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INFORME SOBRE

FIJACIÓN DEL QUÓRUM EN LAS SESIONES
DE LAS COMISIONES ORDINARIAS (1)

El Presidente de la Comisión de Fiscalización y Contraloría solicita opinión
respecto a la aplicabilidad para las sesiones que realizan las comisiones
del Congreso, de la norma sobre límite de otorgamiento de licencias que
dispone el Reglamento del Congreso. Dicho límite se define como un
máximo de licencias otorgables que no exceda el 10 por ciento del número
legal, y en casos extraordinarios y justificados el 20 por ciento de la
misma base. La cuestión sometida a consideración se pone en el supuesto
que la norma que el Reglamento fija en relación al Pleno del Congreso,
sea aplicable por extrapolación a todas las Comisiones y que, en
consecuencia, no quepa otorgar licencias a miembros de Comisiones en
proporciones superiores a las fijadas de modo general para el Pleno.

1.- LAS PREGUNTAS REGLAMENTARIAS RELEVANTES

Las preguntas reglamentarias que se deducen de la solicitud del
Presidente de la Comisión referida, son:

(1) ¿Es aplicable el límite del porcentaje de otorgamiento de licencias que
rige para el Pleno, en las sesiones que desarrollan las comisiones
ordinarias?

(2) ¿Hay impedimento para que sesione una comisión con el número de
congresistas hábiles, independientemente del número de licencias
otorgadas por el Consejo Directivo?

1 El informe que se prepara tiene carácter meramente informativo y es resultado de la
opinión que expresa el funcionario que lo suscribe. No pretende interpretar el Reglamento del
Congreso ni sus alcances tienen carácter vinculante alguno. Deben considerarse en consecuencia
como meros elementos de juicio que se ponen a disposición de su destinatario a efecto de ofrecer
y aportar con criterios para formarse una opinión y adoptar la posición que estime conveniente. Se
deja constancia que el único órgano autorizado para interpretar el Reglamento del Congreso es el
Pleno y que el órgano consultivo nato del Pleno para estos efectos es la Comisión de Constitución
y Reglamento.

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(3) ¿Hay fundamento reglamentario para que la comisión deje de sesionar
al amparo de la norma que establece que el Consejo Directivo no
puede otorgar mayor número de licencias que el equivalente al 20%
del número legal de miembros del Congreso?

2.- LAS NORMAS PERTINENTES

(1) El Artículo 44 del Reglamento del Congreso señala que el Reglamento
del Congreso es el Reglamento de la Comisión Permanente y de las demás
comisiones, en lo que les sea aplicable.

(2) De otra parte, el Artículo 30, en su inciso i) dispone que es una
atribución del Consejo Directivo del Congreso acordar las autorizaciones
de licencia particular por enfermedad o viaje que soliciten los
Congresistas, cuidando que en todo momento el número de Congresistas
licenciados no exceda del 10% y, sólo en casos especiales y
extraordinarios debidamente justificados, no exceda del 20% del número
legal de miembros del Congreso

(3) El tercer párrafo del Artículo 52 dispone, por último, que el quórum
para la realización de las sesiones de la Comisión Permanente y de las
distintas Comisiones del Congreso de la República es de la mitad más uno
del número hábil de sus miembros. Los acuerdos se toman con el voto de
la mayoría simple de todos los miembros presentes al momento de la
votación, incluido el voto del Presidente.

3.- ÁMBITO REGULADO Y ÁMBITO DE AUTONOMÍA DE LAS COMISIONES

De las normas citadas resulta claro, en primer término, que el Artículo 44
es una norma de contenido abierto o indefinido, en cuanto a qué es
respecto de lo cual cabe aplicar del Reglamento del Congreso en la
organización, funcionamiento y manejo de los procedimientos por una
comisión ordinaria. Es una norma que abre a la discrecionalidad de los
operadores del Reglamento cuando una situación es regulable por las
normas del Reglamento del Congreso y cuándo no lo es.

