Políticas de participación ciudadana

>> Editorial
Durante el gobierno de transición de Valentín Paniagua se impulsaron una serie de políticas cuyo objetivo fue crear nuevos vínculos entre el Estado y la sociedad civil que reemplazaran las conexiones clientelares en las que se había sostenido el régimen autoritario de Alberto Fujimori. Uno de los principales objetivos del fujimorismo, fue establecer una relación directa con los ciudadanos a través de programas sociales donde sus operadores políticos se encargaban de condicionar la ayuda económica a través del respaldo político. Por ello, la recuperación de la democracia implicaba quebrar esas prácticas sustituyéndolas por un modelo que le ofrezca a la ciudadanía una verdadera participación, que pueda fiscalizar a quienes tienen temporalmente el poder, y donde haya espacio para debatir las decisiones en torno a políticas públicas. Es decir, la transición buscó fortalecer la democracia representativa con canales institucionales para practicar también la democracia participativa. Al inicio del gobierno de Alejandro Toledo se continuaron y reforzaron muchas de estas políticas. No obstante, hacia mediados de su mandato, varias iniciativas fueron perdiendo el peso que habían tenido entre el 2001 y el 2003. Para el segundo gobierno de Alan García, con los conflictos sociales escalando y mayores problemas para redistribuir eficazmente el crecimiento, era evidente que varias de esas políticas no habían podido contribuir suficientemente a la solución del problema de la representación política. Sin embargo, sí hay algunos resultados y una serie de objetivos que pueden reencaminar este proceso. Este sétimo número de PerúDebate presenta cuatro artículos sobre la situación de algunas de estas políticas de participación ciudadana. Diana Chaman aborda el tema del Presupuesto Participativo (PP), tomando el caso particular del municipio limeño de San Borja, uno de los casos más exitosos en la aplicación de esta política. Sin embargo, el artículo busca destacar los principales problemas que afronta el PP en el distrito a modo de mostrar las dificultades de su diseño en general y las modificaciones que deberían tomarse en cuenta para mejorar su funcionamiento. De otro lado, Raisa Ferrer trabaja el tema de las políticas de participación ciudadana a través de las nuevas tecnologías de información y comunicación. El objetivo del artículo es señalar los principales obstáculos de la gobernanza electrónica y algunas recomendaciones para incentivar el uso de los nuevos instrumentos de participación. Noelia Chávez trabaja el tema de la participación de las mujeres a partir del caso del Proyecto Mujer de la ONPE. Frente a las debilidades de las políticas para la igualdad de participación política por género, la ONPE implementó un proyecto para capacitar a mujeres de zonas rurales, espacio donde la brecha participativa se amplía. El artículo analiza los alcances del proyecto y los retos pendientes. Finalmente, Kristell Benavides aborda el tema de la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza (MCPLCP) a través de una entrevista a su presidente, Federico Arnillas. Se explica el propósito y los logros que ha tenido la Mesa, así como los retos que ha tenido y tiene que enfrentar. Omar Coronel Coordinador de PeruDebate
P. 2 |

>> Índice
El presupuesto participativo desde sus actores
Por: Diana Chamán Salas Presupuesto participativo desde la experiencia de San Borja, Desiguales niveles de participación, Diferencia de inversión por sector, Carencia de incentivos, Capacitación limitada

P. 6 |

La participación ciudadana, principal aliada de la transparencia
Por: Raisa Ferrer Pizarro Obstáculos para la gobernanza electrónica, tTansparencia y participación van de la mano

P. 10 | Participación política de mujeres, ¿Cómo vamos?
Por: Noelia Chávez Angeles Participación de mujeres en el país: datos, Proyecto mujer y la importancia de la validación de estrategias de capacitación, Retos pendientes

P. 14 | Participación ciudadana y la Mesa de concertación para la lucha contra la pobreza
Por: Kristell Benavides Historia y rol de MCLCP, incentivos y dificultades de la MCLCP para fomentar la participación ciudadana, Retos pendientes

>> Staff
Dirección Editorial: Omar Coronel // Redacción: Diana Chamán, Raisa Ferrer, Noelia Chávez, Kristell Benavides // Diseño: Raisa Ferrer

>> Contacto
Correo: perudebate@pucp.edu.pe Síguenos en Facebook y Twitter

“El objetivo del presupuesto participativo tiene que ver con mejorar los mecanismos democráticos. Para ello, debe haber igualdad”. (Luis Chavarri; Presidente del Sector 7 JCV)

Introducción
“En la actualidad, el enorme montaje de mecanismos de participación de la primera mitad de los 2000 está en proceso de desmantelamiento, en parte facilitado porque el enorme esfuerzo de construcción institucional terminó produciendo instituciones poco eficaces y generando un creciente desencanto.” (REMY: 2009) Desde fines de los años ochenta en el Perú se vienen desarrollando experiencias de gestión participativa a nivel de los gobiernos locales distritales y provinciales, en áreas urbanas y rurales. “La primera convocatoria al PP se produce en VES en el año 2000 pero en rigor se concreta en el año 2003, anticipándose a la Ley Marco Nacional de Presupuesto Participativo (PP) que reglamentó la obligatoriedad de la instrumentación del dispositivo en todos los municipios distritales, provinciales y regionales del país”. Si bien distritos como Villa El Salvador han sido pioneros en la formulación e implementación del PP, hoy en día contamos con una importante incidencia en otros distritos limeños, como es el caso de San Borja, que implemento el PP en el marco de la ley 28056 (CONGRESO DE LA REPUBLICA: 2009).

