the discourse of RTD during the government of FHC (1995-2002)
and Lula (2003-2010). Analyzes, then, the theoretical basis of the program through the ministerial
reference documents with emphasis on its fundamental concepts from the understandings
achieved in the frst part. Finally, the paper concludes on the intervention strategy and conceptual
understanding of this strategy, the criteria used for defning socio-spatial intervention and the level
of government established by federal relations.
Keywords: public policies in rural areas; post-development; rural territorial development (RTD);
Program of Support for Sustainable Development of Rural Territories (Ministry of Agrarian
Development – Brazil).
* Doutorando do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra. Endereço eletrônico: <juliano_geraldi@
yahoo.com.br>.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 156
El aNálisis coNcEPtual dE la PolÍtica dE los tErritorios ruralEs:
El dEsarrollo tErritorial rural EN Brasil
El artículo presenta un análisis de la estrategia de intervención del Programa de Apoyo para
el Desarrollo Sostenible en los Territorios Rurales del Ministerio de Desarrollo Agrario con
el fn de entender cómo la política territorial brasileña opera el discurso transnacional de
desarrollo territorial rural – DTR. Desde un enfoque post-desarrollo, el artículo muestra cómo
el gobierno federal de Brasil se basó en las instituciones internacionales para desplegar en el
país, entre la continuidad y la discontinuidad, el discurso de la DTR durante los gobiernos FHC
(1995-2002) y Lula (2003-2010). Analiza, entonces, la base teórica del programa ministerial
a través de sus documentos de referencia con énfasis en los conceptos fundamentales de
los entendimientos alcanzados en la primera parte. Por último, el artículo concluye con la
estrategia de intervención y la comprensión conceptual de esta estrategia, los criterios
utilizados para defnir la intervención socio-espacial y el nivel de gobierno establecido por las
relaciones federales.
Palavras-clave: politicas publicas en zonas rurales; postdesarrollo; desarrollo territorial rural
(DTR); Programa de Apoyo para el Desarrollo Sostenible en los Territorios Rurales (Ministerio de
Desarrollo Agrario – Brasil).
l’aNalYsE coNcEPtuEllE dE la PolitiQuE dEs tErritoirEs ruralEs:
lE dÉvEloPPEmENt tErritorialE rural au BrÉsil
Le article présente une analyse de la stratégie d’intervention du Programme d’Appui au
Développement Durable des Territoires Rurales du Ministère du Développement Agraire, afn de
comprendre comment la politique territoriale brésilienne fonctionne le discours transnationale
sur le développement territoriale rural – DTR. Partir d’une approche post-développement,
l’article montre comment le gouvernement fédéral brésilien s’est appuyé sur des institutions
internationales à déployer dans le pays, entre continuité et discontinuité, le discours de la DTR
au cours de les gouvernements FHC (1995-2002) et Lula (2003-2010). Analyse, puis, la base
théorique du programme ministériel par le biais de leurs documents de référence avec l’accent
sur les concepts fondamentaux de l’accord convenu dans la première partie. Enfn, l’article conclut
sur la stratégie d’intervention et de la compréhension conceptuelle de cette stratégie, les critères
utilisés pour la defnition socio-spatiale de la intervention et le niveau de gouvernement établi par
les relations fédérales.
mots-clés: politiques publiques dans la zone rural; post-développement; développement
territoriale rural (DTR); Programme d’Appui pour le Développement Durable des Territoires
Rurales (Ministère du Développement Agraire – Brésil).
JEL: R58.
1 iNtrodução
Este artigo propõe uma análise da política de territórios rurais do Ministério do
Desenvolvimento Agrário (MDA) com o objetivo de entender como a política
territorial brasileira opera uma de suas estratégias de intervenção no âmbito rural
a partir de um discurso desenvolvimentista. Ao se analisar a política ministerial,
procura-se elucidar os princípios, as práticas e os conceitos dos quais se utiliza.
157 Análise Conceitual da Política de Territórios Rurais
De forma inicial, o autor baseia sua argumentação em Montenegro Gómez (2006,
p. 32), que, depois de identifcar o duplo rural nos discursos das políticas de de-
senvolvimento – o rural do atraso e o rural da possibilidade –,
1
afrma que:
Em ambos os casos, o termo de comparação é um desenvolvimento baseado tanto na
colonização do social pelo econômico, universalizando comportamentos ocidentais
alicerçados na lógica de mercado e na reprodução e acumulação do capital, como na
implementação de estratégias de controle que permitam um governo do social capaz
de garantir a reprodução do sistema socioeconômico vigente.
Acredita-se que o alicerce desse posicionamento – no momento em que criti-
ca o regime vigente de reprodução social – está na compreensão da necessidade que
tem o desenvolvimento em cientifcar a reprodução social (Santos e Silveira, 2003)
com o intuito de facilitar a integração de novos territórios à dinâmica capitalista de
reprodução do espaço. O pano de fundo deste artigo é que a territorialização do
controle e da normatização, realizada por meio das políticas de desenvolvimento
territorial, é uma forma de institucionalizar certas relações de poder que sustentam
uma determinada forma de territorialização da tecnicidade e cientifcidade.
O que se quer mostrar que a política de territórios rurais é uma técnica
apropriada pelo MDA para despolitizar o desenvolvimento, transformando-o no
movimento racional do simples progresso espaço-temporal do mundo. Conforme
argumenta Santos (2000, p. 63), a seguir.
A vida assim realizada por meio dessas técnicas é, pois, cada vez menos subordinada
ao aleatório e cada vez mais exige dos homens comportamentos previsíveis. Essa
previsibilidade de comportamento assegura, de alguma maneira, uma visão mais
racional do mundo e também dos lugares e conduz a uma organização sociotécnica
do trabalho, do território e do fenômeno do poder.
As políticas territoriais tentam defnir, dessa forma, uma posição de apoio
ao planejamento enquanto uma tecnicidade do agir – como colocaria Escobar
(2000), um planejamento que ressalta a condição de disciplinar o cidadão, nor-
matizar e padronizar a realidade, inserindo as pessoas em uma realidade que pode
ser controlada pelo Estado. Este movimento é resultado da utilização de instru-
mentos de planejamento econômico, como é o caso das políticas de desenvolvi-
mento territorial, que ao tentar alocar os meios de produção no território, o faz
de forma tecnicista e racionalista, porém, diferente do que faz parecer, nunca de
forma apolítica.
1. O rural do atraso é a concepção de que o meio rural é o parente pobre do meio urbano, possui baixo padrão de vida
e condições restritas de produção – o termo de comparação seria o meio urbano dos países desenvolvidos, com alta
capacidade de consumo e acumulação de riqueza. O rural da possibilidade é a concepção de que o meio rural possui
potencialidades para se desenvolver, visto a qualidade de vida, vantagens comparativas para a instalação de novos em-
preendimentos e produção intensa – em que o termo de comparação seria a concepção de que desenvolvimento não
seria apenas industrialização, que laços de solidariedade, confança e o empreendedorismo dos pequenos empresários
podem se converter em um padrão de alta produção e remuneração.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 158
O desenvolvimento deixaria de ser uma opção para se tornar uma
obrigatoriedade e, consequentemente, um instituto inquestionável. Ao des-
politizar o desenvolvimento, consegue-se impor políticas com o objetivo de
auxiliar a territorialização do controle e da normatização da sociedade. Estas
políticas tornam-se, então, técnicas de planejamento e intervenção social
que, tendo sido despolitizadas, acabam sendo consideradas como a única
opção possível.
Para se entender melhor esse movimento, o artigo apresenta inicialmente
o discurso transnacional no qual se apoia o programa ministerial, o desenvolvi-
mento territorial rural (DTR), estabelecendo uma crítica à própria concepção de
desenvolvimento a partir das concepções teóricas do pós-desenvolvimento. Neste
contexto, será apresentado como o governo brasileiro traduziu os cânones do
DTR no período Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Luiz Inácio Lula
da Silva (2003-2010), ao mesmo tempo em que acessou agentes transnacionais
na defnição de políticas de desenvolvimento rural. Em um segundo momento,
será analisada a política territorial do MDA por meio da análise dos documentos
que servem de referência ao programa ministerial (Brasil, 2005a; 2005b; 2005c;
2006), debatendo seus conceitos fundadores e sua metodologia de intervenção a
partir dos entendimentos construídos na primeira parte.
Com isso, será possível concluir sobre a política de territórios rurais enquanto
técnica de planejamento ao se discorrer sobre a estratégia de intervenção e o enten-
dimento conceitual desta estratégia, os critérios utilizados para a delimitação socio-
espacial da intervenção e o nível de governo estabelecido pelas relações federativas.
2 dEsENvolvimENto tErritorial rural: aNálisE crÍtica a Partir do
PÓs-dEsENvolvimENto E imPlicaçÕEs tEÓricas Para as PolÍticas
dE dEsENvolvimENto rural No Brasil
Primeiramente, o autor fará uma análise dos pressupostos que o DTR utiliza
como ponto de partida para elaborar seus princípios e suas práticas para trazer sua
conceituação por meio de seus principais formuladores: Schejtman e Berdegué.
Paralelo a isto, proceder-se-á a uma análise crítica destes pressupostos e princípios
a partir de autores do pós-desenvolvimento, como Esteva, Montenegro Gómez,
Fernández, Amin e Vigil.
Esteva (2000, p. 60) é taxativo ao declarar que, desde a década de 1940,
desenvolvimento “passou a signifcar pelo menos uma coisa: escapar da condição
indigna chamada subdesenvolvimento”. Para o autor,
a palavra sempre tem um sentido de mudança favorável, de um passo do simples
para o complexo, do inferior para o superior, do pior para o melhor. Indica que esta-
mos progredindo porque estamos avançando segundo uma lei universal e inevitável,
e na direção de uma meta desejável (Esteva, 2000, p. 64).
159 Análise Conceitual da Política de Territórios Rurais
A progressão é entendida por Esteva pelos princípios de “unicidade,
homogeneidade e linearidade da evolução do mundo” (op. cit., p. 66). Esta catego-
rização contribuiu para que a história moderna fosse restrita à classifcação dos
estágios de desenvolvimento (Rostow, 1978 apud Esteva, 2000) – a separação
entre países desenvolvidos, em desenvolvimento e subdesenvolvidos – no mo-
mento que esta concepção de progresso do mundo através do espaço e do tempo
responde à unidade das técnicas e das ações (Santos, 2000).
O que se quer argumentar é que essa concepção espaço-tempo é marcada
pela existência de um regime de tecnicidade e cientifcidade na reprodução social
(Santos e Silveira, 2003), o qual facilita o estabelecimento de uma determinada
garantia de estabilidade das trocas e da produção, entre elas o dinheiro (Santos,
2007). Para que isto aconteça, o Estado necessita territorializar o mercado, ou
seja, regular as relações mercantis que ocorrem dentro do território nacional, ga-
rantindo sua reprodução adequada (Andrade, 1987). Interessa-nos saber, aqui,
como este processo de territorialização do mercado opera nas políticas de desen-
volvimento rural. Para Schejtman e Berdegué (2004), a regulação do mercado
deve ganhar uma abordagem territorial porque:
um dos obstáculos que enfrenta o desenvolvimento rural é a ausência ou imper-
feição de mercados-chaves para que os sistemas de preços cumpram a sua função
esperada. A necessidade de aperfeiçoar o funcionamento dos mercados rurais tem
uma alta prioridade, pois as opções de emprego rural, em geral, e as atividades dos
pequenos produtores, em particular, se caracterizam por funcionar em um âmbito
em que o comportamento dos mercados de crédito e seguros, tecnologia, infor-
mação, trabalho, terras e outros, estão muito longe do modelo que postula que os
preços de equilíbrio determinados por estes mercados se aplicam por igual a todos
os participantes (Schejtman e Berdegué, 2004, p. 12, tradução nossa).
Ao fazerem entender que o mundo rural deve funcionar tão somente de
forma a constituir um mercado para a defnição de preços dos produtos pro-
duzidos, o quadro referencial defnido pelos autores opera uma concepção pro-
cedimental da inclusão do indivíduo nas relações sociais que ganha relevância
social apenas na sua dimensão mercantil. Esta priorização da economia na vida
social condiciona a construção de um núcleo social formado apenas pela cate-
goria do trabalho no momento em que internaliza o desenvolvimento do mer-
cado como algo natural da reprodução social. Como forma de consolidar este
quadro – e, por conseguinte, consolidar a economização da vida –, as políticas
de desenvolvimento rural estabelecerão mecanismos de integração dos indiví-
duos ao mercado como única solução para os problemas sociais.
É possível identifcar esses mecanismos na defnição que Schejtman e
Berdegué (2004) dão à versão rural do atual paradigma de desenvolvimento:
desenvolvimento territorial rural. Para os autores, o DTR é “um processo
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 160
de transformação produtiva e institucional de um espaço rural determinado,
cujo fm é reduzir a pobreza rural” (Schejtman e Berdegué, 2004, p. 30, tra-
dução nossa). E prosseguem afrmando que:
a transformação produtiva tem o propósito de articular competitiva e sustentavel-
mente a economia do território com mercados dinâmicos, o que supõe mudanças
nos padrões de emprego e produção de um espaço rural determinado. O desenvol-
vimento institucional tem como objetivo estimular a concertação dos atores locais
entre si e deles com os agentes externos relevantes, assim como modifcar as regras
formais e informais que reproduzem a exclusão dos pobres dos processos e benefícios
da transformação produtiva (op. cit., p. 30, tradução nossa).
Observa-se que a transformação produtiva tem como objetivo a integração
do território à dinâmica de mercado, com o intuito de adensar as relações mer-
cantis e, com isto, responder ao desenvolvimento enquanto acumulação do capi-
tal através do espaço e do tempo. Para isto, o desenvolvimento institucional cate-
goriza a parcela da sociedade que deve ser responsabilizada pelo desenvolvimento
– os agricultores familiares pobres, os quais devem ser incluídos na constituição
do mercado. Além disso, o enunciado concentra nos processos econômicos todos
os esforços para modifcar as regras formais e informais que reproduzem a exclusão
dos pobres, sem atentar ao fato de que esta exclusão não tem origem somente eco-
nômica. Este movimento de transformação produtiva se daria, por sua vez, pelo
ordenamento territorial, de forma que a localização das atividades econômicas no
território possa resultar no arranjo necessário para a maximização da produção e
do consumo.
Para Montenegro Gómez (2006), a forma como o DTR relaciona-se com os
cânones tradicionais do desenvolvimento acabou por consolidá-lo como a perma-
nência do núcleo duro de uma determinada política de desenvolvimento: “maior e
melhor integração no mercado, apoiada num arranjo entre instituições e legitimada
por uma participação reifcada e limitada ao papel decorativo de ratifcar o que se
apresenta como possível e necessário” (Montenegro e Gómez, 2006, p. 207).
Outra relação importante apresentada por Montenegro Gómez é aquela de-
fnidora de uma escala de poder na qual o DTR sustenta-se transnacionalmente
por meio de instituições conservadoras – listadas a seguir – na forma como ope-
racionalizam o desenvolvimento.
1) Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrícola (Fida).
2) Banco Mundial.
3) Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
4) Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (FAO).
5) Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA).
161 Análise Conceitual da Política de Territórios Rurais
6) Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal).
7) Instituto Latino-americano e do Caribe de Planifcação Econômica e Social (Ilpes).
8) Agência Alemã de Cooperação Técnica (GTZ).
Essas instituições internacionais, entre outras, também são apresentadas por
Fernández, Amin e Vigil (2008) como as principais infuências na formulação
de políticas de desenvolvimento subnacional na América Latina. Os autores ar-
gumentam que a forma como essas instituições internalizaram o discurso trans-
nacional do desenvolvimento nos países latino-americanos se deu por meio da:
infuência de um corpo teórico majoritariamente germinado e primeiramente intro-
duzido nos países centrais e, posteriormente, assimilado com pouca capacidade crítica
tanto pelos organismos supranacionais que operam a região, como pelas instituições
nacionais e subnacionais (Fernandez, Amin e Vigil, 2008, p. 50, tradução nossa).
O que é possível observar é que a assimilação do discurso do DTR se utiliza
de uma condição colonialista na forma como se articulam as instituições listadas
e os países latino-americanos (explicitada na pouca capacidade crítica). A partir
do contexto apresentado, interessa ao autor saber como este processo se deu no
Brasil, o qual culminou com a defnição da política de territórios rurais do MDA.
Para tal, deve-se partir de duas acepções: a primeira, reconhecer a escala nacional
como a escala formuladora das políticas, mas que, com a descentralização admi-
nistrativa pós-Constituição de 1988, é necessário reconhecer a escala local como
gestora destas políticas nacionais; em segundo, visto que a implantação destas
políticas pode ser considerada parte de dois governos nacionais distintos – Fer-
nando Henrique Cardoso (FHC), de 1995 a 2002, e Lula, de 2003 a 2010 –, faz-
se necessário compreender as permanências e mudanças na forma como os dois
governos instrumentalizaram o DTR durante os dezesseis anos de seus mandatos.
Para a preponderância da escala nacional ser entendida, é necessário reco-
nhecer que são os entendimentos e iniciativas levadas a cabo na escala nacional
que deram e dão o tom à política em análise. É sobre este debate que o autor
manterá o foco.
As transformações do rural brasileiro na década de 1980 acabam por conso-
lidar alguns pressupostos – muitas vezes entendidos como um diagnóstico líquido
e certo – que infuenciaram as políticas de desenvolvimento rural nas últimas
décadas (Ortega, 2008):
• grandes défcits de pobreza concentram-se nos ambientes rurais;
• o rural é tomado como um espaço e diferencia-se da abordagem que o
identifca com o setor agropecuário;
• o processo de desenvolvimento deve ocorrer com a inserção em merca-
dos dinâmicos (regionais, nacionais e internacionais);
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 162
• a introdução de inovações tecnológicas produtivas e organizacionais,
com a criação de novas estruturas de governança local; e
• essa nova governança deve ser sustentada por uma concertação social,
cujo resultado é um pacto territorial que tem como meta o desenvolvi-
mento endógeno.
Essa infuência resulta, antes de tudo, de o rural ser mais que apenas um setor
agropecuário (Ortega, 2008). Esta concepção do rural brasileiro – não mais entendido
apenas como setor econômico e em dicotomia com o urbano – foi reforçada pela cons-
tatação de que, apesar do que a herança marxista tenta revelar, não existiria mais no país
uma questão agrária nacional, mas sim diversas questões agrárias nacionais, devido à
grande heterogeneidade do rural brasileiro: este seria, para Navarro (2001), o principal
limite para um projeto de desenvolvimento rural no Brasil. Este posicionamento tem
sido utilizado para argumentar a necessidade de trabalhar as questões rurais em um
número crescente de regionalizações (leia-se os mais de cem territórios rurais defnidos
hoje no país) como forma de pactuar o consenso necessário para o desenvolvimento em
vez de se discutir, por exemplo, uma ampla reforma agrária nacional.
Para Beduschi Filho e Abramovay (2004, p. 36), a mudança de visão do rural
como setor para o rural enquanto espaço está articulada com a mudança com a
qual o planejamento governamental brasileiro se deparou no início da década de
1990: “de uma lógica de repartição setorial de recursos e de demanda de balcão para
uma lógica territorial e de projetos”. Para Beduschi Filho e Abramovay (2004), este
novo arcabouço interventor é delimitado por três questões principais: a atuação
governamental por meio de programas; o fortalecimento das organizações locais; e
novos recortes do território nacional – observados por meio dos eixos nacionais de
integração e desenvolvimento, do Programa de Desenvolvimento Integrado e Sus-
tentável de Mesorregiões Diferenciadas e do Zoneamento Econômico Ecológico.
Partindo-se do princípio que essa atuação teria como objetivo a mudança de
um “padrão econômico e sistema político que sustentam a sociedade brasileira”
(Navarro, 2001, p. 94), Navarro argumenta ser imprescindível a presença cons-
tante do Estado e seus níveis subnacionais enquanto propositores das políticas
públicas, haja vista o Estado “ser a única esfera da sociedade com legitimidade
política assegurada para propor (e impor) mecanismos amplos e deliberados no
sentido da mudança social” (op. cit., p. 88).
Argumenta-se que, conjugado com processos de descentralização em cur-
so na América Latina – e que no Brasil repercutirá novas responsabilidades aos
municípios –, a crescente importância do nível local (mesmo que menos política
que se preconiza) na orientação das políticas de desenvolvimento signifcará a
categorização da sociedade no espaço municipal como campo no qual o Estado
obriga-se a intervir diretamente – lembrando o que foi exposto por Navarro sobre
163 Análise Conceitual da Política de Territórios Rurais
a legitimidade absoluta do Estado. Isto permite ao Estado dar vazão às demandas
reprimidas por políticas públicas no meio rural, visto que a demanda reprimida
por desenvolvimento estaria concentrada nesta categoria (agricultor familiar).
Para Montenegro Gómez (2006, p. 63), a ideia de concentrar as políticas
públicas rurais na agricultura familiar está relacionada a uma política – defendida
pelo Banco Mundial
2
e assumida pelo governo brasileiro a partir do primeiro
mandato de FHC – de combate à pobreza rural, porém, baseado “na promoção
de uma agricultura familiar empresarial integrada no mercado”. Para Montenegro
Gómez (2006, p. 67), a concepção economicista da agricultura familiar comple-
menta a “orientação econômico-mercantil que substancia a proposta de política
pública para o meio rural”.
Sob a égide do desenvolvimento, troca-se a confituosa questão agrária pela
consensual questão do desenvolvimento – defendida por Navarro (2001, p. 94)
com a denominação de “aliança do desenvolvimento rural” –, baseada na inter-
venção estatal, com o intuito de proteger e promover o capital por meio da:
diversifcação produtiva, pluriatividade, transformação do pequeno produtor em
empresário rural, capacitando-o para contribuir melhor com a acumulação do ca-
pital, implementação de políticas de desenvolvimento baseadas em mecanismos de
mercado, busca de consensos entre classes sociais, participação popular e substitui-
ção de enfoques setoriais por outros territoriais (Montenegro Gómez, 2006, p. 73).
Para além da categorização do social pela égide da agricultura familiar – por
meio de uma concepção de fundo econômico – como ponto de continuidade
entre as políticas de FHC e Lula, outro ponto que precisa ser mais bem analisa-
do é aquele da descentralização, a qual teria supostamente levado o controle das
dinâmicas de desenvolvimento da escala nacional para a escala local. A partir da
forma como ocorreu a descentralização no Brasil, a territorialização das políticas
de desenvolvimento rural tornou-se, na verdade, a municipalização da atuação da
escala nacional, consolidando, na escala local, uma competição entre as munici-
palidades por investimentos públicos e privados. Isto consolida um ordenamento
do território operado desde o topo, em que a escala local se responsabiliza pela
implantação dos projetos na medida em que se enquadra nos critérios defnidos
pela escala nacional – como é o caso da prerrogativa da existência de instituições
territoriais para a política territorial do MDA.
Para Melo (1996), os defensores da proposta de descentralização ar-
gumentam que a competição entre os entes federativos estimula a geração
de inovações no sistema público, enquanto que os que se posicionam como
2. O Banco Mundial publicou em 1994 – três meses antes da eleição presidencial no Brasil – um relatório intitulado
Brazil: the management of agriculture, rural development and natural resources, no qual analisava os convênios que
possuía com o Brasil e realizava diagnósticos para uma mudança na sua posição diante do desenvolvimento rural.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 164
críticos da descentralização argumentam que a guerra fscal como forma de
inserção competitiva representa uma ausência de estratégia nacional de desen-
volvimento. Melo (1996) defende que a forma com a qual a descentralização
foi estabelecida no Brasil – realizada a priori da estabilização fscal, caracteri-
zada por um discurso pós-autoritarismo burocrático devido às duas décadas
de regime ditatorial, e sem criar condições favoráveis às municipalidades do
exercício de suas responsabilidades, fazendo-as altamente dependentes do po-
der central para a implantação de políticas – criou uma guerra fscal, a qual
chama de hobbesianismo municipal, na qual o objetivo das municipalidades
brasileiras tornou-se a inserir-se competitivamente em uma economia de mer-
cado por meio da busca por investimentos.
Dessa forma, a descentralização, que deveria dar suporte à promoção da de-
mocracia e das identidades territoriais, acabou por “converte[r] todas as questões
relativas à desigualdade e concentração de renda em questões ilegítimas: elas pas-
sam a ser vistas como obstáculos ao progresso” (Melo, 1996, p. 15). Apesar de
partir de outra abordagem, na qual reconhece em certo grau a efciência municipal
nas decisões políticas e administrativas que lhe concernem, Abramovay (2001)
também questiona se o recorte municipal é mesmo o mais apropriado para os
processos de desenvolvimento ao afrmar que “local” não deve ser confundido com
“municipal”. Esta constatação, realizada também em outros estudos (Abramovay,
1998; 1999; Beduschi Filho e Abramovay, 2004; Brasil, 2005a; 2006; Schneider e
Tartaruga, 2004; Veiga, 2001), será uma das bases para o debate de territorializa-
ção das políticas de desenvolvimento rural.
3
O resultado deste movimento de des-
centralização – muito mais administrativa que política – é a tentativa dos muni-
cípios de se enquadrarem aos critérios defnidos pelas políticas nacionais para que
possam receber os recursos oriundos do âmbito federal, ou seja, de se organizarem
de forma subalterna aos interesses do governo federal.
Outra acepção sobre as continuidades e rupturas dos dois governos nacio-
nais em análise diz respeito ao fato de que esses dezesseis anos detiveram-se a dar
o arcabouço político-institucional necessário para a elaboração e a implantação
dessas políticas. Compreender as continuidades e rupturas é compreender a di-
nâmica pela qual a política opera e, com isto, reconhecer a estrutura na qual o
Estado a institucionaliza.
Para Montenegro Gómez (2006), a política de desenvolvimento rural do go-
verno de FHC teria sido infuenciada pelo entendimento do Banco Mundial para
o meio rural. Segundo Montenegro Gómez (2006, p. 61), o banco entendia ser
3. O entendimento de que o deslocamento das políticas públicas da esfera municipal para a intermunicipal é a trans-
posição do local para o territorial é o entendimento de um discurso pelo qual o desenvolvimento seria defnido em
uma escala apenas (ou na local, ou na territorial), o que acaba por escamotear um controle social estado-centrista
que consolida relações multiescalares de poder que sustentam uma dinâmica capitalista de reprodução do espaço.
165 Análise Conceitual da Política de Territórios Rurais
necessária “uma mudança no enfoque, colocando num primeiro plano o mercado
e o senso empresarial como elementos diretores da nova dinâmica e reduzindo
o papel do Estado”. O Estado brasileiro deveria, assim, elaborar políticas que
promovam “relações capitalistas (...) sem considerar a pobreza existente nem a
pobreza futura que mais mercado e mais concorrência provocam” (Montenegro
e Gómez, 2006, p. 69).
Defendendo a concepção governista, Ortega e Mendonça (2007, p. 107)
concluem que as políticas de desenvolvimento rural de FHC tinham o objetivo
comum de um “enfrentamento da pobreza e da exclusão social com base em um
novo referencial de atuação do Estado no campo social”. Com o pressuposto de
maior efciência dos gastos públicos, a atuação do Estado seria fortalecer as ca-
pacidades locais para resolverem problemas por meio de iniciativas de desenvol-
vimento local. Caberia ao governo federal e seus ministério, tão somente, “criar
ambientes legais e institucionais favoráveis que incentivem o surgimento de tais
iniciativas” (Franco, 2002 apud Ortega e Mendonça, 2007, p. 109). Estas inicia-
tivas seriam a base do desenvolvimento local, em que a participação dos atores
na esfera pública seria sufciente para gerar densidade de capital humano e social,
elementos condicionais para o desenvolvimento (Ortega e Mendonça, 2007).
Dessa forma, entendendo que o agricultor familiar será o ator privilegiado
na formulação das políticas públicas no meio rural, torna-se possível compreender
como a política limita a ação coletiva com o intuito de modifcar (ou não) uma
determinada realidade. Na análise feita por Montenegro Gómez (2006, p. 70) do
documento O novo mundo rural, lançado em 1999 (como proposta do segundo
mandato do governo de FHC) para tratar da reformulação da política agrária no
país, os objetivos defnidos pelo documento reforçam “a ideia de que resolver a
pobreza dentro do mercado seria possível e compatível com uma estratégia que
eleva a agricultura familiar ao papel de protagonista (...) o agricultor familiar vira
factótum para resolver todos os entraves do meio rural”.
Tem-se, assim, a defnição do agricultor familiar como o grande segmento
de intervenção para as políticas de combate à pobreza rural. Em um contexto de
municipalização das políticas públicas, geradas desde a promulgação da Consti-
tuição de 1988, o debate local do desenvolvimento limitou a esfera municipal
como o espaço de organização social dos agricultores rurais, com o intuito de
condicionar a sua ação de inclusão nos processos de produção por meio de meca-
nismos de mercado. O estabelecimento de políticas como o Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) vinculado aos conselhos
municipais de desenvolvimento rurais (CMDRs) é exemplo da forma de atuação
das políticas de desenvolvimento rural: “através de melhoras nas infraestruturas
dos municípios com forte presença do agrário” objetiva “converter o pequeno
produtor em pequeno empresário” (Montenegro Gómez, 2006, p. 69).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 166
Já o governo Lula se caracteriza, primeiramente, pelo paradoxo de “compatibilizar
as prioridades de combate à pobreza e às desigualdades sociais com o crescente do-
mínio das políticas econômicas liberalizantes” (Ortega e Mendonça, 2007, p. 111).
Dando continuidade a certas lógicas da política anterior, o governo Lula insiste em
relacionar pobreza e mercado para solucionar a inclusão social de grupos tradicional-
mente excluídos. Comparando o documento base do governo de FHC, O novo mundo
rural, com o documento de referência da Secretaria de Desenvolvimento Territorial do
governo de Lula, Montenegro Gómez (2006) reconhece que, inserido nos discursos de
valorização do territorial e da importância à participação social defendidos pelo gover-
no Lula, as estratégias de implantação das políticas de desenvolvimento convergiam
para os pressupostos preconizados pelo governo de FHC. E o autor continua:
podemos concluir que há mais continuidades do que rupturas, nas propostas de po-
líticas públicas para o meio rural, nos últimos 10 anos. (...) observamos que o mo-
delo de desenvolvimento em que se baseiam essas propostas não difere, no essencial,
das sugestões que o Banco Mundial fez ao governo brasileiro, no início da década de
1990, para modifcar a política agrária (Montenegro Gómez, 2006, p. 84).
As rupturas às quais o autor se refere podem ser mais bem exemplifcadas
por Ortega (2008), ao estabelecer três pontos de diferença que merecem sua
transcrição e análise.
1) “Ainda que seja possível identifcar a intenção de promover um desen-
volvimento endógeno nos territórios, fca patente a tentativa de combi-
nação das estratégias de buttom-up e top-down de intervenção” (op. cit.,
p. 173, grifo nosso). Porém, na constituição de instituições territoriais
(agências de desenvolvimento, conselhos do território etc.) é evidente o
papel dos níveis estatais supramunicipais (MDA e secretarias estaduais
de Agricultura) no fomento e na constituição destes espaços.
2) “Ampliação do foco de alcance dessas políticas: de municipalista e agra-
rista para intermunicipalista e de superação da dicotomia rural-urbano”
(op. cit., p. 174). Porém, os projetos continuam sendo destinados, em
grande parte, ao meio rural e consolidando, também, uma concepção
uniescalar de atuação – apesar de passar de municipal para intermunici-
pal, a abordagem territorial da política consolida uma relação federativa
baseada na municipalização da ação do governo federal, mais que na
descentralização política do poder decisório, ao manter as entidades do
território em uma única escala de atuação.
3) “Há um maior empenho em superar a fragmentação de políticas e a
visão setorial agropecuária presente nos governos anteriores” (idem, ibi-
dem). Isto pode ser observado na diferença entre os agentes incluídos
167 Análise Conceitual da Política de Territórios Rurais
nos CMDRs e nos conselhos gestores dos territórios,
4
este último com
a participação de entidades governamentais que não são diretamente
ligadas à questão agrária, como secretarias de Educação e Saúde. Porém,
as decisões do colegiado possuem respaldo apenas dentro dos programas
do MDA, não havendo espaço para uma verdadeira integração e parti-
cipação de outros setores.
Apesar das continuidades e rupturas, a centralidade do MDA e da escala na-
cional na defnição do ambiente programático das políticas de desenvolvimento
rural – baseada sempre no discurso transnacional de maior efciência do mercado –
em nenhum momento é posto à prova, mesmo com todo o discurso de fortaleci-
mento das comunidades locais. Para compreender melhor o estabelecimento de
políticas que se apoiam no DTR, será analisado, a seguir, o Programa de Apoio
ao Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais, instituído pelo MDA em
2003, visto ser a política responsável pela operacionalização do DTR pelo minis-
tério – e, consequentemente, pelo governo brasileiro – nos últimos anos.
3 o Programa dE aPoio ao dEsENvolvimENto sustENtávEl dE tErritÓrios
rurais do miNistÉrio do dEsENvolvimENto agrário: Estrutura dE
iNtErvENção E aNálisE dos sEus coNcEitos FuNdamENtais
Para a análise do programa, primeiramente será apresentada como está estru-
turada a atuação ministerial. Em um segundo momento, será feita uma análise
crítica dos conceitos fundamentais desta estrutura por meio das críticas que
Hadijmichalis faz às políticas territoriais, mantendo a perspectiva teórica do
pós-desenvolvimento deste estudo, para que se possa subsidiar as conclusões f-
nais sobre a forma de intervenção social proposta pela política, o entendimento
sobre a concepção de controle social utilizado, os critérios de regionalização para
a intervenção e de defnição do público-alvo, e o nível de governo estabelecido
pelas relações federativas.
A defnição de uma política específca que tem como objeto de intervenção
a concepção de território rural inicia-se em 2003 com a criação da Secretaria de
Desenvolvimento Territorial (SDT) no âmbito do MDA. No mesmo ano, o Con-
selho Nacional de Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar (CONDRAF)
publicou um texto de discussão
5
que balizou a formulação de um programa de
desenvolvimento sustentável de territórios rurais, incluído no Plano Plurianual
2004-2007. A formulação deste texto teve o auxílio do IIca, instituição defensora
do paradigma de desenvolvimento baseado no DTR (Montenegro Gómez, 2006).
4. O Conselho Gestor do Território é o colegiado decisório recorrente na implantação das políticas de DTR e que pode-
ria ser caracterizado como um conselho regional de desenvolvimento rural.
5. Texto para Discussão n. 4 do Núcleo de Estudos Agrários e Desenvolvimento Rural (NEAD) do Ministério do De-
senvolvimento Agrário (MDA), publicado em outubro de 2003. O texto foi revisado e republicado pela Secretaria de
Desenvolvimento Territorial (SDT) do MDA, em março de 2005 (Brasil, 2005b).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 168
Justifcada pela constatação de que as políticas de promoção do desenvolvimento
rural no Brasil das últimas décadas foram “insufcientes” – evidenciado pelo “aumento
da pobreza e persistência das desigualdades regionais, setoriais, sociais e econômicas”
(Brasil, 2005b, p. 9) –, a política de apoio ao desenvolvimento sustentável de terri-
tórios rurais tem por objetivo “promover e apoiar iniciativas das institucionalidades
representativas dos territórios rurais que objetivem o incremento sustentável dos níveis
de qualidade de vida da população rural” (Brasil, 2005a, p. 7).
O programa defne quatro difculdades principais a serem equacionadas
para auxiliar o processo de desenvolvimento rural pela perspectiva territorial
(Brasil, 2005b).
1) Capital humano, capital social e capital natural: apoiado na ideia de que
o “enfoque territorial implica no desenvolvimento endógeno e na au-
togestão” (Brasil, 2005b, p. 14), a SDT compreende que os territórios
rurais estão entre as áreas mais pobres do país, e que esta condição acaba
por defnir um ambiente desfavorável à construção da cidadania e de
difícil apropriação pelos indivíduos dos recursos naturais.
2) Estrutura fundiária e acesso à terra: por meio da constatação da grande
concentração fundiária existente no Brasil atualmente, o programa en-
tende que a desconcentração de terra poderia, também, desconcentrar
as condições de desenvolvimento para os agricultores familiares.
3) Desenvolvimento territorial ou setorial? A pergunta é feita no intuito de
estabelecer uma visão de desenvolvimento que não é expressa pela “soma
do crescimento de diversos setores econômicos ou sociais” (op. cit., p. 15),
entendendo, dessa forma, que o enfoque territorial cria melhores condi-
ções para a gestão democrática e a construção de capacidades “tanto para
o trabalho quanto para a participação e para a cidadania” (idem, ibidem).
4) Recursos fnanceiros para investimentos públicos: as questões estrutu-
rais que entravam o desenvolvimento das regiões rurais só seriam equa-
cionadas quando fossem resolvidas as suas causas, o que signifcaria
redirecionar o investimento público que somente após a sua “matura-
ção”, poderia ser suplantado “por investimentos privados, por iniciati-
vas autônomas, por competências locais, pela dinâmica dos mercados,
pelos conhecimentos acumulados e pelas oportunidades dos negócios”
(op. cit., p. 16).
A identifcação dessas difculdades parece ter o intuito de estabelecer uma
visão da problemática rural brasileira que relaciona pobreza rural e agricultura
familiar como condições de subdesenvolvimento destas áreas. A partir desta cons-
tatação, o programa estabelece diretrizes que podem ser resumidas em seis pontos
(Brasil, 2005a).
169 Análise Conceitual da Política de Territórios Rurais
1) A noção de território enquanto limite e potencial para a promoção do desenvolvimento
rural sustentável.
2) Desenvolvimento sustentável enquanto articulação integrada de diversas dimensões.
3) Enfoque na participação e gestão social das políticas públicas.
4) Atuação em sinergia com entidades, organizações e vários níveis de governo.
5) Foco na redução das desigualdades econômicas e sociais.
6) Dinamização econômica dos territórios.
A estratégia de implantação da política também sustenta essa forma es-
pecífca de intervenção ao eleger como eixos estruturantes da sua implantação
(Brasil, 2005a):
1) articulação: que se dá em institucionalidades territoriais que fazem a
gestão social por meio do estabelecimento de um plano de desenvolvi-
mento (a própria fgura do território rural);
2) órgãos colegiados: como oportunidade para a prática democrática, en-
tendida por sua forma cooperada (os conselhos gestores dos territórios);
3) planejamento e gestão participativos: que por meio de três fases – mo-
bilização, elaboração de um plano e implantação do plano – deve ter
como resultado a afrmação da identidade e da representatividade ter-
ritorial (os planos territoriais de desenvolvimento rural sustentável); e
4) o desenvolvimento de competências: por meio da capacitação dos agen-
tes locais com cursos de formação.
O argumento central na crítica que se quer estabelecer é de que a forma
como está estruturada a intervenção da política resulta no estabelecimento de um
sistema de governo territorial que identifca uma população exclusivamente como
a delimitação de um campo de intervenção.
1) A articulação em outros espaços de poder que extrapolam o território é
realizada ou diretamente pela SDT, ou por espaços defnidos pela SDT
– como o CONDRAF, por exemplo –, além de a articulação se dar
muito mais por entidades que diretamente pelos agricultores familiares,
estes últimos vistos apenas como o público-alvo da política.
2) Os órgãos colegiados naturalizam o embate político entre os interesses
diversos, visto que se apoiam em uma concepção consensual de partici-
pação em vez de politizar os confitos sociais.
3) planejamento e gestão podem resultar em uma identidade territo-
rial reifcada que corrobora formas específcas da organização política
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 170
regional sem as questionar, e que reforça a centralidade das instituições
criadas para operarem a própria política pública – resultado, também,
da concepção consensual da participação em detrimento de uma con-
cepção confituosa.
4) o desenvolvimento de competências serve tão apenas para formar e in-
cluir uma parcela da população de forma acrítica no estabelecimento de
políticas públicas.
Visto que se apresenta aqui uma crítica de base ao programa ministe-
rial, acredita-se ser necessário apresentar de forma detalhada o que o MDA
chama de “conceitos fundamentais” (Brasil, 2005a): território, abordagem
territorial, capital social, gestão social, empoderamento e institucionalida-
de. Far-se-á esta análise mais adiante. Por hora, apresentar-se-ão os critérios
de seleção dos territórios, os resultados esperados e os instrumentos de pla-
nejamento e gestão.
A seleção das áreas que são incluídas no programa iniciou com a identifca-
ção – a partir da base de dados do Instituto Brasileiro de Estatística e Geografa
(IBGE) referente a municípios e microrregiões – de territórios urbanos, inter-
mediários e rurais. Estes últimos defnidos como “microrregiões geográfcas que
apresentam densidade demográfca menor que 80 habitantes/km
2
e população
média por município de até 50 mil habitantes”, sendo identifcados 450 aglome-
rados municipais (Brasil, 2005a, p. 16).
A priorização de atendimento foi estabelecida de forma a convergir com
os interesses do MDA, ou seja, “concentração de agricultores familiares; con-
centração de famílias assentadas por programas de reforma agrária; concentra-
ção de famílias de trabalhadores rurais sem terra, mobilizados ou não” (op. cit.,
p. 17). A estes critérios foram incluídos outros, estabelecidos em contato com
os conselhos estaduais de desenvolvimento rural sustentável, sendo eles:
densidade e atividade de capital social existente nos territórios rurais; a conver-
gência de interesses institucionais e de participação da sociedade civil e governos
estaduais; existência de áreas prioritárias de ação do governo federal nos estados;
incidência de programas, projetos e planos de desenvolvimento de caráter regional
(op. cit., p. 17).
No lançamento do programa, em 2003, quarenta territórios foram aprova-
dos em vinte estados. Apesar de uma meta de 190 territórios que deveriam ser
apoiados até 2007, em 2012, 164 territórios estavam incluídos no sistema de
informações territoriais (SIT) da SDT, distribuídos conforme o mapa 1.
171 Análise Conceitual da Política de Territórios Rurais
MAPA 1
territórios rurais apoiados pela sdt/mda No Brasil
Fonte: SIT e IBGE.
Obs.: imagem reproduzida em baixa resolução em virtude das condições técnicas dos originais disponibilizados pelos autores
para publicação (nota do Editorial).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 172
Em uma breve caracterização desses territórios (tabela 1), é possível ob-
servar que, apesar de possuir 28,81% da população brasileira, os territórios
representam 55,17% da população rural do país, 58,45% dos agricultores
familiares e 73,27% das famílias assentadas pela reforma agrária ocupando
58,49% do território brasileiro, convergindo com os critérios de defnição dos
territórios ao se confgurarem como as áreas do país com maior incidência das
categorias de interesse do MDA.
TABELA 1
comparação entre Brasil e territórios rurais
Variável Brasil Territórios
População 190.724.655 54.957.103
População rural 29.846.599 16.465.649
Estabelecimentos de agricultura familiar 4.363.034 2.550.151
Famílias assentadas 880.655 645.288
Área (km
2
) 8.626.768,60 5.046.045,50
Fonte: SIT e IBGE.
Elaboração do autor.
De acordo com a visão governamental (Brasil, 2005a), existem quatro resul-
tados que se almeja alcançar com a política ministerial: o fortalecimento da gestão
social, o fortalecimento das redes sociais de cooperação, a dinamização econômi-
ca dos territórios e a articulação das políticas públicas. Com a análise da estrutura
que conforma estes resultados, é possível estabelecer a forma de intervenção da
política nos territórios.
O fortalecimento da gestão social é entendido, para o programa, como a
possibilidade de determinar as ações individuais, o que deve ser feito por meio da
formalização de espaços de concertação social.
Isso [a convergência dos interesses individuais] terá maior êxito à medida que esses
espaços evoluam da participação pontual ou formal para uma verdadeira institucio-
nalidade capaz de deliberar e construir pactos que orientem a ação desses agentes
individuais, (...) [e] conduzir o processo de construção e consolidação de uma insti-
tucionalidade mais estável e melhor formalizada (op. cit., p. 19).
A formalização de todo um arcabouço de determinação das ações individu-
ais será construída, assim, pela existência de:
institucionalidades territoriais, planos territoriais, projetos específcos e arranjos
institucionais (...) cuja capacidade real de repercutir sobre o futuro do território tem
que ser dada, de um lado, por sua consistência e coerência lógica, e de outro, pelo
efetivo envolvimento e aderência dos atores locais através da prática permanente da
gestão social (idem, ibidem).
173 Análise Conceitual da Política de Territórios Rurais
Ora, a formalização de instituições que possuam a prerrogativa de determinar
as ações individuais nada mais é que a legitimação de um governo do social, e não
pode ser confundido como inclusão política dos indivíduos nos centros de decisão.
Outra observação possível é que a gestão social é construída somente de forma
descendente – em última análise, do ministério em direção ao agricultor. Porém,
ela não tem o objetivo de discutir a política em si, mas tão somente de determinar
a atuação dos atores locais por meio do controle social.
Um exemplo dessa dinâmica é a troca do nome do CMDR do município
de Teixeira Soares (estado do Paraná) para Conselho Municipal de Desenvolvi-
mento Rural Sustentável, em 2006. Tendo sido apresentada a proposta para que
o conselho tivesse a mesma denominação do conselho estadual (o qual já havia
incluído o vocábulo sustentável em sua defnição nominal), a proposta foi aprova-
da com o argumento de um dos representantes das associações de produtores: ao
afrmar que não sabia o que era sustentabilidade, o agricultor tinha como única
preocupação que o município pudesse perder recursos provenientes das esferas es-
tadual e nacional, caso não possuísse a palavra sustentabilidade no nome (op. cit.).
O objetivo não era discutir a sustentabilidade da ação pública, mas garantir o seu
reconhecimento por parte das outras escalas de poder.
Outra constatação se dá no momento em que não é o impulso a novas redes
nem a ampliação das existentes – aumentando assim a densidade das relações
sociais – a medida utilizada para estabelecer o fortalecimento das redes sociais,
mas a apropriação das redes já existentes pelos canais formais delimitados pelas
institucionalidades territoriais, justifcado pelo fato de que, se não estão institu-
cionalizadas, as redes estariam residindo “nos subterrâneos da vida social local”,
ou então, “bloqueadas por formas de exclusão e confitos” (op. cit., p. 20).
Existe aqui a construção de um discurso dicotômico no qual relações so-
ciais que não estejam formalmente institucionalizadas dentro do projeto político
de desenvolvimento estabelecido pelo território, estariam, na verdade, servindo
como entraves para o desenvolvimento. Ora, relacionado ao resultado anterior
(fortalecimento da gestão social), é possível concluir que a institucionalização das
relações sociais existentes teria como objetivo o seu controle por parte do colegia-
do territorial, e não a sua expansão e seu fortalecimento.
A dinamização econômica dos territórios é entendida, para o programa, como
“a consequência do investimento público e privado em formas de organização da
produção e da distribuição capazes de favorecer a redução das diferenças entre as
taxas de retorno privadas e sociais” (op. cit., p. 21). A importância dada à economia
no enfoque territorial do programa é alusiva à importância que “renda e remune-
ração digna do trabalho assumem o papel de apoiar a inclusão social, possibilitan-
do o acesso a bens e serviços, bem como atribuir à inclusão econômica a função
de resgatar a dimensão produtiva do indivíduo e cidadão” (Geraldi, 2006, p. 21).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 174
Dessa forma, é explícito o processo pelo qual o indivíduo se torna cidadão – no
momento em que a inclusão social é medida pela capacidade de acesso a bens e
serviços –, dado pela sua inclusão no sistema produtivo e de consumo. Observa-se a
consolidação de um entendimento de sociedade no qual a importância do indivíduo
enquanto cidadão se dá pela importância da sua produção econômica e capacidade
de consumo.
Para o programa, a articulação de políticas públicas é responsável pela cria-
ção de um “ambiente inovador para o desenvolvimento sustentável dos territórios
rurais, através do acesso a serviços e recursos que possam materializar os resulta-
dos do trabalho” (idem, ibidem), com o intuito de consolidar um “contexto de
fomento às iniciativas empreendedoras, por meio da cooperação e da articulação
interinstitucional” (GERALDI, 2006, p. 22). A forma como integração vertical e
integração horizontal são descritas nas bases do programa tenta consolidar o terri-
tório como única realidade política dos atores locais – leia-se, atores incluídos nas
institucionalidades territoriais. Destarte, o território deve se tornar o único objeto
de intervenção pública, visto que políticas públicas de desenvolvimento que não
estejam referendadas no Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável
(PTDRS) não teriam a potencialidade de se concretizarem como “iniciativas de
promoção de desenvolvimento dos territórios rurais” (Geraldi, 2006, p. 22).
Por último, o programa defne três instrumentos de planejamento e gestão
para que seja possível a concretização dos seus objetivos, são eles: o já mencionado
PTDRS, os projetos específcos e o monitoramento e a avaliação das iniciativas.
O PTDRS deve se caracterizar “como um conjunto organizado de proposições
e de decisões que conformam um acordo territorial que tem a participação da
maioria dos atores sociais” (idem, ibidem), Assim, este acordo tenta ter legitimi-
dade e representatividade sufcientes para representar a “refexão crítica sobre os
problemas e potencialidades” por meio da delimitação de uma “visão de futuro
concertada” (idem, ibidem). Uma vez defnida esta visão, devido ao suposto grau
de legitimidade e representatividade emanado, o PTDRS tornar-se-ia a visão de
todos os atores inseridos nos processos territoriais.
No segundo instrumento, os projetos específcos exemplifcam qual é
o real objeto de investimento público por parte do MDA e seus parceiros
estratégicos. Estes projetos devem estar incluídos no PTDRS e devem se en-
quadrar nas seguintes ações: infraestrutura e serviços territoriais; capacitação;
apoio às entidades associativas e cooperadas; apoio às iniciativas de comér-
cio e desenvolvimento de negócios; e cooperação horizontal e institucional.
A vinculação dos projetos com o PTDRS e a sistemática de escolha dos pro-
jetos acaba por eximir o MDA da suposta responsabilidade de estabelecer a
priorização dos projetos – apenas supostamente, pois acaba por fazê-lo no
175 Análise Conceitual da Política de Territórios Rurais
momento em que defne o próprio programa e as linhas de fnanciamento que
poderão ser acessadas pelo território –, visto que já os recebe em acordo com
as ações orçamentárias que pode executar.
Outra observação possível é que, em razão de a legislação brasileira res-
tringir o repasse de recursos para investimento aos órgãos estatais, devido à
falta de um ordenamento jurídico mais claro sobre as organizações sociais, os
projetos acabam tendo como proponentes as prefeituras municipais. Desta for-
ma, as entidades dependem em grande medida de prefeituras para a assinatura
dos contratos e da liberação de contrapartida, relegando às outras entidades o
papel de parceiras no projeto, consolidando a centralidade dos órgãos estatais
na intervenção do território e dando base para o debate já realizado sobre a
municipalização da ação governamental.
O terceiro instrumento, monitoramento e avaliação, é implantado por meio
de quatro mecanismos principais, que devem centralizar a informação e o pro-
gresso das ações desenvolvidas:
• sistema de informações gerenciais (registro das informações sobre a gestão
das ações);
• sistema de monitoramento e avaliação (monitoração do avanço dos
indicadores relacionados com os resultados esperados);
• SIT (site eletrônico que disponibiliza indicadores sobre os territórios
apoiados); e
• Projeto Demonstrativo da Gestão Territorial (análise qualitativa realizada
em uma parte dos territórios apoiados por meio de convênios com insti-
tuições acadêmicas).
A existência de um sistema de monitoramento e avaliação assaz comple-
xo denota a necessidade de que conceitos como desenvolvimento e qualidade
de vida podem (e devem) ser cientifcamente medidos, visto que estariam
incluídos em uma lógica temporal evolucionista, na qual existe uma situação
posterior que sempre deve representar uma melhoria da situação anterior, na-
turalizando o desenvolvimento como metáfora da evolução humana. Porém,
é explícita a inexistência de monitoramento e avaliação pelos próprios terri-
tórios – o movimento é sempre aquele em que o MDA monitora a execução
dos projetos nos territórios.
Passar-se-á, agora, à análise dos conceitos fundamentais do programa minis-
terial para que se possam encaminhar as considerações fnais.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 176
3.1 território e abordagem territorial
Base do referencial teórico da política, a abordagem territorial é responsável por:
uma proposta centrada nas pessoas, que leva em consideração os pontos de interação
entre os sistemas socioculturais e os sistemas ambientais e que contempla a integração
produtiva e o aproveitamento competitivo desses recursos como meios que possi-
bilitam a cooperação e corresponsabilidade ampla de diversos atores sociais (Brasil,
2005a, p. 8, grifo nosso).
A defnição das pessoas como campo de intervenção facilitaria a capacida-
de da abordagem territorial em integrar os territórios à economia nacional por
meio de uma revitalização e reestruturação progressivas (Brasil, 2005b). Para tal,
apresenta dois pressupostos superiores do campo de intervenção defnido: coesão
social – “expressão de sociedades nas quais prevaleça a equidade, o respeito à
diversidade, à solidariedade, à justiça social, o sentimento de pertencimento e
inclusão” (op. cit., p. 21) – e coesão territorial – “expressão de espaços, recursos,
sociedades e instituições imersas em regiões, nações ou espaços supranacionais,
que os defnem como entidades cultural, política e socialmente integradas” (idem,
ibidem). Por meio destes pressupostos, seria possível controlar as múltiplas di-
mensões do processo de desenvolvimento no território: econômica, sociocultural,
político-institucional e ambiental.
A centralidade do conceito de território nas políticas atuais, para Hadjimi-
chalis (2008), caracteriza a redução de espaço a território, ao confundir enraiza-
mento social com relações sociais localmente delimitadas. Apesar de defnir múl-
tiplas dimensões, elas só se operacionalizariam por meio de um regime uniescalar.
No entendimento do MDA, a uniescalaridade do território é importante para a
sua integração ao território nacional.
Para tanto, nada melhor do que o ordenamento das políticas nacionais estabele-
cer diretrizes que permitam a sua aplicação nos diversos contextos regionais e ins-
trumentos que se ajustem às demandas sociais provenientes dos territórios. Neste
contexto, evidencia-se a importância de redefnir o papel do Estado, especialmente
quanto à provisão de bens públicos, direção e regulação da economia, construção da
democracia e da institucionalidade rural (Brasil, 2005b, p. 24).
É implícito aqui o regime de dividir o território nacional para melhor contro-
lá-lo, garantindo a territorialização do Estado, facilitando o controle dos bens pú-
blicos, da economia, da democracia e da institucionalidade. Baseado em argumen-
tos integralistas, a política estabelece um conceito de território no qual tudo cabe:
um espaço físico, geografcamente defnido, geralmente contínuo, compreendendo a
cidade e o campo, caracterizado por critérios multidimensionais – tais como o ambien-
te, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições – e uma população
com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente
por meio de processos específcos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que
indicam identidade e coesão social, cultural e territorial (Brasil, 2005a, p. 7-8).
177 Análise Conceitual da Política de Territórios Rurais
A forma como todos esses elementos devem se territorializar no espaço,
a fm de se unifcarem no território, cria uma relação de maior controle sobre
os critérios que sustentam o estabelecimento do próprio território – realizando
um movimento tautológico de sustentação dos tais critérios multidimensionais.
Se for entendido que a abordagem territorial do controle intervém sobre o orde-
namento da sociedade estabelecendo outras dinâmicas que mais lhe convêm, e
que este processo de articulação tem o objetivo de integrar o território à dinâmica
econômica nacional, pode-se concluir que o objetivo da política é estabelecer uma
determinada tipologia de organização social que tenha como resultado uma ação
pública direcionada à reprodução do capital.
3.2 capital social e empoderamento
A organização social a qual objetiva a política é defnida, pelo MDA, a partir do
conceito de capital social.
Entendido como o conjunto de relações (pessoais, sociais, institucionais) que po-
dem ser mobilizadas pelas pessoas, organizações e movimentos, visando a um de-
terminado fm, o capital social tem na sua raiz processos que são, a um só tempo,
baseados e geradores de confança, reciprocidade e cooperação (Brasil, 2005a, p. 9).
O que está defnido aqui é a qualidade das relações que sustentam uma
determinada organização social. Para o ministério, o capital social é fundamental
para a conformação da identidade territorial, pois é:
elemento aglutinador capaz de sustentar a mobilização e organização dos agentes e
dos fatores locais, seu engajamento em modalidades de gestão social das iniciativas
desenhadas, até se alcançar a desejada melhoria da qualidade de vida dos seus habi-
tantes (op. cit., p. 10).
A formação do capital social enquanto processo de organização social, se-
gundo o MDA (Brasil, 2006), refere-se à capacidade dos agentes de:
• perceber-se enquanto grupo, com identidade própria;
• compreender a sua realidade e a sua interação com os outros; e
• agir efcientemente e efcazmente sobre a realidade por meio da nego-
ciação dos diversos interesses a partir do diálogo e da construção de
entendimentos e acordos.
Dessa forma, o ministério conclui que a organização social derivada desse ca-
pital “é um tipo de formação social concreta que viabiliza a ação de um grupo” (op.
cit., p. 17). Porém, retomando Hadjimichalis (2008), argumenta-se que a junção
entre os vocábulos capital e social “simplesmente assume o vínculo causal entre a
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 178
participação em organizações voluntárias e o desenvolvimento econômico dinâmico
juntamente com as instituições democráticas melhoradas” (Hadjimichalis, 2008,
p. 252, tradução nossa). Para Hadjimichalis, a falta de interesse em entender como
se estabelecem estas relações hierarquizadas e patriarcais para manter as estruturas
de produção local efcazes, fexíveis e dinâmicas, tornou o conceito uma visão ro-
mântica sobre a cooperação econômica humana.
Visto que o enfoque territorial implicaria “no desenvolvimento endógeno
e na autogestão” (Brasil, 2005b, p. 13), para que a política do MDA tives-
se resultado, os agentes sociais teriam que formar uma organização social que
expressasse uma determinada densidade do capital social, a qual daria base ao
desenvolvimento. Para tal, o MDA faz uso da ideia de empoderamento para
que os agentes sociais tenham capacidade e habilidade de manter a organização
social. O empoderamento:
deve contribuir para que as novas institucionalidades sejam capazes de expressar
formas mais avançadas e democráticas de governança e de governabilidade demo-
crática, aperfeiçoando as relações vigentes entre o Estado e a sociedade, o que im-
plica uma revisão dos deveres e das obrigações, papéis e atribuições, formalmente
instituídas, enfatizando as convergências de interesses que conduzam à articulação
de ações (Brasil, 2005a, p. 11).
Esse empoderamento – muito mais direcionado para as instituições territo-
riais criadas pela própria política pública que para os agricultores familiares – de-
veria ter como resultado uma organização social mais densa. Porém, se a organiza-
ção a qual empodera é marcada por relações de poder desiguais, em vez de servir
como base para a emancipação social dos agentes, o empoderamento irá servir para
consolidar as instituições que territorializam o controle social, visto que o empo-
deramento objetiva o fortalecimento da gestão social das múltiplas dimensões do
desenvolvimento por meio da estratégia integracionista da abordagem territorial.
Por fm, o empoderamento tem como resultado a consolidação de um sis-
tema de governo (instituições que são empoderadas) desvinculado da população
(indivíduos não mobilizados), que passa a ser vista como simples público-alvo de
políticas públicas. Em vez da autogestão, o resultado seria capacitar organizações
locais para levarem a cabo as diretrizes defnidas pelo MDA.
3.3 gestão social e institucionalidade
A gestão social é entendida, pelo MDA, como:
o processo através do qual o conjunto dos atores sociais de um território se envolve
não só nos espaços de deliberação e consulta das políticas para o desenvolvimento,
mas sim, e mais amplamente, no conjunto de iniciativas que vão desde a mobilização
desses agentes e fatores locais até à implementação e avaliação das ações planejadas,
179 Análise Conceitual da Política de Territórios Rurais
passando pelas etapas de diagnóstico, de elaboração de planos, de negociação de
políticas e projetos. Gestão social implica, assim, um constante compartilhamento
da responsabilidade pelos destinos do território (Brasil, 2005a, p. 10).
É patente a necessidade, em acordo com o MDA, de que essa gestão social
se apoie “no capital social dos territórios, nos laços de identidade, de confança e
de colaboração que há entre as forças locais” (idem, ibidem, p. 10). Para tal, seria
preciso a criação de espaços e condições para pôr em convergência o isolamento
e a fragmentação; desta forma, seria possível formar o capital social necessário
(idem, ibidem). Estes espaços seriam dados pelas instituições territoriais que:
são espaços (fóruns, conselhos, comissões, comitês, consórcios, articulações e arran-
jos institucionais diversos) de expressão, discussão, deliberação e gestão, que con-
gregam a diversidade de atores sociais e cuja atenção é voltada à gestão social das
políticas e dos processos de desenvolvimento (op. cit., p. 11).
A importância das instituições na defnição da operacionalização da política
é construída a partir da constatação de que as instituições:
(com seus valores e concepções embutidos) infuenciam na construção das identi-
dades de indivíduos e de grupos, refetindo assim a maneira pela qual eles percebem
as suas realidades, dão signifcado às suas experiências e formam suas organizações.
Sendo assim, as instituições infuenciam os valores que alicerçam as estruturas de
alianças sustentando os sistemas de poder dentro de uma organização ou fora dela
na sociedade local (Brasil, 2006, p. 16, grifo nosso).
Compreendendo que o momento em que as instituições se formam e se ter-
ritorializam é o momento em que são construídos os acordos sobre a implemen-
tação dos programas e projetos pactuados e de interesse do território, é possível
concluir que a institucionalidade territorial é a base da formação daquilo que o
ministério entende por capital social. Assim o é, pois a instituição carrega no seu
objetivo um processo de gestão social. Fortalecer a gestão social é consolidar as
instituições e sua intervenção sobre os rumos do desenvolvimento (Brasil, 2005c).
Porém, a construção da gestão social – que, para o programa, só pode ocorrer
dentro das instituições territoriais – baseada no conceito de capital social acaba por
despolitizar a política. Uma vez que a relação entre os agentes é considerada, no
plano teórico, a concepção abstrata da confança e da reciprocidade, o que ocorre
é a percepção das relações sociais como algo que se transforma magicamente em
territórios pacífcos e colaborativos (Hadjimichalis, 2008). Além de obrigarem os
diferentes grupos sociais a referendarem uma identidade única (capacidade de se
reconhecerem como um grupo que na realidade pode não existir), que se sustenta
em uma única territorialidade, negando a constatação de que diferentes grupos
terão diferentes percepções sobre a sua identidade. O que se vive, no momento
da institucionalização da gestão social, é a construção de uma população que deve
ser governada: garante-se às entidades-membros dos colegiados a prerrogativa de
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 180
intervirem no território por meio dos projetos, mas não se procede da mesma
forma com os agricultores, que continuam sendo considerados como público-alvo
de políticas públicas.
4 coNsidEraçÕEs FiNais: Por uma tEsE soBrE o dEsENvolvimENto
tErritorial rural
A importância que as políticas de DTR dão a conceitos como território, contro-
le social, combate à pobreza e agricultor familiar clarifcam bem a delimitação
da estratégia governamental brasileira presente no programa do MDA analisado
neste artigo. Não obstante, a forma como estes conceitos se relacionam demons-
tra, também, a abordagem específca que traduz os cânones transnacionais das
políticas de desenvolvimento. Como qualquer outra política pública, as políticas
de desenvolvimento são uma forma de intervenção nas dinâmicas sociais, e, para
tal, faz-se necessário que se possa trazer à tona a forma como esta intervenção é
estruturada pelo Estado.
As análises elaboradas no artigo dão subsídios para concluir sobre três pon-
tos que ajudam a entender os princípios, as práticas e os conceitos utilizados pela
política: a estratégia de intervenção e o entendimento conceitual desta estratégia,
os critérios utilizados para a delimitação socioespacial da intervenção e o nível de
governo estabelecido pelas relações federativas.
4.1 a estratégia de intervenção e seu entendimento conceitual
A estratégia de intervenção é um dos principais pontos de análise de uma política
pública. É por meio da intervenção nas dinâmicas sociais que as políticas garantem o
ordenamento da sociedade para que a mudança proposta possa acontecer. Na política
aqui apresentada é explícito o controle social como principal estratégia de interven-
ção. O programa institui uma relação direta entre o controle da forma como os atores
se relacionam e o sucesso do projeto de desenvolvimento. Quanto maior o controle
sobre a dinâmica social, maior a previsibilidade da ação e, por conseguinte, maior a
possibilidade de adequar a própria dinâmica às necessidades imperativas do projeto.
Dessa forma, a institucionalização da participação e a garantia de que todas as deci-
sões afetas ao projeto tenham o controle do coletivo – coletivo entendido enquanto
institucionalidades territoriais – garantiriam, por sua vez, o ambiente favorável às
iniciativas de desenvolvimento territorial.
Ao defnirem o controle social como forma de intervenção, cria-se um es-
paço em detrimento das relações sociais que não estão (ou que não podem ser)
institucionalizadas. Como as próprias bases do programa defnem, estas relações
estão no subterrâneo da vida social e confgurar-se-iam, por sua vez, entraves ao
projeto de desenvolvimento, visto que não estão sob o julgo do controle social.
181 Análise Conceitual da Política de Territórios Rurais
Outro problema afeto é a própria forma como se desenvolve este controle.
A implantação de organismos de controle social sem a devida precaução em
compreender as relações sociopolíticas anteriores à institucionalização leva à
naturalização dos confitos e à consolidação de relações hierárquicas preesta-
belecidas, o que não garante o fm dos confitos locais e da exclusão de grupos
que já o eram desde o princípio.
O controle social proposto é direcionado apenas a uma porção da área que
compõe o país. Esta porção é defnida sob a égide conceitual do território – con-
ceito este defnido pelas bases do programa de forma que tudo vale e tudo se
encaixa: tudo é território. É preciso compreender o que está por trás da afrmativa
governamental. Ao estabelecer qualquer coisa como território, o que se compre-
ende como o seu fator fundamental é a existência de relações de poder que já estão
estabelecidas. A fgura do território apenas corrobora relações excludentes no mo-
mento em que as naturaliza. Ao confgurar um território onde tudo vale, o que se
quer é confgurar um controle sobre todos os aspectos da vida social. Por isto que
no conceito de território do MDA é possível encaixar cultura, meio ambiente,
economia, políticas sociais e toda uma ampla gama de aspectos da vida social.
Mas qual o intuito do controle sobre dinâmicas tão díspares inclusive nos
seus desdobramentos territoriais? Este intuito se deve ao fato de os territórios
defnidos pelo MDA serem regiões nas quais a reprodução do capital mercantil
não se dá na sua forma mais plena. Precisa-se, então, intervir no ordenamento da
sociedade (e isto pode signifcar todas as dinâmicas sociais) para regulamentar o
mercado de forma a maximizar a relação entre produção e consumo. Utiliza-se
um conceito assaz subjetivo como o conceito de território para que se possa ga-
rantir a intervenção em qualquer aspecto que assim se faça necessário. Apesar de a
política não conseguir realizar esta intervenção, o discurso em torno do conceito
referenda ainda as institucionalidades territoriais como única forma de atuação
política das entidades participantes, visto que todas as dimensões possíveis da rea-
lidade poderiam estar ali incluídas. O que se tem como resultado é a convergência
dos desdobramentos territoriais das várias dinâmicas sociais e, não obstante, o seu
maior controle. O território é, de forma pragmática, reconhecido como região-
problema, em que é preciso a solução dos entraves para o desenvolvimento.
4.2 os critérios utilizados para a delimitação socioespacial da intervenção
Apesar de o programa ser desenvolvido para áreas de caráter rural, não é apenas
este o critério de defnição dos territórios que será contemplada. Existe um fator
preeminente a ponto de estabelecer inclusive o objetivo maior da política, que é er-
radicação da pobreza. A forma como a política governamental entrelaça pobreza e
ruralidade, dá a entender não só que este é um problema passível de ser isolado dos
aspectos gerais da sociedade – como se a pobreza fosse um elemento à parte, e não
o resultado da exclusão gerada pela própria reprodução desigual do capital – como
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 182
também o seu isolamento seria a única forma de combatê-lo. Ao fazê-lo, a política
responsabiliza o pobre pela sua pobreza e, principalmente, pela sua solução.
A pobreza é defnida, então, como a existência de uma população que não
produz e que não consome – atividades que são pilares da sustentação da econo-
mia. Ao estabelecer a erradicação da pobreza rural como objetivo da política e,
consequentemente, a própria pobreza rural como critério de prioridade na implan-
tação da sua política de desenvolvimento, o MDA consegue identifcar quais são as
áreas que não produzem e que não consomem o sufciente para que a engrenagem
da economia nacional possa funcionar em sua plenitude. A pobreza é um entrave
ao desenvolvimento, e não a sua consequência. A única solução é garantir – nas
áreas onde a pobreza rural se manifesta – o controle necessário para que a própria
população destes locais (os tais territórios) criem ambientes favoráveis à produção
e ao consumo.
A política defne, ainda, um público-alvo específco das suas ações. A catego-
ria que utiliza para fazê-lo é assim entendida pois é ela própria considerada a solu-
ção para a pobreza rural. A política transforma o indivíduo que mora em regiões
rurais em agricultores familiares, no sentido de que, para se desenvolverem, a única
solução que possuem é produzir e consumir – isto porque o próprio conceito de
agricultor familiar é construído de forma a naturalizar uma relação entre homem
e natureza que teria como único objetivo trabalhar a terra para que esta produ-
za na sua plenitude. Qualquer outra forma de categorização social signifcaria o
reconhecimento de outras dinâmicas sociais que não apenas aquelas atreladas à
produção e ao consumo de bens.
A política parte da hipótese de que o capital mercantil precisa se reproduzir
por meio da renda da terra (o que, no âmbito rural, ainda é um resquício do rural
enquanto setor agrícola, uma prova dos equívocos conceituais do programa), e
isto só é possível com a construção de uma concepção social centrada no trabalho.
E o trabalho no meio rural só pode ser realizado em sua plenitude se os indivíduos
que lá estiverem forem considerados agricultores. O resultado é uma inclusão
social por via procedimental por meio do reconhecimento do indivíduo pela sua
importância econômica, ou seja, pelo que ele produz e consome ou deixa de pro-
duzir e consumir. Mesmo outras formas de reconhecimento (por exemplo, a de
comunidades tradicionais) só são consideradas se puderem se encaixar na ideia de
produção e consumo. Ou seja, questões culturais só são importantes se puderem
basear políticas de turismo para a geração de renda. Qualquer outra forma de
reconhecimento é considerada um entrave para o desenvolvimento.
4.3 o nível de governo estabelecido pelas relações
O último comentário deste trabalho diz respeito ao nível de governo. Entende-se
que o reconhecimento dos territórios e o seu controle social relacionam-se ao
183 Análise Conceitual da Política de Territórios Rurais
nível de governo estabelecido – notadamente o supramunicipal – na medida em
que facilitam o desdobramento territorial do governo federal sobre dinâmicas
que se encontravam demasiado afastadas dos centros de decisão. A facilitação
pode ocorrer de formas diversas: a escolha dos projetos a serem fnanciados é feita
pelo colegiado territorial, porém deve se adequar ao preestabelecido pelo MDA,
ou seja, apesar de aparentemente possuir o poder de decisão, o colegiado deve
respeitar as linhas que já foram estabelecidas pelo ministério na defnição do pro-
grama; na mesma linha, o ministério tem seu trabalho de priorização de projetos
facilitado pela aprovação prévia feita por estes mesmos colegiados. Ainda como
resultado deste movimento, o ministério acaba tendo um maior controle sobre as
institucionalidades territoriais que se possuísse um processo de articulação muni-
cípio por município, visto que troca o contato com mais de 5 mil municípios pelo
contato com pouco mais de 160 territórios.
Como a organização do nível de governo supramunicipal é feito dentro da
égide conceitual do território – visto que não existe no ordenamento do Estado
federativo brasileiro um quarto nível de poder – o governo federal possui maior
capacidade de intervir junto aos atores que participam deste espaço – por isto a
importância de institucionalizar todas as redes sociais possíveis sob o controle
social dos colegiados territoriais. A maior capilaridade adquirida pelo contato
direto com um número maior de atores – afnal, com 164 territórios os escri-
tórios estaduais do MDA podem fazer parte de todos os colegiados e conselhos
territoriais, o que era impossível com os CMDRs – acaba tendo por resultado um
sucesso maior em adequar as dinâmicas político-sociais aos preceitos do programa
e, consequentemente, um controle maior sobre as áreas que se apresentam como
entraves para o desenvolvimento.
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Originais submetidos em de março de 2011. Última versão recebida em março de 2012. Aprovado em abril de 2012.
FluXos totais dE comÉrcio E Estrutura Produtiva –
uma aNálisE Para o Estado dE miNas gErais*
Marisa dos Reis A. Botelho**
Vanessa Petrelli Corrêa***
Ana Alice B. P. D. Garlipp****
O objetivo deste trabalho é caracterizar a estrutura produtiva do estado de Minas Gerais por meio
dos fuxos de comércio. Diferentemente de outros trabalhos que abordaram esta temática, analisa-
se o conjunto dos fuxos de comércio – intraestaduais, interestaduais e internacionais – referentes
a 2006. São analisados os valores de saída (vendas) e os valores de entrada (compras), por origem
e destino, das grandes regiões e dos estados, considerando as atividades segundo a intensidade
dos fatores de produção (classifcação da Organização para Cooperação e Desenvolvimento
Econômico – OCDE) e a natureza das atividades econômicas. Mediante a consideração de todos
os fuxos de comércio, assim como da análise desagregada, segundo diferentes classifcações,
encontra-se uma estrutura produtiva, com elevado grau de diversifcação e complexidade, distinta
da caracterização obtida apenas pelos fuxos de comércio internacionais, em que predomina o
comércio de matérias-primas e produtos agrícolas.
Palavras-chave: economia regional; Minas Gerais; fuxos de comércio; estrutura produtiva.
total tradE Flows aNd ProductivE structurE –
aN aNalYsis oF thE statE oF miNas gErais
The aim of this paper is to characterize the productive structure of the state of Minas Gerais through
trade fows. In a different way of others works in this theme, the paper analyses the combined trade
fows – inside the state, between states and international ones – for the year of 2006. It is considering
the values of sales and purchases for the macro regions and states, analyzing the activities in accordance
with the nature of economic activity and means of production’ intensity (OECD classifcation). Through
the analysis of combined trade fows, as to the disaggregate analysis according different classifcations,
is possible to found a productive structure with high degrees of diversifcation and complexity. This
result is different of traditional characterization that is obtained considering only international trade
fows, with predominance of agricultural products and material raw.
Keywords: regional economy; Minas Gerais; trade fows; productive structure.
*Este trabalho foi desenvolvido a partir da pesquisa Análise do mapeamento e das políticas para arranjos produtivos locais
nas regiões Sul, Sudeste, Centro-Oeste, Nordeste e Norte do Brasil, fnanciada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES). As autoras agradecem o apoio do BNDES, bem como as contribuições dos pareceristas,
isentando-os de qualquer responsabilidade quanto ao conteúdo apresentado.
**Professora Associada do Instituto de Economia e do Programa de Pós-Graduação em Economia da Universidade
Federal de Uberlândia. E-mail: <botelhomr@ufu.br>.
***Professora Associada do Instituto de Economia e do Programa de Pós-Graduação em Economia da Universidade
Federal de Uberlândia. E-mail: <vanplli@ufu.br>.
****Economista do Centro de Pesquisas Socioeconômicas (Cepes) do Instituto de Economia da Universidade Federal
de Uberlândia. E-mail: <aagarlipp@ufu.br>.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 188
FluJos totalEs dE comErcio Y Estructura Productiva –
uN aNálisis Para El Estado dE miNas gErais
El objetivo del trabajo es lo de caracterizar la estructura productiva del estado de Minas Gerais
a través de los fujos de comercio. Diferentemente de otros trabajos que han tratado este tema,
se analiza el conjunto de los fujos de comercio – los intraestaduales, los interestaduales e los
internacionales – para el año de 2006. Son analizados los valores de salida (ventas) y los de
entradas (compras) por el origen y destino de las grandes regiones y provincias, considerando
las actividades según la intensidad de los factores de producción (clasifcación OECD) y por la
naturaleza de las actividades económicas. Con la consideración de todos los fujos de comercio,
así como del análisis desagregada según distintas clasifcaciones, se descubre una estructura
productiva con elevados grados de diversifcación y complejidad, distinta de la caracterización
obtenida apenas por los fujos de comercio internacionales, en que predomina el comercio de
materias primas y productos agrícolas.
Palavras-clave: economía regional; Minas Gerais; fujos comerciales; estructura productiva.
FluX commErciauX totauX Et structurE ProductivE –
uNE aNalYsE Pour l’Etat dE miNas gErais
L’objectif de cette étude est de caractériser la structure productive de l’État de Minas Gerais à
travers les fux commerciaux. Contrairement aux autres études qui ont abordé cette question,
nous analysons l’ensemble des échanges – intra-étatiques, interétatiques et internationaux – pour
l’année 2006. Nous avons analysé les valeurs de sortie (ventes) et les valeurs d’entrée (achats)
par origine et destination des grandes régions et États. De plus, nous avons tenu compte des
activités en fonction de l’intensité des facteurs de production (classifcation de l’OCDE) et de la
nature des activités économiques. Grâce à l’examen de tous les fux commerciaux classés selon les
précédents critères, nous avons mis en évidence une structure de production avec un haut degré
de diversifcation. Les caractéristiques de cette structure sont différentes de celles de la structure
obtenue lorsque seuls les fux commerciaux internationaux sont analysés,   dans lesquelles le
commerce prédominant est celui des matières premières et produits agricoles.
mots-clés: économie régionale; Minas Gerais; les fux commerciaux ; l’activités de production.
JEL: R11; F19.
1 iNtrodução
É bastante comum, na literatura especializada, análises que tomam por referên-
cia a participação de regiões, estados ou países no comércio internacional para
tecer considerações sobre suas estruturas produtivas. Este trabalho indica que
estas análises são insufcientes, uma vez que consideram apenas um dos fuxos
de comércio, o internacional. Ao considerarem-se os demais fuxos, o intraes-
tadual e o interestadual, é possível realizar avaliações mais aprofundadas sobre a
estrutura produtiva, dado que não necessariamente se verifca o mesmo padrão
de comércio. Particularmente, quando se trata de regiões ou países com áreas e
populações signifcativas, somadas a estruturas produtivas diversifcadas, o padrão
de comércio interno (intra e interestadual) pode diferir do padrão de comércio
internacional, de acordo com Krugman (1991).
189 Fluxos Totais de Comércio e Estrutura Produtiva
Com o objetivo de analisar o conjunto dos fuxos de comércio, utiliza-se,
neste trabalho, uma base de dados ampliada, contendo os fuxos de comércio
intraestaduais, interestaduais e internacionais do estado de Minas Gerais para
2006. Esta base de dados, quanto aos fuxos interestaduais, foi construída a partir
da defnição, em 1996, da Guia de Informações – Imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Serviços (GI-ICMS) e de um esquema de processamento acorda-
do entre os estados, permitindo uma maior visualização dos fuxos de comércio
interestaduais. Uma vez que passou a haver uniformidade das informações e que
os contribuintes estão obrigados a fornecer informações acerca das transações in-
terestaduais por eles efetuadas em um determinado ano, a guia passou a ser uma
fonte de dados utilizada para construir os fuxos de comércio interestaduais.
Este trabalho utiliza essa base de dados para o estado de Minas Gerais,
acrescida dos fuxos de comércio intraestaduais e internacionais. A partir desta
base de dados ampliada, analisam-se, para 2006, os fuxos de comércio intra-
estaduais, interestaduais e internacionais deste estado, a partir de dados da
Secretaria de Estado de Fazenda de Minas Gerais (SEF-MG). São analisados
os valores de saída (faturamento e vendas) e os valores de entrada (compras)
por origem e destino das grandes regiões, segundo a intensidade dos fatores de
produção (classifcação da Organização para Cooperação e Desenvolvimento
Econômico – OCDE) e, ainda, pela natureza das atividades econômicas.
A seção 2 descreve a metodologia do trabalho. Na seção 3, apresenta-se a
balança comercial estadual, mediante a análise de fuxos interestaduais e interna-
cionais. A seção 4 contém a apresentação e a análise dos dados desagregados se-
gundo a intensidade dos fatores de produção – utilizando a classifcação proposta
pela OCDE – e a natureza da atividade econômica. Na seção 5, os resultados
encontrados são analisados à luz de outras pesquisas que abordaram este tema,
notadamente aquelas que se dedicam às análises dos fuxos interestaduais. A últi-
ma seção é dedicada às considerações fnais.
2 mEtodologia
Quando se efetua a balança comercial de uma determinada localidade, esta con-
tabiliza, em fm de período, as relações de entrada e saída de bens e serviços co-
mercializados entre residentes e não residentes.
Nesse sentido, metodologicamente, pode-se construir a balança comercial de
um país, de um estado da Federação ou de um município. Já foram efetuados estudos
no intuito de construir a balança comercial dos estados brasileiros.
1
Os estudos envol-
veram o levantamento de fuxos de comércio interestaduais e fuxos de comércio dos
1. Esse breve retrospecto é feito a partir de Vasconcelos (2001).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 190
estados com o exterior. Em um primeiro momento, as informações sobre o comércio
interestadual foram levantadas por meio das notas fscais interestaduais (processados
pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatística – IBGE – nos anos 1960 e 1970).
Depois disto, foram geradas estatísticas a partir da apuração do Imposto sobre Circu-
lação de Mercadorias e Serviços (ICMS) anual. Em 1987, a Secretaria de Economia
e Finanças do Ministério da Fazenda promoveu o Seminário de avaliação da balança
comercial interestadual. Em 1992, por iniciativa da Escola Brasileira de Administra-
ção Pública e de Empresas da Fundação Getulio Vargas (Ebape/FGV), foi efetuada
uma estimativa da balança comercial de cada um dos estados brasileiros para 1991,
com a participação de vários membros da Comissão Técnica Permanente do Imposto
sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Servi-
ços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (Cotepe/ICMS).
Em 1996, foi defnido o documento GI-ICMS, utilizado neste trabalho em conjunto
com as informações referentes aos fuxos de comércio intraestaduais e internacionais.
No que se refere a trabalhos acadêmicos que avançaram na construção dos
fuxos de compras e vendas para os estados brasileiros, destacam-se os de Vascon-
celos (2001) e Vasconcelos e Oliveira (2006). Nestes dois estudos, a fonte dos
dados são as declarações efetuadas pelos contribuintes a partir do documento
GI-ICMS. No primeiro estudo, além da apresentação dos fuxos interestaduais,
foi construída uma balança comercial para cada estado, sendo os fuxos realizados
entre cada um dos estados brasileiros e o exterior levantados a partir do banco de
dados da Secretaria de Comércio Exterior do Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior (Secex/MDIC).
No segundo estudo, cujo foco eram os fuxos de comércio interestaduais, o
intuito foi produzir estimativas do comércio interestadual por setores de atividade
econômica, uma vez que os dados apresentados até então diziam respeito a fuxos
totais de comércio, sem um maior nível de desagregação. Para tanto, foram utili-
zados os dados da GI-ICMS referentes a valores contábeis totais de saída. Destes
dados, foram deduzidos os valores informados pelo Regime da Substituição Tri-
butária do ICMS (ICMS-ST).
2
Neste trabalho, os dados foram gerados a partir das informações prestadas
pelos contribuintes para o documento GI-ICMS (valores contábeis totais),
3
infor-
mados pela SEF-MG. Ademais destes dados, também se solicitaram à secretaria
2. O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços Substituição Tributária (ICMS-ST) corresponde a um tributo
arrecadado no estado de origem da mercadoria, repassado para o estado consumidor, mas que deveria ser cobrado no
estado de destino do produto. “Dessa forma o ICMS-ST não faz parte do valor das transações interestaduais, apesar de
estar contido nos valores contábeis. Objetivando gerar uma proxy para as transações interestaduais foi retirado dos va-
lores contábeis o ICMS-ST, a fm de se obter o conceito líquido dos valores contábeis” (Vasconcelos e Oliveira, 2006.2).
3. Neste trabalho foram utilizados os valores contábeis totais, sem excluir o ICMS-ST.
191 Fluxos Totais de Comércio e Estrutura Produtiva
os valores contábeis totais de entradas e saídas para o exterior
4
a partir de informa-
ções prestadas pelos contribuintes. Estes dados foram utilizados para a construção
da balança comercial considerando diferentes formas de apresentação. Haja vista
que o objetivo do trabalho é também o de levantar os fuxos de comércio reali-
zados pelos municípios mineiros, solicitaram-se a esta secretaria, ainda, os dados
de valor contábil total, declarados pelos contribuintes, referentes a entradas e
saídas de comércio dos municípios para dentro do próprio estado. Coletaram-se
os dados classifcados pela Classifcação Nacional de Atividades Econômicas 2.0
(CNAE 2.0, do IBGE), cinco dígitos, por município.
3 BalaNça comErcial: aNálisE dE FluXos iNtErEstaduais
E iNtErNacioNais
5
O gráfco 1 mostra as entradas e as saídas do estado de Minas Gerais em sua re-
lação com o resto dos estados (interestadual) e com o exterior. O conjunto destes
fuxos somou R$ 180.965 bilhões para um produto interno bruto (PIB) estadual
de R$ 214.754 bilhões em 2006 (valores correntes). Destes R$ 180.965 bilhões,
cerca de 23% corresponde às vendas externas e 77% às realizadas com outros
estados da Federação.
O resultado do saldo total desses fuxos equivale ao resultado da balança
comercial do estado, sendo considerados aqui os fuxos de saída como “exporta-
ções”, dado que representam fuxos para fora do estado. Paralelamente, as entra-
das representam as “importações” de outros estados e do exterior.
O saldo total da balança comercial de Minas Gerais é positivo (R$ 41,9
bilhões), haja vista que o estado apresenta uma relação superavitária com
todas as macrorregiões brasileiras e também em sua relação com o exterior.
Grande parte deste saldo deve-se à relação superavitária do estado com o exte-
rior (R$ 21 bilhões, que representa 50,06% do superávit do estado), conside-
rando-se a diferença entre as vendas externas (R$ 42,7 bilhões) e as compras
(R$ 21,7 bilhões).
6
4. Os valores de fuxos de entrada e saída de comércio do estado de Minas Gerais para o exterior e do exterior para
este apresentados foram construídos a partir de dados fornecidos pela Secretaria de Fazenda do Estado de Minas
Gerais (SEF-MG), referentes a declarações dos contribuintes. Não foram gerados a partir das informações fornecidas
pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), que seria uma das alternativas possíveis e
que foi utilizada por Vasconcelos (2001).
5. Os dados apresentados na sequência deste trabalho encontram-se em valores correntes de 2006.
6. De acordo com os dados do MDIC, o saldo comercial em 2006 foi de US$ 10.780 milhões aproximadamente.
Considerando-se a taxa média de câmbio de 2006 de R$ 2,138/1 US$, o valor do saldo apurado na base do MDIC
alcança R$ 23,048 milhões, valor superior ao apurado na base de dados da SEF-MG. Segundo esclarecimentos desta,
esta diferença deve estar relacionada ao fato de a base não contemplar todas as empresas e pessoas físicas que ex-
portam e que são obrigadas a declarar a esta instituição. Como a diferença não é muito grande, optou-se por utilizar
esta base de dados para todos os fuxos de comércio.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 192
GRÁFICO 1
saldo da balança comercial de minas gerais (2006)
(Em R$ bilhões)
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
Sul Sudeste Centro-Oeste Norte Nordeste Exterior
Fonte: Secretaria de Fazenda do Estado de Minas Gerais (2006).
Elaboração dos autores.
GRÁFICO 2
Balança comercial de minas gerais: compras do estado (importações) segundo
macrorregiões e exterior do país (2006)
(Em %)
8,31
64,17
4,93
2,37
4,60
15,62
Sul Sudeste Centro-Oeste Norte Nordeste Exterior
Fonte: Secretaria de Fazenda do Estado de Minas Gerais (2006).
Elaboração dos autores.
193 Fluxos Totais de Comércio e Estrutura Produtiva
GRÁFICO 3
Balança comercial de minas gerais: destino das vendas do estado (exportações)
segundo macrorregiões e exterior do país (2006)
(Em %)
7,79
52,79
6,12
2,32
7,38
23,59
Sul Sudeste Centro-Oeste Norte Nordeste Exterior
Fonte: Secretaria de Fazenda do Estado de Minas Gerais (2006).
Elaboração dos autores.
Ainda que esse seja o resultado dos saldos, é importante observar que o
fuxo de comércio com o exterior (R$ 64.405 bilhões, ou 20,12% do fuxo de
comércio total do estado) é menor que o efetuado com a região Sudeste, sendo
este de R$ 184.789 bilhões, o que representa 57,8% do fuxo de comércio total
do estado. Note-se, de acordo com os gráfcos 2 e 3, que 64% dos fuxos de
importação para o estado vêm da região Sudeste e que, paralelamente, 52,79%
das exportações realizadas pelo estado (saídas) se dirigem à mesma região. Ou
seja, este é o principal parceiro do estado de Minas Gerais. O segundo grande
fuxo de entrada (15,62%) e de saída (23,59%) é o estabelecido com o exterior
do país. O terceiro fuxo em importância, tanto de entrada (8,31%) quanto de
saída (7,79%), é o estabelecido com a região Sul, cuja magnitude da participa-
ção é substancialmente menor.
No que se refere ao detalhamento da balança comercial interestadual, Minas
Gerais apresenta relação superavitária com todos os estados brasileiros, exceto
com São Paulo e Amazonas. Os principais superávits são os estabelecidos com Rio
de Janeiro e Espírito Santo (gráfco 4).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 194
GRÁFICO 4
Balança comercial de minas gerais: saldo por estado da Federação (2006)
(Em R$ bilhões)
-4,00
-3,00
-2,00
-1,00
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
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S
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o