Existiría un espacio de discrecionalidad que no sería regulado por el
Reglamento del Congreso, únicamente ante cuya constatación cabría
afirmar que las Comisiones tienen y cuentan con un nivel discreto de
autonomía. Este ámbito de autonomía es reconocible solamente cuando

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no hubiera norma expresa del Reglamento del Congreso aplicable. Si
existe una norma aplicable, la Comisión carece de discreción para afirmar
su autonomía y debe ceñirse a las regulaciones derivadas del
ordenamiento derivado de las normas del Reglamento del Congreso.

En vista del encuadre de la discrecionalidad y autonomía de las
comisiones, es necesario determinar si la cuestión relativa a la atribución
del Consejo Directivo para otorgar licencias tiene fuerza vinculante
respecto al número de miembros de una comisión necesario para
determinar si ésta sesiona o no con quórum y, en consecuencia, si son
válidos los acuerdos adoptados en una sesión en la que, como resultado
de las licencias otorgadas por el Consejo Directivo, el quórum disminuye
en función de las referidas licencias.

4.- ALCANCES DE LA FUERZA VINCULANTE DEL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS
POR EL CONSEJO DIRECTIVO

El Consejo Directivo es el órgano competente para otorgar licencias. Las
licencias que otorga autorizan y dispensan de la obligación de concurrir a
las sesiones en el Congreso. Las licencias se solicitan para excusar
inasistencias al Congreso de la República. Por extensión el alcance de las
mismas dispensan y excusan válidamente por las inconcurrencias a las
sesiones de todo órgano del Congreso.

Según el Reglamento, en consecuencia, hay un órgano central que
administra las dispensas y justificaciones para inconcurrir. No existe un
procedimiento descentralizado. Las solicitudes de dispensa para concurrir
a una sesión de comisión, en consecuencia, no son válidas si se presentan
ni autorizan por otro órgano que no sea el Consejo Directivo. Sólo el
Consejo Directivo puede eximir de la obligación de un congresista de
participar en las sesiones de las comisiones a las cuales pertenece.

Por lo tanto, cuando el Consejo Directivo autoriza la licencia lo hace en
vista de todas las obligaciones que correspondería dejar de cumplir a un
congresista que la presenta, sea las sesiones del Pleno, como las de
Comisión Permanente, comisiones ordinarias o especiales. Una licencia es
un elemento de juicio determinante, además, para justificar el
incumplimiento de otras obligaciones no propiamente parlamentarias,
como podría serlo la atención de una citación judicial, por ejemplo.

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5.- FINALIDAD Y SUPUESTOS DE LA ATRIBUCIÓN DEL CONSEJO DIRECTIVO DE
OTORGAR LICENCIAS

El bien que protege la disposición sobre el máximo de licencias otorgables
que prevé el inciso i) del Artículo 30 del Reglamento es que las decisiones
del Congreso tengan garantizado un mínimo de legitimidad y
representatividad en las decisiones corporativas.

Los supuestos de legitimidad y representatividad, sin embargo, están
fijados en base a términos objetivables, como son que para que definir el
cálculo del máximo de licencias otorgables se señala una referencia
concreta. Esta referencia es el 20 por ciento del número legal de
miembros del Congreso.

En consecuencia, el Consejo Directivo, como órgano competente para
otorgar licencias, lo es respecto de las licencias no sólo para inasistir al
Pleno sino a todos los órganos a los que está obligado a asistir a un
congresista, y en esta capacidad debe ejercitar esta atribución sin otro
límite que el número máximo de licencias que otorgue no sobrepase el 20
por ciento del número legal. Este máximo es de 24 licencias.