En efecto, San Borja ha contado con una comisión vigilante de agentes participantes desde el 2009. Por ello y por su marcada inversión en infraestructura, desarrollo ambiental y deporte a beneficio de su comunidad, la Municipalidad de San Borja es considerada como ejemplo de gestión y tiene como fin ser una “Organización comunal sustentada en una práctica de valores y orientada a una búsqueda constante de la eficiencia y transparencia en su gestión, brindando un mejor servicio cada día para una mejor y más saludable calidad de vida de sus ciudadanos […] sobre la base de un modelo de gestión participativo y de conservación del medio ambiente” (MUNICIPALIDAD DE SAN BORJA; 2012) Sin embargo, incluso San Borja, considerado un caso exitoso a nivel nacional, ha comenzado a presentar fallas que bien pueden ser comunes a las experiencias de presupuesto participativo, incluso mas exitosas. Por ello, cabe preguntarse ¿Cuan relevante es el papel de los agentes participantes en la conformación del presupuesto participativo?, ¿Realmente cuentan con la capacidad y la potestad de definir el presupuesto municipal democráticamente? En el siguiente artículo, resolveremos estas dos preguntas, considerando otras variables que afectan el diseño del presupuesto participativo.

* Estudiante de 10° ciclo de Ciencias Políticas, PUCP

Participación en presupuesto participativo desde la experiencia de San Borja
San Borja se divide en 12 Sectores compuestos por 3 Subsectores cada uno. Anualmente se realizan 4 reuniones entre presidentes de los 36 subsectores, el presidente y el secretario de la Junta Comunal de Vecinos, en conjunto con el alcalde distrital. Se presentan los avances y logros distritales tanto en el área de obras (infraestructura), como de cultura y deporte, mediante una sesión abierta. En su más reciente sesión, Luis Chavarri, agente participante del sector 7, compartió su preocupación por las fallas y limitaciones que existen en el proceso de toma de decisiones que, muy a pesar de las grandes obras logradas a lo largo del año, han persistido, afectando el ejercicio democrático de la participación vecinal, tal como resumiremos a continuación.

TABLA N1. NUMERO DE PARTICIPANTES POR SECTOR SECTORES Sector1 Sector2 Sector3 Sector4 Sector5 Sector6 Sector7 Sector8 Sector9 Sector10 Sector11 Sector12 Total POBLACIÓN DE SAN BORJA (2012) 12,182 7,365 8,419 10,727 7,495 7,664 11,753 11,163 10,241 12,382 4,643 6,119 110,153 Número de participantes 9 6 3 4 3 6 3 3 4 20 4 4

2. Finalidad inclusiva no se expresa en la diferencia de inversión por sector
Si reparamos en la tabla N°2, podremos notar que los sectores que se han visto mayormente beneficiados por las obras de inversión, guardan relación con aquellos con menor morosidad acumulada y altos niveles de emisión en tanto impuesto predial y arbitrios. Esto, al margen del valor representativo de la población del sector con respecto al distrito entero.

”...hay fallas y limitaciones que existen en el proceso de toma de decisiones que, muy a pesar de las grandes obras logradas a los largo del año, han persistido, afectando el ejercicio democrático de la participación vecinal…”
1. Desiguales niveles de participación en la toma de decisiones presupuestarias
Un primer problema participativo parece ser una desigual representación a nivel de participantes en las asambleas. Esto, quizá en parte por la escasez de compromiso de los vecinos pero, por otro lado, como se puede apreciar en la tabla N1, existe, efectivamente, una marcada diferencia de número de participantes entre sectores. Resalta el sector 10 con 20 participantes, mientras que los sectores 3,5,7 y 8 son representados con 3 participantes cada uno. En este sentido, no existe una clara proporcionalidad en cuanto al número de participantes y la población que representan. Esta falla, hasta el momento no está regulada por ordenanza alguna.

“...los sectores que se han visto mayormente beneficiados por las obras de inversión, guardan relación con aquellos con menor morosidad acumulada y altos niveles de emisión en tanto impuesto predial y arbitrios “
Como ejemplo, podemos considerar al sector 12, que apenas tiene 4 participantes pero que ha logrado obtener la segunda inversión más alta entre todos los sectores de San Borja; Aquello, considerando que presenta el menor nivel de morosidad acumulada. Del otro lado, tenemos al sector 10 que, a pesar de contar con 20 agentes, no ha logrado una inversión mayor a 2, 346, 942 Soles, a pesar de ser el sector con mayor población. Sin embargo, observamos que su morosidad acu-

mulada representa un 32.5%, siendo la más alta de entre los diferentes sectores. Es verdad que es esperable que se invierta mas en sectores con mayor capacidad tributaria y menor morosidad pero entonces, ¿de que forma se invierte en las zonas con menor capacidad económica? ¿Cómo incluir su participación si no es a través del PP?

4. Limitada capacitación del participante, fuerte cultura de gestión publica eficiente que prioriza obras a impacto social
Según Luis Chavarri, la capacitación que reciben los agentes es tardía y se prolonga hasta diciembre, fecha en la cual los agentes participantes ya están dejando sus cargos para la elección obligatoria de nuevos agentes. Esta situación condiciona, pues, que los agentes puedan hacer uso pleno de sus derechos y obligaciones pues no terminan de conocerlas a cabalidad para cuando dejan su cargo. Durante el año, se realizan talleres de identificación de problemas, mediante 4 mesas de trabajo. Se tratan 4 líneas estratégicas establecidas en el plan de desarrollo concertado. Sobre la base de estos talleres, los agentes participantes plantean propuestas de ideas de proyectos. Este año, solo se presentó un proyecto en la línea estratégica de “gobernabilidad, democracia e institucionalidad”, mientras que se presentaron 47 en el área de “Desarrollo Urbano y Medio Ambiente”, 10 en “seguridad y Solidaridad” y 9 en “Desarrollo Humano, Educación, Salud, empleo, Cultura e Identidad”. (MUNICIPALIDAD DE SAN BORJA, 2012).

3. Carencia de incentivos en la representación civil
Existe, asimismo, un bajo nivel de compromiso de parte de los mismos agentes participantes, aunque también hay grandes excepciones. Actualmente San Borja cuenta solo con 18 presidentes de juntas vecinales inscritos como participantes, cuando en teoría debería haber 36 presidentes de juntas vecinales. Teóricamente, al menos cada subsector debería contar con un participantes, no obstante, el subsector 10 C no llego a inscribir a participante alguno. En la penúltima reunión de sectores, 13 representantes de las JVC no asistieron a la votación, limitando el quórum y la representatividad de la decisión. (CHAVARRI; 2012).