P
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A
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o
n
a
s
Fonte: Secretaria de Fazenda do Estado de Minas Gerais (2006).
Elaboração dos autores.
Na verdade, quando da análise dos fuxos de comércio, observa-se que as
principais relações comerciais se estabelecem com o estado de São Paulo, segui-
das por aquelas que se realizam com o Rio de Janeiro e o Espírito Santo, estados
da região Sudeste próximos a Minas Gerais. Esta é responsável por 76% das en-
tradas e por 69% das saídas de comércio, destacando-se que 46% das vendas in-
terestaduais de Minas se dirigem a São Paulo. Ainda que em menor magnitude,
destacam-se também os fuxos com Paraná, Rio Grande do Sul, Santa Catarina,
Goiás e Bahia (gráfco 5).
195 Fluxos Totais de Comércio e Estrutura Produtiva
GRÁFICO 5
Fluxos de comércio entre minas gerais e os demais estados da Federação (2006)
(Em R$ bilhões)
0,00
20,00
40,00
60,00
80,00
100,00
120,00
140,00
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Fonte: Secretaria de Fazenda do Estado de Minas Gerais (2006).
Elaboração dos autores.
4 BalaNça comErcial sEguNdo a iNtENsidadE dE FatorEs E a NaturEZa
da atividadE EcoNÔmica
Com o objetivo de detalhar os principais fuxos de comércio do estado de Minas
Gerais, procede-se, na sequência, à análise segundo a intensidade dos fatores de
produção e segundo a natureza das atividades econômicas.
4.1 Balança comercial de minas gerais segundo a intensidade de fatores
de produção
A classifcação das atividades econômicas, segundo a intensidade de fato-
res de produção e/ou defnidores da competição, é uma classifcação utilizada
pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).
7