Si el Consejo Directivo otorga hasta 24 licencias desarrolla regularmente
su competencia y si se excediera su determinación sería susceptible de
impugnación (quedando a salvo, sin embargo, el caso de la presunción
legal de licencia de pleno derecho que, según el Artículo 52 no requieren
petición ni otorgamiento, sino que operan por la sola ocurrencia de
cualquiera de los siguientes eventos: que, aún cuando no hubiere
solicitado licencia, se trate de un Congresista que esté fuera de la capital
de la República, internado en clínica u hospital o enfermo en su domicilio
con certificado médico en el momento de hacer el cómputo
correspondiente)

6.- EFECTOS DEL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS RESPECTO DEL QUÓRUM DE
UNA COMISIÓN

El acuerdo del Consejo Directivo tiene fuerza vinculante para las
comisiones. Por lo tanto, el otorgamiento de licencias autorizadas por el
Consejo Directivo no puede quedar sin efecto por las comisiones. Si el
Consejo Directivo permite la inasistencia al Congreso, esta decisión obliga
a las comisiones.

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Un primer efecto del ejercicio de esta atribución es de carácter
eminentemente normativo y está relacionado al hecho de que el
otorgamiento de licencias tiene como consecuencia que, a resultas de su
autorización, disminuye el número de congresistas habilitados para
sesionar. La base para calcular el quórum para sesionar disminuye en
función del número de licencias otorgadas. Tanto para el Pleno como para
cualquier otro órgano del Congreso. Esa es la naturaleza del concepto de
número hábil de Congresistas, y del concepto de quórum.

Un segundo efecto, no propiamente normativo, es que la disminución del
número hábil de congresistas en el Congreso puede que afecte
significativamente el número de miembros de una comisión. Una
argumentación que llevara al absurdo la aplicación literal de los artículos
reglamentarios que no prevén la dificultad de que una comisión sesione
con una proporción inferior al 20 por ciento de sus miembros, podría
consistir en que en ese 20 por ciento estuvieran incluidos todos los
miembros de una comisión, o el 80 o 90 por ciento de sus integrantes.

La pregunta es entonces, ¿es reglamentaria la sesión de una comisión
cuando sólo están presentes como miembros hábiles el 10, el 20 por o el
30 ciento de sus integrantes?. Para ejemplificar la posibilidad del absurdo
en base al caso de la Comisión de Fiscalización y Contraloría, podría darse
que de los 13 miembros sólo fueran hábiles 2, 4 o 6 de sus miembros. La
aplicación estricta del Reglamento del Congreso llevaría a responder que
una sesión desarrollada con 2, 4 o 6 congresistas, sobre el total de 13
integrantes, sí sería una sesión válida. El efecto de la atribución del
Consejo Directivo, en consecuencia, sería que consagraría la validez de
acuerdos adoptados por una comisión en la que el 80, 60 o 40 por ciento
de sus integrantes tiene licencia para no asistir al Congreso.

La gravedad de esta situación es tanto más grande cuanto que una
comisión como la de Fiscalización, que está clasificada durante el período
2003-2004 como la comisión que mayor número de horas ha sesionado
(más de 160 horas durante el período), podría proponer o recomendar
medidas al Pleno con una minoría precaria de sus integrantes, minoría
que, además, admite la calificación de sus informes como unánimes si los
miembros hábiles están todos de acuerdo en lo mismo. El efecto de esta
realidad equivaldría a que los dictámenes o informes de esta comisión
pudieran tramitarse ante el Pleno sin debate, conforme lo dispone el
segundo párrafo del inciso b) del Artículo 55 del Reglamento.

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7.- IMPOSIBILIDAD REGLAMENTARIA DE QUE LA COMISIÓN DEJE DE SESIONAR
HABIENDO QUIEN CONVOCA Y CONDUZCA LA SESIÓN Y MIEMBROS HÁBILES
PARA SESIONAR

En el punto anterior se ha referido la precariedad en la que es posible que
una comisión realice una sesión válida. En este acápite se reflexiona sobre
las posibilidades de solución del inconveniente presentado.

En efecto, si el número hábil para sesionar resulta de la sustracción del
número de congresistas con licencia, además de quienes se encuentren
suspendidos o no se hubieran incorporado (y de los licenciados de pleno
derecho), ¿hay impedimento para que sesione una comisión con el
número de congresistas hábiles, independientemente del número de
licencias otorgadas por el Consejo Directivo? Más aún, ¿hay fundamento
reglamentario para que la comisión deje de sesionar al amparo de la
norma que establece que el Consejo Directivo no puede otorgar mayor
número de licencias que el equivalente al 20% del número legal de
miembros del Congreso?