TABLA N2. IMPUESTOS, MOROSIDAD E INVERSIÓN POR SECTOR
SECTORES EMISIÓN (IMPUESTO PREDIAL + ARBITRIOS 2010 – 2011) 4,527,243.34 4,539,723.90 12,510,464.91 7,985,585.58 5,828,111.93 6,111,125.46 9,227,720.28 6,729,452.79 6,512,778.87 4,637,289.32 1,671,710.29 8,544,149.76 110,153 MOROSIDAD ACUMULADA (IMPUESTO PREDIAL) 10.98 9.22 6.5 35.84 10.1 9.26 9.13 8.58 11.14 32.85 12.28 6.05 161.93

Sector1 Sector2 Sector3 Sector4 Sector5 Sector6 Sector7 Sector8 Sector9 Sector10 Sector11 Sector12 Total

Finalmente, no existe aún una consistencia entre leyes, decretos y ordenanzas, en específico entre las INVERSIÓN 2008 RATIO POBLACIÓN – ordenanzas 320 y la 454 2012 INVERSIÓN (PBI) que tratan de aspectos de las organizaciones vecinales, limitando la 2,667,265 218.95 acción de los represen4,328,454 587.71 tantes vecinales por no ser claras sus capacida1,094,056 129.95 des. 2,171,649 202.45 1,821,014 798,597 1,733,927 745,180 1,696,808 2,346,942 1,471,244 4,220,053 25,095,189 242.96 104.2 147.53 66.75 165.69 189.54 316.87 689.66 3062.26 Existe una clara discriminación por niveles de pago en la tributación y con esto se genera, desde ya una composición desigual de la representación. Por otro lado, existe una falta de medi-

Conclusiones

das adicionales en la reglamentación para la conducción y desarrollo de los talleres, falta de capacitación, así como de aplicación de criterios para delimitar los proyectos. Si realmente se busca generar una participación directa e inclusiva, esta diferenciación deja a su suerte a sectores con alta densidad poblacional que quizá no pueden pagar el mismo nivel de impuestos pero que, perteneciendo a un mismo distrito, tiene el mismo derecho a proponer proyectos que se plasmen en inversiones, sus principales demandas locales.

Bibliografía
REMY, Maria Isabel (2011) “Participacion ciudadana y gobiernos descentralizados”. PROPUESTA CIUDADANA. Lima MUNICIPALIDAD DE SAN BORJA (2012) “Presupuesto participativo 2013: Consolidacion de propuestas”. Lima. BANCO MUNDIAL (2004) World Development Report 2004: Making Services Work for Poor People. Washington D. C.: Banco Mundial. BANCO MUNDIAL (2010)Evaluación del presupuesto participativo y su relación con el presupuesto por resultados. Washington D. C.: Banco Mundial. Entrevista: Luis Chavarri, presidente de la JVC7

“La posibilidad de generar propuestas de proyectos permite la integración del presupuesto participativo con el ciclo general de presupuesto e inversión y ya es un espacio de recojo de las demandas de los subsectores para transformarlas en propuestas.”
La posibilidad de generar propuestas de proyectos permite la integración del presupuesto participativo con el ciclo general de presupuesto e inversión y ya es un espacio de recojo de las demandas de los subsectores para transformarlas en propuestas. Llama la atención, sin embargo, que, siendo representantes de la sociedad civil, los participantes solo hayan propuesto un proyecto de desarrollo de democracia y gobierno. Quizá los principales retos a enfrentar por parte de los gestores y agentes seria superar la baja incidencia de las actividades de rendición de cuentas y vigilancia, lograr la integración del presupuesto participativo con el ciclo general de presupuesto e inversión y, finalmente, mejorar los mecanismos de transparencia entre agentes y los vecinos que los eligieron como representantes. ■

Introducción
Entre las múltiples fuentes de poder se encuentran el acceso a la información y posibilidad de comunicación. Sin embargo, ambas fuentes no deben comprenderse como únicamente propias de los medios de comunicación masiva, sino a modos menos tradicionales y más bien más interactivos. Este nuevo escenario, que muchos llaman ‘la nueva era de las comunicaciones’, es irreversible y trae consigo un reto de cumplimiento obligatorio para una nueva gestión pública: El reconocimiento de la importancia de la participación ciudadana en la construcción del Estado y la canalización de ésta a través de las tecnologías actualmente disponibles, así como el reconocimiento por parte del gobierno de que sin transparencia no habrá diálogo posible entre los actores sociales y políticos. Son conocidos los términos ‘gobierno electrónico’ o ‘democracia electrónica’. Aunque ambos se relacionan con el uso de las nuevas tecnologías de información y comunicación (TICs) para el intercambio de datos entre Estado y sociedad civil, la academia define el primero como el debate sobre la utilización de redes informáticas y protocolos de comunicación en la gestión estatal (en el ámbito organizacional interno), mientras la democracia

electrónica hace referencia al empoderamiento de los ciudadanos para monitorear e incidir sobre aquellos que laboran en el sector público.¹

“...‘la nueva era de las comunicaciones’ es irreversible y trae consigo un reto de cumplimiento obligatorio para una nueva gestión pública: El reconocimiento de la importancia de la participación ciudadana en la construcción del Estado y la canalización de ésta a través de las tecnologías actualmente disponibles…”
Desde luego, según lo expuesto, es comprensible que en la nueva era de las comunicaciones, se presione una reinvención del Estado que facilite una más eficaz representación democrática. Del mismo modo, con las siem¹ María M. Frick(2004) Parlamentos en la Era Digital: Explorando América Latina. Disponible en: http://www.edemocracycentre.ch/files/ parlamentos_en_la_era_digital.pdf

* Egresada de Comunicación para el Desarrollo, PUCP

pre elevadas demandas ciudadanas que el Estado no puede atender, es igual de comprensible la suspicacia de nuestras autoridades a la hora de abrir puentes de intercambio eficaces que permitan la participación ciudadana efectiva a través de la red. Sin embargo, por derecho otorgado según la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública², todos los peruanos deberíamos poder acceder a información sobre las decisiones de las diversas instancias estatales a través del Internet. No se trata de datos personales, tales como los que almacena Facebook, sino de ‘abrir datos’ sobre presupuestos, contrataciones e inversiones de interés ciudadano y que éstos datos sean compatibles, procesables y que aporten valor, de modo que se pueda generar información con ellos (¿de qué sirve un inalterable y protegido documento ‘pdf’?).