As atividades são organizadas segundo a forma de inserção no mercado, podendo
esclarecer questões relativas ao padrão de competição dos diferentes mercados.
7. Utilizaram-se as classifcações: i) intensivas em recursos naturais – códigos da Classifcação Nacional de Atividades
Econômicas (CNAE) 01, 02, 03, 05, 06, 07, 08, 09, 10, 11, 12, 19, 462 e 463; ii) intensivas em trabalho – códigos da CNAE
13, 14, 15, 16, 31, 41, 42, 43, 52, 55, 56, 84, 85, 96 e 97; iii) intensivas em economia de escala – códigos da CNAE 17, 18,
20, 22, 23, 24, 25, 27, 35 e 51; iv) intensivas em especialização – códigos da CNAE 28, 29, 45, 64, 65 e 466; v) intensivas
em conhecimento – códigos da CNAE 21, 26, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 69, 70, 71 e 72; e vi) Demais atividades – códigos da
CNAE 32, 33, 36, 37, 38, 39, 47, 49, 50, 53, 66, 68, 73, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 86, 87, 88, 90, 91, 92, 93, 94, 95,
99, 461, 464, 465, 467, 468 e 469.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 196
Ainda que ela apresente limitações,
8
permite analisar os benefícios alocativos e as
características do comércio estadual.
Quanto ao aspecto das trocas intraestaduais, pode-se observar que, tanto
no caso das entradas quanto no caso das saídas, os fuxos entre municípios do
próprio estado são os mais importantes em todas as agregações de intensidade dos
fatores de produção, exceto no caso das entradas intensivas em conhecimento.
Neste caso, as principais entradas vêm de outros estados (gráfco 6).
GRÁFICO 6
Fluxo de entrada de comércio (compras) dos municípios mineiros, segundo intensidade
dos fatores de produção (2006)
(Em %)
63,05
75,57
56,25
57,14
40,74
67,33
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
70,00
80,00
Intensivos em
recursos naturais
Intensivos
em trabalho
Intensivos
em economia
de escala
Intensivos em
especialização
Intensivos em
conhecimento
Demais
Dentro do estado Outros estados Outros países
Fonte: Secretaria de Fazenda do Estado de Minas Gerais (2006).
Elaboração dos autores.
Considerando-se as informações do gráfco 7, no tocante aos valores de
entrada de comércio (compras) segundo intensidade dos fatores de produ-
ção para os municípios do estado de Minas Gerais, observa-se que o maior
peso está em demais (28,67%), que agrega várias atividades não considera-
das nas outras agregações. Em seguida, estão os intensivos em recursos naturais
(25,56%), seguidos pelos intensivos em economias de escala e pelos intensivos
em especialização. As atividades econômicas classifcadas como intensivas em
8. Vasconcelos e Oliveira (2006) citam: i) o grau de agregação pode levar à comparação de produtos diferentes;
ii) em estudos comparados não se consegue superar o fato de que cada estado apresenta estágios de desenvol-
vimento diferentes, difcultando a análise; e iii) há difculdades envolvidas na defnição fechada de alguns grupos
de atividade, por conta da sobreposição de características. Além destas limitações, deve-se salientar que a referida
classifcação não refete estritamente o grau de intensidade tecnológica da indústria brasileira, dado que foi cons-
truída tendo como referência os países desenvolvidos. Assim, é possível que um segmento apresente um padrão de
competição baseado em inovações, mas suas fliais em outros países não tenham o mesmo comportamento (caso
da indústria farmacêutica, por exemplo). A despeito destas difculdades, este tipo de agregação das atividades
econômicas apresenta vantagens e tem sido bastante utilizada internacionalmente e, mais recentemente, no Brasil.
197 Fluxos Totais de Comércio e Estrutura Produtiva
especialização (15,44%) e intensivas em trabalho (7,29%) apresentam baixa
participação, como também, e principalmente, as intensivas em conhecimento
(2,36%). Esta dinâmica é determinada pelas compras efetuadas por municí-
pios mineiros tanto de outros estados quanto de dentro do próprio estado.
Já entre as compras efetuadas de outros países, aquelas que se destacam são as
atividades intensivas em economias de escala, seguidas das intensivas em especia-
lização e intensivas em recursos naturais.
Quando se analisa apenas a balança comercial do estado, excluindo-se as
compras intraestaduais, observa-se que os produtos relacionados a atividades in-
tensivas em conhecimento e intensivas em trabalho pesam pouco na pauta de im-
portações, haja vista que também o peso das atividades intensivas em especialização
não é alto (gráfco 7). Isto explicita, por um lado, o grau de avanço e sofsticação
da economia mineira, mas, por outro lado, mostra o peso da grande disponibili-
dade de mão de obra no estado, não tornando necessária uma forte importação
de produtos relacionados às atividades intensivas em trabalho.
GRÁFICO 7
Balança comercial de minas gerais: compras segundo intensidade dos fatores de
produção (2006)
(Em %)
25,56
7,29
20,69
15,44
2,36
28,67
Intensivos em recursos naturais Intensivos em trabalho
Intensivos em economia de escala Intensivos em especialização
Intensivos em conhecimento Demais
Fonte: Secretaria de Fazenda do Estado de Minas Gerais (2006).
Elaboração dos autores.
Para um detalhamento desses dados, no que se refere às entradas de comér-
cio para Minas Gerais, aquelas que mais se destacam na classifcação de produtos
e serviços intensivos em recursos naturais são as atividades de comércio atacadista
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 198
de café em grão (equivalente a 18% das entradas) e extração de minério de ferro
(15,6% das entradas). Em seguida, com valores bem menores, estão a fabricação
de produtos de refno de petróleo (que representa 8,4% das entradas) e a fabrica-
ção de laticínios (6,4% das entradas de comércio em Minas Gerais).
Quanto às atividades intensivas em trabalho, destacam-se as entradas rela-
cionadas ao pagamento de serviços por atividades de armazenamento (39,7% do
total). Nas posições seguintes estão confecção de peças do vestuário, exceto rou-
pas íntimas (6,1%), fabricação de artefatos têxteis para uso doméstico e tecelagem
de fos de algodão, com valores de, respectivamente, 5,7% e 4,4% das entradas.
No que se refere às compras relacionadas às atividades Intensivas em especiali-
zação, destaca-se a fabricação de automóveis, camionetas e utilitários, que somam
37,66% do total. A seguir vêm os relativos a comércio a varejo e por atacado de
veículos automotores (18,21%) e fabricação de peças e acessórios para veículos
automotores não especifcados anteriormente (15,75%).
Quanto às entradas de produtos intensivos em economia de escala, os princi-
pais são a produção de laminados longos de aço e a produção de laminados planos
de aço, que representam 14,66% e 13,52% do total, respectivamente. A fabrica-
ção de adubos e fertilizantes e a produção de relaminados, treflados e perflados
de aço são as atividades que assumem as terceira e quarta colocações.
Nas entradas relacionadas a produtos e serviços intensivos em conhecimento,
destacam-se como principais os de telecomunicações sem fo (25,9% do total); te-
lecomunicações por fo (17,9%); e a fabricação de periféricos para equipamentos
de informática (que representa 12,5% do total das entradas).
Por fm, na categoria demais, se destacam o comércio atacadista de combus-
tíveis sólidos, líquidos e gasosos, exceto gás natural e gás liquefeito de petróleo –
GLP (19,0%); comércio varejista de combustíveis para veículos automotores
(11,3%); e comércio varejista de mercadorias em geral, com predominância de
produtos alimentícios – hipermercados e supermercados (9,6%).
Em relação às saídas de comércio, de forma semelhante, inicia-se a apresen-
tação com os fuxos totais de saídas dos municípios mineiros e, a seguir, observa-
se a dinâmica das vendas expressas na balança comercial de Minas Gerais, a qual
não contempla os fuxos intraestaduais.
Os dados do gráfico 8 mostram que a dinâmica de vendas para os mu-
nicípios do próprio estado dominam os resultados, e isto ocorre para cada
uma das agregações dos fatores de produção. No que se refere ao perfil da
pauta de saídas dos municípios, pode-se observar, no mesmo gráfico, que
as principais vendas são as que se estabelecem para a classificação demais,
199 Fluxos Totais de Comércio e Estrutura Produtiva
seguidas das vendas de atividades intensivas em recursos naturais, das inten-
sivas em economias de escala e das intensivas em especialização. As vendas re-
lacionadas às atividades intensivas em trabalho e intensivas em conhecimento
são as menos importantes (gráfico 8).
9
GRÁFICO 8
Fluxo de saída de comércio (vendas) dos municípios mineiros segundo intensidade
dos fatores de produção em (2006)
(Em %)
Intensivos
em recursos
naturais
Intensivos
em trabalho
Intensivos
em economia
de escala
Intensivos
em
especialização
Intensivos
em
conhecimento
Demais
58,20
71,52
46,84
58,57
74,45
81,62
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
70,00
80,00
90,00
Dentro do estado Outros estados Outros países
Fonte: Secretaria de Fazenda do Estado de Minas Gerais (2006).
Elaboração dos autores.
Considerando-se o valor das saídas de comércio para outros estados e ou-
tros países, que constituem os valores de saída da balança comercial de Minas
Gerais, observa-se um resultado um pouco diferente, pois, neste caso, vê-se
que as principais vendas de Minas Gerais a não residentes são as das atividades
intensivas em economias de escala, seguidas das intensivas em recursos naturais e
9. Sobre o baixo peso das atividades intensivas em conhecimento nos fuxos de comércio estaduais, deve-se destacar
que tais atividades, a despeito de sua importância no atual paradigma tecnológico-produtivo, não apresentam par-
ticipações elevadas nas estruturas produtivas. A título de exemplo, Hirsch-Kreinsen et al. (2003) mostram que estas
atividades participaram com menos de 10% do total das atividades manufatureiras em países europeus selecionados.
O estudo do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (Iedi, 2007) indica uma participação de aproxima-
damente 30% no total das atividades industriais brasileiras em 2004, sendo a metade deste total referente ao refno
de petróleo. Excluída esta atividade, as demais apresentam percentuais de participação bastante baixos. A par destas
referências, a qualifcação destas atividades como “menos importantes”, no âmbito deste trabalho, deve ser inter-
pretada como uma avaliação de sua participação em relação às demais classifcações, não como uma avaliação de que
tais atividades deveriam apresentar níveis mais elevados, segundo alguma referência preestabelecida. Note-se, ainda,
que neste trabalho os percentuais encontrados para estas atividades referem-se ao total de atividades produtivas e
não somente às atividades da indústria de transformação.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 200
das intensivas em especialização (gráfco 9). As menos importantes continuam
sendo as Intensivas em conhecimento e as intensivas em trabalho.
GRÁFICO 9
Balança comercial de minas gerais: vendas segundo intensidade dos fatores de pro-
dução (2006)
(Em %)
29,60
4,89
33,38
16,36
2,52
13,24
Intensivos em recursos naturais Intensivos em trabalho
Intensivos em economia de escala Intensivos em especialização
Intensivos em conhecimento Demais
Fonte: Secretaria de Fazenda do Estado de Minas Gerais (2006).
Elaboração dos autores.
Também no caso das saídas de produtos e serviços de Minas Gerais, segundo
a intensidade dos fatores de produção, é interessante destacar quais as CNAEs
mais importantes.
No que se refere aos intensivos em recursos naturais, os mais importantes são:
extração de minério de ferro (que representa 5,5% das vendas nesta classifcação);
fabricação de produtos de refno de petróleo (5,2%); e comércio atacadista de café
em grão (5,1% do total).
No caso dos intensivos em trabalho, o destaque é a atividade de serviços de
armazenamento (36,2% das vendas). Com valores bem mais baixos, seguem as
vendas relacionadas a: confecção de peças do vestuário, exceto roupas íntimas
(6,7%); fabricação de artefatos têxteis para uso doméstico (4,8%); e tecelagem de
fos de algodão (4,6%).
201 Fluxos Totais de Comércio e Estrutura Produtiva
Quanto às vendas das atividades intensivas em economias de escala, destacam-se a
produção de laminados longos de aço e a produção de laminados planos de aço, cujos
percentuais são de 14,60% e 13,10% do total das vendas desta atividade. São seguidos
pelos serviços de distribuição de energia elétrica (8,30% das vendas) e pela fabricação
de adubos e fertilizantes.
Para os produtos e serviços intensivos em especialização, as saídas mais impor-
tantes referem-se às relacionadas à fabricação de automóveis, camionetas e utilitá-
rios (valor equivalente a 37,3% das vendas); ao comércio a varejo e por atacado de
veículos automotores (19,9%); e à fabricação de peças e acessórios para veículos
automotores não especifcados anteriormente (14,4%).
Nas vendas da produção classifcada como intensiva em conhecimento os
itens mais importantes são os serviços de telecomunicação sem fo (32,6%) e os
de telecomunicação por fo (30,0% das vendas).
No caso dos produtos classifcados como demais, as vendas mais importan-
tes referem-se a atividades relativas a: comércio atacadista de combustíveis sóli-
dos, líquidos e gasosos, exceto gás natural e GLP (16,13% das vendas); comércio
varejista de combustíveis para veículos automotores (11,22%); e comércio vare-
jista de mercadorias em geral, com predominância de produtos alimentícios – hi-
permercados e supermercados (8,98%).
A relação dos principais produtos e serviços comercializados por Minas
Gerais, classifcados segundo a intensidade dos fatores de produção, mostra
que as principais entradas e saídas são, em grande medida, coincidentes em
um nível de desagregação de cinco dígitos. Ou seja, grande parte de produtos
e serviços que se destacam como saídas/vendas, também aparecem entre os
principais valores de entradas/compras pelo estado. Ademais, o estado apre-
senta participações signifcativas em praticamente todas as classifcações com
referência na intensidade dos fatores de produção. Estes aspectos dos fuxos
de comércio mineiros parecem estar relacionados a um grau de complexidade
elevado de sua estrutura produtiva, mais visível nos fuxos de comércio intra
e interestaduais que naqueles estabelecidos com o exterior do país – estes últi-
mos mais fortemente vinculados às exportações de commodities e semimanufa-
turados (Xavier e Silva, 2004).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 202
GRÁFICO 10
saldo balança comercial segundo intensidade dos fatores de produção (2006)
(Em R$ bilhões)
-15,00
-10,00
-5,00
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
Intensivos em
recursos naturais
Intensivos
em trabalho
Intensivo em
economia de escala
Intensivos em
especialização
Intensivos em
conhecimento
Demais
Fonte: Secretaria de Fazenda do Estado de Minas Gerais (2006).
Elaboração dos autores.
Por fm, no que se refere ao saldo da balança comercial segundo a intensidade
dos fatores, o gráfco 10 mostra a ocorrência de défcit apenas em produtos intensivos
em conhecimento e nos classifcados como demais. No caso dos primeiros, deve-se, no
entanto, observar que o saldo negativo é pequeno. Ademais, os próprios fuxos de
entrada e saída relativos a esta rubrica apresentam valores substancialmente menores
que os demais, indicando que o estado é praticamente autossufciente nesta rubrica,
não podendo ser considerado que Minas Gerais tenha delegado ao exterior (do esta-
do) esta atividade. Nas demais rubricas, o estado é superavitário, com destaque para
os produtos intensivos em economias de escala e intensivos em recursos naturais.
4.2 Balança comercial de minas gerais segundo a natureza
da atividade econômica
Considerando-se a natureza da atividade econômica, é possível mostrar que os
maiores fuxos totais de entrada e saída referem-se às trocas industriais. O segun-
do fuxo é o de serviços, seguido pelo de produtos agrícolas e agroindustriais.
Observe-se que todos os saldos são superavitários (gráfco 11).
Tomando-se a balança comercial de Minas Gerais, o saldo de serviços e de-
mais são defcitários na troca com outros estados. No que se refere às trocas com
o exterior do país, destacam-se os superávits industriais e em produtos agrícolas e
agroindustriais, sendo o saldo apresentado pelo setor serviços defcitário – ainda que
a magnitude dos valores transacionados com o exterior do país seja muito pequena.
203 Fluxos Totais de Comércio e Estrutura Produtiva
GRÁFICO 11
Balança comercial: fuxos de saídas e entradas de comércio, segundo natureza da
atividade econômica (2006)
(Em R$ bilhões)
0,00
50,00
100,00
150,00
200,00
250,00
300,00
350,00
400,00
450,00
500,00
Agrícolas e
agroindustriais
Industriais Serviços Demais Total
Saídas Entradas
Fonte: Secretaria de Fazenda do Estado de Minas Gerais (2006).
Elaboração dos autores.
A fm de obter-se um maior detalhamento desses dados, referentes aos fuxos
segundo a natureza de atividade econômica, efetuou-se seu desmembramento e
classifcação segundo códigos da CNAE. Entende-se que o fuxo de vendas tem a
capacidade de mostrar o perfl produtivo de Minas Gerais.
Na sequência, tomando os principais códigos da CNAE selecionados, apre-
sentam-se os valores de saídas e entradas de comércio entre Minas Gerais, os
demais estados da Federação e o exterior, além dos saldos de tais operações para
cada grupo de atividades.
No que concerne às atividades agrícolas e agroindustriais, as principais
saídas (interestaduais e para o exterior) realizadas por Minas Gerais referem-
se a: comércio atacadista especializado em transportar produtos agrícolas
e agroindustriais (462 e 463); vendas de produtos derivados do petróleo;
laticínios; açúcar e refinados do mesmo; papel e celulose; produtos alimen-
tícios; óleos e gorduras vegetais e animais; café moído e torrado; ração;
biocombustíveis; e cigarros.
O gráfco 12 apresenta as treze principais atividades, para uma
melhor visualização.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 204
GRÁFICO 12
comércio entre minas gerais e o exterior do estado (interestaduais e exterior do país):
principais cNaEs
1
relativas a atividades agrícolas e agroindustriais (2006)
(Em R$ bilhões)
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
9,00
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Código
da
CNAE 462 192 105 101 107 463 171 109 104 108 106 193 122
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Fonte: Secretaria de Fazenda do Estado de Minas Gerais (2006).
Elaboração dos autores.
Nota:
1
Classifcação por vendas (interestaduais mais exterior do país).
Analisando-se as primeiras treze atividades, observa-se que a maior parte
delas apresenta saldo positivo. Destas atividades, apenas quatro apresentam saldo
negativo, a saber: fabricação de produtos derivados do petróleo; comércio ata-
cadista especializado em produtos alimentícios, bebidas e fumo; fabricação de
outros produtos alimentícios; e moagem e fabricação de produtos amiláceos e de
alimentos para animais. Em quase todos estes casos observa-se um saldo negativo
interestadual e com o exterior do país.
Em relação às atividades industriais, as principais classifcadas pelas vendas
realizadas pelo estado de Minas Gerais para os outros estados e o exterior do país
são as relativas a: siderurgia; fabricação de automóveis, camionetas e utilitários; e
205 Fluxos Totais de Comércio e Estrutura Produtiva
extração de minério de ferro. Em um segundo nível de vendas, apresentam-se as
atividades de produção de ferro-gusa e de ferroligas; fabricação de peças e aces-
sórios para veículos automotores; comércio atacadista de produtos de consumo
não alimentar; e metalurgia dos metais não ferrosos. Destacam-se também, em
um terceiro patamar, as vendas relativas a: fabricação de produtos químicos inor-
gânicos; fundição; fabricação de artefatos têxteis, exceto vestuário; fabricação de
equipamentos para distribuição e controle de energia elétrica; extração de mine-
rais metálicos não ferrosos; e fabricação de produtos cerâmicos.
O gráfco 13 apresenta as treze principais CNAEs classifcadas por vendas
para o exterior do estado.
GRÁFICO 13
comércio entre minas gerais e o exterior do estado (interestaduais e ao exterior do
país): principais cNaEs
1
relativas a atividades industriais (2006)
(Em R$ bilhões)
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
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242 291 071 241 294 464 244 201 245 135 273 072 234
Código
da
CNAE
Fonte: Secretaria de Fazenda do Estado de Minas Gerais (2006).
Elaboração dos autores.
Nota:
1
Classifcação por vendas ao exterior do estado (interestaduais mais exterior do país).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 206
Da mesma forma que para as atividades agrícolas e agroindustriais, quase
todas apresentam saldo total positivo na relação de comércio entre Minas Gerais
e seu exterior. Apenas o comércio atacadista de produtos de consumo não ali-
mentar apresenta saldo negativo. Esta mesma dinâmica se apresenta ao se analisar
apenas o saldo entre Minas e os demais estados. No que se refere ao saldo com o
exterior, várias atividades apresentam saldo negativo; mas como os volumes não
são muito altos, eles acabam não afetando o resultado fnal relativo ao saldo total
da relação intercomercial analisada.
Quanto às atividades de serviços, as saídas de comércio que mais se
destacam são as relativas a: transporte rodoviário de carga; transporte metro-
ferroviário; e comércio de veículos automotores. Em um patamar de vendas
bem abaixo, vêm as relacionadas a: geração, transmissão e distribuição de
energia elétrica; transporte de passageiros; e comércio varejista. No mesmo
patamar de vendas se encontram ainda aquelas atividades relacionadas a:
serviços de armazenamento, carga e descarga; edição e impressão de jornais,
revistas e livros; e comércio de peças e acessórios para veículos automotores
(gráfico 14).
No caso das quinze principais atividades selecionadas, várias apresen-
tam um saldo negativo em sua relação com o exterior do estado. É o caso das
atividades relativas a: comércio de veículos automotores; comércio varejista
(475, 478, 473); serviços de armazenamento, carga e descarga; comércio de
peças e acessórios para veículos automotores; serviços de telecomunicações
(612 e 611); e transporte rodoviário de passageiros. O destaque é que na
maioria destes casos o saldo é negativo, tanto na relação interestadual quanto
na relação com o exterior do país.
207 Fluxos Totais de Comércio e Estrutura Produtiva
GRÁFICO 14
comércio entre minas gerais e o exterior do estado (interestaduais e exterior do país):
principais cNaEs
1
relativas a atividades de serviços em 2006
(Em R$ bilhões)
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
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o
493 491 451 351 511 475 478 473 521 582 453 612 492 773 611
Código
da
CNAE
Fonte: Secretaria de Fazenda do Estado de Minas Gerais (2006).
Elaboração dos autores.
Nota:
1
Classifcação por vendas (interestaduais mais exterior do país).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 208
Em suma, da análise do balanço das relações de comércio de Minas Gerais,
considerando-se os três grupos de atividades (agrícolas e agroindustriais, indus-
triais e de serviços), pode-se mostrar que: i) o volume de vendas das principais
atividades industriais selecionadas (treze) foi muito superior ao observado nos
demais setores, sendo os saldos destas, na quase totalidade (doze), positivo; ii) em
segundo lugar, vêm as atividades agrícolas e agroindustriais selecionadas (treze),
com a maioria (nove) também apresentando saldo comercial positivo com o ex-
terior do estado; e iii) as atividades de serviço selecionadas (quinze) apresentam
patamares de comércio menores em termos de valor e um maior número de ati-
vidades (oito) apresentou saldo de comércio negativo.
A fm de concluir a análise a ser realizada nesta seção, relativa à balança
comercial de Minas Gerais, elaborou-se uma síntese dos resultados através dos
dados de valor das saídas (vendas a outros estados e exterior do país), emprego
formal e o cálculo do Indicador de Densidade Fiscal (IDF), calculado pelo
valor das saídas/vendas sobre o emprego formal, a partir da base da Relação
Anual de Informações Sociais 2006 (Rais 2006). O indicador demonstra o
volume de vendas gerado a partir de um registro de emprego formal. Quanto
maior o indicador, maior a capacidade de o emprego formal gerar riqueza
para a estrutura em análise.
10
Considerando as principais atividades relativas ao comércio realizado entre
Minas Gerais e seu exterior, a fabricação de produtos derivados do petróleo (192)
é aquela que apresenta o maior IDF.
O gráfco 15 toma as CNAEs selecionadas e apresenta as quinze mais im-
portantes, segundo o IDF. Em ordem decrescente de importância estão: comércio
atacadista de matérias-primas agrícolas e animais vivos; fabricação de automóveis,
camionetas e utilitários; fabricação de óleos e gorduras vegetais e animais; fabri-
cação de celulose e outras pastas para a fabricação de papel; siderurgia; extração
de minério de ferro; metalurgia dos metais não ferrosos; fabricação de produtos
químicos inorgânicos.
10. Esse indicador foi construído no âmbito da pesquisa citada, a qual originou este trabalho. Na maior parte dos tra-
balhos sobre esta temática, a geração de riqueza é normalmente associada ao cálculo do valor adicionado. Entretanto,
não foi possível realizar este cálculo, dado que requereria informações do estoque inicial de bens e serviços produzidos
em 2006, informações estas que não foram disponibilizadas pela SEF-MG.
209 Fluxos Totais de Comércio e Estrutura Produtiva
GRÁFICO 15
indicador de densidade Fiscal das principais atividades econômicas do comércio de
minas gerais com o resto do país e o exterior (2006)
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
4,50
5,00
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á
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c
a
S
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r
u
r
g
i
a
192 462 291 104 171 242 071 244 201 273 511 491 172 122 262
Código
da
CNAE
Fonte: Secretaria de Fazenda do Estado de Minas Gerais (2006).
Elaboração dos autores.
Considerando as principais atividades do comércio de Minas Gerais com o
exterior do estado, as que se destacam na geração de emprego estão relacionadas
no gráfco 16. As mais importantes são as atividades: comércio varejista de pro-
dutos novos não especifcados anteriormente e de produtos usados, com 114.915
empregos; transporte rodoviário de passageiros, com 76.159 empregos gerados;
comércio varejista de equipamentos de informática e comunicação, equipamen-
tos e artigos, geradora de 62.529 empregos; e de transporte rodoviário de carga,
que gerou 62.014 empregos.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 210
GRÁFICO 16
Principais atividades do comércio de minas gerais com o exterior (geração de
emprego) (2006)
(Em unidades)
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
C
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L
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478 492 475 493 453 109 294 473 101 242 105 451 071 234 241 107 464
Código
da
CNAE
Fonte: Relação Anual de Informações Sociais (Rais, 2006).
Elaboração dos autores.
A análise do indicador de densidade fscal e da geração de empregos for-
mais não mostra nenhuma interface entre as atividades, à exceção da atividade
de siderurgia (242), entre as mais tradicionais e importantes do estado de Minas
Gerais. Do ponto de vista do indicador de densidade fscal, destacam-se ativi-
dades localizadas primordialmente na indústria de transformação, enquanto a
geração de empregos ocorre de forma mais concentrada em setores de serviços.
211 Fluxos Totais de Comércio e Estrutura Produtiva
5 aNálisE comParada dos rEsultados
Os resultados encontrados na análise dos fuxos de comércio do estado de Minas
Gerais podem ser analisados à luz de estudos anteriores acerca desta temática.
Em âmbito internacional, o estudo de Davies e Weinstein (1999) anali-
sa o comércio intrarregional no Japão a fim de testar as hipóteses do modelo
Hecksher-Ohlin com as da denominada nova geografia econômica. Embora
o objetivo do artigo seja o de estabelecer comparações com trabalho an-
terior dos autores, no qual os dois modelos são testados para o comércio
internacional, pode-se dizer que o resultado principal vai ao encontro do
obtido neste trabalho, qual seja, o de que o comércio intrarregional difere
sobremaneira do comércio internacional. Tanto o resultado obtido em Da-
vies e Weinstein (1999) como o obtido no presente trabalho corroboram a
afirmação de Krugman (1991) de que, para países de grandes dimensões, a
distribuição da produção entre as regiões é um tema tão importante quanto
o do comércio internacional.
Para o Brasil, os mais recentes estudos realizados sobre este tema dedicam-se
principalmente à análise do comércio interestadual.
O estudo de Perobelli e Haddad (2006) verifcou os padrões de comér-
cio interestadual e o grau de integração do mercado nacional, entre os anos
de 1985 e 1997, através de uma análise espacial. Por sua vez, Vasconcelos e
Oliveira (2006) realizaram uma análise da pauta de exportações (vias inter-
nas) por atividade econômica, em 1999, para cada um dos estados brasileiros.
Conforme já comentado, a metodologia aqui desenvolvida partiu basicamente
deste último trabalho.
No que se refere à dinâmica do comércio inter-regional, as principais
conclusões de ambos os estudos foi a de que as regiões que apresentam
grandes fluxos de comércio estão localizadas próximas às regiões que tam-
bém apresentam comércio elevado. O estado de São Paulo se destaca como
grande comprador de praticamente todos os estados brasileiros, ainda que
a maior parte das compras venha basicamente da região Sudeste. Quando
os estudos envolveram as macrorregiões brasileiras, verificou-se uma forte
concentração do comércio na porção Centro-Sul do país, ao passo que a
Norte concentrou os estados que comercializam abaixo da média nacional.
Em relação aos estados do Nordeste, percebeu-se uma majoritária predomi-
nância do comércio intrarregional.
Especialmente o estudo de Perobelli e Haddad (2006), que efetuou uma
avaliação intertemporal, mostrou que este padrão é histórico e tem se mantido,
destacando-se que tem crescido o comércio inter-regional.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 212
O estudo de Domingues et al. (2002) corrobora basicamente os mesmos
resultados. Eles examinam as mudanças na estrutura do comércio inter-regio-
nal brasileiro, a partir de dados agregados para os estados, entre 1985 e 1997,
e concluíram que a renda (PIB) dos estados é fator central na explicação do
comércio interestadual. Estados com renda mais alta tendem a comercializar
mais com outros de renda mais alta e vice-versa. A única exceção é o estado
de São Paulo, que, conforme comentado, é o que mais compra de todos os
demais. Outra conclusão de Domingues et al. (2002) foi a de que determi-
nantes espaciais também têm infuência, mostrando que distância importa
no comércio bilateral, e, portanto, estados vizinhos tendem a comercializar
maiores volumes.
Outro aspecto a considerar é o de que, ainda que as exportações sejam um
importante passo para o desenvolvimento de regiões jovens, é preciso que estas
gerem efeitos intersetoriais e que gerem distribuição de renda para que efetiva-
mente haja encadeamentos positivos, em termos do desenvolvimento pensado de
uma forma mais ampla. Partindo desta perspectiva e destacando que ela levanta
importantes elementos no que se refere à dinâmica do desenvolvimento regional,
Magalhães e Domingues (2008) efetuam um estudo econométrico para analisar
os condicionantes do comércio interestadual.
Partem do trabalho de Vasconcelos e Oliveira (2006) e aplicam o “modelo
gravitacional” para sistematizar os condicionantes e as diferenças nas relações de
comércio interestaduais setorialmente. O modelo foi aplicado a cada uma das
atividades econômicas.
O intuito foi o de levantar os principais determinantes do comércio inte-
restadual para cada classe de atividade. Também buscaram identifcar quão mais
forte é o efeito da renda, da distância e da adjacência nos fuxos de comércio.
Examinando as elasticidades encontradas, os autores destacaram as con-
clusões a seguir.
1) Os efeitos de atividade do vendedor e do comprador (PIBi e PIBj) têm
o sinal positivo. Ademais, os coefcientes do PIB do vendedor são, em
geral, maiores que os do comprador. Neste sentido, os maiores coef-
cientes para o PIBi (do vendedor) foram encontrados, principalmente,
na indústria de transformação, especialmente peças e outros veículos,
equipamentos eletrônicos, materiais elétricos e metalurgia básica. Parale-
lamente, os maiores coefcientes pelo lado do comprador (PIBj) estão em
Serviços, especialmente para comunicações e serviços prestados à família.
2) A variável distância gerou sempre efeitos negativos, ainda que na ativi-
dade extrativa mineral e em equipamentos eletrônicos (provavelmente
213 Fluxos Totais de Comércio e Estrutura Produtiva
devido ao efeito da Zona Franca de Manaus) tal resultado não tenha
sido verifcado.
3) Considerando a variável adjacência, observou-se que, em apenas um
caso, a elasticidade foi negativa (fabricação de calçados). Nos demais, o
coefciente é positivo ou não signifcativo (refno de petróleo e álcool,
extrativa mineral e petróleo). Ou seja, o coefciente positivo mostrou
que o fato de dois estados serem vizinhos afeta positivamente as relações
comerciais entre eles.
Conforme se constata, as conclusões vão na mesma direção dos resulta-
dos encontrados pelos trabalhos anteriormente citados, e o destaque são os
resultados relativos às relações entre PIBs setoriais e a dinâmica de compras
e vendas interestaduais.
A par desses resultados, pode-se tecer alguns comentários sobre a análise
aqui empreendida para a balança comercial de Minas Gerais.
Conforme se pode observar, os estudos citados concentraram a análise basi-
camente em termos da dinâmica do comércio inter-regional, sem estudar a balan-
ça comercial do estado como um todo, uma vez que não analisaram em conjunto
os fuxos de comércio dos estados com o exterior do país.
Nesse sentido, retomam-se, inicialmente, alguns dados referentes ao comér-
cio inter-regional de Minas Gerais, comentando alguns dos resultados encontra-
dos para 2006 em comparação com os dados apresentados por Vasconcellos e
Oliveira (2006) para 1999.
No que se refere aos estados compradores dos bens e serviços produzi-
dos em Minas Gerais, em 1999, São Paulo ocupava o primeiro lugar, bem
adiante dos demais, sendo responsável pela absorção de 50,4% do total.
A seguir, vinham Rio de Janeiro e Espírito Santo, todos eles vizinhos a Mi-
nas. Destacavam-se ainda Goiás, Paraná, Bahia, Rio Grande do Sul e Distrito
Federal (gráfico 17).
Em 2006, não houve uma profunda mudança nessa dinâmica. Destacam-
se algumas poucas modifcações. São Paulo perde parte de sua participação, mas
ainda é responsável por 45,51% das compras. Os estados mais importantes em
absorção permanecem basicamente os mesmos, tendo aumentado um pouco a
sua participação, em virtude da perda de São Paulo. Outro destaque vai para o
fato de que Santa Catarina passa a constar como um dos estados mais importantes
a comprar de Minas Gerais, com uma participação superior (2,72%) à do Distri-
to Federal (gráfco 18).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 214
GRÁFICO 17
saídas interestaduais – principais estados (1999)
(Em %)
3,7
2,5
5,2
5,5
12,9
50,4
3,3
4,0
0 10 20 30 40 50 60
BA
DF
GO
ES
RJ
SP
RS
PR
Fonte: Vasconcelos e Oliveira (2006).
GRÁFICO 18
saídas interestaduais – principais estados (2006)
(Em %)
3,95
2,15
4,05
8,19
15,19
45,71
2,72
3,08
4,40
0 10 20 30 40 50
BA
DF
GO
ES
RJ
SP
SC
RS
PR
Fonte: Secretaria de Fazenda do Estado de Minas Gerais (2006).
Elaboração dos autores.
215 Fluxos Totais de Comércio e Estrutura Produtiva
Em termos da distribuição regional das vendas de Minas Gerais, não
houve praticamente modificação (gráfico 19). As regiões Sul e Norte au-
mentam um pouco sua participação, enquanto a Centro-Oeste e a Nordeste
perdem. No entanto, o fato central é o de que a região Sudeste continua
responsável por comprar mais de 68% dos produtos e serviços de Minas Ge-
rais. Permanece, portanto, a mesma dinâmica, que corrobora os resultados
levantados pelos estudos citados.
GRÁFICO 19
vendas de minas gerais às macrorregiões brasileiras (1999 e 2006)
(Em %)
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
70,00
Sul Sudeste Centro-Oeste Norte Nordeste
1999 2006
Fonte: Secretaria de Fazenda do Estado de Minas Gerais (2006) e Vasconcelos e Oliveira (2006).
Elaboração dos autores.
Se é verdade que não houve modificação substancial no destino das
exportações mineiras a outros estados da Federação, o mesmo não se pode
dizer quanto aos montantes, que praticamente triplicaram. Enquanto em
1999 São Paulo comprara R$ 23,81 bilhões de Minas, em 2006 passou a
comprar R$ 63,2 bilhões. Os estados do Rio de Janeiro e do Espírito Santo,
que compraram, respectivamente, R$ 6,07 bilhões e R$ 2,6 bilhões, passa-
ram a comprar R$ 21 bilhões e R$ 11,3 bilhões cada um. Ou seja, houve
uma significativa expansão, lembrando-se que, especialmente entre 2003 e
2006, ocorre um período de grande liquidez internacional e interna, maior
estabilidade, e grandes superávits da balança comercial brasileira, explicando
o próprio comportamento vigoroso das exportações no período considerado.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 216
No que se refere à análise do perfl das principais saídas de Minas Gerais,
em 1999, para outros estados, de acordo com a classifcação baseada na natureza
da atividade econômica, apresentaram a seguinte composição (CNAE-Fiscal):
11