Existe la pretensión de que, al amparo del Artículo 44 del Reglamento del
Congreso que señala que el Reglamento del Congreso es el Reglamento
de la Comisión Permanente y de las demás comisiones, en lo que les sea
aplicable, una comisión acuerde aplicar lo dispuesto en el inciso i) del
Artículo 30 del Reglamento que señala que es una atribución del Consejo
Directivo del Congreso acordar las autorizaciones de licencia particular
(...), cuidando que en todo momento el número de Congresistas
licenciados no exceda del 10% y, sólo en casos especiales y
extraordinarios debidamente justificados, no exceda del 20% del número
legal de miembros del Congreso.

Como se ha visto, el inciso i) del Artículo 30 no está referido a los
requisitos de quórum para sesionar. La norma sobre quórum para la
validez de las sesiones es la que recoge el tercer párrafo del Artículo 52
que dispone que el quórum para la realización de las sesiones de la
Comisión Permanente y de las distintas Comisiones del Congreso de la
República es de la mitad más uno del número hábil de sus miembros. Los
acuerdos se toman con el voto de la mayoría simple de todos los
miembros presentes al momento de la votación, incluido el voto del
Presidente.

Habiendo norma clara y expresa sobre quórum en comisiones no parece
existir justificación suficiente para recurrir a una norma general de
carácter discrecional para dejar de aplicar la norma expresa. Y ello con
menor razón si se considera que el objeto del inciso i) del Artículo 30 no

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es regular el número de congresistas con el cual puede haber quórum,
sino únicamente los límites máximos de la atribución del Consejo Directivo
para otorgar licencias (lo cual supone que existe la posibilidad de que se
configuren supuestos de inasistencias justificadas distintos al del
otorgamiento de licencias por el Consejo Directivo que igualmente afecte
el cálculo del quórum).

Así como el Pleno no puede acordar dejar de sesionar en razón de que el
número de congresistas con justificación para no asistir es superior al 20
por ciento autorizado por el Consejo Directivo (es decir aquellos
congresistas que desempeñan función ministerial, los suspendidos, los
ausentes de la capital de la república en ejercicio de sus funciones de
representación, los internados en clínica u hospital o enfermos en su
domicilio con certificado médico que lo pruebe), no parece que una
comisión pueda proceder con mayor poder que el propio Pleno, dejando
de sesionar si el número de sus miembros es superior al 20 por ciento del
total de sus integrantes.

Los requisitos para convocar a sesión son, en esencia, dos. Primero, que
haya quien convoque y dirija la sesión, y que haya quórum. No existe
disposición reglamentaria que impida ni prohiba que un órgano del
Congreso deje de sesionar en razón de que haya un número de licencias
autorizadas superior al 20 por ciento del número legal de miembros del
Congreso. Por lo tanto, es legal y válida la sesión convocada por el titular
de la directiva de una comisión si a ella asiste el número requerido para
que haya quórum. Si el quórum para que sesione una comisión es más de
la mitad del número hábil de sus miembros, y tal número está presente,
incurriría en un acto no ajustado al Reglamento del Congreso el directivo u
órgano que se negara a sesionar dándose los supuestos reglamentarios
para hacerlo.

8.- MEDIOS PARA SOLUCIONAR LOS EFECTOS NO DESEADOS DE LA APLICACIÓN
DEL REGLAMENTO DEL CONGRESO

Se ha señalado que no es posible no sesionar habiendo quórum, no
obstante que el cálculo de éste configure una situación en la que el
número de congresistas miembros de una comisión no llegue sino al 10,
20 o 40 por ciento del total de sus miembros. Y se ha señalado que este
efecto afecta sensiblemente la calidad de los acuerdos de la comisión.