Obstáculos para la gobernanza electrónica
La inclusión de las TICs presenta importantes interrogantes. Si bien la web 2.0 permite el desarrollo de portales web navegables y aplicaciones para la participación, que esto se vuelva una realidad tangible pasa por temas de voluntad política para el uso e implementación de TICs en el modo de interactuar con la ciudadanía, superación del analfabetismo digital, aprecio por la inteligencia colectiva y colaboración en red, y sobre todo de acceso nacional a Internet. Según resultados de la ENAHO del trimestre EneroMarzo del 2012³, el 17,3% de los hogares del país tienen Internet. Ello representa un incremento de 2,6 puntos porcentuales respecto al mismo periodo durante el 2011. Si a lo anterior sumamos que la incorporación de TICs no se da inequidad, las diferencias entre el uso en área urbana y rural son bastante marcadas: el 31,2% de los hogares de Lima Metropolitana cuenta con servicio de Internet, mientras que solo el 17,3% de los hogares en las demás zonas urbanas del ámbito nacional y apenas el 0,9% de los hogares en zonas rurales tienen acceso. A continuación, se puede observar un cuadro que muestra los 1853 distritos con disponibilidad de servicio de Internet en todo el Perú:

Si bien es posible observar que entre los años 2007 y 2010, se observa una evolución favorable del acceso al servicio de Internet en las regiones, falta aún mucho por hacer. Ello queda claro al analizar el caso de Tacna que durante el período 2007-2010, el porcentaje de personas con acceso a Internet se incrementó únicamente en 7 puntos porcentuales (pasó de 40 a 47%). Sin embargo, cuando se revisan las cifras de escenarios locales del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, es posible observar que a julio del 2009, 62.594 localidades del Perú, de un total de casi 80 mil , no cuentan con este ser4 vicio. Si a lo anterior sumamos que pese a que nos encontramos en un contexto en el que la conectividad y rapidez deben ir unidas, el Perú ocupa el penúltimo lugar de Latinoamérica en velocidad y calidad de la señal 5 de Internet, y supera solo a Bolivia, un panorama con ma4

² ht t p : / / w w w . m i nc e t ur . g o b . p e / p l a nc o p e sc o na c i o na l / a r c hi vo s/ ley27806AccInf.pdf ³ http://www.inei.gob.pe/web/Boletin/Attach/14531.pdf

http://www.dirsi.net/sites/default/files/Estudio%20sobre%20la% 20Banda%20Ancha%20en%20el%20Perú.pdf 5 http://www.larepublica.pe/15-11-2012/internet-en-el-peru-es-uno-delos-mas-lentos-del-continente-segun-estudio

yor participación vía TICs aparece aún más lejano. 6 Según el estudio Cisco Global Cloud Index (2011-2016), el país con mejor servicio y velocidad de conexión en la región es Brasil con 3.187 kbps de descarga y 728 de subida. La latencia promedio que reportan es de 220 milisegundos. Es decir, el tiempo que tarda en viajar la información desde una computadora hacia otra y regresar. El Perú, por su parte, tiene registros de 1.174 kbps de velocidad de bajada y 343 kbps de subida. La velocidad de latencia es de 615 milisegundos. Según un estudio realizado por Ipsos-Apoyo a fines del 2011, son 10 millones de internautas en el Perú Urbano. En el caso de Lima, el 63% de dicha población entre 8 y 70 años se conecta a Internet por lo menos una vez al mes. A diferencia del interior, la cual baja a 50% y disminuye aún más si el enfoque es en la región Oriente, 7 35%. También, se muestran desigualdades por género; mientras que el 37,6% de la población masculina hace uso de Internet, entre la población femenina el porcentaje se reduce a 30,6%. Finalmente, según datos del INEI de inicios del 2012, existe una brecha digital de acuerdo al nivel de educación, así se observa que la población con educación universitaria (82,3%) son los que en su 8 mayoría usan el Internet.

pública, la creación de espacios de debate y participación va más allá de creación de perfiles y pasa por institucionalizar y volver transectoriales ambos aspectos en el aparato estatal y no solo de manera aislada según la elección del político o ministerio.

Transparencia y participación van de la mano
En Perú, no existe una política de participación ciudadana a través de TICs que complemente la ley 27806 de transparencia y acceso a la información. Si revisamos cuidadosamente la ley, no encontraremos alusión alguna al término. Si a ello sumamos que la ley misma es incumplida por sendos ministerios y municipios, es posible anticipar que el camino por recorrer es bastante largo. Sin embargo, los argumentos a favor de la participación son bastante conocidos: ésta revela las preferencias y necesidades de la ciudadanía, favorece la representatividad política –tal vez el talón de Aquiles de la gestión pública-, genera aprendizaje a doble vía y permite la innovación.