produtos industriais, com R$ 27,45 bilhões, com destaque para: fabricação e
montagem de veículos automotores, reboques e carrocerias; metalurgia bási-
ca; e fabricação de produtos químicos. As atividades agrícolas e agroindustriais
ocuparam a segunda posição, com R$ 12,20 bilhões, cabendo destaque para a
fabricação de produtos alimentícios e bebidas; comércio atacadista de produtos
agropecuários in natura; produtos alimentícios para animais; e fabricação de
produtos têxteis. Por fm, vêm as atividades de serviços, com R$ 3,52 bilhões,
com destaque para os transportes terrestres (Vasconcelos e Oliveira, 2006).
Em 2006, os dados apresentados neste trabalho demonstram que as ativi-
dades industriais continuam em primeiro lugar nas vendas interestaduais, com
R$ 50,265 bilhões. Destacam-se as vendas que apresentam alto valor agregado,
como as vinculadas à siderurgia e à fabricação de automóveis, camionetas e uti-
litários. Depois destas atividades, pode-se notar que o valor das saídas das de-
mais atividades apresentam magnitudes substancialmente menores. Destaca-se
a extração de minério de ferro e a fabricação de peças e acessórios para veículos
automotores. Em segundo lugar, vêm as atividades agrícolas, com R$ 27,919
bilhões, sendo os principais produtos e serviços relacionados à fabricação de pro-
dutos derivados do petróleo, de laticínios, e ao abate e fabricação de produtos de
carne. Em terceiro lugar, estão as atividades de serviços, com R$ 26,755 bilhões,
com destaque para o transporte de cargas rodoviário, ferroviário e metroviário e
o comércio de veículos automotores.
12
Ou seja, Minas Gerais está entre os estados que concentram parte impor-
tante de suas vendas a outros estados em produtos industriais, comercializan-
do principalmente com São Paulo e seus estados vizinhos. Considerando-se a
balança comercial como um todo, destaca-se que 29% das vendas estão rela-
cionadas a produtos intensivos em recursos naturais e 33% àqueles intensivos em
economias de escala, enquanto apenas 5% são vinculadas a produtos e serviços
intensivos em trabalho.
No que se refere ainda às vendas, as estabelecidas com o exterior do país
representam apenas 23% do total, enquanto as que se dirigem para São Paulo são
responsáveis por 54%. Esta dinâmica se apresenta também do lado das compras,
11. A Classifcação Nacional de Atividades Econômicas-Fiscal (CNAE-Fiscal), é um instrumento de identifcação eco-
nômica das unidades produtivas do país nos cadastros e registros das três esferas da administração pública brasileira,
uniformizado nacionalmente, seguindo padrões internacionais defnidos no âmbito da Organização das Nações Unidas
(ONU). Esta classifcação surgiu da necessidade de padronização das tabelas de códigos de atividades econômicas
utilizadas nas três esferas de governo. Trata-se de um desdobramento adicional, criando mais dois dígitos a serem
incorporados às classes da CNAE (cinco dígitos), que era a classifcação utilizada até 1998 pelos órgãos federais.
12. Note-se que na classifcação utilizada neste trabalho tem-se, ainda, o item demais, com R$ 12,420 bilhões.
217 Fluxos Totais de Comércio e Estrutura Produtiva
o que mostra que a dinâmica de comércio de Minas Gerais não pode ser analisada
apenas pela pauta e pelo resultado do comércio exterior.
O que se observa é que o estado, além de fgurar entre os maiores PIBs do
país, apresenta forte diversifcação produtiva, expressa nos fuxos de comércio
intraestaduais e interestaduais. Ademais, o padrão de comércio verifcado para
os fuxos com o exterior, fortemente baseados em commodities e produtos se-
mimanufaturados, não se apresenta nos fuxos interestaduais. Nestes, verifca-se
grande semelhança entre os principais produtos comprados e vendidos, indicação
de uma estrutura produtiva diversifcada e complexa.
Destaque-se ainda que, embora nem todos os trabalhos citados nesta
seção tenham como referência teórica explícita os trabalhos da nova geo-
grafia econômica (Krugman, 1991), seus resultados principais reforçam os
argumentos deste enfoque teórico, ao concluir pela concentração do comér-
cio interestadual na região Centro-Sul do país – onde estão presentes os
segmentos produtivos mais complexos e há preponderância de economias de
escala – e ao mostrar que a proximidade importa nos fluxos de comércio, em
função dos custos de transportes.
6 coNsidEraçÕEs FiNais
A análise dos fuxos de comércio intraestaduais, interestaduais e internacionais de
Minas Gerais realizada neste trabalho permite mostrar que a estrutura produtiva
do estado apresenta graus elevados de diversifcação e complexidade, conclusão
que diverge daquela obtida a partir da análise apenas dos fuxos de comércio
internacionais. A tradicional imagem do estado como exportador de matérias-
primas e produtos agrícolas com baixo grau de elaboração modifca-se a partir da
consideração dos fuxos de comércio internos.
Quando se considera a classifcação da OCDE de atividades produtivas,
verifca-se que o estado apresenta vendas em todos os itens, sendo mais rele-
vantes as atividades intensivas em economias de escala, seguidas das intensivas
em recursos naturais e das intensivas em especialização. A análise de destino
destes fuxos mostra que o principal parceiro comercial de Minas Gerais é
o estado de São Paulo, em que a relação de comércio defcitária é mais que
compensada por superávits expressivos, sobretudo, com os estados do Espí-
rito Santo e Rio de Janeiro. A predominância de fuxos de comércio com os
estados mais próximos, localizados na região Sudeste, corrobora pesquisas
anteriores que encontram forte relação entre PIBs elevados e vizinhança com
os fuxos de comércio.
Outro resultado importante do trabalho é encontrado na contraposição das
atividades que apresentam maiores índices de densidade fscal (valor das vendas
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 218
sobre emprego) com as atividades que mais empregam no estado. Há uma clara
divergência entre estas atividades, com a única exceção da atividade de siderurgia.
Este resultado tem importantes desdobramentos em termos de políticas públicas,
dado que as atividades responsáveis pelos maiores fuxos de comércio, notada-
mente as industriais, não são as que mais empregam, estando estas localizadas
prioritariamente no setor de serviços.
rEFErÊNcias
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Originais submetidos em julho de 2011. Última versão recebida em janeiro de 2012. Aprovado em fevereiro de 2012.
EFiciÊNcia No gasto PÚBlico com Educação:
uma aNálisE dos muNicÍPios do rio graNdE do NortE
Jorge Luiz Mariano da Silva*
Júlio César Lima de Almeida**
O objetivo principal deste trabalho é mensurar a efciência dos municípios do Rio Grande do
Norte na utilização do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef)
e relacionar esta efciência com os indicadores da avaliação educacional de 2005. Para esta
mensuração foram estimadas duas fronteiras de produção na educação, por meio dos métodos
de envoltória de dados da Data Envelopment Analysis (DEA) e do FDH (Free Disposal Hull). Entre
outros resultados, constatou-se uma baixa efciência do gasto público na educação municipal. Na
análise realizada por meio do DEA, observou-se que quinze municípios foram efcientes e que a
redução do nível de reprovação poderia ser alcançada com o aumento da efciência do gasto na
educação. O município mais inefciente, embora recebesse mais recursos do FUNDEF, apresentou
menor número de escolas, de salas de aulas, de alunos matriculados e de professores contratados
que o mais efciente. Notou-se ainda que o município mais inefciente apresentou os mais altos
níveis de reprovação e abandono de alunos.
Palavras-chave: educação; efciência; municípios.
EFFiciENcY iN PuBlic sPENdiNg oN EducatioN:
aN aNalYsis oF muNiciPalitiEs iN rio graNdE do NortE
The main objective of this study is to measure the effciency of municipalities in the State of
Rio Grande do Norte in the use of the Maintenance and Development Fund for Elementary
Education (FUNDEF) and relate this effciency to evaluation indicators in 2005. To measure the
effciency of municipalities public spending in education two frontier of production in education
were estimated, using the data envelopment method, Data Envelopment Analysis (DEA) and Free
Disposal Hull (FDH). Among other results found, a low effciency rate was identifed in municipality
public spending. It was observed that only ffteen municipalities were considered effcient by DEA
analysis. It was verifed that, reductions in rates of students held back could be reached with
increased effciency of spending in education. The most ineffcient municipality, even though it
receives the most resources from FUNDEF, has a fewer number of schools, classrooms, registered
students and contracted teachers than the municipality that is the most effcient in public spending
on education. Notably, the most ineffcient municipality showed the highest levels of students
being held back or dropping out.
Keywords: education; effciency; municipalities.
* Professor da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Endereço eletrônico: <jdal@ufrnet.br>.
** Economista da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Endereço eletrônico: <sylmarah@yahoo.com.br>.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 220
EFiciENcia EN El gasto PÚBlico EN la EducaciÓN:
uN aNálisis EN los muNiciPios dE rio graNdE do NortE
El objetivo principal de este trabajo es medir la efciencia de los municipios del estado de Rio
Grande do Norte en el uso del Fondo para el Mantenimiento y Desarrollo de la Enseñanza Primaria
(FUNDEF) y relacionar esa efciencia con los indicadores de evaluación educativa de 2005. Para
medir la efciencia de los municipios, fueron estimadas fronteras de producción en la educación
mediante el método de envoltura de datos de Data Envelopment Analysis (DEA) y el Free Disposal
Hull (FDH). Entre otros resultados, se constató una baja tasa de efciencia del gasto público
municipal. Se observó que sólo quince municipios fueron efcientes según el análisis del DEA.
Se descubrió que la reducción en la tasa de reprobación puede lograrse mediante el aumento de
la efciencia del gasto en educación. El municipio más inefciente, aunque poseía más recursos del
FUNDEF, tenía menor número de escuelas, aulas, estudiantes matriculados y profesores empleados
que el municipio más efciente con el gasto público en educación. Se constató que el municipio
más inefciente tuvo las más altas tasas de reprobación y abandono escolar de los estudiantes.
Palavras-clave: educación; efciencia; municipios.
l’EFFicacitÉ dEs dÉPENsEs PuBliQuEs Pour l’ÉducatioN:
uNE aNalYsE daNs lEs muNiciPalitÉs dE rio graNdE do NortE
L’objectif principal de ce travail est de mesurer l’éffcacité des municipalités de Rio Grande do Norte
dans l’utilisation des fonds pour la manutention et le développement de l’enseignement fondamental
(FUNDEF) et relationer, cette éffcacité, avec les indicateurs d’évaluation éducationnel de 2005. Pour
mesurer l’éffcacité a été estimé deux frontières de production dans l’éducation, utilisant les métodes
de regroupements des donnés, Data Envelopment Analysis (DEA) et Free Disposal Hull (FDH).
Parmi les autres résultats, nous constatons une baisse de la taxe d’effcacité de dépense publique
Municipal. Nous observont que seulement quinze Municipalité ont été effcace dans l’analyse de
DEA. Il a été constaté que la réduction du niveau des élèves reprouvés pourrait être obtenue
en augmentant l’éffcacité des dépenses de l’éducation. En outre, la ville la plus ineffcace qui
possédait plus des resources FUNDEF, a montré une diminution du nombre d’écoles, des salles de
classe, d’étudiants inscrits et des professeurs sous contrats que la ville plus effcace. Nous notons,
que la Municipalité la plus inéffcace dans les les dépenses publiques de l’éducation, présentent
les plus hauts niveaux de réprobation et abandon des étudiants.
mots-clés: éducation; effcacité; municipalités.
JEL: I20; I21; I22.
1 iNtrodução
Estudos do Banco Mundial e da Unesco revelam que nenhum país conseguiu um
desenvolvimento sustentável sem investir substancialmente em educação e em saú-
de. A Europa, o Oriente Médio, os Estados Unidos e outros países industrializados
investem mais em educação pública que os países da América Latina, da África e da
Ásia central. Em 1999, por exemplo, o Brasil gastou apenas 5% do PIB na educa-
ção pública, desempenho inferior aos 6,9% do Zimbábue, (Banco Mundial, 2006).
Estes estudos ainda revelam que os países em desenvolvimento vêm investindo mais
recursos públicos na educação. Na década de 1990, mais de 3/4 das crianças em
221 Efciência no Gasto Público com Educação
idade escolar dos países em desenvolvimento estavam matriculadas nas escolas, e as
taxas de analfabetismo caíram de 39% para 30%, entre de 1985 e 1995.
No Brasil, nos últimos anos, o governo federal vem ampliando os
recursos destinados à educação nos municípios. Em 1996, a Lei de Diretrizes e
Bases da Educação Nacional (Lei n
o
9.394/1996) estabeleceu as porcentagens
mínimos de investimentos que a União, os estados, o Distrito Federal e os
municípios deveriam destinar à manutenção e ao desenvolvimento do ensino
público. Esta lei criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF). Sua criação
foi considerada uma verdadeira revolução no ensino fundamental.
Com o FUNDEF, estados e municípios recebiam o equivalente ao nú-
mero de alunos matriculados em sua rede pública do ensino fundamental e,
além disso, era estipulado um valor mínimo nacional por aluno/ano, de acor-
do com os dados constantes do censo escolar do ano anterior. O FUNDEF
era composto por 15% dos recursos oriundos do Imposto sobre Circulação
de Mercadorias e Serviços (ICMS), do Fundo de Participação dos Estados e
do Distrito Federal (FPE), do Fundo de Participação dos Municípios (FPM),
do Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exporta-
ções (IPI-EXP), além daqueles recursos de que trata a lei complementar n
o