Son principios de la organización parlamentaria la pluralidad y la
proporcionalidad de en la integración de los órganos del Congreso. De ello
se deduce que los acuerdos de estos órganos se sustentan en el principio

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de la representatividad de los grupos parlamentarios en la medida en que
los dictámenes y los informes de las comisiones son elaborados con
participación de los diversos y diferentes grupos parlamentarios en que se
expresa en último término la voluntad electoral de la república. La
aplicación irrestricta de la norma que cubre el supuesto del quórum puede
llevar a una conclusión no deseada por la organización parlamentaria. No
parece razonable en consecuencia que la aplicación del Reglamento del
Congreso afecte los productos políticos y éticos de la organización
parlamentaria.

¿Existe por lo tanto manera de evitar que las comisiones sesionen de
modo tal que tales reuniones no sean representativas, plurales ni
proporcionales? En principio, no parece haber modo a partir de la sola y
directa aplicación del Reglamento del Congreso, porque la comisión no
tiene competencia para dejar de aplicarlo y hacerlo al margen de
competencias regladas explícitamente haría de tal determinación un acto
cuestionable, si no, además, impugnable. Existen razones reglamentarias
que permitirían argumentar y sustentar exitosamente el cuestionamiento
de una decisión tomada en contra de norma expresa del Reglamento del
Congreso. El tercer párrafo del Artículo 52 es perfectamente exigible
desde el punto de vista jurídico.

Sin embargo, en razón de que la solución netamente y estrictamente legal
trae consecuencias no deseadas deducibles de los principios de la
organización parlamentaria, es necesario evaluar alternativas que
permitan encontrar alguna salida.

Una primera alternativa sería la aprobación de una interpretación del
Reglamento a partir de una construcción razonable que se sustente en la
incongruencia e irrazonabilidad de la aplicación rígida del Reglamento del
Congreso. La Comisión de Fiscalización y Contraloría está en la capacidad
de solicitar tal interpretación y proponer los argumentos que la ampare. El
órgano ante el que puede proponer tal interpretación sería no otro que la
Comisión de Constitución y Reglamento. Y el que decida sobre tal
propuesta debe no ser otro que el Pleno del Congreso.

Los elementos centrales para construir tal interpretación del Reglamento
son la afirmación de los principios de representatividad, pluralidad y
proporcionalidad como base de la organización del Congreso peruano, y la
explicación de que la aplicación del texto literal del Reglamento contradiría
frontalmente estos principios. El carácter esencialmente instrumental de
las normas del Reglamento, así como su carácter flexible y dinámico,
habilitan la apertura de su normatividad para afirmar el orden de
conformidad con la afirmación y fortalecimiento de los principios sobre los

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que se edifica el derecho parlamentario. Obviarlo equivaldría a negar la
esencia política y moral inherente a la vocación de toda norma y todo
orden. La interpretación consistiría en proponer al Pleno un acuerdo en el
sentido de que las sesiones de comisiones no pueden realizarse con un
número de licencias superiores al 20 por ciento del número de sus
miembros, salvo que entre el número de hábiles se encuentre por lo
menos un representante de cada uno de los grupos parlamentarios, y que
cada uno de ellos tenga la potestad de expresar tantos votos como
miembros integran su grupo.

Una segunda alternativa, consecutiva o simultánea con la anterior es
corregir la normatividad vigente. Para este efecto, cabrían dos opciones.
La primera, prever que el Consejo Directivo cuente con la conformidad de
la presidencia de las comisiones a las que pertenecen los congresistas que
solicitan licencia, de manera tal que en ninguna de ellas el número de
licencias solicitadas exceda del 20 por ciento del número de sus
miembros. La segunda, que se faculte a las comisiones a sesionar con el
quórum reglamentario, siempre que esté presente por lo menos un
representante de cada uno de los grupos parlamentarios. Como
complemento de esta última opción cabe igualmente evaluar la
conveniencia del recurso al mismo tipo de sistema de toma de decisiones
utilizado en la Junta de Portavoces, esto es, que cada representante de
cada grupo parlamentario presente en una comisión tenga la posibilidad
de votar por con igual número de votos al de miembros de su grupo
parlamentario en una comisión determinada.