.”..mientras que el 37,6% de la población masculina hace uso de Internet, entre la población femenina el porcentaje se reduce a 30,6%...”
Sin embargo, principalmente encontramos dificultades con la voluntad política, pues ésta debe ir acompañada de diseño de políticas públicas adecuadas y debe ir más allá del hecho de que algunas personalidades públicas usen Twitter. Si bien la creación de cuentas personales es un precedente y puede convertirse en un paso previo decisivo para animar a la formulación de una política
http://www.cisco.com/en/US/solutions/collateral/ns341/ns525/ns537/ ns705/ns1175/Cloud_Index_White_Paper.html 7 Ipsos-Apoyo (Octubre 2011). Uso y actitudes hacia Internet. Disponible en: http://www .ipsos-apoyo.com.pe/sites/default/files/ marketing_data/MKT_data_%20Internet_2011.pdf 8 INEI (Junio 2012) Las Tecnologías de Información y Comunicación en los Hogares. Disponible en: http://www.inei.gob.pe/ web/Boletin/Attach/14531.pdf
6

“...es posible constatar que en general no se cuenta con un mecanismo de consulta vía Internet que permita recoger información sobre los diferentes proyectos de ley que se debaten en el congreso.”
No obstante, sí existen iniciativas de transparencia y participación específicas dentro de ciertos sectores. Tal es el caso del Ministerio de Cultura, que durante el mes de diciembre llevó a cabo un proceso de consulta del Anteproyecto de la Ley del Artista, Intérprete y Ejecutante vía web, que ahora se encuentra replicando de modo presencial en regiones. En dicha iniciativa, se publicó el anteproyecto de ley y se recogió críticas y sugerencias referidas a los distintos artículos de la ley por proponer. Sin embargo, es posible constatar, si revisamos cuidadosamente el portal web del Congreso de la República, que en general no se cuenta con un mecanismo de consulta vía Internet que permita recoger información sobre los diferentes proyectos de ley que se debaten en el

congreso. Así, se aprecia un listado que permite acceder a las características de los proyectos, mas no aportar a su mejora. Será importante que los objetivos definidos en la línea de acción ‘modernización de la gestión pública: ética, transparencia y participación’ definida por la Presidencia del Consejo de Ministros encuentren como aliados a los miembros de la Oficina nacional de gobierno electrónico, que recientemente lanzó el plan nacional de gobierno electrónico 2012-1017.10

9

mecanismos efectivos mediante los cuales los ciudadanos puedan aportar a la mejora de las políticas públicas diseñadas a través de la Internet. En un contexto en el que abunda la tecnología para lograr canalizar sugerencias, opiniones e incluso malestares, la política pública no debería seguir desarraigada de la demanda ciudadana. La modernización del Estado, su adecuación al siglo XXI, exige constante reinvención y ampliar su vínculo con la ciudadanía. Según ello, es posible afirmar que del mismo modo que se ha impulsado la transparencia y rendición de cuentas, se fomente la participación ciudadana, así como que se superen las brechas de analfabetismo digital y acceso a Internet para facilitarla.

“En un contexto en el que abunda la tecnología para lograr canalizar sugerencias, opiniones e incluso malestares, la política pública no debería seguir desarraigada de la demanda ciudadana”
Finalmente, respecto a dicho plan, cabe añadir que aunque en sus objetivos figuran “integrar, expandir y asegurar el desarrollo de competencias para el acceso y participación de la población en la Sociedad de la Información y del Conocimiento”, así como “Garantizar mejores oportunidades de uso y apropiación de las TIC que aseguren la inclusión social, el acceso a servicios sociales que permita el ejercicio pleno de la ciudadanía y el desarrollo humano”, las acciones respecto a cómo se daría dicha participación no quedan suficientemente claras y van más bien orientadas a la facilitación de información, al otorgamiento de DNIs electrónicos y posicionamiento de los servicios del Portal del Estado Peruano a nivel nacional, cuando es sabido que estos puntos no generan por sí mismos participación e involucramiento ciudadano en procesos políticos. La construcción de un Estado democrático, en el que los ciudadanos tengan posibilidad de ejercer soberanía, es una meta vigente y los aportes a su edificación podría ser tarea de todos si es que se la participación ciudadana fuera un política nacional. Actualmente no existen
El listado actualizado se puede apreciar aquí: http:// www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2011.nsf 10 h t t p : / / w w w . p c m . g o b . p e / p o p u p _ P C M / Informe_Estrategia_Nacional.pdf
9

“...es necesario que se trabaje en ampliar la conectividad a Internet en zonas –sobre todo orientales del perú- no urbanas..”
Para ello es necesario que se trabaje en ampliar la conectividad a Internet en zonas –sobre todo orientales del Perú- no urbanas, trabajar en el incremento de las capacidades de los ciudadanos para que puedan aprovechar al máximo las posibilidades de tener una computadora conectada a Internet, disminuir la latencia de información en el servicio que impide que se goce de uno de los elementos esenciales del internet, la rapidez y, sobre todo, que exista una verdadera voluntad política –hasta ahora prácticamente inexistente- para institucionalizar los procesos participativos exitosos. ■

Introducción
Es un consenso en el país que el incremento de la participación política ciudadana es vital para el fortalecimiento de nuestro sistema democrático y las instituciones. Sin embargo, a pesar del consenso, la participación política tiene brechas internas que aún no terminan de saldar, como la brecha de género. A pesar del impulso a la participación de mujeres mediante la implementación de la ‘cuota de género’,¹ el avance de la representación femenina en espacios públicos y de toma de decisiones ha sido lento en el país, especialmente en los espacios rurales (ONPE 2012). Por ese motivo, la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), ha implementado desde el 2005, como parte del diseño y ejecución de acciones de educación electoral,² dos programas orientados a mujeres de zonas pobres del país para promover su participación políticas en el ejercicio al derecho al sufragio y el uso de mecanismos de vigilancia ciudadana. El presente artículo hace un breve recuento sobre la participación política de mujeres en el Perú durante la
* Estudiante de 10° ciclo de Sociología, PUCP ¹ Mecanismo de acción positiva que se aplica para modificar situaciones de desigualdad y/o discriminación (Line Bareiro) ² La ONPE , desde el 2001, ejecuta proyectos para incorporar a la vida democrática a sectores de la población no participan en ella (monolingües, bilingües, mujeres y discapacitados)

última década, explica brevemente los proyectos que ha desarrollado la ONPE en este tema, y finalmente menciona algunos de los retos que quedan por enfrentar para lograr una participación política sin exclusión.