87/1996 (Lei Kandir), e de complementação da União, quando necessário. O
FUNDEF tinha basicamente dois objetivos: o primeiro era a universalização
do ensino, isto é, colocar todas as crianças a partir de 7 anos de idade nas
escolas, e o segundo era a valorização do professor, por meio de melhorias em
sua remuneração e em sua capacitação.
Em janeiro de 2007, o FUNDEF foi substituído pelo Fundo de Manuten-
ção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profssionais da
Educação (Fundeb). Entretanto, o princípio do Fundeb é basicamente o mesmo
do FUNDEF, destacando-se o aumento, para 20%, dos recursos oriundos dos im-
postos.
Entretanto, apesar da criação do FUNDEF, os resultados das avaliações dos
alunos não acompanharam proporcionalmente os investimentos recebidos. O estado
do Rio Grande do Norte tem apresentado um dos piores indicadores de qualidade
da educação brasileira, avaliada pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Edu-
cacionais Anísio Teixeira (Inep). Em 2005, 95% dos municípios não alcançaram a
média brasileira de aprovação de alunos da 4
a
série, e 49,1% não alcançaram a média
brasileira de aprovação de alunos da 8
a
série.
Os resultados também são preocupantes quando se analisam os municípios que
apresentaram um índice de reprovação de alunos acima da média brasileira. Do total
dos municípios, 86,6% apresentaram resultados de reprovação de alunos da 4
a
série
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 222
acima da média nacional, e 11,4% apresentaram estes resultados de alunos da 8
a
série.
Péssimos indicadores são verifcados quando se observam os índices de abandono.
Dos 167 municípios do estado, 70,7% e 68,9%, nas referidas séries, respectivamente,
apresentaram índices de evasão escolar acima da média brasileira.
Os gestores municipais procuram justifcar o fraco desempenho dos
indicadores educacionais relacionando-os com a limitação dos recursos
recebidos. Em compensação, os pesquisadores argumentam que o fraco
desempenho do ensino público municipal deve-se à inefciência na aplica-
ção dos recursos. Considerando-se o aumento dos gastos na educação, per-
gunta-se, então, por que o Rio Grande do Norte não apresentou melhorias na
qualidade da educação básica.
Este estudo tem por objetivo avaliar a efciência do gasto público com o
ensino fundamental nos 167 municípios que compõem o estado do Rio Grande
do Norte. A intenção é verifcar se os municípios alocaram de forma efciente os
recursos do FUNDEF no ensino fundamental, em 2005. Os níveis de efciência
serão comparados com os indicadores educacionais obtidos na avaliação da Prova
Brasil de cada município no mesmo ano.
É importante destacar que o presente estudo não pretende ser uma análise de
política educacional; o foco está na avaliação dos municípios e em sua efcácia na
utilização dos recursos da educação para o ensino fundamental. Buscando alcan-
çar este objetivo, serão utilizados os métodos não paramétricos Data envelopment
Analysis (DEA) e Free Disposal Hull (FDH) para estimar duas fronteiras de pro-
dução educacional dos municípios. Estes métodos consistem em procedimentos
matemáticos que permitem avaliar, individualmente, os municípios selecionados,
em relação àqueles que apresentaram a melhor prática, isto é, as melhores gestões
do gasto público na educação. O presente estudo pretende, ainda, analisar os fatores
que explicam a inefciência dos municípios na alocação de recursos na educação.
O trabalho está organizado em seis seções, incluindo esta introdução.
A segunda apresenta, de forma breve, alguns estudos sobre a efciência na educa-
ção. Na terceira, apresenta-se a metodologia utilizada para se obter a efciência do
gasto público municipal. Na quarta, analisam-se os resultados obtidos nos mode-
los DEA e FDH. Na quinta, estima-se uma função inefciência dos municípios
na aplicação dos recursos da educação. E, na última, destacam-se as principais
conclusões do estudo.
2 EFiciÊNcia Na Educação: um BrEvE rElato dE Estudos aPlicados
A questão da efciência na educação tem despertado interesse de gestores e
pesquisadores que se dedicam à problemática da relação entre fnanciamento
223 Efciência no Gasto Público com Educação
e desempenho das escolas públicas. Há vários estudos nas literaturas internacional
e nacional, os quais consideram a possibilidade da existência de inefciência técni-
ca na gestão das escolas públicas. Estes estudos ajudam a identifcar as escolas que
se destacam com os mais altos níveis de desempenho, isto é, aquelas que estão na
fronteira da efciência, e também contribuem para a formulação de políticas para
as escolas com mais baixos resultados educacionais.
Entre os métodos utilizados para identifcar as escolas na fronteira da efci-
ência, destaca-se a programação matemática do modelo DEA. MacCarty e Yai-
sarwarng (1993) afrmam que a maioria dos estudos sobre a efciência técnica
nas escolas públicas usa o modelo DEA. Por exemplo, Kirjavainen e Loikkanen
(1998) usaram este modelo para estudar a efciência das escolas públicas do en-
sino secundário na Finlândia, e observaram que elas foram mais efcientes que
as escolas particulares. Waldo (2006), utilizando a abordagem DEA para deter-
minar a efciência das escolas públicas de municípios da Suécia, observou que a
efciência das escolas públicas é afetada pela competição com as escolas privadas.
Levin (1997) encontrou diversas causas que levariam à inefciência das escolas.
Entre outras, o autor destacou a falta de conhecimento administrativo dos gesto-
res das escolas públicas e a ausência de um mercado ambientalmente competitivo.
Destacam-se, ainda: os trabalhos de Grosskopf e Moutray (2001) e de Primont e
Domazlicky (2006), que analisaram, respectivamente, o desempenho das escolas
de Chicago e de Missouri, nos Estados Unidos, o estudo de Portela e Tanas-
suoulis (2001), que investigaram os níveis de efciência educacional analisando o
desempenho dos alunos e das escolas, o estudo de Bifulco e Bretschneider (2001),
que compararam os resultados do DEA e da fronteira estocástica para identifcar
o conjunto de variáveis que interferem no processo de produção educacional, e o
trabalho de Bradley et al. (2010), que mensuraram as mudanças de produtividade
do setor educacional na Inglaterra.
No Brasil, há vários estudos sobre essa temática, destacando-se o trabalho
de Delgado e Machado (2007), que estimou fronteiras de efciência das escolas
públicas estaduais de Minas Gerais, nos níveis de ensino fundamental e médio.
Entre outros resultados, os autores constataram que as escolas localizadas onde há
mais abundância de recursos educacionais tendem a ser mais efcientes. Machado
Júnior et al. (2011), na busca de encontrar a efciência do gasto municipal em
educação, saúde e assistência social nos municípios do Ceará, constataram baixos
níveis da efciência média do gasto público municipal em todos as áreas, princi-
palmente na educação. Sampaio e Guimarães (2009), com o objetivo de analisar
a efciência no ensino básico, nas escolas públicas e nas privadas, observaram que
as escolas particulares foram mais efcientes que as públicas. Zoghbi et al. (2011),
com objetivo de avaliar a efciência dos municípios paulistas, no gasto em educa-
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 224
ção fundamental, usaram o modelo FDH para estimar a fronteira de efciência.
Entre os resultados, os autores perceberam que o grupo de municípios com mais
de cem mil habitantes foi mais efciente, e que a municipalização da rede de ensino
favorece o desempenho dos alunos.
3 mEtodologia
Os modelos DEA são elaborados admitindo-se as suposições da teoria microeco-
nômica de acordo com a qual a análise é desenvolvida. Isto é, podem-se admitir
as hipóteses de retornos constantes ou a de variáveis de escala.
De acordo com Simar e Wilson (2002), na forma de função distância,
a medida da efciência, com a suposição de retornos constantes e produto
orientado, pode ser obtida por:
( ) | | } {
n CRS
n
X x Y y y x D
+

ℜ ∈ ≥ ≤ = ì ì ì u u , , max ,
ˆ
1
(1)
em que Y = | |, ....
1 n
y y X = | |
n
x x ...
1
são matrizes de insumos e produtos,
respectivamente, e ì = | |
'
1
,...,
n
ì ì é uma matriz de variáveis de intensidade.
A medida de efciência com a suposição de retornos variáveis de escala é
representada por:
( ) | | } {
n VRS
n
X x Y y y x D
+

ℜ ∈ = ≥ ≤ = ì τì ì ì u u , 1 , , max ,
ˆ
1
(2)
O modelo com retornos constantes de escala é conhecido como DEA-C; com
a suposição de retornos variáveis de escala, o modelo é denominado DEA-V. Neste
estudo, utilizou-se o teste de Kolmogorov-Smirnov (K-S), sugerido por Banker (1996),
para a seleção do modelo DEA. A estatística deste teste é dada por:

(3)
Nessa estatística, ( ) ( )
1
,
ˆ

i i
CRS
y x D F e ( ) ( )
1
,
ˆ

i i
VRS
y x D F representam,
respectivamente, as distribuições de inefciência acumuladas dos modelos
DEA com retornos constantes e com variáveis de escala. No procedimen-
to do teste, o valor desta estatística (0,473) comparado com o valor crítico
( ) permitiu aceitar-se a hipótese de retornos
variáveis de escala.
3.1 o modelo dEa com retornos variáveis de escala (dEa-v)
De acordo com Primont e Domazlicky (2006), o modelo DEA-V com orientação
produto pode ser representado pela seguinte estrutura de programação matemática:
225 Efciência no Gasto Público com Educação
Maximizar u
i
Sujeito a Xì ≤ X
k
,
uY
i
-Yì ≤ 0

=
n
J
j
1 ì
(4)
Assume-se que existem n municípios, com k recursos para a educação, os quais
conseguem obter m produtos (alunos matriculados, número de professores, número
de escolas, número de salas de aula). Para o iésimo município, X
k
representa os recur-
sos do FUNDEF destinados para a educação municipal, e os Y
i
representam o resul-
tado desta despesa, isto é, o número de alunos matriculados, professores, escolas e sa-
las de aula. As matrizes Y e X representam, respectivamente, as informações sobre os
produtos e sobre os recursos do FUNDEF para a educação dos demais mu-
nicípios. Neste estudo, mensurou-se a efciência do gasto público na educação
de todos os municípios do estado, ou seja, n = 167, sendo m = 4, o número de
produtos, e k = 1, o número de insumos. O parâmetro ì é um vetor de pesos e
u é um escalar. A última restrição permite que o iésimo município alcance, no
máximo, a fronteira de produção.
Os escores de efciência de cada município na provisão do gasto público
na educação são obtidos invertendo-se o valor de u, isto é: efciência do gasto em
educação = 1/u. Este valor indica a efciência do município em atingir um maior
resultado na educação do ensino fundamental com os recursos do FUNDEF.
Os escores de efciência variam no intervalo entre zero e um. Quando o escore de
efciência é igual a um, isto signifca que o município está sobre a fronteira, por-
tanto, ele é considerado efciente. Quanto mais próximo a zero, mais inefciente
será o município no gasto público na educação.
3.2 o modelo Fdh
O modelo de fronteira FDH utiliza o conceito de dominância (Tulkens,
1993). Um município é considerado dominante em relação a outro se al-
cança, na educação, um nível de indicadores (outputs) maior que o outro
município alcançou, com os mesmos recursos fnanceiros, ou se atingir, com
uma menor quantidade de recursos, o mesmo nível de resultados na educa-
ção. Os municípios efcientes e dominantes são aqueles que têm efciência e
superam um ou mais municípios nos resultados da educação. Os efcientes
não dominantes, também chamados “efcientes por default”, são aqueles que
não podem ser comparados com nenhum outro município. Eles são conside-
rados efcientes devido à ausência de municípios com indicadores que sejam
semelhantes aos seus. Este modelo segue a estrutura de programação do
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 226
modelo DEA-V, com a introdução de uma restrição que relaxa a suposição de
convexidade, ou seja, ì
i
∈ {0,1}.
As representações gráfcas das fronteiras DEA e FDH podem ser observadas
na fgura 1. Nesta ilustração, o contorno das fronteiras é formado pelos municí-
pios efcientes, Y
C
e Y
B
, com base nos indicadores do número de alunos matricu-
lados e de professores contratados. A medida de efciência técnica é obtida pela
distância radial em relação às fronteiras efcientes. Por exemplo: o município Y
A
,
por apresentar folgas nos indicadores de alunos e nos de professores é considerado
inefciente na avaliação das duas fronteiras.
FIGURA 1
representação das fronteiras dEa e Fdh
Y
2
Y
1
Número
de alunos
matriculados
Número de professores contratados
DEA
(FRONTEIRA)
FDH
(FRONTEIRA)

Y
C
Y
B
Y
A
θ
A
Y
A
3.3 o modelo e o processo de estimação da função inefciência municipal
no gasto com educação
Diversos estudos têm procurado analisar os fatores que explicam a inefciência
das escolas públicas e privadas, estaduais e municipais, nos resultados referentes à
educação. Entre eles, os trabalhos de McCarty e Yaisawarng (1993), Kirjavainen
e Loikkanen (1998) e Waldo (2006). Este último utilizou a competição entre as
escolas, a composição partidária, a arrecadação de impostos, a população e o perfl
do município quanto à localização urbana ou rural como variáveis explicativas da
função inefciência dos municípios na Suécia.
Com o objetivo de investigar alguns dos fatores associados à inefciência dos
municípios do Rio Grande do Norte no gasto público com educação, estimou-se uma
227 Efciência no Gasto Público com Educação
função de inefciência deste gasto, em 2005, que segue a especifcação do modelo de
regressão Tobit, aplicado nos trabalhos de Kirjavainen e Loikkanen (1998), McCarty
e Yaisawarng (1993) e Waldo (2006). A formulação deste modelo é a seguinte:
,
1
*
i
n
i
ki k i
X Y ε β α + + =

=
Y=0 se Y
i
*
≤ 0, Y
i
=Y
i*
se Y
i
*
>

0 (5)
Os efeitos marginais para uma variável dependente contínua, no modelo
Tobit, são obtidos por,
(6)
Essa equação permite comparações aproximadas entre as estimativas de
mínimos quadrados ordinários e as de Tobit. Os efeitos marginais para variá-
veis explicativas binárias são obtidos substituindo-se X
i
= 1 e, depois, X
i
= 0 na
equação do valor esperado de Y
i
condicional a X
i
.
1

| |
( )
( )
|
|
.
|

\
|
Φ
+ |
.
|

\
|
Φ =
σ β
σ β φ
σ β
σ
β
/ '
/ '
'
'
i
i
i
i
i i
X
X
X
X
X Y E


(7)
A função inefciência no gasto com educação municipal terá a seguinte formulação:
Y
*
i
= α + ß
1
(Idade) + ß
2
(Escolaridade) + ß
3
(Coligação) +ß
4
(Conselhos) +
ß
5
(Arrecadação) +ß
6
(Localização) + ß
7
(densidade) +ß
8
(PIB) + ξ
i
(8)
A variável dependente censurada representa os escores de inefciência
dos municípios,
*
i
Y . Os escores de efciência dos municípios obtidos na esti-
mação da fronteira DEA-V foram transformados em escores de inefciência,
isto é, u / 1 1
*
− =
i
Y ; e os X
i
representam as variáveis explicativas associadas à
inefciência no gasto com educação.
Essas variáveis foram agregadas em dois grupos: o primeiro traz algumas
características do prefeito do município (a idade, a escolaridade), uma vari-
ável política (a dummy coligação do seu partido com o partido do governo
estadual), e uma variável dummy que caracteriza a presença de conselhos
municipais de educação.
1. Mais detalhes da aplicação do modelo Tobit, no segundo estágio da análise da efciência nos modelos DEA, podem
ser encontrados em Mcdonald (2009).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 228
De modo geral, espera-se que a idade do prefeito refita no acúmulo de
experiência, com refexos positivos sobre o grau de efciência do gasto público.
De forma semelhante, o maior grau de instrução do prefeito pode contribuir
para a melhoria do desempenho administrativo, em particular para sua expecta-
tiva sobre o quanto é importante uma maior efciência dos gastos na educação.
Embora não haja uma argumentação teórica a priori, a variável dummy
coligação tenta captar se há uma coesão entre a política educacional dos mu-
nicípios e a política educacional estadual, considerando o relacionamento
partidário entre ambas.
Os conselhos municipais em educação, que têm a participação da comunidade
na gestão do ensino, podem estabelecer metas e diretrizes para a política educacional
do município. Espera-se que a participação dos conselhos refita um maior controle
e fscalização dos recursos aplicados, gerando efeitos positivos sobre a efciência no
gasto com educação.
O segundo grupo de variáveis explicativas refere-se às características do
município nos aspectos econômico (arrecadação de impostos e PIB) e geográf-
co (localização e densidade da população). Espera-se que o crescimento do PIB
municipal e a melhoria no desenvolvimento local permitam um maior empe-
nho dos prefeitos na provisão do gasto em educação. Com o aumento da base
da arrecadação municipal, as prefeituras poderiam empenhar-se mais na aplica-
ção dos recursos, com efeitos positivos sobre a efciência do gasto na educação.
Por seu turno, com a maior oferta de bens públicos e de serviços nos municípios
urbanos, espera-se que seus gestores encontrem maiores facilidades na gestão dos
recursos com a educação que os municípios com predomínio de características rurais.
Por fm, o aumento populacional dos municípios representa um aumento da
demanda na educação, que, de certa forma, pressiona os custos da educação das pe-
quenas cidades. Os municípios que sofrem com o crescimento populacional podem ter
difculdade na gestão dos recursos públicos, em especial aqueles destinados à educação.
3.4 a descrição e a obtenção das informações utilizadas
As informações relacionadas ao FUNDEF foram obtidas no site da Secretaria
do Tesouro Nacional. As demais, relativas à quantidade de alunos matricu-
lados, ao número de salas de aula, ao número de professores e de estabeleci-
mentos escolares, foram obtidas no sítio do Ministério da Educação (MEC) e
no do Ministério da Cultura. Em relação às informações sobre o desempenho
educacional na “Prova Brasil”, foram selecionados os indicadores de aprovação,
reprovação e abandono de alunos da quarta e da oitava séries. Estes dados fo-
ram obtidos na página do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacio-
229 Efciência no Gasto Público com Educação
nais Anísio Teixeira (Inep). As informações sobre os municípios foram obtidas
no site do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, no link: Perfl dos
Municípios Brasileiros, gestão pública de 2005.
Na tabela 1, resumem-se as estatísticas descritivas das variáveis utilizadas
na estimação das fronteiras de efciência do gasto com educação e na função
inefciência deste gasto.
TABELA 1
Estatísticas descritivas das variáveis utilizadas nos modelos dEa, Fdh e na função
inefciência do gasto com educação
Variáveis Média Desvio padrão Mínimo Máximo
DEA e FDH
FUNDEF (R$) 2.012.565 3.565.053 154.396 39.500.000
Número de professores 133,50 214,08 22 2.295
Número de salas de aulas 64,96 88,40 7 884
Alunos matriculados 1982,92 3602,90 169 39.910
Número de escolas 18,03 16,43 1 122
Função inefciência
Idade 47,08 11,14 20 75
Escolaridade (dummy) 0,83 0,37 0 1
Coligação (dummy) 0,49 0,50 0 1
Conselhos (dummy) 0,17 0,38 0 1
Urbano (dummy) 0,66 0,47 0 1
Densidade populacional (pop/Km2) 94,27 257,45 1,14 2.542,19
Arrecadação (em R$ mil)
PIB (em R$ mil) 107.003,10 541.397,3 6.515,20 6.643.983,00
Fonte: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, Ministério da Educação e da Cultura, Ministério
do Planejamento Orçamento e Gestão.
4 aNalisaNdo os rEsultados da EFiciÊNcia muNiciPal No gasto
com a Educação
A tabela 2 mostra a distribuição dos municípios do Rio Grande do Norte por re-
cursos do FUNDEF. Nota-se que a maioria deles recebeu menos de R$ 5 milhões
e que a efciência média tende a crescer com o aumento dos recursos. Destaca-se,
ainda, que, entre os municípios efcientes, o maior percentual está com aqueles
que receberam até R$ 500 mil.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 230
TABELA 2
distribuição dos municípios por classe de recursos do FuNdEF e efciência média obtida
dos resultados do modelo dEa
Classe de recursos do FUNDEF
Número de municípios Efcientes Efciência média
% %
Até 500 mil reais 20 12.0 5 33.3 0.83
Acima de 500 mil a menos de 1 milhão 47 28.1 1 6.7 0.76
De 1 milhão a menos de 2 milhões 58 34.7 1 6.7 0.81
De 2 milhões a menos de 5 milhões 32 19.2 4 26.7 0.90
De 5 milhões a menos de 10 milhões 5 3.0 1 6.7 0.92
De 10 milhões a menos de 30 milhões 4 2.4 2 13.3 0.96
De 30 milhões a menos de 40 milhões 1 0.6 1 6.7 1.0
total 167 100.0 15 100.0
Fonte: resultado da pesquisa.
A tabela 3 mostra a distribuição dos municípios por classe de efciência, de
acordo com os resultados do modelo DEA. Do total dos municípios do estado,
apenas quinze apresentaram escore máximo de efciência no gasto com educação.
Outros municípios chegaram próximos à efciência, pois apresentaram escores
acima de 0,95.
TABELA 3
distribuição dos municípios por classe da efciência do gasto público com educação –
rio grande do Norte (2005)
Classe de
efciência
Número de
municípios
Municípios
0 ├─ 0,5 1 Olho-d’Água do Borges.
0,5 ├─ 0,65 2 Caiçara do Norte, Monte das Gameleiras.
0,65 ├─ 0,7 12
Cruzeta, Fernando Pedroza, Galinhos, Itaú, Janduis, Martins, Ouro Branco, Passagem, Pilões, São
João do Sabugi, Serrinha dos Pintos, Viçosa.
0,7 ├─ 0,75 23
Angicos, Barcelona, Bodo, Carnaúba dos Dantas, Lagoa de Pedras, Lajes Pintadas, Major Sales, Pau
dos Ferros, Pedra Grande, Pedra Preta, Portalegre, Riacho da Cruz, Riacho de Santana, Ruy Barbosa,
São Fernando, São Francisco do Oeste, São Vicente, Serra de São Bento, Serra Negra do Norte,
Taboleiro Grande, Tenente Laurentino Cruz, Triunfo Potiguar, Várzea.
0,75 ├─ 0,8 35
Baia Formosa, Coronel Ezequiel, Coronel João Pessoa, Encanto, Equador, Espirito Santo, Felipe Guer-
ra, Florania, Itajá, Jaçanã, Japi, Jardim do Serido, João Dias, José da Penha, Jundiá, Lucrécia, Messias
Targino, Paraú, Parazinho, Patu, Pedro Avelino, Riachuelo, Rodolfo Fernandes, São Bento do Norte,
São Bento do Trairi, São José do Seridó, São Pedro, São Rafael, Senador Eloi de Souza, Sen Georgino
Avelino, Severiano Melo, Tenente Ananias, Timbaúba dos Batistas, Umarizal, Vera Cruz.
0,8├─ 0,85 36
Afonso Bezerra, Bento Fernandes, Bom Jesus, Brejinho, Campo Redondo, Canguaretama, Carnau-
bais, Cerro-Cora, Frutuoso Gomes, Ielmo Marinho, Jandaíra, Januário Cicco, Jardim de Piranhas,
Lagoa D’anta, Lagoa De Velhos, Lagoa Nova, Lagoa Salgada, Lajes, Marcelino Vieira, Montanhas,
Nisia Floresta, Parelhas, Passa e Fica, Poço Branco, Porto do Mangue, Presidente Juscelino, Pureza,
Rafael Godeiro, Rio do Fogo, Santa Maria, São Miguel de Touros, São Paulo do Potengi, São Tomé,
Sitio Novo, Tibau do Sul, Vila Flor.
0,85 ├─ 0,9 24
Acari, Alto do Rodrigues, Ares, Augusto Severo, Baraúna, Doutor Severiano, Goianinha, Grossos,
Jardim de Angicos, Luis Gomes, Maxaranguape, Monte Alegre, Pedro Velho, Pendências, Rafael
Fernandes, Santa Cruz, Santo Antonio, São Jose de Mipibu, São José do Campestre, Taipu, Tangara,
Tibau, Upanema, Venha-Ver.
(Continua)
231 Efciência no Gasto Público com Educação
Classe de
efciência
Número de
municípios
Municípios
0,9 ├─ 0,95 13
Almino Afonso, Areia Branca, Caraúbas, Ceará-Mirim, Currais Novos, Extremoz, Francisco Dantas,
Gov. Dix-Sept Rosado, Guamaré, Nova Cruz, São Gonçalo do Amarante, Serrinha, Touros.
0,95 ├─ 1,0 6 Açu, Caicó, Ipanguaçu, João Câmara, Jucurutu, São Miguel.
1,0 15
Água Nova, Alexandria, Antonio Martins, Apodi, Caiçara do Rio do Vento, Ipueira, Macaiba, Macau,
Mossoró, Natal, Paraná, Parnamirim, Santana do Mato, Santana do Seridó, Serra do Mel.
Fonte: resultados do modelo DEA-V.
Observa-se, no gráfco 1, que a maioria dos municípios (70,7%) apresentou
escores de efciência, pelo modelo DEA, entre 0,7 e 0,9. O município com es-
core mais baixo de efciência foi Olho-d’Água do Borges. É importante destacar
que este município também apresentou o maior valor da razão entre os recursos
do FUNDEF e o número de alunos matriculados (gráfco 2). Os municípios
de Água Nova, Caiçara do Rio do Vento, Paraná e Serra do Mel, além de terem
apresentado os mais baixos valores do FUNDEF por aluno matriculado, foram
classifcados, pelo modelo DEA, como efcientes no gasto público com educação.
GRÁFICO 1
distribuição dos municípios por escores de efciência no gasto público com
o ensino fundamental
Olho-d'Água do Borges; 0,49
0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
1.20
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
Municípios
E

c
i
ê
n
c
i
a
,

D
E
A
-
V
Fonte: resultado da pesquisa.
(Continuação)
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 232
GRÁFICO 2
distribuição dos municípios de acordo com os recursos do FuNdEF, por aluno
Água Nova;
R$ 730,00

Caiçara do Rio do
Vento; R$ 727,00

Serra do Mel;
R$ 761,00
Paraná;
R$ 689,00 por aluno

Olho-d'Áágua do Borges;
R$1.625,00 por aluno

0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
Municípios
F
u
n
d
e
f
/
m
a
t
r
í
c
u
l
a
s
R
$
/
a
l
u
n
o
s

Fonte: resultado da pesquisa.
Com os resultados do modelo DEA, podem-se comparar os indicadores
do município inefciente com os de um município virtual que foi formado com
base nas informações dos municípios de referência (benchmarks). Veja-se, por
exemplo, na tabela 4, que o município de Olho-d’Água do Borges foi inefciente
quando comparado com um município virtual construído com indicadores de
Serra do Mel e Parnamirim. Este município virtual teria recebido, hipotetica-
mente, o mesmo valor do FUNDEF, porém alcançaria melhores indicadores
educacionais, isto é, apresentaria maior número de escolas, de salas de aulas, de
alunos matriculados e de docentes. Com os mesmos recursos deste município
virtual, Olho-d’Água do Borges deveria ter construído mais dezesseis escolas,
ter absorvido 655 alunos e contratado mais 82 professores, além de ter amplia-
do algumas escolas, com a construção de mais salas de aulas.
233 Efciência no Gasto Público com Educação
TABELA 4
indicadores educacionais do município inefciente e do município de referência:
resultados do modelo dEa
Indicadores
Municípios
Município virtual
Metas para Olho
d’Água do Borges
Inefciente Efcientes (Benchmarks)
Olho-d’Água do Borges Serra do Mel Parnamirim
Efciência 0.49 1 1
l (pesos) 0.98 0.02
Número de escolas 7 23 47 23 16
Número de matrículas 622 1049 14904 1277 655
Número de salas de aula 22 79 290 82 60
Número de docentes 46 118 748 128 82
Transferências (FUNDEF) 2005 1.010.448,00 798.657,00 13.671.410 1.010.448,00 -
Fonte: resultado da pesquisa.
A tabela 5 mostra os resultados da distribuição dos municípios inefcientes
no gasto com o ensino fundamental pelo modelo FDH. Do total dos municípios
do Rio Grande do Norte, 56 foram inefcientes. A diferença em relação ao nú-
mero obtido pelo modelo DEA deve-se à restrição de convexidade deste modelo.
TABELA 5
distribuição da efciência por classe de recursos do FuNdEF (modelo Fdh)
Classe de recursos do FUNDEF Número de municípios Efcientes Efciência média
% %
Até 500 mil reais 20 12.0 15 75.0 0,97
Acima de 500 mil a menos de 1 milhão 47 28.1 23 48.9 0,92
De 1 milhão a menos de 2 milhões 58 34.7 39 67.2 0,97
De 2 milhões a menos de 5 milhões 32 19.2 24 75.0 0,99
De 5 milhões a menos de 10 milhões 5 3.0 5 100.0 1,00
De 10 milhões a menos de 30 milhões 4 2.4 4 100.0 1,00
De 30 milhões a menos de 40 milhões 1 0.6 1 100.0 1,00
total 167 100.0 111
Fonte: resultado da pesquisa.
Os resultados obtidos pelo modelo FDH também mostram que o município
de Olho-d’Água do Borges foi o mais inefciente (gráfco 3). Poder-se-ia extrair des-
ta análise que os municípios que receberam menores recursos do FUNDEF foram
mais inefcientes. É importante observar que os mais baixos valores do FUNDEF
estão, normalmente, associados aos menores municípios, os quais se localizam em
regiões mais distantes da capital, têm os mais baixos níveis de desenvolvimento na
educação, e neles a conscientização e a cobrança da sociedade por uma melhoria da
qualidade do ensino geralmente são menores que nos maiores municípios.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 234
GRÁFICO 3
distribuição dos municípios inefcientes, por escores de inefciência no gasto público
com o ensino fundamental (modelo Fdh)
Itau; 0.71
Olho-d´Àgua do Borges; 0,57

0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
1.20
0 10 20 30 40 50 60
Municípios
E

c
i
ê
n
c
i
a
,

m
o
d
e
l
o

F
D
H
Fonte: resultado da pesquisa.
Com base nos resultados obtidos no modelo FDH, é possível comparar
um município efciente com um inefciente. A tabela 6 apresenta os indicadores
educacionais do município de Olho-d’Água, que foi classifcado como inef-
ciente e superado pelo município de Pedra Preta, classifcado como efciente e
dominante. Este último, com uma menor quantidade de recursos do FUNDEF,
apresentou resultados melhores no gasto com a educação do que Olho-d’Água.
Por exemplo: com uma menor quantidade de recursos do FUNDEF, Pedra
Preta apresentou um maior número de escolas, de salas de aulas, de alunos
matriculados e de professores contratados que Olho-d’Água do Borges.
235 Efciência no Gasto Público com Educação
TABELA 6
indicadores do gasto público na educação do município inefciente (dominado) e do
efciente (dominante) na fronteira Fdh
Municípios
Pedra Preta Olho-d’Água do Borges
Efciente dominante Inefciente
Efciência 1,00 0,57
Fundef (R$) 724.748,27 1.010.448,47
Escolas 10 7
Matrículas 720 622
Salas 25 22
Docentes 60 46
Fonte: resultado da pesquisa.
A tabela 7 traz indicadores da avaliação do ensino fundamental realizada
pelo MEC, em 2005. Esta tabela foi elaborada para expor os resultados desta
avaliação que dizem respeito ao Brasil, ao estado do Rio Grande do Norte e aos
municípios Pedra Preta e Olho-d’Água do Borges. Estes dois municípios foram
classifcados, pelo modelo FDH, respectivamente, como efciente dominante e
inefciente dominado. A tabela não apresenta os resultados da avaliação referentes
aos alunos da quarta série do município de Pedra Preta, entretanto, os indicadores
dos alunos da oitava série deste município foram melhores que os dos alunos da
oitava série de Olho-d’Água do Borges. No entanto, comparando-se, ainda, os
resultados deste último município com os do Brasil e os do Rio Grande do Norte,
percebe-se que Olho-d’Água do Borges apresentou um menor índice de aprova-
ção de alunos da quarta e da oitava séries e um maior índice de abandono escolar.
TABELA 7
indicadores educacionais dos alunos da quarta e da oitava séries do ensino fundamental
(Brasil, rio grande do Norte e dos municípios efciente e inefciente na fronteira Fdh)
Pedra Preta Olho-d’Água do Borges
Brasil Estado
Efciente
(dominante)
Inefciente
(dominado)
Índice 4
a
série 8
a
série 4
a
série 8
a
série 4
a
série 8
a
série 4
a
série 8
a
série
Aprovação – 83,1 74,1 66,3 84,4 76,8 67,9 78,1
Reprovação – 0,0 13,5 0,0 11,2 12,0 24,4 6,3
Abandono – 16,9 12,4 33,7 4,4 11,2 7,9 15,6
Fonte: resultado da pesquisa.
Com o objetivo de verifcar a relação entre a efciência do município no
gasto público da educação e os indicadores educacionais (índices de aprovação, de
reprovação e de abandono da escola na quarta e na oitava séries), será utilizado
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 236
o coefciente de correlação de Pearson. A intenção é observar se a efciência está
negativamente correlacionada com o índice de reprovação e com o índice de
abandono. E, para verifcar a relação entre a efciência dos municípios no gasto
público da educação e os recursos do Fundef, será utilizado o coefciente de
correlação de postos de Spearman. A intenção é comparar a classifcação dos
municípios por seus escores de efciência com a classifcação dos municípios
por montante de recursos do Fundef.
A tabela 8 apresenta as correlações entre os escores de efciência no gasto
público com a educação municipal e os índices de reprovação, abandono e apro-
vação dos alunos da quarta série do ensino fundamental. Considerando-se que
alguns municípios não foram avaliados na prova do Inep, preferiu-se descartá-los
desta análise. A amostra resultante foi de 149 municípios. No modelo FDH, o
coefciente de correlação entre a efciência e o índice de reprovação foi negativo e
estatisticamente signifcativo no nível de 5%. Este resultado signifca que acrés-
cimos da efciência dos gastos em educação dos municípios estão associados com
a queda do índice de reprovação dos alunos da quarta série. Os coefcientes de
correlação entre os índices de efciência e os índices de abandono e de aprovação
não foram estatisticamente signifcantes.
TABELA 8
correlações entre a efciência no gasto público com educação e os índices de reprovação,
abandono e aprovação dos alunos da quarta série do ensino fundamental
Efciência DEA Efciência FDH
Índice
Reprovação
Índice Abandono Índice Aprovação
Efciência DEA 1
Efciência FDH
0.5541
(0,0000)
1
Índice reprovação
-0.0193
(0.8151)
-0.1663
(0.0426)
1
Índice abandono
-0.0731
(0.3759)
0.0211
(0.7986)
-0.0154
(0.8525)
1
Índice aprovação
0.0206
(0.8027)
0.0635
(0.4419)
-0.4900
(0,0000)
-0.4648
(0,0000)
1
Fonte: resultado da pesquisa.
Obs.: em parênteses o nível de signifcância.
A tabela 9 mostra os resultados do coefciente de correlação entre os escores
de efciência dos municípios na educação e os índices de reprovação, de aprovação
e de abandono da escola na oitava série do ensino fundamental. As correlações
foram signifcativas, no nível de 1%, entre os escores de efciência do DEA e do
FDH (0,57), entre os índices de reprovação e de aprovação (-0,67), e entre os
índices de abandono e de aprovação (-0,81); e signifcativas, no nível de 10%,
entre o índice de abandono e o de reprovação (0,14). Entretanto, nenhum dos
coefcientes de correlação entre a efciência e os índices do ensino fundamental
237 Efciência no Gasto Público com Educação
apresentou-se estatisticamente signifcativo. Estes resultados parecem estar de
acordo como o esperado numa avaliação educacional; ou seja, na medida em
que cresce o índice de reprovação, espera-se uma queda na taxa de aprovação.
Espera-se também que um acréscimo no índice de abandono diminua a taxa
de aprovação dos alunos e que um aumento nas taxas de reprovação possa estar
associado a um aumento do abandono da escola.
TABELA 9
correlação entre a efciência no gasto público com educação e os índices de reprovação,
de abandono e de aprovação dos alunos na oitava série do ensino fundamental
Efciência DEA Efciência FDH Índice reprovação Índice abandono Índice aprovação
Efciência DEA 1
Efciência FDH
0.5669
(0,0000)
1
Índice reprovação
0.0433
(0.6038)
0.0287
(0.7309)
1
Índice abandono
-0.0192
(0.8177)
-0.0374
(0.6539)
0.1433
(0.0844)
1
Índice aprovação
-0.0351
(0.6743)
0.0037
(0.9647)
-0.6676
(0,0000)
-0.8155
(0,0000)
1
Fonte: resultado da pesquisa.
Obs.: em parênteses o nível de signifcância.
A tabela 10 mostra os resultados das correlações entre as classifcações dos
municípios por escores de efciência e por montantes de recursos do Fundef.
TABELA 10
correlação entre as classifcações dos municípios por escores de efciência e
os recursos do Fundef
Classifcação por escores de efciência Classifcação por recursos recebidos
DEA FDH Fundef
DEA 1
FDH
0.537
(0,000)
1
Fundef
0.519
(0,000)
0.220
(0.004)
1
Fonte: resultado da pesquisa.
Obs.: em parênteses o nível de signifcância.
As estimativas das correlações entre as classifcações dos municípios quanto
à efciência e quanto aos recursos do Fundef foram positivas e estatisticamente sig-
nifcativas no nível de 1%, em ambos os modelos estimados. Isto signifca que os
municípios que receberam mais recursos tiveram melhor classifcação de efciência.
Entretanto, esta associação, embora direta, é baixa, principalmente quando
se observa a estimativa do coefciente de Spearman entre a classifcação da
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 238
efciência dos municípios pelo modelo FDH e a classifcação por recursos
recebidos do Fundef, (0,22). Nem sempre se pode esperar que os municípios
que receberam mais recursos do Fundef venham a apresentar os melhores
indicadores da aplicação destes recursos.
5 rEsultados da Estimação da FuNção iNEFiciÊNcia No gasto
muNiciPal com Educação
De acordo com Greene (2000), um dos problemas com a estimação do modelo
Tobit é a presença de heterocedasticidade. Este autor ressalta que o estimador de
máxima verossimilhança é inconsistente diante deste problema; ou seja, se Plim
k k
β β >
ˆ
. Uma provável especifcação, para Green (1997) e Maddala (1983), é
admitir que ) ' exp(
2
i i
z α σ = .
Nesse estudo, após a realização da primeira estimação e a detecção da
presença de heterocestasticidade pelo teste de Breusch-Pagan, realizou-se sua
correção admitindo-se a especifcação:
2 2
) (
i i
z α ¸ σ + = , em que ¸ e α são
parâmetros e Z
i
é o vetor de variáveis explicativas.
Os resultados da estimação da função inefciência do gasto municipal na educação
estão expostos na tabela 11. As variáveis que apresentaram coefcientes estatistica-
mente signifcantes foram: escolaridade, coligação, conselho de educação, localização,
densidade populacional e PIB municipal.
A variável escolaridade apresentou uma relação negativa com a inefciência
do gasto com a educação, indicando que os municípios que elegem prefeitos com
maior formação educacional podem atingir maior nível de efciência.
O coefciente da variável coligação apresentou uma relação direta com a
inefciência do gasto com educação. Deduz-se, assim, que a coligação dos pre-
feitos com o partido do governo estadual pode resultar na inefciência de sua
gestão na aplicação dos recursos na educação. Mas o que explicaria tal asso-
ciação? Há diversas respostas, entretanto, uma é certa: coligação partidária não
garante qualidade da administração pública. Os prefeitos devem seguir diretrizes
para a educação que estejam em consonância com as determinações do MEC e
dos conselhos de educação dos respectivos municípios.
Os resultados mostraram que os municípios que formam seus conselhos
educacionais podem reduzir a inefciência no gasto com educação, constatação
que refete a importância dos conselhos no planejamento e na fscalização da
aplicação dos recursos destinados à educação municipal.
Notou-se também o efeito inverso da urbanização do município sobre a
inefciência no gasto com educação. Isto é, as melhores condições de serviços e de
bens públicos, presentes nas áreas urbanas, podem ajudar a conseguir uma melhor
alocação dos recursos municipais para a educação.
239 Efciência no Gasto Público com Educação
Por seu turno, o aumento da densidade demográfca poderá causar um
efeito direto sobre a inefciência na alocação dos recursos para a educação.
Ou seja, os municípios densamente povoados podem apresentar maiores cus-
tos e difculdades para atender o crescimento na demanda por bens e serviços
públicos, principalmente no que diz respeito à educação. Porém, é impor-
tante destacar que esta relação não é a única possível. Uma maior densidade
populacional pode representar maior demanda por educação; por exemplo,
um aumento do número de alunos matriculados sem que haja necessidade de
maior alocação de recursos. Nesse sentido, o município alcançaria maior nível
de efciência no gasto público com educação.
O aumento da renda dos municípios, representado pelo acréscimo no PIB,
mostrou uma relação negativa com a inefciência no gasto municipal com educa-
ção. Admitindo-se que o crescimento da renda municipal possa refetir em me-
lhorias nas condições de vida da população local, esta, certamente, demandaria
novas ações dos gestores municipais quanto à qualidade da educação.
TABELA 11
resultado da estimação da função inefciência do gasto público municipal com
educação – regressão tobit
Variável dependente
inefciência = 1 - (1/ q)
Coefcientes z-Statistic P-Value Efeitos marginais
Parâmetros
Constante 0.197930
1
38.76831 0.000
Idade (anos) -0.0000149 -0.1670 0.8673 -0.00000823
Escolaridade (dummy) -0.012515
1
-7.6217 0.0000 -0.00691342
Coligação (dummy) 0.004816
1
4.4617 0.0000 0.00266041
Conselhos municipais (dummy) -0.026550
1
-19.436 0.0000 -0.01466651
Arrecadação de impostos (R$) 0.00000064 1.3560 0.1751 0.00000035
Localização (urbano/rural) (dummy) -0.012232
1
-10.242 0.0000 -0.00675709
Densidade populacional (pop/Km2) 0.000131
1
27.562 0.0000 0.00007237
PIB municipal (R$) -0.000000201
1
-2.8496 0.0044 -0.00000011
Log likelihood -764.33
Fonte: resultado da estimação do modelo Tobit.
Nota:
1
Signifcativa a 1%.
6 coNsidEraçÕEs FiNais
A maioria dos economistas concorda que o investimento em educação é o meio mais
importante para se alcançar o crescimento econômico. Na visão deles, não se pode
pensar em uma trajetória para o crescimento econômico de um país sem incluir, na
agenda das discussões, a educação como princípio básico do investimento em capital
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 240
humano. Assim, é indispensável a ampliação de recursos para a educação básica e do
ensino fundamental. Com a política de descentralização fscal, a transferência dos
recursos e a responsabilização no desenvolvimento local, os municípios passaram
a ser o principal foco de análise dos economistas e analistas em políticas públicas.
Cabe aos municípios a missão de mudar o quadro perverso dos indicadores educa-
cionais brasileiros. Obviamente, não se podem isolar desta responsabilidade os go-
vernos federal e estadual, nem a sociedade civil como um todo. Parcerias com as ini-
ciativas privadas devem ser estimuladas a fm de que, em um futuro bem próximo,
as empresas e os governos, em todos os níveis, possam desfrutar deste investimento
na educação das crianças e dos adolescentes.
A inefciência do gasto público municipal é uma questão de gestão de
recursos da responsabilidade dos prefeitos. Este estudo permite a seguinte refexão:
os municípios pequenos, que dispõem de menos recursos, em geral, foram mais
inefcientes que aqueles que captaram uma maior fatia do Fundef. Entretanto,
este resultado não é válido de forma geral: alguns municípios que apresentaram
as maiores quantidades de recursos por aluno foram também os mais inefcientes.
De um gestor municipal, exige-se compromisso, dedicação e empenho no aten-
dimento das demandas sociais, principalmente no compromisso com a educação
de seu município. Maturidade (experiência) e nível educacional são alguns dos
requisitos para uma boa gestão pública, refetindo um melhor desempenho na
gestão dos recursos, particularmente em relação àqueles aplicados na educação.
A avaliação dos indicadores na educação não é uma tarefa trivial. Os economistas
têm procurado responder às questões por meio de mensurações de efciência na qua-
lidade e na aplicação dos recursos através da estimação de fronteiras de produção e
de custo da educação. Entre as técnicas mais utilizadas, está a não paramétrica de
envoltória de dados, com destaque para os métodos DEA e FDH. Mas, certamente
deve-se ter cautela ao se interpretar os resultados encontrados neste estudo: incluem-
se entre as limitações as restrições dos modelos estimados e as informações utilizadas.
Por exemplo: não foi incluída na análise aqui realizada a aplicação do Fundef na
qualifcação dos docentes, que, seguramente, poderia infuenciar na melhoria da
qualidade do ensino. Além disso, o número de municípios efcientes varia com a
escolha e as restrições de cada modelo.
Entretanto, apesar dessas e de outras limitações, o estudo permite outras
considerações: melhoria na alocação dos recursos do Fundef e, desta forma, me-
lhor efciência de sua utilização, o que pode contribuir para a redução da taxa de
reprovação e de abandono da escola pelas crianças, no ensino público. Progra-
mas de qualifcação dos corpos docente e administrativo são, sem dúvida, veto-
res para se alcançarem melhorias nestes indicadores, principalmente no caso dos
pequenos municípios com baixo nível de desenvolvimento educacional. Todavia,
ainda há uma série de ações que poderiam ajudar a melhorar estes resultados.
Algumas são tradicionais, como por exemplo, o melhoramento das merendas
241 Efciência no Gasto Público com Educação
escolares, do acervo e da qualidade das bibliotecas, o estímulo aos esportes e ou-
tros programas culturais que possam ser desenvolvidos nas escolas. Outras são
inovadoras, como, por exemplo, um programa de bolsa de estudo, com acom-
panhamento de um educador. Entretanto, nenhuma destas ações logrará êxito se
não for complementada com a participação da sociedade civil na cobrança e na
fscalização, para uma educação universal e de qualidade.
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EFEitos dE Programas dE assistÊNcia social soBrE a
FrEQuÊNcia Escolar Nos Estados BrasilEiros:
uma aNálisE BasEada Em dados da PEsQuisa
dE orçamENtos FamiliarEs
*
Ricardo Agostini Martini**
Helena Cruz Castanheira***
Este trabalho procura analisar empiricamente como uma série de políticas sociais identifcadas como,
auxílios ou transferências monetárias, afetam os indicadores de frequência à escola por parte dos
flhos das famílias benefciadas no Brasil. Para isso, o trabalho utilizou dados de 25.392 crianças de
7 a 14 anos a partir de informações da Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) de 2002 a 2003,
elaborada pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatística (IBGE). Para controlar os possíveis
efeitos da descentralização do gasto social no Brasil, variáveis referentes às características dos
estados brasileiros foram incluídas nos modelos de estimação, entre elas o volume de gastos por
parte do governo estadual com assistência social. As variáveis de nível individual-familiar e de nível
estadual foram incluídas em modelos probit e hierárquicos, os quais buscam diferenciar os efeitos
individuais dos efeitos de grupo – no caso, os estados – sobre as estimativas de coefcientes e de
variâncias nas regressões. Conclui-se que os programas assistenciais contribuem positivamente
para a frequência à escola, e que este fenômeno ocorre de maneira homogênea em todo o país,
sem signifcativas diferenças em relação às características de cada estado.
Palavras-chave: educação; políticas sociais; modelos hierárquicos.
EFFEcts oF wElFarE Programs oN school attENdaNcE iN BraZiliaN
statEs: aN aNalYsis BasEd oN PoF data
This paper intends to analyze empirically how a series of welfare policies identifed as aids, or
monetary transferences, affects school attendance by the children of benefted families. For this,
the study used data from 25,392 children aged 7 to 14 from the Consumer Expenditure Survey
(POF) 2002-2003, prepared by IBGE. In order to control for the effects of decentralization of
welfare policy in Brazil, variables referring to the characteristics of Brazilian states were included
in estimation models, just like the extent of expenditures of state’s government with welfare.
Variables of both individual-familiar and state levels were estimated with probit and hierarchical
models, those ones aiming to differentiate individuals and collective effects over the estimates of
coeffcients and variances in the regressions. The paper concludes that welfare policy contributes
positively over school attendance, and this phenomenon happens homogeneously all over the
country, without signifcant differences related to each state’s characteristics.
Keywords: education; welfare policy; hierarchical models.
* Os autores agradecem a colaboração da professora dra. Ana Maria Hermeto de Oliveira, do Centro de Desenvol-
vimento e Planejamento Regional da  Universidade Federal de Minas Gerais (Cedeplar-UFMG) para a elaboração
deste trabalho.
** Economista do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). E-mail: <ricardoamartini@gmail.com>.
*** Doutoranda em Demografa no Population Studies Center (PSC), University of Pennsylvania. E-mail: <helenacas-
tanheira@gmail.com>.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 244
EFEctos dE los Programas socialEs EN la asistENcia Escolar
EN El Brasil: uN aNálisis Basado EN datos dE la ENcuEsta dE
PrEsuPuEstos FamiliarEs
Este trabajo analiza empíricamente como una serie de políticas sociales identifcadas como ayudas,
o transferencias de efectivo, afectan a los indicadores de asistencia escolar de los hijos de las
familias benefciarias en Brasil. Para ello, el estudio utilizó datos de 25.392 niños de 7 a 14 años
de información de la Encuesta de Presupuestos Familiares (POF) de 2002-2003, elaborado por
el IBGE. Para controlar los posibles efectos de la descentralización del gasto social en Brasil, se
incluyeron en los modelos de estimación de variables sobre las características de los estados
brasileños, entre ellos el volumen de gasto por el gobierno estatal con la asistencia social. Las
variables a nivel individual de nivel de familia y el Estado se incluyeron en los modelos probit y
jerárquicas, que tratan de diferenciar los efectos individuales de los efectos de cohorte, en este
caso, los estados - en las estimaciones de los coefcientes y la varianza en las regresiones. Se
concluye que los programas de asistencia contribuyen positivamente a la asistencia a la escuela,
y que este fenómeno se produce de manera uniforme en todo el país, sin diferencias signifcativas
con respecto a las características de cada Estado.
Palavras-clave: educación; políticas sociales; modelos jerárquicos.
EFFEts dEs ProgrammEs dE BiEN-ÊtrE sur la FrÉQuENtatioN
scolairE daNs lE BrÉsil: uNE aNalYsE BasÉE sur lEs doNNÉEs dE
l’ENQuÊtE sur lEs dÉPENsEs dE coNsommatioN
Ce document analyse de façon empirique comme une série de politiques sociales identifées
comme des aides, ou des transferts en espèces, une incidence sur les indicateurs de
fréquentation scolaire par les enfants des familles bénéfciaires au Brésil. Pour ce faire, l’étude
a utilisé les données de 25,392 enfants âgés de 7 à 14 ans de données de l’Enquête sur le
budget des ménages (POF) à partir de 2002-2003, compilé par l’IBGE. Pour contrôler les effets
possibles de la décentralisation des dépenses sociales au Brésil, ont été inclus dans les modèles
d’estimation des variables concernant les caractéristiques des états brésiliens, parmi lesquels
le volume des dépenses par le gouvernement de l’État avec l’aide sociale. Les variables de
niveau individuel de niveau de la famille et de l’État ont été inclus dans les modèles probit et
hiérarchiques, qui visent à différencier les effets individuels des effets de cohorte – dans ce cas,
les États – sur les estimations des coeffcients et la variance dans les régressions. Il est conclu
que les programmes d’assistance contribuer positivement à la fréquentation scolaire, et que ce
phénomène se produit régulièrement dans tout le pays, sans différence signifcative concernant
les caractéristiques de chaque État.
mots-clés: éducation; les politiques sociales; modèles hiérarchiques.
JEL: C19; H52; I28.
1 iNtrodução
Uma importante controvérsia na economia do bem-estar social refere-se aos
efeitos das políticas de assistência social sobre a pobreza intergeracional, isto
é, se elas têm efeitos de longo prazo sobre as condições de vida da população
benefciada, além de reduzir sua situação de privação de renda no curto prazo.
245 Efeitos de Programas de Assistência Social sobre a Frequência Escolar nos Estados Brasileiros
Uma maneira pela qual as famílias pobres que participam de programas sociais
podem melhorar suas condições de vida, em um tempo futuro, é pela acumu-
lação de capital humano, ao retirar seus flhos do mercado de trabalho precoce
para frequentarem a escola, e assim se qualifcarem para ter acesso a empregos
de melhor remuneração no futuro. Portanto, para avaliar o impacto das polí-
ticas sociais sobre a redução da pobreza intergeracional das famílias no Brasil,
este artigo tem o objetivo de investigar o efeito da participação em programas
sociais sobre a frequência dos flhos à escola.
A relação entre renda familiar, riqueza e demanda por escolaridade foi de-
senvolvida por Becker (1991; 1993), em sua teoria sobre capital humano e tam-
bém teoria econômica da família. Segundo o autor, as unidades decisórias de
cada família – os pais – decidem alocar seus recursos em consumo ou em inves-
timentos, por exemplo, na qualifcação de seus flhos. Esta escolha depende de
fatores como o seu nível de renda, o número de flhos, o custo de oportunidade
do consumo e os salários no mercado de trabalho infantil. Neste caso, políticas
assistenciais podem exercer um efeito-renda positivo no orçamento familiar, de
modo que os pais escolhem alocar maior quantidade de recursos na educação das
crianças. Para se obter um efeito mais puro do efeito da assistência social sobre os
investimentos em capital humano, é necessário controlar as estimativas por outras
variáveis, relacionadas à vulnerabilidade da criança diante do abandono à escola,
como sexo, idade e nível de instrução de seus pais.
É importante destacar que, a partir da década de 1990, os gastos sociais no
Brasil tiveram uma mudança bastante signifcativa de natureza. Ao contrário do
que era feito anteriormente, a execução dos programas vem sendo feita de forma
cada vez mais descentralizada, por meio das unidades subnacionais de governo.
Por isso, espera-se que as famílias residentes nas Unidades da Federação (UF)
que apresentam maior volume de políticas assistenciais ou melhor infraestrutura
educacional sejam mais propensas a incentivar a frequência escolar de seus flhos,
ainda que sejam carentes.
Após essas discussões, esta pesquisa procurará desenvolver modelos para esti-
mar o efeito da participação, ou não, das famílias em uma lista de políticas assisten-
ciais sobre a frequência de seus flhos à escola. Para isso, controlar-se á não apenas
as características individuais das crianças observadas mas também as características
dos estados em que habitam, como forma de se mensurar a descentralização dos
programas assistenciais e as diferenças estaduais de acessibilidade ao estudo. A aná-
lise, com este objetivo, será realizada pelo uso de modelos hierárquicos, os quais
são construídos com o objetivo de se separar os efeitos de ordem individual e cole-
tiva para a variabilidade dos dados observados. Os dados utilizados foram obtidos
a partir da Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) de 2002 a 2003, elabora-
da pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatística (IBGE), do Ministério da
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 246
Fazenda e do Ministério da Educação. Chega-se à conclusão de que a participação
em programas assistenciais contribui positivamente para a probabilidade de as fa-
mílias encaminharem seus flhos para a escola, e esta tendência ocorre em âmbito
nacional, sem signifcativas variações entre os estados brasileiros.
2 tEoria EcoNÔmica da FamÍlia, caPital humaNo E iNvEstimENtos
Em Educação
2.1 referencial teórico
Na literatura da economia do bem-estar social, muitos estudos associam as condi-
ções de vida de indivíduos e de famílias aos seus níveis de escolaridade e qualifca-
ção. Assim, a pobreza é vista como a responsável pelos baixos níveis de instrução,
os quais impedem os indivíduos carentes deterem acesso a postos de trabalho
com melhores rendimentos, pois não estão qualifcados sufcientemente para li-
dar com as exigências crescentes de aptidão requeridas pelo acelerado desenvolvi-
mento tecnológico no processo produtivo.
Os estudos que correlacionam os investimentos na escolaridade dos indiví-
duos e a diminuição dos seus níveis de pobreza são, em grande parte, infuencia-
dos pela Teoria do Capital Humano (Becker, 1993), a qual busca explicar tanto os
retornos da educação sobre os índices de bem-estar dos indivíduos e das famílias,
quanto os fundamentos dos gastos familiares em educação. Nesta teoria, o capital
humano é defnido como fator de produção que é acumulado por meio de in-
vestimentos em atividades que podem elevar a produtividade das pessoas – por
exemplo, a educação, o treinamento no emprego e os cuidados com a saúde –, de
modo a proporcionar ganhos de renda no futuro.
Considerando-se que, pelo menos no Brasil, o capital humano acumulado por
um indivíduo depende mais de sua escolaridade que de qualquer outra coisa, é im-
portante identifcar os determinantes da educação formal dos agentes econômicos.
Em termos mais formais, o desempenho educacional de um indivíduo pode ser en-
tendido como uma função de três grupos de fatores distintos (Soares, 2002):
P = f (S, C, I) (1)
Nessa equação, denominada de função de produção educacional, P repre-
senta qualquer indicador de escolaridade de interesse, seja de quantidade seja de
qualidade do ensino. A variável S representa as características socioeconômicas do
aluno, isto é, um vetor de variáveis relativas à família e ao próprio aluno. O con-
texto socioeconômico da escola, como a sua localidade e as características médias
de seus alunos, é representado pelo termo C. O termo I, por sua vez, refere-se às
características específcas da escola, como a qualidade de sua infraestrutura, as
práticas pedagógicas adotadas, as características dos professores etc.
247 Efeitos de Programas de Assistência Social sobre a Frequência Escolar nos Estados Brasileiros
Em relação ao papel das características da família, destaca-se o trabalho de
Becker (1991), que formulou a Teoria Econômica da Família. Segundo esta te-
oria, as famílias não se comportam como unidades autônomas, de preferências
exógenas, mas sim como compostas por indivíduos. Assim, as preferências dos
membros que compõem as famílias podem ser diferentes, o que pode levar ao sur-
gimento de relações de cooperação ou de competição entre eles, o que, em suma,
infuencia diretamente o processo de tomada de decisões em âmbito familiar.
Assim, relacionando a Teoria do Capital Humano com a Teoria Econô-
mica da Família, Becker (1991; 1993) formulou um modelo microeconômico
no qual os pais tomam as decisões em âmbito familiar maximizando suas fun-
ções de utilidade individuais. Tais funções revelam preferências sobre o nível
de consumo presente, o número de flhos e as características de cada flho,
principalmente no que diz respeito às expectativas de qualidade de vida, sucesso
profssional e padrão de riqueza no futuro. Assim, os pais tomam decisões em
um trade-of entre o seu nível de consumo presente e o investimento no capital
humano de seus flhos, como forma de elevar sua renda futura. Neste trade-of,
estão envolvidos os custos diretos destes investimentos nos flhos – representa-
dos pelos gastos com educação –, assim como o custo de oportunidade de não
consumir a sua renda presente. Neste modelo, o ponto de escolha ótima em
relação à alocação dos recursos dos pais será o ponto em que as taxas marginais
de retorno do consumo e do investimento se igualam.
1
Como forma de melhor compreender o papel da família na educação in-
fantil, Silva e Hasenbalg (2002) propõem que os recursos familiares aplicados no
acúmulo de capital humano de seus flhos podem ser divididos em três dimen-
sões. Em primeiro lugar, o capital econômico, entendido como a renda e a riqueza
familiar. Em segundo lugar, o capital cultural, que representa a distribuição da
educação entre os membros adultos na família, assim como a infraestrutura edu-
cacional do domicílio, tal como a presença de livros. Terceiro, por fm, o capital
social, que inclui as relações pessoais entre os membros da família, assim como
a sua composição. Em outras palavras, o capital social depende da presença dos
adultos na família e da sua atenção dedicada aos flhos.
Em uma economia com mercado de crédito imperfeito, os investimentos em
capital humano serão fnanciados com recursos da própria família (Barros et al.,
2001). Assim, as famílias com menor estoque de capital econômico investirão me-
nos em capital humano que as demais. Por sua vez, como a pobreza costuma estar
correlacionada com baixos índices de educação, a limitação de capital econômico
provocará a transmissão intergeracional da pobreza. Segundo este mecanismo, os
1. Os pressupostos básicos do modelo, assim como sua representação formal, seguem os princípios fundamentais da
teoria microeconômica.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 248
indivíduos com menores índices de escolaridade tendem a ter maior probabilida-
de de serem pobres. Desta forma, como os nascidos em famílias pobres tendem
a receber menor escolarização, acabam sendo os pobres de amanhã. Neste sentido, a
renda familiar per capita é um determinante da frequência escolar.
Outro trade-of enfrentado pelas famílias em suas decisões de investir na
educação de seus flhos é apresentado por Hanushek (1992). Segundo o autor,
como os pais têm recursos limitados para investir na qualidade do capital humano
de seus flhos, quanto maior o número de crianças na família, menor deverá ser o
montante de recursos investido em cada uma delas, e menor será a qualidade de
sua educação. Por isso, o número de crianças na família também é uma variável
importante para a determinação da demanda por educação.
Outra variável importante para explicar a frequência escolar é o nível de
escolaridade dos pais. Segundo autores como Rocha (2003), a educação dos pais
exerce uma transmissão intergeracional de níveis de rendimento, servindo como
um elemento fundamental contrário à perpetuação da pobreza na família. Pais
mais educados, além de estarem associados a maiores dotações de recursos, ten-
dem a apresentar melhores informações sobre a importância da educação sobre
os rendimentos individuais, de modo que dão mais valor aos recursos gastos na
educação de seus flhos (Corseuil, Santos e Foguel, 2001).
O nível de escolaridade dos pais também capta outros determinantes da renda
e das dotações familiares além daquelas provenientes da educação, como origem da
família, características socioeconômicas e rede de contatos e infuências sociais. Além
disso, a escolaridade dos pais está relacionada à renda permanente da família, a qual
é o determinante mais importante para o volume de recursos aplicados nos investi-
mentos em capital humano que a renda corrente, a qual é mais vulnerável a futu-
ações transitórias (Barros et al., 2001). Por fm, pais mais instruídos preferem que
os flhos tenham o mesmo grau de instrução, de modo que, aos investimentos em
capital humano, nestas famílias, se soma um componente de consumo de educação.
Barros et al. (2001) destacam a importância dos recursos comunitários – o
fator I em (1) – na acumulação de capital humano pelas famílias. As comunida-
des com mais recursos têm mais vantagens que as demais em prover educação de
qualidade para seus integrantes pelo fato de que o custo marginal de educar uma
pessoa a mais é decrescente no que se refere à utilização de recursos da comunida-
de, como a infraestrutura escolar. Além disso, nestas comunidades os estudantes
podem receber auxílio dos membros adultos, já escolarizados, e têm acesso a me-
lhores alternativas de empregos intensivos em mão de obra qualifcada.
Programas de transferência de renda, nesse sentido, assim como políticas de
incentivo à educação, voltadas às famílias mais pobres, ajudam a contrabalancear
as desvantagens familiares traduzidas principalmente pelo baixo nível de capital
249 Efeitos de Programas de Assistência Social sobre a Frequência Escolar nos Estados Brasileiros
econômico, elevando o fator S em (1). Ou seja, programas de transferência de
renda, assim como os assistenciais, por elevarem a renda presente dos pais, e dos
chefes de família em geral, elevam as suas dotações de recursos, podendo levar
tanto a um aumento do nível de consumo, o que eleva o bem-estar familiar pre-
sente, quanto permitir elevação de investimento na escolaridade dos seus flhos,
traduzido empiricamente pelos aumentos nos índices de matrículas em institui-
ções de ensino e frequência à escola. Nesse sentido, os principais benefícios das
políticas sociais de transferências monetárias estão relacionados à promoção, ao
mesmo tempo, de assistência às famílias mais pobres no curto prazo – combaten-
do a pobreza corrente – e de investimento, por parte das mesmas famílias, em ca-
pital humano, o que acaba levando a efeitos de longo prazo, reduzindo a pobreza
no futuro e promovendo a inclusão social (Resende e Oliveira, 2008). Além disso,
o aumento da atual renda familiar, por meio de benefícios de programas condi-
cionados de assistência social, pode elevar os índices de escolaridade pela compen-
sação, para a família, do possível salário de cada flho, caso eles trabalhassem, ou
então pela instituição de uma obrigação moral da família em relação aos órgãos
fscalizadores da comunidade de se comprometer a levar seus flhos à escola, como
forma de não perder seus benefícios assistenciais (Schwartzman, 2004).
A literatura estudada destaca a mudança do foco dos gastos sociais no Brasil
a partir da década de 1990. No que diz respeito às políticas sociais, a partir deste
período, houve maior ênfase na focalização e na descentralização das responsabi-
lidades sociais do setor público.
Em relação ao novo direcionamento das políticas sociais, tradicionalmente o
gasto social no Brasil tinha o caráter de políticas concretas de habitação, urbanismo
e saneamento básico para a população, isto é, consistiam em políticas de investi-
mentos em infraestrutura social (Lavinas, 2004). Devido ao aspecto universal destas
políticas, pode-se afrmar que consistiam em medidas de combate à desigualdade
no país, uma vez que visavam à melhoria das condições de vida da população
como um todo. Para seus defensores, estas políticas signifcavam a concessão de
direitos de cidadania e bem-estar social à população pobre, o que proporcionaria
maior acesso desta faixa da população a melhores oportunidades de emprego e
condições de vida.
Durante o período de estabilização econômica – década de 1990 –, seja por
motivos de restrição orçamentária governamental, seja por motivos meramente
técnicos, as diretrizes do gasto social no Brasil
2
passaram a dar ênfase direta à popu-
lação mais necessitada.
3
O mecanismo de ação das novas políticas implementadas
2. Tal fenômeno não ocorreu apenas no país, mas também em nível internacional, com destaque para os países da
América Latina.
3. Destaca-se que essa mudança de foco das políticas sociais no país não implicou eliminação de todas as políticas
universais adotadas até então, mas sim se concentrou no desenho dos novos programas implementados.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 250
consiste na realização de transferências monetárias diretas à população benefciá-
ria, cujas vantagens estão sintetizadas pelo trabalho de Resende e Oliveira (2008).
Ou seja, visivelmente o objetivo destas novas políticas passou a ser o combate à
pobreza material, por meio da redistribuição de renda.
A partir desse período, também houve maior ênfase na descentralização das
responsabilidades sociais do setor público. Winkler e Gershberg (2000) apresen-
tam os fundamentos que motivaram esta tendência em âmbito internacional.
Segundo os autores, a descentralização de atribuições fscais entre as esferas gover-
namentais dos países está baseada em ganhos de efciência social e técnica.
De acordo com Winkler e Gershberg (2000), a descentralização dos com-
promissos sociais dos governos federais para as unidades federativas de níveis sub-
nacional e local proporciona maior efciência social ao gasto público por elevar
a participação dos agentes locais nas decisões sobre os serviços públicos – como
políticas sociais – que irão receber. Por este mecanismo, os agentes revelam suas
preferências, reduzindo a assimetria de informação do implementador das políti-
cas, o que amplia o seu retorno sobre o bem-estar das famílias benefciárias.
Além da efciência social, a descentralização leva a maior efciência técnica dos
gastos públicos e sociais por três diferentes mecanismos. Em primeiro lugar, como
as autoridades políticas locais têm mais informação sobre as questões orçamentárias
dos programas adotados em seus territórios, elas podem minimizar os seus custos
com mais efcácia. Em segundo lugar, no caso de políticas condicionadas, a ca-
pacidade de monitoramento e fscalização dos programas das autoridades locais é
muito melhor do que a da burocracia federal. Por fm, a descentralização estimula a
promoção de maior variedade de provedores e programas de política social, propi-
ciando condições para inovações técnicas de elaboração e implementação.
Por sua vez, a evasão escolar é um problema recorrente sobre as políticas so-
ciais – principalmente as relacionadas à educação – realizadas na América Latina
segundo o Programa de Promoção de Reformas Educativas na América Latina e
no Caribe (Preal,

2003). Isto ocorre quando crianças e adolescentes abandonam
a escola antes de acumular o capital humano necessário para se tornarem compe-
titivos nos mercados de trabalho locais, podendo contribuir assim para perpetuar
a situação de pobreza.
O relatório aponta cinco possíveis motivos para o abandono à escola.
Em primeiro lugar, as razões econômicas, relacionadas com a necessidade de tra-
balhar, por parte do aluno,
4
e com a falta de recursos, por parte de seus pais,
para suprir os custos diretos da educação. Em segundo lugar, a falta de oferta de
4. Tal motivo predomina em relação ao abandono à escola por parte de alunos recém-adolescentes – a partir
dos 14 anos.
251 Efeitos de Programas de Assistência Social sobre a Frequência Escolar nos Estados Brasileiros
escolas e professores, o que é mais comum nas regiões rurais e naquelas povoadas
por população de baixa renda. Terceiro, as razões familiares, que decorrem, so-
bretudo, das ocorrências de gravidez e casamentos
5
entre adolescentes. Por fm,
o abandono da escola pode ser provocado por problemas de desempenho escolar
dos alunos, pois as sucessivas reprovações podem acabar desanimando os alunos
em relação ao seu futuro educativo.
Além desses motivos, Schwartzman (2004) aponta que a má qualidade do
ensino pode ser um fator que provoca o abandono do ensino. Segundo o autor, os
alunos podem abandonar as escolas simplesmente porque não conseguem apren-
der. Assim, a acumulação de capital humano nestas condições é nula, e o retorno
esperado do trabalho no tempo presente, para o aluno, é maior.
2.2 Evidências empíricas para o Brasil
No Brasil, foi realizada uma série de estudos empíricos sobre os determinantes
econômicos da frequência escolar e da probabilidade de abandono. Neste sentido,
destaca-se o trabalho de Kassouf (2001). Utilizando dados da Pesquisa Nacional
de Amostra de Domicílio (PNAD)
6
de 1995, a autora utilizou um modelo pro-
bit para estimar a probabilidade de crianças estudarem e trabalharem. O estudo
concluiu que os fatores mais correlacionados com a frequência escolar são: altos
níveis de escolaridade dos pais; baixo número de irmãos; baixa idade das crianças;
elevados salários dos pais; e baixos salários das crianças no mercado de trabalho.
Corseuil, Santos e Foguel (2001) realizaram um estudo empírico para as de-
cisões dos jovens entre estudo e trabalho, para quatro países da América Latina –
Brasil, Chile, Honduras e Peru. Foi concluído que a educação dos pais é a variável
mais importante para a probabilidade de os flhos frequentarem escolas, em todos
os países da amostra. Outros fatores importantes, como grau de urbanização do
país, tamanho das famílias e presença de idosos nos domicílios, variam de país
para país, tanto em termos de magnitude quanto em termos de sinal.
Barros et al. (2001) procuraram estimar os determinantes do desempenho
educacional, defnindo como o número de séries concluídas pelo indivíduo, a partir
de dados da PNAD
7
e da Pesquisa sobre Padrões de Vida (PDV). Os autores reali-
zaram uma análise empírica sobre variáveis de interesse agrupadas em quatro eixos:
i) recursos da família; ii) recursos da comunidade em que a família vive; iii) carac-
terísticas do mercado de trabalho da comunidade; e iv) características dos serviços
educacionais presentes na comunidade. O principal resultado do trabalho foi que
a variável mais robusta para explicar o desempenho educacional dos indivíduos é a
5. Tal motivo predomina em relação ao abandono à escola por parte de alunos do sexo feminino.
6. Realizada periodicamente pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatística (IBGE).
7. Divulgada pelo IBGE.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 252
escolaridade dos pais. Os autores chegaram a estimar que o impacto de um ano a
mais de escolaridade dos pais equivale ao impacto de três anos a mais de escolari-
dade dos professores na determinação do número de séries concluídas pelos alunos.
Silva e Hasenbalg (2002) utilizaram um modelo logístico ordenado para
avaliar os determinantes da progressão escolar no Brasil da primeira série até a
oitava série do ensino fundamental, a partir de dados da PNAD. Os autores che-
garam ao resultado de que os determinantes variam ao longo das transições esco-
lares. Assim, no início da vida escolar, o fator mais importante para a progressão
dos alunos é o nível de escolaridade do chefe do domicílio ao qual a criança
pertence. Fatores como a localização – rural ou urbana, assim como a qual região
do Brasil pertence – e a estrutura do domicílio são mais importantes no meio do
ciclo escolar. Por fm, a renda familiar e a cor do estudante são fatores mais im-
portantes no fnal do ensino básico, isto é, são fatores que têm efeitos crescentes
sobre o desempenho escolar ao longo da trajetória das crianças, prejudicando os
mais pobres e os pardos e negros.
3 mEtodologia
A metodologia de modelos hierárquicos consiste, basicamente, no desenvolvi-
mento de modelos de regressão que assumem que a variável dependente estudada
é afetada por variáveis independentes de níveis distintos, isto é, tanto por aquelas
específcas ao indivíduo estudado, quanto por aquelas específcas ao grupo ou ao
ambiente ao qual o indivíduo se insere. Esta correlação provoca um viés negativo
nas estimativas dos erros padrão dos modelos estimados diretamente pelo método
dos mínimos quadrados ordinários (MQOs). Além disso, em cada nível pode ha-
ver um componente residual, não explicado pelas variáveis explicativas adotadas
no modelo. Nestas condições, o uso de modelos hierárquicos pode oferecer três
vantagens ao estudo (Queiróz e César, 2000). Em primeiro lugar, a metodologia
permite obter melhores estimativas para os parâmetros abordados no modelo,
pelo controle das características do grupo mais numeroso sobre as inferências
realizadas para a população total observada. Em segundo lugar, permite avaliar
os efeitos entre as variáveis de diferentes níveis, disponibilizando a realização de
testes de hipóteses sobre as relações entre o indivíduo e o seu respectivo grupo.
Por fm, permite separar os componentes das variâncias das estimativas de acordo
com o nível de cada variável independente, o que faz com que as estimativas de
erro padrão sejam mais conservadoras quando a estimação é realizada por mode-
los hierárquicos que quando é realizada diretamente por MQOs em um modelo
linear. Além disso, a separação das variáveis explicativas em diferentes níveis faz
com que a metodologia de modelos hierárquicos possibilite melhor compreensão
dos problemas no processo modelado (Ferrão et al., 2002).
253 Efeitos de Programas de Assistência Social sobre a Frequência Escolar nos Estados Brasileiros
Em termos mais formais,
8
um modelo hierárquico baseia-se, no primeiro
nível (individual), no estudo da relação entre uma variável dependente Y
ij
– por
exemplo, a frequência à escola; –, para um indivíduo i pertencente a um grupo j –,
por exemplo, o estado brasileiro em que habita –, e uma variável explicativa X
ij
para
cada indivíduo – como a participação, ou não, em programas de assistência social:
Y
ij
= β
0j
+ β
1j
X
ij
+ r
ij
(2)
Porém, como os grupos podem exercer efeitos que infuenciam o compor-
tamento dos indivíduos neles integrados, pode-se controlar estes efeitos por uma
variável explicativa W
j
, por exemplo, o número de escolas existentes em cada esta-
do da Federação. Neste caso, as equações do segundo nível (grupos) são:
β
0j
= γ
00
+ γ
01
W
j
+ u
0j
(3)
β
1j
= γ
10
(4)
Observa-se que, nesse caso, como o número de escolas existentes no estado
é independente da participação, ou não, por parte do indivíduo em programas
assistenciais, apenas o termo de intercepto da equação do primeiro nível pode ser
afetada pela variável explicativa W
j
. Substituindo (3) e (4) na equação (2):
Y
ij
= γ
00
+ γ
01
W
j
+ γ
10
X
ij
+ u
0j
+ r
ij
(5)
Nesse modelo, supõe-se que os termos u
0j
e r
ij
são erros aleatórios, indepen-
dentes, de média zero e seguem uma distribuição normal. Sendo σ
2
a variância
de r
ij
(variância entre indivíduos), e τ
0
2
a variância de u
0j
(variância entre grupos),
a correlação intragrupos será:
ρ(Y
ij
, Y
i’j
) = τ
0
2
/(τ
0
2
+ σ
2
) (6)
Intuitivamente, a correlação intragrupos signifca a correlação entre os valo-
res da variável Y
ij
(frequência à escola) referentes às observações de dois indivíduos
escolhidos aleatoriamente em um certo grupo. A composição da variância pode
defnir se o modelo hierárquico é mais apropriado para a estimação que o modelo
linear. Na hipótese de a maior parte da variância entre grupos, opta-se pelo mo-
delo hierárquico. Sendo a maior parte da variância ser entre indivíduos, opta-se
pelo modelo linear.
A estimação do modelo, tanto dos parâmetros fxos γ
nm
quanto das variâncias
e covariâncias, pode ser realizada por três alternativas distintas, de acordo com
Raudenbush e Bryk (1992). Em primeiro lugar, mais utilizado na literatura, pelo
método da máxima verossimilhança, no qual se escolhe os estimadores para γ e τ
de modo que a probabilidade de se observar estes valores nos dados de Y máxima.
8. Essa formalização está baseada no artigo de Diaz (2007) e no livro de Raudenbush e Bryk (2002).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 254
Este método apresenta estimadores consistentes, efcientes e de distribuição
convergente para uma normal. Em segundo lugar, pelo método da máxima veros-
similhança restrita, o qual ajusta os estimadores de máxima verossimilhança de τ
para os efeitos fxos nas amostras. Por fm, pelo método bayesiano, o qual controla
possíveis erros de estimação de variâncias e covariâncias pela realização de inferên-
cias sobre γ a partir apenas dos dados, isto é, não condicionais em τ.
Este artigo utiliza o método da máxima verossimilhança para estimar seus mo-
delos, pois como se trabalha com uma grande amostra, supõe-se que os estimadores
convirjam para uma distribuição normal e não haja erros de mensuração.
Depois de escolhido o método de estimação, adota-se como método de com-
putação deste referido estimador os mínimos quadrados generalizados iterativos
(MQGIs). Em resumo, este método consiste na defnição de uma regra particular
de reestimação dos parâmetros de interesse, até que haja uma convergência para o
valor de maior verossimilhança. No caso dos modelos hierárquicos, este processo
inicia-se pela estimativa dos parâmetros fxos, γ
nm
, pelo metodo dos MQOs. A
partir dos resultados obtidos, obtêm-se estimativas dos resíduos, as quais são uti-
lizadas para estimar a matriz de variâncias e covariâncias do modelo – σ
2
, τ
n
2
e τ
nm
.
Assim, realiza-se uma reestimação dos parâmetros fxos, pela aplicação do método
de MQGIs. Estes novos parâmetros, por sua vez, serão utilizados para uma rees-
timação da matriz de variâncias e covariâncias, de modo que estas etapas irão se
sucedendo até se verifcar uma convergência dos resultados obtidos (Diaz, 2007).
9

No Brasil, os trabalhos empíricos que utilizaram a metodologia de mode-
los hierárquicos para estimar uma função de produção educacional em geral se
valeram de dados do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB)
e focaram a qualidade do ensino como variável explicada, mensurada pelo de-
sempenho do aluno no exame. Exemplos destes trabalhos são os realizados por
Fletcher (1998), Ferrão et al. (2001) e Barbosa e Fernandes (2001).
Nessa mesma linha, César e Soares (2001) utilizaram a metodologia de mo-
delos hierárquicos para avaliar o efeito do nível socioeconômico das turmas sobre
a qualidade do ensino individual. O nível socioeconômico foi mensurado pelas
médias de diversos indicadores sociais em cada turma de cada escola incluída na
amostra. Os dados utilizados foram os resultados da prova de matemática da oita-
va série elaborada pelo SAEB em 1999. Para distinguir as diferentes dimensões de
variáveis que explicam o desempenho individual do aluno no exame, os autores
utilizaram um modelo hierárquico de três níveis, isto é, os próprios alunos (nível
individual), as escolas, incluindo a média do perfl socioeconômico de suas tur-
mas, e o estado brasileiro em que se localiza a escola.
9. Mais detalhes sobre o método dos mínimos quadrados generalizados iterativos (MQGIs) podem ser encontrados em
Cameron e Triverdi (2005).
255 Efeitos de Programas de Assistência Social sobre a Frequência Escolar nos Estados Brasileiros
Os resultados encontrados pelo trabalho indicam que a variabilidade das
notas no exame deve-se 7,4% às variáveis estaduais, 35,1% ao perfl das escolas
e 57,5% às características dos alunos. Os autores chegaram à conclusão de que o
nível socioeconômico prejudica os alunos mais pobres por três diferentes meca-
nismos. Em primeiro lugar, devido ao efeito de seu próprio perfl. Em segundo
lugar, pelo fato de que indivíduos mais pobres tendem a frequentar as piores esco-
las. Terceiro, devido à interação entre o nível socioeconômico do aluno e o meio
em que vive, de modo que o aluno de pior desempenho também é prejudicado
por não conviver com colegas de nível mais elevado.
Outra estimação de uma função de produção educacional para o ensino fun-
damental brasileiro foi elaborada por Albernaz, Ferreira e Franco (2002). Os auto-
res utilizaram os dados do SAEB de 1999 para a oitava série, de acordo com as no-
tas das provas de ciências, geografa, história, português e matemática, e estimaram
um modelo hierárquico de dois níveis, isto é, buscando diferenciar os efeitos do
perfl socioeconômico do aluno e as características da escola. Os resultados encon-
trados pelos autores, semelhantes aos do estudo de César e Soares (2001), apontam
que 80% da variância do desempenho escolar deve-se às características dos alunos.
Além disso, foi verifcado que os alunos negros têm pior desempenho nas provas,
mesmo em estimações que controlem pelo seu perfl socioeconômico. Também
foi verifcado que as variáveis de nível escolar contribuem para o aprendizado dos
alunos, mas fatores como a escolaridade do professor também infuenciam de ma-
neira crescente, de acordo com o nível socioeconômico do aluno. Por fm, mesmo
controlando todos estes fatores, os autores verifcaram que os alunos de escolas
particulares têm melhor desempenho que os de escolas públicas.
Estudos empíricos mais recentes passaram a utilizar outras bases de dados
além do SAEB, e focalizaram como variável de interesse outros fatores além do
desempenho dos alunos nas provas, por exemplo, o atraso educacional do aluno,
a evasão escolar e a frequência à escola.
Um importante trabalho nesse sentido foi o elaborado por Rios-Neto, César
e Riani (2002), que utilizaram um modelo de dois níveis para estimar a probabili-
dade de progressão escolar na primeira e na quinta séries do ensino fundamental,
a partir de dados de doze PNADs das décadas de 1980 e 1990. Os dois níveis das
variáveis incluídas no modelo são as características das famílias a que pertencem
as crianças em idade escolar e as características da escola e da comunidade em
que a família vive, classifcada de acordo com a interação entre a UF em que a
família reside e a localidade de seu domicílio – rural, urbano ou metropolitano.
Os autores chegaram ao resultado de que o background familiar é signifcante
nas duas progressões, mas seu efeito é mais forte sobre a progressão na primeira
série. Além disso, verifcou-se uma relação de substitutibilidade entre os efeitos
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 256
da escolaridade da mãe e a do professor nesta progressão, de modo que melhores
professores podem compensar as desvantagens dos alunos de pior base e assim
reduzir a desigualdade educacional no país.
Um trabalho envolvendo fatores relacionados à oferta e à demanda por
educação e seu impacto sobre a qualidade e a quantidade do ensino em Mi-
nas Gerais foi elaborado por Riani e Rios-Neto (2004). Para isso, os autores
utilizaram a metodologia de modelos hierárquicos, em que as características
individuais das crianças – como nível socioeconômico e background familiar –,
relacionadas com a demanda por educação, foram complementadas por carac-
terísticas dos municípios mineiros nos quais vivem – como as características
das escolas e os recursos destinados à educação –, relacionadas com a oferta
de ensino. O estudo concluiu que ambos os fatores contribuem positivamente
para o percentual de crianças matriculadas nas escolas e para a seriação correta,
de acordo com sua idade.
Riani e Rios-Neto (2008) também realizaram uma estimação da função
de produção educacional por modelos hierárquicos procurando diferenciar os
efeitos do background familiar e da estrutura escolar dos municípios brasileiros.
O resultado educacional escolhido como parâmetro de interesse pelos autores é
a probabilidade de um aluno cursar a série na escola na idade correta. O traba-
lho utilizou dados de alunos dos ensinos fundamental e médio, de 7 a 17 anos,
coletados no Censo Demográfco de 2000, para as observações de indivíduos e
famílias, e do Censo Escolar de 2000, para as observações das escolas e dos mu-
nicípios. As regressões realizadas pelos autores evidenciaram a grande importância
da educação materna para a escolaridade dos flhos, resultado da estratifcação
educacional no Brasil e da elevada infuência do perfl socioeconômico da família.
Além disso, verifcou-se que a qualidade da infraestrutura educacional municipal e
dos recursos humanos melhoram os indicadores de efciência no ensino, havendo
inclusive efeito de substitutibilidade entre os efeitos do background familiar e da
infraestrutura escolar municipal, de modo semelhante ao resultado encontrado
por Rios-Neto, César e Riani (2002).
Como visto, a maior parte dos trabalhos que procuraram estimar uma
função de produção educacional por meio de modelos hierárquicos utiliza-
ram como unidades de segundo nível a escola, a comunidade e o município
onde o indivíduo reside. São escassos os estudos que tentam controlar o
resultado educacional individual por indicadores de infraestrutura escolar
dos estados da Federação, como o número de instituições de ensino, cuja
participação na responsabilidade social do setor público brasileiro é crescen-
te desde a década de 1990.
257 Efeitos de Programas de Assistência Social sobre a Frequência Escolar nos Estados Brasileiros
4 dados E variávEis
A principal fonte de dados utilizada para a análise empírica deste trabalho é a Pes-
quisa sobre Orçamentos Familiares (POF) 2002-2003. Ela é realizada pelo IBGE e
inclui dados de domicílios particulares permanentes,
10
abrangendo todo o território
nacional, inclusive regiões rurais e urbanas de todos os estados da Federação.
A POF consiste em um levantamento de informações sobre os gastos e os
rendimentos das famílias brasileiras, entendidas como unidades de consumo, co-
letadas por meio de entrevistas pessoais com seus membros, como os chefes de
família e as donas de casa, e transcritas para formulários formais de pesquisa.
O objetivo original desta pesquisa é defnir as cestas de consumo padrão das fa-
mílias brasileiras de modo a permitir a construção de um sistema de ponderações
para a construção de índices de preço ao consumidor. Contudo, devido à riqueza
de suas observações e dimensões, esta fonte vem sendo cada vez mais utilizada
como banco de microdados para os mais variados estudos sociais. A POF 2002-
2003 apresenta uma amostra de 48.171 unidades de consumo.
Este trabalho utiliza três bancos de dados integrantes da POF: i) informações
sobre moradores,
11
rendimentos e deduções – do trabalho –
12
e outros rendimentos.
13

Destes bancos de dados, foram extraídas informações sobre os moradores do do-
micílio, os rendimentos da família e os benefícios sociais recebidos. Para obter a
amostra fnal de 25.392 crianças de 7 a 14 anos, com informações sobre suas famí-
lias – rendimentos e benefícios –, após linearizados os bancos, os três bancos foram
agregados pelas variáveis de identifcação da família e do indivíduo. Assim, foram
obtidas as variáveis explicativas de nível individual para os modelos estimados.
Todas as variáveis explicativas de nível 1, isto é, nível individual das crianças,
dos modelos foram construídas a partir das variáveis presentes na POF 2002-
2003, sendo que algumas delas foram diretamente incluídas para a estimação, e
outras obtidas por meio de proxies.
No estudo, a proxy considerada mais crítica foi o uso de uma dummy que ob-
serva se o indivíduo recebe ou não remuneração por seu fator trabalho como for-
ma de mensurar a incidência do trabalho infantil. Isto se justifca por dois pontos.
Em primeiro lugar, por um fator técnico, pelo fato de que a POF não pergunta di-
retamente às unidades de consumo se os seus membros trabalham ou não, mas sim
se representam fontes de orçamento familiar. Em segundo lugar, por um fator mais
intuitivo, de que o trabalho infantojuvenil não remunerado no Brasil tem uma
10. Isso é, observações referentes a militares, pacientes internados em instituições de saúde e hóspedes em domicílios
coletivos fcam excluídas da pesquisa.
11. Banco POF1, registro 2.
12. Banco POF5, registro 12.
13. Banco POF5, registro 13.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 258
característica fundamentalmente intrafamiliar, como é o caso dos jovens habitantes
das áreas rurais da região Sul, que estudam em um turno do dia e ajudam seus pais
no trabalho em outro, o que não prejudica a sua frequência à escola, ao contrário
dos jovens que cedo ingressam no mercado de trabalho (Schwartzman, 2004).
Os dados das variáveis de nível 2, referentes às UFs brasileiras, por sua vez,
têm fontes distintas. Os valores dos gastos estaduais com assistência social em
2002 foram coletados em uma planilha com os exercícios orçamentários dos esta-
dos, disponíbilizados pela Coordenação-Geral das Relações e Análise Financeira
de Estados e Municípios (Corem), instituição vinculada à Secretaria do Tesouro
Nacional (STN), Ministério da Fazenda. Esta variável tem o objetivo de mensurar
o efeito da descentralização do gasto assistencial no Brasil sobre a variável endóge-
na dos modelos. O número de instituições de ensino básico em cada estado, em
2002, incluindo os ensinos fundamental e médio, para escolas públicas, privadas
e estatais, foi obtido na Estatística da Educação Básica (2002), do Instituto Na-
cional de Estudos e Pesquisa (INEP), vinculado ao Ministério da Educação.
QUADRO 1
variável dependente
Variável [Descrição] [Observações]
freq Frequência à escola.
Dummy com valor igual a 1 se a criança frequenta alguma
escola, pública ou privada, e zero caso contrário.
Fonte: Pesquisa sobre Orçamentos Familiares – POF (IBGE, 2004).
Elaboração dos autores.
QUADRO 2
variáveis independentes de nível 1
Variável [Descrição] [Observações]
lrenda Logaritmo da renda per capita da família.
Logaritmo da renda real defacionada da família,
presente na POF, dividido pelo número de pessoas em
cada família.
idade_f Idade das crianças. Idade dos flhos de cada família, de 7 a 14 anos.
menino Sexo das crianças.
Dummy com valor igual a 1 para os homens, e zero para
as mulheres.
negro Raça, ou cor, das crianças.
Dummy com valor igual a 1 para as crianças pretas,
pardas ou indígenas, e zero caso contrário.
progas Participação em programas assistenciais.
Dummy com valor igual a 1 se a família da criança
participa de pelo menos um programa assistencial dos
selecionados para a amostra, e zero caso contrário.
nivel_instr_ch Nível de instrução do chefe da família.
Número de anos de estudo do chefe da família, em
valores obtidos diretamente da POF.
urbano Área em que a criança vive.
Dummy com valor igual a 1 se a criança vive em área
urbana, e zero se vive em área rural.
numpess Número de pessoas na família.
Valores obtidos diretamente da POF, descontados os
pensionistas e os empregados domésticos.
trabalha Se a criança integra o mercado de trabalho ou não.
Dummy com valor igual a 1 se a criança recebe algum
rendimento pelo seu fator trabalho, e zero caso contrário.
Fonte: POF (IBGE, 2004).
Elaboração dos autores.
259 Efeitos de Programas de Assistência Social sobre a Frequência Escolar nos Estados Brasileiros
QUADRO 3
variáveis independentes de nível 2 (2002)
Variável [Descrição] [Observações]
escolas_eb Número de escolas presentes em cada estado brasileiro. Dados coletados no INEP, Ministério da Educação.
gastos_as Gastos estaduais com assistência social. Dados coletados na STN, Ministério da Fazenda.
Fonte: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas (INEP) e Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Elaboração dos autores.
QUADRO 4
Programas assistenciais selecionados para a análise
Programas
Renda Mínima Auxílio-Estiagem
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PET) Auxílio-Comunicação
Cesta Básica Auxílio-Desemprego
Auxílio-Leite Auxílio-Maternidade
Bolsa-Renda Auxílio-Saúde
Bolsa Escola Auxílio-Educação
Agente Jovem – programa para jovens desempregados Auxílio-Creche
Auxílio-Gás Salário-Educação
Auxílio a Portadores de Defciência Física Auxílio-Escola
Auxílio à Energia Elétrica Auxílio-Mãe Guardiã
Salário-Família Auxílio-Funeral
Auxílio-Atividade Auxílio-Velhice
Auxílio-Fardamento
Fonte: POF (IBGE, 2004).
Elaboração dos autores.
A diferença de perfl socioeconômico das crianças que frequentam e das que
não frequentam a escola está de acordo com o esperado, a partir da abordagem
teórica sobre os fundamentos da escolaridade. Em geral, as crianças que frequen-
tam a escola, além de serem a maioria da amostra, possuem maior renda familiar
per capita, menor idade, pais mais escolarizados, moram em domicílios urbanos,
não trabalham e residem nos estados da Federação com mais escolas e gastos as-
sistenciais. A variável com maior discrepância entre os dois perfs é a escolaridade
dos pais, como identifcado em trabalhos anteriores (Corseuil, Santos e Foguel,
2001 e Riani e Rios-Neto, 2008). No entanto, a tabela 1 também mostra que a
proporção de crianças que frequentam a escola é muito elevada, isto é, o ensino
fundamental beira a universalização.
TABELA 1
Estatísticas descritivas das variáveis de níveis 1 e 2
  Frequenta escola Não frequenta escola
Variável Média DP Mínimo Máximo Média DP Mínimo Máximo
lrenda 6,904 1,329 0,300 13,344 6,371 1,301 1,078 11,174
idade_f 10,533 2,291 7 14 10,884 2,564 7 14
menino 0,510 0,500 0 1 0,561 0,496 0 1
(Continua)
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 260
  Frequenta escola Não frequenta escola
Variável Média DP Mínimo Máximo Média DP Mínimo Máximo
negro 0,394 0,489 0 1 0,331 0,471 0 1
progas 0,374 0,484 0 1 0,282 0,450 0 1
nivel_inst_ch 5,330 3,128 0 16 3,806 2,881 0 16
urbano 0,739 0,439 0 1 0,616 0,487 0 1
numpess 5,286 1,966 2 20 5,974 2,309 2 20
trabalha 0,063 0,243 0 1 0,140 0,347 0 1
escolas_eb 9.021 6.853 716 26.339 8.317 6.799 716 26.339
gastos_as
1
73.300 78.100 3.917 378.000 63.000 71.200 3.917 378.000
Número de
observações
2
24.471       921      
Fonte: POF 2002-2003 (IBGE, 2004) e Execução Orçamentária dos Estados (1995-2011) – Corem/STN. Disponível em:
<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/>.
Elaboração dos autores.
Notas:
1
Em milhares de reais.
2
Número total de observações: 25.392.
TABELA 2
Número de instituições de ensino básico e gastos com assistência social por unidade
da Federação (2002)
Estado
Número de insti-
tuições de ensino
básico
Gastos com
assistência
social (R$)
Estado
Número de
instituições de
ensino básico
Gastos com
assistência
social (R$)
Acre 1.687 9.113.645,54 Paraíba 7.550 44.964.532,96
Alagoas 3.879 13.381.352,15 Paraná 9.424 66.894.592,10
Amapá 756 13.477.738,03 Pernambuco 11.773 70.669.557,85
Amazonas 4.952 30.575.110,94 Piauí 8.425 75.838.848,18
Bahia 26.339 96.005.220,41
Rio Grande do
Norte
4.856 111.059.795,84
Ceará 13.246 108.507.575,00
Rio Grande
do Sul
11.062 114.107.208,38
Distrito Federal 1.009 92.478.035,54 Rio de Janeiro 10.416 109.785.865,42
Espírito Santo 4.326 10.928.154,96 Rondônia 2.643 3.916.768,49
Goiás 4.960 247.792.769,67 Roraima 716 17.767.449,00
Maranhão 14.353 26.962.396,87 Santa Catarina 7.128 21.533.096,13
Mato Grosso 2.973 25.537.020,01 São Paulo 23.418 378.033.606,54
Mato Grosso do Sul 1.525 124.510.548,59 Sergipe 2.629 22.806.587,43
Minas Gerais 18.112 43.055.461,83 Tocantins 2.457 34.328.305,14
Pará 13.574 41.392.066,58      
Fonte: INEP e STN.
A tabela 3 destaca a focalização dos programas assistenciais escolhidos
para o estudo. A correlação negativa entre a participação em programas de
assistência social e o nível de renda das famílias ultrapassa os 25%. Além dis-
so, é possível perceber o perfl do background familiar relacionado às famílias
(Continuação)
261 Efeitos de Programas de Assistência Social sobre a Frequência Escolar nos Estados Brasileiros
pobres. As famílias de menor renda são mais numerosas, apresentam maior
número de flhos jovens, têm mais membros negros, são mais comuns no meio
rural que as famílias de maior renda.
TABELA 3
correlações entre as variáveis independentes
(Em %)
  lrenda
ida-
de_f
menino negro progas
nivel_
instr_ch
urbano
num-
pess
trabalha
esco-
las_eb
gas-
tos_as
lrenda 100,00                    
idade_f 32,00 100,00                  
menino 0,18 0,16 100,00                
negro 25,66 -1,31 -1,75 100,00              
progas -25,52 2,48 0,49 -11,03 100,00            
nivel_instr_ch 51,31 -2,63 -0,80 20,81 -19,44 100,00          
urbano 25,39 1,10 -0,18 5,90 -9,31 24,91 100,00        
numpess -37,14 3,91 0,99 -17,64 16,11 -27,91 -20,24 100,00      
trabalha -7,62 24,71 5,30 -2,80 12,93 -9,43 -12,53 7,41 100,00    
escolas_eb -4,85 1,79 -0,39 1,44 11,54 -4,58 -18,72 4,26 6,77 100,00  
gastos_as 11,01 -0,96 -1,27 10,99 0,40 5,65 -3,69 -8,61 -2,54 36,08 100,00
Elaboração dos autores.
5 modElos E rEsultados
5.1 modelo 1: probit linear
O primeiro modelo estimado no trabalho é um modelo linear simples, não hie-
rárquico, que pode ser escrito pela seguinte equação:
Y
ij
= β
0j
+ β
1j
lrenda
ij
+ β
2j
idade_f
ij
+ β
3j
menino
ij
+ β
4j
negro
ij
+ β
5j
progras
ij

+ β
6j
nivel_instr_ch
ij
+ β
7j
urbano
ij
+ β
8j
numpess
ij
+ β
9j
trabalha
ij
+ β
10j
escolas_
eb
ij
+ β
11j
gastos_as
ij
+ ε
i
(7)
Como a variável dependente, frequência à escola, é uma variável dicotômica
(dummy), foi utilizado para a sua estimação o modelo probit, o qual se baseia
em uma função de distribuição normal acumulada.
14
Seus resultados podem ser
conferidos na tabela 4.
14. Mais detalhes sobre as características do modelo probit e da função de distribuição normal acumulada podem ser
encontrados em Gujarati (2004).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 262
5.2 modelo 2: Anova com efeitos aleatórios
O segundo modelo abordado pelo trabalho, o modelo Anova com efeitos
aleatórios,
15
é o modelo hierárquico mais simples existente, uma vez que não
apresenta variáveis independentes. O objetivo dele é simplesmente permitir a di-
visão da variabilidade nos dados entre os termos de resíduo individual e de grupo.
A variável dependente é explicada por um termo de intercepto β mais um erro
aleatório r, normalmente distribuído com média zero e variância constante σ
2
.
O intercepto de cada observação individual é afetada por um efeito fxo de grupo,
igualmente defnido por um termo de intercepto γ e por um erro aleatório u:
Y
ij
= β
0j
+ r
ij
(8)
β
0j
= γ
00
+ u
0j
(9)
O modelo completo é defnido substituindo-se (9) em (8):
Y
ij
= γ
00
+ u
0j
+ r
ij
(10)
A estimação revela que a variância total do modelo (Var(u
0j
+ r
ij
)) é
igual a 0.035, sendo que aproximadamente 99,38% devem-se a diferenças
entre os indivíduos (crianças), e 0,62% devem-se a diferenças entre os gru-
pos (estados). Ou seja, o modelo revelou que o peso dos fatores estaduais
influenciando os indicadores de frequência à escola, quando não controlados
os efeitos individuais dos alunos, é muito pequeno. Isto pode fazer com
que a estimação por modelos hierárquicos seja menos apropriada que a por
modelos lineares – como o probit, da subseção anterior – para se estudar os
efeitos aqui apresentados.
5.3 modelo 3: incluindo as características das crianças segundo modelo Ancova
O terceiro modelo analisado é um modelo Ancova, em que as características indi-
viduais das crianças estão incluídas, mas apenas o termo de intercepto varia entre
os estados. Ou seja, os modelos de níveis 1 e 2 são:
Y
ij
= β
0j
+ β
1j
lrenda
ij
+ β
2j
idade_f
ij
+ β
3j
menino
ij
+ β
4j
negro
ij
+ β
5j
progras
ij

+ β
6j
nivel_instr_ch
ij
+ β
7j
urbano
ij
+ β
8j
numpess
ij
+ β
9j
trabalha
ij
(11)
β
nj
= γ
n0
, n >0

(12)
Substituindo as equações em (11), tem-se:
Y
i
= γ
00
+ γ
10
lrenda
ij
+ γ
20
idade_f
ij
+ γ
30
menino
ij
+ γ
40
negro
ij
+ γ
50
progras
ij

+ γ
60
nivel_instr_ch
ij
+ γ
70
urbano
ij
+ γ
80
numpess
ij
+ γ
90
trabalha
ij
+ u
0j
+ r
ij
(13)
A inclusão de variáveis de controle para as características individuais das
15. Mais informações sobre esse modelo são obtidas em Raudenbush e Bryk (2002) e Queiróz e César (2000).
263 Efeitos de Programas de Assistência Social sobre a Frequência Escolar nos Estados Brasileiros
crianças reduziu a variância total do modelo em cerca de 1,87%, que se distri-
buiu em uma redução de 33,26% na variância entre os estados, e de 1,67% entre
os alunos. Contudo, a distribuição da variância entre os dois níveis não se alte-
rou signifcativamente: 99,58% da variância se dá entre os indivíduos, e apenas
0,42% se dá entre os grupos – estados brasileiros.
5.4 modelo 4: incluindo as características dos estados segundo modelo Ancova
O próximo modelo inclui as variáveis explicativas de nível 2, referentes às carac-
terísticas dos estados brasileiros, e como elas podem afetar a frequência à escola.
Em um modelo de interceptos aleatórios, a equação de nível 1 é dada por (11),
e os termos de inclinação são dados por (12). O termo de intercepto é dado por:
β
0j
= γ
00
+ γ
01
escolas_eb
j
+ γ
02
gastos_as
j
+ u
0j
(14)
Substituindo-se as equações em (11) tem-se:
Y
i
= γ
00
+ γ
01
escolas_eb + γ
02
gastos_as + γ
10
lrenda
ij
+ γ
20
idade_f
ij
+
γ
30
menino
ij
+ γ
40
negro
ij
+ γ
50
progras
ij
+ γ
60
nivel_instr_ch
ij
+ γ
70
urbano
ij
+
γ
80
numpess
ij
+ γ
90
trabalha
ij
+ u
0j
+ r
ij
(15)
A inclusão das variáveis explicativas de nível 2 reduziu a variância do modelo
em cerca de 0,76%, sendo que a variância entre os estados reduziu-se em 18,12%,
e a variância entre os indivíduos aumentou 0,76%. Contudo, a participação da
variância entre grupos caiu para 0,34% da variância total. Fora isto, a inclusão das
duas variáveis independentes de nível 2 pouco afetou os coefcientes e as signif-
câncias das demais variáveis independentes do modelo.
Por sua vez, considerando-se que o volume de gastos estaduais com assistên-
cia social pode infuenciar outras variáveis explicativas de nível 1 –, como a renda
per capita das famílias –, o trabalho infantil, ou então a participação das famílias
em programas sociais –, pode-se rodar o mesmo modelo com a variável gastos_as
como um termo de inclinação aleatória. Neste caso, as equações de nível 2 têm a
forma (14) para o intercepto, e, para as inclinações:
β
nj
= γ
n0
+ γ
n1
gastos_as
j
+ u
nj
, n >0 (16)
Supondo-se que X é um vetor de variáveis explicativas de nível 1, defnidas
em (11), então:
Y
ij
= β
0j
+ β
1j
X
ij
+ r
ij
(17)
Substituindo-se (14) e (16) em (17) obtém-se:
Y
i
= γ
00
+ γ
01
escolas_eb
j
+ γ
02
gastos_as
j
+ γ
n0
X
ij
+ γ
n1
X
ij
gastos_as
j
+ u
0j

+ u
nj
X
ij
+ r
ij
(18)
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 264
5.5 resultados das estimações
A tabela 4 sintetiza os resultados das estimações dos modelos de 1 a 4, sendo este
último estimado tanto pelo método dos interceptos aleatórios, quanto pelo mé-
todo das inclinações aleatórias.
TABELA 4
resultados das estimativas dos modelos de 1 a 4
Variável [Modelo 1] [Modelo 2] [Modelo 3] [Modelo 4 – Interceptos aleatórios] [Modelo 4 – Interceptos aleatórios]
Cownstante 1,183
3
0,963
3
0,924
3
0,918
3
0,917
3

  (0,130) (0,003) (0,010) (0,011) (0,011)
lrenda 0,076
3
  0,005
3
0,005
3
0,005
3

  (0,014)   (0,001) (0,001) (0,001)
idade_f -0,018
3
  -0,001
3
-0,001
3
-0,001
3

  (0,007)   (0,001) (0,001) (0,001)
menino -0,081
3
  -0,006
3
-0,006
3
-0,006
3

  (0,031)   (0,002) (0,002) (0,002)
negro -0,015
3
  -0,001 -0,001 -0,001
  (0,033)   (0,003) (0,003) (0,003)
progas 0,338
3
  0,025
3
0,025
3
0,025
3

  (0,034)   (0,003) (0,003) (0,003)
nivel_inst_ch 0,058
3
  0,004
3
0,004
3
0,004
3

  (0,006)   (4,43E-04) (4,43E-04) (4,43E-04)
urbano 0,120
3
  0,010
3
0,010
3
0,010
3

  (0,034)   (0,003) (0,003) (0,003)
numpess -0,032
3
  -0,003
3
-0,003
3
-0,003
3

  (0,008)   (0,001) (0,001) (0,001)
trabalha -0,338
3
  -0,039
3
-0,039
3
-0,039
3

  (0,053)   (0,005) (0,005) (0,005)
escolas_eb 9,68E-06
3
  7,12E-07
1
9,02E-07
2
  (2,53E-06)     (4,00E-07) (3,96E-07)
gastos_as 9,87E-11   5,81E-12
  (2,34E-10)     (3,38E-11)  
var(gastos_as)       2,77E-21
var(_cons) 2,16E-04 1,44E-04 1,18E-04 1,09E-04
var(Residual)   0,035 0,034 0,034 0,034
pseudo R2 0,0592        
Número de
observações
25.392 25.392 25.392 25.392 25.392
Elaboração dos autores.
Notas:
1
Variável signifcativa a 10%.
2
Variável signifcativa a 5%.
3
Variável signifcativa a 1%.
265 Efeitos de Programas de Assistência Social sobre a Frequência Escolar nos Estados Brasileiros
5.6 modelo 5: centralizando a renda das famílias pela média dos estados
Centralizar a variável renda por suas médias também pode trazer informações
relevantes para a abordagem de modelos hierárquicos. Assim, quando se cen-
traliza a variável por sua média geral, signifca integrar os efeitos individuais
dos contextuais em relação aos dados observados. Porém, quando se centraliza
pela média dos grupos, isto é, pela renda per capita média de cada estado, se
dá maior ênfase no estudo sobre os efeitos individuais das variáveis de nível
1. Sendo mg_lrenda a renda per capita média geral da amostra, e med_lrenda
a renda per capita média por estados, as equações de ambos os modelos cen-
tralizados
16
são:
Y
i
= γ
00
+ γ
01
escolas_eb + γ
02
gastos_as + γ
10
(lrenda – mg_lrenda) +
γ
20
idade_f + γ
30
sexo1 + γ
40
cor2 + γ
50
progras + γ
60
nivel_instr_ch + γ
70
urbano
+ γ
80
numpess + γ
90
trabalha + u
0j
+ r
ij
(19)
Y
i
= γ
00
+ γ
01
escolas_eb + γ
02
gastos_as + γ
10
(lrenda – med_lrenda) +
γ
20
idade_f + γ
30
sexo1 + γ
40
cor2 + γ
50
progras + γ
60
nivel_instr_ch + γ
70
urbano
+ γ
80
numpess + γ
90
trabalha + u
0j
+ r
ij
(20)
Os resultados da estimação podem ser conferidos na tabela 5.
TABELA 5
resultados do modelo 4 centralizados pela média geral e pela média de grupo
Variável Média geral Média de grupo
Constante 0,955
3
0,922
3

  (0,008) (0,042)
lrenda_geral 0,005
3

  (0,001)  
med_lrenda   0,005
    (0,006)
lrenda_grupo   0,005
3

    (0,001)
idade_f -0,001
3
-0,001
3

  (0,001) (0,001)
menino -0,006
3
-0,006
3

  (0,002) (0,002)
negro -0,001 -0,001
  (0,003) (0,003)
progas 0,025
3
0,025
3

16. Considerando-se a mesma estrutura do modelo 4 com interceptos aleatórios.
(Continua)
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 266
Variável Média geral Média de grupo
  (0,003) (0,003)
nivel_inst_ch 0,004
3
0,004
3

  (0,000) (0,000)
urbano 0,010
3
0,010
3

  (0,003) (0,003)
numpess -0,003
3
-0,003
3

  (0,001) (0,001)
trabalha -0,039
3
-0,039
3

  (0,005) (0,005)
escolas_eb 7,12E-07
2
7,03E-07
1
  (4,00E-07) (4,16E-07)
gastos_as 5,81E-12 7,10E-12
  (0,955) (3,71E-11)
var(_cons) 0,000 0,000
var(Residual) 0,034 0,034
Número de observações 25.392 25.392
Elaboração dos autores.
Notas:
1
Variável signifcativa a 10%.
2
Variável signifcativa a 5%.
3
Variável signifcativa a 1%.
Como se pode observar, a centralização pela média da renda, em ambos os
casos, não afetou consideravelmente os coefcientes e as signifcâncias do modelo
4 com interceptos aleatórios. O que mudou foram os coefcientes e o nível de
signifcância da constante.
5.7 comentários sobre os resultados das estimações
De acordo com os resultados obtidos, em todos os modelos, o comportamento da
maior parte das variáveis explicativas está de acordo com o esperado pela bibliografa
estudada (Kassouf, 2001; Courseuil, Santos e Foguel, 2001; Silva e Hasenbalg, 2002).
A frequência à escola é mais comum para crianças de maior renda, menor
idade, cor branca – signifcante apenas no modelo probit –, que recebem benefícios
de programas de assistência social, de residência nas regiões urbanas, com poucas
pessoas na família, que não trabalham remuneradamente e com maior oferta de ins-
tituições de ensino em seu estado. Por sua vez, a frequência tende a ser menor entre
crianças de maior idade – 13 ou 14 anos –, entre homens, crianças não brancas,
flhos de famílias muito numerosas e crianças que exercem trabalho remunerado.
A relação entre a renda familiar e a frequência à escola por parte dos flhos
é explicada pela teoria do Capital Humano de Becker (1991; 1993), conforme já
(Continuação)
267 Efeitos de Programas de Assistência Social sobre a Frequência Escolar nos Estados Brasileiros
referida. Ou seja, quanto maior é a renda da família, maior é o montante de recur-
sos que os pais podem investir na qualidade do capital humano – no caso, gastos
com educação – de seus flhos. E ainda, aumentos no nível de renda, mantendo
constantes os custos do consumo presente e da educação dos flhos, permitem que
a família possa escolher cestas de consumo de utilidade cada vez mais elevada, o
que contribui para a acumulação de capital humano.
O efeito positivo da participação em programas sociais por parte das famílias
para a frequência de seus flhos à escola, o ponto central deste trabalho, também
pode ser explicado pela teoria de Becker. Os programas de assistência social elevam
diretamente a renda das famílias, permitindo que possam alocar seus recursos em ní-
veis mais altos de consumo e acumulação de capital humano. Tal observação empíri-
ca contrasta com a noção segundo a qual os gastos assistenciais fazem com que as fa-
mílias benefciárias simplesmente aumentem seu nível de consumo sem se preocupar
com a poupança e a educação dos flhos, ou mesmo que os benefícios desincentivem
o trabalho dos pais, de modo que a situação dos flhos – de trabalhar para obter renda
presente, em vez de frequentar a escola para investir em renda futura – não se altere.
Crianças pertencentes a famílias de chefe com mais anos de estudo apre-
sentam níveis de frequência escolar superiores aos das demais. Os resultados do
trabalho corroboraram as conclusões dos artigos de Corseuil, Santos e Foguel,
(2001) e Riani e Rios-Neto (2008). Contudo, como neste trabalho o indicador
de interesse foi simplesmente a frequência à escola, o valor deste parâmetro foi
inferior ao dos estudos anteriores, que focalizaram aspectos referentes à qualidade
da educação e ao atraso serial.
Crianças residentes em áreas urbanas apresentam níveis superiores de
frequência à escola em relação às que residem em áreas rurais, devido à melhor
oferta de instituições de ensino daquelas.
O relatório do Preal (2003) aponta como fatores que determinam os proble-
mas de abandono à escola os relacionados à péssima oferta de estabelecimentos de
ensino, não apenas a simples inexistência deles mas também a difculdade de acesso
por parte dos alunos; e também a ausência de professores. Todos estes problemas
são mais comuns nas áreas rurais que nas urbanas. Além disso, há uma considerável
correlação entre a residência em regiões rurais e os baixos níveis de renda familiar,
com menores níveis de instrução dos pais e elevado número de pessoas integrantes.
Crianças de mais idade – na amostra, os jovens de 13 a 14 anos – têm mais
probabilidade de abandonar a escola para ingressar no mercado de trabalho. Além
disso, existe um fator cumulativo de abandono aos estudos, uma vez que poucas
crianças que abandonaram a escola voltam a estudar no futuro. A relação inversa
entre idade da criança e frequência à escola está representada nos gráfcos 1 e 2, que
representam simulações baseadas na probabilidade de a criança frequentar a escola,
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 268
dada sua idade, e variáveis como sexo, educação dos pais, região de residência e
se trabalha. Estas simulações foram realizadas a partir dos parâmetros do modelo
1 (probit), pois os parâmetros estimados foram muito próximos aos dos modelos
hierárquicos, e a sua computação é mais simples.
GRÁFICO 1
impacto da localização do domicílio, do trabalho infantil e da participação em pro-
gramas assistenciais sobre a probabilidade de frequentar a escola
0,5
0,7
0,9
1,1
1,3
1,5
1,7
1,9
2,1
2,3
1A
1B
7 8 9 10 11 12 13 14
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Idade da criança
Rural e não participa Rural e participa
Urbano e não participa Urbano e participa
0,5
0,7
0,9
1,1
1,3
1,5
1,7
1,9
2,1
2,3
7 8 9 10 11 12 13 14
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Idade da criança
Não trabalha e não participa Não trabalha e participa
Trabalha e não participa Trabalha e participa
0,5
0,7
0,9
1,1
1,3
1,5
1,7
1,9
2,1
2,3
1A
1B
7 8 9 10 11 12 13 14
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Idade da criança
Rural e não participa Rural e participa
Urbano e não participa Urbano e participa
0,5
0,7
0,9
1,1
1,3
1,5
1,7
1,9
2,1
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7 8 9 10 11 12 13 14
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Idade da criança
Não trabalha e não participa Não trabalha e participa
Trabalha e não participa Trabalha e participa
Elaboração dos autores.
269 Efeitos de Programas de Assistência Social sobre a Frequência Escolar nos Estados Brasileiros
GRÁFICO 2
impacto do sexo da criança, da educação do chefe do domicílio e da participação em
programas assistenciais sobre a probabilidade de frequentar a escola
2A
2B
0,5
0,7
0,9
1,1
1,3
1,5
1,7
1,9
2,1
2,3
7 8 9 10 11 12 13 14
P
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Idade da criança
Mulher e não participa Mulher e participa
Homem e não participa Homem e participa
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Idade da criança
Até 4 anos e não participa Até 4 anos e participa
A partir de 11 anos e participa A partir de 11 anos e não participa
2A
2B
0,5
0,7
0,9
1,1
1,3
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1,7
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2,1
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Idade da criança
Mulher e não participa Mulher e participa
Homem e não participa Homem e participa
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Idade da criança
Até 4 anos e não participa Até 4 anos e participa
A partir de 11 anos e participa A partir de 11 anos e não participa
Elaboração dos autores.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 270
Os alunos do sexo masculino abandonam os estudos com mais frequência
que as mulheres para ingressarem cedo no mercado de trabalho. E, além disso,
como a amostra inclui somente jovens de até 14 anos, são menos comuns os fa-
tores gravidez e casamento, que afetam negativamente os estudos das meninas.
Em relação aos aspectos relacionados ao número de pessoas na família,
observa-se que o impacto negativo deste fator sobre a frequência à escola é moti-
vado, sobretudo, pela correlação negativa desta variável com a renda da família.
Ou seja, as famílias mais pobres, por motivos diversos, como menor acesso a
métodos anticonceptivos, ou mesmo a necessidade de ampliar a oferta de mão de
obra familiar, tendem a ter famílias mais numerosas.
Sobre a baixa signifcância da cor das crianças em todos os modelos esti-
mados, pode-se relacionar este resultado ao fato de que, no Brasil, a exclusão
social e a discriminação têm uma natureza mais de nível social e educacional
que racial. Desse modo, os indicadores socioeconômicos de cada criança po-
dem ser controlados, nos modelos de estimação de frequência à escola, princi-
palmente pelo nível de renda per capita de sua família e pelo grau de instrução
de seus pais, sendo a questão racial, na qual as famílias brancas apresentam
níveis de frequência mais elevados, uma consequência da correlação entre cor
do aluno, renda de sua família (25,66% para famílias brancas) e nível de ins-
trução de seus pais (20,81% para as mesmas famílias). Outro possível fator
que poderia explicar a baixa signifcância da cor das crianças é o efeito da
frequência à escola por parte dos alunos mestiços, os quais, mesmo incluídos
em igual posição dos negros na composição desta variável dummy, apresentam
indicadores de frequência superiores aos deste grupo.
O uso de uma dummy que mensura o fato de a criança ser uma unidade
de fonte de rendimentos para a família teve signifcância muito favorável para
as estimações. Conforme sugerido por Schwartzman (2004), o uso desta dummy
controlou o trabalho infantil não remunerado, que, por ter característica informal
e intrafamiliar, sobretudo de ajuda aos pais na realização de tarefas domésticas
ou agropecuárias na sua própria propriedade, teria um impacto menor sobre os
estudos dos flhos.
Destaca-se a baixa signifcância das variáveis de nível 2 para a estimação
dos modelos. O número de escolas por estado não afetou os indicadores de
frequência das crianças, provavelmente pelo fato da quase universalização do en-
sino básico no país. A universalização do acesso ao ensino básico no Brasil tam-
bém explica o alto nível de signifcância e do valor dos coefcientes para o termo
de intercepto de cada modelo estudado neste artigo, como mostra o gráfco 3.
271 Efeitos de Programas de Assistência Social sobre a Frequência Escolar nos Estados Brasileiros
GRÁFICO 3
diagrama de dispersão dos resíduos
1
.8
.6
.4
.2
-.02 -.01 .01 .02 0
0
BLUP r.e. for uf:_cons
Fitted values freq1
Elaboração dos autores.
Nota-se, sendo a variável endógena uma dummy, que os resíduos concen-
tram-se nas regiões do gráfco associadas com o valor zero e um dos eixos das or-
denadas. Como se pode ver, a reta ajustada dos parâmetros do modelo é bastante
elástica e corta o eixo das ordenadas em um ponto acima do 0,9. Isto signifca
que, independentemente das variáveis explicativas escolhidas para os modelos, o
nível de frequência à escola no Brasil é muito elevado.
A baixa signifcância dos gastos assistenciais de nível estadual nos modelos
estimados pode ser facilmente relacionada à predominante federalização dos pro-
gramas sociais de transferência de renda no país.
Por fm, observa-se como o componente da variância relacionado aos efeitos
de nível 2, referentes às características estaduais, é muito baixo, cerca de 0,5% da
variância total, mesmo no modelo Anova. Sem nenhum controle por variáveis in-
dependentes, a estimação por modelos hierárquicos não se faz necessária, sendo o
modelo 1, o probit linear, sufciente para se tirar as conclusões empíricas referentes
aos problemas abordados pelo trabalho.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012 272
6 coNsidEraçÕEs FiNais
A principal conclusão deste estudo é o impacto positivo que a participação das
famílias em programas assistenciais apresenta sobre a frequência de seus flhos à
escola. Ou seja, apesar de todas as críticas que a assistência social recebe, geral-
mente realizadas mais sob o ponto de vista moral e político que propriamente
econômico e social, as famílias benefciadas pelos programas, de fato, utilizam
parte do montante recebido para investir em capital humano, e isto pode ajudar
a combater a pobreza no longo prazo, pelo efeito da escolaridade sobre a produ-
tividade destas crianças no mercado de trabalho, no futuro.
Além disso, neste trabalho, devido à pequena parcela da variância total dos
modelos, explicada pelas diferenças entre os estados da Federação, o uso de modelos
lineares de um único nível torna-se mais apropriado – principalmente o modelo
probit, pois a variável dependente é dicotômica. Isto se deve ao fato de o ensino bá-
sico no Brasil, atualmente, ser praticamente universalizado e da quase inexistência
de difculdades de acessibilidade a instituições de ensino entre as regiões geográfcas.
As difculdades de acesso às escolas podem afetar negativamente a frequên-
cia à escola de maneira comum nos âmbitos municipal e microrregional, sobre-
tudo nas localidades mais pobres e mais distantes dos grandes centros urbanos,
como identifcado pelo estudo de Riani e Rios-Neto (2004), mas não na esfera
estadual. Contudo, a questão de se a universalização do ensino fundamental,
alcançada a partir do fnal da década de 1990, foi obtida primeiramente devido
aos programas de transferência de renda ou às políticas específcas de oferta de
escolas – principalmente pela instituição do Fundo de Manutenção e Desenvol-
vimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) – é
um tema de pesquisa futura, que vai além do propósito deste trabalho.
A baixa signifcância dos gastos estaduais com assistência social para explicar
a frequência à escola revela o caráter federal dos gastos assistenciais no Brasil.
Ou seja, ao contrário do que vem acontecendo com a política fscal em geral, as
funções assistenciais e redistributivas do Estado ainda são centralizadas no país.
Por fm, ressalta-se que a análise foi elaborada a partir de dados de 2002-
2003. Reconhece-se que uma década é período consideravelmente longo para a
discussão sobre impactos, efeitos e desafos dos programas sociais no Brasil. Além
disso, existem outros trabalhos empíricos, como os levantados nas referências
bibliográfcas, que trataram de problemas semelhantes utilizando dados menos
defasados. Contudo, considera-se que este problema pode ser minimizado por
meio de duas formas, as quais favorecem a contribuição deste trabalho para o
debate. Em primeiro lugar, os trabalhos mais recentes não encontraram mudan-
ças signifcativas nas relações aqui estimadas. Em segundo lugar, ao contrário dos
anteriores, este trabalho utilizou como banco de dados a POF, cuja periodicidade
273 Efeitos de Programas de Assistência Social sobre a Frequência Escolar nos Estados Brasileiros
é menor que a das bases mais comuns neste tipo de estudo, como a PNAD e o
SAEB, e cuja riqueza de informações faz com que seja utilizada em uma diversi-
dade cada vez maior de estudos sociais.
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Originais submetidos em janeiro de 2012. Última versão recebida em maio de 2012. Aprovado em maio de 2012.
colaBoradorEs
Para os dois números da PPP, em 2012, a editoria da revista contou com a colabo-
ração de conjunto importante de pareceristas de diferentes instituições e regiões
brasileiras. Agradecemos a cada um da listagem a seguir, pois desta colaboração
generosa dependem a melhoria contínua da qualidade e a pontualidade da PPP.
Acir dos Santos Almeida (Ipea)  
Adriana Moreira Amado (UnB)
Adriano Sarquiz Bezerra Menezes (IPCE)
Alexandre dos Santos Cunha (Ipea)
Alexandre Manoel Angelo da Silva (Ipea)
Alexandre Marinho (Ipea)
Alexis Maka (Ipea)
Almir de Oliveira Júnior (Ipea)
Álvaro Barrantes Hidalgo (UFPE)
Ana Cleusa Serra Mesquita (Ipea)
Anderson Antonio Denardin (UFPel)
Andre Carraro (UFPel)
Andre Rego Viana (Ipea)
Andrei Gomes Simonassi (UFC)
Antenor Lopes de Jesus Filho (Ipea)
Antonio Teixeira Lima Junior (Ipea)
Aurélio Guimarães Cruvinel e Palos (Câmara dos Deputados)
Benjamin Miranda Tabak (BACEN)
Bernard F. Couttolenc (USP)
Bernardo Mueller (UnB)
Bernardo Trindade (Ipea)
Bruno Cesar Pino Oliveira de Araujo (Ipea)
Bruno de Oliveira Cruz (Ipea)
Caio Piza (Universidade de Sussex)
Carla Bronzo Ladeira (FJP)
Carlos Alberto Ramos (ECO/UnB)
Carlos Eduardo Ferreira Carvalho (PUC)
Carlos Eduardo Flores de Araujo (ABDI)
Carlos Eduardo Gasparini (UFPB)
Carlos Eduardo Lobo e Silva (PUC/RS)  
Carlos Guilherme Adalberto Mielitz Netto (UFRGS)
Carlos Henrique Fialho Mussi (Ipea)
Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho (Ipea)
Carolina Pescatori (FAU/UnB)
César Nunes de Castro (Ipea)
Claudio Djissey Shikida (IBMEC)
Cleandro Henrique Krause (Ipea)
Daniel Nojima (Ipardes)
Daniela Carla Decaro Schettini (USP)
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira (Ipea)
Denis Alcides Rezende (PUC/PR)
Denise Medeiros Ribeiro Salles (UFF)
Diego de Faveri Pereira Lima (FGV)
Edson Paulo Domingos (UFMG)
Elisabetta Recine (UnB)
Elson Pires (UNESP)
Erik Alencar Figueiredo (UFPB)
Erly Cardoso Teixeira (UFV)
Ernesto Pereira Galindo (Ipea)
Fabiana Rocha (USP)
Fabio Alves (Ipea)
Fábio Veras Soares (Ipea) 
Fernanda Filgueiras Sauerbronn (UFRJ)
Fernanda Mendes Bezerra (Unioeste)
Fernando Antônio Ribeiro Soares (MF)
Fernando Antonio Slaibe Postali (USP)
Fernando Boarato Meneguin (Senado Federal)
Fernando Perobelli (UFJF)
Filipe Lage de Souza (BNDES)
Flávio de Oliveira Gonçalves (UFPR)
Francisco Marcos Figueiredo (BACEN)
Frederico Flósculo Pinheiro Barreto (UnB)
Frederico Holanda (UNB) 
Gabriel Caldas Montes (UFF)
Gabriel Coelho Squef (Ipea)
Gervásio Ferreira dos Santos (UFBA)
Gilson Riham Karkotli (Centro Universitário Municipal de São José)
Guilherme Mendes Resende (Ipea)
Gustavo Inácio de Moraes (PUC/RS)
Joanilho Teixeira (UnB)
João Cunha da Silva (UFC)
João Francisco Alves Veloso (GDF)
João Policarpo Rodrigues Lima (UFPE)
José Angelo (UCB)
José Eustáquio Diniz Alves (IBGE)
Jose Eustáquio Ribeiro Vieira Filho (Ipea)
José Oswaldo Cândido Junior (Ipea/Senado Federal)
Juliana Aquino (UFMG)
Júnia Cristina Peres R. da Conceição (Ipea)
Junior Macambira (IDT)
Leonardo Monteiro Monastério (Ipea)
Leonardo Xavier da Silva (UFRGS) 
Liana Maria da Frota Carleal (UFPR)
Liderau dos Santos Marques (UNIRITTER)
Lucas Ferreira Mation (Ipea)
Luiz Dias Bahia (Ipea)
Luiz Honorato da Silva Júnior (UnB)
Manoel Leonardo Santos (UFMG)
Marcelo Abi-Ramia Caetano (Ipea)
Marcelo Medeiros Coelho de Souza (Ipea)
Marcelo Nonnenberg (Ipea)
Marcio Bruno Ribeiro (Ipea)
Marcio Cruz (UFPR)
Márcio Salvato (Unimontes)
Marco Aurélio Costa (Ipea)
Marco Tulio Aniceto França (UFPR)
Marcos Mendes (Senado Federal)
Maria Bernadete Gomes Pereira Sarmiento Gutierrez (Ipea)
Maria Cristina Cacciamali (USP)
Maria da Piedade Morais (Ipea)
Mauricio Benegas (UFC)
Maurício de Paula Pinto (UnB)
Maurício Mota Saboya Pinheiro (Ipea)
Max B. Ferraz (IBEST)
Miguel Matteo (Ipea)
Milko Matijoscic (Ipea)
Mirela de Carvalho Pereira da Silva (Ipea)
Monica Andrade (Cedeplar)
Nelson Fernando Zackseski  (Ipea)
Nicolino Trompieri (Ipece)
Oliveira Alves Pereira (MPOG)
Patricia Alessandra Morita (Ipea)
Paulo Augusto Meyer M. Nascimento (Ipea)
Paulo Delgado (Ipardes)
Paulo Jannuzzi (Seade)
Paulo Justiniano (UFRR)
Paulo Mol Junior (CNI)
Paulo Roberto Scalco (UFG)
Pedro Henrique Zuchi da Conceição (UnB)
Pedro Herculano G. Ferreira de Souza (Ipea)
Priscilla Albuquerque Tavares (FGV)
Rafael Henrique Moraes Pereira (Ipea)
Reisoli Bender Filho (UFSM) 
Renato Calistet (USP)
Renato Garcia (USP)
Renato S. Maluf (UFRJ)
Ricardo Bielschowsky (Cepal)
Roberta da Silva Vieira (Ipea)
Roberto Henrique Sieczkowski Gonzalez (Ipea)
Rodrigo Faria (UnB)
Rodrigo Valente Serra (ANP)
Rogerio Boueri de Miranda (Ipea)
Ronaldo Seroa Motta (Ipea)  
Rute Imanishi Rodrigues (Ipea)
Sabino Porto Jr. (UFRGS)
Salvador Teixeira Werneck Vianna (Ipea)
Sandra Silva Paulsen (Ipea)
Sandro Sacchet de Carvalho (Ipea)
Sergei Suarez Dillon Soares (Ipea)
Shirley Pereira de Mesquita (UFP)
Sonaly Rezende (UFMG)
Sueli Moro (UFMG)
Tiago Francisco Neves Gobbo (ITESP)
Tiago Toledo Ferreira (USP)
Tito Belchior S. Moreira (UCB)
Tuf Machado Soares (UFJF)
Valdemar Ferreira de Araújo Filho (UFBA)
Vander Lucas (UnB) 
Vanessa Petrelli Corrêa (UFU)
Viviane Luporini (UFRJ)
Werber Sutti (MINC)
ipea – instituto de Pesquisa Econômica aplicada
Editorial
coordenação
Cláudio Passos de Oliveira
supervisão
Everson da Silva Moura
Marco Aurélio Dias Pires
revisão
Andressa Vieira Bueno
Clícia Silveira Rodrigues
Hebert Rocha de Jesus
Idalina Barbara de Castro
Laeticia Jensen Eble
Leonardo Moreira de Souza
Luciana Dias
Olavo Mesquita de Carvalho
Reginaldo da Silva Domingos
Celma Tavares de Oliveira (estagiária)
Patrícia Firmina de Oliveira Figueiredo (estagiária)
Editoração
Aline Rodrigues Lima
Andrey Tomimatsu
Bernar José Vieira
Daniella Silva Nogueira
Danilo Leite de Macedo Tavares
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Leonardo Hideki Higa
livraria
SBS – Quadra 1 − Bloco J − Ed. BNDES, Térreo
70076-900 − Brasília – DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrônico: livraria@ipea.gov.br
Composto em adobe garamond pro 11/13,2 (texto)
Frutiger 67 bold condensed (títulos, gráfcos e tabelas)
Impresso em offset 90g/m
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Cartão supremo 250g/m
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(capa)
Brasília-DF
NORMAS AOS COLABORADORES DE PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS
1. Os artigos enviados para seleção devem ser inéditos. A remessa do artigo à revista implica autorização para
a sua publicação pelo autor.
2. Os trabalhos podem ser submetidos em português, inglês, francês ou espanhol. Aceitam-se, eventualmente,
artigos traduzidos já publicados em outro idioma que, pela sua relevância, mereçam divulgação em português.
3. A revista reserva-se o direito de recusar trabalhos submetidos para publicação conforme a avaliação
de seus pareceristas. Todos os trabalhos submetidos serão julgados por dois pareceristas ad hoc, no
processo de avaliação double-blind. Caso haja divergência entre os dois primeiros pareceristas, o artigo
será encaminhado para um terceiro parecerista.
4. Os artigos selecionados para publicação deverão ser disponibilizados em formato editável (.DOC, .RTF ou
.ODT). Eles podem ser enviados por e-mail <ppp@ipea.gov.br> ou pelo site da revista (acessar a seção
Publicações, subseção PPP, em <http://www.ipea.gov.br>).
5. Cada artigo deverá conter um resumo de cerca de 150 (cento e cinquenta) palavras, o qual propicie uma visão
global e antecipada do assunto tratado. O resumo, bem como o título do artigo, deve ser enviado em 4 (quatro)
idiomas: português, inglês, espanhol e francês. Cada resumo deve conter até 5 (cinco) palavras-chave.
6. As fórmulas matemáticas devem ser claras e estarem inseridas no próprio texto (se forem imagens, devem estar
em defnição mínima de 300 dpi): jamais podem dar margem a dupla interpretação. Se as deduções de fórmulas
forem abreviadas, o autor deverá apresentar a derivação completa em um anexo, o qual não será publicado.
7. Diretrizes gerais para formatação dos artigos:
7.1 Antes do título, devem constar as informações sobre o autor: nome completo, instituição à qual está vinculado,
endereço eletrônico e endereço para correspondência. O autor deverá informar até 5 (cinco) códigos do sistema
de classifcação do Journal of Economic Literature (JEL) – disponível no site <http://www.aeaweb.org/journal/
jel_class_system.php>.
7.2 Os artigos não devem exceder 30 (trinta) páginas, em texto digitado em formato A4 (29,7 x 21 cm), espaço simples,
letra Times New Roman, corpo 12, margens superior e esquerda com 3 cm e inferior e direita com 2 cm, justifcado.
7.3 Gráfcos, tabelas, quadros e fguras deverão ser entregues em formato editável (.XLS, .AI, .EPS ou .CDR) para
possibilitar a manipulação eletrônica de dimensões, cores e textos. Imagens fotográfcas deverão ter defnição
mínima de 300 dpi e estarem nos formatos .TIFF, .JPG, .BMP ou .GIF.).
7.4 As notas devem aparecer no fm da página, numeradas sequencialmente.
7.5 O artigo deve seguir as normas estabelecidas pelo Manual do Editorial do Ipea (2ª edição, 2011, disponível
em: <http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/livros/2012/livro_manual_editorialipea_2ed.pdf>) e pela Associação
Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), NBR-6023.
7.6 As indicações bibliográfcas no texto devem obedecer, por exemplo, à forma (Barat, 1978) e, se for o caso,
serem acrescidas de referência ao número da página citada: (Barat, 1978, p. 15). A referência completa deverá ser
apresentada no fm do artigo, em ordem alfabética, com: no caso de livros – autor(es), título completo do livro,
nome e número da série ou coleção (se houver), edição, local, editora e ano de publicação; e no caso de artigos
de periódicos – autor(es), título completo do artigo, título completo do periódico, local, número e volume, número
de páginas, mês e ano de publicação.
Missão do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeiçoar as políticas públicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
A Participação Estatal no Sistema Bancário Brasileiro:
uma análise do período 1996-2006
Isabela Soares de Lima
Denilson Queiroz Gomes Ferreira
Avaliação dos Efeitos da Lei Kandir sobre a Arrecadação
de ICMS no Estado do Ceará
Alejandro Leitão
Guilherme Irff
Fabricio Linhares
Análise do Impacto da Classifcação de Risco no Mercado de
Crédito Brasileiro
Paulo Rogério Faustino Matos
João Henrique Lemos Costa
Solvência e Reação Fiscal das Administrações Públicas
Municipais no Brasil
Andrei Gomes Simonassi
Ronaldo de Albuquerque e Arraes
Francisca Lívia Souza Menezes
Denise Xavier Araujo
O Setor Energético Brasileiro: uma análise via indicadores de
insumo-produto e o modelo híbrido para os anos
de 1997 e 2002
Vinicius de Azevedo Couto Firme
Fernando Salgueiro Perobelli
Análise Conceitual da Política de Territórios Rurais:
o desenvolvimento territorial rural no Brasil
Juliano Geraldi
Fluxos Totais de Comércio e Estrutura Produtiva –
uma análise para o estado de Minas Gerais
Marisa dos Reis A. Botelho
Vanessa Petrelli Corrêa
Ana Alice B. P. D. Garlipp
Efciência no Gasto Público com Educação: uma análise dos
municípios do Rio Grande do Norte
Jorge Luiz Mariano da Silva
Júlio César Lima de Almeida
Efeitos de Programas de Assistência Social sobre a Frequência
Escolar nos Estados Brasileiros: uma análise baseada em dados
da pesquisa de orçamentos familiares
Ricardo Agostini Martini
Helena Cruz Castanheira
jul.
dez.
2012 39
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