9.- CONCLUSIONES

1.- El único órgano que decide sobre el máximo de licencias otorgables
para los congresistas, sea cual fuera al órgano al que pertenezcan, es
el Consejo Directivo. No lo son las comisiones ordinarias. No existe
potestad reconocida para asumir tal atribución.

2.- El porcentaje máximo de licencias otorgables por el Consejo Directivo
faculta a los congresistas que las reciben para eximirse de la
obligación que les corresponde de asistir a cualquiera de los órganos a
los que pertenecen. Ello supone el Pleno, la Comisión Permanente, el
Consejo Directivo, y cualquiera de las comisiones del Congreso.

3.- La fijación del límite máximo de licencias otorgables tiene como
finalidad la definición del número de hábiles. Existen supuestos
adicionales que disminuye el número de hábiles, que no queda
cubierto por el 20 por ciento.

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4.- La única previsión reglamentaria que impide que sesione un órgano del
Congreso es que no se alcance el quórum reglamentario. Cumplido el
requisito del quórum no hay modo de dejar de sesionar. Basta que
haya quórum para que la sesión sea reglamentariamente válida.

5.- Habiendo quórum, no es posible que una comisión deje de sesionar en
razón de que el número de sus miembros con licencia es superior al
20 por ciento de sus integrantes.

6.- La aplicación de la norma sobre sesión con quórum y la inexistencia de
posibilidad reglamentaria de excusar la convocatoria o realización de
sesión de comisión cuando hay quórum para sesionar, importa la
creación de efectos que son inconsistentes con la vigencia y aplicación
de los principios de representatividad, pluralidad y proporcionalidad
que inspiran la organización de la labor parlamentaria en la república.

7.- No existiendo modo de dejar de aplicar el Reglamento bajo pena de
que al hacerlo se incurra en un acto impugnable en su validez, es
preciso contar con sustento y autorización previas emanadas de
órgano competente para evitar la incongruencia del régimen
normativo.

8.- Sería preciso o una interpretación del Reglamento aprobada por el
Congreso, o una modificación del Reglamento, a fin de sustituir la
irrazonabilidad que la aplicación de su texto trae consigo en contra de
los principios de representatividad, pluralidad y proporcionalidad.

9.- A efecto de afirmar los principios de representatividad, pluralidad y
proporcionalidad, sólo podría dejar de haber sesión en una comisión
ordinaria si, previo acuerdo en este sentido aprobado por el Pleno del
Congreso, no fuera posible que, no obstante haber quórum en las
sesiones, no hubiera por lo menos un representante de cada grupo
parlamentario.

Lima, 7 de Marzo del 2005

CÉSAR DELGADO – GUEMBES
Abogado

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NOTAS COMPLEMENTARIAS

1.- Titularidad en los actos y procesos parlamentarios

- El servicio parlamentario no es sujeto hábil, competente ni capaz en los
actos ni en los procesos parlamentarios. Las opiniones, posiciones y
decisiones válidas y potencialmente vinculantes son las que emite y toma
un órgano parlamentario. En ningún caso las del personal del servicio
parlamentario.

- Consecuencias no deseadas ni previstas en decisiones parlamentarias
causan la adopción de prácticas necesarias para la operatividad de la
institución

- Según el inciso i del artículo 30 del Reglamento el órgano que acuerda
las autorizaciones de licencia es el Consejo Directivo. No puede conceder
más del 10% del número legal y extraordinariamente del 20% en casos
especiales y debidamente justificados.