Participación de mujeres en el país: datos
No se puede negar que la presencia de las mujeres en el Congreso de la República ha ido evolucionando desde 1956 (8 parlamentarias en la cámara de diputados) al 2011 (28 parlamentarias de 130 escaños).³ De 1997 a la fecha la cuota de género en las listas de candidatos ha incrementado del 25 al 30% (Portal Proyecto Mujer). Sin embargo, los incrementos no son elevados. Por ejemplo, en las Elecciones Regionales y Municipales si bien hubo un incremento en el porcentaje de candidatas para el cargo de presidencia regional entre el año 2002 y 2006 del 6% al 8.3%, para el año 2010 la cifra se redujo al 3.8%. Lo mismo sucede con la Alcaldía Provincial, cuyo porcentaje de candidatas baja de 7.7% en el 2006 a 6.3% en el 2010. En los demás cargos el aumento, en las regidurías provinciales y distritales el aumento de de 1 o 2% (MIMDES 2010). Con respecto a la representación municipal y regional en
³ En el periodo del 2006 al 2011 habían 35 mujeres parlamentarias, la cifra más alta de representación de mujeres en el Parlamento.

las últimas elecciones, las cifras no son alentadoras: ninguna mujer ha sido elegida presidenta regional, dos ocuparon el cargo de vicepresidenta regional, y 72 mujeres (28.1%) ocuparon consejerías regionales. Asimismo, solo 9 mujeres han sido elegidas como alcaldesas provinciales y se ha elegido a 60 alcaldesas distritales (ver Cuadro N°1). Estas cifras no se corresponden con la aprobación de la ley de cuotas, ley de igualdad de oportunidades y el plan nacional de igualdad de oportunidades.

4

claves; y para ello se elaboraron materiales didácticos bilingües.6 La implementación de este proyecto le permitió a la institución identificar que las mujeres residentes en las zonas más pobres del país siguen siendo el sector que tiene mayor dificultad y limitación para conocer y ejercer sus derechos políticos. Ante esto la ONPE implementó, entre el 2010 y el 2012, un segundo proyecto como complemento del anterior, esta vez con el apoyo del Fondo Ítalo Peruano (FIP). Su objetivo es no solo beneficiar a una población específica, sino consolidar el enfoque intercultural y de género en la ONPE para que el trabajo pueda continuar a largo plazo. Para lograrlo 1) se realizó la validación de los instrumentos y estrategias de intervención a la temática y a las características socioculturales de la población objetivo, 2) se desarrollaron normas de gestión institucional para la ONPE que permitan transversalizar la perspectiva de género, 3) se capacitó al personal técnico de las Oficinas descentralizadas de la ONPE para la transferencia de estrategias e instrumentos, y 4) se buscó desarrollar de manera conceptual e integral las actividades del proyecto.

PROYECTO MUJER y la importancia de la validación de las estrategias de capacitación
Tomando en cuenta esas cifras, la ONPE ejecutó entre el año 2005 y 2007 el ‘Proyecto Mujer”, con financiamiento de la Unión Europea, enfocado en incrementar y mejorar la participación política de las mujeres peruanas. 5 El proyecto se ejecutó en 12 regiones del país y con él lograron formar promotoras que reconozcan y retransmitan la importancia de facilitar su participación, fortalecer la representación femenina en los partidos políticos, y aplicar mecanismos de participación de la mujer en los Consejos de Coordinación Local. Su plan de capacitación contempló la elaboración de campañas de difusión sobre los derechos políticos de las mujeres a través de medios de comunicación comunitarios y reuniones de capacitación orientados a actores y actoras comunales

A través del Proyecto Mujer, la ONPE pudo identificar que las mujeres residentes en las zonas más pobres del país siguen siendo el sector que tiene mayor dificultad y limitación para conocer y ejercer sus derechos políticos.
La validación se realizó en 7 zonas geográficas prioritarias de los quintiles 1 y 2 de pobreza: Apurímac, Ayacucho, Huánuco, Huancavelica, Junín y Loreto; donde el 72% de las mujeres no ocupan ni han ocupado cargos

6

4

5

Elecciones Regionales y Municipales 2010 - Jurado Nacional de Elecciones. Amazonas, Ancash, Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Junín, Huancavelica, Lima, Pasco, Puno y San Martín

El total de personas capacitadas en este proyecto fueron 32.749, de las cuales el 75% fueron mujeres. Los actores clave fueron: mujeres de caseríos, centros poblados y zonas rurales y urbanas marginales; mujeres líderes de organizaciones sociales de base, mujeres representantes de organizaciones de la sociedad civil, mujeres militantes de partidos políticos, población electoral, autoridades y los capacitadoras bilingües.

de dirigentes, el 71% señala que las autoridades no se preocupan por sus necesidades, un 54% percibe que cuando participan en las Asambleas o reuniones, los hombres no prestan atención de lo que ellas dicen, y más del 80% considera que la mujer debiera estar preparada para asumir cargos importantes o ser autorida7 des. Durante el proceso se benefició a más de 15,000 mujeres, y cientos de varones relacionados con organizaciones de la sociedad civil, medios de comunicación local e instituciones públicas.

Debemos aguardar a los procesos electorales posteriores (tanto estatales como las elecciones comunales y de organizaciones de base) para medir el incremento de la participación política de mujeres en los lugares de intervención. Lo cierto es que hay varios retos que superar para lograr una verdadera implementación a largo plazo de las directivas resultantes del proyecto. Entre ellas se encuentra la necesidad de fortalecer las 19 Oficinas Regionales de Coordinación (ORCs) de la ONPE. Básicamente porque estas oficinas cuentan con solo una o dos personas encargadas de monitorear toda el área de aplicación de un proyecto, de no implementarlas con mayores recursos humanos o presupuesto, las estrategias institucionales quedarán en el papel. En segundo lugar, se encuentra la necesidad de ampliar las capacitaciones a otras regiones del país, para buscar disminuir las brechas de género no solo en las áreas críticas en cuanto a niveles de pobreza, sino en aquellas con altos índices de violencia de género o feminicidio. En ese sentido, también es necesario incorporar a mayor cantidad de varones en a las capacitaciones. Finalmente, es necesario saldar los problemas burocráticos que impiden el cumplimiento de plazos, así como la permanencia del equipo de la ONPE (uno de los puntos débiles de la implementación del proyecto).

El 54% de mujeres de las zonas de intervención percibe que, cuando participan en las Asambleas o reuniones, los hombres no prestan atención de lo que ellas dicen
Lo resaltante de ambos proyectos es que buscaron articularse para lograr beneficiar a la mayor cantidad de población vulnerable, permanecer en el tiempo, y producir directivas que le permitan a la misma entidad ejecutora iniciar nuevos procesos, con el mismo enfoque, a posteriori. Los proyectos han asumido y afirmado los enfoques de género e interculturalidad en la elaboración de materiales, estrategias e instrumentos de capacitación, de normas de gestión y en la transferencia de capacidades técnicas.

Retos pendientes
“Acá dicen que sólo el hombre tiene derecho de representar a la comunidad, pero no, las mujeres también hoy participan más en la comunidad. Yo era tímida, no me gustaba hablar, hoy tengo un cargo, soy presidenta de la comunidad de Santa Bárbara, ya no soy vergonzosa, me eligieron por confianza, porque participo, comparto y no permito la corrupción...” (Sra. Irma Marlene-Ayacucho) 8

“...es necesario saldar los problemas burocráticos que impiden el cumplimiento de plazos, así como la permanencia del equipo de la ONPE (uno de los puntos débiles de la implementación del proyecto).”
No se puede ocultar que hemos avanzado bastante en cuanto a participación política y ciudadana, así como en la inclusión de las mujeres en ella. Sin embargo, aún hay desigualdades que saldar para lograr que la participación se convierta en reales “correas de transmisión directa entre las demandas e iniciativas de la sociedad y las políticas públicas” (Remy 2005: 14). ■

Es difícil medir cuantitativamente los impactos reales de los procesos de capacitación o la transmisión adecuada los instrumentos y estrategias a las oficinas de la ONPE.
7 Cifras

de la Encuesta de Necesidades aplicada por la ONPE para el proyecto 2010-2012
8

Entrevista realizada por el Monitoreo FIP al proyecto de la ONPE

Bibliografía
REMY, María Isabel (2005) Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú. Lima: IEP. ONPE (2012) Los derechos políticos también son de las mujeres. Síntesis y sistematización del Proyecto. Lima: ONPE y FIP. MIMDES (2010) Resultados de las Elecciones Regionales y Municipales 2010. Cumplimiento de Cuotas Electorales. Documento de Trabajo. Lima: MIMDES. Consultado el 19 de diciembre del 2012. <http://bit.ly/RISf0y> PORTAL Proyecto Mujer (s/f) Participación política de las mujeres en el Perú. <http://www.web.onpe.gob.pe/ proyectomujer/index.htm>

Participación ciudadana y la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza
Por: Kristell Benavides*

ENTREVISTA A FEDERICO ARNILLAS
PerúDebate conversó con Federico Arnillas, presidente de la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza (MCLCP).
¿En qué contexto se creó la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza?
La Mesa surge como una apuesta por la participación en la transición democrática. Fue creada en enero del 2001 por el gobierno de Valentín Paniagua con la convicción de que se requería de un espacio de participación para la sociedad civil y el Estado, donde estuvieran incluidos los participantes de la sociedad civil que habían participado en el proceso de recuperación de la democracia pero también las organizaciones afectadas por haber sido manipuladas por autoridades en el marco de relaciones clientelistas y de dominación. Se establece un acuerdo entre las autoridades de gobierno de transición y las organizaciones de la sociedad civil para generar un espacio que garantice el derecho de la población a participar de manera concertada en una lucha por superar los problemas de pobreza y desigualdad de nuestro país.

¿Cuál fue el mandato inicial de la MCLCP?
El rol de la Mesa se definió de común acuerdo entre los representantes del gobierno y las organizaciones de la sociedad civil en términos de un rol a corto plazo: evitar una manipulación del voto en las elecciones del 2001, en un contexto en que la participación y la voluntad política habían sido manipuladas por autoridades que se valieron del manejo clientelista de los recursos públicos para fines particulares.

mesas en todas las regiones del país, invitando a que en cada región los actores pudieran conocerse y preguntarse cómo promover el desarrollo de su región y hacerlo de tal manera que se establezca una lucha contra la pobreza a partir de un enfoque de derechos. Entre enero del 2001, que se oficializa el acuerdo de formación de la Mesa, hasta abril, se constituyeron mesas en todas las regiones, y cada mesa regional lo hizo con el mismo espíritu de promover la adopción de políticas para el desarrollo integral de las personas y evitar la manipulación de la población. Si algo explica la permanencia de la Mesa, a diferencia de otros espacios, es que ése espíritu fundacional se ha mantenido y las organizaciones de la sociedad civil han sentido la Mesa como un canal útil para dar a conocer sus puntos de vista, pero también para acercarse y conocer cómo es el Estado, cómo funciona y construir conjuntamente con los representantes del sector público buenas medidas para la lucha contra la pobreza. Concertar ha sido el mandato de la Mesa y eso es lo que estamos tratando de hacer.