- Además de las licencias oficiales, las licencias por
enfermedad o licencias por viaje oficial (inciso i del articulo 22),
también existen las licencias por viaje particular (inciso i del artículo
22), y las licencias de pleno derecho que justifica las ausencias, sin
que el afectado la solicite, cuando el congresista está fuera de la capital,
internado en clínica u hospital o enfermo en su domicilio con certificado
médico que lo acredite (inciso b del artículo 52): esta regla genera
inseguridad, impredecibilidad e incertidumbre sobre el trámite de los
procesos parlamentarios porque cualquier base de cálculo del número de
hábiles depende de hechos sobre los que los órganos parlamentarios no
conocen si puede aumentar o disminuir, aún cuando no se reciba la
solicitud de licencias de pleno derecho.

- La ausencia de sesiones de Consejo Directivo genera que las licencias
que se reconoce al inicio de la sesión no hayan sido previamente
conocidas ni otorgadas válidamente (el artículo 31 dispone que el Consejo
Directivo se reúne siempre antes de la realización de un nuevo Pleno
ordinario -además el inciso f del artículo 32 disponen que el Consejo
Directivo aprueba la agenda del Pleno y de la Comisión Permanente, y el
inciso 2 del artículo 30 señala que, además de la agenda, también define
los proyectos que se debaten en el orden del día de la sesión, y pone esa
agenda en conocimiento de los congresistas con 24 horas de anticipación).

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- Las licencias con las que el Pleno, la Comisión Permanente y las
comisiones calcula la cantidad de hábiles se determina con
la presentación de los pedidos de licencia, no con las que el Consejo
Directivo otorga de manera válida y efectiva. El manejo de las licencias lo
realiza el servicio parlamentario según el sello en que consta el momento
en que se solicita la licencia en Mesa de Partes, en el Área de Relatoría, o
en la Presidencia.

- Por lo tanto, las licencias con las que funcionan el Pleno, la Comisión
Permanente y las comisiones en general se basan en la presunción de que
los pedidos de licencia serán conocidos, atendidos y concedidos en algún
momento en una sesión posterior del Consejo Directivo y, estrictamente,
carecen de validez y de sustento propiamente reglamentario.

- Lo reglamentariamente correcto sería, o que no haya sesión de Pleno sin
que previamente no haya habido sesión de Consejo Directivo que defina el
contenido de la agenda del Pleno, o que se modifique el Reglamento del
Congreso de forma que, si el Consejo Directivo no se reuniera antes de
una sesión del Pleno el número de hábiles se determina excluyendo como
máximo el 20% de congresistas que haya pedido de licencia, en el orden
de su presentación, o de que el órgano que autorice las licencias sea el
Presidente del Congreso o la Mesa Directiva con cargo a dar cuenta al
Consejo Directivo.

2.- Quórum de sesiones para la Comisión Permanente

¿Es válida la decisión de calcular el quórum de sesiones de la Comisión
Permanente con el 20% máximo de licencias sobre el número legal de sus
miembros?
¿Qué órgano define la cantidad de licencias máximas para definir los
hábiles y, por lo tanto, el quórum para una sesión de Pleno o de Comisión
Permanente?
Validez de la regla del 20% de licencias para el cálculo del quorum en
sesiones de comisión (comisión permanente, o comisiones ordinarias).

- El artículo 44 dispone que el Reglamento del Congreso es el reglamento
de la comisión permanente y de las demás comisiones, en lo que les sea
aplicable.

- El máximo de licencias reglamentarias otorgable no puede superar el
20% del número legal de miembros del Congreso (26 congresistas).

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- Además cabe el reconocimiento de las licencias de pleno derecho
(iure et de iure), cuyo número es indeterminable y puede cambiar incluso
después de establecido el quórum.

- Ha sido una práctica admitida que en las sesiones de comisión
permanente y en general en toda comisión o grupo de trabajo se tome
como regla para fijar el quorum las licencias presentadas en un máximo
de hasta el 20% del número legal de cada comisión.

- En la Comisión Permanente el número legal de sus miembros puede ser
variable.

- El artículo 101 de la Constitución señala que no excede del 25% del
número total de congresistas (32 congresistas).

- El Pleno decide el número y la nómina de miembros de la Comisión
Permanente (segundo párrafo del artículo 42)

- El Consejo Directivo no puede conceder licencias reglamentarias a un
número de congresistas superior al 20% del número de miembros del
Pleno del Congreso (sobre 130 el número máximo de licencias otorgables
no puede ser superior a 26).

- No existe norma específica que indique el método ni proceso para
calcular el máximo número de licencias reconocibles en órganos distintos
del Pleno.

- Por la misma razón, no existe regla segura que permita establecer, con
carácter vinculante y sin lugar a duda sobre su validez, cuál es el quórum
de una sesión en órganos distintos al Pleno.

- En las comisiones ordinarias se ha instalado la interpretación y
aplicación, al amparo de la regla del artículo 44 sobre interpretación por
analogía de las reglas del Pleno en las comisiones, que el máximo de
licencias reconocible en una comisión no es superior al 20% del total de
miembros de cada comisión.

- La razón por la que las comisiones invocan la interpretación analógica
del inciso i del artículo 30 es la necesidad de evitar sesionar con un
número de congresistas diminuto que afecte la legitimidad de los acuerdos
adoptados en la comisión con un número pequeño y en el que no se
refleje y quede afectada la pluralidad y la proporcionalidad de los
acuerdos o consensos que exige el carácter democrático de la institución
parlamentaria.

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- Es la necesidad de evitar efectos inconsistentes con la vigencia y
aplicación de los principios de representatividad, pluralidad y
proporcionalidad que inspiran la organización de la labor parlamentaria en
la república, la que ha generado la práctica general en las comisiones en
general, sea la comisión permanente o las comisiones ordinarias, que se
opte por contar con un máximo de 20% de licencias sobre el número total
de miembros de la comisión. Esa es la base regularmente admitida para la
determinación del quórum.

- Si la Comisión Permanente se rigiera por la regla general del 20% sobre
el número legal (130 congresistas) como máximo de licencias, y si el
número de miembros de la Comisión Permanente es 30, sería necesario
reconocer que pudiera haber hasta 26 licencias. En ese caso habría que
fijar el quórum en la mitad más uno de 4 congresistas miembros de la
Comisión Permanente, por lo tanto el quórum sería de 3. Esa lógica
llevaría al absurdo de que la Comisión Permanente podría sesionar con 3
congresistas, con lo cual se obviaría la legitimidad de los acuerdos
adoptados con un número tan reducido de representantes, y además se
negaría la pluralidad de las decisiones de la organización parlamentaria.
Sería un absurdo democrático.

- Por la razón anterior debe aplicarse por analogía la regla de que sólo
puede reconocerse el 20% del número de miembros de la Comisión
Permanente (6 congresistas) y que, en ese supuesto, el quórum mínimo
es de 13 miembros.

3.- Insinceridad en el manejo del concepto de licencia

- El otorgamiento de licencias tiene efectos en el quórum de la sesión, en
la transparencia de los actos públicos del Congreso, pero también afecta
los intereses económicos y remunerativos de los congresistas cuyo
nombre se publica y cuyas remuneraciones sufrirán descuentos.

- Existe un acuerdo de Consejo Directivo cuyo contenido es reservado y no
difundible que reconoce una autorización general para regularizar los
pedidos de licencia hasta 5 días después del día de sesión, con el objeto
de que no se realicen descuentos en las remuneraciones, así esa licencia
no haya sido autorizada antes por el Consejo Directivo.

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4.- Publicación de nombres de inasistentes a sesiones del Pleno o
de la Comisión Permanente

- Las inasistencias injustificadas a las sesiones de Pleno y de
Comisión Permanente se publican en el portal del Congreso, y dan
lugar a descuento, (segundo párrafo del inciso a del artículo 23)

- Debido al acuerdo del Consejo Directivo que autoriza la regularización de
las justificaciones dentro de un plazo posterior a la fecha en que ocurre
una sesión la decisión de disponer la publicación de los inasistentes corre
el riesgo de configurar una situación en que los congresistas afectados
argumenten lesión en sus derechos y pretendan impugnar la decisión de
incluirlos en la relación de inasistentes sin justificación.

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