¿Qué factores le han permitido a la MCLCP mantenerse en el tiempo?
La Mesa ha perdurado en el tiempo porque ha sido formada como un espacio de participación y de encuentro. La primera tarea que asumió la Mesa nacional fue constituir
* Estudiante de 10° ciclo de Sociología, PUCP

¿Cuáles son los principales factores que obstaculizan la participación ciudadana?
Los participantes en la mesa son sociedad civil y Estado. Los que no podemos ser ni Estado ni sociedad somos el presidente y el equipo técnico de la mesa. Nuestra tarea es facilitar el diálogo entre las partes y que se lleguen a acuerdos. Lo que buscamos es que los consensos se den y se operacionalicen. Sin embargo, hay una gran resistencia a la participación desde el sector público y desde la sociedad civil. En el sector público la participación es vista como pérdida de poder. En gran parte de los funcionarios prima una noción del ejercicio del poder que es esencialmente autoritaria y no democrática.

primer acuerdo que se concertó en el marco de la Mesa es el acceso a la información presupuestal. No es lo mismo participar con información que participar sin información. Hoy no nos llama la atención, pero la consulta amigable del SIAF (Sistema Integrado de Administración Financiera) es algo que no existía en el 2001, y se trata de un sistema que se experimentó en la Mesa de concertación. Los pilotos de la consulta amigable se probaron y se validaron en la Mesa, desde donde se reconoce que no puede haber concertación con asimetría de la información. La operación piloto del presupuesto participativo se hace sin ley en el primer semestre del 2002 y es oficializada en las normas de la descentralización. Es decir, la participación y la concertación, preceden a los cambios normativos. Cabe destacar que la Mesa adoptó desde el principio una estructura descentralizada, cuando la descentralización no estaba vigente en el país, y fue un espacio donde se discutieron la ley de bases de descentralización y la reforma constitucional.

“En gran parte de los funcionarios prima una noción del ejercicio del poder que es esencialmente autoritaria y no democrática.”
La noción de poder que manejamos en la Mesa es más bien democrática, participativa y concordante con las políticas de Estado del Acuerdo Nacional, donde se reconoce que el Perú es una democracia representativa que incorpora mecanismos de democracia participativa: plan de desarrollo concertado, presupuesto participativo, la propia descentralización es uno de estos mecanismos, pero hay una resistencia del funcionario público a que se conozcan las cifras del gasto público y a rendir cuentas, por ejemplo. En la sociedad civil existe una sensación de que es más efectivo protestar y reclamar que proponer, y la Mesa entiende que el desarrollo del país demanda una actitud proactiva entre las partes, que si bien se debe escuchar la protesta, esta debe verse traducida en propuestas. Lo que concertamos son iniciativas, medidas y acciones que tengan un efecto positivo para la mejora de la calidad de vida de la población.

“...la Mesa adoptó desde el principio una estructura descentralizada, cuando la descentralización no estaba vigente en el país, y fue un espacio donde se discutieron la ley de bases de descentralización y la reforma constitucional…”
¿Cuáles son los principales instrumentos de políticas públicas que ha trabajado la MCLCP?
La Mesa promueve diversos instrumentos de participación y anima su creación. Los más importantes para nosotros siguen siendo los que tienen que ver con las decisiones claves de política. Pensamos que es muy importante revalorar el plan concertado como una herramienta de gestión intersectorial e intergubernamental en un territorio. Para que éste sea eficaz, debe ser discutido y trabajado con todos los estamentos de la sociedad. Por otro lado, estamos convencidos de que un plan sin presupuesto no sirve. Trabajamos en la perspectiva del presupuesto y nos parece que este tiene que ser participativo en dos aspectos: las prioridades de asignación de

¿Qué mecanismos ha utilizado la MCLCP para incentivar y garantizar la participación de la sociedad civil?
La Mesa lo que ha promovido es el reconocimiento y ejercicio del derecho a participación. Los primeros acuerdos adoptados por la mesa fueron en esa línea. El

recursos tienen que responder a los lineamientos del plan y tienen que recoger los compromisos de la sociedad local y regional en su ejecución. El gran esfuerzo consiste en alinear plan y presupuesto, y además en disponer de los elementos de información que permitan ver en qué se está invirtiendo el dinero y si los resultados se están alcanzando. El presupuesto participativo puede ser una herramienta para generar sinergia entre el Estado y la sociedad civil.

que los acuerdos sean informados, para que el ciudadano esté en condiciones de expresar lo que quiere y para que el sector público aprenda a escuchar. Nuestra tarea es asegurar que estos espacios de diálogo sigan existiendo y que cada espacio esté conectado con los otros.

¿Qué retos deberá afrontar lo próximos años la MCLCP para promover y garantizar la participación de la ciudadanía en torno a los temas de políticas públicas?
Debemos encontrar una manera de operar entre el Estado y la sociedad civil que rompa los recelos que todavía hay para trabajar juntos. Los últimos años, la ola pro participación que tuvo lugar del 2001 al 2006, ha empezado a decrecer. Tenemos que recuperar la confianza en la participación que es la confianza en el Estado. La desconfianza predomina en la sociedad peruana, lo que hace que la dispersión gane sobre la cooperación. Parte de nuestra tarea como Mesa es llamar la atención de los actores del Estado y de la sociedad civil, insistir y validar la cooperación como necesaria para el éxito del Perú a través de experiencias, para restablecer lazos entre las fuerzas políticas y la sociedad civil en una apuesta por mecanismos de diálogo y de concertación.

“El esfuerzo de nosotros como equipo técnico es equilibrar la relación entre los actores para que el diálogo se pueda producir”
Para ello se requiere, como ya se indicó anteriormente, que los actores del diálogo tengan acceso a la mayor cantidad de información posible, para que esta sea usada para la toma de decisiones y el seguimiento de lo concertado. ■

“Los últimos años, la ola pro participación que tuvo lugar del 2001 al 2006, ha empezado a decrecer. Tenemos que recuperar la confianza en la participación que es la confianza en el Estado.”
En la Mesa tenemos un mandato que tiene que ver con el desarrollo de capacidades, porque no hay democracia cuando los actores tratan de reproducir las asimetrías y las usan para imponerse sobre otros. El esfuerzo de nosotros como equipo técnico es equilibrar la relación entre los actores para que el diálogo se pueda producir, para

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful