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ELlSUR ARTEAGA NAVA

Abogado, por la Escuela


Libre de Derecho. Profe-
sor de teora constitucio-
nal y de rgimen de la
administracin pblica
regional y municipal en
laUniversidad Autnoma
Metropolitana. Autor de
los libros derecho consti
tucional. Instituciones fe-
derales, estatales y municipales, editorial UNAM,
Coordinacin de Humanidades, en trestomos; de-
recho constitucional estatal, editorial POITa S. A.;
/0 constitucin mexicana comentada por Maquia-
velo, SigloXXI editores; De de Nicols
Maquiavelo, estudiointroductorio ytraduccin cr-
tica anotada, editorial Trillas.
BIBLIOTECA DICCIONARIOS .JURDICOS TEMTICOS
Tomo 1: DERECHO CIVIL
Edgard Baqueiro Rajs
Tomo 2: DERECHO CONSTITUCIONAL
Elisur Arteaga Nava
con la colaboracin de LauraTrigueros Gaisman
Tomo 3: DERECHO ADMINISTRATIVO
Rafael 1. Martnez Morales
Tomo 4: DERECHO PROCESAL
Colegio de Profesores
Tomo 5: DERECHO BUROCRTICO
Rafael 1. Martnez Morales
Tomo 6: CRIMINALSTICA y CIENCIAS FORENSES
Sergio H. Cirnes Ziga
Tomo 7: JUICIO DE AMPARO
Ral Chvez Castillo
OTRAS COLECCIONES DE INTERS
BIBLIOTECA CLSICOS DEL DERECHO
Tomo 1:
Tomo 2:
Tomo 3:
Tomo 4:
TomoS:
Tomo 6:
Tama7:
Tomo 8:
BONNECASEfTralado Elemental de DerechoCivil
CALAMANDREllDerecho Procesal Civil
CARRARAlDerecho Penal
CARNELUTIllDerecho Procesal Civil y Penal
CARNELUTIlllnstituciones de Derecho Procesal Civil
CHIOVENDNCurso de Derecho Procesal Civil
JIMNEZDEASAlLecciones de DerechoPenal
PLANIOL& RIPERTlDerecho Civil
BIBLIOTECA CLSICOS DEL DERECHO CIVIL
Tomo 1:
Tomo 2:
Tomo 3:
Tomo 4:
Tomo 5:
BONNECASEfTralado Eiemental de DerechoCivil (ParteA)
BONNECASEfTratado Elemental de DerechoCivil (ParteB)
PLANIOL& RIPERT/Derecho Civil (ParteA)
PLANIOL& RIPERT/Derecho Civil (ParteB)
PLANiOL& RIPERTlDerecho Civil (ParteC)
BIBLIOTECA CLSICOS DEL DERECHO PROCESAL
Tomo 1:
Tomo 2:
Tomo 3:
T.Jmo4:
CALAMANDREllDerecho Procesal Civil
CARNELUTTI/Derecho Procesal Civil y Penal
CARNELUTTl/lnstituciones de DerechoProcesal Civil
CHIOVENDNCurso de Derecho Procesal Civil
EIBLlOTECA CLSICOS DEL DERECHO PENAL
T.Jmo 1:
T'Jmo2:
T'Jmo3:
CARRARAlDerecho Penal
CARNELUTTllDerecho Procesal Penal
JIMNEZ DE ASNLecciones de Derecho Penal
Composicin y formacin:
Impresiones y Grabados Serna
Mara del Rosario Vzquez Gutirrez
Revisin:
Maria Olgun
frma Guadarrama Medina
Elzabe! Hemndez Garca
Sandra Alvarado Femndez
BIBLIOTECA
Diccionarios Jurdicos Temticos
Volumen 2
DERECHO
CONSTITUCIONAL
Elisur Arteaga Nava _
Rarla
Direccin:
Edicin:
Produccin:
COMIT ACADMICO:
Jaime Arvizu Lara
Yezid Htitnberto Medina Hurtado
Antonio Figtieredo Hurtado
Maricela De Santillana Garca
Leonel Pereznieto Castro
lrrna Griselda Amuchategui Requena
Arturo Daz Bravo
Cipriano Gmez Lara
Maria Elena Mansilla y Mejia
BIBLIOTECA DICCIONARIOS JURDICOS TEMTICOS
Tomo 2: DERECHO CONSTITUCIONAL
Elisur Arteaga Nava
Laura Trigueros Galsman
Copyright 1997 por Elisur Arteaga Nava con la colaboracin de Laura Trigueros Gaisman
y Harla S. A. de C. V.
Antono Caso No. 142, Te!. 592-4277, 06470 Mxico, D. F.
Miembro de la Cmara Nacional de la Industria Editorial Mexicana, Reg. No. 723
DERECHOS RESERVADOS
Prohibida la reproduccin de este libro por cualquier medio, total o parcialmente,
sin penniso expreso de los editores
ISBN 970-613-237-6 [Coleccin)
ISBN 970-613-239-2 [Volumen 2J
Impreso en Mxico - Printed in Mexico

111 111 IV V VIVlIVlIIlX X XI XII 96979899
La impresin de la obra se realiz en los talleres de Letlcla Candlanl, Av. Taxquea No. 1784
Col. Paseos de Taxquea, Mxico, O.F.

1.5 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 15 20 25 30
Presentacin
Con los fasciculos, acerca del derecho civil de Edgard Baqueiro Rojas, y sobre derecho
constitucional, elaborado por ElisurArteaga con la colaboracin de Laura Trigueros, editorial
Harla inicia una nueva coleccin que ser la BIBUOTECA DICCIONARIOS JuRlolcos TEMTICOS.
Dentro de los variados e importantes diccionarios de derecho existentes hoy en da, Harla,
siempre atenta a las necesidades del estudiantado, ofrece una nueva alternativa. En efecto, se
trata de un diccionario con caractersticas diferentes y asequbles para el estudiante de derecho.
En primer lugar, las fichas de las voces que se desarrollarn han sido elaboradas con claridad
y sencillez de tal manera que sean perfectamente comprensibles por cualquier estudiante. Por
lo general, en cada ficha se menciona una hemerobibliografa con objeto de que el lector pueda
ampliar el estudio de los conceptos y las ideas expuestas en la ficha que est consultando. Otro
aspecto importante es que la BIBUOTECA DICCIONARIOS JURIDICOS TEMTICOS se publicar en
fascculos fciles de adquirir de tal manera que el estudiante pueda coleccionarla a lo largo de
su carrera, contar con una obra de consulta ytener, al final, un amplio e importante diccionario
que, de otra forma no podria adquirir.
La seleccin de los autores como en todas las colecciones de derecho de Harla, ha sido
meticulosa. En este fasciculo, dedicado al derecho constitucional, los autores son juristas
destacados en su disciplina. La maestra Laura Trigueros Gaisman es profesora de carrera
en la Universidad Autnoma Metropolitana y profesora de la Escuela Libre de Derecho.
Ha recibido diversos reconocimientos y tiene una amplia obra publicada. Por su parte el
maestro Elisur Arteaga es un destacado constitucionalista, autor de obras importantes en
su disciplina, tambin es profesor de carrera en la Universidad Autnoma Metropolitana
y profesor en la Escuela Libre de Derecho. En lo personal me congratulo que estos tres
juristas con amplio reconocimiento y queridos amigos sean quienes inician esta nueva
coleccin y diccionario pues ello augura, que gran parte del xito de esta nueva empresa
quedar asegurado.
DERECHO CONSTITUCIONAL Presentacin x
Agradezco a la maestra Irma Griselda Amuchategui Requena las ideas que condujeron a la
caracterizacin actual de la obra que ahora se presenta y a su entusiasmo en la configuracin
de la primera fase de este proyecto y por supuesto, al magnfico equipo editorial y tcnico de
Hara encabezado por el editor Yezid Humberto Medina Hurtado quienes, en realidad, han
sido los artfices para que esta obra tan compleja pueda hoy, ser una realidad.
Doctor LEONEL PEREZNIETO CASTRO
Director Acadmico del Diccionario
Nota preliminar
El presente volumen, que va ms all de ser un vocabulario, pretende ser un diccionario de
derecho constitucional; a pesar del desarrollo detallado de ciertas voces, queda circunscrito
a esa categora; se detiene en el momento en que da una visin general, positiva y ms o
menos exacta de cada una de las materias desarrolladas.
El tratamiento de las voces se hace con vista al derecho constitucional mexicano; las refe-
rencias al derecho comparado son escasas; las ms de ellas son al derecho estadounidense
y espaol; ellas aparecen, en las ms de las veces, en los textos constitucionales. Se consi-
deran en el contexto en que son usadas, no importa que ellas tengan un significado diferente
o primario, tanto en los diccionarios de la lengua, como en el habla comn y corriente.
Algunos trminos, como facultades implcitas, intervencin reconstructiva y otras, no apare-
cen en la constitucin, pero se desprenden de ella en forma directa; se trata de creaciones
de la doctrina y la jurisprudencia que han terminado por imponerse. Todos ellos tienen un
lugar en este volumen. Tambin se hall lugar a otros que son poco usuales en la actualidad
y que, por ello mismo, no encuentran acomodo en los diccionarios o vocabularios jurdicos,
como patente de corso, estafeta, paisano, papel sellado, palos, bagaje. etctera.
Se encontrar que algunas voces fundamentales como congreso de la unin, federalismo,
estados, municipios y otros, tienen un desarrollo bastante modesto y que, en cambio, trminos
como jefe poltico, interrelacin de funciones, refrendo, tienen un desarrollo detallado; hay
una explicacin, ellaes simple: respecto de las primeras voces existe una abundante bibliografa
que es asequible a cualquiera que se interese en saber de ellas; caso distinto se da por lo que
toca a las segundas, la bibliografa es escasa y especializada. Se trat de colmar vacos.
DERECHO CONSTITUCIONAL Nota preliminar xii
Para acceder a una definicin ordinaria de un trmino se recurri al diccionario de uso del
espaol de la seora Maa Moliner. En lo relativo a ettmologas se consult preferentemente
la obra de Guido Gmez de Silva, breve diccionario etimol6gico de la lengua espaola. En
lo que pudiera considerarse como arcasmos se abrev en la obra de Joaqun Escriche.
Para no tener que reproducir al final de cada voz todos los datos de la bblograa ms frecuen-
temente citada, ella se enumera e identifica al principio. Dado el carcter sumario de las obras,
no se proporcionan pginas o captulos.
Los AUTORES
Enciclopedias, diccionarios
y vocabularios consultados
BOBBIO, Norberto y MAITEUCCI, Nicola, diccionario de polftica, Siglo XXI, Mxico, 1984.
BLACK'S LAW DICTlONARY, West Publishing, SI. Paul, Minnesotta, 1979.
CAPITANT, Henri, vocabulario jurdico, Depalma, Buenos Aires, 1973.
ENCICLOPEDIA JURfDlCA OMEBA, Driskill, Buenos Aires.
ESCRICHE, Joaqun, diccionario razonado de legislacin y jurisprudencia, edicin facsimilar de
Editora e Impresora Norbajacalifomiana, Ensenada, Baja California, 1974.
GMEZ DE SILVA, Guido, breve diccionario de etimologa de la lengua espaola,
Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1991.
GORLITZ, Axel, diccionario de ciencia poltica, Aiianza Editorial, Madrid, 1980.
MOLlNER, Maa, diccionario del uso del espaol, Gredos, Madrid, 1984.
.
,.
,
~ . '
arto tal
cap. (s)
cfr.
Col.
comp. (s)
coord. (s)
DF
dir. (s)
00
ed. (s)
el al.
fig. (s)
frac. (s)
frag. (s)
me. (s)
ind.
loe. cit.
N. del E.
nm. (s)
Abreviaturas y siglas
artculo, artculos
capitulo, capitulas
confrontar con. confrntese con
Coleccin
compilador, compiladores; compilado por
coordinador, coordinadores; coordinado por
Distrito Federal
director, directores; dirigido por
Diario Oficial de la Federacin
edicin; editor, editores; editado por
et alii: y otros, y colaboradores
figura, figuras
fraccin, fracciones
fragmento, fragmentos
inciso, incisos
indito: no editado, no impreso, no publicado
loco citato: en el lugar citado
Nota del Editor
nmero, nmeros, numeral, numerales
DERECHO CONSTITUCIONAL Abreviaturas y siglas xvi
op. cito
p., pp.
prr. Isl,
prgf. Isl
reimp.
rev.
s., ss.
s. d.
seco (si
t. (s)
tlt. (si
trad. (si
vol. ts}
opus dtato: obra dtada
pgina, pginas
prrafo, prrafos
pargrafo, pargrafos
reimpresin. reimpreso por
revisado por
siguiente, siguientes
sin data: sin fecha; sin dato de casa editora o de lugar de publicacin
seccin. secciones
tomo, tomos
tltulo, ttulos
traductor, traductores; traducido de, traducido por
volumen, volmenes
Derecho
Constitucional
1
Abogado Del latn aduoetus, de od, hacia; y
vacare, llamar. Persona que ha hecho la carrera
de derecho y que aconseja en negocios relativos a
su profesin o interviene en los juicios y procesos
patrocinando a alguna de las partes. De confor-
midad con la ley para ejercer la profesin de aboga-
do se requiere ttulo de tal o de licenciado en
derecho, debidamente expedido por una institucin
legalmente autorizada para ello. La cdula pro-
fesional sustituye al ttulo ante los tribunales y
dems autoridades en qu esos profesionistas se
presentan a ejercer su profesin. En materia penal,
de conforrmdad con el arto 20 constitucional, no
son necesarios ni una ni otro para poder patro-
cinar a un acusado; es suficiente con que goce
de la confianza de ste para poder comparecer a
juicio.
La de abogado es una profesin considerada libe-
ral; en las leyes de profesiones se exige ttulo para
su ejercicio. De acuerdo con el art. 95 constitucio-
nal, frac. 11I, para ser electo ministro de la suprema
corte de justicia, se requiere:
"Poseer el da de la eleccin. con antigedad mnima
de cinco aos, ttulo profesional de abogado. expe-
dido por la autoridad o corporacin legalmente facul-
tada para ello."
Abolir Declarar en forma solemne la desapa-
ricin definitiva, permanente, de una institucin
jurdica o poltica, una costumbre o prctica, una
ley, por parte de quien tiene autoridad para ha-
cerlo. La declaracin trae aparejada la nulidad o
extincin del acto o hecho. Por ejemplo, Hidal-
go, en su bando de 6 de diciembre de 1810, ju-
rdicamente aboli la esclavitud (declaracin Ia.):
expresamente aboli el papel sellado (declaracin
Sa.): el constituyente de 1857 declar abolidas las
alcabalas a partir del ao de 1858 [art. 124); los
autores del programa del partido liberal de 1906,
se pronunciaron por la abolicin de la pena de
muerte (ert. 6).
Abrogar - Del Iatin abrogare, de cb-, quitar; y ro-
gare, preguntar, anular. Supresin total de un cuer-
po legislativo: constitucin, ley, reglamento, bando
de polica y buen gobierno, etc., por parte de quien
es competente para hacerlo. Segn Capitant la abro-
gacin puede ser expresa, cuando el texto que
abroga la pronuncia; o tcita, cuando resulta de
incorporar a un texto nuevo una prescripcin incom-
patible con la consagrada en un texto anterior.
ABSOLVER DE LA INSTANCIA
Se diferencia de la derogacin por cuanto a
que sta es la anulacin parcial de una ley (va-
se). La naturaleza de ambas ya haba sido defi-
nida por el derecho romano abrogatur legi cum
prorsus tol/itur, derogatur legi cum pars detra-
hitur.
La palabra abrogar no es de uso comn en
la terminologa constitucional mexicana; aunque la
constitucin de 1836 substituy totalmente a la de
1824, en ningn momento se hizo uso del trmino;
tampoco se hizo en las constituciones posteriores,
incluyendo la de 1857. La de 1917 no abrog a
la de 57, simplemente la reform, segn se reco-
noce expresamente en el prembulo de aqulla.
Esta circunstancia es importante por cuanto a que
por virtud de ella siguen en vigor, como una supervi-
vencia constitucional, las normas de las constitucio-
nes anteriores mientras no se opongan a la
actualmente en vigor. El cdigo ciuil vigente en el
Distrito Federal, simplemente derog las disposi-
ciones en vigor al momento de ser emitido que se
le opusieren, por lo que por disposicin expresa
(erts. 70. y 90. transitorios), continuaron en vigor
normas del anterior cdigo y de la legislacin espe-
cial federal.
Bibliografa: ESCR1CHE, Joaqufn, op. cit.; CAPITANT,
Henry, vocabulario jurdico.
Absolver de la instancia De absolver, del
latn absoluere, desatar; y de instancia, del latn
instantia, suplicar, pedir. Joaqun Escriche de-
fina el trmino como:
"Absolver 6 dar por quito y libre al reo. no preci-
samente del delito que se le imputa 6 de la cosa que
se le pide. sino solo del juicio que se ha seguido,
esto es. de los autos hechos; lo cual suele verificarse
cuando no hay mritos para declararle libre absolu-
tamente ni para condenarle: y en semejante caso,
sobreviniendo nuevos mritos, podr volvrsele a de-
mandar sobre la misma cosa 6 acusar sobre el mismo
delito, bien que no valdrn los autos pasados, sino
solo los instrumentos y probanzas, reproducindolos
de nuevo."
Es importante esa definicin por cuanto a que,
segn asienta Francisco Zarco en su historia, su
lectura dio lugar a que se modificara el proyecto
de art. 25 presentado por la comisin y se adicio-
nara la prohibicin de absolver de la instancia por
el constituyente de 1856/57 (sesin de 19 de agos-
to de 1856). Prohibicin que ratific el constituyen-
te de 1917.
ABUSO
El contexto histrico y constitucional indica que
la prohibicin est limitada a la materia penal; busca
garantizar el principio de seguridad jurdica de los
individuos y obligar al ministerio pblico a acusar
cuando considera que ha reunido los elementos
necesarios para acreditar la responsabilidad del acu-
sado. en el entendido de que, de no hacerlo, agota
en forma definitiva su facultad y obligacin a acusar.
El reo, por lo mismo, en un proceso, slo puede
resultar o absuelto o condenado; en el caso no im-
porta que por pruebas sobrevinientes se desprenda
un punto de vista diferente. La prohibicin es opo-
nible tanto en primera como en segunda instancia
y es valedera en todo tipo de proceso penal, ya
sea federal. local, del fuero militar o ante el gran
jurado.
La suprema corte de justicia, en la revisin fiscal
449170 (145165), mediante resolucin de 11 de
diciembre de 1972, por unanimidad de votos,
consider que la prohibicin de absolver de la ins-
tancia es aplicable en los procedimientos adminis-
trativos.
Bibliografa: EsCRICHE, Joaqun. op, cit.; ZARCO. Fran-
cisco. historIa; GUERRERO. E., Y GUADARRAMA, E. la In-
terpretacn constitucona/.
Abuso Dellatin abusus, partcplo pasivo de cbu-
ti, consumir; y ab-, completamente. La constitu-
ci6n lo utiliza en su sentido de exceso de parle de
una autoridad al margen de la ley:
"Todo maltratamiento en la aprehensi6n o en las prisio-
nes; toda molestia que se infiera sin motivo legal; toda
gabela o contribucin en las crceles. son abusos que
sern corregidos.
dispone el arto 19.
Los abusos antes aludidos fueron prohibidos por
la constitucin de Cdiz (art. 297); prohibicin que
fue reiterada por la constitucin de 1857 (ert. 19).
Abuso de poder El fraude a la leyes a menu-
do concebido como una especie del abuso de poder
y del abuso del derecho. Aunque aparecen como
figuras de caractersticas distintas, y son diferencia-
bies por sus elementos. tanto en uno como en el
otro caso, hay ocasiones en que el fraude queda
englobado. subsumido en estas figuras ms gene-
rales. Esto sucede en los casos en que tanto el abuso
de poder, como el de derecho estn eficazmente
sancionados. No tiene objeto recurrir al fraude a
la ley, cuando sus efectos se pueden lograr por vas
directas.
2
El abuso de poder se presenta en el ejercicio de
lo que la doctrina denomina derechos-funcin. Estos
no se otorgan a su titular en inters propio sino como
medio para cumplir una funcin en inters de otro,
sea un individuo O un grupo. No pueden ser utili-
zados por su titular ms que en vista del fin para
el que fueron instituidos: si se ponen al servicio de
un fin diferente pierden su legitimidad. La activi-
dad realizada en abuso de poder carece de funda-
mento legal porque contrara del derecho,
tal como lo concibi el legislador. No es necesario
el dolo, el fraude o la intencin culposa. Esta nocin
se aplica tanto en el mbito del derecho adminis-
trativo como en diversas ramas del derecho privado.
Respecto del abuso de derecho, es un concepto
que se ha delineado sobre todo en materia proce-
sal; como la nocin anteriormente descrita de esca-
so manejo por el legislador.
Bibliografa: ARTEAGANAVA, Eltsur, derecho constitucio
nal estatal.
Acaparamiento De acaparar, ste del italiano,
a travs del francs, accaporrore, del latn caput,
cabeza; y arra, arra. prenda, seguridad. Capitant
define el trmino acaparamiento como:
"Acumulaci6n artificial o fraudulenta en manos de
una sola persona, o de varias que ecten en reu-
nin o coalicin. de cantidades importantes de ar-
tfcuJos de primera necesidad, mercaderas o trtulos
pGblicos o privados de la misma especie. con el fin
de que los objetos acaparados puedan ser vendidos
a un precio diferente del normal, en alza o en baja,
es decir, a un precio distinto del que fijara el juego
natural de la oferta y la demanda. en la libre compe-
tencia ...
La constituci6n define el trmino como con-
centracin en una o pocas manos de artculos de
consumo necesario y que tengan por objeto obte-
ner el alza de los precios; por lo mismo, no ser
acaparamiento prohbtdola acumulacin de bienes
que no sean de consumo necesario.
En la frac. XVIII del arto 27 se declaran revisa-
bles 105 contratos y concesiones hechos entre 1876
y 1917 que hubieren tenido por consecuencia el
acaparamiento de tierras. aguas y riquezas natura-
les de la nacin.
En la constitucin de 1857 no se aludi a los
acaparamientos; sus autores fueron congruentes con
su ideologa liberal; apareci en 1917. con su
insercin se buscaba no tanto garantizar el libre
mercado, ms bien se procuraba impedir prcticas
3
que perjudicaran al pblico en general o a alguna
clase social.
Bibliografa: CAP1TANT. Henri, uocobvkmo jurdico.
Acto pblico Termino genrico que engloba
toda actuacin de autoridad emitido por servidores
pblicos federales, estatales o municipales actuan-
do dentro de la rbita de sus facultades o en uso
de atribuciones que derivan a su favor de la ley.
El tnnino es, como se ha dicho, genrico, no
puede quedar limitado a su acepcin limitada de
ley escrita, como lo pretenden Eduardo Trigue-
ros Saravia y seguidores. En el sistema consti-
tucional mexicano el trmino acto pblico tiene una
connotacin propia. Debe ser interpretado con vista
a la tradicin jurdica en que est inscrito el pas: una
tradicin romana, con influencia de la legislacin,
doctrina y jurisprudencia francesa; en sta, acto
jurdico es una manifestacin de voluntades con el
fin de producir efectos de derecho. Acto pblico
es una forma en que se manifiesta el poder con vista
a la ley; puede emanar de cualquier poder, sea local
o federal.
Adicin Del latn additus, participio pasivo de
addere, agregar, aadir. Accin de aadir o agre-
gar una parte a algo ya existente. En materia juridca
es la accin de agregar algo a una ley, un regla-
mento o a un acto de autoridad. A nivel constitu-
cional es una de las tres vas que existen para
reformar la constituci6n (ccse}. las otras son la
supresin y la substitucin de un texto por otro. Por
virtud de una adicin se agrega una parle a un texto
ya vigente. Las leyes tambin son susceptibles de
ser reformadas mediante una adicin. No hay lmite
a la facultad adicionadora.
Administracin pblica federal paraesta-
tal Es una parte de la administracin pblica fede-
ral; es una forma de organizacin que la constitucin
prev para auxiliar al poder ejecutivo (art. 90). De
conformidad con la ley orgnica de la administra-
cin pblica federal ella se integra por organismos
descentralizados, empresas de participacin estatal,
instituciones nacionales de crdito, organizaciones
auxiliares nacionales de crdito e instituciones na-
cionales de seguros y de fianzas y fideicomisos
(ert. 30). Los organismos Son creados por ley o
decreto del congreso de la unin o por decreto del
ejecutivo federal, tienen personalidad jurdica y patri-
ADMISiN DE NUEVOS ESTADOS
monio propios; por tratarse de personas morales
tienen, asimismo. representantes, domicilio. deno-
minacin, objeto y finalidad [ert. 45).
De conformidad con la propia constitucin son
las leyes las que deben regular las relaciones en-
tre las entidades paraestatales y el presidente de
la repblica y las secretaras de estado y departa-
mentos administrativos (art. 90). Cualquiera de las
cmaras puede citar a los directores o administra-
dores de los organismos descentralizados o de las
empresas de participacin estatal mayoritaria para
que Informen cuando se discuta una ley o se es-
tudie un negocio que concierna a sus actividades.
A pedido de una cuarta parte de los diputados y
la mitad de los senadores, pueden las cmaras in-
tegrar comisiones que investiguen el funclonarnen-
to de los entes antes aludidos [art. 93).
De conformidad con el arto 110 constitucional,
los directores generales o sus equivalentes de los
organismos descentralizados, empresas de partici-
pacin estatal mayoritaria, sociedades y asociacio-
nes asimiladas a stas y fideicomisos pblicos
pueden ser objeto de juicio poltico por actos u
omisiones de ellos cuando redunden en perjuicio
de los intereses pblicos fundamentales o de su
buen despacho (art. 6 de la ley federal de respon-
sabilidades de los seruidores pblicos).
Admisin de nuevos estados De confor-
midad con el arto 73, frac. 1, el congreso de la unin
est facultado para admitir nuevos estados a la
unin federal; desde 1824 ha existido esa posibili-
dad; de alguna forme, con la incorporacin del esta-
do de Chiapas en el ao de 1824 a la federacin
mexicana, se realiz por primera y nica vez el
supuesto previsto en la norma.
Toda nueva entidad ingresa en igualdad de
condiciones; se trata de una entidad idntica a las
que ya forman parte de la federacin, no tendr
derechos u obligaciones adicionales; no es factible
que se le impongan condiciones diferentes a las que
existen para los restantes estados.
Quien ingresa a la federacin mexicana lo hace
en calidad de estado; no es factible que lo haga como
territorio; el congreso de la unin carece de facul-
tades para hacerlo; lo que es ms, si se llegara a
admitir, no sera factible convertirlo en estado una
vez que rena los requisitos constitucionales, por
cuanto a que en la actualidad ha desaparecido la
norma que facultaba al congreso para convertir a
los territorios en estados.
ALCABALA
Alcabala Del rabe al-qabil/ah, el impuesto.
Impuesto sobre la venta. Fue heredado del sistema
impositivo espaol. Durante los primeros aos de
vida independiente se dio al nombre de alcabala
a los impuestos que gravaban las mercancas por
el hecho de pasar de un estado a otro o de los lmi-
tes de una poblacin a otra. Las alcabalas se convir-
tieron en un obstculo que dificultaba y encareca
el comercio. En el plan de Ayutla de 1854 Iert. 7)
ya se hablaba de proteger la libertad de comercio.
El constituyente de 1857 dispuso la abolicin de
las alcabalas para el ao de 1858; la administracin
de Jurez prorrog el plazo; lo mismo se hizo duran-
te las adrnnlstracones de Diee (1884 y 18%), final-
mente. fueron suprimidas jurdicamente en 1896
por reforma hecha al arto 111. Peridicamente los
estados emiten impuestos alcebaletoros que son
combatidos por el gobierno federal, recurriendo al
expediente de retener temporalmente las partidas
que les corresponden como participaciones fede-
rales.
Alcoholismo Dado a que cuando en 1917 se
reuni el constituyente en Estados Unidos de Arn-
rica se estaba dando un movimiento que se conoci
como prohibicionista o antialcohlico, que dio como
resultado la aprobacin de la enmienda decimoc-
tava en 1919, los legisladores mexicanos, a inicia-
tiva de Francisco J. Mjica. aprobaron igualmente
una norma antialcohlica, por virtud de ella se
facult al congreso de la unin y a las legislaturas
de los estados para dictar leyes encaminadas a
combatir el alcoholismo (ert. 117); por razn del
texto constitucional en la actualidad la lucha contra
esta enfermedad es una facultad coincidente, lo que
en la prctica, de llevarse a su aplicacin estricta,
pudiera implicar la posibilidad de que alguien sea
juzgado dos veces por el mismo delito. La enmien-
da antialcohlica en Mxico naci muerta. No tiene
aplicacin; eso explica que an subsista como parte
de la constitucin.
Amnista Del latn amnestia, y ste del griego
amnestia, olvido. Acto de naturaleza legislativaque
pueden emitir el congreso de la unin, las legisla-
turas de los estados, dentro del mbito de sus
competencias, e incluso el presidente de la rep-
blica, en uso de facultades extraordinarias, por vir-
tud del cual se dispensa a un nmero indeterminado
de personas de las penas o castigos que por la
violacin de la ley merecen.
4
La amnista, en el nivel federal, slo la puede
conceder el congreso de la unin (art. 73, frac.
XXII); en los estados nicamente se reconoce la
facultad de hacerlo a las legislaturas; el presidente
de la repblica lo puede hacer en forma excepcio-
nal en uso de facultades extraordinarias. Beneficia
a un nmero indeterminado de personas que se
encuentran en el supuesto previsto en la ley respec-
tiva y slo respecto de los delitos previstos expre-
samente en ella. Puede beneficiar tanto a prfugos
de la justicia, a procesados y a reos condenados
por sentencia firme. Quien es competente para crear
delitos, tambin lo es para dispensar, por razones de
ndole preferentemente polticas, de las sanciones
que su comisin trae aparejadas. Por virtud de una
amnista, en forma excepcional, no hay delito que
perseguir ni accin que castigar; ella trae aparejada
como consecuencia el que desaparezca la verdad
legal que se desprende de una sentencia y que, por
lo mismo, el beneficiado aparezca por virtud de ella
como inocente y sin antecedentes penales. Dado
a que beneficia, lo comn es que tenga efectos
retroactivos.
La amnista persigue atemperar las asperezas de
la justicia cuando particulares circunstancias polticas
y sociales vuelven aquel rigor aberrante e inicuo.
Cuando un estado es incapaz de castigar a un grupo
crecido de personas que han delinquido, principal-
mente por razones de ndole poltica, lo aconseja-
ble, para conservar la tranquilidad social, es olvidar,
esto se logra mediante la figura de la amnista; quien
se acoge a ella acepta la legitimidad y legalidad de
quien se la concede. Ella tiene un costo poltico
para quien la da y para quien la recibe; para el pri-
mero, de una ti otra forma, reconoce su imposibi-
lidad de castigar, para el segundo, significatener que
aceptar un perdn de aqul a quien ha combatido.
La amnista, que es discrecional, puede com-
prender toda clase de actos o hechos delictuosos
ya consumados o de tracto sucesiuo que se suspen-
dan al momento de emitirse o conocerse ella; no
puede estar referida a actos futuros. Por tratarse
de una gracia es irrevocable y de interpretacin
estricta; no dispensa del resarcimiento de los daos
sufridos por terceros por virtud de los delitos perdo-
nados, aunque s puede hacerlo por lo que se refie-
re a la multa. Esimprocedente en los casos de delitos
competencia del gran jurado. cuando se ha dicta-
do resolucin condenatoria.
Bibliografa: MANZIN1, Vicenzc, tratado de derecho pe-
nal; ARTEAGA NAVA, EJisur, op. cit.
5
Apertura de sesiones Acto por virtud del cual
un rgano colegiado inicia legalmente sus sesiones
para tratar los negocios que son de su competen-
cia. Ceremonia con que comienza un periodo,
ordinario o extraordinario, de sesiones. Es una
institucin comn a entes colectivos: congreso de
la unin, suprema corte de justicia y legislaturas
de los estados.
En el sistema jurdico mexicano las constitucio-
nes, general y particulares, y las leyes determinan
cundo el congreso de la unin, las legislaturas de
los estados y la suprema corte de justicia deben
iniciar formalmente sus actividades. Se hace con
vista a garantizar la observancia de ciertos princi-
pios: divisin de poderes, seguridad jurdica, libre,
eficaz y regular funcionamiento de ciertos rganos
y el ejercicio adecuado de las funciones a ellos enco-
mendadas. Existen fechas ciertas, exactas, firmes
y obligatorias para que inauguren sus sesiones. No
se ha dejado a criterio de un poder en el caso del
ejecutivo, lo relacionado con el tiempo de reunin
para iniciar un perodo ordinario. El congreso de
la unin debe iniciar sus sesiones en una fecha deter-
minada, medie o no convocatoria. Por seguridad
jurdica, no las puede iniciar antes ni despus. Se
trata de una sesin conjunta.
La apertura del primer periodo de sesiones debe
tener verificativo el da primero de septiembre de
cada ao; la del segundo, el da quince de abril
(ert. 65); la suprema corte de justicia debe iniciar
su primer periodo el 2 de enero y el segundo el
10. de agosto de cada ao. (Art. 8 de la ley or-
gnica del poder judicial de lafederaci6n.) Las cons-
tituciones locales determinan, asimismo, la fecha
de inicio de los periodos ordinarios de sesiones de
sus' legislaturas. Las sesiones de apertura de los
periodos extraordinarios se celebran en las fechas
sealadas por la comisin permanente o diputacio-
nes permanentes.
Bibliografa: ARTEAGA NAVA, Elisur, op. cit.
Armada nacional Con este trmino, tanto
en la terminologa castrense, como en el habla
comn, se alude al conjunto de las fuerzas de mar
de una nacin; la constitucin la denomina arma-
da nacional {arts, 76, frac. 11; 79, frac. VII y 89,
fracs. IV y V), tambin le llama marina de guerra
[ert. 73, frac. XIV).
Es un instituto armado que se levanta, organiza
y reglamenta por una ley que debe emitir el congre-
ARREGLO DE LIMITES ENTRE LOS ESTADOS
so de la unin [art. 73, frac. XIV); se sostiene con
partidas presupuestales que propone el presidente
de la repblica y aprueba la cmara de diputados
(art. 74, frac. IV); est bajo las rdenes del presi-
dente de la repblica (art. 89, frac. VI); ese mismo
funcionario nombra, conforme a la ley, a sus oficia-
les y con aprobacin del senado o de la comisin
permanente, tambin nombra a los oficiales supe-
riores (art. 79, frac. VII y 89, fracs. IV y V).
Arreglo de lmites entre los estados En
la constitucin existen dos vas para arreglar defi-
nitivamente los problemas de lmites que se presen-
tan o pudieran presentarse entre los estados; una,
mediante un convenio que celebren las entidades
federativas; otra, la contenciosa.
La primera se concreta mediante un convenio
que celebran los estados interesados con las siguien-
tes alternativas: en algunos casos la legislatura lo-
cal, como acto previo, autoriza al gobernador a
proceder a un arreglo de lmites, ste, con vista
a esa autorizacin y a lo que dispone la constitu-
cin local, nombra a un comisionado para que, con
un equipo de asesores, haga los levantamientos
topogrficos respectivos, en unin del comisiona-
do del otro estado interesado; una vez que se han
hecho los estudios respectivos, el documento corres-
pondiente es entregado a los respectivos goberna-
dores y stos, a su vez, lo hacen llegar al congreso
local para su aprobacin; una vez realizado esto, los
ejecutivos de ambos estados o, en su caso, los pro-
pios legislativos locales, lo envan al congreso de
la unin para su aprobacin; una vez que sta se
ha dado, los lmites quedan fijados en forma de-
finitiva y solucionados los problemas que sobre ellos
existan.
De no existir aprobacin de parte del congreso
de la unin, los estados interesados deben reiniciar
sus gestiones. La intervencin que se concede al
rgano federal es con varios objetivos: impedir que
por ignorancia, negligencia o mala fe de parte de
las autoridades de un estado. se lesione gravemen-
te su integridad territorial; no permitir coalicin de
estados, con peligro para la federacin; dado a que
cuando se arreglan [os lmites de un estado de al-
guna forma se est afectando el art. 45 constitu-
cional, que dispone que los estados conservan la
extensin y lmites que hasta 1917 haban tenido, es
necesaria la intervencin del congreso para los efec-
tos de tomar razn de los nuevos lmites para todos
los efectos jurdicos y electorales a que haya lugar.
ASAMBLEA DE REPRESENTANTES
Esta primera va en la prctica presenta algunas
variantes; en algunos estados no se requiere de la
autorizacin expresa y previa de la legislatura para
que el gobernador nombre al comisionado y sus
colaboradores; por otra parle. es frecuente que se
prescinda de los comisionados y los interesados
convengan en nombrar un rbitro. ste recibe prue-
bas y alegatos y emite un laudo. mismo que acep-
tan por virtud de un acuerdo previo entre los
interesados, en su oportunidad se hace llegar el
laudo en forma de convenio al congreso de la unin
para su aprobacin.
La segunda va es la contenciosa y est prevista
en los arts. 104. frac. IV, Y105; la suprema corte
de justicia de la nacin, actuando en pleno, cono-
ce de ese diferendo en nica instancia y emite su
sentencia o resolucin con vista a la demanda y
contestacin, las pruebas aportadas por las partes
y sus alegatos; su sentencia es definitiva.
Los estados interesados, cuando han recurrido
a la va convencional y no han logrado la aprobacin
de parte del congreso de la unin, pueden recurrir
a la va contenciosa y uno de ellos formular su
demanda en los trminos fijados en el convenio
rechazado; admitida la demanda y hecho el empla-
zamiento, el otro estado puede confesarla ntegra-
mente, con lo que, en teora, podra obligar a la
corte a resolver de conformidad con la demanda.
No obstante haberse arreglado por una u otra
va los problemas de lmites. no por ello se puede
confiar que en lo sucesivo ya no surjan problemas
al respecto; es factible que las mojoneras se des-
truyan por la accin del hombre O de la naturaleza,
que cuando se ha tomado como lmite un ro, ste
cambie de curso en forma natural o artificial, en es-
tos casos puede volver a surgir un problema de
lmites.
Asamblea de representantes rgano cole-
giado de representacin ciudadana que est inte-
grado por sesenta y seis miembros, cuarenta de los
cuales son de mayora relativa y veintisis de
representacin proporcional, cada uno de los cuales
cuenta con un suplente; est facultada para: dictar
bandos. ordenanzas, reglamentos de polica y buen
gobierno, leyes y decretos slo sobre determinadas
materias, aprobar nombramientos de magistrados
al tribunal superior de justicia del Distrito Federal
que haga el jefe de esa demarcacin, formular inicia-
tivas ante el congreso de la unin en relacin con
materias relativas al asiento de los poderes federa-
6
les etc. (ert. 73, frac. VI). Se rene del 17 de
septiembre al31 de diciembre, en un primer periodo
ordinario y del 5 de marzo al 30 de abril, en un
segundo periodo. Puede ser convocada a periodos
extraordinarios de sesiones a peticin de la mayora
de sus integrantes o del presidente de la repblica.
Su recinto es inviolable. Es un rgano de reciente
creacin, data de 1987.
Asilo Del latn asylum. ste del griego sylon.
Q = a no, y sylon: derecho de captura o de
despojar. Lugar de refugio. Desde la antigedad,
en medio oriente. en Grecia y Roma existieron cier-
tos sitios considerados sagrados en los que podan
encontrar refugio seguro aqullos que fueran perse-
guidos; de esos lugares no podan ser extrados sin
cometer sacrilegio. Con el tiempo la inmunidad pas
o se reconoci a los templos y edificios destinados
al servicio de la religin catlica; se regul el dere-
cho de asilo, disponindose qu reos podan ser
acogidos y las circunstancias en que ello se hara.
En Mxico, siguiendo la prctica antes mencio-
nada. los templos, conventos y algunos edificios
dedicados al culto catlico sirvieron de asilo duran-
te el tiempo de la colonia y los primeros aos de
la vida independiente del pas. En la ley sobre
administracin de justicia y orgnica de los tribu-
nales de la nacin, de 23 de noviembre de 1855,
conocida como ley Jurez, se reiter la institucin
del asilo en los indicados sitios:
"Art..SO. La decleracon de inmunidadsiempreque
unreo se acoja al asilo, corresponde al superiorinme-
diato";
y la existencia del fuero eclesistico (art. 42).
La constitucin de 1857 suprimi el fuero
eclesistico [art. 13), pero no dispuso nada respec-
to del asilo en los templos. Fue el presidente Jurez
quien. por medio de la ley sobre la libertadde cultos
de 4 de diciembre de 1860, lo elimin:
"Cesa el derecho de asilo en los templos y se podr
y deber emplear la fuerza que se estime necesaria
para aprehender ysacar de elios a losreos declarados
6 presuntos. con arreglo a las leyes; sin que en esta
calificaci6n pueda tener intervencin la autoridad
eclesistica." (Art. 8)
La institucin del asilo, en la constitucin actual.
es mencionada en el arto 15: quienes son reos pol-
ticos o ex esclavos y se hallen en el pas no pueden
ser extraditados. En el arto 27 el trmino asi-
lo se usaba en plural. con ello se aluda a un esta-
7
blecimiento de beneficencia donde se acogen perso-
nas pobres o desvalidas; ha desaparecido esa
mencin al trmino por virtud de la reforma que
se hizo al arto en 1992.
La inviolabilidad de los recintos parlamentarios
a que alude el arto 61 no significa que ellos sean
lugares de asilo, ciertamente el ministerio pblico
y la polica judicial que de l depende, no puede
penetrar, como autoridad. en ellos; para que lo pue-
dan hacer se requiere el consentimiento del presi-
dente de la cmara respectiva o de la comisin
permanente; en este caso la polica judicial queda,
momentneamente, bajo las rdenes de dichos
funcionarios del poder legislativo (ert. 12 de la ley
orgnica del congreso).
Ayuntamiento Del anticuado ayuntar: jun-
tar, aadir. El gobierno de los municipios recae
en un ayuntamiento; como su nombre lo indica y en
respeto de la tradicin, se trata de una funcin
colegiada; en los casos de eleccin popular se depo-
sita en un ayuntamiento; cuando la designacin la
hace la legislatura se denomina concejo municipal.
Sus miembros son, por disposicin constitucional,
de eleccin popular directa. duran tres aos en
el ejercicio de sus encargos, no pueden ser reelec-
tos para el periodo inmediato. Para ser electos se
requiere reunir ciertos requisitos mnimos, como
edad. residencia en el municipio, ciudadana.
frecuentemente modo honesto de vivir y saber leer
y escribir.
Para que el ayuntamiento pueda sesionar v-
lidamente se requiere que concurran ms de la mi-
tad de sus miembros; el presidente tiene voto de
calidad; pueden sesionar en cabildo abierto, aunque
10 comn es que lo hagan en cerrado; sus miem-
bros se renen peridicamente o cuando los convo-
ca el presidente municipal; el voto de cada une de
los integrantes tiene valor idntico; la falta de un
miembro es cubierta por su suplente, que tambin
es de eleccin popular: las sesiones, por 10 ordi-
nario, se celebran en el recinto municipal, aunque
se pueden celebrar fuera de l, pero dentro del terri-
torio del municipio, previo acuerdo que se tome
por sus integrantes; las reuniones son moderadas por
el presidente municipal y, en sus faltas, por el
sndico. El secretario debe levantar las actas en las
que se asientan los acuerdos, reglamentos y de-
ms disposiciones que aprueben los concurrentes,
que debern ser firmadas por ellos en unin del
secretario. Pueden celebrar sesiones permanentes,
BANDERA
secretas, especiales, solemnes, ordinarias yextraor-
dinarias. Los acuerdos se adoptan por mayora de
votos. Las sesiones se regulan por lo que dispone
la ley orgnica municipal, los reglamentos y la
costumbre. Se puede citar a la junta a los directo-
res, jefes de departamento, asesores, para los efec-
tos de que ilustren el criterio de los miembros del
ayuntamiento. Para las sesiones extraordinarias se
requiere un previo citatorio: por lo general en ellas
se tratan slo los asuntos objeto de la convocato-
ria; no se requiere citatoro para las sesiones ordi-
narias. Los acuerdos tomados, los reglamentos
aprobados y determinaciones adoptadas, por lo
general no son susceptibles de ser revocados en la
misma sesin; lo pueden ser cuando son violato-
rios de la constitucin o de les leyes.
Azotes Del rabe as-sawt, el ltigo. Pena corpo-
ral que consista en golpes que se aplicaban gene-
ralmente en la espalda del Infractor con un l ~ g o .
Escricbe haca notar que en el derecho romano
era tenida como una pena ligera que no haca infa-
mes a los que la sufran. Fue abolida por la cons-
titucin de 1857 (art. 22): en el caso, el trmino
abolir es el correcto por cuanto a que se dispuso:
"Quedan para siempre prohibidas las penas de ... los
azotes.
Bibliografa: EsCRICHE, Joaqun, op. cit.
Bagajes Del francs bagage de bague, y ste del
escandinavo baggi, paquete. En el arto 15 cons-
titucional el trmino es usado en su acepcin de
animales o carros que proporcionan los habitantes
de las poblaciones para condudr el equipaje militar;
se trata de una prestacin a cargo de los munlci-
ptos que instrumentan y organizan los ayuntamien-
tos, que se da en los trminos que disponga la ley
marcial respectiva y en forma retribuida.
Escricbe defina el trmino como:
"Las caballerfas y carros con que los vecinos de los
pueblos tienen que acudir a las tropas transeuntes para
la conduccin de los utensilios, equipaje y enfermos."
Bibliografa: EsCR1CHE, Joaqun, op. cit.
Bandera Del latn vulgar bandora, trozo de tela
que se utiliza como insigniade la nacin. El congre-
so de la unin est facultado para legislar respecto
de 'sus cerecterstces y uso (art. 73, frac. XXIX, B);
BANDO DE pOLletA y BUEN GOBIERNO
todas las embarcaciones o aeronaves que se ampa-
ren con la bandera nacional debern contar con
capitanes, pilotos, patrones, maquinistas, mecnicos
y todo el personal de tripulacin de nacionalidad
mexicana.
Bando de polica y buen gobierno Com-
plejo normativo de naturaleza administrativa, que
emiten los ayuntamientos dentro de la rbita de su
competencia, que regulan la convivencia entre los
habitantes de un municipio y las relaciones entre
gobernantes y gobernados. Su vigencia, en teora,
est en funcin de la duracin del ayuntamiento
que lo emiti, por lo que, en principio, es de tres
aos. pudiendo ser ratificada por las autoridades mu-
nicipales que los substituyan, por ello, de hecho.
su duracin es permanente.
Cuando esos instrumentos normativos regulan
el orden y la seguridad se denominan bandos de
polica; cuando ellos contienen principios que tien-
den a garantizar el buen funcionamiento y adecua-
da prestacin de los servicios pblicos municipales.
se denominan bandos de buen gobierno. Cuando
regulan ambas materias se les da el nombre de
bando de polica y buen gobierno. En los estados
esos documentos son emitidos por los ayuntamien-
tos o concejos municipales.
Ante la carencia de rganos informativos regu-
lares. durante mucho tiempo fueron dados a cono-
cer a los interesados a grito vivo, dndoles lectura
en lugares estratgicos y concurridos de las po-
blaciones mediante bandos solemnes u ordinarios;
con el transcurso de los aos y la repeticin de los
actos. el nombre del instrumento, del medio, pas
a ser usado como sinnimo de la materia, de la
esencia. Es por eso que en la actualidad a esos
complejos normativos se les ha denominado ban-
dos, bandos de polica y buen gobierno.
Fue costumbre, tambin, fijar su texto en los
estrados de la casa municipal, de los juzgados,
dems edificios pblicos y templos; en ellos estaba
a la vista de los habitantes. Se trat de otra forma
de hacer pblica una ordenanza; esto fue comn
y usual.
Los bandos de polica y buen gobierno en emi-
sin, alcances, materia y aplicacin estn sujetos
a ciertos principios que, por lo general, no estn
consignados ni en las constituciones locales ni en
las leyes emanadas del rgano legislativo; stos
son los siguientes:
8
Se trata de un complejo normativo que aunque
aplicable en una circunscripcin territorial limitada,
tiene la caracterstica de ser general, abstracto y no
es ni particular ni concreto.
No obstante emanar de una autoridad que acta
slo en forma transitoria, en la prctica tienen la
caracterstica de ser permanentes y estables.
La ley, como es sabido, es el resultado de una
serie de actos encadenados entre s, sucesivos y
complementarios que se denomina proceso legisla-
tivo; bandos, por su parte, son tambin el produc-
to de un proceso, que pudiera denominarse proceso
municipal, que se integra por una iniciativa o
propuesta, el estudio, discusin, aprobacin y
publicacin. No emana de un solo individuo; es
el producto de un consenso al que llegan 105 inte-
grantes del ayuntamiento. Deriva de un acuerdo
en su sentido gramatical amplio, es decir, de una
coincidencia de varias voluntades en las materias
que lo integran.
Entre 105 bandos de polica y buen gobierno y
los restantes acuerdos, rdenes y resoluciones de
un ayuntamiento, no existe una relacin de jerar-
qua; nada hay que haga suponer que aqullos sean
superiores y stos inferiores; tienen idntico valor.
Con las precisiones del caso, es aplicable el prin-
cipio de que ley posterior deroga a la anterior.
Pueden ser modificados o derogados por el propio
ayuntamiento que los emiti o por los que le sigan
en el mando. No se trata de documentos rgidos
que slo puedan ser modificados recurriendo a
procedimientos extraordinarios y engorrosos.
Dentro del cuadro de jerarqua de las leyes, que
parle de la constitucin, como norma suprema,
pasando por las leyes, federales, constituciones de
los estados y leyes de stos, los bandos ocupan el
ltimo lugar en el escalafn. Son inferiores a los
actos emanados del congreso de la unin y de las
legislaturas de los estados, cuando actan en ejer-
cicio de las facultades que les corresponden.
Por disposicin constitucional, los ayuntamientos,
en ejercicio de la facultad reguladora de la vida de
sus comunidades, pueden expedir tanto los aludi-
dos bandos de polica, como reglamentos, circula-
res y disposiciones administrativas de observancia
general; es una funcin que slo ellos pueden
desempear; no existe la posibilidad de que, ante
su inactividad o silencio, lo haga la legislatura o
el gobernador del estado y, mucho menos, otro
ayuntamiento.
9
Los ayuntamientos en ejercicio de su facultad
reguladora, deben respetar ciertos imperativos: los
bandos no pueden estar en oposicin a la consti-
tucin general, las de los estados ni leyes. federales
y locales.
Los bandos, en todo caso, debern estar de
acuerdo con las bases normativas que emitan las
legislaturas de los estados: por lo general no existe
va para que, de no ser esto as, se pueda declarar
su ilegalidad. Es evidente que se trata de una mate-
ria de ndole jurdica que, por lo mismo. su reso-
lucin deba estar confiada a los tribunales del
estado, concretamente al superior de justicia. Exis-
te como una va irregular el recurrir a la figura de
desaparicin o suspensin de ayuntamientos.
Los bandos son instrumentos locales comple-
mentarios de la actividad legislativa que correspon-
de al congreso del estado. No pueden reglamentar
instituciones previstas en las leyes; la funcin de
hacerlo corresponde en forma privativa al gober-
nador. Se circunscriben a regular la vida de una
comunidad en aquellas materias que tengan rela-
cin con ella y que no hayan sido normadas por
la legislatura. De alguna forma cubren los vacos
legales que sobre el tema de convivencia comuni-
taria se observa en el sistema jurdico de un estado;
por eso se les califica de complementarios.
En los bandos de polica no se pueden prever
delitos, penas ni autoridades que conozcan de ellos
y apliquen stas. Por disposicin constitucional
los delitos y las penas deben estar previstos en las
leyes y los encargados de aplicarlas son: los jueces
y tribunales. Pueden prever infracciones y sancio-
nes; stas no pueden exceder de los mximos esta-
blecidos en el arto 21 constitucional.
Los bandos de polica no requieren, para entrar
en vigor, de que aparezcan en una gaceta, peridico
o diario oficial del ayuntamiento; es suficiente con
que de una u otra forma estn al alcance del pblico.
ya sea por haber sido fijados en los lugares p-
blicos, ya sea por cuanto a que se les haya dado
lectura en esos mismos lugares. En esto sigue sien-
do aplicable la prctica que en forma constante ha
venido observando desde la colonia. Es de hacerse
notar que las materias que son reguladas por los
bandos son tan conocidas, elementales y sencillas.
que aun cuando no fueran reguladas formalmente
serien observadas por la poblacin.
Los bandos emanan de los ayuntamientos aun
en los casos en que hubieren sido aprobados por
los votos mnimos que sean necesarios para consi-
CMARA DE DIPUTADOS
derarlos vlidos; su autora y responsabilidad re-
cae en el cabildo en su totalidad, sin importar los
votos en contra.
En un municipio puede haber uno o varios
bandos de polica; no se agota la facultad del ayun-
tamiento con la emisin de uno O dos de ellos.
Por cuanto a que emanan de una autoridad
administrativa, como lo es un ayuntamiento, gozan
de esa misma caracterstica desde el punto de vista
formal; pero materialmente son actos legislativos.
Cmara de diputados Una de las partes en
que se divide el congreso de la unin, la otra es
la de senadores (vase): fraccin coleglsladore que
est integrada por quinientos miembros, trescientos
de los cuales son electos segn el principio de
votacin mayoritaria relativa y doscientos de repre-
sentacin proporcional. Se renueva totalmente cada
tres aos.
Los recintos en que se renen para seslonar,
sea en forma permanente o transitoria, son invio-
lables; su presidente, que debe velar por el respeto
al fuero constitucional de sus integrantes. es el presi-
dente del congreso cuando se rene en cmara
nica.
Por mandamiento constitucional la cmara de
diputados debe ser cmara de origen cuando las
iniciativas versen sobre contribuciones, emprstitos,
reclutamiento de tropas y acusaciones contra los
servidores pblicos federales por delitos comet-
dos en el desempeo de sus encargos. Conoce en
forma exclusiva de la calificacin de una eleccin
presidencial, lo hace como colegio electoral; del
nombramiento y vigilancia del personal de la conta-
dura mayor y hacienda; del presupuesto. la cuenta
anual y de la declaracin de procedencia.
Las sesiones conjuntas del congreso se deben
realizar en el recinto de la cmara de diputados.
Durante algn tiempo, a sus miembros se les con-
sider representantes de la poblacin; ahora repre-
sentan a la nacin.
Contrariamente a lo que pas con el senado,
que desapareci temporalmente (1857-1874), la
de diputados \1a existido siempre a lo largo de
la historia constitucional; dado el crecido nmero
de miembros, la edad de ellos y su extraccin, se
ha considerado una cmara impetuosa. revolucio-
naria y dada a la innovacin. Cuenta con facultades
que tambin son comunes a la cmara de senado-
CARTAS PUEBLA
res pero que ejercita sin el concurso de sta (art. 77
constitucional). Sus facultades exclusivas las consig-
na el arto 74.
Cartas Puebla Joaqun Escriche las defina:
"El diploma en que se contiene el repartimiento de
tierras que se daban a los nuevos pobladores de algn
sitio o paraje en que se fundaba algQn pueblo."
Mara Moliner las define:
"Documento en qUE' se contenfan las concesiones y
privilegios concedidos por un soberano a Jos qUE' iban
a poblar un lugar recin conquistado o fundado."
Jess Lalinde encuentra que:
"La 'carta de poblacin' (charla populationis) es el
conjunto de normas que regulan el establecimiento
de determinado nmero de personas o de familias en
un lugar sin poblar o deficientarnente poblado. para
su colonizacin. El otorgante puede serlo el rey, un
conde, un seor laico o eclesistico o un concejo. Los
destinatarios son las personas o familias que acuden
al lugar, sealadas, a veces en forma indefinida,
y, a veces, con designacin concreta de sus nombres.
La forma suele ser imperativa y a modo de acto otor-
gado o unilateral, pero, a veces, adopta la forma de
'pacto' fjoedus). El objeto es la constitucin de un
poblado y el cultivode los campos, por io que su conte-
nido se concreta en la atribucin de la propiedad de
las tierras y derechos complementarios, as como
en la garanta de la tranquilidad de los colonos y de
sus familias."
Lalinde considera que las cartas puebla son
privilegios 'en sentido lato'.
Por su parte Miguel S. Macedo, en sus apun-
tes para la historia del derecho penal mexicano,
sostena: '
"1. CARTAS-PUEBLA Y FUEROSMUNICIPALES
(SIGLOS IX A XIV). 63.- Aquellos tiempos de
guerra continua 10 eran asimismo de completa in-
seguridad, sobre todo en las regiones fronterizas con
los musulmanes, o con otros reinos cristianos, donde
el p e ~ g r o de saqueo era inminente. A veces suceda
que reconquistada una regin, volvade nuevo a poder
de los moros por la fuerza de las armas. Ante esta
circunstancia las gentes se retraan de poblar, especial-
mente las tierras fronterizas; pero como la necesidad
era ingente, los reyes procuraron halagar a los pobla-
dores de las nuevas vlles concedindoles privilegios
y mercedes, ya declarando libres a los que en ellas
entrasen, aunque fuesen de condicin servil, eximin-
dolos de contribuciones y servicios, otorgndoles cier-
ta autonornja polftica o reconocindoles sus prcticas
y exenciones consuetudinarias.
10
Las libertades de cada villa constaban en su carta
puebla, escritura de poblacin o fuero, que proceda
del rey, por lo ccmn, aunque hubo tambin los fueros
llamados de seorfo, procedentes de los seores. Las
libertades otorgadas variaban mucho segein los casos,
en proporci6n a 10ingente de la necesidad de poblar
o de atraerse el rey el apoyo de las villas, para robus-
tecerse en la lucha contra la nobleza, si bien se redu-
jeron en lo general a pocos tiempos principales, pues
era frecuente extender a varios lugares el mismo fuero
ya concedido a uno. Por lo coman, el gobierno local
era confiado a un concejo (de conci/ium) o asamblea
de vecinos, que constituan el poder supremo y nico
con facultades administrativas y judiciales, e interven-
cin en ciertos actos que haban de celebrarse en su
presencia (ventas. donaciones, testamentos, etc.),
como en las antiguas curias romanas. El concejo
nombraba anualmente un juez y varios jurados, fieles
o ueedores, que bajo su inmediata dependencia desem-
peaban las funciones que les delegaban y eran ejecu-
tores de las resoluciones del concejo. De esta manera
naci6 el rgimen municipal de la reconquista."
Bibliografa: EsCRICHE, Joaqun, op. cil.; MOllNER, Ma-
a, op. cit.; LALlNDE, op. cit.; MACEro, Miguel, op. cit.
Cdula profesional Documento pblico por
virtud del cual una autoridad educativa, certifica
la existencia de un ttulo profesional y su regular
expedicin. Jurdicamente no substituye a ste,
simplemente sirve de constancia de su existencia.
Puede ser expedida por las autoridades de los esta-
dos o por la secretara de educacin pblica, por
conducto de la direccin general de profesiones,
por lo que se refiere exclusivamente al Distrito Fe-
deral.
Lo relativo a ttulos profesionales Iecsel. su
expedicin y registro e instituciones de los estados
competentes para emitirlos, es competencia de los
legislativos. El congreso de la unin slo puede
hacer por lo que se refiere al Distrito Federal.
Los jueces de los estados, constitucionalmente,
estn obligados a respetar slo a los mismos ttulos
profesionales; la obligacin de respetar una c-
dula profesional est establecida por la ley secun-
daria federal, para lo que no existe fundamento
constitucional, con vista a lo dispuesto por los
arls. 5; 73, frac. XXV; 121, frac. V, y 124.
Censura Del latn censura, de censere, evaluar,
Juzgar. Accin por virtud de la cual una autoridad
examina un escrito para ver si hay en l algn incon-
veniente desde el punto de vista poltico o moral
y que puede provocar que se prohba su publicacin.
11
El arto 5 prohbe que la ley o las autoridades esta-
blezcan la censura previa. La censura, como apare-
ce en la constitucin, es una limitante a la libertad
de prensa.
Circular Del latn tardo circularis, circular. del
latn circu/us, crculo. Comunicacin o aviso que
emite y enva un superior a sus subordinados en
la que se contienen instrucciones, indicaciones o
criterios obligatorios. Capitant la define como
instruccin dirigida por un superior jerrquico al
personal bajo sus rdenes destinadas a servir de
gua a 105 funcionarios y agentes para la aplicacin
de las leyes y reglamentos; agrega que las circulares
no son susceptibles de ser impugnadas por los par-
ticulares por cuanto a que no los obligan.
El nombre le viene a la comunicacin por cuan-
to a que el documento circulaba entre el personal
de una dependencia para que cada uno se entera-
ra de su contenido, firmara para constancia y, ense-
guida, lo pasara al siguiente empleado.
A nivel federal las circulares las pueden emi-
tir los secretarios de estado, jefes de departamento
y dems funcionarios con jerarqua, debidamente
instruidos [art. 3, frac. 11I de la ley del diario ofi-
cial de la federacin y gacetas gubernamentales).
Aunque el pleno de la suprema corte de justicia de
la nacin no est autorizado expresamente para
emitir circulares, la verdad es que sus rdenes y
disposiciones internas en estricto derecho pueden
ser calificadas de tales (ert. 12, frecs , VII y XXXVI
de la ley orgnica del poder judicial de la fede-
racin).
Las circulares no pueden contravenir a las leyes
y las instrucciones, indicaciones y criterios que
contengan sern obligatorios mientras tanto no se
emitan otros que los substituyan o contradigan.
Bibliografa: CAPITANT, Henri, op. e/t.
Circulares municipales Disposiciones de
carcter general y orden interno que emiten los
ayuntamientos o concejos municipales, en las que
se contienen criterios, principios tcnicos o prcticos
para el mejor manejo de una administracin muni-
cipal.
Clausura de sesiones Acto por virtud del cual
un rgano colegiado da por concluido un periodo
de sesiones; lo verifican el congreso de la unin,
las legislaturas de los estados y la suprema corte
de justicia de la nacin.
COLEGIO ELECTORAL
Por lo que se refiere al congreso de la unin se
trata de una sesin solemne, conjunta, por cuanto
a que asisten a ella diputados y senadores en el local
de aqullos y bajo su presidencia, en la que no
se delibera y en la que su presidente declara conclui-
do un periodo, ordinario o extraordinario, de sesio-
nes. Una vez que el congreso hubiere concluido
el estudio, discusin y votacin de las iniciativas que
se le presenten, puede dar por concluidos sus traba-
jos y clausurar sus sesiones antes de la fecha se-
alada; para ello se requiere un acuerdo de ambas
cmaras; no importa lo avanzado del periodo. Si
no se ha concluido el estudio, discusin y votacin
de las iniciativas y ha llegado la fecha lmite, ambas
cmaras deben cesar sus actividades y sin necesi-
dad de que medie acuerdo, deben concluirlas. Para
los periodos ordinarios de sesiones se sealan como
fechas lmites el 15 de diciembre y el 30 de abril
de cada ao (ert. 66); los periodos extraordinarios
concluyen cuando termina el estudio, discusin y
votacin de los negocios objeto de la convocatoria
formulada por la comisin permanente.
La constituci6n al fijar un lmite a la actividad
del congreso lo que persigue es impedir su funcio-
namiento prolongado en perjuicio del ejecutivo y
de las instituciones.
Coalicin Del lan medieval coalitionem, del
latn coalitus, participio pasivo de coalescere, crecer
hasta juntarse. Unin de dos o ms entidades fede-
rativas en un pacto diverso del que establece la
consdtucin; generalmente se han formado con vista
a fines temporales. Ha habido varias coaliciones;
el 30 de julio de 1833, a iniciativa del gobierno de
Jalisco, se form una con el fin de defender la
federacin, se integr por Quertaro, Guanajuato,
Michoacn, San Luis Potos, Zacatecas, Durango
y Jalisco. En 1857, los estados de Quertaro, Mi-
choacn y Jalisco formaron una coalicin para
defender el orden constitucional; el 18 de abril de
1913, los estados de Coahuila, Sonora y Chihua-
hua se unieron para llevar adelante el Plan de
Guedelupe y derrocar a Victoriano Huerta.
Las coaliciones de estado han sido prohibidas
desde la constitucin de 1824, pasando por la de
1857 y hasta llegar a la presente [art. 117, frac. 1).
Bibliografa: ARTEAGA NAVA, Elisur, op. e/t ..
Colegio electoral La constitucin dispone la
existencia de varios colegios electorales; su orqa-
COMISIONES
nizacin, funcionamiento y facultades son dife-
rentes.
Colegio electoral de la cmara de diputados.
Previsto en la frac. 1del arto 74 facultado para ca-
lifcer la eleccin de presidente de la repblica y
declarar electo a quien hubiere obtenido mayor n-
mero de votos (ert. 24 de la ley orgnica del con-
greso general y arto 156 del reglamento).
Congreso de la uni6n como colegiado electo-
ral. Cuando se da una falta absoluta del pres-
dente de la repblica, el congreso de la unin.
es decir, las dos cmaras que lo integran, debe
constituirse en colegio electoral para nombrar, en
escrutinio secreto y por mayora absoluta de votos,
un presidente. El colegio se rene en el local de
la cmara de diputados, bajo la presidencia de sta
y a ella deben asistir las dos terceras partes de
los miembros que integran cada cmara (arts. 84-
85).
Para que el congreso o cmara de diputados se
constituyan en colegio electoral se requiere acuer-
do expreso; una vez que se adopta ste, temporal-
mente abandonan sus funciones de legislador y slo
pueden conocer de la materia que los ha llevado
a constituirse en colegio. Sus resoluciones son frmes
y no pueden ser vetadas.
Bibliografa: ARTEAGA NAVA, Elsur. op. cit.
Comisiones Para el despacho de los negocios
cuyo conocimiento compete al congreso de la unin
o a cualquiera de las cmaras que lo integran, de
conformidad con la ley orgnica del congreso y del
reglamento para el gobierno interior, deben existir
comisiones. Las comisiones pueden ser de dicta-
men legislativo, de vigilancia, investigacin y juris-
diccionales.
Las comisiones de dictamen legislativo y la de
vigilancia, a las que la ley denomina ordinarias, son
definitivas, sus integrantes duran en su encargo tres
aos, son nombrados por sus respectivas cmaras,
a propuesta de la gran comisin, se integran por
diecisiete miembros, aunque pueden ser ms, su
qurum es de ms de la mitad de sus miembros,
sus resoluciones las adoptan por mayora de votos
y puede haber votos particulares; el presidente de
cada una de ellas tiene voto de calidad; Jos legis-
ladores no pueden pertenecer a ms de tres comisio-
nes, no pueden percibir retribucin extraordinaria
por pertenecer a ellas, sus reuniones no son pbli-
cas, en ellas estn representados todos los grupos
12
parlamentarios y los presidentes y secretarios de
cada cmara no pueden pertenecer a ninguna co-
misin durante el tiempo de sus encargos, Lacomi-
sin de reglamento, rgimen y prcticasparlamentarias
se integra por veinte miembros,
En la cmara de diputados hay cuando me-
nos veintids comisiones ordinarias y en la de se-
nadores cuarenta y seis. Dentro del rea de su
competencia su funcin es la de estudiar, analizar
y dictaminar las iniciativas de ley y decreto, par-
ticipan en las deliberaciones y discusiones de la
asamblea. El pleno slo discute y aprueba las ini-
ciativas de ley y decreto que han sido dictaminadas
por las comisiones. Este dictamen debe ser presen-
tado dentro de los cinco das que sigan a la fecha
en que se haya recibido la iniciativa.
Las comisiones de investigacin son las que se
integran por cada una de las cmaras, a pedido de
una cuarla parle de sus miembros en la de dipu-
tados, y de la mitad en la de senadores, a propuesta
que tambin deba hacer 1"" gran comisin y que
tienen por facultad el investigar el funcionamiento
de los organismos descentralizados y empresas de
participacin estatal mayoritaria; elaboran un infor-
me que debe ser entregado al presidente de la
repblica. Existe, en forma paralela, en la cmara
de diputados una comisin ordinaria de vigilan-
cia de la contadura mayor de hacienda.
Hay tambin comisiones jurisdiccionales que se
integran en los tnninos dispuestos por la ley fede-
ralde responsabilidadde los servidores pblicos para
los efectos de resolver solicitudes de declaracin de
procedencia y acusaciones contra algn servidor
pblico; las hay en las dos cmaras. Estas comisio-
nes y las de investigacin son transitorias y slo
conocen a ciertos hechos especficos.
En la prctica se reconoce cierta preeminencia
a algunas comisiones sobre otras, as son recono-
cidas como importantes las de gobernacin y puntos
constitucionales, relaciones exteriores, defensa y la
de justicia.
Existen, asimismo, comisiones especiales y no
reglamentadas, stas se integran cuando menos por
tres miembros propietarios y su suplente.
Constitucin poltica, arts. 71 y 93; ley orgnica
del congreso, arts. 50-66 Y86-102; reglamento para
el gobierno interior, erts. 65-94.
Comisin permanente rgano del congreso
de la unin que funciona en sus recesos, subst-
tuyndolo a l o a la cmara de senadores nica-
13
mente en el ejercicio de las facultades que en forma
expresa le confiere slo la constitucin en el arto 79
y a lo largo de su texto.
Se integra por treinta y siete miembros; dieci-
nueve diputados y dieciocho senadores propieta-
rios; para cada titular se nombra un suplente; son
nombrados por SllS respectivas cmaras en la lti-
ma sesin ordinaria a propuesta de la gran comisin
(art. 105, frac. 1de la ley orgnica del congreso),
duran en sus cargos el tiempo que comprenda el
receso respectivo, pueden ser reelectos; hay una
alternancia de los miembros de una y otra cmara
en el desempeo de los puestos directivos (ert. 110
de la ley orgnica del congreso); de hecho, su
qurum es ms de la mitad, adopta sus resolucio-
nes por mayora de votos de los presentes, excepto
en los casos de convocatoria a periodos extraordi-
narios de sesiones o de designacin de gobernador
provisional en lo que debern hacer por el voto
aprobatorio de las dos terceras partes de los presen-
tes Iarts. 76, frac. V y 79, frac. IV).
Debe sesionar cuando menos una vez a la se-
mana, cuenta con comisiones para el despacho de
los negocios; sus periodos corren del 15 de di-
ciembre al 15 de marzo y del 16 de abril al 31
de agosto de cada ao; en virtud de que el con-
greso puede concluir sus periodos de sesiones con
anterioridad a la fecha lmite, es factible que el
tiempo de actuacin de la permanente sea aumen-
tado.
Sus facultades ms importantes son: convocar
al congreso o a cualquiera de las cmaras a un pe-
riodo extraordinario de sesiones, aprobar el decreto
de suspensin de garantas. aprobar nombramien-
tos de ministros de la corte, agentes diplomticos,
cnsules generales, ascensos en las fuerzas arma-
das de coronel en adelante, designar presidente
provisional, conceder al presidente licencias hasta
por treinta das y nombrar el interino, hacer el
cmputo de los votos de las legislaturas y la decla-
racin de haber sido aprobada una reforma cons-
titucional.
Comit Del ingls committee, de comit, encar-
gar, del latn committere, Nmero reducido de
funcionarios que tiene a su cargo ciertas funciones
de naturaleza preferentemente administrativa. En
el arto 27, frac. XI, constitucional, se alude a comits
particulares ejecutivos, para cada uno de los n-
cleos de poblacin, encargados de tramitar expe-
dientes agrarios.
CONFISCACION
El arto 65 de la ley orgnica del congreso qene-
ral dispone que la cmara de diputados contar para
su funcionamiento administrativo con tres comits:
de administracin, de biblioteca y de asuntos edito-
riales; a sus miembros los propone la gran comisin
(arts. 47, frac. IV y 65) Ylos designa el pleno. El
reqtamento, al comit de administracin lo deno-
mina comisin y dispone que se renovar cada ao
y sus miembros se elegirn en la primera sesin de
cada periodo ordinario (art. 68); la ley orgnica obli-
ga al comit a dar cuenta normalmente a la cmara
del ejercicio del presupuesto Iert. 65); Y es el res-
ponsable de la vigilancia del manejo de la tesorera
[art. 199 del reglamento). En el arto 178 del regla-
mento se supone que existen en ambas cmaras y
se les denomina comisiones administrativas y los obli-
ga a presentar a la comisin permanente, para su
examen y aprobacin, los presupuestos de dietas,
sueldos y gastos de las mismas, de sus secreta-
ras, etctera.
Se les denomina comits, por cuanto a que,
como se ha dicho, se integran por escaso nmero
de miembros, y no comisiones, por cuanto a que
stas se deben integrar cuando menos por diecisie-
te legisladores (art. 55 de la ley orgnica). En la
ley y en el reglamento los trminos comisin y co-
mit son usados en forma equvoca; en el arto 20
de aquella a un grupo de tres personas se les de-
nomina comisin.
Confiscacin Una pena que consista en la
adjudicacin que se hace al fisco de los bienes de
algn reo (Escriche). Se prohibi este tipo de pena
por cuanto a que con ella se castigaba tanto al reo
como a sus familiares, al privarlos de un patrimo-
nio comn. Fue frecuente que la impusieran los
tribunales de la inquisicin para apropiarse de bienes
de personas con recursos econmicos por faltas a
la fe catlica. Fue prohibida para siempre por el
constituyente de 1824 (art. 147). La prohibicin
fue ratificada en 1857 [art. 22) yen 1917 (art. 22);
en sta se hizo un agregado:
"No se considerar como conftscecn de bienes,
la aplicacin total o pardal de los bienes de una
persona, hecha por la autoridad judicial, para el pago
de la responsabilidad civil resultante de la cern-
sin de un delito, o para el pago de impuestos o
multas."
En 1982, con motivo de las reformas introdu-
cidas al ttulo cuarto constitucional, se adicion al
prrafo segundo del art. 22 lo siguiente
CONGRESO DE LA UNiN
"...ni el decomiso de los bienes en caso del enrique-
cimiento tljeito en los trminos del arto 109".
Bibliografa: ESCRICHE, Joaqufn, op. cit.
Congreso de la unin rgano federal en
quien la constitucin deposita el poder legislativo
de los Estados Unidos Mexicanos. Est compuesto
por dos cmaras, una de diputados (vase) y otra
de senadores (vase), que funcionan, por regla
general, en forma separada y sucesiva; excepco-
nalmente lo pueden hacer en forma conjunta, para
lo que se requiere texto expreso (arts. 69, 85 y 87);
tambin a cada una de ellas la constitucin les atri-
buye facultades exclusivas (erts. 74 y 76). No siem-
pre ha tenido esa integracin; en 1857, existi slo
una cmara, la de diputados.
Las cmaras que 10 integran, sesonan dos veces
al ao; al conjunto de sesiones se le denomina perio-
dos, los puede haber ordinarios, que son los previs-
tos expresamente y con fecha predeterminada
(vase), y extraordinarios, que son aquellos en los
que se rene a instancias de la comisin permanen-
te. Para poder sesoner vlidamente requieren las
cmaras contar con qurum (vase). El congreso
debe residir en el Distrito Federal, sus miembros
gozan de una relativa inmunidad y sus recintos legal-
mente son inviolables.
Al congreso de la unin le han sido asignadas
funciones de diversa naturaleza; no se limita a
las meramente legislativas; le corresponden facul-
tades ejecutivas cuando hace nombramientos de
su personal, ratifica nombramientos que hace el
presidente de la repblica o ejerce su presupues-
to: funciones jurisdiccionales cuando, en los tr-
minos del arto 110, juzga a ciertos servidores pblicos
por delitos e infracciones cometidos en el desem-
peo de su cargo; y, desde luego, legislativas.
La funcin legislativa puede estar referida a dos
niveles, uno, el supremo, cuando con el concurso
de las legislaturas de los estados reforma la cons-
titucin; otro, el secundario. cuando emite leyes
ordinarias. Las leyes que puede emitir y reformar
son de tres clases: orgnicas, reglamentarias y ord-
narias o complementarias. Su actuacin, por otro
lado. tiene una doble manifestacin: las leyes, que
son generales y abstractas. y los decretos, que son
particulares y concretos.
Su campo de accin es limitado, est circuns-
crito a las facultades que en forma expresa e implcita
aparecen a su favor en la constitucin y concreta-
mente en el arto 73; lo dems lo tiene prohibido.
14
No es el nico titular de la funcin legislativa;
sta tiene diversos titulares: las legislaturas de los
estados, el presidente de la repblica [erts, 29 y
132); tampoco tiene el monopolio del ejercicio de
la funcin legislativa federal, de ella participa en
forma parcial, pero permanente. el presidente de
la repblica [art. 132), y en forma excepcional
tambin el mismo funcionario de conformidad con
el art. 29.
No puede ser disuelto por el presidente de la
repblica; sus miembros, en cambio, pueden acor-
dar concluir en forma anticipada sus actividades.
No pueden sesionar con posterioridad a haber
concluido sus periodos ordinarios.
Constitucin Del latn constitutionem, de cons-
tituere, ste de con y stituere, establecer. fun-
dar. Del contexto de la constitucin se desprende
que, se trata de un complejo normativo de na-
turaleza positiva, que tiene el carcter de ser su-
prema, de jerarqua superior, que fue emitida
totalmente en un solo momento. que prev la exs-
tencia de rganos de autoridad, sus facultades y
limtaciones, que establece derechos a favor de
los individuos y vas para hacerlos efectivos, prin-
cipios y objetivos de la nacin mexicana y que de
ella emana todo orden normativo, que por esencia
es secundario, sea federal o local.
En esto se apega al concepto racional normati-
vo que sostiene Manuel Garc:a Pelayo:
"Concibe la constituci6n como un complejo norrnett-
va establecido de una sola vez y en el que de una
manera total, exhaustiva y sistemtica se establecen
las funciones fundamentales del estado y se regulan
los 6rganos, el mbito de sus competencias y las rela-
ciones entre ellos. La constituci6n es, pues, un siste-
ma de normas."
A la constitucin se le denomina, tambin, carta
magna, carta fundamental, pacto federal. ley funda-
mental; la actualmente en vigor fue promulgada el
5 de febrero de 1917, entr en vigor el da primero
de mayo de ese mismo ao; formalmente. no obs-
tante sus mltiples y radicales reformas, sigue sien-
do la misma. Es la que ms larga vigencia ha tenido
en la historia constitucional del pas.
Consta de varias partes: la primera. a la que
se denomina dogmtica, de les garantas o de los
derechos individuales [arts. 1-29, preferentemente);
una parte orgnica, en la que se regula la estruc-
tura, funcionamiento y facultades de los poderes
federales y locales [arts. 49-122), una tercera par-
15
te. de prevenciones generales (arts. 124-136); otra,
la cuarta, que pudiera denominarse prevenciones
complementarias (arts. 30-38 y 42-48); una quin-
ta parte, a la que pudiera denominarse loscfle del
estado mexicano (aro. 39-41); y una ltima, dis-
posiciones transitorias.
Es una constitucin rgida, fundamental, escri-
ta, impuesta, reformable, suprema, permanente,
tericamente completa y sin contradicciones.
Bibliografa: GARCIA PElAVO, Manuel, derecho cenen-
tucional comparado.
Constitucionalidad El trmino es usado en
una doble acepcin, una tcnica, referido concre-
tamente a actos de los poderes de un estado, que
deben estar de acuerdo o encontrar su fundamen-
to tanto en la constituci6n general, como en la par-
ticular de la entidad (ert. 105); en caso de conflicto
entre esos poderes respecto de esa materia, quien
debe resolver, y lo hace en nica instancia, es el
pleno de la suprema corte de justicia.
En el lxico jurdico general, se usa el trmino
para aludir a la conformidad con la constitucin
general de cualquier acto, emane o no de una auto-
ridad.
Constitucin local De conformidad con los
arts. 76, frac. V; 108, prr. 4; 116 Y133, cada
una de las entidades federativas debe contar con una
constitucin, a sta, para distinguirla de la general,
se le denomina constitucin local; a ella, del con-
texto constitucional, le corresponden los siguien-
tes atributos: es reglamentaria de la constitucin
general por lo que toca a institucioneslocales; es deri-
vada, por cuanto a que los estados por s no se la
pueden dar, slo la emiten cuando son autorizados
por la constitucin generala por las autoridades
federales, como lo hizo Venustiano Carranza en
1917; a nivel local es suprema, todo el sistema
normativo ordinario debe estar de acuerdo con ella.
Es reformable, por lo mismo no es dable a los
constituyentes locales hacerla intangible. Debe cons-
tar por escrito y ser permanente. Puede tener una
parte dogmtica, de derechos humanos, adiciona-
les a los que establece la general de la repblica;
no es obligatoria; s lo es que cuente con una parte
orgnica.
A lo largo de la historia poltica del pas se obser-
va que los estados se han dado en forma total cons-
tituciones a partir de tres momentos: de 1824, 1857
y 1917; por lo que toca a los estados de nueva
CONTRIBUCION
creacin se ha convocado a una legislatura, a la
que se da el carcter de constituyente, para los efec-
tos de que estudie y emita una carga local.
Todo el orden normativo de un estado est asen-
tado en ella, de ella deriva y en todo momento debe
estar de acuerdo con su texto.
Contador mayor de hacienda Servidor p-
blico que se encuentra al frente de la contadura
mayor de hacienda, con facultades de autoridad
ejecutiva, que es designado por la cmara de dpu-
. tados a propuesta en terna que haga la comisin
de vqlence: es inamovible, dura en su encargo
ocho aos; a propuesta motivada y fundada que
haga la propia comisin de vigilancia, puede ser
ratificado por un perodo de ocho aos (ley orgrlica
de /0 contadura mayor de hacienda, arts. 2 y 5).
Es vigilado por la cmara de diputados (ert. 74, frac.
1I de la tonstitucin).
Contadura mayor de hacienda Por man-
dato de la leyes el rgano tcnico de la cmara
de diputados que tiene a su cargo la revisin de
la cuenta pblica anual del gobierno federal y la del
departamento del Distrito Federal [art. 1 de la ley
orgnica de la contadura mayor de hacienda).
Ese ente se organiza por virtud de una ley que
emite el congreso de la unin (art. 73, frac. XXIV);
a su personal lo nombra la cmara de diputados,
incluyendo al contador mayor de hacienda (oose)
(art. 74, frac .. III); es vigilada por la propia cmara
de diputados (ert. 74, frac. 11) y es la responsa-
ble de ejercer funciones de contraloria y verificacin
del ejercicio del presupuesto por parte de las auto-
ridades federales.
La secretara de la contralorfa general de la
federacin est obligada a coordinarse con Id con-
tadura mayor de hacienda para el establecimiento
de los procedimientos necesarios que permitan a
ambos rganos el cumplimiento de sus respectivas
responsabilidades (ert. 32 bis, frac. XIII de la ley
orgnica de la administracin pblica edera.
Cada ao recibe y revisa la cuenta anual que
es presentada a la cmara de diputados dentro de
los primeros diez das del mes de junio (ert. 74,
frac. IV).
-cotribucin De contribuir, ste del latn contri-
buere, de con, junto, y tribuere, dar, pagar. Accin
de contribuir. Pago que impone el estado en fonna
unilateral, por medio de una ley, a una persona
CONTROVERSIAS ENTRE PODERES
fsica o moral. La constitucin estima que este
trmino es sinnimo de impuesto (vase).
El trmino contribucin tiene races profundas en
la historia espaola y mexicana; aunque con l se
comprenden pagos que hacen los habitantes del pas
que, en determinados momentos, pueden. exigirse
en forma coactiva, en el fondo tambin aluda a una
colaboracin contando con la aquiescencia o confor-
midad del obligado. Durante casi todo el siglo pasa-
do, cuando menos a nivel fundamental, fue el trmino
de uso comn para referirse a ese tipo de aportacio-
nes; en la constitucin de 1857 original aparece reite-
radamente (arte. 31, frac. 11; 68; 72, frac. VII; 112,
frac. 1); en cambio, la palabra impuesto no apare-
ce ni una sola vez; sta se incorpor por primera
vez en esa carta en 1874, en que se utiliz median-
te la frmula actualmente en vigor y contenida en
el inciso h) del arto 72
"...contribuciones o impuestos.
Con el tiempo y por virtud de diversas reformas
el trmino contribucin, aunque sigue apareciendo
en la constitucin actual, ha sido preterido, ha cedi-
do su lugar en favor del trmino impuesto que
acogi y desarroll la doctrina, y que' ahora es el
prevaleciente.
--
Controversias entre poderes El constitu-
yente de 1917, supuso que es factible que surjan
diferencias entre dos o ms estados, entre los pode-
res de un estado sobre la constitucionalidad de sus
actos y entre la federacin y los estados; para cono-
cer de ellas previ la existencia de un juicio ordi-
nario uninstancial. que plantea. como actor, el poder
afectado, del que conoce la suprema corte de justi-
cia de la nacin actuando en pleno, la que emite
una resolucin que trae por consecuencia que el
acto impugnado, por inconstitucionelidad, sea decla-
rado nulo y que los efectos de esta declaracin sea
erga omnes. El fundamento para tal intervencin
del pleno de la corte es el arto 105; pueden ser partes
en la controversia los estados, la federacin y los
poderes de aqullos. Se trata de algo excepcional,
lo ordinario es que todo tipo de violacin se comba-
ta por la va de amparo.
Manuel Herrera y Lasso afirmaba que:
"La 'controversia' procede en defecto del amparo y,
en concomitancia con l, cuando la reparaci6n de las
violaciones. sea insuficiente aquel medio indirecto de
'control' ."
Este mismo autor analiza los casos particulares en
la que la controversia entre poderes proceda:
16
"La controuersia medio exclusiuo de control. La
controversia opera como medio ncc de control. contra
el desacato de las inhibiciones comprendidas en el arto
115 y de las prohibiciones absolutas consignadas en
un prrafo del mismo precepto -el relativo a la
r"'eelecci6n del gobernador electo popularmente- y
en las fracciones del art. 117 que impiden a los es-
tados el ejercicio de facultades no incluidas, por la
constitucin. en la jurisdiccin federal.
Las restantes fracciones del precepto que prohiben
a los estados. con intil redundancia. el ejercicio de
facultades atribuidas a las autoridades federales en
artculos anteriores, no son ocasin de controversia.
sino de amparo procedente por la invasin jurisdiccic-
nal y no por desacato de las prohibiciones.
Casos de control concomitante. Proceden ambos
medios de 'control' en los casos comprendidos en
los arts. 27-XVII-e. 73-IV y 116. 118-1, Y 121.
a) Deuda agraria. Su vigencia en el estado sin previa
ley del congreso que la autorice. lesiona el dere-
cho de los particulares a quienes afecte su epli-
cacin y el Poder preterido.
b) Convenio de lmites no aprobado por el congre-
so. Su vigencia -no su concertaci6n- impli-
ca: agravio a los particulares si se les desplaza de
su mbito jurisdiccional; pretericin del poder le-
gislativo en su ejercicio funcional. si no se ocurri
a l en solicitud de aprobacin; y desacato, si sta
fue negada. de la autoridad congresional.
c) Prohibiciones relatiuas consignada en la frac. 1del
arto 118. Los contribuyentes afectados por la
legislacin tributaria del estado expedida sin el
consentimiento del congreso, a la cual se refiere
la frac. L tienen derecho al amparo por haberse
invadido la 'esfera' de la jurisdiccin federal y lo
tiene el mismo congreso, suplantando en el ejer-
cicio de sus funciones. a la promocin de la 'con-
troversia'. El arto 7310 faculta en la frac. XIlI, para
estatuir 'el derecho martimo de paz y de guerra'
y. en la XXIX-1, 'para establecer contribuciones
sobre el comercio exterior'.
d) Extradjci6n internacional e interestatal. Reguladas
ambas por la ley que el arto 119 presupone, y
sometida. adems, la extradici6n de los 'crimina-
les del extranjero' a 10 estipulado en los trata-
dos. las violaciones de la legislacin local a la
federal pueden ser remediadas por el amparo y
deben serlo, siempre, por la 'controversia'. cuando
impidan o estorben el cumplimiento de lostratados.
No basta el desagravio del derecho individual para
reparar el agravio al derecho internacional. Y
esto rige todos los casos de transgresin a la ley
de las naciones.
e) Derecho interestataf en materia de 'actos pblicos.
registros y procedimlentosjudlciaJes'. El arto 121,
17
en su prrafo inicial, faculta al congreso para expe-
dir las respectivas 'leyes generales' (las hay que
no Jo sean?), 'sujet6ndose' a las 'bases' estatuidas
en las cinco fracciones del texto.
Si la legislacin local no se ajusta a estos orde-
namientos, la contravencin de las "bases -que
son garantas indiuiduales especfjcas- y el desa-
cato de las leyes que coordinan el derecho civil
entre los estados, fundaran, respectivamente, la
accin de los particulares para promover el juicio
de amparo yle del congreso entablar la necesaria
'controversia' que restablecera el equilibrio judico
de la 'unin',"
Bibliografa: HERRERA. y LASSQ, Manuel, estudios ccns-
titucionales. segunda cere.
Convenciones diplomticas Acuerdos
solemnes entre naciones. Los constituyentes mexi-
canos, desde 1840, han distinguido entre tratado
y convencin diplomtica; lo han hecho con vista
a una corriente doctrinaria que prevaleci durante
el siglo pasado y parte del presente; desde aquel
ao se alude a unos y a otras como cosa diferente
[constitucin de 1857, arts. 15 y 72, frac. XIII).
Haba rezn para ello; se tuvo a la vista la tradicin
estadounidense, que distingua entre tratados y
convenios ejecutivos y la doctrina que consideraba
que las convenciones no eran aptas para establecer
derechos y obligacionesen un campo fundamental de
las relaciones nterestetales. aluda, segn otros, a
relaciones multilaterales; eran documentos de menor
importancia que los tratados, segn una corriente
doctrinal; slo servan para regular relaciones ad-
ministrativas y comerciales; se estimaban que regu-
laban objetos especficos tales como regulacin
consular, servicio postal, arreglos comerciales,
propiedad literaria y artstica; son menos solem-
nes. Todo esto opina la doctrina del siglo pasado
y principios de ste.
El constituyente de 1917 insisti en reiterar la
distincin (arts. 15 y 76, frac. l): atribuy a los trata-
dos una jerarqua idntica a las leyes federales y
los coloc por encima de las leyes de los estados,
cuando estn de acuerdo con la constitucin. A
las convenciones no les atribuy ese mismo valor
jerrquico. Por lo mismo, independientemente de
que en la doctrina se haya operado un cambio,
de que en la actualidad sean los ms los que con-
sideran que se trata de documentos de idntico
valor, mientras existan los textos constitucionales
con redaccin original, no queda ms alternativa
CONVENIO
que considerarlos como documentos diferentes y
sujetos a un tratamiento jurdico distinto.
Es facultad exclusiva del presidente de la
repblica el celebrar convenciones y deben ser
sometidas a la aprobacin del senado; deben estar
de acuerdo con la constitucin y por medio de ellas
no se pueden alterar las garantas y derechos esta-
blecidos para el hombre y el ciudadano {art. 15).
Convenio Del latn con, juntos y venire, de
venir. De conformidad con el cdigo civil para el
Distrito Federal (art. 1792)
.convenio es el acuerdo de dos o ms personas para
crear, transferir, modificar o extinguir obligaciones".
El trmino convenio en el lxico constitucional
es usado, por lo general, para denotar un acuer-
do entre entes dotados de jurisdiccin, de auto-
ridad; en tal sentido aparece en los erts. 15; 18,
prr. 3; 26; 115, frac. IV, inciso al, prr. 2; yart.
116, frac. VI. En el arto 5 se usa para referirse a
un acuerdo entre particulares y en el 27, frac. 1,
prr. 1, para aludir a un convenio entre autorida-
des y particulares.
De acuerdo con el arto 116, frac. VI, la federa-
cin y los estados pueden celebrar convenios entre
s: se trata de una innovacin reciente (1982); esos
convenios, de conformidad con la indicada frac.
y el contexto constitucional, estn sujetos a los
siguientes principios:
Que tanto el congreso de la unin, como las
legislaturas de los estados deben dar, dentro de sus
respectivas competencias, leyes en las que se esta-
blezcan las bases que deben tomarse en cuenta,
tanto por la administracin pblica federal, como
por los gobernadores, respectivamente, para cele-
brar convenios.
Que mientras las leyes federales y locales, conte-
niendo las bases, no se den por parte del congreso
y legislaturas locales de los estados, no puede cele-
brarse ningn convenio.
Tanto el congreso de la unin como las legisla-
turas de los estados pueden dar leyes en las que
se fijen las bases generales para todo tipo de conve-
nio o, en forma especfica, dar una ley que consig-
ne simplemente las que deben tomarse en cuenta
para cierto tipo de convenio respecto a determina-
da materia.
Que son convenios que pueden celebrarse en
forma potestativa; tericamente no es obligatorio
celebrarlos ni para la federacin ni para los estados.
CONVENIO
Que si bien la federacin puede celebrar un
convenio con un estado no es obligatorio que cele-
bre otro, y en idnticos trminos. con otro estado
vecino.
Que cuando la constitucin habla de
"...cuando el desarrollo econmico y social lo haga
necesario",
comprende tanto el desarrollo de la federacin como
el de los estados.
Que los convenios suponen nicamente la inter-
vencin de los poderes estatales en funciones fede-
rales, mas no supone la situacin inversa (salvo el
caso expresado del arto 18, prr. 3).
Que la intervencin estatal puede ser respecto
de tres actividades, las tres de carcter ejecutivo:
ejercer funciones federales. ejecutar obras cuya
realizacin corresponda a los poderes centrales y
la operacin de obras realizadas por el gobierno
federal.
Los convenios nicamente pueden comprender
actos de naturaleza ejecutiva, que han sido confia-
dos al presidente de la repblica y que se delegan
por convenio al gobernador de un estado, la ra-
ma judicial local no puede tener competencia sobre
otra clase de materia diferente a las previstas en
forma expresa por la constituci6n en sus arts. 104.
free. 1; 107, fracs. XI y XII; Y 133. La resolucin de
los conflictos en los que exista inters pblico. en los
que la federacin sea parte. en los conflictos entre
estados y en los casos concernientes al cuerpo di-
plomtico y consular, siguen siendo de la compe-
tencia exclusiva del judicial federal.
La funcin legislativa federal no puede ser ob-
jeto de convenio. Las legislaturas locales no pue-
den adquirir jurisdiccin adicional en virtud de
convenios.
Es obvio que si el gobierno federal confa la
prestacin de un servicio y ste no es prestado en
los termlnos convenidos. existe la posibilidad terica
que, por incumplimiento, la federacin lo pueda
dar por rescindido. sin necesidad de declaracin
judicial. puesto que se trata de una autoridad.
En el ltimo de los casos sera el pleno de la corte
quien debiera resolver cualquier controversia que
pudiera suscterse (arts. 104. frac. IV y 105).
Jurdicamente la facultad de rescindir correspon-
de a las dos partes contratantes.
La federacin por virtud del convenio no pierde
la facultad que constitucionalmente le correspon-
de. simplemente declina su ejercicio por corto o
18
largo periodo. pero en todo momento sigue siendo
ella la titular.
La federacin. como titular de la facultad, con-
serva en todo momento la facultad de supervisin
y vigilancia sobre los estados respecto de la materia
que es objeto del convenio.
Existen algunos convenios especficos, como los
previstos en el arto 18. por 10 que hace a la posibi-
lidad de que los reos de orden comn extingan sus
condenas en establecimientos dependientes de la
federacin; y en el arto 26. por lo que hace a conve-
nios de coordinacin en materia de planeacin.
Convocatoria De convocar, ste del latn com,
con, y cece-e. de uox. llamar. Llamar a ciertas
personas en forma oficial y por escrito, por virtud
de un acuerdo tomado por un cuerpo colegiado.
para que se renan en una fecha determinada y
en un sitio preestablecido.
En el derecho constitucional mexicano nica-
mente la comisin permanente (arts. 69, 72, inciso
j); 79 frac. IV y 89 frac. XI), por s o a instancias
del presidente de la repblica puede convocar a los
miembros del congreso o a 105 que integran alguna
de las cmaras. cuando legalmente deben estar en
receso, para que se renan en un periodo ordi-
nario de sesiones (vase); en este caso el rgano
colegiado convocado slo puede conocer de lo que
es objeto de la convocatoria.
El acuerdo de convocatoria debe ser aprobado
por el voto afirmativo de las dos terceras partes de
los miembros de la comisin permanente presentes
en la sesin; ese acuerdo no puede ser vetado por
el presidente de le repblica.
El trmino tambin es usado referido a una de-
terminacin de un cuerpo colegiado: congreso
de la unin. para celebrar elecciones de presiden-
te de la repblica, cuando el electo faltare defini-
tivamente durante los dos primeros aos del sexenio
(vase), o el electo no se presente el da primero
de diciembre a asumir su cargo (ert. 84); en estos
casos la convocatoria respectiva deber ser expe-
dida por el propio congreso de la unin dentro de
los diez das siguientes a la designacin de presi-
dente interino. El expedir la convocatoria no es una
funcin que se atribuy al presidente interino de-
signado, por cuanto a que ste, en su nimo de
continuar en el poder. podra no hacerlo o hacerlo
despus de haber pasado mucho tiempo.
Cada una de las cmaras que integran el congre-
so de la unin, con el fin de cubrir las vacantes que
19
de sus miembros se produzcan, est facultada por
s, sin el concurso de la otra. a convocar a eleccio-
nes extraordinarias (ert. 77, frac. IV).
En el cut. 134 se contempla un caso ms de
convocatoria: la que es necesario emitir en los casos
de licitaciones pblicas.
Una de las ms notables convocatorias fue la
expedida por el presidente Jurez el 14 de agosto
de 1867, por virtud de la cual, una vez derrota-
do el imperio, de restablecida la repblica, se con-
voc a elecciones de legisladores, 'presidente de la
repblica y magistrados de la suprema corte de justi-
cia y se propuso a la ciudadana reformar la cons-
titucin al margen del procedimiento que ella misma
estableca.
Coordinacin entre poderes En materias
consideradas delicadas, peligrosas o importantes, la
constitucin ha confiado su conocimiento a cuando
menos dos poderes; ha desconfiado de la pruden-
cia de uno con vista a salvaguardar las instituciones
democrticas y los derechos humanos; as, ha esta-
blecido el principio de cooperacin entre poderes
en forma reiterada: el congreso aprueba una ley
pero quien la promulga y ejecuta es el presidente
de la repblica; si bien es dado al rgano legislativo
juzgar y destituir a un servidor pblico, lo cierto es
que 'quien cumplimenta la sentencia es el mismo
presidente. Los nombramientos que hace el ejecu-
tivo de ministros de la corte, embajadores, emplea-
dos superiores de hacienda, ascensos en las fuerzas
armadas, estn sujetos a ratificacin de la cmara
de senadores o de la comisin permanente: para
que permita el paso de fuerzas extranjeras por el
territorio nacional o Idestancia de escuadras extran-
jeras en aguas nacionales tambin se requiere el
consentimiento del senado. El congreso de la unin
interviene en el acto de aprobar la suspensin de
garantas ndlviduales y en el otorgamiento de facul-
tades extraordinarias. Por disposicin expresa el
presidente elabora los proyectos de ley de ingresos
y presupuestos, pero requiere de la aprobacin del
congreso y de la cmara de diputados, respectiva-
mente, para convertirse en ley [art. 74, frac. IV).
Por lo que hace a la rama judicial es el presidente
de la repblica quien facilita los auxilios que sean
necesarios, a fin de permitir el ejercicio expedito de
sus funciones (art. 89, frac. XII), y corresponde al
congreso de la unin encausar a los servidores
pblicos que se enumeran en el arto 110, cuando

COSTAS
no acataren las sentencias dictadas en los Juicios
de amparo (art. 107, fraes. XVI y XVII).
Corporacin El tnnino es usado en la cons-
titudn en diversas acepciones, aunque no siempre
se alude con l a entes morales con personalidad
propia y diferente de los miembros que las compo-
nen. En el arto 49 se usa el trmino en su acepcin
de una de las ramas en que se divide, para su ejer-
cicio, el supremo poder de la federacin.
En el arto 95, frac. m, el tnnino es usado en
su acepcin de institucin de enseanza superior,
que goce o no de autonoma, facultada legalmente
para expedir ttulos profesionales de abogados. En
el arto 13 el trmino es usado en una acepcin
amplia, comprende, de conformidad con los an-
tecedentes, a toda clase de institucin, que goce
o no de personalidad, como colegios de profe-
sionistas, asociaciones, cmaras, consulados ma-
rtimos, lonjas, gremios, etc.. los que, durante
muchos aos. en la colonia, gozaron de fueros es-
peciales.
En cambio, en los arts. 3, frac. IV y 27, frac.
m, ahora reformados, se utilizaba el trmino para
aludir a entes que carecan de personalidad y pa-
trimonio: las iglesias. La mencin ha desaparecido
por reforma de enero de 1992.
Costas Son los gastos necesarios y previstos por
la ley que hacen las partes en un juicio o por virtud
de l. Deben tener una relacin directa con el proce-
so. La condena en costas puede ser facultativa u
obligatoria; slo tienen derecho a ellas los aboga-
dos; le corresponden a la parte vencedora y corren
a cargo de quien perdi el juicio, sin importar que
sea actor o demandado; estn encaminadas a san-
cionar la temeridad y mala fe de las partes en los
juicios; son una de las prestaciones que se formu-
lan con la demanda. su contestacin o reconven-
cin. El constituyente de 1857 dispuso
..esta (la administracin de justicia) ser gratuita,
quedando en consecuencia abolidas las costas judicia-
les". (Art. 17)
Lo que el legislador aboli fue la prctica gene-
ralizada de que los honorarios de tos jueces eran
pagados por las partes litigantes. lo que significaba
que slo los que tenan recursos econmicos eran
los que tenan acceso a la imparticn de justicia.
La parte final del arto 17 fue una adicin que propu-
sieron varios constituyentes, a los que encabezaban
CRIMINAL
Zarco y Gmez, que presentaron en la sesin corres-
pondiente al 22 de agosto de 1856.
Criminal Cuando en la constitucin se utiliza el
trmino criminal lo toma como sinnimo de proce-
so penal, como un juicio que se sigue a una perso-
na por la comisin de un delito y con vista a imponer
un castigo (erts. 14 y 23). En cambio, cuando se
utilizaba el trmino en plural, criminales. antes de
la reforma de 1992 se aluda a personas que hubie-
ran cometido un delito. en este contexto se us en
el arto 119. El principio consignado en este precep-
to fue tomado de la constitucin de Estados Unidos
de Amrica (art. IV. seco 2), all, con toda propia-
dad. se utiliz una frmula general:
"La persona acusada en cualquier estado por traicin,
delito grave u otro crimen .
lo que hace expedito un proceso de extradicin;
en cambio, el constituyente, en forma impropia utili-
zaba el trmino criminales, con lo que en estricta
tcnica jurdica, reduca las posibilidades de extra-
dicin a slo los prfugos de la justicia respecto de
los cuales hubiera sentencia definitiva.
Independientemente de la tradicin hispana,
observable en otros aspectos, para los efectos del
arto 119 ahora derogado, deban ser consideradas
como criminales todas aquellas personas condena-
das por sentencia firme que hubieren cometido
algn delito previsto en los cdigos penales o en
las leyes que prevn la existencia de delitos y
penas.
Cuarteles De todas las acepciones que en eepa-
ol tiene este trmino, en la constitucin se utiliza
en el sentido de lugar. comprendiendo inmueble
y construcciones. en donde se asienta, concentra
o estaciona en forma permanente una tropa o un
ejrcito. Los cuarteles deben estar fuera de las pobla-
ciones (ert. 129); estn sujetos a la jurisdiccin
de los poderes federales los que ya existan para
1917; los que se construyeron con posterioridad
a ese ao slo lo estarn siempre y cuando lo
consienta la legislatura respectiva [art. 132).
Culto pblico Conjunto de ceremonias con
que se exterioriza una religin o una creencia y
al que tiene acceso toda persona; se opone al
trmino culto privado en el que slo puede parti-
cipar cierto tipo de personas: invitados, familiares,
miembros de una orden, etc., y que se celebra en
20
un lugar particular. El culto pblico ordinariamente
debe celebrarse en los templos; en forma extraor-
dinaria tambin puede celebrarse fuera de ellos, para
esto deber sujetarse a lo que disponga la ley. Todo
culto puede realizarse siempre que no constituya
un delito o falta penada por la ley Iert. 24). Es fa-
cultad privativa del congreso de la unin el legislar
en materia de culto pblico, y los ministros de los
cultos, durante stos, no pueden realizar activida-
des politices (art. 130).
Declaracin de procedencia Es un acto
poltico, administrativo de contenido penal, proce-
sal irrenunciable, transitorio y revocable, competen-
cia de la cmara de diputados, que tiene por objeto
poner a un servidor pblico a disposicin de una
autoridad judicial, a fin de que lo juzgue exclusi-
vamente por el delito o por los delitos del orden
comn cometidos durante el desempeo de su
encargo y que han sido objeto de la solicitud.
Es competencia exclusiva de la cmara de dipu-
tados; la mocin correspondiente debe ser aprobada
por el voto aprobatorio de ms de la mitad de los
diputados presentes en la sesin. Slo es aplicable
a los servidores pblicos a que alude el arto 111
constitucional: diputados. senadores. ministros de
la corte, secretarios de despacho, jefes de depar-
tamento administrativo, representantes a la asam-
blea del Distrito Federal, procurador general de la
repblica, procurador del Distrito Federal, gober-
nadores de los estados, diputados y magistrados
locales. Los restantes servidores pblicos, en teoria,
pueden ser objeto de enjuiciamiento sin necesidad
de una declaracin de procedencia.
Cuando la cmara de diputados la emite no
prejuzga de la posible responsabilidad del acusado,
aunque considera si existen elementos para supo-
ner su probable responsabilidad, se limita a juzgar
si es oportuno polticamente ponerlo a disposicin
del juez para que sea l quien lo juzgue. El que sea
afirmativa o negativa no implica que se considere
culpable o inocente. En el primer caso el servidor
pblico queda separado temporalmente, mas no
privado, de su encargo durante el tiempo que dura
el juicio; si resulta inocente, puede volver a asumir
su funcin; si resulta culpable. de no existir impe-
dimento legal, una vez cumplida su pena, si an
est corriendo el periodo para el que fue electo,
puede reasumir su encargo.
21
La declaracin de procedencia es el acto que
concede a una autoridad judicial competencia para
juzgar al servidor pblico; mientras que no se emita
carece de ella por virtud de la inmunidad; es sta,
asimismo, la que determina su competencia, slo
puede juzgarlo por el delito o por los delitos que
precisa en forma expresa. Puede ser solicitada por
jueces federales o estatales, estar referida a toda
clase de delitos del orden comn, ya estn previstos
en los cdigos penales o en las diversas leyes. Ella
no es necesaria en los casos de sanciones adminis-
trativas o correcciones disciplinarias. La inmunidad
es irrenunciable; la prescripcin por el delito no
comienza a correr sino en el momento en que el
servidor pblico pierde la inmunidad. Si resulta
condenado el reo, no puede concedrsele la gracia
del indulto. La declaracin puede ser revocada por
la cmara de diputados que la emiti, en este caso
el juez de los autos es privado de su competencia
para seguir juzgando al servidor pblico. El pre-
sidente de la repblica no puede ser objeto de
ella. Por lo que hace a los servidores pblicos loca-
les, no obstante lo deficiente de la redaccin del
precepto constitucional, quedan suspendidos tem-
poralmente del ejercicio del cargo y la notifica-
cin que debe hacerse a las legislaturas es con el
fin de que provean lo relativo a la suplencia. El
arto 111 que contiene la institucin presenta otras
deficiencias, como aqulla que se desprende de su
texto que pueden provocar una declaracin slo
los delitos del orden comn que se cometen duran-
te el tiempo en que el servidor pblico est en ejer-
cicio de su encargo, pero no por los cometidos antes
y que no sean conocidos oficialmente.
A nivel local existe tambin la institucin y est
a cargo de las legislaturas estatales el emitirla.
Bibliografa: CRDENAS, Ra61f., op. cit.
Decreto Del latn decretum, neutro de decretus,
participio pasivo de decernere, decidir. Docu-
mento pblico que contiene una disposicin o
mandato obligatorio emitido por una autoridad
competente. Acto por virtud del cual una autori-
dad dispone o manda algo dentro de la rbita de
su competencia. Orden de autoridad que tiene fuer-
za vinculetva. En la constitucin de 1836 se le de-
fina como resolucin del congreso emitida dentro
de la rbita de sus atribuciones relativas a deter-
minados tiempos, lugares, corporaciones, esta-
blecmlentos o personas (art. 43 de la segunda
DECRETO
ley); Manuel Herrera y Lasso sealaba que
la naturaleza de los decretos era particular y con-
creta.
Los decretos deben constar por escrito, pueden
ser emitidos tanto por el congreso de la unin, el
presidente de la repblica, los congresos locales y
los gobernadores de los estados.
En el congreso de la unin las iniciativas de
decretos pueden ser presentadas indistintamente
ante cualquiera de las cmaras, excepto aquellos
que versaren sobre impuestos, emprstitos o reclu-
tamiento de tropas, que deben iniciarse en la de
diputados; una vez presentados, antes de ser discu-
tidos por el pleno, deben pasar a comisiones para
su dictamen; su aprobacin compete a las dos
cmaras actuando en forma separada y sucesiva.
El presidente de la repblica debe promulqarlos. En
su interpretacin, reforma y derogacin es preciso
observar los mismos trmites seguidos para su
formacin (arts. 71 y 72). Aunque todo esto lo
establece la constitucin es muy discutible en la
prctica.
Los decretos que emite el presidente de la re-
pblica deben estar refrendados o firmados por el
secretario de estado o jefe de departamento admi-
nistrativo a que el asunto corresponda, sin ese requi-
sito no sern obedecidos [art. 92). Se trata de actos
de naturaleza administrativa.
Si bien las autoridades judiciales emiten dispo-
siciones que son obligatorias, no por ello se les da
el nombre de decretos, se les denomina acuerdos,
autos, sentencias o resoluciones.
El presidente los emite por s, en ejercicio de
facultades propias o a instancia del congreso, cuan-
do recibe para su promulgacin una ley o un de-
creto; en el primer caso el acto debe ser refrendado
por el secretario a que el asunto corresponda, en
el segundo. slo por el secretario de gobernadn,
responsable de la publicacin del diario oficial de
la federacin (vase la voz refrendo).
La constituci6n contempla la posibilidad ge-
neral de que ellos, al igual que las leyes, sean
derogados o reformados; esto frecuentemente no
es posible por cuanto a que por ser particulares
y concretos se agotan en su primera y nica
aplicacin. Pueden ser impugnados por la va de
amparo cuando sean violatorios de garantas indi-
viduales.
Biblioqrafta: HERRERAVLASSO, Manuel, op. cIt., segun-
da serie.
DEFENSOR
Defensor De defender, ste del latn dejende-
re, de, apartar, yfendere, golpear. Persona encar-
gada de defender y hacer valer los intereses de las
partes en un juicio o controversia. En materia penal
el acusado puede nombrar defensor desde el mo-
mento en que sea aprehendido; tiene derecho a
que l se halle presente en todos los actos del juicio;
no es necesario que sea abogado, es suficiente con
que cuente con la confianza del acusado para que
el juez lo tenga por nombrado; la felta de pago de
los honorarios de los abogados no puede dar lugar
a que se prolongue la prisin del acusado (ert. 20).
Defensor de oficio En materia penal, en los
casos en que el acusado no tenga quien lo defien-
da o se niegue a nombrar defensor, lo que proce-
de es el nombramiento de un defensor de oficio
[art. 20); ste es un servidor pblico, pagado y
expensado por el estado.
Delito Del latn delictum, accin que infringe la
ley. En el lenquaje forense el trmino tiene diver-
sas acepciones, una, amplia, considerado como
un hecho o un acto contrario a la ley que obliga
al responsable a reparar los daos y perjuicios. Otra,
como hecho o acto contrario ela ley que da lugar
a que el responsable sea castigado con una pena.
En esta acepcin es usado el trmino en la cons-
titucin (arts. 13, 15, 19,20,22,23,24, etc.). El
definir los delitos es una funcin genrica que corres-
ponde a las legislaturas de los estados; el congreso
de la unin tambin lo puede hacer, pero su acti-
vidad es limitada, se circunscribe a definir los delitos
y faltas contra la federacin (ert. 73, frac. XXI).
Los delitos pueden ser del orden comn, sea fede-
ralo local o cometidos en el desempeo del cargo
y stos pueden ser, igualmente, de ndole fede-
ral y local. Los delitos, de conformidad con el ante-
rior arto 20, podan ser leves, en los casos en que
se alcanzaba libertad bajo fianza; graves. cuando
ello no era factible (art. 20, frac. 1); y gravsimos,
aqullos que daban lugar, en teora, a que se apli-
cara al responsable la pena de muerte (ert. 22); esta
distincin desapareci por reforma de 1993. Ac-
tualmente, pueden ser tambin delitos de orden
comn en oposicin a los delitos del orden militar
(ert. 13). Pueden conocer de ellos las autoridades
jurisdiccionales federales: jueces de distrito, jurado
popular, gran jurado; o las autoridades Jurisdiccio-
nales locales: jueces de primera instancia, jurados
popular, gran jurado local.
22
Los delitos pueden estar consignados en los
cdigos penales o en las diversas leyes, federa-
les y locales. Su persecucin incumbe, en trminos
generales, al ministerio pblico (art. 21); por lo que
toca a los delitos cometidos por los servidores p-
blicos en el desempeo del cargo, la acusacin
puede provenir de particulares (ert. 109).
Departamento de salubridad De confor-
midad con la constitucin [art. 73, frac. XVI) la
responsabilidad de combatir las epidemias de carc-
ter grave y las enfermedades exticas, debe recaer
en un departamento de salubridad, con autoridad
ejecutiva y cuyas disposiciones deben ser obedeci-
das por las autoridades administrativas del pas. No
es factible jurdicamente que esas funciones las
desempee una secretara, como sucede en la
prctica.
De los trminos de la frac. XVI del arto 73 y de
la intervencin de diversos constituyentes a los que
encabez el mdico Jos M. Rodrguez, por virtud
de la cual se adicionaron a la indicada fraccin los
cuatro prrafos que la integran (sesin 50 de 19
de enero de 1917), parece desprenderse que los
autores de la adicin, con los trminos consejo de
salubridad general, departamento de salubridad,
autoridad sanitaria y consejo, aludieron a la misma
institucin; en la prctica existe una secretara de
salud y como parte de ella un consejo de salubri-
dad general.
En laactualidad han desaparecido casi por com-
pleto los elementos que distinguan a una secre-
tara de un departamento, por ello la circunstancia
irregular de confiar a una secretara la materia de
salud. en contra de lo dispuesto por el texto cons-
titucional, ya no tiene la gravedad que tuvo en
otros tiempos.
Derecho constitucional transitorio Prin-
cipios normativos de naturaleza secundaria que se
elevan a rango constitucional para los efectos de
regular la entrada en vigor de una norma funda-
mental y lo relativo al trnsito de un derecho que
desaparece a otro que lo substituye. Es de natura-
leza accesoria, existe por cuanto a que hay un texto
principal. no tienen validez en forma autnoma. En
la prctica esos principios han establecido excepciones
y salvedades al texto fundamental, procedimientos
especiales, aplicacin retroactiva de leyes. etc.; se
ha considerado que ello es procedente por cuan-
to a que el derecho constitucional transitorio es
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obra del mismo constituyente que ha discutido y
aprobado el texto de la carta magna y es parte de
sta.
Puede haber un derecho constitucional transito-
rio original, aqul que fue emitido por un constitu-
yente convocado ex profeso; o derivado, obra de
la combinacin de rganos prevista en el arto 135
constitucional. Lo comn es que se consigne en
la parte final de cada carta magna, aunque se han
dado casos en que se inserta en el texto mismo de
ella. El ejecutivo regular 10relativo al derecho tran-
sitorio slo en los casos en que el constituyente sea
omiso. Es de aplicacin estricta y limitada, se debe
interpretar en funcin de la entrada en vigor del
texto principal y de regular las situaciones subjudi-
ce o pendientes de ser resueltas. En caso de con-
tradiccin entre el texto fundamental y las normas
de carcter transitorio, debe estarse a que prevalez-
ca el primero. Toda modificacin a ese derecho debe
hacerse va arto 135; en relacin con las normas
de carcter secundario tiene el atributo de ser supre-
mo, de jerarqua superior.
Derechos Retribucin que se cubre a la admi-
nistracin pblica, sea federal, local o municipal,
por la prestacin de un servicio y conforme a una
tarifa. En este sentido es usado el trmino en el
arto 118, frac. 1:
"Tampoco pueden. sin consentimiento del congreso
de la unin: 1. Establecer derechos de tonelaje, ni
otro alguno de puertos.
En la terminologa fiscal tambin se les conoce
como tasas. Giannini las, define:
"La tasa es la prestacin pecuniaria debida a un ente
pblico, en virtud de una norma legal y en la medida
que en sta se establezca. por la realizacin de una
actividad del propio ente que afecta de modo particular
al obligado."
En el cdigo fiscal de la federacin aparece la
siguiente definicin:
"Derechos son las contribuciones establecidas en la
ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del
dominio pblicode la nacin, est como por recibirserv-
cios que presta el estado en sus funciones de derecho
pblico, excepto cuando se presten por organismos
descentralizados. Tambin son derechos las contribu-
ciones a cargo de los organismos pblicos descentra-
lizados por prestar servicios exclusivos del estado."
(Art. 2. frac. IV).
Existen diferencias entre los impuestos y las tasas
o derechos; Giannini afirma:
DEROGAR
"El impuesto y la tasa tienen, por tanto, la misma estruc-
tura jurfdca; ambos dan origen a una obligacin ex
lege, la cual surge tan pronto como se produce el presu-
puesto de hecho del que la ley la hace depender, y
tiene por objeto la prestacin de una suma de dinero
en la cuantta inderogablemente fijada por la propia
ley. El elemento diferenciador de ambas especies de
tributos lo proporcionan la naturaleza del presupues-
to, a saber: el impuesto se conecta con una situacin
de hecho que si forma el objeto de la imposicin es
porque se considera que constituye una manifestacin
dhecte o indirecta de una cierta capacidad contribu-
tiva, es decir, una situacin que se refiere exclusi-
vamente a la persona del obligado y a su esfera de
actividad, sin relacin alguna, ni siquiera de hecho,
con la actividad del ente pblico: el presupuesto de
la tasa consiste, en cambio, en una situacin de hecho
que determina o necesariamente se relaciona con el
desenvolvimiento de una actividad del ente pblico
que se refiere a la persona del obligado."
Bibliografa: G1ANNINI, Achille Donato. instituciones de
derecho tributario.
Derogar Del latn derogare, derivado de roga-
re, rogar. Acto por virtud del cual una autoridad
competente declara nula, sin validez, o revocada
parte de una ley o un decreto. Se trata de una anu-
lacin parcial; en la prctica mexicana se usa este
trmino tambin para aludir a la revocacin total
de una ley, lo que, tcnicamente, es una abrogacin
(ocse): as, en el decreto de gobierno de 11 de
agosto de 1859, expedido por el presidente Jurez,
se dispona:
"3. Se derogan las leyes. circulares, disposiciones,
cualesquiera que sean, emanadas del legislador, de
institucin testamentaria o de simple costumbre, por
las cuales haba de concurrir el cuerpo oficial a las
funciones pblicas de las iglesias."
Lo mismo se observa en el inciso f) del arto 72 de
la constitucin en que se alude a la derogacin
de las leyes.
La derogacin est sujeta a los siguientes princi-
pios: directamente un acto de autoridad, en principio,
slo puede ser derogado por el rgano que lo emiti.
sta es la regla general. El presidente es el nico que
puede derogar los reglamentos, acuerdos, decretos
y rdenes que emite. Lo mismo puede decirse de
las leyes y los decretos del congreso de la unin
y de los reglamentos que expide el pleno de la corte.
Se trata de una derogacin expresa.
Indirectamente, los actos del congreso de la unin
pueden ser derogados por la combinacin de rga-
DESAPARICIN DE AYUNTAMIENTOS
nos prevista en el arto 135, cuando se opongan a
una reforma constitucional; se aplica el principio
de jerarqua de lasleyes. Se trata de una derogacin
tcita.
Asimismo, indirectamente, el congreso de la
unin puede derogar los actos del presidente de
la repblica o del pleno de la suprema corte de justi-
cia de la nacin, cuando emite una ley que contra-
diga los reglamentos dados por ellos; es aplicable
el principio de que lo accesorio sigue la suerte de
lo principal.
Los actos que emite el presidente de la repblica
en uso de facultades extraordinarias deben ser dero-
gados por l mismo una vez que cese el estado de
emergencia; sus facultades legislativas son ternpo-
rales, de no hacerlo y se alegue su vigencia, el facul-
tado para elloes el congreso de launin, en ejercido
de la facultad que para emitir el acto le corresponde
al reasumir su plena competencia, al cesar las causas
que motivaron la delegacin a favor del presidente.
Para derogar un acto se requiere seguir el mismo
procedimiento seguido para su emisin; en el con-
greso se requerir una iniciativaen la que se propon-
ga expresamente la derogacin, que se discuta y
vote en la cmara de origen, que se haga lo mismo
en la revisora y que el acto se promulgue por el
presidente de la repblica. La jurisprudencia de la
corte puede tener efectos derogatorios.
Mientras el arto 133 conserve la actual redac-
cin, un tratado puede ser derogado mediante su
denuncia por parte del presidente de la repblica,
o mediante una ley posterior del congreso que lo
contradiga. Una reforma constitucional tiene los
mismos resultados.
El desuso o prctica en contrario no bastan para
derogar una ley o un decreto.
Mientras una ley no sea derogada expresamen-
te, sigue en vigor en la parte que no contradiga a
las leyes posteriores, sin importar que se haya opera-
do un cambio de constitucin.
Un uso o una costumbre pueden ser derogados
por una ley que disponga lo contrario a ellos, regu-
le en forma diferente la materia objeto de ellos, o
por la interrupcin de su observancia o por la
adopcin de nuevos usos y costumbres.
Bibliografa: Enciclopedia jurdica Omeba, tomo VIII.
Desaparicin de ayuntamientos Acto por
virtud del cual una legislatura local, por el voto afir-
mativo de las dos terceras partes del nmero total
de sus miembros, con vista a lo que disponga la
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constitucin y leyes locales, destituye a los rganos
de autoridad de los municipios y designa un conce-
jo, llamado municipal, para substturlos.
Es una forma de intervencin que la constitucin
general, por reforma de 1982, confi a los poderes
locales con el fin de controlar la vida poltica muni-
cpal. Si bien en la iniciativarespectiva se argument
que la institucin exista en la mayor parte de las
leyes locales, y que era necesario regularla para
evitar su abuso, lo cierto es que este extremo no
corresponda a la realidad, puesto que slo exista
en unas cuantas; por otra parte, es una institu-
cin encaminada a fundar la accin de les legisla-
turas con vista a someter a ayuntamientos rebeldes
o que pertenecen a la oposicin; ella debilita la vida
poltica municipal, desvirta la eleccin hecha por
la ciudadana y permite la imposicin de autori-
dades.
La institucin fue tomada de la interpretacin
inexacta e infundada de la frac. V del arto 76 cons-
titucional, relativa a la desaparicin de hecho de
los poderes constitucionales de un estado. El que
se exija el voto afirmativo de cuando menos las dos
terceras partes del total de miembros de una legs-
latura. no es ninguna garanta para los ayuntemien-
tos, ya que el partido oficial en el poder cuenta
en todo momento con el nmero de votos suficien-
tes para rebasar ese nmero; tampoco lo es el hecho
de que se agote el derecho de audiencia; ningn
argumento y ninguna prueba sern suficientes para
convencer a los diputados del partido oficial de la
inocencia o no responsabilidad de un ayuntamiento
en los casos de que exista consigna de desepare-
cerlos de parte del gobernador de la entidad.
Tiene como complemento la figura de la suspen-
sin de ayuntamientos y la revocacin del manda-
to de alguno de sus integrantes. Ella est muy lejos
de ser revolucionaria, tiene como antecedente una
institucin similar que existi en la constitucin
conservadora de 1836.
Desaparicin de poderes de un estado
Difcilmente puede existir una organizacin hu-
mana carente de autoridad, que viva acfala. Ante
la posibilidad que existe de que se llegue a tal extre-
mo, la constitucin, en beneficio de los estados,
especialmente de sus habitantes, establece un proce-
dimiento con cargo al gobierno central, a fin de
proveerles de autoridades transitorias que los encau-
cen a la normalidad. La desaparicin de poderes
prevista en la frac. V del arto 76, ms que una
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facultad a favor del gobierno central, existe en pro
de las entidades que integran la federacin, como
una obligacin siempre supletoria del gobierno fede-
ral en los casos en que en una constitucin local
no exista frmula para llenar el vaco de autori-
dad. No es un elemento de intervencin, es una
institucin que suple la imprevisin estatal y auxilia
a sus habitantes.
Para que el senado pueda ejercitar su facultad
de designar gobernador provisional, se requiere se
hayan realizado dos supuestos: que hayan desapa-
recido efectivamente todos los poderes, no slo el
gobernador y que el constituyente local no haya
tenido la previsin de establecer frmulas para llenar
el vaco de autoridades. La facultad es simplemen-
te de certificacin, mas no ejecutiva.
En la constitucin de 1917, contrariamente a
lo previsto en la de 1857. que exiga slo la
desaparicin del ejecutivo y legislativo, se requiere
la desaparicin de todos los poderes; mientras exls-
te un tribunal superior que pueda funcionar legal-
mente. no puede considerarse realizado el supuesto
constitucional. Lo que es ms. en el caso de la cons-
titucin del estado de Hidalgo, que hasta 1948 daba
al municipal el rango de poder, a la par de los tradi-
cionales tres poderes, durante el tiempo en que estu-
vo en vigor dicha institucin, para que el senado
pudiera intervenir, se requera tambin la desapa-
ricin de tal poder municipal; pues cuando la ley
no distingue no se debe distinguir. A partir de 1917.
dada la experiencia intervencionista habida durante
la vigencia de laconstitucin de 57, la nonna, ms
que allanar el camino, es un obstculo constitucio-
nal a esa injerencia.
Cuando se han realizado ambos supuestos el
senado puede declarar: que dado a que no existen
autoridades locales y no existe frmula estatal para
suplirlas, procede nombrarle gobernador provisional;
hecha esta declaracin debe solicitar al presidente
de la repblica presente una terna de candidatos,
uno de los cuales podr ser designado gobernador
por una mayora de las dos terceras partes de los
senadores presentes. Los integrantes de la terna
deben reunir los requisitos que para ser goberna-
dor exige la constitucin local. De no ser esto as
procede devolverla y requerir otra.
La protesta del gobernador designado se ha ren-
dido ante el senado. Se supone que no existen auto-
ridades ante quien pueda hacerlo. La verdad es
que tanto la constitucin como leyes ordinarias lo que
requieren es que se rinda la protesta, que se pro-
DESTIERRO
meta cumplir con ella. Lo dems es un problema
de prueba. Se puede rendir. incluso, ante notario
pblico o juez asistido de secretario; se requiere el
acto y la prueba; no es importante ante quien se
haga. La reciente ley reglamentaria de la frac. V
dispone que el ejecutivo local provisional protestar
ante el senado o la comisin permanente. sin admi-
tir diversa posibilidad.
La comisin permanente est facultada para
designar gobernador, previa la declaracin que
hubiere hecho el senado, cuando ste entre en rece-
so y no alcance a hacer la designacin; ello con
vista a la terna que presente el presidente de la
repblica y con la misma mayora de las dos ter-
ceras partes de sus miembros presentes, lo que sig-
nifica que si la indicada comisin contaba con
veintinueve miembros, poda seslonar vlidamen-
te con quince de ellos; la designacin se poda hacer
contando con el voto de slo diez legisladores. Con
la modificacin hecha al arto 78, simplemente se
ha aumentado un reducido e insignificante nmero
de legisladores; no elimina el vicio.
En la administracin pblica ha prevalecido el
criterio de que una disposicin constitucional que
amerite reglamentacin no se puede ejercitar mien-
tras tanto el congreso de la unin no la reglamente.
La constitucin prev que debe existir una ley que
reglamente las fracs. V y VI del arto 76. sta, aun-
que trunca, pues se limita a reglamentar la frac. V,
fue expedida hasta 1978; 10 que significa, si se ha
de ser estricto. que todo 10actuado en esta mate-
ria de desaparecer poderes fue ilegal. Mientras no
hubiera ley reglamentaria no poda ejercitarse la
funcin. Es lgico concluir lo anterior. Las condi-
ciones, variedad de casos, y dems trminos deben
estar establecidos previamente para poder actuar.
La ley reglamentaria de 1978 es omisa por cuanto
a que no regula lo relativo a la actuacin del sena-
do en la resolucin de los conflictos que pudieran
surgir entre los poderes de un estado. El sistema
poltico mexicano es impredecible; tan pronto se
reglament la facultad dej de ejercitarse: ya no
ha habido declaraciones de desaparicin de po-,
deres.
Destieno Pena que consista en obligar a alguien
a marcharse del pas. Legalmente no existe en la
actualidad; en la prctica, frecuentemente se ve que
mexicanos salen huyendo del pas por virtud de
persecuciones de que son objeto o buscando salvar
su vida. La constitucin no admite la celebracin
DESTITUCION
de convenios por virtud de los cuales alguien pacte
su destierro (ert. 5). En los cdigos penales apare-
ce como sancin el confinamiento. ste consiste en
la obligacin de residir en determinado lugar y no
salir de l, se entiende que ste ser. en todo caso,
en un lugar dentro del territorio jurisdiccin del juez
que la impone.
Destitucin De destituir, ste del latn desitue-
re, de de, hacia abajo, y stuuere, colocar, esta-
blecer. Quitar o privar a un servidor pblico de
su empleo, cargo o comisin.
A nivel federal. la destitucin es una sancin que
pueden imponer el gran jurado, por lo que respecta
a los servidores pblicos enumerados en el arto 110;
y por la contreloria interna de cada secretara.
por lo que toca a los restantes servidores pblicos
(art. 52 de la ley federal de responsabilidades de
los servidores pblicos).
Independientemente de este tipo de destitucin,
que deriva de un procedimiento, todo superior
jerrquico est facultado para destituir, en todo
momento en que haya causal o se estime necesa-
rio, al personal de confianza o cuyo nombramiento
sea absolutamente libre.
Diario oficial de la federacin rgano del
gobierno federal de carcter permanente e inters
pblico. por virtud del cual se publican en el terri-
torio nacional leyes. decretos, reglamentos, acuer-
dos, circulares, rdenes y dems actos expedidos
por 105 poderes federales, a fin de que sean del co-
nocimiento de 105 habitantes y 105 observen. El
cdigo civil para el Distrito Federal, de aplicacin
federal, prev su existencia, y la ley del diario oficial
de la federacin y gacetas gubernamentales regla-
menta su publicacin.
El congreso de la unin, a falta de una atribucin
expresa, ha emitido la ley de referencia en uso de
facultades implcitas: si el presidente de la repblica,
por virtud de la frac. 1 del arto 89, est facultado
para promulgar las leyes federales. y no existe
norma que determine la forma y el medio como
se har la publicacin, el congreso de la unin, con
vista a la frac. XXX del arto 73, est implcitamente
facultado para hacer esa definicin y lo ha hecho
al dar la ley aludida y al disponer en el c6digo civil
la obligatoriedad de los ordenamientos federales por
su publicacin ~ n el peridico ocal.
En los estados existen rganos de difusin de
las leyes, decretos y otros actos de autoridad a los
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que se les denomina gacetas o peridicos oficia-
les que en la actualidad tienen cierta regularidad.
El diario oficial de la federaci6n tuvo existencia
a nivel constitucional hasta el ao de 1992; apare-
ca mencionado en la frac. XIV del arto 27. que ha
sido derogada.
Dictamen Del latn doctare, ste de dicere, de-
cir. Si bien en el habla comn dictamen es un in-
forme, para los efectos de la constitucin y las
leyes se trata de una opinin autorizada que emite
una comisin dentro del mbito de su competen-
cia. En estricto derecho los comits no emiten
dictmenes.
Por lo que toca al proceso legislativo el arto 71
constitucional dispone que las iniciativas que proven-
gan del presidente de la repblica, de las legislatu-
ras de los estados o de las diputaciones (vase),
deben pasar a comisin; esto para los efectos de
su dictamen.
En el proceso legislativo los dictmenes son
formulados. como se ha dicho, por las comisiones.
se adoptan por unanimidad o por mayora, deben
presentarse ante la asamblea firmados por quienes
lo aprobaron, deben contener una parte expoettva
en la que se den las razones que los fundan o moti-
van, concluir con proposiciones ciaras, sencillas que
puedan ser objeto de discusin y votacin por par-
te del pleno; es imperativo que se distribuyan con
toda oportunidad entre los legisladores miembros
de cada cmara, junto con las iniciativas que los mo-
tiven y los votos particulares (vase), si los hubiere,
que se les d lectura antes de la discusin, excepto
los dictmenes emitidos durante los recesos y que
se enve una copia al presidente de la repblica.
Los dictmenes existen con vista a impedir pr-
dida de tiempo para el pleno; se entiende que son
emitidos por personas especializadas en la materia
objeto de la iniciativa; existe un plazo perentorio para
que se rindan: cinco das; se puede demorar O sus-
pender laentrega de ellos slo por acuerdo del pleno
adoptado en sesin secreta; para el caso de que
este acuerdo no exista y el dictamen no se emita en
un plazo de un mes, la iniciativa de ley o decreto
puede ser presentada ante la otra cmara.
Las normas que establecen y regulan los dict-
menes son el arto 72. frac. l constitucional; arts. 36
inciso p, 50-54, 64, 84, 98 Y113 de la ley orgnica
del congreso; erts , 25, frac. IV, 66-69, 80, 81, 87,
88, 91, 94, 108 Y179 del reglamento para el go-
bierno interior del congreso.
27
Dieta Del latn diaeta y ste del griego daito,
dieta. En el sentido en que es usado el trmino
en el arto 64 es en el de retribucin que se hace
a un servidor pblico, o funcionario, concretamen-
te a los legisladores, por los servicios que prestan
y que se paga cada da. De conformidad con el
arto 203 del reglamento para el gobierno interior
del congreso, la dieta es la cantidad que el tesore-
ro de cada cmara debe entregar a los legisladores
por su asistencia a las sesiones. La dieta de los dipu-
tados y senadores se paga con cargo a los caudales
que la tesorera de la federacin entrega mensual-
mente a los tesoreros de cada cmara [art. 202);
stos deben descontar el importe de la dieta de los
das en que los legisladores no asistieron a sesiones
de conformidad con una orden escrita de los pre-
sidentes de las cmaras o de la comisin perma-
nente (ert. 203). No se pueden conceder licencias
con goce de dieta por ms de dos meses, salvo en
los casos de enfermedad Iert. 47 del reglamento).
El contenido del arto 64 constitucional es una
innovacin que apareci en el proyecto presenta-
do por el primer jefe Carranza en 1916; fue dscu-
tido en la sesin 31 de fecha 9 de enero de 1917
por el constituyente; en ella, el diputado Francisco
J. Mjica, manifest lo siguiente:
"Por ms que la impresin de la asamblea me hace
suponer que aceptar el dictamen de la comisin, creo
de mi deber hacer que esta honorable asamblea medi-
te sobre la resolucin que vaya a dictar, por eso tomo
la palabra. Esa restriccinque el ciudadano primer jefe
ha puesto, ciudadanos diputados, es sumamente neceo
seria, porque nuestra falta de educacin y muchas
veces nuestra falta de dignidad, hace que el erario
nacional gaste fondos que deba invertir en cosas ms
ttlee. La nacin paga a los diputados y a los sena-
dores porque vengan a hacer labor al parlamento. Creo
muy justo que aquellos que no asistan a las delibera-
ciones del congreso, que no se preocupen seriamente
por la misin que el pueblo les ha confiado, pido muy
atentamente, por las razones antes dichas, que no se
les paguen las dietas a los ciudadanos diputados que
no cumplan con su deber. Para fortalecer mi argumen-
tacin, que me parece digna ybien encaminada, voy
a referir a ustedes un hecho. Esta maana que me
present a la pagadua de la cmara para cobrar la
decena, supe por el tesorero don Amador Lozano,
que se ha venido pagando a doscientos dos diputados,
y hasta la fecha, seores, slo en dos ocasiones hemos
tenido una asistencia que ha rebasado el nmero de
170 representantes. Esto significa falta de dignidad,
falta de decoro de los ciudadanos que se presentan
a cobrar el sueldo que no han devengado. Todos sabe-
DIPUTACIONES DE LOS ESTADOS
mas que en este momento el erario nacional est en
la ms completa bancarrota; el pueblo est haciendo
sacrificios inmensos para pagar los honorarios para que
podamos vivir, para que podamos darle una consti-
tucin al pafs. y dir que ni siquiera hemos tenido la
dignidad y la vergenza de respetar esos sacrificios de
la nacin, que hoy ms que nunca son grandes y
sangrientos. Porque ese dinero ms que sacrificiode
trabajo, significa sangre. Por eso, seores diputados,
pido que aunque sea un estigma para nosotros consig-
nar un captulo de esta naturaleza en la constitucin
que aunque sea vergonzoso, que aunque nos sonroje
a muchos porque no somos responsables de la falta
de la minora, sin embargo, debe quedar consignado
al11', para que siquiera por amor al sueldo se venga
a estos bancos a cumplir con el deber."
DUigencia Del latn diligentia, ste de di, apar-
te, ms /igere, de legere, reunir, escoger. En el
arto 16 el trmino es usado en su acepcin de
. actuacin de un rgano judicial en ejercicio de su
jurisdiccin en mrito de lo cual se levanta un acta
circunstanciada (art. 16).
Diputaciones de los estados Al nmero
total de diputados que representan a una entidad
federativa ante el congreso de la unin, la ley le
denomina diputacin estatal; el asiento de los pode-
res federales tambin cuenta con una, se le deno-
mina diputacin del Dstrto Federal (ert. 46, frac. 1
de la ley orqnca del congreso). Legalmente todos
sus integrantes son diputados y, por lo mismo, no
existe entre ellos relacin de jerarqua; no obstante
lo anterior, hay alguien que es primero entre sus
pares y que se encarga de coordinar la actuacin
de los restantes con vista a la disciplina partidista
ya alcanzar un eficaz y oportuno desempeo parla-
mentario, a l se le denomina coordinador.
De conformidad con la constituci6n (art. 71, lti-
mo prrafo), las diputaciones de los estados estn
facultadas para presentar iniciativas de ley o decre-
to, las que deben pasar directamente a comisiones.
Las diputaciones, asimismo, estn facultadas
para nombrar de entre sus miembros, en escruti-
nio secreto y a mayora de votos, al que deba re-
presentarlas, como miembro, en la gran comisin
(vase). Art. 72. frece. 1.111 del reglamento.
En la actualidad ya no existen diputaciones esta-
tales de menos de dos miembros, por lo mismo ya
no se dan los supuestos previstos en las fracs. 11
y 1II del arto 72del reglamento para el gobierno inte-
rior del congreso.
DIPUTADOS FEDERALES
Diputados federales Participio pasivo de
diputar, nombrar, destinar, elegir; del latn tardo
deputare, asignar, destinar. Servidor pblico que
representa a la nacin ante el congreso de la unin.
Trescientos de ellos son de eleccin popular directa
por el principio de votacin mayoritaria relativa,
mediante el sistema de distritos electorales unlno-
minales; y doscientos que son electos segn el
principio de representacin proporcional, median-
te el sistema de listas regionales, votadas en circuns-
cripciones plurinominales.
Duran en su encargo tres aos. no pueden ser
reelectos para el periodo inmediato, por cada pro-
pietario se elige, asimismo. un suplente; son rres-
ponsebles por las declaraciones que emitan en el
desempeo del cargo y gozan de una doble inmu-
nidad: la declaracin de procedencia y el juicio
poltico (vase).
Entre los requisitos para ser diputado se requie-
re ser mexicano por nacimiento, tener veintin aos
cumplidos al da de la eleccin, ser originario del
estado en que se haga la eleccin o con residencia
efectiva de ms de seis meses, no ocupar algn
cargo de designacin a menos que se separe noven-
ta das antes de la eleccin y no ser ministro de un
culto religioso. La ley secundaria no puede aumen-
tar otros requisitos, sera establecer ms limitacio-
nes al derecho a elegir y ser electo; esto slo lo
puede hacer la constitucin general.
Su eleccin es calificada por el instituto federal
electoral; no pueden desempear, durante el tiem-
po en que sean diputados, ninguna otra comisin
O empleo de la federacin o de los estados por los
que se disfrute sueldo sin previa licencia de su
cmara.
En la constitucin original de 1857 los dipu-
tados representaban a la poblacin y eran de elec-
cin popular indirecta en primer grado; en 1874,
se dispuso que representaran a la nacin.
Diputados locales Servidores pblicos de
eleccin popular, que integran los congresos de los
estados, duran en sus encargos tres aos, no pueden
ser reelectos para el periodo inmediato, cuentan
con un suplente y gozan de una doble inmunidad:
la federal, en un doble aspecto, declaracin de
procedencia, por lo que toca a delitos del orden
comn de ndole federal y juicio poltico, por lo que
toca a delitos cometidos en el desempeo de su
cargo, tambin de naturaleza federal; laotra, la local,
comprende tres especies: irresponsabilidad por las
28
declaraciones que hagan en el desempeo de sus
cargos, declaracin de procedencia y juicio poltico
locales.
Los hay de mayora relativa y de minora o
representacin proporcional; son las constituciones
locales las encargadas de determinar los requisi-
tos para ser diputado y lo relativo a su eleccin y
proceso de calificacin; no es dable a las leyes
secundarias, incluyendo a las electorales, aumen-
tar o disminuir esos requisitos; se trata de limitantes
al derecho de elegir y ser elegido que slo puede
imponer la constitucin local.
Domicilio Del latn domici/ium, derivado de
domus, casa. De conformidad con el cdigo ciuil
para el Distrito Federal, art. 29:
"El domicilio de una persona sca es el lugar donde
reside con el propsito de establecerse en l; a faha
de ste. el lugar en que tiene el principal asiento de
sus negocios: ya falta de uno y otro, el lugar en que
se halle."
El mismo cdigo (art. 30) presume el propsito
de establecerse en un lugar cuando se reside en
ms de seis meses y considera como domicilio de
las personas morales en el lugar donde se halle esta-
blecida su administracin (art. 33). La corte ha
resuelto:
"Domicilio es el lugar donde una persona reside, y
la residencia implica el hecho material de estar cons-
tantemente, por tiempo determinado, en un lugar, y
el nimo de vivir en l; ..." (t. XL, p. 1431, compe-
tencia 512/32, Brizuela Luis, 12 de febrerode 1934,
mayora de 3 votos).
En la constitucin el trmino domicilio aparece en
forma reiterada, en el arto 16 para salvaguardarlo de
molestias, que slo se pueden causar en virtud
de mandamiento escrito de autoridad competente,
que funde y motive la causa legal del procedimi-
ento. En ese mismo precepto se establecen las bases
para las visitas domiciliarias, que slo la autoridad
administrativa puede practicar, para cerciorarse de
que se han cumplido los reglamentos sanitarios y
de polica y exigir la exhibicin de libros y papeles:
indispensables para comprobar que se han acatado
las disposiciones fiscales; en estos casos debern
observarse las formalidades prescritas para los cateos.
En el arto 30 se alude al domicilio como un
elemento para atribuir la nacionalidad por natura-
lizacin al extranjero o extranjera que contraigan
matrimonio con nacionales. Los mexicanos tienen
29
derecho de poseer armas en sus domicilios (art. 10).
Por lo que respecta a sentencias sobre derechos
personales, slo sern ejecutadas cuando la per-
sona condenada se haya sometido expresamente. o
por razn de domicilio, a la justicia que las pronun-
ci y siempre que haya sido citada personalmente
para ocurrir a juicio (art. 121, frac. 1II).
Dado el contexto constitucional, al trmino domi-
cilio le corresponden dos sentidos, uno amplio y
que comprende lo que es tcnicamente el lugar
en que reside con el propsito de establecerse, com-
prendiendo, adems, el lugar en que se vive, ofi-
cinas, talleres, fbricas y lugar en que se encuentre
una persona. que es como se utiliza en los arts. 10
y 16; Yel otro sentido, el tcnico y limitado, el iden-
tificado por el cdigo civil, que se circunscribe al
lugar en donde se reside exclusivamente y que
mencionan los arts. 29, 30 Y 121 citados.
Educacin Del latn educationem, acusativo
de educativo, de educare crear, educar. Accin de
impartir conocimientos en forma sistemtica. Cons-
titucionalmente, la educacin es una funcin que
ha sido confiada a la federacin, los estados y mu-
nicipios (art. 3). A la federacin le han sido atribui-
das en forma exclusiva dos facultades que no tienen
los estados: la de unificar y coordinar la educa-
cin; se trata de dos conceptos complementarios,
se unifican los criterios educativos y se coordinan
los aparatos u rganos, federales, locales y mu-
nicipales que la prestan con el fin de evitar dupli-
cidad de esfuerzos [art. 73, frac. XXV).
La educacin que imparta el estado y por tal se
entiende la que prestan la federacin, estados y muni-
cipios, debe ser laica, democrtica, nacional, gratuita
y contribuir a la mejor convivencia humana. La edu-
cacin primaria y secundaria son obligatorias.
Ejecutivo federal o de la unin La cons-
titucin, para referirse al presidente de los Estados
Unidos Mexicanos (vase), que es la denominacin
oficial que ella asigna al funcionario en el que se
deposita el supremo poder ejecutivo de la unin,
utiliza otras denominaciones como la de ejecutivo
federal [art. 70); ejecutivo de la unin [Iart. 72, j)).
Ejrcito Del latn exercitus, adiestrado. Fuerza
militar compuesta de soldados organizados y edres-
trados para la guerra.
ELECCiN
El ejrcito mexicano se levanta, organiza y sostie-
ne por virtud de una ley que emite el congreso de
la unin (art. 73, frac. XIV); es mandado por el
presidente de la repblica (art. 89, frac. VI); en
l los grados se obtienen de conformidad con la ley,
excepto de coroneles y generales que requieren de
la propuesta del mismo funcionario y de la apro-
bacin del senado o de la comisin permanente
(arts. 89, frac, IV y 79, frac, VII); se puede utilizar
para la seguridad interior y defensa exterior de la
repblica (art. 89, frac. VI); en tiempo de paz ningu-
na autoridad militar puede ejercer ms funciones
que las que tengan exacta conexin con la dsc-"
plna militar (art. 129), por ello es contrario a la
constitucin utilizarlo en la persecucin o prevencin
de los delitos, misin que, de conformidad con ella
misma, corresponde exclusivamente al ministerio p-
blico y a la polica judicial (ert. 21). Los miembros
del ejrcito que deseen ocupar cargos pblicos de-
bern retirarse de l previamente dentro de los
plazos que la misma constitucin determina.
El actual ejrcito mexicano fue constituido por
Venustiano Carranza en 1914 y su organizacin y
disciplina fue obra de Joaqun Amaro.
Eleccin Del latn etectionem, ste de eectto,
elegir, escoger. Acto por virtud del cual la ciuda-
dana, mediante el voto, en la fecha determinada
por la ley o por los rganos competentes, eligen
a quienes la han de gobernar. Son de eleccin popu-
lar los diputados, senadores, presidente de la re-
pblica, representantes a la asamblea del Distrito
Federal, diputados locales, gobernador y miembros
de los ayuntamientos. En el siglo pasado lo fueron
los magistrados y jueces, tanto federales como esta-
tales. La eleccin es directa. en oposicin al siste-
ma de eleccin indirecta en primer, segundo o tercer
grado que hubo durante el siglo pasado.
La constitucin prev la existencia de un rga-
no de naturaleza pblica. que goza de personalidad
y patrimonio propios que se denomina instituto
federal electoral (vase), que es el responsable de
la organizacin y calificacin de las elecciones fede-
rales. Tambin existe un tribunal federal electoral
(vase) que conoce de las impugnaciones que se
hacen valer contra las resoluciones de los rganos
electorales. En los estados se siguen diferentes siste-
mas; en algunos existe un rgano electoral; en otros
es el poder ejecutivo quien, con el auxilio de algu-
na comisin, tiene la responsabilidad de organizar-
las; en otros la funcin se confa al congreso local
EMERGENCIA
ya un rgano que de l depende. En el siglo pasa-
do en los estados de Nuevo Len y Quertaro la
funcin electoral como un todo se confi a un rga-
no al que se dio el carcter de poder, el electoral;
ste ocupaba el primer lugar en la enumeracin que
de los poderes hacan las constituciones de esas en-
tidades.
Una eleccin es una institucin que existe por
disposicin de la ley; su realizacin es fatal [sich no
depende de la voluntad de las autoridades en ejer-
cicio; stas, si la eleccin no est hecha, al concluir
el periodo legal, deben entregar el poder o cargo
a quien por mandato de la ley o por designacin
deba asumirlo en forma interina. Las elecciones
pueden ser ordinarias o extraordinarias; genera-
les o locales.
Emergencia El trmino es usado en su acepcin
de crisis o accidente sbito y grave, caso imprevis-
to. De conformidad con el arto 73, frac. VIII, en
los casos de emergencias declaradas en los trminos
del arto 29, podrn contratarse emprstitos que no
tengan que destinarse a la ejecucin de obras que
produzcan directamente un incremento en los ingre-
sos pblicos.
En los arts. 118, frac. 1II y 122 se alude a situa-
ciones de emergencia sin utilizar el trmino.
Emigracin De emigrar, ste del latn emigra-
re, emigrar, de e, alejarse, y migrare, ir de un lugar
a otro. En espaol el trmino es usado referido
al hecho de salir de un pas; es en este contexto
en que es usado en la frac. XVI del arto 73: el
congreso de la unin est facultado para dictar leyes
que regulen el movimiento migratorio de quie-
nes salen del pas; en forma complementaria tambin
est facultado para regular la inmigracin (ocse).
Carece de facultades para regular la emigracin e
inmigracin interna. la que se da de un estado a
otro; hacerlo corresponde a las autoridades de los
estados.
Emolumento Del latn emolumentum, ste de
ex, hacia afuera, y mo/ere, moler. Cantidad que
se recibe como pago de un trabajo o servicio no
manual. De conformidad con el arto 13. los emolu-
mentos son compensacin a servicios pblicos y
deben ser fijados por la ley. El arto 126 dispone que
no podr hacerse pago alguno que no est com-
prendido en el presupuesto o determinado por ley
posterior; el arto 127 agrega que la compensacin
debe ser adecuada e irrenunciable.
30
Empleados superiores de hacienda Dado
a que ciertos funcionarios de la secretara de ha-
cienda y crdito pblico, independientemente de
su responsabilidad como servidores pblicos, mane-
jan fondos y valores que corresponden a la nacin,
laconstitucin, con el finde evitar favoritismo, malas
o inadecuadas designaciones, ha establecido co-
mo precaucin adicional la de exigir la ratificacin
por parte del senado o de la comisin permanen-
te de ciertos funcionarios; sta ha sido as des-
de 1824.
No puede ser considerado como empleado supe-
rior el secretario de hacienda, no lo es por cuanto
a que de conformidad con el arto 89, frac. 11, se
trata de un nombramiento que hace libremente el
presidente de la repblica; tampoco puede ser consi-
derado como tal el oficial mayor de le secretara de
hacienda, por cuanto a que sus funciones se limitan
a labores administrativas. Deben ser considerados
como tales y sujetos a la ratificacincorrespondiente,
a pesar de lo que cierta reglamentacin secundaria
y prctica dispongan, los subsecretarios, directores,
jefes de las oficinas federales de hacienda, tesorero
de la federacin y procurador fiscal de la federacin.
Si bien se requiere el consentimiento del senado
o de la permanente como acto previo a la toma de
posesin del cargo, con vistaa que existelaposibilidad
de que manejan fondos pblicos, no existe, en
cambio. la obligacin de obtener dicho consenti-
miento para el caso de destitucin; en cambio, .s
ser necesario el mismo en el caso de promociones
o ascensos; el senado bien podra considerar a una
persona como idnea para ser nombrada como jefe
de una oficina federal de hacienda, pero pudiera
no estar de acuerdo con que esa misma persona
ocupe una direccin generala sea nombrado subse-
cretario.
Bibliografa: HAMDAN AMAD. Fauzi, ee al" los> emplea-
dos superiores de hacienda en laconstituciny leyes secun
darias.
Empleo Del latn implcare, involucrar, incluir.
Funcin que se desempea en una dependencia gu-
bernamental a cambio de un emolumento (vase) y
por virtud de un nombramiento. Es funcin del
congreso de la unin crearlos, suprimirlos, sea-
lar, aumentar o disminuir su dotacin (arte. 73,
frac. XI y 75); la cmara de diputados, al aprobar
el presupuesto. debe sealar la retribucin corres-
pondiente a cada empleo establecido PC?r la ley; en
caso de que omita hacerlo se entender por se-
31
aleda la que hubiere tenido fijada en el preso-
puesto anterior o en la ley que estableci el empleo
(art. 75). Nadie puede desempear a la vez dos
cargos federales de eleccin popular I ni uno de la
federacin y otro de un estado tambin de eleccin
popular [art. 125).
Se ha atribuido al congreso de la unin la fecul-
tad de crear y suprimir empleos con vista a la fa-
cultad que se ha confiado en forma exclusiva a la
cmara de diputados de aprobar el presupuesto;
todo empleo repercute en los gastos. Los empleos
previstos en forma expresa en la constucin no
pueden ser suprimidos por el congreso, simplemen-
te est obligado a fijar la dotacin respectiva. La
prohibicin de que nadie puede desempear a
la vez dos cargos federales de eleccin va enea-
minada a impedir la fusin de dos poderes en uno
con vista al arto49, evitar los conflictos de intereses
y hacer operante el principio de divisin de pode-
res. La oblqecn impuesta a la cmara de diputados
de asignar retribucin a cada empleo y la posibili-
dad de que, en caso de omisin, se le aplique la
respectiva del presupuesto anterior, tiende a evitar
que ella intente doblegar a un poder o a un servi-
dor pblico por el hecho de no fijar partida para
pagar su retribucin. De conformidad con el arto
127 la remuneracin que recibe un empleo debe
ser adecuada y es irrenunciable.
Empresa Del latn vulgar imprendere, empren-
der. De todos los significados que tiene el trmino,
la constitucin lo utiliza en su acepcin de
organizacin mercantil o industrial que se dedica
a la explotacin de cosas o servicios. En ese con-
texto es utilizado en el arto 28. En el arto 123 se
usa el trmino en el mismo sentido, pero adicio-
nando el elemento de ser empleadora.
Emprstitos Del latn in, en, y praestitus, de
praestare, prestar. Acto por virtud del cual la
federacin, los estados o los municipios reciben en
prstamo dinero de particulares, nacionales o ex-
tranjeros o incluso, de estados extranjeros, mismo
que se comprometen a devolver en determinado
plazo, bajo ciertas condiciones, con el pago de un
inters.
A nivel federal es el congreso de la unin quien
da las bases sobre las cuales el presidente de la
repblica contrate los emprstitos con cargo al
crdito de la nacin, quien los aprueba, los reco-
noce, manda pagar la deuda nacional y aprueba
EQUILIBRIO ENTRE PODERES
(cmara de diputados) en el presupuesto las partidas
respectivas (art. 73, frac. VIII). La discusin de los
emprstitos debe comenzar con la cmara de dipu-
tados [(art. 72, inciso h)]; se deben contratar para
la ejecucin de obras que produzcan directamente
un incremento en los ingresos pblicos, salvo los
que se celebren con propsitos de regulacin mene-
taria o para hacer frente a una emergencia (art. 73,
frac. VIII).
Los estados no pueden contratar directa o indi-
rectamente emprstitos con gobiernos de otras
naciones, con sociedades o particulares extranjeras,
los que deban pagarse en moneda extranjera o fuera
del territorio nacional. Se persigue que entidades
que carecen de soberana comprometan la seguri-
dad nacional. Los emprstitos que contraten los
gobernadores se debern hacer con vista a lo que
dispongan las legislaturas en una ley, se deben des-
tinar a inversiones pblicas productivas y dicho
servidor pblico debe Informar del uso que haya
hecho de los autorizados al rendir la cuenta pblica
(arl. 117, frac. VIII).
En la prctica, el congreso de la unin no ha
ejercido con responsabilidad su facultad de autori-
zacin y control que le confiere la constitucin, ello
ha motivado el endeudamiento excesivo e rreco-
nal del estado mexicano.
Equilibrio entre poderes En la constitucin
se ha establecido un sistema de pesos y contrape-
sos que procura, cuando menos en teora, alcanzar
una situacin de equilibrio entre las tres ramas en
que ha sido dividida la accin gubernativa; el texto
tiende a evitar que una de las tres se sobreponga
a las restantes; la accin del congreso es neutrali-
zada o encauzada por el ejecutivo y el judicial: una
ley del congreso puede ser vetada por el presiden-
te de la repblica, llegado el caso, es factible que
no la publique, sin que exista la posibilidad de
que se le exija responsabilidad. Tambin hay la post-
bilidad de que se difiera su entrada en vigor o no
se aplique en ciertos casos. La rama judicial, por
su parte, mediante el juicio de amparo, neutraliza
la accin del rgano legislativo en casos concretos
y, cuando integra jurisprudencia, su obra encauza-
dora de la accin del congreso adquiere un relativo
grado de generalidad.
El ejecutivo encuentra en el congreso un con-
trapeso a su accin: un nombramiento o un ascenso
puede ser obstaculizado por el senado; un servi-
dor pblico que dependa de l puede ser enjuiciado
ERRATA
y destituido; cuando menos en teora y con efectos
meramente polticos, mas no Jurdicos, su actuacin
puede ser objeto de censura; un informe anual es
susceptible de ser criticado y objetado. La rama judi-
cial, mediante el amparo. frena tambin su accin;
y mediante la investigacin a que alude el arto 97
puede emitir una censura implcita a su actuacin.
En el sistema constitucional mexicano la accin
de la rama judicial es bastante inocua; sus resolu-
ciones no tienen la fuerza ni la generalidad de las
sentencias que emiten los jueces estadounidenses;
por lo mismo los elementos que neutralizan su
actuacin son mnimos: el presidente de larepblica
puede indultar a un reo condenado por los jueces
federales; el congreso de la unin, mediante una
ley de amnista, puede dejar sin materia un crecido
nmero de juicios de naturaleza penal que se venti-
len ante los tribunales federales. Tambin el congre-
so puede juzgar a ministros, magistrados y jueces
federales y, llegado el caso, destituirlos e inhabi-
litarlos.
Errata Del latn errata, equivocaciones. Falta
que se comete en un impreso. En derecho, diver-
gencia que existe entre un texto oficial considerado
autntico y su publicacin escrita, sea por entes
pblicos o privados.
Una errata slo puede darse en funcin de que
hay un texto considerado autntico. El error existe
en funcin de que hay una verdad. Aqullas son
una de las consecuencias que se dan en el proceso
de publicacin de los actos pblicos. Son comunes
en la impresin de leyes, decretos, rdenes, regla-
mentos, acuerdos e incluso, sentencias.
Las erratas estn sujetas a los siguientes prin-
cipios:
Mientras no se sigan los procedimientos que mar-
ca la ley para modificar o derogar un texto oficial,
el documento finalmente aprobado por el rgano
competente, sea congreso de la unin, presidente
de la repblica, legislaturas, tribunales, es vlido y
su publicacin debe coincidir con l.
Por razones de seguridad jurdica el texto de un
acto de autoridad publicado tiene a su favor la
presuncin de ser idntico a su original, de ser
autntico, por lo mismo obliga tanto a los rganos
de la administracin pblica como a los particulares.
Ambos deben estarse l lo que el texto publicado
disponga. independientemente de que la presuncin
no corresponda a la realidad. Esto es vlido men-
32
tras no se expida una fe de erratas emitida por la
autoridad competente (vase fe de erratas).
Las erratas pueden darse en las diferentes etapas
que integran el proceso legislativo: cuando el perso-
nal del congreso transcribe un proyecto de ley o
decreto para enviarlo al presidente de la repblica;
cuando ste lo transcribe y emite su decreto promul-
gatorio y cuando, finalmente, se publica en el diario
o peridico oficial. Para cada una de esas etapas
debe existir un procedimiento diferente de enmien-
da de las erratas.
Estado Del latn status, participio pasivo de ssare.
estar de pie. En teora del estado y en ciencia
poltica al concepto estado se le da diversa conno-
tacin; para Jellinek
..es la unidad de asociacin dotada originalmente
de poder de dominacin y formada por hombres asen-
tados en un territorio".
M. Weber afirma:
"Caracteriza hoy formalmente al estado el ser un orden
jurrdco y administativo -cuyos preceptos pueden va-
riarse- por el que se orienta la actividad -'accin
de asociaci6n' - del cuadro administrativo (a su vez
regulada por preceptos estatuidos) y el cual pretende
validez no slo frente a los miembros de la asociacin
-que pertenecen a ella esencialmente por nacimien-
to- sino tambin respecto de toda accin ejecutada
en el territorio a que se extiende la dominaci6n.
Ms adelante el mismo autor define al estado como
.el estado es aquella comunidad humana que
en el interior de un determinado territorio -el concep-
to del 'territorio' es esencial a la definici6n- reclama
para sf (con xito) el monopolio de la coaccin ffsica
legtima".
En el arto 3 el trmino estado es usado en su
acepcin de rganos de autoridad, comprende a
todas: las federales, estatales y municpeles (prrafo
inicial y la frac. V); en ese mismo sentido es usado
el trmino en el arto 5.
El trmino estado apareci en la constituci6n
de 1917, en la acepcin de rganos de autori-
dad, en el arto 5 original; el uso del trmino en
el arto 3 data de 1934. Su uso fue poco frecuente
en el siglo pasado; destaca el que hizo la admi-
nistracin .Iurez en la ley de nacionalizacin de
los bienes eclesisticos de 12 de julio de 1857
[art. 3).
Bibliografa: JElllNEK, teora del estado; WEBER, M.
economa y sociedad.
33
Estados Alas partes integrantes de la federacin
la constitucin les denomina estados; stos cuentan
con una poblacin asentada sobre un territorio,
claramente definido, con rganos de autoridad y
una constitucin que ellos mismos se dan; por esta
circunstancia se les califica de autnomos, aunque
la constitucin utiliza el trmino soberanos. no co-
rresponde a su naturaleza, por cuanto a que no
tienen existencia a nivel internacional y estn cons-
treidos a respetar y a reguJarse conforme a lo que
ella dispone.
En teora se trata de entes indestructibles, que
.preexistan a la fecha en que se form la primera
federacin mexicana, que no pueden separarse de
la unin, que deben organizarse de conformidad
con los principios republicano, representativo, popu-
lar, de divisin de poderes y tener como base de
su divisin territorial el municipio libre.
Sobre ellos recaen obligaciones, prohibiciones,
limitaciones e inhibiciones; dado a que la federacin
ejerce actos de autoridad en todo el territorio nacio-
nal, a fin de evitar invasiones y confusiones, la
constitucin ha delimitado el campo de accin de
la federacin, al disponer que slo puede actuar
en ejercicio de facultades expresas y que lo no otor-
gado a ella se ha reservado o corresponde a los
rganos de autoridad de los estados o a su pobla-
cin. La delimitacin es por materias.
Es factible que el nmero de estados sea aumen-
tado por la admisin de otros nuevos y por la forma-
cin de otro a costa de los ya existentes; tericamente
no es factible que alguno de ellos desaparezca; no
obstante 10 anterior, en el siglo pasado, sali de la
federacin una parte del territorio nacional.
Estafeta Del italiano staffetta, estribo peque-
o. Hasta el siglo pasado el trmino significcorreo
a caballo; en esa acepcin 10 utiliz el constituyente
de 1857 (art. 25); en Ia edualidad ha pasado a signi-
ficar servicio de correo, sin importar el medio que
se utilice para el transporte de la correspondencia;
sta, en sobre o en cubierta, cuando circule por
las estafetas, est libre de todo registro; su violacin
est penada por la ley (ert. 16).
Estampillas En el sistema administrativo mexi-
cano con este trmino se aluda a sellos fiscales que
se estampaban, impriman o pegaban a los papeles
o documentos en que se asentaba una diligencia
pblica o judicial y que ameritaba un pago en efec-
tivo. Se trata de una forma de recaudacin que
EXACCION
fue prohibida a los estados por reforma de 1896
(art. 111, frac. 1II). prohibicin que fue reiterada
por el constituyente de 1917 (art. 117, frac. J1\).
Seestim que esa forma de cobrar impuestos corres-
ponda en forma exclusiva a la federacin; sta hizo
uso de ella hasta hace algunos aos.
Estanco A decir de Escriche se trataba de:
"El embargo o prohibicin del curso y venta libre de
algunas cosas, o el asiento que se hace para apropiar-
se la venta de las rnercancres y otros gneros, ponien-
do coto para que no se vendan sino por determinadas
personas y a precio fijo. Tambin se llama estanco al
sitio, paraje o casa donde se venden los gneros o
mercancas que se hallan estancados."
Se utiliz el tnnino con vista al hecho de que se
trataba de una actividad que no estaba a disposicin
de todos y de que, de alguna forma, los efectos no
circulaban. Fueron objeto de estanco el azogue o mer-
curio, el tabaco, la plvora, la sal, los cerillos y otros.
El constituyente de 1857 prohibi los estancos
[art. 28). cosa que ratific el de 1917 [art. 28).
Estatal Perteneciente o relativo al estado. Del
estado. En la terminologa jurdico-poltica mexica-
na el trmino ha sido usado en forma reiterada
desde el siglopasado hasta el presente, sin que exis-
ta tratadista de nota que disienta, referido alas ent-
dades que integran la federacin mexicana; con ello
se han atendido a lo que disponen los diccionarios
y autoridades de la lengua.
En algunos pases de Amrica del Sur es frecuen-
te que para referirse a lo relativo a los estados se
utilice el trmino estadual; ste no aparece en los
diccionarios autorizados de la lengua; el espaol
no admite, en nuestra opinin, un trmino de esa
naturaleza. Con el uso de sa, que nos parece una
aberracin, se pretende aludir a una institucin
determinada, lo relacionado con las entidades fede-
rativas, para distinguirla del uso que del mismo hace
la teora del estado. La ciencia constitucional no
tiene por qu recurrir a ese trmino si desde hace
ms de cien aos ha utilizado, con toda propiedad,
el trmino estatal.
Exaccin Del latn exactio. El sentido en que
la constitucin utiliza el trmino es el cobro de un
impuesto o derecho. No se us otro trmino para
denotar que es algo ilegal y violento, por cuanto
a que se trata de impuestos alcebaletoros prohibi-
dos a los estados:
EXENCION
"Art. 117. Los Estados no pueden, en nngn caso:
VI. Gravar lacirculacin ni el consumo de efec-
tos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos
cuya exaccin se efecte por aduanas locales, requie-
ra inspeccin o registro de bultos o exija documentaci6n
que acompae la mercanca."
El trmino se introdujo a la constitucin en 1896
cuando. con el fin de acabar con las alcabalas, se
reform el arto 111 de la constitucin de 1857 I pare-
cido al actual 117, para adicionarle las fraes. 1II a
la VII. En algunos textos de la constitucin, oficia-
les y privados, por una errata, se utiliza el trmino
exencin, que cambia notablemente el sentido
de la frac. VI del arto 117, uase, por ejemplo,
TENA RAMIREZ F., leyes fundamentales de Mxico,
p. 868 y el texto publicado por el instituto federal
electoral, Mxico, 1990.
Exencin De eximir, este del latn eximere,
quitar, liberar. Dispensar o sustraer a alguien
de una carga fiscal. El trmino aparece en los
erts. 28:
"En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos
los monopolios, las prcticas monop6licas, los estan-
cos y las exenciones de impuestos en los trminos
y condiciones que fijan las leyes" ,.
y 115, frac. IV, inciso e),
"Las leyes federales no limitarn la facultad de los esta-
dos para establecer las contribuciones a que se refie-
ren los incisos a) y e). ni concedern exenciones en
relacin con las mismas".
Antes de 1982, a nivel loca!, con el fin de atraer
inversiones, crear empleos y con todo ello incre-
mentar el desarrollo econmico, fue frecuente el
que se concedieran exenciones por plazos prolon-
gados; diez, quince o veinte aos. Esto ya no es
posible. Dado a que no se dispuso que la reforma
constitucional tuvieran aplicacin retroactiva, elia
slo se aplica para las situaciones venideras: no mo-
difica los privilegiosya concedidos ni, mucho menos,
los desaparece. Debe estarse a lo dispuesto en los
decretos que concedieron las exenciones. Es eviden-
te que los plazos no pueden ser ampliados ni re-
novados.
Subsiste, por lo que toca a los bienes de domi-
nio pblico, sean de la federacin, de los estados
o municipios, el privilegio de no cubrir los impues-
tos relacionados con la propiedad inmobiliaria a que
se hace referencia en el inciso a) de la fraccin IV
del arto 115 citado.
34
No se trata de una autntica exencin; el esta-
do, como ente de derecho pblico, ejerce actos de
autoridad y de servicio que no van encaminados
a procurar una utilidad econmica, no son he-
chos imponibles; por su parte, los bienes que le
pertenecen, en los ms de los casos, estn al servi-
cio directo de la poblacin. El gravar la actividad
del estado implicara encarecer sus servicios. En el
fondo, el estatuto especial que rige su actividad y
sus bienes tiene como razn de ser un principio
elemental: por economa, nadie puede ser acreedor
y deudor de s mismo. Ciertamente en un sistema
complejo como lo es el federal, en el que coexisten
dos fuentes de autoridad impositiva, una de ellas
pudiera verse tentada a gravar los bienes del otro
y con ello obstaculizar o impedir el que la otra pueda
cumplir con sus funciones: para evitarlo se ha prevs-
to que los bienes del dominio pblico de la fede-
racin, estados y municipios estn a salvo de los
pagos de impuestos a que se alude en la indicada
fraccin; no se trata tcnicamente de una exencin,
se est frente a un hecho no imponible; tampoco se
trata de una exencin cuando a las personas con
nulos o mnimos recursos se les pone al margen de
la actividad contributiva; aqu se aplica un principio
que regula la facultad impositiva, el de economa,
los gastos que se hacen para obtener un impuesto
no deben exceder de su monto, y las personas de
escasos recursos, mientras viven, cuando menos,
gozan de lo que tienen puesto y de lo que comen
en un da, eso pudiera ser objeto de gravamen, pero
los gastos a realizar seran superiores a los ingresos
a obtener. Ello explica la virtual exencin que
los beneficia.
En el texto constitucional se nota cierta deficien-
cia; no hay duda de que por lo que hace a la dis-
posicin anterior, se trata de contribuciones, por
lo que es admisible que no deben ser cubiertas
por los entes de derecho pblico aludidos; pero por
lo que hace al inciso e), que se refiere a los ingresos
derivados de la prestacin de servicios pblicos a
cargo de los municipios, tcnicamente no se puede
hablar de que se trata de contribuciones, es claro
que se trata de derechos, por lo que la situacin
de privilegio en rigor no se puede hacer extensiva
a este ltimo concepto.
Giannini sostiene:
"Pero la mayor parte de las exenciones se establecen
con el fin de sustraer a la carga fiscal y, por tanto, faci-
litar ~ I desarrolle de una cierta actividad econmica
que en un determinado momento se estima conve-
35
niente favorecer en defensa del inters general. Con
este fin el legislador puede disponer que les concretas
situaciones de hecho que respondan a tal exigencia
queden exentas tan s610durante un detenninado espa-
cio de tiempo, transcurrido el cual se presume que
aqullas. superadas las dificultades del periodo inicial.
pueden soportar la carga tributaria normal."
Las exenciones pueden ser permanentes o tem-
porales; hasta el siglo pasado en Mxico. los bienes
de la iglesia gozaban de una exencin permanente,
parecida a la que actualmente existe para los bienes
de dominio pblico; ya han desaparecido. Las que
se dieron y que de alguna manera se sigan dando
a nivel federal y local, en teora son temporales.
Las exenciones son excepciones a la regla ge-
neral, por lo mismo slo pueden ser concedidas
por el autor de la ley fiscal, por quien fija las con-
tribuciones y tasas: el congreso de la unin y las
legislaturas. La autoridad ejecutiva, con vista a cir-
cunstancias de hecho, puede no ejercer su facultad
recaudatoria, pero no puede otorgar exenciones.
La prohibicin que en forma expresa existe tanto
para el congreso de la unin como para las le-
gislaturas, tiende a evitar el que se prive a los
ayuntamientos, que carecen de autonoma, de sus
rentas, est encaminada a impedir que un tercero
se muestre generoso con los bienes ajenos y dispon-
ga de los recursos de alguien que no puede deter-
minar por s ni las fuentes impositivas ni los montos
y, en cambio, tiene determinados en forma expre-
sa los servicios que debe prestar.
Bibliografa: GIANN1Nl AchilJe Donato, op.cit.
Expendedor Aunque el trmino tiene un signi-
ficado genrico: toda persona que expende, es decir
que vende al por menor, en la constitucin se utili-
za para referirse a quienes venden al menudeo
peridicos o revistas en puestos fijos o semfjos
(art. 7).
Expropiacin Acto por virtud del cual el esta-
do mexicano, federacin y estados, por causa de
utilidad pblica, mediante indemnizacin, hace
ingresar al patrimonio pblico un bien determinado
que pertenece a los particulares. Est prevista en
el arto 27, prrafo segundo; ha aparecido en casi tedas
las constituciones que han estado en vigor. La justi-
fica la consideracin de que sobre los intereses par-
ticulares estn los de la colectividad.
Las expropiaciones las hace la autoridad ejecu-
tiva con fundamento en la ley; sta puede ser fede-
EXTRADICION
ralo local. Los municipios, por conducto de sus
ayuntamientos, carecen de la facultad para hacer-
lo; cuando por causa de utilidad pblica es nece-
sario hacer ingresar al patrimonio del municipio un
bien, quien 10hace, por regla general, es el gober-
nador. Aunque la prctica demuestre lo contrario
y la corte se haya prestado a sancionar una nter-
pretacin errnea, la verdad es que e! pago de la
indemnizacin debe ser anterior o simultneo a
la expropiacin.
La actual ley de expropiacin (federal), de 25
de noviembre de 1936, como lo ha demostrado
el jurista Amoldo Castellanos Morfn, es incons-
titucional por cuanto a que fue aprobada por una
cmara de diputados que careca del qurum (va-
se) que la constitucin le fija para que pueda seso-
nar vlidamente.
El particular afectado, si el bien no es destinado
para el fin para el que fue expropiado dentro de
un plazo de cinco aos, puede reclamar su reversin
(art. 9 de la ley de expropiacin). En la ley se re-
gulan otras figuras como son la ocupacin tempo-
ral, total o parcial, o la simple limitacin de los
derechos de dominio. La expropiacin se debe
hacer para alcanzar los fines del estado o en inters
de la colectividad.
Extradicin Segn Manzini,
..es un acto administrativo, de mutua asistencia
represiva, intemacional, mediante el cual nuestro esta-
do hace a :.m estado extranjero, previa intervencin
de la garanta jurisdiccional, recibe del mismo, la
entrega de un imputado o de un condenado para los
fines del procedimiento penal o de la ejecucin de la
condena".
La figura de la extradicin tiende a proteger dos
tipos de valores; por un lado los de la sociedad en
la que se ha cometido un hecho delictuoso y del
que el presunto responsable se ha sustrado al huir
de ella; en estos casos, como dice Diego Covarru-
bias, a quien cita Luis Jimnez de Asa, es
aconsejable la extradicin para procurar el castigo
del delincuente en el lugar en que ste cometi su
crimen; ve a la ejemplaridad del castigo con el fin
de atemorizar; el castigo debe ser impuesto por la
sociedad que se siente ofendida; una ltima razn
es la comodidad y seguridad en el proceso de cas-
tigo.
Por otro lado, la extradicin por lo que ve al
presunto delincuente, hay ciertos valores que tiende
a proteger: su libertad a fijar su domicilio dentro
EXTRADICION
del territorio nacional o dentro del territorio de
un estado; el derecho a no salir de determinado
territorio cuando no lo desea hacer; cuando se es
perseguido poltico, a no ser devuelto a su lugar
de origen; cuando se ha sido esclavo, no obstante
ser delincuente, a no ser devuelto a su pas de ori-
gen. El sistema jurdico mexicano, tratndose de
extradicin internacional, ha negado a la autoridad
administrativa el resolver lo relativo a una solicitud
de extradicin y, aunque no con todo el rigor de
un proceso penal ordinario, ha dado intervencin
exclusiva a las autoridades judiciales tanto federa-
les como locales; con ello se intenta hacer operen-
te el principio nul1a traditio sine tegeo
Todas las precauciones tienden a evitar que
mediante una solicitud de extradicin se est ocultan-
do un real y efectivo deseo de venganza. La extra-
dicin procura fines justicieros y de seguridad Jurdica.
Al (in y al cabo por lo que hace al proceso de
extradicin, con vista a respetar la garanta indivi-
dual a fijar su residencia, la libertad jurdica y a los
requerimientos de castigo y ejemplaridad, la ley ha
establecido procedimientos especiales sumarsimos.
En el caso de la extradicin entre estados. sta es
de carcter administrativo pues se encomienda a
las respectivas procuraduras de justicia locales;
si la extradicin se lleva a cabo entre pases distin-
tos se requiere la intervencin del juez, del que no
se obtiene una sentencia de condena o ebsolu-
cin, se limita a resolver si se obsequia o no la
solicitud. sta, si bien aparentemente puede ser
considerada como una actividad administrativa, no
puede dejar de reconocerse que la autoridad judi-
cial, cuando conoce de una solicitud, est realizan-
do una funcin netamente jurisdiccional; est
obligada a determinar la presunta responsabilidad
del extraditado con vista a pruebas ofrecidas tanto
por el acusador requirente, como por el acusado
y su defensor; determina con vista a pruebas, si se
trata o no de un perseguido poltico; si no se trata
de un ex esclavo, reo militar o alguien a quien se
pueda aplicar la pena de muerte.
La extradicin entre estados debe ajustarse a
los tnninos de los convenios de colaboracin que
celebren las entidades entre s o con el gobierno
federal. Para tramitar la extradicin internacional
debe estarse a 10 dispuesto por la constitucin, los
tratados internacionales y las leyes reglamentarias.
La extradicin, en sus dos modalidades, por
lo que toca a los estados, est prevista en el arto 119
que dice:
36
"Cada estado y el Distrito Federaltienenobligacin de
entregar sin demora a los indiciados, procesados o
sentenciados de otroestadoo del extranjero a lasauto-
ridades que los reclamen, as como asegurar y entre-
gar los objetos, instrumentos o productos del delito
a la misma autoridad."
En estos casos, el auto del ministerio pblico o
del juez que mande cumplir la requisitoria de ex-
tradicin ser bastante para motivar la detencin,
si se tratare de extradicin entre los estados y por
un trmino de hasta sesenta das naturales, cuando
fuere internacional.
El artculo establece una excepcin expresa a
la garanta individual consignada en el arto 19 que
prescribe que ninguna detencin puede exceder del
trmino de tres das; en los casos de extradicin
internacional los tnninos se amplan notablemente.
No existe fundamento constitucional para que
el congreso de la unin reglamente el art. 119. La
ley reglamentaria del arto 119. del 9 de enero de
1954 carece de base legal. La reglamentacin de la
constitucin no siempre corresponde al congreso
de la unin. Con vista al arto 124 es vlido afir-
mar que ms que otorgada la facultad de llevar al
detalle el art. 119, la tiene prohibida. Tal facultad.
en principio, puede afirmarse que les corresponde
a los estados; pero stos slo pueden hacerlo nica-
mente dentro de su territorio, mas no pueden emitir
bases generales para toda la repblica. A lo largo
de las treinta y tantas [sic] frece. del arto 73 no se
desprende que el poder legislativo est facultado para
expedir una ley reglamentaria del arto 119; no se
puede afirmar juridlcernente que cuando una dis-
posicin constitucional requiere reglamentacin sta
corresponda necesariamente al congreso; mucho
menos se puede hacer tal afirmacin cuando la
disposicin se encuentra enmarcada en un captulo
titulado de los estados de la federacin; cuando
la constitucin, en estos casos, atribuye una facul-
tad tiene el cuidado de decirlo expresamente; as
por 10 que toca a desarrollo urbano, la frac. VI
del art. 115, habla de una ley federal; por lo que
toca a convenios de lmites se da intervencin expre-
sa al congreso de la unin; 10 mismo sucede en el
arto 118; el arto 121 es ms claro y preciso, dispone
que el congreso, por medio de leyes generales,
prescribir la manera segn la cual se d entera fe
a los actos y registros realizados en otra entidad fede-
rativa. No existe un poder residual o inmanente a
favor del punto de vista de que en caso de una
disposicin constitucional relativa a los estados
37
requiera de ser reglamentada, esa funcin corres-
ponda necesariamente al congreso de la unin.
Lo que es ms, lo relativo a la reglamentacin
de la forma y trminos en que un estado debe trami-
tar una solicitud de extradicin nacional, no es del
todo claro que corresponda hacerlo a lafederacin;
al fin y al cabo es una obligacin a cargo de los esta-
dos, respecto de personas que se encuentran dentro
de su territorio y que gozan, por esa razn, de
los derechos que a favor de los individuos consa-
gra la constitucin. Hay un fundamento jurdico
claro para concluir que la federacin est facultada
para regular la extradicin de reos internacionales
que se encuentren en el territorio de un estado a
partir de 1993.
La extradicin prevista en el arto 119, no se limi-
ta a reos condenados en sentencia firme, compren-
de a aquellos individuos sujetos a proceso o en
vas de serlo. La frmula estadounidense, no resul-
ta ser ms amplia.
Bibliografia: MANZINl, Vcenzo, tratado de derecho pe-
nal; JIMf:NEZ DE ASA, Luis. tratado de derecho penal.
Facultades coincidentes Son aqullas que
pueden ejercer vlidamente, sin que exista invasin
de competencia, la federacin y los estados; son una
excepcin a la tajante distribucin de competencias
que se desprende del arto 124 constitucional; slo
se pueden dar cuando exista texto fundamental que
as lo autorice, en los restantes casos prevalece el
principio de que lo conferido a lafederacin lo tienen
prohibido los estados y lo no otorgado expresamen-
te a los poderes federales se entiende reservado a
los estados.
En el sistema mexicano actual surgieron a raz
de la reforma introducida a la constitucin en 1883,
por la cual se facult al congreso de la unin para
expedir cdigos de minera y comercio {ert. 72,
frac. X); por virtud de la reforma, la competencia
para conocer de los juicios mercantiles recay en
los tribunales federales, stos pronto se mostraron
incapaces para conocer y resolver el cmulo de ne-
gocios que lleg a su conocimiento; ante esa circuns-
tancia, en 1884 se reform la constitucin de 1857
en su arto 97, frac. 1, para los efectos de atribuir
competencia en la aplicacin de las leyes federales,
en negocios que llegaren a afectar intereses par-
ticulares, a los jueces de los estados, del Distrito
Federal y territorios.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS
El constituyente agreg un caso ms. el previsto
en el ltimo prrafo del arto 117, que faculta ten-
to al congreso de la unin como a las legislaturas
para legislar sobre la misma materia: combate al
alcoholismo. En la actualidad existen otros casos
ms, como los previstos en el arto 121, frac. V, por
lo que toca a educacin profesional y expedicin
de ttulos profesionales (vase) y el que consigna
la frac. XII del arto 107, que faculta a los tribunales
locales a conocer de materia de amparo.
Facultades concurrentes Son aqullas que
corresponden a los poderes federales, pero que en
determinadas circunstancias pueden ejercer vlida-
mente los poderes de los estados, entre tanto aqu-
llos no las ejerzan. Fueron producto de la prctica
y de la jurisprudencia estadounidense, con su uso
se pretendi cubrir los vacos de poder que los
primeros poderes federales dejaban; la actuacin
de los poderes locales en materias federales se
consider vlida entre tanto la federacin no ejer-
ciera su atribucin; la intervencin local cesaba
automticamente al momento en que la federacin
regulaba o asuma su facultad.
Esa actuacin se basaba en un hecho histrico:
que el campo de accin de los poderes federales
se haba integrado por contribuciones que haban
hecho los estados preexistentes, que en algn tiem-
po las facultades de que ellos gozaban, haban perte-
necido a las colonias y que si bien haban renunciado
a ellas, lo haban hecho con el fin de que se ejer-
cieran; por ello, ante el vaco de poder, como un
ejercicio de una facultad residual, se consider que
les seguan correspondiendo a los estados, por lo
que la jurisprudencia y la doctrina estadounidense
declararon vlida la intervencin temporal de los
estados.
No pueden ser objeto de facultades concurren-
tes aquellas materias que ameritan una reglamen-
tacin general, las que estn prohibidas a los estados
(arts. 117 y 118), o hayan sido atribuidas en ot-
ma exclusiva o privativa a los poderes federales
(arts. 29, 74, 76 Y 105).
En la constitucin y en la prctica existen varios
casos de facultades concurrentes (art. -118, frac. IIl).
Facultades extraordinarias Acto del con-
greso de la unin por virtud del cual delega en
el presidente de la repblica parte de sus facultades
legislativasen forma temporal y con vista a un decre-
to de suspensin de garantas.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS
En la actualidad ya no existe duda de que se
trata de facultades legislativas; sa es la razn por
la qUE' el congreso de la unin es el nico que las
puede otorgar. Se trata de una de las dos excep-
ciones que existen en los principios de divisin de
poderes y de que la legislativa es una funcin cole-
giada, que se deriva del arto 49; la otra es la previs-
ta en el arto 131.
Por virtud del acto del congreso de la unin por
medio del cual concede facultades extraordinarias
al presidente de la repblica, en los trminos del
arto 29 constitucional, ste es autorizado en forma
temporal y transitoria, a ejercitar un cmulo de facul-
tades expresamente determinadas, que ordinaria-
mente son confiadas a un rgano colegiado.
El congreso de la unin no desaparece como
poder, sigue existiendo y est facultado para ejer-
cer las facultades que le ha conferido la constitudn,
incluso las legislativas, en las materias que no son
susceptibles de delegacin o que no han sido conce-
didas al ejecutivo; an ms, por 10 que toca a stas,
no hay ninguna duda de que esas facultades le
siguen correspondiendo, slo que en forma tempo-
ral ha declinado su ejercicio; la titularidad que para
el congreso deriva de la constitudn no se pierde
por el hecho de la concesin dada en los trminos
del arto 29 constitucional. Obviamente conserva su
facultad de vigilar y juzgar.
Del sistema que norma la institucin de las facul-
tades extraordinarias es lcito inferir que contina
siendo aplicable el principio de legalidad: por ser
el presidente de la repblica una autoridad, le corres-
ponde como campo de accin todo aquello que
le confiere la constitucin y la autorizacin del
congreso de la unin, lo no conferido o autorizado
lo tiene prohibido.
Cuando se alude a facultades extraordinarias se
hace referencia slo a un hecho simple: una tras-
lacin temporal del ejercicio de parte de la activi-
dad legislativa. No hay una desaparicin de poderes
ni una alteracin de la distribucin de competencia
que ha hecho la constucin, Ellas, siguiendo el
modelo romano, estn encaminadas a salvar las
instituciones, en el caso concreto mexicano, la
constitucin y el marco legislativo ordinario que de
ella emana, no a suplantarlo o destruirlo.
Las facultades extraordinarias, como acto acce-
sorio. sigue la suerte de lo principal, ste lo es el
decreto de suspensin de garantas individuales,
existirn y podrn ser ejercidas mientras tanto aqul
est en vigor.
38
Las leyes y decretos emitidos por el presidente
de la repblica en uso de facultades extraordinarias
sern vlidas, estarn en vigor, mientras tanto subsis-
ta el estado de suspensin de garantas individua-
les; ste las origina y con l desaparecen. Se emiten
con el fin de hacer frente a una emergencia; no
tienen razn de ser cuando ella ha cesado, se ha
realizado la condicin fijada o vencido e: pleao esta-
blecido para que tenga vigencia.
Ninguna circunstancia, grave o especial, puede
motivar que, sin existir una previa suspensin de ga-
rantas, se otorguen facultades extraordinarias al
presidente de la repblica. Las que se han otorga-
do sin mediar esa condicin. han sido vio!atorias
del arto 29 constitucional y el hecho de que la corte
haya declarado constitucionales los actos legislati-
vos del presidente de la repblica tienen como
explicacin un acto de servilismo.
Las facultades extraordinarias slo pueden ser
conferidas al presidente de la repblica, no pueden
serlo ni a los secretarios de estado ni a los gober-
nadores de los estados. sa es la nica saivedad
que permiten los arts. 29. 49 y 13I.
Al arto 131 constitucional, por cuanto a que esta-
blece una excepcin al principio ger.eral de divisin
de poderes que se desprende del arto 49, corres-
ponde una interpretacin restrictiva; no es suscep-
tible de comprender otras materias que no sean las
expresamente enumeradas en l.
Las leyes dadas por el presidente de la repblica
en uso de facultades extraordinarias requieren, para
su entrada en vigor, de su publicacin en el diario
oficial de la federacin [arts. 3 y 4 del cdigo ciu/ij.
Es el conocimiento que se adquiere e presume por
virtud de la publicacin de una ley el que la hace
obligatoria y aplicable. La publicidad del acto legis-
lativo es necesaria an en los casos de suspensin
de garantas y tratndose de leyes de emergencia.
El cumplir con este requisito es ms indispensable
por cuanto a que las consecuencias que para los
habitantes del pas derivan de este tipo de leyes son
ms nocivas, drsticas o graves.
Es factible que el congreso de la unin prorro-
gue la vigencia de una suspensin de garantas una
vez llegado el plazo fijado o realizada la condicin
establecida; en estos casos queda a su criterio el
prorrogar o no la concesin de facultades extraer-
dinarias: en todo caso se requerir una declaracin
expresa para que stas continen en vigor.
Facultades que pueden ser delegadas. Existen cer-
tos principios que determinan los criterios genere-
39
les en relacin con les materias que son suscepti-
bles de ser delegadas por el congreso de la unin
al presidente de la repblica; ellos se desprenden
de los textos constitucionales y de la naturaleza de
la institucin.
En principio es delegable slo la actividad legis-
lativa que ha sido atribuida al congreso; sta es la
primera regla general, independientemente de que
la misma sea susceptible de ser afinada y pueda ser
objeto de excepciones. El cut. 29 alude a autoriza-
ciones, sin dar mayores detalles; pero el art. 49
precisa que se trata de leyes:
.en ningn caso, salvo Jo dispuesto en el segundo
prrafo del arto 131, se otorgarn facultades extraor-
dinarias para legislar".
Es lgico que sea as; tena que existir congruen-
cia en los textos fundamentales; el arto 29 alude
a prevenciones. generales en lo relativo a suspensin
de garantas individuales.
De conformidad con el arto 70 la actividad del
congreso de la unin slo puede derivar en una
ley o en un decreto; no existe constitucionalmente
ms alternativa; corrobore ese punto de vista el
artculo siguiente.
De esas dos formas en que puede manifestarse
la accin del congreso son susceptibles de ser dele-
gadas nicamente las materias que habindole sido
atribuidas pueden derivar en una ley; sa es la infe-
rencia lgica que debe desprenderse del arto 49
antes citado. No es factible que el congreso dele-
gue el ejercicio de aquellas materias que necesa-
riamente deriven en un decreto. El otorgamiento
de facultades es una institucin de interpretacin
estricta, slo puede estar referida a los actos ex-
presamente determinados por el propio texto fun-
damental, ste alude nicamente a la actividad
legislativa.
Independientemente de la consideracin anterior
es preciso tomar en cuenta que las materias que
son objeto de decreto, por lo general, estn referidas
a ciertos momentos, circunstancias o materias, que
no tienen el atributo de ser generales ni abstractas,
por lo mismo no son susceptibles de auxiliar en los
casos de una emergenda o situacin grave, que
son los supuestos previstos en el arto 29 y que pue-
den motivar tanto la suspensin, como el otorga-
miento de facultades extraordinarias.
Lo anterior no impide que el presidente de la
repblica, dentro de la rbita de su competencia
ordinaria y de la competencia extraordinaria que
FACULTADES EXTRAORDINARIAS
se le atribuye por virtud de las autorizaciones del
congreso, emita decretos en los trminos de lo
dispuesto por el arto 92 constitucional.
Otro criterio que debe tomarse en cuenta es el
siguiente: el congreso puede delegar en el presiden-
te de la repblica el ejercicio temporal de todas
aquellas facultades que le corresponden y que sea
necesario ejercitar en forma unipersonal, rpida,
discreta, enrgica y sin deliberaciones con objeto
de hacer frente a una situacin de emergencia.
Las facultades a delegar sern slo aqullas que
en forma directa y eficaz permitan hacer frente a
la emergencia; en tal virtud es la naturaleza de
sta la que determina cules son las materias suscep-
tibles de ser delegadas, as, por ejemplo, para el
caso de que se recurra a la suspensin de garantas
y otorgamiento de facultades por virtud de una
epidemia, es de suponerse que deben ser trans-
mitidas al presidente las facultades que tiene el
congreso en materia de salubridad.
Con vista en los criterios anteriores, en principio,
de lasfacultades que enumera el arto 73, son scscep-
tibies de ser delegadas las siguientes: la de cambiar
la residencia de los poderes federales (V); en rela-
cin con el Distrito Federal, la de legislar en todo
lo relativo a l, sin comprender las facultades que se
reconocen a la asamblea de representantes [arto 122];
la de decretar impuestos (VII); la de contratar
emprstitos sin consentimiento del rgano legisla-
tivo (VII); la de impedir que en el comercio de es-
tado a estado se establezcan restricciones (IX); todos
los rubros consignados en la frac. X, con excepcin
de la relativa a establecer el banco nico de emi-
sin, dado que la ley que prev la existencia de
dicha institucin ya ha sido expedida, a lo que ms
puede autorizarse al ejecutivo es a modificarla y,
en su caso, suspender temporalmente su actuacin;
la de crear y suprimir empleos, sealar, aumentar
o disminuir sus dotaciones (XI); la de dictar leyes
relativas a presas de mar y tierra, derecho martimo
de paz y guerra (XIII); en relacin con las fuerzas
armadas puede ser delegada la facultad de alterar
las leyes que las organizan y reglamentan (XIV); la
de organizar y reglamentar la guardia nacional, sin
alterar su estructura democrtica ni su dependen-
cia de los gobiernos de los estados, cuando ella se
encuentre dentro de sus respectivos territorios (XV);
la de alterar y aun derogar las leyes vigentes y
expedir otras nuevas en relacin con nacionalidad,
condicin jurdica de extranjeros, ciudadana,
naturalizacin, colonizacin, emigracin, inmigracin
FACULTADES EXTRAORDINARIAS
y salubridad general de la repblica; es de edver-
tirse que en casos de suspensin de garantas y de
otorgamiento de facultades extraordinarias, si las
razones que las ameritaron tienen que ver con mate-
rias de salubridad. el consejo de salubridad general
o el departamento de salubridad, dado que depen-
den dlrectarnente del presidente de la repblica,
pueden cesar temporalmente en el ejercicio de las
funciones que la constituci6n les confiere (XVI); para
alterar y an subsistir las leyes vigentes sobre vas
generales de comunicacin, postas, correos yaguas
de Jurisdiccin federal; el congreso de la unin
no le puede delegar la facultad de legislar en me-
teria de vas locales de comunicacin ni en lo re-
lativo a aguas confiadas a los estados (XVII).
Son susceptibles de ser delegadas, igualmente,
las facultades que la constitucin le confiere al
congreso para legislar sobre el valor de la moneda
y alterar las leyes existentes sobre casa de mone-
da; aunque formalmente no existe impedimento para
que autorice al presidente para regular lo relativo
a un sistema general de pesas y medidas, existe un
impedimento de hecho para que se haga, no hay
razn vlida que permita suponer que con una
autorizacin de esa naturaleza se pueda hacer fren-
te a una contingencia grave que pudiera llegar a
presentarse en el pas (XVIII); para alterar las reglas
que legalmente existan en relacin con la ocupacin
y enajenacin de terrenos baldos (XIX); la relativa
a organizar el cuerpo diplomtico y consular (XX);
la relativa a la creacin de tipos y sanciones penales
(XXI); la de conceder amnistas (XXII); las que le
corresponden en lo relativo a establecer, organizar
y sostener instituciones educativas y la de unifi-
car y coordinar laeducacin (XXV); la de establecer
contribuciones sobre los conceptos a que alude la
frac. XIX; para modificar y aun suspender las le-
yes sobre planeecn nacional (XXIX-D); las que
lo autorizan a expedir leyes sobre programacin
(XXIX-E); las que lo autorizan a expedir leyes sobre
inversin extranjera, transferencia de tecnologa
(XXIX-F); la de expedir leyes que establezcan la
concurrencia de la federacin, estados y munici-
pios en lo relativo a proteccin y preservacin del
ambiente (XXIX-G); si bien no puede delegar su
facultad de instituir tribunales de lo contencioso
administrativo, s puede transmitir la facultad que
tiene de establecer las normas que regulen los proce-
dimientos y los recursos (XXIXH).
Facultades que no pueden ser delegadas. Existen
ciertas materias que no son susceptibles de ser objeto
40
de delegacin al ejecutivo por parte del congreso de
la unin; en algunos casos la negativa se despren-
de de la naturaleza de ellas, en otros, de la inter-
pretacin rigurosa y tcnica de la constitucin:
No pueden ser objeto de delegacin las faculta-
des que constitucionalmente corresponden a los
poderes de los estados; el congreso de la unin slo
puede conceder al ejecutivo el ejercicio temporal
de aquellas facultades que legalmente le corres-
ponden; no est facultado para ir ms all, no puede
dar lo que no le ha sido asignado por la constitucin.
El presidente de la repblica no puede ser fa-
cultado para expedir un cdigo civil que regule las
relaciones entre particulares y que substituya los que
estn en vigor en cada una de las entidades fede-
rativas. Lo anterior no implica que indirectamente,
mediante la suspensin de garantas individuales, se
puedan afectar y alterar vnculos jurdicos que se den
entre particulares.
En estricto derecho no pueden ser objeto de
facultades extraordinarias todas aquellas facultades
que corresponden al congreso de la unin que no
son de naturaleza legislativa; as, no puede al con-
greso delegar sus facultades administrativas, como
son las que para l deriven de los erts , 84 y 85
de la constitucin, por )0 que hace a nombramien-
to de presidente interino y substituto; tampoco
puede delegar sus facultades jurisdiccionales y
casi jurisdiccionales que derivan a su favor de los
arts. 110 y 111 de la constituci6n.
El congreso de la unin no puede delegar su
facultad de admitir nuevos estados a la unin fede-
ral (ert. 73, frac. 1); le impide hacerlo una circuns-
tancia aparentemente sin importancia: por virtud
de la admisin de un nuevo estado se modifica la
constitudn y esta funcin, si bien en trminos gene-
rales se confa a la combinacin de rganos a que
alude el arto 135 constitucional, en forma excep-
cional, en casos expresamente previstos y limita-
dos, ella ha sido confiada slo al congreso de la
unin; ste es uno de ellos, y el nico que la puede
ejercer es el rgano previsto por la constitucin.
El presidente de la repblica no puede ser facul-
tado para formar nuevos estados dentro de los
lmites de los existentes, sta es una funcin que
ha sido confiada a una combinacin de rganos":
congreso de la unin, previa solicitud de los inte-
resados, presidente de la repblica y legislaturas de
los estados (art. 73, frac. III). El presidente Benito
Jurez. en uso de facultades extraordinarias, dis-
puso la creacin de los estados de Campeche,
41
Coahuila, Hidalgo y Mcrelos: careca de facultades
para hacerlo, el congreso no poda darle esa auto-
rizacin, incluso lno lo poda hacer; fue algo excep-
cional, slo la autoridad moral y poltica de que
gozaba el presidente Jurez le permiti llegar a ese
extremo.
Tampoco se le puede facultar para que en subs-
titucin del congreso arregle los problemas de lmites
que pudieran darse entre los territorios de dos o ms
estados; en principio se trata de una facultad ed-
minstratve, por ella el congreso certifica la ausen-
cia de violencia, dolo o dao para alguna de las
partes contratantes; por otro lado, la intervencin
que se confiere al congreso siempre es a peticin de
las partes contratantes y previo convenio que ellas
han celebrado. sta es una posibilidad, la otra es
la contenciosa, su resolucin ha sido confiada a
los tribunales de la federacin, concretamente a la
suprema corte de justicia [arts. 73, frac. IV; 104,
frac. IV y 105).
Si bien puede ser autorizado para legislar en lo
relativo al Distrito Federal, no existe la posibilidad
de que altere la forma de gobierno que, de confor-
midad con el arto 122, debe tener ese ente que ha
sido constituido como asiento de los poderes de
la federacin. No es factible que se deleguen en el
presidente las facultades que la constitucin confiere
a la asamblea de representantes, tampoco puede
declararse desaparecido dicho rgano, alterarse su
composicin y funcionamiento, ni la del tribunal
superior de justicia que ah funciona.
No es factible que el congreso de la unin renun-
cie a laintervencin que la constitucin le confiere
en materia de guerra; siempre ser necesaria su
anuencia para que exista una declaracin de ella.
sta puede derivar en actos complementarios a los
que deba corresponder la forma y calidad de ley,
pero, en esencia y principio, se trata de un acto
administrativo que para tener validez requiere del
concurso de la voluntad del presidente y del congre-
so (ert. 73, frac. XII). No es deleqable la facultad
que tiene el congreso de dar la ley orgnica de la
contadura mayor (ert. 73, frac. XXIV), s puede
autorizarlo a alterar dicha ley. Tampoco lo son sus
facultades administrativas de conceder licencias y
aceptar la renuncia del presidente de la repblica
(ert. 73, fracs , XXVI y XXVII). No puede renun-
ciar y delegar temporalmente la funcin que se
le confiere en lo relativo a facultades implcitas
(art. 73, frac. XXX), si bien se trata de una funcin
legislativa, con el fin de impedir que el campo fede-
FACULTADES EXTRAORDINARIAS
ral se acreciente en forma indebida, la constitud6n
confi la funcin de reconocer la necesidad de
aqullas al congreso.
No son susceptibles de ser delegadas en el presi-
dente de la repblica las facultades que en forma
exclusiva se han atribuido a cada una de las cmaras
que integran el congreso de la unin. En principio,
por cuanto a que slo son susceptibles de serlo las
de carcter legislativo, mas no las edmlnistrat-
Vas, que es la caracterstica que distingue a dichas
facultades. Por otra parte, el delegarlas sera desco-
nocer el atributo de exclusividad que se les asigna
en los arts. 74 y 76. Impide tambin hacerlo la natu-
raleza misma de las facultades: no es factible que
se atribuya al presidente de la repblica la funcin
que corresponde a la cmara de diputados de cons-
tituirse en colegio electoral para calificar de una
eleccin presidencial.
En principio no existe impedimento constitucio-
nal para que el ejecutivo altere el presupuesto anual
de gastos, se trata de una funcin que ha sido confia-
da al congreso de la unin (ert. 126) y que, por
lo mismo, ste le puede delegar; lo que no se puede
hacer es autorizarlo a l para que en sustitucin
de la cmara de diputados lo estudie y apruebe.
Tampoco son transmisibles sus facultades en lo rele-
donado con la vigilancia y nombramientos relativos
a la contadura mayor.
No son deleqebles las facultades que en forma
exclusiva la constitucin atribuye al senado; los trata-
dos siempre requerirn de su consentimiento; como
tambin para lo' relativo a la ratificacin de gra-
dos militares, la autorizacin para la salida de
tropas nacionales y el paso de tropas extranjeras, la
desaparicin de poderes de un estado, la resolucin
de los conflictos que se dan entre los poderes de
ellos, el papel que se le asigna en el gran jurado
y su funcin de aprobar el nombramiento de minis-
tros de la suprema corte. Incluso, y por un defecto
de tcnica de la constituci6n, haya o no guerra,
siempre se requerir del consentimiento del sena-
do en los casos en que sea necesario disponer de
la guardia nacional de un estado fuera de su terri-
torio.
No son deleqebles. asimismo, las funciones juris-
diccionales que se han conferido a los tribunales
de la federacin y consignadas en los erts. 103 y
107 constitucionales. Es factible que el presidente
de la repblica, por virtud del decreto de suspen-
sin de garantas individuales y del otorgamiento
de facultades extraordinarias, altere las leyes pro-
FACULTADES EXTRAORDINARIAS
cesales, pero el que lo haga no implica ia desapa-
ricin de la reme judicial ni el que lo substituya en
el ejercicio de sus funciones.
Por lo que se refiere a la comisin permanente,
el arto 79, que consigna el grueso de las facultades
que le corresponden, no dispone que ellas le son
atribuidas en forma exclusiva; no poda hacerse esta
declaracin por cuanto a que su funcin es suple-
toria tanto del congreso como de la cmara de sena-
dores; no obstante ello. no son susceptibles de ser
deleqebles al presidente de la repblica. No lo
pueden ser por cuanto a que se trata de facultades
administrativas; independientemente de esta con-
sideracin es de hacerse notar que una de las
facultades ms importantes que te han sido reco-
nocidas. la de convocar al congreso o a cualquiera
de las cmaras a periodos extraordinarios de sesio-
nes, es una funcin que no corresponde al rgano
legislativo, por lo mismo no la puede delegar. Nada
puede dispensar de la obligacin de recurrir a la
permanente para que, reuniendo el voto de las dos
terceras partes de los presentes, acuerde la convo-
catoria por s O a instancias del presidente de la
repblica.
El reformar la constitucin es una funcin que
ha sido confiada a una combinacin de rganos:
el congreso de la unin, contando con el voto apro-
batorio de las dos terceras partes de los legisladores
presentes en cada cmara, y la anuencia de la ma-
yora de las legislaturas de los estados. No es funcin
privativa del congreso, por 10 mismo no es suscep-
tible de ser delegable en la persona del presidente
de la repblica. A pesar del impedimento constitu-
cional, el presidente Jurez. en 1861 y en 1862
reform, recurriendo al expediente de
"en uso de lasamplias facultades de que me hallo inves-
tido",
el art. 124 de la constitucin de 1857, entre otros,
Como se afirm anteriormente el congreso pue-
de delegar slo facultades de naturaleza legislativa
en sentido estricto, por lo que no es transmisible
la facultad de emitir decretos; as el conceder permi-
so para que un mexicano acepte una condecoracin
que le otorgue un gobierno extranjero, no es dele-
gable.
En el siglo pasado fue comn que por virtud de
decretos de suspensin de garantas se impusieran
obligaciones a los gobernadores de los estados, y,
asimismo, se previeran facultades adicionales a las
que a su favor determinaba tanto la constitucin
42
general como las particulares de los estados. Sobre
este particular conviene consultar la circular de 12
de enero de 1861, decreto de 7 de Junio de 1861
(erts. 2 Y4), circular de 11 de junio de 1861 y decre-
to de 8 de mayo de 1868 (arts. 1, 4 y 5). En estricto
derecho no es del todo clero este proceder. Slo
se explica la funcin de las graves emergencias que
lo propiciaron. El congreso de la unin no tena ni
tiene facultades para alterar la distribucin de com-
petencias que ha hecho la constitucin. No lo puede
hacer ni aun en uso de facultades extraordinarias.
Se trata de uno de los tantos inconvenientes que
tiene el arto 29 constitucional.
Facultades implcitas Son aqullas que por
mandato constitucional sirven de medio para alcan-
zar un fin; Tena Ramrez las define como las
"...que el poder legislativo puede concederse a st
mismo o a cualquiera de los otros poderes federales
como medio necesario para ejercer alguna de las facul-
tades exphcites".
El fundamento para que las ejercite el congreso
de la unin es la frac. XXX del arto 73. En las cons-
tituciones de los estados tambin se les reconocen
a las legislaturas locales. En estricto derecho, cuan-
do se otorgan facultades extraordinarias al presiden-
te de la repblica, en les trminos del arto 29 hace
uso de la facultad para regular el comercio inter-
nacional contenida en el arto 131, no puede hacer
uso de facultades implcitas, su actuacin se debe
limitar a lo expresamente concedido o autorizado.
Entorpece el funcionamiento de ese tipo de facul-
tades el trmino que expresamente aparece en el
arto 124; de alguna forma en tcnica jurdica el ar-
tculo mencionado es incompatible con la frac. XXX
del arto 73.
Segn el mismo autor, Tena Ramirez, slo
justifica el otorgamiento de facultades implcitas el
que se renan tres requisitos:
"Io., la existencia de una facultad explcita, que por
sf sola no podr ejercerse; 20., la relacin de medio
necesario respecto a fin, entre la facultad implcita y
el ejercicio de la facultad explcita, de suerte que sin
la primera no podra alcanzarse el uso de la segun-
da; 30., el reconocimiento por el congreso de la
uni6n de lanecesidad de la facultad implcita y su otor-
gamiento por el mismo congreso al poder que de ella
necesita."
La existencia de ese tipo de facultades fue anota-
da por Alejandro Hamilton en el federalista y
43
confirmada por la jurisprudencia de la suprema cor-
te de Estados Unidos de Amrica.
Bibliografa: TENARAMIREZ, Felipe, derecho constitucio-
nal mexicano; HAM1LTON, A., el federalIsta.
Fe de erratas Es la certificacin que hace por
s o a instancias de autoridad competente o de par-
ticulares. el responsable de un rgano oficial de
difusin, en el sentido de que una publicacin, por
descuidos u omisiones, contiene errores materiales
que lo hacen diferente del texto original que le ha
sido entregado por el rgano competente y que obra
en su poder.
Por tratarse de un error material cometido por
el personal del rgano de difusin, jurdicamente
la fe de erratas slo le puede hacer la autoridad
responsable de l: director o responsable del diario
o peridico, con vista al original.
No es vlido que un funcionario de la depen-
dencia de la que provino el acto elabore y firme
una fe de erratas; tampoco lo es que se publique una
lista de errores sin contener el nombre, firma y cargo
del funcionario que la hace. El que se utilice el
trminofe supone que existe alguien que legalmente
est facultado para darla y que lo est haciendo en
el caso concreto. Cuando lo hace en forma inde-
bida le son aplicables las penas que la ley prev para
aquellos fedatarios que actan con falsedad.
Cuando por va de una fe de erratas un funcio-
nario administrativo, sin tomar en cuenta el docu-
mento autntico que le ha sido enviado, por s o
a instancias de sus superiores, modifica un acto,
usurpa funciones. No es lcito modificar una ley por
va de la fe de erratas.
No existen lmites en cuanto al tiempo. alcan-
ces y nmero para formular una fe de erratas siem-
pre y cuando se trate de autnticos errores que
existan en la publicacin. Siempre debe prevalecer
la voluntad autntica de la autoridad competente.
Los actos realizados por los particulares bajo el
imperio de un texto errneo, que posteriormente
es modificado por una fe de erratas son vlidos,
con vista al principio de seguridad jurdica y de
buena fe.
Bibliografa: ARTEAGA NAVA, Elisur, op. cit.
Formacin de nuevos estados Constitucio-
nalmente es factible que se formen nuevos estados
a costa de los ya existentes; dado que hacerlo im-
plica un atentado contra la integridad territorial
de las entidades federativas, la carta magna ha
FORMACiN DE NUEVOS ESTADOS
rodeado esa medida de providencias extraordina-
rias que la dificultan y dilatan. En este caso la
constitucin alcanza el mximo de rigidez. En el
proceso respectivo intervienen el congreso de la
unin, contando con el voto aprobatorio de las dos
terceras partes de los legisladores presentes en
cada cmara; los habitantes que hacen la solicitud
respectiva; las legislaturas de los estados afectados,
el presidente de la repblica y las restantes legis-
laturas.
De los trminos de la frac. 111 del arl. 73,
jurdicamente los nicos que pueden formular la
solicitud correspondiente y' presentarla al congreso
de la unin son los habitantes de la fraccin o frac-
ciones que pidan erigirse en estado; no se trata de
una iniciativa, se trata simplemente de una solici-
tud, pero sin ella los legisladores no pueden iniciar
ningn trmite. No es necesario que firmen la soli-
citud todos los habitantes.
El territorio que pretenda erigirse en estado debe
constar como mnimo de ciento veinte mil habitan-
tes y se debe acreditar que cuentan con los elemen-
tos suficientes para proveer a su existencia poltica,
es decir, por ello debe entenderse que debe reunir
los elementos humanos y econmicos para cubrir
y-expensar los puestos de eleccin popular y de
designacin que requiera toda administracin
pblica, en las mismas condiciones en que lo hacen
las restantes entidades. Los comprobantes respec-
tivos deben ser acompaados a la solicitud res-
pectiva. sin este requisito no es factible dar curso
a la solicitud.
Tcnicamente no es factible formar un nuevo
estado a costa de otro; siempre se requerir el
concurso de cuando menos dos; eso es lo que se
desprende del contexto constitucional y del princi-
pio de integridad territorial de las entidades. La
frac. III antes aludida en forma reiterada alude a
los estados y a las legislaturas en plural, as lo hacen
el prrafo introductorio, habla de ". .los existen-
tes, ..." el inciso tercero, se refiere a las legisla-
turas de los estados; en el sexto y sptimo se insiste
en usar el trmino legislatura en plural.
Las legislaturas de los estados de cuyo territorio
se trate deben ser odas antes de dar curso al trmite
respectivo; cuentan con un plazo de seis meses para
dar su informe; el plazo comienza a contar a partir
de la fecha en que se les enva la comunicacin,
no de la fecha en que la reciben. Su consentimien-
to debe ser expreso y sin condiciones; su negativa
puede ser expresa o tcita; en todo caso su silen-
FRAUDE A LA LEY
co, independientemente de que implique el no
cumplimiento de un deber constitucional, por el que
tengan que responder los diputados locales en ejer-
cicio, debe ser interpretado en forma negativa, como
opuestas a la medida.
La intervencin del presidente de la repblica
se limita a un informe que se debe rendir por escri-
to y dentro de un plazo de siete das naturales; en
este caso el plazo comienza a contar a partir del
momento en que recibe la solicitud de parte del con-
greso; es as por cuanto a que el precepto consti-
tucional dispone "...contados desde la fecha en
que le sea pedido". una cosa es formular una peti-
cin y otra es hacerla llegar a su destinatario. La
falta de su informe debe ser interpretada en el senti-
do de que se opone a la medida. La constitucin
no da ningn efecto especial a esa intervencin;
se trata de una simple opinin autorizada que puede
o no ser tomada en cuenta.
Cada cmara por separado debe consentir con
la ereccin cuando menos por el voto afirmativo
de las dos terceras partes de los miembros presentes.
Las restantes legislaturas deben aprobar la erec-
cin por mayora, para el caso de estar anuentes
las legislaturas de los estados afectados, o por el
voto afirmativo de las dos terceras parles. para
el caso de que se hubieren negado.
Es el propio congreso quien debe emitir las drspo-
siciones necesarias a fin de proveer a la organizacin
transitoria de la nueva entidad, as como disponer
el derecho aplicable en ella mientras sus autorida-
des no emitan la legislacin necesaria.
Fraude a la ley De acuerdo con la definicin
clsica existe fraude a la ley cuando a travs de
medios lcitos, apegados al texto de la norma, se
logra obtener lo que sta prohbe y que consti-
tuye su espritu.
Para que la figura se integre es necesario que
se presenten ciertos elementos: una norma impe-
rativa, un sujeto idneo, una conducta real y lcita,
la obtencin de la finalidad prohibida o la alteracin
del mandato jurdico.
1. Para que tenga sentido hablar de eludir una
norma es necesario partir del supuesto de que s-
ta es obligatoria; es decir, que la conducta en ella
prevista no es potestativa para el sujeto. Dadas las
caractersticas de la materia que regula, las circuns-
tancias en que se presenta o el contenido, es nece-
44
serto que el sujeto se someta a su mandato. El frau-
de a la ley. por tanto. slo se presenta cuando se
est en presencia de normas imperativas, tanto
si stas prohben como si ordenan una conducta;
es imposible que se integre en el mbito de aplica-
cin de normas dispositivas o permisivas, en donde
la regla es la autonoma de la voluntad de las parles.
Cabra, sin embargo. preguntarse cul es la
situacin de la figura en el caso de las normas suple-
torias. El legislador las prev como un remedio para
llenar las lagunas legislativas o convencionales; es
evidente que si esta hiptesis se presenta, la suple-
toria adquiere imperatvidad y debe ser aplicada.
Si el vaco legal se colma con el nico objeto de
evitar que la norma supletoria sea aplicada, que
adquiera vigencia su consecuencia jurdica, podra
pensarse en que se trata de un caso de fraude a
la ley.
Es claro, en cambio, que el problema no se
presenta en el mbito de las normas de interpreta-
cin estricta: las de derecho fiscal y penal, por ejem-
plo. En estos casos el alcance de la obligacin legal
debe estar explcito en el texto, no puede ampliar-
se a travs de la interpretacin. El sujeto puede
sustraerse a su aplicacin evitando colocarse en
el supuesto normativo. La regla slo es obligatoria
cuando se integran todos los elementos del supuesto.
2. El segundo elemento para que el fraude a la
ley se presente es la existencia de un sujeto idneo,
en quien se realicen los elementos personales del
supuesto jurdico a eludir. No bastan los vnculos
de obligatoriedad general del sistema que se tmpo-
nen a todo aqul que acte en su mbito de
aplicacin. Una norma es imperativa para quien
tiene un inters especfico respecto de su disposicin:
esto constituye una vinculacin especial que se debe
a una conexin aunque sea mnima con la hiptesis
de la norma. Es esta vinculacin lo que impele al
sujeto a cumplir con la orden contenida en la norma
o. en su caso, a buscar el modo de eludir la sujecin
a la misma.
3. La maniobra que se requiere llevar a cabo para
lograr evadir una norma no puede concebirse sin
una intencin clara y precisa de lo que se quiere
lograr. El elemento de la mala fe, la intencin, es
constitutivo de la figura del fraude, no podemos
pensar en un fraude a la ley sin dolo.
En la doctrina y en la prctica judicial se plantea
la posibilidad del fraude a la ley objetivo; se consi-
dera que la defensa de la mperavded normativa
45
en s, por s misma; se argumenta asrrmsmo la
dificultad que implica la prueba del elemento inten-
cional.
Respecto del primer argumento parece que es
excesiva la defensa que se propone, entre otras
cosas, porque se llegaran a sancionar conductas que
pueden encuadrarse dentro de otras figuras jurdicas,
como la violacin indirecta, que contiene su propia
sancin. o bien anularse la actuacin de personas
que no pretendan violentar el sistema o que por
circunstancias accidentales eludieron un precepto
normativo. Esta situacin es frecuente en el campo
del derecho internacional privado.
No puede negarse que la prueba de la intencin
supone muchas dificultades; stas se presentan
tambin en otras reas del derecho; en general los
sistemas jurdicos implementan mtodos y presun-
ciones para tratar de lograrla. No parece que ste
pueda ser un argumento definitivo para desestimar
un elemento de tal importancia.
4. Los medios empleados en el fraude a la ley
deben ser eficaces, tanto desde el punto de vista
material, para lograr la finalidad deseada, como
desde el punto de vista jurdico, para hacerlo sin
incurrir en la sancin impuesta por la norma para
su violacin.
Para realizar la maniobra pueden emplearse
medios de diversas clases, su caracterstica esencial
es la de ser lcitos, no contrariar ninguna de las
disposiciones normativas del sistema. Si la conduc-
ta realiza la hiptesis normativa y no cumple con
lo mandado, existe una violacin, pero no un frau-
de a la ley.
Adems de legal, la conducta debe ser real, no
simulada; las caractersticas de estas dos figuras son
diferentes, como tambin lo son sus consecuencias.
En la simulacin hay una declaracin deliberadamen-
te disconforme con la intencin, que se concreta con
un acuerdo entre las partes y tiene por finalidad
engaar a terceros. Puede tener o no un propsito
fraudulento, pero tiene siempre carcter ilcito.
Descubierta la simulacin se produce la nulidad del
acto ficticio y queda a la luz el oculto que frecuen-
temente contiene una violacin al sistema. El acto
de fraude a la ley no es aparente, es perfectamente
serio, se quiere realmente tal como se ha realizado,
con todas sus consecuencias: de alguna manera es
una maniobra ms perfecta que la simulacin. Sin
embargo, sobre todo por lo que se refiere a la
simulacin relativa, la lnea que separa a las dos
figuras es muy tenue. En algunas ocasiones la simu-
FRAUDE A LA LEY
lacn llega a ser un medio para lograr evadir un
precepto imperativo, un medio para realizar el frau-
de a la ley.
En realidad ambas instituciones tienen finali-
dades diversas, aun cuando las dos tratan de pro-
teger al sistema de las conductas que pretenden
escapar de los controles impuestos por el legislador
y violentar, aunque de maneras diferentes, el orden
jurdico.
En ocasiones el fraude se presenta cuando hay
lagunas en la legislacin y se realiza por medios que
sta no ha previsto como idneos para alcanzar el
"fin prohibido" y que, sin embargo, resultan efica-
ces. Generalmente la norma prohbe un fin, pero
no de manera absoluta, sino en relacin con ciertos
medios; y de acuerdo con el principio de que todo
lo que no est prohibido est permitido, en relacin
con la actividad de los particulares, es posible lograr
la finalidad sin violar la norma: excepcionalmente,
cuando el imperativo de la norma es, por algn
motivo, de especial importancia, se consideran
incluidos todos los medios en la prohibicin. En estos
casos se recurrir a la sancin. Es precisamente ste
el motivo por el que se considera el fraude a la ley
como una excepcin que debe manejarse en estre-
cha relacin con la nocin de orden pblico.
5. La maniobra del fraude a la ley requiere la
intervencin o el juego de dos o ms normas. stas
pueden formar parte del mismo sistema jurdico,
aunque en general, es ms frecuente que se d
cuando interactan sistemas normativos diversos.
Las normas utilizadas pueden incluso no referirse
a la misma materia y, desde luego, diferir en lo que
se refiere a los supuestos de regulacin, a las situa-
ciones materiales concretas que contienen; requie-
ren sin embargo una conexin respecto de sus
finalidades mediatas, slo as puede lograrse la
maniobra deseada.
Para lograr la vinculacin de estas normas, sobre
todo cuando se trata de disposiciones integradas
a ordenamientos normativos diferentes, se requie-
re de un fundamento legal, previsto por el propio
legislador, bien sea de manera expresa como en
el caso de las normas de conflicto, o bien de las
que distribuyen competencias entre los rdenes }ur-
dicos que integran los sistemas complejos. Lasprime-
ras son comunes a la problemtica interna y a la
internacional; las segundas generalmente slo se
presentan en la primera.
Bibliografa: ARTEAGA NAVA, E1isur, op. cit.
FUEROS
Fueros En el derecho hispano al trmino fuero
se atribuyeron diversos significados; uno de ellos
que por lo general se aplicaba a la organizacin
municipal, aluda a un sistema normativo y tribu-
nales propios y exclusivos. Eran,
"Las cartas expedidas por Jos reyes, o por Jos se-
ores en virtud de privilegiodimanado de la soberana,
en que se contienen constituciones, ordenanzas
y leyes civiles y criminales, dirigidas a establecer
con solidez Jos comunes de villas y ciudades. eri-
girlas en municipalidades, y asegurar en ellas un
gobierno templado y justo, y acomodado a la consti-
tucin pblica del reino y a las circunstancias de
los pueblos."
Joaqun Escriche los defina como:
"Fuero municipal. El cuaderno legal o cuerpo de leyes
concedido a alguna ciudad o villa para su gobierno
y la administracin de justicia."
Miguel S. Macedo afirmaba:
"Los fueros eran cartas de privilegio o instrumentos
de exencin de gabelas y concesin de gracias, fran-
quezas y libertades; no contenten generalmente otras
disposiciones que las concernientes a la condicin de
las personas de la villa foral. a las exenciones de tribu-
tos y servicios, al r ~ g i m e n o gobierno y a ciertos par-
ticulares de polica. En las dems cuestiones que el
fuero no regulaba. se segufa, bien el fuero juzgo, bien
las tradiciones y costumbres de la localidad. Estas
costumbres eran en mucha parte de origen visigodo,
restauradas o reintegradas en todo SI! vigor merced
a las circunstancias de la poca. en que la energfa del
poder central y la fuerza unificadora de la leqislacon
toledana se heben menguado mucho. El pueblo, toma-
do a un g ~ n e r o de vida anlogo al de los antiguos
germanos, por los azare-os de la guerra, volvi tambin
a las antiguas costumbres desdeadas por la legislacin
de Jos reyes, pero que se habfan conservado en la
memoria de Jos pueblos.
Los fueros municipales, por grandes que sean los
elogios que algunos les dispensan con ms parcialidad
que justicia, no pasan a ser unos cuadernos diminutos
e imperfectos en que se atiende ms al espfritu mezqui-
no de localidad que a los principios universales de jus-
ticia; careciendo de cohesin y unidad no forman un
sistema, y vienen a ser slo el reflejo de las necesi-
dades de una poca de transicin en que la libertad
y la opresn, el orden y la anarqua luchaban frente
a frente. El sistema foral fue sin duda un bien polfti-
ca... pero distaba mucho de poder servir de modelo
cuando se trataba de regenerar la legislacin civil del
estado. Tal es el juicio de un distinguido jurista, que
al formularlo se coloca en el punto de vista de la cien-
cia abstracta y prescinde de considerar la relacin que
46
necesariamente debe existir entre el estado de una
sociedad y su legislacin."
Lainstitucin fuero municipal no tuvo aplicacin
en la nueva espae: si bien existieron los contratos
de poblacin y los ttulos de adelantado, tcnica-
mente no se puede hablar de que haya habido un
derecho especial y diferente; en esa virtud. cuando
en el arto 248 de la constitucin de Cdiz se dispuso:
"En los negocios comunes, civilesy criminales. no habr
ms que un solo fuero para toda clase de personas."
El legislador usaba el trmino en su acepcin
de derecho que ampara una forma especial de dig-
nidad personal, se est aludiendo a una Justiciaprivi-
legiada.
Bibliografa: MACEDO, Miguel S., apuntes para la his-
toria del derecho penal mexicano; enciclopedia jurdica
Omeba.
Gobernador De gobernar y ste del latn guber.
nare, derivado del griego kybernao. Servidor
pblico responsable del gobierno de una entidad
federativa. Titular de la funcin ejecutiva en un
estado.
En cuanto a su origen, los hay de dos clases:
una, de eleccin popular directa, al que se deno-
mina gobernador constitucional, que en la actuali-
dad dura en su encargo seis aos y nunca puede
ser reelecto o designado para ocupar el mismo
cargo; de designacin, en este caso lo pueden ser
interinos, substitutos o provisionales, por nombra-
miento que haga la legislatura de un estado, la
diputacin permanente, el senado, la comisin
permanente o siguiendo los sistemas de substitu-
cin que establezcan las constituciones locales. stos
no pueden presentarse como candidatos para la
eleccin en el periodo inmediato; opera una rela-
tiva no reeleccin.
Para ser gobernador se requiere, de conformi-
dad con la constitucin general, ser mexicano por
nacimiento, nativo del estado que se pretende
gobernar o con una residencia efectiva no menor
de cinco aos en l. Las constituciones locales
pueden aumentar. y generalmente lo hacen, el
nmero de requisitos.
Los gobernadores pueden renunciar a su car-
go por causas gtaves a }u\<:.\o de la \eg\50latura local',
pueden ser objeto de procesos de declaracin de
procedencia o de' responsabilidad ante el gran Jura-
47
do por delitos del orden comn, del orden federal
o en el desempeo de sus cargos por violaciones
graves de la constituci6n, leyes federales. as como
por el manejo indebido de fondos y recursos fede-
rales. ante la cmara de diputados o senado. respec-
tivamente. a nivel local. por lo general. slo pueden
ser objeto de juicio de responsabilidad ante el gran
Jurado del estado, por violaciones graves a la cons-
titucin de la entidad o a las leyes que de ella
emanan. Gozan, por lo mismo de una relativa inmu-
nidad.
Las facultades y obligaciones de los gobernadores
pueden ser clasificadas de diferente manera: una,
en cuanto al documento legislativo de las que ema-
nan: de la constituci6n general [arts. 120 Y122);
de la constitucin local y una tercera, de las leyes
locales.
En cuanto a su naturaleza: pueden ser formal
y materialmente ejecutivas, cuando aplica las leyes
locales; formalmente ejecutivas y materialmente le-
gislativas. cuando, por ejemplo. reglamenta las leyes
del congreso local; jurisdiccionales, cuando por
conducto del tribunal contencioso administrativo
resuelve controversias.
Las facultades ejecutivas son de diversa ndole:
de nombramiento. libres, sujetas a ratificacin y con-
forme a la ley; de colaboracin y coparticipacin
con los otros poderes: iniciativa. veto e informes.
Una ley a la que se denomina orgnica de la
administracin pblica o del poder legislativo regu-
la su estructura y funcionamiento. En la actualidad
en casi todos los estados se observa que los gober-
nadores son auxiliados por servidores pblicos a
los que se denomina secretarios y que son nombra-
dos y removidos libremente. Lafigura del secretario
general de gobierno, como segundo del goberna-
dor. y superior a los restantes funcionarios locales.
tiende a desaparecer.
Gran comisin Cada una de las cmaras que
integran el congreso de la unin cuentan con una
gran comisin; la de la cmara de diputados se
integra por cada uno de los coordinadores de las
diputaciones de los estados y del Distrito Federal
(vase), por lo mismo. cuenta con treinta y dos
miembros, debe quedar instalada a ms tardar el
da 15 de noviembre del ao de inicio de una legis-
latura. La de la cmara de senadores se integra por
el mismo nmero de miembros. uno por cada enti-
dad y el Distrito Federal y. en teora. se hace la
seleccin mediante sorteo. Cada una de ellas tiene
GRAN COMI510N
una directiva y el presidente debe ser el lder del
grupo parlamentario mayoritario.
Lagran comisin en lacmara de diputados tiene
las siguientes funciones:
"Art. 47. La gran comisin tendr a su cargo las
siguientes funciones:
1. Dictaminar. formular opiniones y presentar
iniciativas sobre los asuntos concernientes a las
entidades federativas y a las regiones del pafs.
tomando en consideraci6n las propuestas de las
diputaciones.
11. Tramitar y presentar proyectos de resolucin,
en los casos relativos a la facultad que otorga
al congreso el arto 116 de la constitucin polftica
de los Estados Unidos Mexicanos.
111. Proponer a la cmara la designacin del oficial
mayor y del tesorero.
IV. Proponer a los integrantes de las comisiones y
de los comits.
V. Proponer el proyecto del presupuesto anual de
la cmara de diputados.
VI. Coadyuvar en la realizacin de las funciones de
las comisiones y de los comits.
VII. Las dems que le confieren esta ley y las dispo-
siciones reglamentarias."
Ley org6nca del congreso general.
La de senadores, de conformidad con la misma
Ley, tiene las siguientes funciones:
"Art. 105. Son facultades de la gran comisin:
1. Proponer a la cmara el personal de las comisio-
nes ordinarias y especiales.
2. Proponer a la cmara la designacin de los comi-
sionados ante la comisin federal electoral.
3. Proponer el nombramiento del oficial mayor y
del tesorero de la cmara.
4. Someter los nombramientos y remociones de los
empleados de la cmara a la consideracin de
la misma.
5. Prestar cooperacin a la mesa directiva y a su
presidente en laconduccin de los asuntos y para
el mejor desahogo de las atribuciones adminis-
trativas.
6. Proponer a la cmara el programa legislativo. A
este efecto jerarq uzera las iniciativas de ley o
decreto observando las disposiciones del arto 71
constitucional. y tomar las providencias nece-
sarias para asegurar el estudio, anlisis y debate
de las iniciativas.
7. Vigilar las funciones de la oficiala mayor.
8. Proveer a travs de la oficial1a mayor lo necesa-
rio para el trabajo de las comisiones.
9. Dirigir y vigilar los servicios internos necesarios
para el eficaz cumplimiento de las funciones de
la cmara."
GUARDIA NACIONAL
Guardia nacional Instituto armado formado
por ciudadanos civiles, que levanta, organiza y regla-
menta el congreso de la unin; sus jefes y oficiales
son electos por quienes son miembros de l; su
instruccin y disciplina es responsabilidad de los
gobernadores de los estados (art. 73. frac. XV). Es
obligacin de los mexicanos el inscribirse en la guar-
dia nacional (art. 31, frac. I1I); para los ciudada-
nos, tomar las armas en ella es una prerrogativa
y una obligacin (arts. 35. frac. IV y 36. frac. 11).
La guardia nacional de un estado est bajo las
rdenes del gobernador; pero cuando el presidente
de la repblica se encuentra dentro de un estado, ella
pasa a depender de l en forma exclusiva (ert. 115,
frac. VII). Para que dicho funcionario pueda disponer
de ella fuera del territorio de su estado, se requie-
re del consentimiento del senado o de la comisin
permanente (arts. 76. frac. IV y 79, frac. l).
La guardia nacional debe ser usada para la se-
guridad interior y defensa exterior de la federacin
(arte. 35. frac. IV; 76. frac. IV y 89. frac. VII). El
constituyente de 1917 y el primer jefe Carranza, cons-
cientes de los peligros que el ejrcito regular repre-
sentaba para la libertad de los habitantes y para la
estabilidad de las instituciones polticas. intentaron
levantar ante l, como contrapeso y para neutralizar-
lo, una guardia nacional formada por civiles que
fuera, en caso de conflicto, la que pusiera orden en
la sociedad y la defendiera de eventuales peligros;
que fuera la ciudadana la que pusiera el orden a la
ciudadana y no un rgano castrense profesional, al
que se dio intervencin en la materia slo en los casos
de guerra (art. 129). Los gobiernos emanados de la
revolucin y el ejrcito han hecho nugatorio ese dere-
cho de los mexicanos. La guardia nacional slo tiene
existencia terica; la alusin que se hace de ella en
las leyes es para hacerla depender del ejrcito regular,
lo que va contra la constitucin; tericamente deben
pertenecer a ella aqullos que, por su edad, estn
incapacitados para desempear en forma efectiva sus
responsabilidades como parte de ella.
El congreso de la unin no ha emitido la ley que
levante y organice la guardia nacional; en teora,
ante la omisin del congreso, los estados, en uso
de facultades concurrentes (vase), lo pueden hacer
mientras tanto la federacin no lo hace.
Hacienda municipal Se integra por cuatro
rubros principales: las contribuciones, las participa-
~ ~ - - - - - - - -
48
clones federales, los ingresos provenientes de los
servicios que tienen a su cargo los municipios y ren-
dimiento de los bienes que les pertenecen; existen
otros rubros que pudieran calificarse de menores,
como son los ingresos que pueden tener por con-
cepto de donativos y herencias.
Los ayuntamientos ejercen su hacienda a travs
de cuatro figuras: el presupuesto, que, frecuente-
mente. el proyecto o iniciativa formulan eUos mis-
mos, aunque hay casos en que lo hace el gobernador
y que aprueba la legislatura: ley de ingresos, que
aprueba la legislatura; la cuenta anual, que presen-
tan los ayuntamientos a la legislatura, que sta enva
a la contadura mayor para los efectos de su glosa
y que aprueba la propia legislatura; y los emprstitos,
cuyas bases son determinadas por el congreso local.
Los ayuntamientos carecen de autonoma. por
ello en materia hacendara estn sujetos a lo que
resuelva la legislatura de su estado. pero siempre
deben corresponderles las contribuciones que se es-
tablezcan sobre la propiedad inmobiliaria, de su frac-
cionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y
mejora. as como las que tengan por base el cambio
de valor de los inmuebles.
Iglesias Del griego ekklesia, asamblea, Con-
junto organizado de personas y de cosas dedicadas
al servicio de una religin. De conformidad con el
art. 130, las iglesias, una vez que obtienen su re-
gistro, tienen personalidad; el arto 27 las llama
asociaciones y dispone que tienen capacidad para
adquirir, poseer o administrar los bienes que sean
indispensables para su objeto. La constitucin usa
el trmino en plural, para denotar que ninguna
de ellas goza de privilegios, estatuto especial, que
todas son iguales, sin importar su nmero de miem-
bros, doctrina o antigedad en el pas. Las dispo-
siciones que existieron y existen, que limitaron y
limitan la injerencia de los religiosos en los ne-
gocios pblicos, se dieron con el fin de poner un
alto a los abusos del clero catlico. El congreso
de la unin es el nico facultado para legislar en
materia de culto pblico, iglesias y agrupaciones reli-
giosas.
Impuestos Del latnimpositum, neutro de impo-
situs, impuesto. De acuerdo con el cdigo fiscal
de la federacin son las contribuciones establecidas
en ley que deben pagar las personas fiscas y mora-
49
les que se encuentran en la situacin jurdica previs-
ta por ella. Giannini los define como
. una prestacin pecuniaria que un ente ptblico
tiene derecho a exigir en virtud de su potestad de impe-
rio, originaria o derivada, en los casos, en la medida
y segn los modos establecidos en la ley, con el fin
de conseguir un ingreso".
En Espaa y en Mxico en el siglo pasado a
los tributos que impona el estado se les denomi-
naba contribuciones (vase); en cambio a las que
establecan las autoridades administrativas inferio-
res, como 105 munlcipos, se les denominaba im-
puestos. Por esa razn en las constituciones del siglo
pasado, por lo que se refiere a la federacin y a
los estados, se aludi reiteradamente a contribucio-
nes; el trmino impuesto apareci por primera vez
en la constitucin de 1857; por virtud de las refor-
mas introducidas en 1874 al arto 70, en que se toma-
ron como sinnimos contribuciones e impuestos, se
reiter el uso del trmino en las reformas de 1896
(erts. 111, frac. VI y 124).
El constituyente de 1917 utiliz indistintamente
y como sinnimos los trminos contribuciones e im-
puestos [larts. 22, 28, 65 Y72, inciso hlJ, pero sigue
prevaleciendo el uso del primero (erts. 31, frac. IV;
73, fracs. VII y XXIX; 27, frac, IV; 118, frac. I y
115, IV).
La facultad de crear impuestos corresponde a
la federacin y a los estados; por mandato consti-
tucional a aqulla le corresponden en forma priva-
tiva ciertos impuestos. Los municipios, por conducto
de sus ayuntamientos, no pueden establecer im-
puestos; por mandato constitucional les correspon-
den los relativos a la propiedad inmobiliaria.
Bibliografa: G1ANNIN1, A. D., op. cit.
Indulto Del latn indultus, participio de indulge
re, perdonar. Facultad que se reconoce al presi-
dente de la repblica y a los gobernadores de los
estados, en sus respectivas competencias, para
perdonar, total o parcialmente el cumplimiento de
una pena impuesta por una autoridad judicial.
Es una facultad discrecional; puede referirse a
cualquier pena impuesta por la comisin de toda
clase de delitos, sin importar que obren o no en
el c6digo penal; slo se puede otorgar cuando exis-
te sentencia firme, irrevocable. El perdn no im-
plica alterar la verdad legal que se deriva de la
sentencia. Ordinariamente es un acto administrati-
vo; no puede comprender penas impuestas por el
INFORME PRESIDENCIAL
gran jurado, las resoluciones administrativas que
dictan los jueces con el fin de hacerse obedecer ni
las rdenes que se dicten en los procesos adminis-
trativos, laborales, fiscales, etc. Es susceptible que
sea condicionado.
El indulto busca enmendar errores judiciales,
moderar los efectos de la aplicacin de la ley y
permitir la accin discrecional de la autoridad; se
ha dicho que es el triunfo de la poltica a costa del
derecho. Si bien a nivel federal es el presidente de
la repblica quien est facultado para concederlo
(art. 89, frac. XIV), es el congreso de la unin quien
debe reglamentar su uso. No puede ser rechazado
por el beneficiado y por cuanto a que no produce
agravios, tampoco es susceptible de ser impugna-
do o recurrido por el mismo indultado o por terce-
ros. Por tratarse de un acto discrecional no existe
va para obligar al presidente a concederlo. Se trata
de un acto irrevocable por ser una gracia y siempre
es a futuro.
Bibliografa: MANZINI, Vicenzo. op. cit.. ZABREBELSKY,
Gustavo. amnista. Indulto e grazla, profili constltuzionali;
ARTEAGA NAVA, Elisur, op. cit.
Informe presidencial Exposicin que en'
forma escrita debe formular el presidente de la
repblica y presentar anualmente al congreso de
la unin en la que se manifieste el estado general
que guarda la administracin pblica federal.
La constitucin de 1857 (ert. 63) dispona que
el presidente debera asistir al recinto del congreso;
la actual no dispone nada al respecto, pero la ley
orgnica del congreso [art. 8) dispone que deber
acudir a la ceremonia de apertura de sesiones ordi-
narias y rendir un informe; el reglamento para el
gobierno interior [art. 188) prescribe que dicho
funcionario deber tomar asiento aliado izquierdo
del presidente del congreso; independientemente de
lo anterior, es de hacerse notar que una tradicin
constante y sin interrupciones indica que no slo
es obligatorio rendir el informe por escrito y presen-
tarse personalmente, sino que es imperativo que
le d lectura personalmente.
Emilio Rabasa haca notar que en los ltimos
aos en la presidencia del general Daz, dada su
avanzada edad, ste slo daba lectura a su mensa-
je y que enseguida los secretarios de la cmara
seguan con la lectura del informe, prctica que
l consideraba criticable, pues la funcin de hacer-
lo deba recaer en el secretario de relaciones exte-
riores.
INFORME PRESIDENCIAL
El presidente est constreido a presentarse an-
te el congreso nicamente una vez al ao, el da
primero de septiembre I cuando se inicia el primer
periodo ordinario de sesiones; no est obligado
a hacerlo en otra fecha; no lo hace ni an en los
casos de periodos extraordinarios de sesiones. en
stos es la comisin permanente quien por s o a
instancias del presidente de la repblica, seala el
objeto de la convocatoria y la hace saber a los legis-
ladores. El congreso y las cmaras carecen de facul-
tad para citarlo en fecha diversa.
En 1857 se aluda a un discurso; se trataba de
una reminiscencia semntica del sistema parlemen-
tario ingls, en ste se habla de un discurso de la
corona. Durante el siglo pasado esas intervencio-
nes fueron breves, mesuradas y elegantes; fue Porfi-
rio Diez quien inici la prctica de convertir el
discurso en informe y dividirlo en secciones, tantas
como eran los ramos de su administracin. En
la constituci6n de 1917 se dispuso que se tratara
de un informe: esto ha dado lugar a ceremonias
que han durado ms de cinco horas.
Recientemente se ha abreviado el informe al
que el presidente de la repblica da lectura; por
separado se acompaan anexos detallados en los
que se da cuenta minuciosa del estado de la ed-
ministracin pblce: se les considera parte de
aqul.
El informe debe rendirse ante el congreso de la
unin; dado a que la presentacin es nica, stem-
pre se ha entendido que se trata de una sesin
conjunta de ambas cmaras; as se desprende de
la ley orgnica (arl. 8) y del reglamento (art. 188).
La reunin, por mandato legal (ert. 6 de la ley
orgnica), debe realizarse en el local de la cmara
de diputados; se trata de un resabio del unicame-
rismo que caracteriz a la constitucin de 1857 y
a la vez es una supervivencia de la idea, generali-
zada durante la mitad del siglo XIX, de que los dipu-
tados eran los representantes del pueblo y que ste
est sobre todo y a l se deben las consideraciones.
Por esto es que la reunin es presidida siempre por
el presidente de la cmara de diputados.
La sesin respectiva tiene dos partes; la prime-
ra, en la que se pasa lista, se da lectura al orden
del da, se declara por parte del presidente iniciado
el perodo ordinario de sesiones y que se suspende
para dar lugar a la llegada del presidente de la
repblica; la segunda, que se inicia con la declara-
cin de reanudarse la sesin que hace el presiden-
te del congreso, que contina con la lectura del
50
informe y que concluye con la respuesta que se da
por parte de aqul.
Se trata de una sesin con un orden del da f-
jedo por la propia constitudn: declaracin de
apertura y lectura del informe; la ley agrega una
respuesta; no hay lugar a ms; los responsables ordi-
narios de la elaboracin del orden del da no pueden
adicionar asunto alguno.
La redaccin del arto 69 es defectuosa, dispone
que el presidente de la repblica deber informar
del estado general que guarda la administracin
pblica del pas; este imperativo no va con un siste-
ma de gobierno federal, en el que se entiende que
coexisten dos fuentes de autoridad, que cada una
de ellas es autnoma una de la otra y que cada
una cuenta con su sistema de informacin y con-
trol; es obvio que el presidente debe circunscribir
su informe a lo que tenga que ver con su adminis-
tracin. Una norma de tal naturaleza slo es propia
de sistemas centralistas. Los constituyentes de 1824,
al limitarse a disponer que el presidente pronunciara
un discurso anlogo al acto importante de la cere-
monia de apertura de sesiones, eludi los incon-
venientes de la frmula actualmente en vigor, obra
del constituyente de 1857.
Bibliografa: RABA5A, Emilio, Antologas, tomo 11.
Inhibiciones De inhibir, ste del latn inblbire,
retener, detener. Impedir o prohibir algo. Manuel
Herrera y Lasso las defina como:
"Las prohibiciones absolutas que no implican negaci6n
total de la potestad de los Estados, sino atemperacio-
nes a su arbitrio, limitndolo con reglas de mximum
y mfnimum y son normas concretas de su organizaci6n
constitucional {arto 115)."
Entre otras, dicho autor encontraba las siguientes:
los estados no pueden establecer un rgimen de
gobierno que no sea republicano, representativo y
popular y que no tenga por base el municipio libre;
sobrepasar la duracin de seis aos en el desem-
peo de la gubernatura.
Bibliografa: HERRERA y lASSO, Manuel, estudios cons-
titucionales, segunda serie.
Iniciativa legislativa La iniciativa, en su senti-
do amplio, es la facultad y el derecho que la cons-
titucin otorga o reconoce a ciertos servidores
pblicos, entes oficiales o particulares a proponer,
denunciar o solicitar del rgano legislativo coleqte-
do un asunto, hacer de su conocimiento hechos
51
o formular una peticin en relacin con materias
que son de su competencia, de lo que puede deri-
var una ley o un decreto. Por virtud del ejercicio
de esa facultad o de ese derecho. su titular provoca
la accin del rgano legislativo, de las partes que
lo componen o entes que dependen de l y los
conmina a adoptar una resolucin respecto a la
materia objeto de la iniciativa.
De las leyes se desprende. expresa o tcitamente,
que las iniciativas deben constar por escrito. ser
redactadas en espaol, ser presentadas en los mis-
mos trminos que se desea sean aprobadas, ser
firmadas por sus autores y, en lo posible, ser prece-
didas de una exposicin de motivos.
En el derecho mexicano slo pueden iniciar
aqullos a quienes en forma expresa o tcita auto-
riza la constituci6n; nicamente lo pueden hacer
respecto de las materias, trminos y modalidades
que elle misma previene. No es dable a las leyes se-
cundarias aumentar el nmero de titulares de la
facultad o derecho ni alterar los trminos del ejer-
cicio. No es posible que un titular ceda su derecho
a un tercero para que l lo ejercite. El que se reco-
nozca o conceda el derecho o la facultad de iniciar
a diferentes entes, personas fsicas o morales y
no exclusivamente a los legisladores, como sucede
en otros pases, es una forma de colaboracin entre
poderes y una medida que tiende a atemperar
la aplicacin tajante del principio de divisin de
poderes.
De conformidad con el arto 71, con algunas
salvedades, gozan de una facultad amplia, genrica,
para iniciar, el presidente de la repblica, los dipu-
tados y senadores en sus respectivas cmaras y las
legislaturas de los estados. Lo pueden hacer en cual-
quier momento y casi sobre cualquier materia. Los
restantes titulares lo pueden hacer slo en fonna res-
tringida; tiene;" limitaciones en cuanto a la materia.
el tiempo y la forma. Ese trato discriminatorio se
explica con vista a la economa de tiempo. La misma
constitucin establece que ciertas iniciativas slo
pueden provenir de ciertos entes. presentadas en
una poca determinada y sujetas a un trmite es-
pecial.
Inmigracin Accin de entrar al pas. Es facul-
tad del congreso de la unin el dar leyes sobre
inmigracin (art. 73, frac. XVI); le fue asignada por
reforma constitucional de 1908. La facultad se
circunscribe a regular el ingreso, permanente o
temporal, de personas provenientes del extranjero.
INTERPELACiN
Con vista a facultad tan limitada, los poderes fede-
rales, en relacin con los extranjeros, han regulado
materias que no son propiamente inmigratorias. La
inmigracin local debe ser regulada por los estados
(vase emigracin). Existen en la ley diversas cali-
dades migratorias.
Instituto federal electoral 6rgano pblico
colegiado dotado de personalidad y patrimonio
propios, responsable de la organizacin de las elec-
ciones federales con la participacin de los partidos
polticos nacionales y de los ciudadanos. Es un ente
profesional autnomo; a sus rganos superiores de
direccin, a los que se denomina consejeros magis-
trados, los designan los poderes legislativo yejecu-
tivo federales; cuenta, adems, con representantes
nombrados por los partidos polticos.
Ese rgano levanta el padrn electoral, prepara
las elecciones, hace los cmputos de los votos, emite
constancia de mayora, brinda capacitacin electo-
ral y educacin cvica; es responsable de la impresin
del material electoral. Sus sesiones deben ser p-
blicas (ert. 41).
Interpelacin Del latn interpel/are, interrum-
pir al que habla. Es una institucin propia de los
sistemas parlamentarios que se ha adoptado en las
asambleas legislativas de los pases con sistema presi-
dencialista. Por virtud de una interpelacin, a la que
el reglamento denomina interrupcin, un orador
o alguien que hace uso de la palabra es suspendido
transitoriamente en el uso de ella.
La interrupcin es procedente slo en dos casos:
cuando el lnterpelante invoque una mocin de
orden o se trate de hacer una explicacin pertinen-
te (art. 104 del reglamento para el gobierno interior).
Para que se haga se requiere el permiso previo
del presidente y del orador interpelado: de no haber
el consentimiento de ambos, aun cuando la inter-
pelacin sea por alguna de las razones antes invo-
cadas y que la hace procedente. ella no puede
darse.
Las interpelaciones. por otra parte, nicamente
pueden darse en sesiones en las que exista delibera-
cin o debate; no pueden darse en los casos de
sesiones solemnes. de apertura o clausura: en stos
las sesiones tienen una agenda determinada por la
constitucin o la ley; no es factible que el orden
del da relativo a ellas sea alterado Con adiciones.
Salvo los casos previstos en los arts. 84 y 85
constitucionales. en que s se delibera. pero ello es
INTERRELACiN OE FUNCIONES
necesario con vista a suplir la falta del presidente
de la repblica, en los restantes casos en que el
congreso de la unin acta en cmara nica, como
son apertura de sesiones y lectura del informe presi-
dencial, protesta del presidente y clausura de sesio-
nes. no es factible que se delibere ni que se llegue
a votacin, por lo mismo no procede interpelar al
presidente del congreso que declara abierto o ce-
rrado un periodo, ni al presidente de la repblica
cuando da lectura a su informe o rinde su protesta.
La ley ha adoptado ciertas precauciones con el
fin de garantizar que las deliberaciones y las vota-
ciones que se hagan en las cmaras que integran
el congreso de la unin, se realicen en un clima
de libertad, orden, seguridad e independencia; en
los sistemas monrquicos se consider que la pre-
sencia del rey en los recintos parlamentarios pona
en peligro esos valores, por lo mismo, cuando ella
era necesaria, por disponerlo as la ley o la costurn-
bre. se opt por la alternativa de no deliberar y,
como consecuencia, de no llegar al extremo de tener
que votar, limitndose a escuchar. Termin por
irnporrrse el criterio de que el rey no poda ser inter-
pelado, mismo que tambin se adopt en los siste-
mas presidencialistas.
Por lo que se refiere concretamente al informe
presidencial, desde 1867, a propuesta de Sebastin
Lerdo de Tejada, las relaciones entre los poderes
legislativo y ejecutivo deben darse en forma escri-
ta; ello no ha impedido la presencia del presidente
ante el congreso, actuando en cmara nica, para
que d lectura a su informe. En ese contexto es que
debe ser interpretado el arto 93 constitucional que inst-
tuye como obliqatoria la presencia de los secretarios
de estado y jefes de departamento en los recin-
tos de las cmaras y la posibilidad de citarlos a que
concurran; ellos s pueden ser interpelados.
Independientemente de lo anterior. la ley obliga
al congreso a analizar, durante las primeras sesio-
nes ordinarias, el informe presentado por el presi-
dente de la repblica (ert. 8 de la ley orgnica del
congreso).
Interrelacin de funciones La constitucin,
con el fin de evitar grandes concentraciones de
. poder, de hacer que cada uno de los rganos sean
interdependientes y de que cada rama, en lo posi-
ble. provea lo relativo a su propia subsistencia, ha
establecido los principios de divisin de poderes,
de colaboracin entre rganos (vase) y de interre-
lacin de funciones.
52
En el presidente de la repblica no se concentra
toda la actividad ejecutiva que prev y regula la
constitucin; el congreso de la unin no monopo-
liza la actividad legislativa federal ni el judicial toda
la actividad jurisdiccional. Hay algo ms. al presi-
dente no le ha sido dada slo la funcin de ejecu-
tar, tambin legisla y juzga. El congreso goza de
facultades ejecutivas y jurisdiccionales; el pleno
de la corte legisla y ejecuta.
Presidente de la repblica. Independientemente
de la funcin ejecutiva que se concentra preferen-
temente, pero no exclusiva, en el presidente de la
repblica, l, por disposicin constitucional expre-
sa, legisla, lo hace en un doble mbito: a nivel ordi-
nario, cuando emite leyes y decretos en uso de sus
facultades extraordinarias [art. 29); cuando con el
fin de regular el comercio exterior, por autorizacin
expresa del congreso de la unin, mediante actos
de naturaleza legislativa, aumenta, disminuye O
suprime las cuotas de las tarifas de exportacin e
importacin, cuando prohbe las importaciones, las
exportaciones o el trnsito de productos o efectos
con el fin de regular el comercio exterior (art. 131).
Tambin legisla, indirectamente. y por va del
consejo de salubridad general, cuando emite dispo-
siciones generales obligatorias, dispone medidas
para combatir el alcoholismo, la. venta de sustan-
cias que envenenan al individuo o degeneran la
especie humana y la contaminacin ambiental.
Asimismo, legisla cuando, por conducto del depar-
tamento de salud, que constitucionalmente es un
ente diverso del consejo antes mencionado, en el
caso de epidemias de 'carcter grave o peligro de
invasin de enfermedades exticas, dicta las me-
didas preventivas indispensables, que tienen el
carcter de ejecutivas y deben ser obedecidas por
las autoridades administrativas del pas, sin importar
que sean federales o locales (art. 73, frac. XVI).
Tambin ejerce facultades materialmente legis-
lativas cuando reglamenta las leyes del congreso
de la unin (ert. 89. frac. 1) y cuando emite decre-
tos, acuerdos y rdenes (art. 92).
En el mbito jurisdiccional, por mandato de la
constitudn, el presidente de la repblica, por con-
ducto de rganos autnomos como son el tribunal
contencioso administrativo y las juntas de concilia-
cin y arbitraje, resuelve con fuerza vinculativa
impugnaciones y conflictos. Esos tribunales no son
parte de la rama judicial ni dependen del congreso
de la unin; esa circunstancia y el hecho de que
53
su presupuesto se canalice va el presidente de la
repblica y de que ste sea quien, directa o indirec-
tamente, nombra a los magistrados y rbitros, lleva
a ubicarlos como parte formal del poder ejecutivo.
Rama judicial federal. Al pleno de la suprema corte
de justicia de la nacin se le reconocen facultades
materialmente legislativas; lo hace cuando emite los
reglamentos interiores tanto para l y sus salas, como
para los tribunales de circuito y juzgados de distrito
[ert. 12. frac. XX de la ley orgnica del poder judi
cial de la federacin), mismos que deben ser pu-
blicados en el diario oficial de la federacin, para
ser obligatorios, tanto para las autoridades, como
para los particulares [art. 3, frac. V de la ley del
diario oficial de la federaci6n y gacetas guberna-
mentales); tambin emite las medidas que estime
convenientes para que la administracin de justicia
sea expedita, pronta y cumplida por los tribunales
[art. 12, frac, VII de la citada ley orgnica); asimis-
mo, puede dictar los acuerdos generales que sean
necesarios para la adecuada distribucin de los asun-
tos (art. 94 constitucional y 12, fracs. V y XXXVII
de su ley orgnica).
Su jurisprudencia tiene el cracter de ser obliga-
toria para todo tipo de tribunales (erts. 94, prr. 7
y 107, frac, XIII de la constitucin y 192 de la ley
de amparo).
El pleno goza, asimismo, de facultades eje-
cutivas: nombra, promueve, remueve, cambia y
destituye magistrados de los tribunales colegiados,
jueces de distrito (arts. 97 constitucional y 12,
fracs. XXIII a XXVI de la ley orgnica), elige anual-
mente a su Presidente (ert. 12, frac. IX), formula
anualmente su proyecto de presupuesto y lo ejerce
(art. 12, frac. XIX), impone medidas disciplina-
rias (art. 12, frac. XXI); nombra comisiones inves-
tigadoras [art. 97 constitucional).
Congreso de la uni6n. Aunadas a las funciones
estrictamente legislativas, el congreso de la unin
tiene asignadas funciones de diversa ndole: eje-
cutivas, jurisdiccionales y electorales. Algunas de
ellas son ejercidas por cada una de las cmaras por
separado, otras en forma conjunta, pero funcionan-
do separada y sucesivamente; otras como cmara
nica. Esalgo complejo y que requiere en cada caso
contemplar el contexto general y particular.
Facultades ejecutivas que se asignan a las cma-
ras por separado. Cada cmara por s, sin la in-
tervencin de la colegisladora, puede dictar las
resoluciones econmicas relativas a su rgimen in-
INTERRELACION DE FUNCIONES
terior; comunicarse con la colegisladora y con el
ejecutivo mediante comisiones; nombrar a los em-
pleados de su secretara (art. 77). compeler a los
ausentes, llamar a los suplentes-y tomarles la protesta
(ert. 63); nombrar a los miembros de la comisin
permanente (art. 78).
La cmara de diputados, por su parte, puede
por s nombrar al contador mayor y al personal
de la contadura, a la que vigila por medio de una
comisin (ert. 74, fracs. 11 y III); nombra a los miem-
bros de las comisiones permanentes y especiales
y de los comits (erts. 50-66 de la ley orgnica
del congreso general y 65 del reglamento para el
gobierno interior); durante sus periodos de sesiones
nombra mensualmente a su mesa directiva [art. 28
de la ley orgnica) y acusa, por medio de una
comisin, a un servidor pblico ante el gran jurado
(ert. 110),
La cmara de senadores, por s, goza de las
sigLiientes facultades ejecutivas: analiza la poltica
exterior desarrollada por el presidente de la rep-
blica; ratifica nombramientos de ministros, agentes
diplomticos, cnsules generales, empleados supe-
riores de hacienda, coroneles y dems jefes del
ejrcito, armada y fuerza area, ministros de la corte;
autoriza al presidente la salida de tropas naciona-
les, el paso de' tropas extranjeras por el territorio
nacional, la estacin de escuadras de otras poten-
cias; da su consentimiento para que el presidente
disponga de la guardia nacional fuera de sus respec-
tivos estados; cuando han desaparecido los pode-
res de un estado, certifica esa circunstancia, y si en
la constitucin de la entidad no se prev lo relativo
a la suplencia, nombra gobernador y le toma la
protesta. Aprueba los tratados y las convenciones
internacionales (erts. 76 y 96).
Facultades ejecutivas del congreso de la unin. El
congreso de la unin, actuando sus cmaras en
forma separada y sucesiva, goza tambin de facul-
tades ejecutivas, lo hace cuando acepta la renuncia
del presidente de la repblica (art. 86), cuando le
concede permiso para ausentarse del territorio nacio-
nal [art. 88); cuando lo autoriza para ausentarse
temporalmente del cargo (art. 37, frac, XXVI), Es
de naturaleza ejecutiva la aprobacin para que se
suspendan garantas individuales y el otorgamiento
de facultades extraordinarias (art. 29); cuando acta
como fedatario al recibir la protesta y el informe
presidencial (arts. 69 y 87), cuando hace el cmputo
de los votos de las legislaturas en el caso de refor-
INTERRELACION DE FUNCIONES
mas (art. 135) y cuando autoriza a los particulares
a prestar servicios a estados extranjeros o aceptar
y usar medallas (art. 37. fraes. II a IV, vase tambin
art. 70 de la ley org6n/ca).
Facultades ejecutivas de la comisi6n permanen-
te. A la comisin permanente se le reconocen
facultades ejecutivas cuando permite el uso de la
guardia nacional, recibe la protesta del presidente,
recibe y turna iniciativas, convoca al congreso o a
alguna de las cmaras a un periodo extraordinario
de sesiones, aprueba nombramientos, concede li-
cencias al presidente ya los legisladores, nombra
gobernador provisional, autoriza a los particulares
a prestar sus servicios a gobiernos extranjeros, a
recibir y usar condecoraciones: cuando hace el
cmputo de los votos de las legislaturas y declara
aprobada una reforma constitucional; lo es tambin
la aprobacin de suspensin de garantas individua-
les, recibir la protesta de los ministros de la corte,
cuando concede permisos y acepta renuncias de
los ministros de la corte [erts. 29; 37, b) fracs. 1I
a IV; 79. 84. 85, 96. 97, 99. 100, 135).
Facultades jurisdiccionales de las cmaras. A las
cmaras que integran el congreso de la unin le
han sido otorgadas facultades jurisdiccionales en
sentido amplio y en sentido estricto.
En sentido amplio la cmara de diputados acta
en ejercicio de facultades que pudieran denominar-
se jurisdiccionales,cuando a solicitudd e un particular,
de un juez o del ministerio pblico, emite, previa
audiencia del acusador y acusado, una declaracin
de procedencia, a fin de que un servidor pblico sea
sometido a proceso y juzgado por una autoridad
judicial ordinaria por la comisin de un delito del
orden comn cometido durante el desempeo de
su encargo (ert. 111).
En sentido estricto, la cmara de senadores acta
en ejercicio de facultades jurisdiccionales, cuando
se constituye en gran jurado para conocer de la
responsabilidad de ciertos servidores pblicos, por
ilcitos cometidos en el desempeo de sus cargos,
previa acusacin de una comisin nombrada por
la cmara de diputados; en estos casos admite la
acusacin, los argumentos del acusado, les recibe
pruebas y oye sus alegatos y, llegado el caso, emite
una resolucin que si es de condena, puede impo-
ner como penas la destitucin y la inhabilitacin.
Facultades electorales del congreso de Ja unin. La
constitucin atribuye al congreso de la unin y a
las cmaras que lo integran un cmulo crecido de
54
facultades en materia electoral; son de diversa ndole
y tiene que ver con la integracin de diversos po-
deres, tanto a nivel federal como local (arts. 74,
frac. 1; 63. 76, frac. V; 77. 78. 84 y 85).
Intervencin ejecutiva Institucin que por
disposicin constitucional existe a favor de los esta-
dos y a cargo de los poderes legislativo y ejecutivo
federales, para evitar que alguno de aqullos caiga
en la anarqua o sacarlo de ella, cuando los rga-
nos de gobierno locales sean incapaces, con sus
propios elementos, para hacer frente a una contin-
gencia grave.
Prevista en el arto 119 constitucional. puede ser
solicitada por la legislatura local, si se encuentra
reunida, o por los gobernadores, para el caso de
no estarlo. Si aqulla est en sesiones y se da una
emergencia grave y ella no juzga necesario pedir
el auxilio federal, el gobernador no puede solicitar-
la; es una facultad que le corresponde en forma
supletoria, no sucesiva.
La intervencin ejecutiva se puede producir en
dos supuestos genricos: conflicto interno, a soli-
citud de la legislatura o del gobernador, es decir,
a peticin de parte; el otro, invasin o violencia
exterior, en este caso es de oficio. En ambos casos
el auxilio lo deben prestar el presidente de la rep-
blica, quien puede recurrir a cuantos elementos
estn a su alcance: ejrcito, armada, fuerza area,
guardia nacional, en los trminos que permita la
constitucin; y el congreso de la unin a travs
de su facultad genrica de legislar, al aprobar una
suspensin de garantas que le sea solicitada o
mediante la provisin de elementos econmicos va
su facultad impositiva o de modificar el presupuesto.
El que los poderes de la unin tengan que prote-
ger a un estado contra una invasin o en el caso
de una guerra extranjera, es por virtud de que las
entidades carecen de personalidad ante el derecho
internacional; cualquier ataque a alguno de ellos
es un ataque a toda la unin, como tal debe ser
repelido por sta.
En el supuesto previsto en el arto 119, son los
poderes de los estados los que tienen la iniciativa;
ello no impide a los poderes federales intervenir de
oficio, aun en el caso de que se trate de estrictos
conflictos domsticos y no le sea solicitada su
ntervencn: lo puede hacer va suspensin de ga-
rantes previstas en e\ arto 2.9 constuciomll\.
En esta intervencin se parte del supuesto de
que los poderes de un estado se encuentran unidos
55
para hacer frente a la contingencia, de que no exis-
te conflicto entre ellos; en caso contrario lo proce-
dente es la intervencin poltica.
La intervencin ejecutiva fue tomada por los
constituyentes mexicanos del sistema constitucio-
nal estadounidense y con ciertos vicios ha sido lleva-
da a la prctica.
Bibliografia: TENARAMIREZ, Felipe, derecho consttucJo-
nal mexicano; ARTEAGA NAVA, Elsur, derecho constitu-
cional estatal.
Intervencin reconstructiva Accin que la
constituci6n autoriza al congreso de la unin, para
los efectos de que mediante el juicio pctico. enjuicie
y destituya a los poderes de los estados, cuando
ellos, con violacin de la carta magna, establezcan
un gobierno que no sea republicano, representati-
vo, democrtico, federal y municipal.
Este tipo de intervencin corresponde en el dere-
cho estadounidense a lo que se conoce como garan-
ta de un gobierno republicano, que es un derecho
a favor de la ciudadana, que tiene como respon-
sable a los poderes centrales, concretamente, al
congreso de la unin.
La intervencin reconstructiva en el sistema
jurdico mexicano significa, para el gobierno del
centro, la obligacin de velar porque en los estados
se establezca y subsista la forma republicana de
gobierno; pero la misma garanta, por lo que toca
a los habitantes de los estados, no se limita a que
se conserve en el gobierno de las entidades tal privi-
legio, se hace extensiva a que se respeten, igual-
mente, otros principios que, junto con aqul, se
han considerado igualmente valiosos, como son que
los gobiernos estatales deben ser representativos,
democrticos, divididos en municipios libres, con
autoridades electas popularmente. Como un privi-
legio adicional debe agregarse que los estados deben
pertenecer permanentemente a la unin federal.
El organizar un estado en forma diversa signifi-
ca una violacin a la carta magna, pero los ciuda-
danos que pretendieran la enmienda al desacato
constitucional se encontraran frente al hecho de
ser ineficaces los procedimientos normales de defen-
sa del orden jurdico. En efecto, de conformidad
con el pensamiento de Manuel Henel'. VLasso,
el amparo sera ineficaz por lento y de limitados
alcances; se tendran que agotar todas las etapas
del procedimiento y al final se limitara a amparar
nicamente al quejoso sin poder hacerse una decla-
racin general. La violacin tampoco sera repara-
JEFES POLITICOS
ble a travs de la controversia entre poderes que
proveen los erte. 104. frac. IV y 105. por lenta e
improcedente, ya que no existe invasin de juris-
diccin, En los casos en que un estado reasuma
su soberana y se separe de la unin, es obvio que
el control indirecto, el amparo, el control directo
y la controversia, son ineficaces e improcedentes,
puesto que se estara precisamente ante un caso
de desconocimiento total, de parte de la autoridad
secesionista, del orden jurdico federal.
En estos casos lo que procede es recurrir al
control adicional, o sea, someter a juicio, ante el
gran jurado, a los miembros de la legislatura y gober-.
nador que hubieren infringido la constitucl6n, en
los trminos previstos en los arts. 108 y 110; agota-
do que sea el procedimiento, dictar sentencia por
virtud de la cual se les destituya e inhabilite y, de
conformidad con la constituci6n general y local,
designarles nuevas autoridades; de ser ello neceee-
rio intervenirlas militarmente. Recurriendo a tal
expediente se estara en posibilidad de hacer respe-
tar los arts. 115 y 116 y de conservar la integridad
de la unin federal.
Si bien es cierto que la intervencin reconstruc-
tiva no se encuentra consignada en el ert. 119, ello
no significa que no exista, como lo asienta Felipe
Tena Ramrez; el constituyente, con acierto, Juz-
g innecesario referirse a ella en dicho precepto,
hacindolo precisamente en el ttulo relativo a la
responsabilidad de los altos funcionarios pblicos.
Es la cmara de senadores, constituida en gran
jurado, lanica competente para juzgar a diputados
locales y gobernadores por vclacna la constitud6n.
Elpresidente de la repblica, en esta etapa, tiene una
intervencin limitada: su derecho de iniciativa; con
posterioridad goza de una ms amplia en ejecu-
cin de la sentencia del senado. La cmara de dipu-
tados al acusar y sostener su acusacin; el senado
al juzgar y dietar sentencia de destitucin e inhabilita-
cin y el presidente de la repblica al ejecutarla e
intervenir con los elementos a su alcance, actan
ejerciendo una funcin reconstructiva.
Bibliografa: HERRERAYlASSO, Manuel, op. cit., s : e g u n ~
da serie; TENA RAM1RfZ, Felipe, op. cit.
Jefes polticos El jefe polico es de origen
espaol. Para Mara Moliner se trataba de:
"Nombre equivalente antiguamente al de 'gobernador
civil' ...
JEFES POLlTICOS
"El que tena el mando superior de una provincia en
la parte gubernativa, como ahora el gobernador civil",
afirma el dicdonario de la lengua espaola. En la
terminologa constitucional aparece por primera vez
en la carta de Cdiz:
"Para el gobierno interior de los pueblos habr ayun-
tamientos, compuestos del alcalde o alcaldes, los regi-
dores y el procurador sndico, y presidido por el jefe
pohtco, donde lo hubiere, y en su defecto por el alcal-
de o el primer nombrado entre stos, si hubiere dos",
dispona el arto 309 de la constitucin de 1812. En
esta, por lo que haca al gobierno de las provincias,
provea la existencia de jefes superiores a quienes
se dotaba de facultades ejecutivas y de represen-
tacin. En la carta federal de 1824 no se aludi a
esa institucin, aunque sus funciones recayeron en
los caciques, lderes militares y terratenientes. Apare-
cieron de nueva cuenta, por razones obvias, en la
constitucin de 1836; dado a que haba desapa-
recido el sistema federal, era indispensable proveer
de ciertos apoyos a los gobernadores de los depar-
tamentos; se crearon los prefectos, funcionarios
nombrados por los gobernadores, confirmados por
el gobierno general, que duraban cuatro aos y que
podan ser reelectos (ert. 1 de la sexta ley), tenan
a su cargo la funcin ejecutiva (art. 18) de un distrito
y stos, a su vez, estaban compuestos de partidos
(ert. 1 de la sexta ley). Tambin haba subprefec-
tos (art. 19 de la misma ley).
De una y otra forma. con dudoso fundamento
constitucional, subsistieron en los aos que corren
de 1836 a 1856. Se les vuelve a mencionar en el
estatuto provisional de la repblica mexicana de 15
de mayo de 1856 expedido por 19naao Comonfort:
"Las etrtbucones y obligaciones de los jefes polticos
sern las mismas que se han sealado a los goberna-
dores" ,
dispona el art. 120. En ese mismo documento los
arts. 122 y 123 aludan a la figura de los jefes po-
lticos. Durante la vigencia de la constitucin de
1857, aunque no estuvieron previstos expresamen-
te en ella, la verdad es que no slo existieron, sino
que fueron uno de los instrumentos en que se apo-
yaron las diferentes administraciones locales para
poder gobernar y controlar a la poblacin; los abusos
de los jefes polticos fueron reiterados, graves y de
toda ndole. Se les critic y censur; en el proqra-
ma del partido liberal se propona su supresin [art.
45). En los jefes polticos recaa un cmulo crecido
de facultades, obligaciones, responsabilidades y ho-
56
nares; lo eran de toda clase: ponan, controlaban
y quitaban a los presidentes municipales; neutra-
lizaban a los comandantes de la guardia nacional.
sometan de grado o por la fuerza a los caciques;
dependan en su nombramiento del gobernador del
estado; presidan, portando la bandera, los paseos
o desfiles patrios; su duracin era indefinida. depen-
diendo de la voluntad de quien los nombraba y.
como premio o castigo, se les haca diputados a
los congresos locales; algunos jefes polticos llega-
ron a ser diputados federales.
En 1912, en la constitucin y la dictadura, Ha-
basa estudi la organizacin local; cuando hace
consideraciones respecto al papel de los estados en
el orden nacional, alude de nueva cuenta a los jefes
polticos y al papel que les era asignado en la or-
ganizacin del pas
"por debajo del Gobierno estn los jefes pohtcos, que
como simples agentes suyos, no hacen sino cumplir
sus rdenes y servir para que la autoridad que repre-
sentan tengan medios inmediatos de accin y cen-
tralizacin".
Despus de analizar los pros y los contras de
una verdadera autonoma municipal, afirma:
"La supresin de la jefatura poll:tica podr extinguir
la presin personal de que se acusa a esta institucin,
cargada de los vicios que adquiri cuando su accin
eficaz fue necesaria contra un estado de perpetua re-
belin; pero no influir para reducir el absoluto direc-
to dominio que el poder local ejerce en todos los ramos
del gobierno del Estado y que va hasta las minucias
ms recnditas si as le place."
Los jefes polticos desaparecieron oficialmente
con la constitucin de 1917 (art. 115).
Bibliografa: RABASA E., op. cit.
Jerarqua de las leyes Del griego tardo hie-
rarkha, autoridad de un sacerdote. Orden de auto-
ridad de las leyes que va de la de ms alto rango
a la inferior; organizacin en categoras de las leyes.
En el sistema normativo mexicano la constitu-
cin es norma de normas; est abocada a nonnar;
impone deberes, crea limitaciones, otorga facultades
y concede derechos; nada ni nadie puede norrnar-
la; su naturaleza de suprema niega la posibilidad
de que est sometida a otro cuerpo normativo su-
perior y, en cambio, requiere que toda ley le sea
inferior y todo acto de autoridad est de acuerdo
con ella. No reconoce nada por encima de elle.
57
El concepto constitucin surgi en el mundo mo-
derno con vista a oponerse a sistemas de domina-
cin absolutista. Frente a un poder que se presuma
ilimitado, total y absoluto, se levant el concepto
de que toda autoridad dimana del pueblo, es limi-
tada y est sujeta a la ley y conforme a ella puede
encausarse a quienes la violen.
Con el mismo carcter de fundamental, en je-
rarqua igual que la constitucin, cuando menos
durante los primeros aos de vigencia de la carta de
1857, se hallan diferentes disposiciones emitidas
por el presidente Jurez amparado bajo la frmu-
la "En uso de las amplias facultades con que me
hallo investido". Por razones de ndole poltica, con-
cretamente por virtud de la guerra de tres aos, de
la intervencin y el imperio, el presidente Jurez,
sin competencia para hacerlo, modificla constitucin.
suspendi la vigencia de parte de su articulado y
prorrog su mandato ms all de lo legalmente
permitido.
Jurez, por su autoridad poltica y moral, actu
al margen de la constitucin y no hubo autoridad
que declarara la invalidez de lo realizado, lo que
es ms, an en la actualidad se conserva vigente
lo dispuesto por l; siguen como estados de la fe-
deracin Campeche, Hidalgo y Morelos. que l
erigi no obstante que careca de facultades para
hacerlo.
En tal virtud, no es impropio, aunque haya sido
slo temporal, calificar de suprema, de jerarqua
superior, en idntica altura que la constitucin, a
las disposiciones emanadas del presidente J urez,
por virtud de las cuales se emitieron las leyes de
reforma, se modific el arto 124 y se decret la
ereccin de los estados de Campeche, Hidalgo y
Morelos y, en general, lo actuado durante los aos
de 1857 a 1869.
Normatividad derivada de nivel secundario
De la constitucin derivan y, por lo mismo tiene
el carcter de secundarias, dos gneros de actos
que tienen el atributo de ser generales y obligato-
rios; lo son en tanto a que son emitidos en uso de
facultades que aqulla prev: uno es el gnero fede-
ral y el otro, el estatal.
Gnero federal. ste est integrado de las siguien-
tes especies:
Actos del congreso de la uni6n emitidos en ejerci-
cio de las siguientes funciones: de legislador ord-
naro, con vista a las facultades que derivan a su
favor del arto 73.
JERARQulA DE LAS LEYES
De legislador ordinario, en ejercicio de las diver-
sas facultades que en forma expresa consigna la
constitucin a lo largo de su texto, como por ejem-
plo en los arts. 10, 27 y 121.
De legislador ordinario en ejercicio de las facul-
tades que tcitamente tiene para reglamentar la
constituci6n a nivel federal, cuando en ella se utili-
zan las frmulas, en los trminos de ley, conforme
a la ley, la ley determinar, etc.; ello sin perjuicio
del ejercicio de idntica facultad por parte de las
legislaturas locales en el mbito estatal; son ejem-
plo de este tipo de facultades los arts. 7, 11, 17
Y 122.
En ejercido de los tres tipos de facultades anterio-
res pueden derivar leyes orgnicas, reglamentarias
y ordinarias. No existe fundamento jurdico para su-
poner que algn tipo de ellas sea superior y otra
inferior; cuando entre ellas existen contradicciones
se debe estar al principio de: ley posterior deroga
a la anterior.
Actos del congreso de la unin de naturaleza
ejecutiva y jurisdiccional. Al congreso de la unin
o a alguna de las cmaras que lo componen le
han sido atribuidas en forma expresa facultades que
son de naturaleza ejecutiva o jurisdiccional: la c-
mara de diputados, constituida en colegio electo-
ral, puede calificar la eleccin de presidente de la
repblica y hacer la declaracin de presidente elec-
to (ert. 74, frac. 1).
La misma cmara podr emitir una resolucin
que se denomina declaracn de procedencia por
virtud de la cual un servidor pblico de los enume-
rados en el arto111, quede a disposicin de las auto-
ridades judiciales competentes para que lo juzguen.
La cmara de senadores, constituida en gran
jurado, es competente para conocer de certos ilcitos
previstos en la ley federal de responsabilidades de
las seruidores pblicos: cuando su sentencia es con-
denatoria obliga tanto a autoridades federales como
locales (ert. 110).
Actos que emite el congreso de la unin actuan-
do como cmara nica en los trminos de los arta.
84 y 85, para suplir la falta de presidente de la
repblica.
Actos que emiten las cmaras en-uso de facul-
tades exclusivas que tienen de gene-
ral, aunque se cuestione su como, por ": '<'"
ejemplo, el de aprobar el presupuesto y la cuenta
anual, por 10 que hace a la cmara de diputados
y de certificar que han desaparecido los poderes
de un estado, y lo consiguiente, en los trminos de
la frac. V del arto 76, por lo que toca al senado.
JERARQulA DE LAS LEYES
Actos del presidente de la repblica emitidos en
virtud de lo siguiente: leyes y decretos emitidos
por el presidente de la repblica en uso de facul-
tades extraordinarias en los trminos del arto 29.
Actos del presidente de la repblca por virtud
de los cuales grave el comercio internacional, restrin-
ja y prohiba importaciones o exportaciones, de con-
fonnidad con el arto 131.
Las medidas preventivas que con el carcter de
ejecutivas emita el departamento de salubridad para
hacer frente a epidemias de carcter gra ve o en-
fennedades exticas, as como las medidas que se
expidan para combatir el alcoholismo, la venta de
substancias que envenenen al individuo o degene-
ren la especie humana y la contaminacin ambiental,
en los trminos del arto 73, frac. XVI.
Los tratados celebrados por el presidente de la
repblica con aprobacin del senado, con vista a
lo dispuesto por los arts. 76, frac. 1; 89, frac. X y
133, siempre y cuando no se hubieran celebrado en
contravencin a lo dispuesto por la constitudn,
en general, y por el arto 15, en particular.
Actos emitidos por los tribunales de la federad6n:
dentro de este segundo nivel en la escala de jerar-
qua de las leyes debe ubicarse la jurisprudencia que
emitan tanto la suprema corte de justicia de la na-
cin, actuando en pleno o en salas, as como la
de los tribunales colegiados de crcuto, que tienen
el atributo de ser de observancia obligatoria para
toda clase de tribunales, sean federales o locales,
en los tnninos del arlo 107, fracs. IX y XIII, en
relacin con los erts. 192 y 193 de la ley de amparo.
Actos emitidos por los constituyentes locales: en
este mismo segundo nivel se ubican los actos emiti-
dos por los constituyentes locales, sean extraordi-
narios, al emitir una constitucin, o sean, de las
legislaturas locales, en funciones de constituyentes,
cuando reforman sus cartas fundamentales.
Normatiuidad de tercer niuel
Las leyes y decretos que emiten las legislaturas de
los estados, sin importar su especie, por cuanto a
que deben estar de acuerdo tanto con la constitud6n
general, como con las particulares de cada uno de
los estados, es decir, sujetas a una doble depen-
dencia, no pueden ubicarse dentro del nivel ante-
rior, pero tampoco puede atriburseles el mismo
valor que los reglamentos, bandos de polica o crcu-
lares; por lo mismo corresponde ubicarlas en un
tercer nivel.
58
Dentro de esta categora deben incluirse las leyes
y decretos que en uso de facultades extraordinarias
emiten los gobernadores, por virtud de delegeco-
nes que hacen a su favor las legislaturas de los es-
tados, con vista a textos expresos que existen en
algunas constituciones locales.
Leyes y decretos que emita la asamblea de repre-
sentantes del Distrito Federal.
Normatiuidad del cuarto nivel
En un cuarto nivel deben ubicarse los siguientes
actos de autoridad que tienen el carcter de ser ge-
nerales y obligatorios:
Actos de los poderes federales: congreso de la
unin: acuerdos, puntos de acuerdo, resoluciones
de mero trmite.
Presidente de la repblica: reglamentos, decre-
tos, acuerdos y rdenes que emite en los trminos
del arto 92 constitucional.
Pleno de la suprema corte de justicia: acuerdos,
circulares, reglamentos y decretos de observancia
general.
Actos de los poderes de los estados: legislaturas
de los estados: acuerdos, puntos de acuerdo, re-
soluciones de mero trmite.
Gobernadores de los estados: reglamentos, de-
cretos, acuerdos y rdenes.
Tribunal superior de justicia: acuerdos, circula-
res, reglamentos y decretos que emite el pleno y
que son de observancia general.
Ayuntamientos: bandos de polica y buen gobier-
no, rdenes, acuerdos, circulares, ordenanzas.
Jueces de los estados El arto 133 establece
el principio de supremaca constitucional, bases para
determinar la jerarqua de las leyes, competencia
y obligaciones para los jueces de los estados; inde-
pendientemente de otras cuestiones importantes, el
precepto, en relacin con esos funcionarios judicia-
les, plantea las siguientes interrogantes: qu debe
entenderse por jueces de los estados?; cul es el
papel de stos cuando encuentran que sus leyes
locales son inconstitucionales? y a los jueces del
Distrito Federal les corresponden la misma compe-
tencia y la obligacin que para los jueces de los esta-
dos derivan del arto 133?
Qu debe entenderse por jueces de los estados
para los efectos del arto 133? Durante la vigencia
de la constitucin de 1857, dado que la organi-
zacin judicial de las entidades era bastante simple,
59
la respuesta era sencilla: lo eran los nicos que
existan, los que integraban el tribunal superior
de justicia, comprendiendo a magistrados, jueces de
primera instancia, de paz y municipales. No se limi-
taba a slo ciertos jueces, la obligacin de respetar
la constitucin y atenerse a lo que ella dispona,
era comn a toda clase de autoridad judicial sin
importar jerarqua o ttulo. No se poda limitar la
eplrcaon del imperativo nicamente a los jueces
de primera instancia y dejar al margen a los ma-
gistrados.
La simplicidad orqanizatva de la funcin judi-
cial de los estados ha desaparecido; actualmente
existen diversos tribunales. los ms de ellos con
competencia restringida. Al tradicional tribunal supe-
rior. de competencia amplia y genrica, se han eqre-
gado otros, como las juntas locales de conciliacin
y arbitraje, tribunales de lo contencioso edmntstre-
tvo, tribunal burocrtico, tribunales electorales, gran
jurado, etc.; a sus integrantes no se les da el nombre
de jueces: a ellos les asiste la competencia y les
corresponden las obligaciones que para los jue-
ces de los estados establece el arto 133?
Para dar una respuesta, es preciso tomar en con-
sideracin tanto la redaccin del precepto, como su
contexto. Con el trmino jueces de los estados se
alude a todo tipo de funcionario que dentro de una
entidad goza de jurisdiccin sin importar que sea
amplia o restringida; no hay lgica en suponer que
el arto 133 slo es aplicable a los jueces de pri-
mera instancia o, incluso, a los de segunda, pero
fuera de ellos a nadie ms es imponible. La obli-
gacin de respetar la constitucin recae en todo tipo
de servidor pblico.
Confirma este punto de vista lo dispuesto por
el arto 128, todo funcionario, incluyendo a los de
los estados, han protestado guardar la constitudn;
nada dispensa a los miembros de las juntas de
conciliacin, a los magistrados de los tribunales ad-
ministrativos y dems jueces locales, de la obligacin
que tienen de respetar la constitucin y a preferirla
a cualquier norma local que la contradiga.
En este contexto es vlido afirmar que bajo la
frmula jueces de los estados, el arto 133 comprende
a todo tipo de autoridad local que goce de juris-
diccin. No se req uiere de una reforma constitucio-
nal para suponer que a los integrantes de otros
tribunales que en el futuro se creen les alcanza esa
obligacin.
Cul es el papel de los jueces locales en relacin
con leyes locales inconstitucionales? Existen desde
JUECES DE LOS ESTADOS
el siglo pasado varias corrientes interpretativas del
alcance del arto 133; dos son las ms importantes:
una de ellas considera que
..el Poder Judicial Federal es el ncc competente
para revisar los actos ajenos a la luz de la Constitucin.
Es, por tanto, ese poder el que puede hacer funcionar
el principio de la supremecta constitucional frente a
todas las autoridades, aslas que legislan como las que
ejecutan".
La opinin doctrinaria anterior ha sido confr-
mada por la corte
..conforme a la Constitucin federal, no todo rga-
no judicial es competente para declarar la inconstitu-
cionalidad de una ley, sino solamente el Poder Judicial
Federal, principalmente a travs de un juicio de fso-
nomfa singular como es el amparo... Aun en el caso
del arto 133 de la Constitucin, que impone a los jue-
CI!S de losEstados la obligacinde preferirla Ley Supre-
ma cuando la Ley de su Estado la contrarre, el precepto
se ha entendido en relacin con 121 sistema seg6n 121
cual es ncemente el Poder Judicial Federel el que
puede hacer declaraci6n de nconsttuconalded.. .".
De conformidad con este punto de vista, no
obstante el arto 133, los jueces de los estados estn
excluidos de la funcin de calificar respecto de la
constitucionalidad de las leyes locales que aplican,
deben atenerse "a lo que al respecto resuelvan los
jueces federales.
Mariano Coronado, el siglo pasado, adverta:
"La Suprema Corte de Justicia deber ser, conforme
a la Constitucin, 121 intrprete general y supremo de
este Cdigo; empero en tratndose de materias re-
lacionadas con la ley fundamental no van su cono-
cimiento, por lo ordinario, ms que las qUI! se ventilan
en la f o r m ~ del amparo de la ccmpetenca, resulte
que muchos puntos de interpretacin de nuestra Carta
poltica se resuelven en definitiva por jueces y magis-
trados locales."
Con vista a ese hecho real el mismo autor sos-
tena:
"El poder judicial [de los estados] es 121 especialmente
encargado de aplicar la II!Y constitucional cuando la
ordinaria est en pugna con ella. Se justifica este
precepto, no slo porque la ilustracin de los funcio-
narios de aquel orden los pone en aptitud de resolver
mejor las cuestiones relativas, sino tambin porque tal
poder nene que aplicar la ley en casos detenninados,
lista I!S su funcin propia; y si aplicara la que contradice
la Constitucin, quedarte sta desconocida y burlada.
Con particularidad se refiera el Cdigo Fundamental al
poder judicial de los Estados, porque en otros textos
impone la propia obligacin al poder judicial federal."
JUECES MUNICIPALES
sta es una segunda corriente; en el siglo pasa-
do y en el presente se han dado otras intermedias.
Del texto constitucional ms que desprenderse
un monopolio del control de la constitucionalidad,
ms bien parece deducirse lo contrario, la negacin
de esa exclusividad; en efecto, de la frac. XII del
arto 107 se desprende que los jueces de los estados
estn facultados para conocer de violaciones a la
constitucin por la va de amparo. Lo mismo suce-
de con el arto 133 que da facultad a los jueces
locales para juzgar cuando su leyes contraria a la
constitucin.
A los jueces de DistritoFederal les corresponde
la competencia adicional que consigna el arto 133
a favor de los jueces locales? Tambin a ellos les
es aplicable la misma obligacin? Como competen-
cia la tienen negada, no pueden emitir una decla-
racin de inconstitucionalidad por cuanto a que
tratndose de autoridades la atribucin de una facul-
tad debe ser expresa y en el caso el otorgamiento
slo beneficia a los jueces locales. La obligacin de
respetar la constitucin les asiste con vista a lo
dispuesto por el arto 128.
Bibliografa: CORONADO Mariano, derecho constitucio-
nal; TENA RAMlREZ, Felipe, op. cit.
Jueces municipales Durante mucho tiempo,
como parte de la organizacin comunal, existieron
en Espaa los alcaldes, funcionarios que ejercan
tareas jurisdiccionales y hacendaras dentro de las
poblaciones, con vista a costumbres y precedentes.
De alguna forma se trataba de una institucin previs-
ta en las cartas Puebla. En la constitucin de 1812
se les dio reconocimiento oficial y se determin que
su campo de accin comprendera facultades en
lo contencioso y en lo econmico (art. 275), dentro
del primer concepto se comprendan tanto la rama
civil (ttulo V, cap. II), como la preventiva: seguri-
dad y conservacin del orden pblico (art. 321).
Al iniciarse la vida independiente subsistieron los
tribunales existentes entre ellos los alcaldes (art. 77
de la constitucin del estado de Chiapas de 1826,
arI. 159 de la constitucin del estado de Coahuila
y Texas de 1827; en sta se dispuso: arI. 193: "Los
juzgados inferiores subsistirn en el modo y forma
. que se prescribir por una ley, hasta que perrrten-
dolo las rentas del estado a juicio del congreso,
puedan establecerse jueces de letras, que deber
hacerlo en cada partido.").
En la actualidad, desde el punto de vista proce-
sal, la justicia de paz tericamente goza del atributo
60
de celeridad; no admite dilaciones; las excepciones
y defensas son mnimas. En la prctica, por 10gene-
ral, se procede sumariamente; no deja de haber
negocios que se alargan inexplicablemente. En la
misma audiencia se oye a las partes, se reciben y
desahogan pruebas, se oyen alegatos y se dieta la
sentencia; en algunos casos se ordena engrosar
la sentencia. Tambin con celeridad se ejecutan las
sentencias o resoluciones que emiten los jueces de
paz; los plazos para cumplir con lo que ellos orde-
nan son perentorios, improrrogables y fatales. En
esto se sigue la costumbre de los aztecas; entre ellos
la sentencia de muerte se aplicaba de inmediato;
a los sorprendidos en adulterio tan pronto eran
condenados, in stu, eran apedreados y muertos.
La justiciade paz ya no tiene competencia para cast-
gar a alguien con la pena de muerte; ha desapa-
recido el rigor azteca en este aspecto; tambin por
lo que toca a los castigos que se imponen a los jueces
deshonestos; ahora se les destituye, cambia de
adscripcin o excepcionalmente procesa. Entre los
aztecas, a decir de Sahagn, a los jueces que no
hacan justicia derecha o justa se les castigaba con
la pena de muerte.
La figura del topile, portador de la vara de justi-
cia, titular de la facultad jurisdiccional: juez menor
o de paz, representante del emperador azteca y
posteriormente del rey, con el poder para realizar
aprehensiones tal como lo hacan los alguaciles,
aunque existe en la actualidad y todava porta la
vara smbolo de su autoridad, por lo general, ya
no goza del amplo campo de accin que correspon-
di a sus predecesores, an del siglo pasado. Su
autoridad es moral, est muy lejos de ser ejecutiva.
Por lo general, para ser juez de paz se requiere
ser ciudadano mexicano, en ejercicio de sus dere-
chos, no haber sido condenado judicialmente por
delito alguno, ser pasante de licenciado en derecho
o en su defecto tener los conocimientos necesarios
para el desempeo del cargo (ert. 45 de la ley
orgnica del poder judidal del estado de Guerre-
ro). Ms que un tcnico en derecho, para ocupar
el cargo se requiere de un hombre prudente vincu-
lado al lugar , en esto se sigue la costumbre azteca:
"Tambin los seores tenan cuidado de la pacificacin
del pueblo y de sentenciar hs litigios y pleitos que ha1:a
en la gente popular, y para esto elegian jueces, personas
nobles y ricas y ejercitadas en las cosas de la guerra,
y experimentadas en los trabajos de las conquistas:
personas de buenas costumbres que fueron criadas
en los monasterios de Celrncec, prudentes y sa-
bias, y tambin criadas en el palacio."
61
Bibliografa: DE $AHAGON, B.: ARTEAGANAVA. Elisur,
op. cit.
Juez de distrito Funcionario federal encarga-
do de administrar justicia; servidor pblico que goza
de jurisdiccin y que la ejerce dentro de una demar-
cacin geogrfica. Esos jueces son parte del de-
partamento judicial federal; conforman la primera
instancia dentro de l; aplican, en trminos gene-
rales, las leyes federales y los tratados; salvo que
sean especializados, lo pueden hacer por lo que toca
a todo tipo de materias; su actuacin, por razones
procesales se ha dividido en dos grandes rubros:
uno, en amparo, en que aplicaban preferentemen-
te la ley de amparo y con vista a la violacin de
derechos individuales; otro, en actuacin ordinaria.
cuando resuelven controversias que se suscitan
sobre el cumplimiento de las leyes federales y los
tratados con vista a los cdigos federales de proce-
dimientos civiles y penales. En ambos casos parte
de su competencia es definida por la ley orgni-
ca del poder judicial de la federacin. En el primer
rubro sus resoluciones son atacables, principalmen-
te, por va de revisin ante los tribunales colegia-
dos de circuito; yen el segundo en apelacin ante
los tribunales unitarios de circuito.
Se integra por un juez, que designa, cambia y
promueve el pleno de la suprema corte de justicia,
por secretarios en nmero variable, normalmente
hay uno para la seccin de amparos yrotro para
la seccin ordinaria, actuarios y empleados. Los
jueces duran en su encargo seis aos, pueden ser
ratificados o ascendidos y si lo son se convierten
en inamovibles (erts. 49 y 50 de la ley orgnica del
poder judicial de la federacin). Los hay de com-
petencia mixta y los hay especializados en diferen-
tes materias: penal, administrativa, civil, laboral y
agraria.
Juicio de amparo Controversia por virtud de
la cual, a instandas de parte agraviada, se ventilan
y resuelven cuestiones de naturaleza constitucional
con efectos limitados. Juventino Castro lo define:
"El amparo es un proceso concentrado de anulacin
-de naturaleza constitucional- promovido por vre de
accin, reclamndose actos de autoridad, y que tiene
como finalidad el proteger exclusivamente a los quejo-
sos contra la expedicin o aplicacin de leyes violeto-
rias de las garanttas expresamente reconocidas en la
Constitucin; contra los actos conculcatorios de dichas
garentres: contra la inexacta y definitiva atribuci6n de
la ley al caso concreto; o contra las invasiones recr-
JURADO POPULAR
procas de las soberanas ya federal ya estedueles, que
agravien directamente a los quejosos, produciendo la
sentencia que conceda laproteccin el efecto de resti-
tuir las cosas al estado que tenan antes de efectuarse
la violacin reclamada -si el acto es de carcter
positivo-, o el de obligar a la autoridad a que respete
la garantl'a violada, cumpliendo con lo que ella exige,
-si es de carcter negativo."
Pueden recurrir a l personas fsicas o morales,
mexicanas o extranjeras que sean afectados por
actos o hechos de las autoridades mexicanas. Se
requiere la existencia de agravios y la solicitud de
parte interesada. Estn facultados para conocer
de las demandas de amparo los tribunales y jueces
federales y los tribunales superiores de los estados
[art. 107, frac. XII).
El amparo puede ser directo, cuando su cono-
cimiento compete al pleno de la suprema corte de
justicia, a sus salas o a los tribunales colegiados
de circuito; Indirecto. cuando conocen de l los [ue-
ces de distrito.
La ley prev la existencia de la suplencia de la
queja en determinados casos. Las notas que lo
caracterizan fueron alcanzadas en el siglo pasado
merced, principalmente, a la obra de Manuel Cres-
cencio Rejn, Mariano Otero, Ignacio L.
Vallarta y Emilio Rabasa.
Es un instrumento de defensa de la constitucin
de alcances limitados; es inoperante para enmendar
las violaciones generales y graves que a ella se
hacen.
Bibliografa: HERRERA y LASSO, Manuel, op. cit., segun-
da serie: CASTRO. Juventtno. lecciones de garantas y
amparo.
Jurado popular Tribunal integrado por un
nmero determinado de ciudadanos electos por
sorteo para que juzguen de un hecho segn su
conciencia, bajo la presidencia o responsabilidad
de un juez, sea de distrito o estatal, quien, en su
caso, aplica la pena respectiva.
Se trata de una innovacin del constituyente
de 1857. que se tom del sistema jurdico estado-
unidense, con vista a dar celeridad e imparcialidad
a los juicios y que, cuando menos en teora, son
competentes para conocer de los delitos que se co-
metan por medio de la imprenta contra el orden
pblico o la seguridad exterior e interior de la nacin
(art. 20, frac. VI).
A nivel federal los jurados populares se integran
por siete personas, designadas por sorteo de una
JURISDICCION DUAL
lista que formulan cada dos aos el jefe del Distrito
Federal y los presidentes municipales; sus mlem-
bros normalmente actan en un jurado, perciben
una remuneracin, tienen suplentes y quienes no
acudan a desempear el cargo cuando son llama-
dos, si no tienen excusa vlida, se exponen a una
sancin;' son presididos por un juez de distrito
quien, cuando hay veredicto de culpabilidad, mpo-
ne la pena. Sus detenninaciones se adoptan por una-
nmded o por mayora y son impugnables por va
de apelacin ante 105 tribunales unitarios (arts. 61
72 de la ley orgnica del poder judicial de la iede.
raci6n).
Biblografa: EsCRICHE. J., op. cit.; ZARCO, F., historia.
Jurisdiccin dual Para Manuel Herrera y
Lasso, aquellas facultades que pueden ser ejerci-
das vlidamente tanto por los poderes federales
como por los de los estados y a las que la doctrina
denomina facultadescoincidentes (vase), l las deno-
minaba jurisdiccin dual.
Bibtiograffa: HERRERA y LASSO, Manuel, estudios cons-
titucionales, segunda serie.
Legislaturas locales 6rganos colegiados en
los que la constitucin general deposita la funcin
legislativa reservada; a los estados; si bien durante
el siglo pasado hubo casos en que se integraron por
dos cmaras, a partir de la constitucin de 1917
se observa que son unicamerales. Cuentan con
diputados que deben ser cuando menos siete, en
aquellos estados cuya poblacin no pase de cuatro-
cientos mil habitantes; de nueve, en los que exce-
den de esa suma y no pasen de ochocientos mil; y
once, en aqullos en que se exceda esta ltima canti-
dad. En la actualidad se integran hasta por ms de
cincuenta miembros.
El cmulo de sus facultades deriva tanto de
la constitucin general, como de la particular de ca-
da uno de los estados; pueden estar referidas en
principio a dos materias genricas: fundamental,
expedicin y reforma de las constituciones locales;
ordinaria o derivada, expedicin y reforma de todo
tipo de leyes dentro del mbito de su competencia
de aplicacin local; de stas puede emitir leyes
orgnicas, reglamentarias y ordinarias.
Su actuacin puede estar referida a tres mbi-
tos: legislativo, cuando emite leyes y decretos; mate-
62
rialmente ejecutivo, cuando hace nombramientos,
remueve y cambia a su personal, cuando ejerce su
presupuesto, etc; y judicial, cuando en los casos
de delitos oficiales, juzga a ciertos servidores p-
blicos.
A la poca del ao en que se renen las legis-
laturas se le denomina periodos; stos pueden ser
ordinarios o extraordinarios; aqullos van de uno
a cuatro; stos slo se dan cuando se les convoca
ex profeso por la diputacin permanente. Durante
el tiempo en que sesionan cuentan con un presi-
dente que es electo por sus miembros, dura en su
encargo un mes y no puede ser reelecto dentro del
mismo periodo; en todos existe un jefe del control
poltico que ordinariamente dura los tres aos de
un periodo. Su qurum es de ms de la mitad
de sus miembros.
Como rganos colegiados, gozan del derecho
de iniciativa ante el congreso de la unin, intervie-
nen en el proceso de formacin de nuevos estados
dentro de los lmites de los existentes, en el proce-
so de reformas a la constitucin, pueden solicitar
la intervencin ejecutiva, estn facultados para
autorizar a la federacin a establecer, almacenes,
fuertes, cuarteles en los que ejerza su jurisdiccin,
etctera.
Los locales en los que se renen gozan de una
relativa inmunidad, sus miembros son electos por
el principio de mayora relativa y por el de repre-
proporcional.
Bibliografa: ARTEAGA NAVA, Elisur, op. e/t.
Ley de ingresos Del latn ingressus, de ingre-
di: entrar, derivado de gradi, andar y gradus,
paso. Documento de carcter imperativo que
contiene o enumera las diferentes fuentes imposi-
tivas, el porcentaje, condiciones de pago y dems
elementos para el cobro de las contribuciones.
El proyecto de ley de ingresos lo elabora el pre-
sidente de la repblica, por conducto de la secretara
de hacienda y crdito pblico; debe ser presenta-
do, como cmara de origen, en la de diputados a
ms tardar el da 15 de noviembre de cada ao,
excepto cada seis aos, cuando se da el cambio
de presidente de la repblica, en que debe ser pre-
sentado a ms tardar el 15 de diciembre. El cita-
do secretario debe comparecer ante la indicada
cmara a dar cuenta de la iniciativa.
Una vez aprobado en la cmara de diputados
debe pasar a la de senadores (arts. 73, frac. VII
y 74, frac. IV); no hay norma que, como sucede
63 MAGISTRADOS DE LOS TRIBUNALES SUPERIORES DE JUSTICIA
con el presupuesto, permita su modificacin, por
lo que al respecto debe estarse a la regla general,
l ~ prevista en el arto 72, inciso f). Es un acto del
congreso; su duracin es anual y se elabora con
vista al presupuesto, primero se autorizan los gastos.
acto seguido los ingresos y las fuentes. Los par-
ticulares estn obligados a contribuir de la manera
proporcional y equitativa.
En los estados el proyecto de ley de ingresos
local y municipal lo elabora el gobernador y frecuen-
temente por lo que toca a los rnunicipos, los ayun-
tamientos. los aprueba la legislatura y tambin la
vigencia de la leyes de un ao.
Ley orgnica del congreso general Cada
uno de los poderes federales cuenta con una ley
que, con vista al germen constitucional, regula la
estructura y funcionamiento de cada uno de los
entes cuya existencia est prevista en la carta magna;
a la del rgano legislativo se le ha denominado ley
orgnica del congreso general de los Estados Unidos
Mexicanos. Su existencia est prevista en el arto 70
y la actualmente en vigor es de 1979. Siguiendo
una tradicin que se inici en la carta de Cdra el
congreso regul su estructura y actuacin por un
reglamento. El imperativo de que sea una ley data
de 1970.
Dado a que en la ley orgnica se debe garanti-
zar la independencia y libertad del cuerpo legisla-
tivo, aunque no exista texto expreso que as lo
determine, la iniciativa de ley debe provenir slo de
los diputados y senadores. Una vez aprobada por
ambas cmaras no es susceptible de ser vetada
por el presidente de la repblica, ni requiere de su
promulgacin por parte de l; el texto respectivo
debe enviarse directamente al diario oficial de la
federacin por los directivos de ambas cmaras.
La ley no es susceptible de ser reglamentada por
el presidente, por cuanto a que el permitirlo pudie-
ra significar una interferencia no autorizada y peli-
grosa para la libertad del congreso.
No son susceptibles de ser vetadas ni requerirn
de su promulgacin las reformas que se introduz-
can a esa ley orgnica y, por analoga, las que se
hagan al reglamento. Contrariamente a lo dispues-
to por la frac. I del arto 89, la aplicacin de esa ley
corresponde al propio congreso, a las cmaras
que la integran y a la comisin permanente. El
ejecutivo lo har slo en las materias y en el grado
que expresamente le sea solicitado por el rgano
legislativo.
En la ley org6nica se regulan el funcionamiento
del congreso, de las cmaras, cuando actan en
ejercicio de facultades exclusivas, y de la comisin
permanente.
Libertad de creencia Derecho que asiste a
todos los habitantes del pas, en principio, para creer
o no; enseguida, para optar por la religin o prin-
cipios que ms les agraden o acomoden y, por
ltimo, para cambiar de opinin respecto a ellos
cuantas veces se estime necesario o conveniente.
Todas las constituciones mexicanas de 1824 a
1857 fueron intolerantes; el constituyente de 57
intent establecer la libertad religiosa; fracas ante
la oposicin de la jerarqua catlica, de los legisla-
dores conservadores y moderados. En la ley de
nacionalizacin de los bienes eclesisticos de 12
de julio de 1859, el presidente Jurez previ la posi-
bilidad de la existencia de otros cultos:
"El gobierno se limitar a proteger con su autoridad
el culto pblico de la iglesia catlica, asf como el de
cualquier otra." (Art. 3)
Fue la ley sobre libertad de cultos de 4 de dciem-
bre de 1860 la que consign en forma expresa y
definitiva la libertad de creencias, principio que fue
elevado a rango constitucional el 25 de septiembre
de 1873. En la actualidad esa libertad se halla
consignada en el arto 24.
Magistrados de los tribunales colegia-
dos A quienes integran los tribunales colegiados
y unitarios la constitucin y las leyes les denominan
magistrados (ert. 97 y arlo 12 de la ley orgnica del
poder judicial de lafederacin). Los nombra el pleno
de la suprema corte de justicia, sin sealar adscrip-
cin, los vigila y recibe quejas contra ellos (art. 12
de la ley org6nca del poder judicial de la federa-
ci6n). Los magistrados duran en sus cargos seis
aos y si son ratificados o son promovidos a minis-
tros se convierten en inamovibles; para ser magistrados
se requieren parecidos, aunque no iguales, requisi-
tos que para ser ministros de la corte.
Magistrados de los tribunales superiores
de !usticia La constitucin general y las particu-
lares de los estados denominan, a quienes integran
al tribunal superior de Justicia de un estado o del
Distrito Federal, magistrados.
MARCA
En los estados a los magistrados los nombra el
gobernador con la ratificacin o aprobacin de la
legislatura o diputacin permanente locales. Duran
en su encargo seis aos y pueden ser ratificados en
sus cargos; si lo son se convierten en inamovibles.
Los candidatos deben reunir los mismos requisitos
que para ser ministro determina el art. 95 consti-
tucional.
En el Distrito Federal a los magistrados del tribu-
nal superior de justicia los nombra el jefe del Distri-
to Federal con la aprobacin de la asamblea de
representantes (art. 122, frac. VII). Su duracin es
de seis aos y si son ratificados se convierten en
inamovibles; deben reunir los mismos requisitos
exigidos para ser ministro de la suprema corte.
Marca Pena corporal que consista en hacer una
seal en la frente, mejilla o espalda con hierro encen-
dido de un delincuente. Esta pena fue abolida por
el constituyente de 1857 (art. 22).
Bibliografa: ESCRICHE. J., op. cit.
Mayora absolu1a y mayora relativa "...con-
junto de los votantes que suman el mayor nmero
en una asamblea". Manuel Herrera y Lasso
defina a la mayora en una votacin como
.la adhesin del mayor nmero a una determina-
da proposicin".
Este autor estableca una distincin:
"Puede ser, o absoluta cuando el nmero sobrepasa
el de la mitad de los votantes. o relativa cuando el
nrnero es inferior a esa cifra. pero superior al de los
votos emitidos en favor de cualquiera de las otras
proposiciones sometidas a la misma votacin."
En derecho positivo se ha descartado, por ino-
perante, la idea de que para que se apruebe una
ley, un decreto o se adopte una resolucin por
parte del rgano legislativo, se requiere el voto
unnime de todos los miembros que asistan a una
sesin .el voto de la mayora obliga siempre
a todos los dems", sostena Rousseau. Si bien
nunca se ha contemplado la posibilidad de la unani-
midad, en las constituciones que han estado en vigor
y en la de 17 se ha previsto la existencia de una
mayora especial; as, se requiere el voto de las dos
terceras partes de los legisladores presentes en
los casos de reformas a la constitucin [art. 135).
de formacin de un nuevo estado dentro de los
lmites de los existentes (ert. 73. frac. 111), de
resolucin condenatoria por parte del gran jurado
64
(ert. 110), de designacin de un gobernador provi-
sional por parte del senado (art. 76, frac. V). de
la convocatoria de la comisin permanente [art. 79,
frac. IV) y de aquellos en que es necesario superar
el veto presidencial [(art. 72, inciso e)l.
Bibliografa: HERRERA y LASSO. Manuel, Estudios cons-
titucionales, 11I; MOLlNER, Marta, op. cit.; ARTEAGA NAVA,
Elisur, op. cit.
Ministros de la suprema corte de justi-
cia La constitucin, para referirse a los miembros
de la suprema corte de justicia de la nacin, utiliza
el tnnino ministros, que es el ms comn y que
ha terminado por prevalecer; tiende a desaparecer
la de magistrados [art. 96) y de miembros {art. 79,
frac. IJ). En el uso del trmino ministros se observa
una reminiscencia de los tiempos en que la impar-
tcin de justicia era una parte del servicio religioso
y de la poca en que quienes la impartan eran con-
siderados como servidores; el trmino deriva de
minister: servidor; se tom de los sistemas jurdi-
cos europeos; en Estados Unidos de Amrica a los
miembros de la suprema corte se les denomina
jueces.
A los ministros de la suprema corte de justicia
los nombra el presidente de la repblica, con la
ratificacin del senado o de la comisin permanen-
te [art. 96), deben reunir los requisitos a que alude
el arto 95; su nombramiento es vitalicio, pueden
renunciar a l por causas graves, ser destituidos
mediante juicio poltico y suspendidos del cargo va
declaracin de procedencia (arts. 110 y 111).
Legalmente debe haber veintin ministros nume-
rarios y cinco supernumerarios; los primeros inte-
gran pleno y las salas penal, administrativa, civil
y laboral; los segundos slo integran la sala auxiliar.
A lo largo de la historia el nmero de ministros ha
variado, en 1824 era de once y un fiscal; en 1900
se aument a quince; en 17 se redujo a once; en
1928 se fij en diecisis y, finalmente, en 1934,
se fij el nmero actualmente en vigor. La sala auxi-
liar fue creada en 1951.
Municipio Del latn munus, deber, cargo, tarea
y ceps, el que coge. Unidad territorial adminis-
trativa formada por los siguientes elementos: po-
blacin, cierta extensin territorial. rganos de
autoridad y vecindad. D.2 conformidad con el arto 115
constitucional los municipios son la base de la divi-
sin territorial y de la organizacin poltica y ad-
ministrativa de los estados, gozan de personalidad
65
jurdica y de patrimonio propios, son administra-
dos por un ayuntamiento de eleccin popular o por
un concejo designado por la legislatura local; no
debe haber ninguna autoridad intermedia entre 105
ayuntamientos y el gobierno del estado.
Los municipios carecen de autonoma; la ley que
regula su organizacin y funcionamiento es expe-
dida por la legislatura local. Sus ayuntamientos
pueden emitir bandos de polica y buen gobierno,
reglamentos, circulares y disposiciones administra-
tivas de observancia general.
Manejan su patrimonio conforme a la ley; la
constitucin dispone que administrarn libremente
su hacienda (vase), pero dado que carecen de
autonoma sus ingresos son determinados por una
ley que emite la legislatura local; su presupuesto
debe ser aprobado por la propia legislatura, frecuen-
temente va gobernador. Peridicamente deben
rendir cuentas de su manejo de los fondos pblicos
a la legislatura; las participaciones a que tiene dere-
cho de parte del gobierno federal les llegan va
poderes locales; para poder enajenar inmuebles
requieren autorizacin de la legislatura. Si bien gozan
de personalidad, sus rganos de representacin slo
pueden actuar dentro de los lmites del estado, fuera
de ellos la representacin recae en el ejecutivo local.
Sus rganos de autoridad: los ayuntamientos,
pueden ser declarados desaparecidos por la legislatu-
ra local y nombrar un concejo en sustitucin; ella
misma puede suspender temporalmente a alguno
de los municipios e incluso revocar su mandato.
Los municipios no son la nica divisin territorial
de los estados, existen otras divisiones reconocidas
legalmente como son las de distritos electorales, judi-
ciales, hacendarios, etctera.
Legalmente tienen a su cargo ciertos servicios
y' les corresponden ciertos impuestos. derechos,
tasas adicionales y participaciones.
Nacionalizacin Acto por virtud del cual la
nacin mexicana, por conducto del gobierno fede-
ral, hizo ingresar al patrimonio pblico, sin pagar
indemnizacin, una universalidad de bienes, com-
prendiendo inmuebles, muebles, crditos, valores,
etc., por razones de inters pblico, seguridad
nacional y para evitar que el clero catlico siguiera
dilapidndolos, distrayndolos del servicio pblico
y que pertenecan a la iglesia catlica. La adminis-
tracn del presidente Jurea. el12 de julio de 1859,
ORDEN DEL OlA
sin fundamento legal, pero con vista al inters
pblico, como un acto de soberana, por virtud de
una ley, hizo ingresar al patrimonio de la nacin
los bienes que pertenecan a la iglesia catlica y que
sta utilizaba para hacer la guerra a un gobierno
legalmente constituido.
La figura no tena existencia legal; fue ideada
y echada a andar por primera vez para el mundo
del derecho por la administracin Jurez; con poste-
rioridad otros pases, con el fin de defender su
soberana, han recurrido a ella. La doctrina ha reco-
,
nocdo que la nacionalizacin es una figura jurdica
creada en Mxico.
La expropiacin petrolera de 1938, en el fondo,
fue una nacionalizacin, por virtud de aquella se
hizo ingresar al patrimonio de la nacin una univer-
salidad de bienes: fondos petroleros, instalaciones,
barcos, vehculos, tecnologa, etc. Se recurri a la
figura de la expropiacin por cuanto a que la nacio-
nalizacin no tiene existencia legal.
Orden del da Lsta de los negocios que sern
sometidos a la consideracin de un cuerpo colegia-
do en una sesin convocada legalmente. Lista de
las iniciativas o asuntos que deben ser discutidos
y votados en una sesin por el pleno de una cmara.
Debe ser usado en gnero masculino.
El orden del da persigue: evitar decisiones
sorpresa, economizar tiempo, permitir a los miem-
bros de laasamblea y a los partidos polticos estudiar
los proyectos y preparar las posibles intervenciones.
Slo lo que aparece en l puede ser objeto de deba-
te y sometido a votacin.
Formalmente el responsable de su elaboracin
es el presidente de la mesa directiva. En el conqre-
so de la unin ese funcionario lo hace con vista a
las propuestas de la gran comisin y de los grupos
parlamentarios; independientemente de ello, en su
elaboracin se debe tomar en cuenta el programa
legislativo aprobado. El reglamento para el g o ~
bierno interior del congreso determina el orden
conforme al cual deben ser presentados los nego-
cios (art. 30).
El orden del da limita la competencia del pleno,
debe hacerse del conocmento de los interesados
con toda anticipacin y slo es vlida por lo que
toca a una sesin, independientemente de que los
negocios incluidos en l hayan o no derivado en
votacin.
ORDEN PBLICO
Bibliografa: Enciclopedia jurdica Omeba; ARTEAGA NA
VA, Elisur. op, dI.
Orden pblico Es la posibilidad de que una
autoridad diversa de la legislativa, constituyente ti
ordinaria, cuando carece de elementos positivos
para fundar una determinacin, recurra l: la ratio
Jegis y resuelva una cuestin sometida l: su con-
sideracin.
La ratio legis entendida como los motivos, las
razones que hacen que el legislador sancione una
conducta, reprima un ilcito y en cambio premie y
estimule ciertas acciones. Si bien en un principio
corresponde al autor de la norma, el determinar
indirectamente cul es la ratio legis, una vez que
ha emitido la ley, su funcin definidora de lo que es
orden pblico se convierte en latente y estar as
mientras tanto por la va de reformas a la ley no
haga uso de su facultad legislativa; no se agota cuan-
do se emite la ley; es algo que aunque en reposo
le sigue correspondiendo en forma permanente a
l; y que, complementariamente, puede tambin
ser ejercitada por autoridades diversas a l, cuando
resuelven cuestiones administrativas o judiciales res-
pecto de las que tienen jurisdiccin. La funcin de
integrar el derecho no es responsabilidad exclusiva
del legislador, del autor de la norma, tambin le
corresponde a otro tipo de autoridades; si bien aqul
en su actuacin tiene menos limitaciones, stas,
aunque dentro de cauces ms estrechos, tambin
intervienen en la actividad integradora del derecho
y as, cuando el sistema normativo no es suficiente
para resolver una cuestin determinada, pueden
resolverla, con cierta dscrecionaldad. recurriendo
a la institucin de orden pblico.
De alguna forma, cuando menos para los efec-
tos de derecho pblico, pudiera implicar, al fin de
cuentas, dlscrecionaldad con vista a ciertos intere-
ses, generalmente indefinibles, relacionados con el
orden normativo fundamental.
La dscreconehdad a que se ha aludido nada
tiene que ver ni con capricho ni voluntarismo, signi-
fica simplemente que quien acta y resuelve una
cuestin para la que no existe texto expreso, est
tomando en cuenta el mismo tipo de valores, enten-
dido el trmino en su acepcin de intereses, factores
reales de poder, que tanto el constituyente, como
el legislador ordinario, toman en cuenta; como stos
pueden cambiar, es obvio que el contenido del
trmino orden pblico es cambiante, lo es de una
a otra poca, de un pas a otro; pero, en todo caso,
66
tiene una concrecin: los factores reales de poder
a los que se ha dado redaccin escrita y que se han
elevado a rango constitucional.
Se ha entendido que existe una nocin de orden
pblico aplicable a la materia de derecho interna-
cional privado (ert. 15, frac. Il, cdigo civil para
el Distrito Federan; otra la que maneja el derecho
pblico (art. 6 constitucional) y una ms a la que
alude el derecho civilbajo el trmino inters pblico
[ert. 8 del cdigo civil para el Distrito Federa/); y
que entre una y otra, aunque existe cierta afinidad,
existen diferencias de fondo y forma. Una nocin
como la que aqu se insina tiene la virtud de que
sirve para aplicar las tres formas en que se presenta.
En efecto, cuando, por ejemplo, en el arto 6
constitucional se alude a actos que perturban el
orden pblico se est refiriendo a la misma
institucin, a la misma materia, que es objeto de
una constitucin: establecer 105 medios para que
la relacin dominacin-sometimiento se d con la
menor violencia fsica posible y que los casos de
desobediencia queden dentro de los mrgenes acep-
tables. El constituyente ha considerado que ni en
la carta magna ni en las leyes ordinarias se pue-
den comprender todos los supuestos que se pueden
dar, en este contexto deja a la discrecin de los
agentes que ella misma crea el determinar, en ca-
sos concretos, con vista a los principios que ella
enarbola como bandera, al establecer los vncu-
los dominatrices, que es orden pblico y que va
en su contra.
Pacto federal Del latn pactum, participio de
pccisci, convenir, pactar. Acuerdo para formar una
alianza entre estados preexistentes que renuncian
a su soberana con vista a formar parte de un todo.
Las constituciones mexicanas han partido del su-
puesto terico de que varios estados soberanos se
unieron por virtud de un pacto. para los efectos de
formar una federacin y crear unos poderes centra-
les, los trminos y condiciones de la unin se con-
signaron en un documento al que se denomina
constitucin poltica, por ello ambos trminos son
tomados como sinnimos
En los estados existen constituciones, a ellas,
desde el punto de vista histrico y terico, no se
les puede denominar pactos; no hubo partes que
lo hubieran celebrado: esos documentos, de confor-
midad con el arto 41, no pueden contravenir lo
67 PARTICIPACIONES FEDERALES A LOS MUNICIPIOS
dispuesto por la carta fundamental, a la que en ese
precepto se denomina pacto federal.
Paisano En la constitucin el termino es usado
en su acepcin de alguien que no es militar (ert. 13);
los paisanos, cuando cometen un delito O falta del
orden militar, por s O en complicidad con un mem-
bro del cuerpo castrense. slo pueden ser Juzgados
por los jueces ordinarios o comunes de la federacin
o de los estados; no tienen competencia para hacer-
lo los tribunales militares.
Palos Del latn po/us, palo, estaca, del indoeu-
ropeo pak-slo. Pena corporal que consista en
golpes que se daban a un infractor con un trozo
de madera largo y delgado, ordinariamente en
pblico. Esta clase de castigo fue abolida por el cons-
tituyente de 1857 (sesin de 20 de noviembre de
1856, arto 22).
Papel sellado El sistema administrativo y ju-
dicial mexicano hered de Espaa la prctica
del papel sellado; en esa nacin, a decir de
Escriche, se trataba del que estaba sealado
con las armas del rey, que tena diferentes pre-
cios y era el nico en que podan asentarse
las escrituras pblicas, las diligencias judicia-
les y otros actos de naturaleza pblica; su fal-
sificacin era penada por la ley. Lo que estaba
asentado en otro tipo de papel era nulo. Su costo
llevaba a los notarios, funcionarios judiciales y
abogados a ser parcos y a utilizar al mximo
de abreviaciones. Se trataba de una forma de gra-
vamen.
El constituyente de 1857 prohibi a los estados
emitir papel sellado (art. 111, frac. 111); ello llev a
la consideracin de que se trataba de una forma
de gravar que slo corresponda a la federacin;
ese mismo legislador haba prohibido las costas judi-
ciales (art. 17), por lo mismo, se consider que era
de dudosa constitucionalidad el requerir su uso en
las diligencias judiciales. En 1917 se reiter la
prohibicin que para los estados existi (art. 117,
frac. III); no obstante ello, hasta hace algunos aos,
fue prctica comn en algunos estados el exigir ese
tipo de papel para asentar determinado tipo de certi-
ficaciones.
Bibliografa: ESCR1CHE, J., op, cit.
Papeles En el arto 16 constitucional se dispo-
ne que:
"Nadie puede ser molestado en su persona... pape-
les. sino en virtud de mandamiento escrito de la
autoridad competente.
El precepto, salvo algunos agregados que se le
hicieron, fue obra del constituyente de 1857; en
la exposicin de motivos ni en los debates se des-
prende cul fue la intencin de los constituyentes
al utilizar el trmino, por lo que para encontrarla
es necesario tomar en consideracin el tipo de cons-
titucin en el que surgi y la parte de ella en que
fue colocado.
La de 1857 fue una constitucin liberal y la parte
de ella en que el trmino aparece es en la de dere-
chos del hombre; por ello ms que dar al concepto
papeles un significado restringido, como pudiera
ser el de limitarlo a su acepcin de e/fets, efectos,
o ttulos valor, comprendiendo ttulos de crdito en
sentido estricto y billetes; lo que la constitucin prote-
ge es toda clase de documentos, como pudieran ser
manuscritos, planos, fotografas, cartas, diseos y
efectos de comercio. Procede una interpretacin
amplia del trmino; la seguridad de la posesin y
conservacin de toda clase de papeles, sin impor-
tar su valor intrnseco, representativo, estimativo,
etc., es el objetivo del precepto.
Participaciones federales a los mUnICI-
pios Son conceptos adicionales que comple-
mentan la hacienda municipal; se trata de diversas
cantidades que ingresan a ella derivados del ren-
dimiento de la recaudacin de ciertos impuestos
federales, e, incluso, estatales. Se entrega a los mu-
nicipios por virtud de un mandamiento consti-
tucional:
"Las participaciones federales, que sern cubiertas por
la federacin a los municipios con arreglo a las bases,
montos y plazos que anualmente se determinen por
las legislaturas de los estados." [Art. 115, frac. IV, in-
ciso b).]
Son reguladas por ley, federal y local; frecuen-
temente son materia de convenios. Tienen como
complemento normativo lafrac. XXIX del arto 73 cons-
titucional.
Las bases segn las cuales la federacin har
efectivo el mandamiento constitucional estn deter-
minadas en la ley de coordinacin fiscal; ellas son
de observancia obligatoria en la celebracin de los
convenios con los estados y en las entregas peri-
dicas que de las participaciones se haga a los esta-
dos. stas estn referidas a toda clase de impuestos,
sin que se excluyan algunos con vista a que se trata
PARTICIPACIONES FEDERALES A LOS MUNICIPIOS
68
de exclusivos de la federacin; se determina sim-
plemente el monto de los porcentajes que les co-
rrespondern a las entidades.
Dicha ley, en su arto 1 dispone:
"Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal
de la federacin con los de los estados, municipios
y DistritoFederal, establecer laparticipacin que corres-
ponda a sus haciendas pblicee en los ingresos fe-
derales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar
reglas de colaboracin administrativa entre las diver-
sas autoridades fiscales; constituir los organismos en
materia de coordinacin fiscal y dar las bases de orga-
nizacin y funcionamiento."
La mencionada ley, a continuacin, determina
los rubros en que se divide el concepto de partici-
pacin.
Fondo general de participaciones. Que se integra
con el 13% de los ingresos totales anuales que
obtenga la federacin por concepto de impuestos
y derechos sobre hidrocarburos por la extraccin
del petrleo crudo y gas natural y los de minera.
ms 0.5%.
80% de las recaudaciones que se obtengan en
los estados por concepto del impuesto sobre tenen-
cia o uso de vehculos cuando colaboren en su
recaudacin.
Fondo financiero complementario. Que se integra
con el 0.50% de los ingresos totales anuales que
obtenga la federacin por concepto de impuestos
y derechos sobre hidrocarburos por la extraccin
de petrleo crudo y gas natural y los de minera,
ms el 3% del fondo general de participaciones, 50%
de los productos que obtenga la federacin por la
explotacin de bienes o bosques que las leyes de-
finan como nacionales que se encuentran dentro
de las entidades.
Fondo de fomento municipal. Que se integra de
ciertos porcentajes sobre los impuestos antes aludi-
dos (erts. 2 y 2 A).
La federacin entrega a los estados tanto las
cantidades que les correspondan a ellos, como los
que correspondan a los municipios.
Los mismos estados, va sus legislaturas, estn
facultados para dar leyes en las que se establezcan
las bases, que regulen las entregas de dichas partici-
paciones por parte de los poderes de las entidades
a los ayuntamientos. Esta ley slo es obligatoriaa nivel
local, mas no es de observancia forzosa para la
federacin, como pudiera desprenderse de la deficien-
te redaccin de la frac. IVdel arto 115 constitucional.
Dado a que el rubro de las participaciones ha
llegado a ser uno de los conceptos de ingresos ms
importantes que tienen los municipios. se prestan
a ser manipulados a favor de los poderes de los
estados y en perjuicio de los ayuntamientos; ya sea
por su retencin o no entrega en forma indefinida
o demora. Legalmente esto no debera de ser, pues
se trata de recursos a los que los municipios tienen
derecho, independientemente de los problemas
econmicos que tengan los poderes de un estado.
o de los conflictos polticos que pudiera haber entre
stos y los ayuntamientos.
La ley de coordinacin fiscal. Se encarga de esta-
blecer criterios objetivos segn los cuales las legis-
laturas de los estados deben hacer entrega de las
participaciones y los plazos para ello:
"Art.6. Las participaciones federales que recibirn
los municipios del total de los fondos generales y fi-
nanciero ccmplementarc de participaciones incluyendo
sus incrementos, nunca sern inferiores a120% de las
cantidades que correspondan al estado, el cual habr
de cubrirlas. Las legislaturas locales establecern su
distribuci6n entre los municipios mediante disposicio-
nes de carcter general.
La federacin entregar las participaciones a los
municipios por conducto de los estados, dentro de
los cinco dtas siguientes a aqul en que el estado las
reciba: el retraso dar lugar al pago de intereses, a
la tasa de recargos que establece el congreso de la unin
para los casos de pago a plazos de contribuciones; en
caso de incumplimiento la federaci6n har entrega
directa a los municipios, descontando la participa-
ci6n del monto que corresponda al estado previa
opini6n de la comisin permanente de funcionarios
fiscales.
Las participaciones sern cubiertas en efectivo, no
en obra, sin condicionamiento alguno y no podrn ser
objeto de deducciones.
Partida secreta Apartado que aparece en
un presupuesto (vase) y que se aplica en forma
confidencial por los secretarios de estado, confor-
me a instrucciones que da por escrito el presi-
dente de la repblica [art. 74, frac. IV, prr. 3);
explican su existencia diversas razones: necesidad
de realizar gastos en servicio de inteligencia, de
cabildeo en pases extranjeros, sufragar el costo
del servicio de seguridad y defensa nacional. Debe
aparecer su mencin y monto del presupuesto;
su duracin. por lo mismo, es anual. Son fon-
dos respecto de los cuales si bien no hay con-
trol por parte de la cmara de diputados, es
69
evidente que deben ser utilizados en el servicio
pblico.
Existe por cuanto a que el sistema constitucio-
nal parte del supuesto de que tanto el presiden-
te de la repblica, como sus secretarios dispondrn
de ella con altura de miras, patriotismo, integridad
y honradez. Los jefes de departamento administra-
tivo no pueden ser autorizados a emplear partidas
secretas. Los secretarios deben informar al presi-
dente de la repblica del uso de la partida que les
ha sido asignada. En la prctica, la institucin pudie-
ra prestarse a solapar disposiciones indebidas de
los fondos pblicos.
La alusin a las partidas secretas que actualmen-
te existe en el prrafo tercero de la frac. IV del arto
74 constitudonal data de 1977, con ella se pretendi
regular una prctica reiterada por virtud de la cual
se dispona. al arbitrio del presidente de la repblica
y sus secretarios. de parte del presupuesto fede-
ral. sin que hubiera necesidad de dar cuenta a la
cmara de diputados. Tiene como antecedente el"
arto 65, ahora reformado.
Del precepto aludido se desprende que es ne-
cesaria la existencia de ese apartado en el pre-
supuesto, por lo que debe ser solicitada por el
presidente, al formular el proyecto de presupuesto,
y aprobado o rectificado por lacmara de diputados;
que las partidas secretas, por ser una excepcin al
principio general y obligatorio de que todo gas-
to debe ser autorizado y acreditado fehacientemen-
te, de tratarse de una situacin de uso privilegiado
de los fondos pblicos, como toda excepcin, debe
ser interpretado en forma restrictiva. limitada, por
ello de las partidas secretas nicamente pueden usar
los secretarios de estado por acuerdo escrito del
presidente de la repblica: no pueden ejercer parti-
das secretas el propio presidente ni los jefes de de-
partamento.
En estos casos, con el fin de evitar indlscreco-
nes, la responsabilidad de vigilar y comprobar el
uso adecuado de las partidas secretas recae exclu-
sivamente en el presidente de la repblica, por
conducto de los rganos que l rrt'smo determine;
carecen de competencias en la materia la cmara
de diputados y la contaduria mayor de hacienda.
La constitucin y las leyes no sealan un monto
mximo para ese apartado: tampoco establecen
c-tteros para fijarlos; es algo que queda confiado
a la prudencia poltica de quienes intervienen en
la elaboracin y aprobacin del presupuesto; pero.
en todo caso, su monto estar en funcin de cler-
PATENTE OE CORSO
tos imperativos, uno, las necesidades de la seguridad
nacional y otro, el de que en un sistema demo-
crtico y representativo 105 fondos cuyo destino sea
inexplicable, deben ser lo ms reducido posible;
la .administracin -de los fon-dos pblicos .debe ser
transparente y no lo es cuando las partidas secretas
crecen en forma desproporcionada.
Partido poltico M. Weber los defina:
"Llamemos partidos a las formas de 'socializacin' que
descansando en un reclutamiento (formalmente) libre,
tienen como fin proporcionar poder a sus dirigentes
dentro de una asociacin y otorgar por ese medio a
sus miembrosactivos determinadas probabilidadesidea-
les o materiales.
La constitucin los considera como entidades
de inters pblico, que tienen como fin promover
la participacin del pueblo en la vida democrtica,
contribuir a la integracin de la representacin nacio-
nal y como organizaciones de ciudadanos, hacer
posible el acceso de stos al ejercicio del poder p-
blico. de acuerdo con los programas, principios e
ideas que postulan y mediante el sufragio univer-
sal, libre, secreto y directo.
Existen partidos polticos nacionales, que pueden
intervenir en toda clase de elecciones, sean fe-
derales, estatales y municipales; los hay tambin
estatales o regionales. Aqullos tienen acceso per-
manente al uso de los medios de comunicacin social
y a recursos que aporta el gobierno federal.
Los partidos polticos son slo un medio para
hacer efectivo el principio democrtico, no son la
nica va para ello, ni pueden sustituir la intervencin
directa de la ciudadana en el ejercicio de sus dere-
chos polticos.
Bibliografa: WEBER. M., economa y sociedad. p. 228.
Patente de corso La autorizacin que daba
un soberano a un particular para que en naves
de su propiedad atacara embarcaciones piratas
o de pases enemigos; la autorzacln comprenda
la posibilidad de dar refugio y defender en sus puer-
tos al corsario titular de la patente, cuando ste fuera
perseguido; independientemente de que por la ac-
cin del corsario se debilitaba la economa del enemi-
go, 10 que ya era una ganancia para el soberano
que expeda la patente, ste, a cambio de la auto-
rizacin que daba y la proteccin que brindaba,
reciba una parte de las ganancias que por el abor-
daje y rescate obtena el corsario.
PENAS INUSITADAS
En forma reiterada en las constituciones me-
xicanas se facult al presidente de la repblica para
expedir patentes de corso [const. de 1824, arto 11,
frac. XII; siete leyes, ley cuarta, arto 17, frac. XVIII;
const. de 1857, erts. 72, frac. XV y 85, frac. IX).
En la constitucin original de 1917 se reiter la
facultad (ert. 89, frac. IX). El derecho internacio-
nal declar inadmisible la institucin, ello motiv
que en el ao de 1966 fuera derogada la disposi-
cin que facultaba a expedir patentes de corso.
En el arto 117. frac. Il. original. se prohiba expre-
samente a los estados el expedir patentes de corso
o de represalias; la prohibicin fue derogada en
1966; esto no implica que a partir de ese ao s
lo podan hacer; simplemente se consider que la
institucin haba desaparecido para el derecho.
No es lo mismo un corsario que un pirata, ste
recorra los mares atacando embarcaciones sin
patente u autorizacin y por su propia autoridad.
En la actualidad la piratera es considerada como
un delito.
Bibliografa: ESCRICHE. J., op. cit.
Penas inusitadas Del latn inusitatus, deri-
vacin de uti, uso. Penas extraas, desacostum-
bradas o raras, que no son habituales. Fueron
prohibidas por el constituyente de 1857 (ert. 22).
Los cdigos penales y las leyes determinan cules
son las penas que los jueces pueden imponer a quie-
nes resulten responsables de la comisin de delitos,
no les es dado aplicar otra diversa no prevista en
ellos.
Penas trascendentales Las que iban ms all
de castigar slo al condenado por un delito y que
llegaban a afectar o a comprender a sus familiares
fueran o no inocentes. Fueron prohibidas por la
constitucin de Cdtz:
"Art.305. Ninguna pena que se imponga por cual-
quier delito que sea, ha de ser trascendental por
trmino ninguno a la familia del que la sufre, sino que
tendr todo su efecto precisamente sobre el que la
mereci."
El constituyente de 1857 reiter la prohibicin
[art. 22).
Periodo extraordinario de sesiones Lap-
so durante el cual los miembros del congreso de
la unin o de cualquiera de las cmaras se renen,
convocados por la comisin permanente, en una
70
parte del ao en que normalmente se hallan en rece-
SO, para conocer exclusivamente de las materias
incluidas en la convocatoria.
Un periodo extraordinario puede constar de una
o ms sesiones; la comisin permanente puede
convocar por s a la instancia del presidente de la
repblica; una vez agotada la agenda fijada debe
concluir; durante un receso puede haber cuantos
periodos extraordinarios sean necesarios, no existe
lmites sobre este respecto; la comisin permanen-
te determina los negocios a discutir y estar obliga-
da a ampliar el objeto de la convocatoria en caso de
que el presidente de la repblica falte (art. 117
de la ley org6nica del congreso); para su identi-
ficacinse clasifican como primer o segundo periodo
extraordinario.
El que la agenda de los periodos extraordinarios
sea restringida es con el fin de evitar que el congre-
so de la unin se rena en forma prolongada sin
un objeto determinado y en perjuicio del ejecutivo.
Periodo ordinario de sesiones Lapso du-
rante el cual los miembros de un cuerpo colegiado
se deben reunir para deliberar y resolver respecto
de los asuntos de su competencia; por razones de
seguridad jurdica y con vista a hacer operante el
principio de divisin de poderes, la constitucin y
las leyes determinan la fecha de inicio, la duracin
y la posible fecha de clausura del periodo.
El congreso de la unin cuenta con dos periodos
ordinarios de sesiones; el primero, que comienza
el primer da del mes de septiembre y que puede
durar hasta tres meses y medio; el segundo. que de-
be comenzar el 15 de marzo y que dura hasta un
mes y medio (erts. 65 y 66). La ley org6nica del
poder judicial de la federacin, por lo que toca a
la suprema corte de [usticie de la nacin, dispone
que tendr dos periodos de sesiones (ert. 8). En
las legislaturas de los estados se observan varias posi-
bilidades, sus periodos de reunin van de uno a
cuatro.
Los periodos de sesiones del congreso de la
unin pueden durar menos tiempo del fijado por
la constitucin, pero no ms; el presidente de la
repblica carece de la facultad de disolverlo en forma
anticipada y por s no puede convocarlo, slo lo
puede hacer por mediacin de la comisin perma-
nente (art. 79, frac. IV).
Es comn confundir periodo ordinario de sesio-
nes con sesiones ordinarias; en este vicio incurre
71
la propia constitucin; con el primer concepto se
alude a una serie de sesiones celebradas durante el
transcurso de un espacio de tiempo legalmente de-
terminado; con el segundo se hace referencia a la
reunin de los miembros de un cuerpo colegiado
en su domicilio legal para conocer de los negocios
incluidos en el orden del da. La suma de varias
reuniones forma un periodo.
Bibliografa: CAPITANT, Henri, op. cit.; HERRERA y LA-
SSO, Manuel, op. cit., JII; ARTEAGA NAVA, Elisur, op.
cit.
Pleno Del latn penus, La reunin, en el domi-
ciliolegal, de los miembros de un cuerpo colegiado
para conocer de los asuntos de su competencia;
el trmino se usa en oposicin a la reunin que en
comisiones, salas o secciones pueden realizar esos
mismos miembros. No es necesario que asistan to-
dos los integrantes del cuerpo colegiado, es suficien-
te con que asista el nmero suficiente para integrar
qurum (ocse) legal. En el lenguaje parlamenta-
rio es comn hablar de actuacin en pleno.
En el congreso de la unin, por disposicin cons-
titucional, existen tres plenos: uno, el de la cmara
de diputados; otro, el de la cmara de senadores,
y un tercero, el que conforman diputados y sena-
dores, bajo lapresidencia de la de aqullos, cuando
por virtud de mandato constitucional expreso, es
factible que sesionen en forma conjunta (erts. 69,
84,85 y 87).
La suprema corte de justicia de la nacin, de
conformidad con los arts. 94 de la constitucin y
2 de la ley orgnica del poder judicial de la
federacin, puede actuar en pleno O en salas. Lo
mismo se observa en los tribunales superiores de
los estados.
Pleno de la suprema corte de justicia La
suprema corte de justicia de la nacin funciona en
pleno (art. 94); es una de las formas en que acta.
Su qurum es de quince miembros numerarios;
adopta sus resoluciones por unanimidad o por
mayora; cuenta con dos perodos de sesiones, el
primero, legalmente debe comenzar el da 2 de
enero y concluir el 15 de julio; el segundo debe
comenzar el primero de agosto y concluir el 15
de diciembre [art. 8 de la ley orgnica del poder
judicial de la federaci6n}; sus sesiones son, por lo
general, pblicas.
A la suprema corte de justicia actuando en pleno
SE: le atribuyen facultades y atribuciones de diferen-
POSESIONES
te ndole; pueden ser clasificadas en tres rubros
generales: materialmente legislativas, materialmen-
te ejecutivas y formal y materialmente jurisdiccio-
nales.
Materialmente legislativas pueden ser considera-
das las siguientes materias: emite acuerdos genera-
les que deben ser publicados en el diario oficial de
laiederacn (ert. 3, frac. V, de la ley del diariooficial
y gacetas gubernamentales), expide los reglamen-
tos interiores de ella, los tribunales de circuito y
juzgados de distrito Iert. 12 de la ley orgnica del
poder judicial de la federacin). Su jurisprudencia
es obligatoria (art. 192 de la ley de amparo).
Materialmente ejecutivas: nombra, ratifica, pro-
mueve, cambia de lugar a los magistrados y jue-
ces de distrito; nombra a su secretario y dems
empleados; designa anualmente un presidente, con-
cede licencias [art. 100); y otras ms relaciona-
das con el funcionamiento y vigilancia de los tri-
bunales y juzgados que integran el poder judicial
federal.
Facultades jurisdiccionales: son de dos tipos,
uno, las previstas en el arto 105; y otras, en amparo.
Posesiones De poseer, ste del latn posside-
re, derivacin de sede-e. sentar. En la constitucin
el trmino se usa en plural (erts. 14 y 16), en una
doble acepcin: una, genrica, que alude a una uni-
versalidad de bienes que pertenecen a una perso-
na, que es el sentido en que se usa en el evangelio
de Mateo, captulo XIX, versculo 22: . erat
enim habens multas possessiones" (. .. porque tena
muchas posesiones); la otra, para referirse a bienes
inmuebles que obran en poder de una persona sin
que exista de por medio, necesariamente, ttulo de
propiedad.
El derecho establecido en los arts. 14 y 16 es
amplio:
"Posesin. La Suprema Corte ha establecido la ju-
risprudencia de que procede el amparo contra actos
ilegales que perturben la posesin y a u ~ la simple
Tenencia, por lo que no cabe adoptar la teora de que
el arto 14 solamente protege 1a posesin que se tiene en
nombre propio. Tomo 11I, p. 1163, amparo civil
en revisin, Aguirre Jes Ramn, 4 de noviembre de
1918, unanimidad de votos."
Para que alguien sea privado de sus posesiones
se requiere no slo que se funde legalmente la
determinacin, sino que, adems, se siga un proce-
dimiento judicial y que se emita una resolucin
condenatoria.
PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
72
Presidente de los Estados Unidos Mexi-
canos Del latn proesdens, ste de praesidere,
vigilar, proteger. presidir, estar sentado. Individuo
en el que la constitucin deposita el ejercicio del
supremo poder ejecutivo (art. 80) y a quien tambin
denomina presidente de la repblica, presidente,
poder ejecutivo, ejecutivo, ejecutivo de launin, eje-
cutivo federal y ejecutivo de la federacin.
La constitucin (art. 82) seala cules son los
requisitos que se requieren para ser presidente de
la repblica; dispone, adems, que es de eleccin
directa, aunque los hay designados por el congre-
so de la unin o la comisin permanente. Toma
posesin de su cargo el da 10. de diciembre; dura
en su cargo seis aos y jams puede volver a ocupar
el cargo. Al asumir la magistratura debe rendir una
protesta cuyo texto consigna la propia constitucin
y slo puede renunciar al cargo por causas graves
a juicio del congreso.
No puede ausentarse del territorio nacional sin
permiso del congreso de la unin o de la comi-
sin permanente; rinde un informe anual cada da
10. de septiembre; sus faltas definitivas o tempo-
rales son suplidas por el mismo congreso quien pue-
de designar, segn el caso, presidente interino y
substituto; la comisin permanente, en sus recesos,
puede designar un presidente provisional o interino.
Durante el tiempo que desempea el cargo slo
puede ser enjuiciado por delitos graves del orden
comn o traicin a la patria; el nico competente
para juzgarlo es el gran jurado, previa acusacin
de la cmara de diputados.
Dado el sistema presidencialista por el que se
pronunci la constitudn, este funcionario a la vez
que es jefe de estado es jefe de gobierno; represen-
ta a la nacin en lo exterior y en lo interior. En si-
tuaciones de emergencia, previa la suspensin de
algunos derechos individuales, puede ser investido
por el congreso con facultades extraordinarias.
Goza de facultades ejecutivas: hace nombramien-
tos, promueve y destituye libremente, entre otros, a
secretarios de estado, jefes de departamento, pro-
curadores de justicia; otros nombramientos, como
los de ministros de la corte, embajadores, cnsules
generales, los somete a la ratificacin del senado
de la comisin permanente. Tambin hace nom-
bramientos conforme a la ley pblica, reglamenta
y hace cumplir las leyes federales; celebra tratados y
convenciones internacionales. Puede declarar la
guerra, concede indultos, dispone del ejrcito, ma-
rina, fuerza area y guardia nacional.
Goza de facultades legislativas cuando es inves-
tido de facultades extraordinarias, cuando ejercita
su facultad reguladora del comercio internacional
(art. 131), cuando reglamenta las leyes del congre-
so y cuando, por conducto del departamento de
salubridad y consejo de salubridad general, emite
disposiciones generales obligatorias.
Goza, indirectamente, de facultades jurisdiccio-
nales cuando por conducto de los tribunales admi-
nistrativos y las juntas locales de conciliacin y
arbitraje, que jurdicamente forman parte del poder
ejecutivo, resuelve controversias.
Se ha depositado en l un liderazgo poltico,
social e incluso moral. Es jurdicamente y de hecho
el individuo ms poderoso e influyente en el pas;
de l depende la suerte de gobernantes y gober-
nados.
El sistema presidencialista fue tomado por los
legisladores mexicanos del sistema constitucional
estadounidense en la carta fundamental de 1824;
se ha reiterado una y otra vez en las distintas cons-
tituciones que han estado en vigor, en las que
tambin se ha insistido en el hecho de ser una
funcin unipersonal, de eleccin y temporal. En
1824, en la etapa preconstitucional, hubo triunvi-
ratos (vase).
Presidente interino Persona en la cual se de-
posita el ejercicio del supremo poder ejecutivo
de la unin cuando falta el presidente titular por
muerte, renuncia, licencia o destitucin, durante
los dos primeros aos de un sexenio, o cuando el
presidente electo no se presenta a asumir el cargo
el da 10. de diciembre.
El presidente interino es nombrado por el congre-
so de la unin, actuando como colegio electoral,
en asamblea nica y contando con la concurrencia
de cuando menos las dos terceras partes del nmero
total de los miembros de ambas cmaras; la desig-
nacin se hace por simple mayora y en escrutinio
secreto.
Con el fin de evitar que el presidente interino
se prolongue indefinidamente por el hecho de no
haber elecciones, la constitucin ha confiado al
congreso de la unin la facultad de lanzar la convo-
catore, y seala que deber hacerlo dentro de un
improrrogable plazo de diez das naturales y que
las elecciones se deben verificar en un plazo no
menor de catorce meses ni mayor de dieciocho.
Este margen se da en vista a lo dilatado del terri-
torio nacional y a las dificultades a las que hay que
73
hacer frente para organizar una eleccin presiden-
cial.
Se ha denominado interino por cuanto a que,
como la etimologa del trmino lo indica: nterin,
entre tanto, ejerce el poder por nombramiento del
congreso mientras tanto no se celebran y califican
unas elecciones y asume el poder el electo.
La constitucin tambin designa como presiden-
te interino a aqul que designan el congreso de la
unin o la comisin permanente en los casos de
faltas temporales del presidente. El designado por
la comisin permanente no puede durar ms de
treinta das.
En la historia constitucional de Mxico ha habi-
do un caso de presidente interino: Emilio Portes
Gil, quien asumi la presidencia de la repblica,
por designacin del congreso, el da 10. de diciem-
bre de 1928, al no haberse presentado el presidente
electo lvaro Obregn. Desempe el cargo has-
ta el 5 de febrero de 1930 en que lo entreg a
Pascual Ortiz Rubio.
Presidente municipal Durante la colonia, la
persona encargada de la funcin ejecutiva dentro
de un ayuntamiento recibi diferentes nombres:
adelantado, alcalde mayor, corregidor e, inclu-
so, jefe poltico. Los ttulos respondan directa o
indirectamente al sistema de gobierno monrquico
que exista. En 1824 se estableci para el pas la
forma de gobierno republicana. representativa. po-
pular y federal; (ert. 5 del acta constitutiva), se
abandon el sistema monrquico; la funcin ejecu-
tiva se deposit en un individuo al que se denomin
presidente de los Estados Unidos Mexicanos (art. 74
de la constitucin de 1824). Los estados, por lo
que se refiere a la denominacin del titular de
la funcin ejecutiva, no abandonaron totalmente la
anterior nomenclatura; el estado de Chiapas, en
su constitucin de 1826, hizo componer a los ayun-
tamientos de alcalde, regidor y sndico procurador
(art. 80): en cambio, en la constitucinde Chihuahua
de 1825 ya se acoga la nueva denominacin, el
ayuntamiento se integraba de un presidente, alcal-
des, regidores y sndicos (art. 113).
En las constituciones de los estados que se expi-
dieron durante la vigencia de la carta fundamental
de 1857. se observa lo siguiente: conservaron la
antigua denominacin, la de alcalde, por ejem-
plo, las de Guenejueto de 1861 (art. 69) y Jalisco
de 1858 (art. 83); acogen la de presidente, las de
Chihuahua de 1858 [art. 77), Coahula de 1869
PRESIDENTE SUBSTITUTO
(erts. 80 Y81), Colima de 1857 (arts. 95, 102, 104
Y 105); Hidalgo de 1870 (arts. 71 y 75). Tendi
a generalizarse, en forma paralela el uso del trmino
jefe poltico (art. 95 de la constitucin de Aguasca-
lentes de 1868 y arto 60 de la constitucin de Cam-
peche de 1858).
En la actualidad, la antigua denominacin de
alcalde, referida a la autoridad ejecutiva municipal,
casi ha desaparecido; se ha generalizado el uso de
presidente (art. 19 de la constitucin de Guerrero,
arto 13 de la constitucin de Morelos, arto 126 de
la constitucin de Chihuahua y 136 de la constitu-
cin del estado de Mxico).
El presidente municipal es un funcionario de
eleccin popular directa, dura en su encargo, por
regla general tres aos, no puede ser reelecto para
el periodo inmediato, en algunos estados goza
de una relativa inmunidad (en Veracruz se re-
quiere que la legislatura emita una declaracin
de procedencia, arto 124 de su constitucin; y
en el estado de Guerrero se dispone que pueden
ser objeto de juicio poltico, arto 112 constitucio-
nal). La ley fija sus facultades, obligaciones y,
frecuentemente, establece prohibiciones expresas
(ert. 37 de la ley orgnica del municipio libre de
verccrua).
Presidente provisional Persona en la que se
deposita transitoriamente el ejercicio del supremo
poder ejecutivo de la unin cuando falta el titular.
Lo designa la comisin permanente en los casos
en que no est reunido el congreso de la unin;
una vez hecha la designacin debe convocar ella
misma a aqul para que, a su vez, designe al presi-
dente que corresponda.
En la historia constitucional no ha habido un
caso de presidente provisional. La designacin se
deber hacer por simple mayora de los presentes;
si el qurum de la permanente es, como se lleva
en la prctica. ms de la mitad de sus miembros,
la desqnacn la harn diez de sus miembros, lo que
es altamente peligroso y lo es a pesar del corto tiem-
po en que tericamente ejerce su cargo.
Presidente substituto Persona en la que
se deposita el ejercicio del supremo poder ejecuti-
vo de la unin, en los casos de que falte el titular
durante los ltimos cuatro aos de un sexenio. Es
designado por el congreso de la unin actuando
como colegio electoral (vase), en escrutinio secre-
to y por mayora de votos.
PRESUPUESTO
El presidente substituto se encarga de concluir
el periodo presidencial.
El 4 de septiembre de 1932, ante la renuncia
a la presidencia de la repblica de Pascual Ore
Rubio. asumi el cargo el general Abelerdo L.
Rodrguez, en calidad de presidente substituto desig-
nado por el congreso; entreg el cargo el da 30
de noviembre de 1934 a Lzaro Crdenas.
Presupuesto Del latn medieval prcesuppone-
re, de prae, antes y supponere, suponer. Clculo
anticipado de gastos a realizar en un ejercicio fiscal.
Es una de las instituciones que integran lo que se
ha denominado paquete fiscal.
El proyecto de presupuesto lo elabora el pre-
sidente de la repblica por conducto de la secretara
de hacienda y crdito pblico; debe ser presentado
a la cmara de diputados a ms tardar el da 15
de noviembre de cada ao, excepto, cada seis aos,
cuando se da el cambio de presidente de la rep-
blica. en que debe ser presentado a ms tardar el
da 15 de diciembre. En l se contiene una propues-
ta y clculo de inversiones y gastos a realizar. Su
vigencia es anual. El indicado secretario debe com-
parecer al recinto de la cmara de diputados a dar
cuenta del proyecto.
Su aprobacin corresponde de manera exclusiva
a la cmara de diputados (art. 74, frac. IV); su
vigencia es de un ao; puede ser modificado. en
este caso las modificaciones las debe aprobar el con-
greso de la unin (art. 126); no obstante ser obra
de una cmara es obligatorio para autoridades y
particulares, esa circunstancia y el hecho de que
en el arto 126 se aluda a una ley posterior que lo
modifique. lleva a la conclusin de que tiene ca-
rcter legislativo: este punto de vista es vlido a
pesar de tratarse de una reminiscencia del siste-
ma de una cmara que caracteriz a la constitucin
de 1857.
Esuna institucin que existe a nivel federal, esta-
tal y municipal; en los estados. el proyecto del presu-
puesto es elaborado por la secretara de finanzas
o por el tesorero. lo presenta al congreso local el
gobernador y tambin es anual. Por lo que respec-
ta a los municipios se observan dos variantes: en
algunos estados el proyecto lo elabora el ayunte-
miento y es presentado al gobernador, quien lo hace
llegar al congreso local o es el mismo ayuntamien-
to quien tambin puede hacerlo; en otros estados
el proyecto de presupuesto lo elabores el mismo
gobernador y es l quien lo presenta a la legislatura.
74
En teora, cualquier erogacin hecha en contra
o al margen del presupuesto implica responsabili-
dad penal, administrativa y poltica.
Privilegios Del latn priui/egium, de priuatum,
privado y 1ex, ley. Excepcin a una obligacin,
o posibilidad de hacer o tener algo que a los dems
les est prohibido o vedado, que tiene una persona
por cierta circunstancia propia o por concesin de
un superior o autoridad competente.
Escl'iche lo define como:
"La gracia 6 prerrogativa que se concede . uno
libertndole de alguna carga 6 gravamen, o confirin-
dole algn derecho de que no gozan otros."
Agrega que haba diversas clases.
Jess Lalinde Abada encuentra que el
trmino y la institucin es de origen romano:
"La distincin se difumina progresivamente, pues en
el terreno particular los jueces consideran ius la actue-
cin que se conforme a una ley (agere ex lege), y es
posible que en virtud de una fuerza pohtica especial
para proteger un derecho particular se conceda una
ley, que es calificada de 'ley privada' o 'privilegios' (pri-
vilegium)."
Este autor, ms adelante sostiene:
"Aunque todas estas disposiciones (carta puebla. carta
de poblacin, pactos) son 'privilegios' en sentido lato,
en sentido estricto cabe reservar este trmino a una
serie de concesiones por parte de los reyes, entre las
que se encuentran la del estado de libertad a los pobla-
dores o 'carta de libertad' (charta IJberlatis o liberatlo-
nis). la de atribuciones a ttulo gracioso o 'carta de
donacin' (charla donatonJs), y la dispensa de a!gem
gravamen o 'carta franquicia' (charta jranquJtatis)."
Fueron concedidos a partir de la segunda mitad
del siglo XI con el fin de repoblar antiguas ciudades
romanas en Espaa.
En forma reiterada los monarcas espaoles insis-
tieron en el respeto de los pueblos:
"Ordenamos. que las ciudades villas y Jugares de
nuestros Reynos les sean guardados sus privilegios y
oficios que han tenido y tienen de los Reyes antepa-
sados nuestros progenitores y de Nos, los cuales le
confirmamos; y que les sean guardados, y sus liber-
tades y franquezas, y buenos usos y costumbres, segn
que les fueron otorgados. y por Nos fueron confir-
mados y jurados." (Ley 1. tit. 2, lib. 7 R.)
Era obligacin de los escribanosde los concejos de
las ciudades y villas llevar un libro y ordenanzas,
todos los privilegios que las dichas ciudades y villas
y sus tierras tienen (ley 25, tit. 25, lib. 4 R.) (2 y 3).
75
Lalinde encuentra que la decadencia de los
ordenamientos locales se produjo a mediados del
siglo XIII; cedieron ante los intentos reales por
uniformar el ordenamiento de las nuevas zonas
reconquistadas. Sufrieron un golpe serio con la
derrota de Vllalar y el nacimiento del absolutismo.
En la Nueva Espaa, quien por virtud de un
asiento o un contrato se obligaba a fundar una
poblacin con el ttulo de adelantado, alcaldemayor,
corregidor o alcalde ordinarios, reciba de por vida
y transmita a sus hijos o herederos un nmero creci-
do de privilegios.
En la constitucin de 1812, se prohibi al rey
conceder privilegios (art. 172, novena); en el Mxico
independiente, por decreto del 6 de agosto de 1812,
se abolieron todos los privilegios existentes. La
prohibicin se renov en el reglamento provisional
poltico del imperio mexicano de 18 de diciembre
de 1822 (art. 31, sexto).
Fue en las bases orgnicas de la repblica mexi-
cana de 1843, en que reaparecen los privilegios,
pero con un nuevo significado, como premio y
estmulo al ingenio; se facultaba al presidente de
la repblica a:
"Conceder privilegiosexclusivos a las leyes, los inven-
tores, introductores, perfeccionadores de algCi.n arte
6 industria til a la Nacin." (Art. 87, frac. XXVII)
En la constitucin de 1857 se reiter este sentido
(art. 28), slo que la facultad se atribuy al congre-
so de la unin y no al presidente de la repblica
(art. 72, frac. XXVI).
En la constituci6n de 1917 se reitera el principio
y se ampla la posibilidad de conceder privilegios,
se comprende 105 derechos de autor {art. 28), pero
el constituyente, si bien facult al congreso de la
unin para dar la ley segn la cual se concederan
105 privilegios exclusivos a los descubridores, inven-
tores o perfeccionadores de algn ramo de la in-
dustria, atribuy su concesin al presidente de la
repblca {art. 89, frac. XV); hubo un descuido:
en la constitucin de 1857 no se aluda a los dere-
chos de autor en el art. 28, por lo que no hubo
disposicin alguna por virtud de la cual se facultara
a alguien a legislar sobre ellos y reconocerlos. En
la carta de 17, en la que ya se comprendan, por
seguir a la de 57, no se facult a 105 poderes fede-
rales para actuar en esa materia, por lo que, en
aplicacin del arto 124, el .reguler los derechos de
autor corresponde a los estados, por ello es de dudo-
sa constitucionalidad la ley federal sobre derechos
de autor.
PROCESO LEGISLATIVO
En la actualidad, por lo que se refiere a los muni-
cipios, a las poblaciones, ya no se puede hablar de
que gocen de privilegios en el sentido que fue co-
mn en la colonia y en Espaa. A lo que ms
pueden aspirar es a recibir un trato preferencial,
tanto de la federacin como de sus estados, respec-
to, sobre todo, de apoyos econmicos.
Los privilegios dieron lugar a que surgieran prin-
cipios para interpretar las leyes, los decretos o docu-
mentos en que estaban contenidos.
Alberto M. Etkin los ubica dentro de lo que se
conoce como jus singulare; Savigny lo denomina
derecho anmalo que es opuesto al derecho o jus
commune; este mismo autor los defina como
"lanonna judica que constituye una excepcin al dere-
cho comn y cuyo fundamento radica en motivos
extrajudicos: histricos, religiosos, morales, tles,
necesarios etctera".
"El jus singulare es un derecho excepcional. Ahora
bien: exceptlone sunt strlctlsslmae Interpretatlonls,
d"ecfan los glosadores."
Un privilegio no puede ser establecido sino por
la ley. No pueden ser reconocidos sin un texto que
los acuerde expresamente.
Quod contra rationis juris receptum est, not est
producendum ad consequentias, deca Pauto (lo
que se acepta contra la razn del derecho, no debe
ampliarse a las consecuencias).
Bibliografa: MOLlNER, Mana, op. clr.: Enciclopedia ju-
rdica Omeba.
Proceso legislativo Secuela de actos lgica
y sistemticamente realizados, por virtud de la cual
se presentan, estudian, discuten y votan las ini-
ciativas de ley o decreto por parte de un rgano
colegiado en el que se deposita la funcin legis-
lativa.
A nivel federal todo proyecto de ley o decreto
que se enva al presidente de la repblica para su
promulgacin es el resuhado de la coincidencia de
dos voluntades: la de la cmara de diputados y la
de senadores, expresadas separada y sucesivamen-
te sobre un mismo texto.
El proceso legislativo existe con vista a hacer
operante la manifestacin de la voluntad de los entes
colectivos denominados cmaras; busca, adems,
que la presentacin, estudio, dictamen, discusin
y aprobacin de las iniciativas de leyes y decretos
se haga en forma independiente, separada, suce-
siva, adecuada, madura y oportuna, con vista a que
la ley sea justa y sin vicios de inconstitucionalidad;
PROCURADOR GENERAL DE LA REPBLICA
que la voluntad de los legisladores se exprese en
forma libre, informada y responsable.
Las etapas que integran el proceso legislativo
estn estructuradas con el objeto de permitir el estu-
dio serio de las iniciativas, evitar precipitaciones,
economizar tiempo. dado lo relativamente reducido
de sus reuniones; permitir una mayor informacin
en relacin con las materias a discutir; excluir inter-
ferencias de los otros poderes y evitar que la ciu-
dadana, directa o indirectamente, ejerza presiones
indebidas sobre la persona de los legisladores.
Los principios que regulan el proceso legislati-
vo, por cuanto a que establecen privilegios, aluden
a garantas, procuran seguridad. se han elevado a
rango constitucional. Eso explica la minuciosidad
de los arts. 61, 71, 72, 110y 111 de la constitucin.
Bibliografa: HERRERA y LAso, Manuel, estudios constitu-
cionales, JI y 1lI; ARTEAGA NAVA, Bsur, derecho constitucional.
Procurador general de la repblica Ser-
vidor pblico que nombra y remueve libremente
el presidente de la repblica (art. 89, frac. 11); debe
reunir los mismos requisitos exigidos para ser mi-
nistro de la suprema corte de justicia de la nacin
(ert. 102), goza de una doble inmunidad, la del
juicio poltico y la de la declaracin de procedencia
(arts. 110 y 111) Y si pretende presentarse como
candidato a la presidencia de la repblica debe sepa-
rarse del cargo cuando menos seis meses antes del
dfa de la eleccin (art. 82, frac. VI).
La constitucin le atribuye diversas facultades:
preside el ministerio pblico, es consejero jur-
dico del gobierno, representa a la federacin en
todos los negocios en que es parte, interviene
en los casos relativos al cuerpo diplomtico y de
los cnsules generales (ert. 102), en los juicios
de amparo [art. 107, frac. XV) y tiene participacin
en el proceso de suspensin de garantas individua-
les (art. 29).
En constituciones anteriores se ubicaba al procu-
rador o fiscal dentro de la organizacin del poder
judicial de la federacin, an en la actualidad la
norma que regula su organizacin, funcionamiento
y facultades se encuentra consignada en el captulo
relativo al poder judicial.
Profesin En la constitucin el trmino es usado
en su acepcin de actividad a que se dedica una
persona. A ninguna persona podr impedirse se
dedique a la profesin que le acomode siendo lcita;
el ejercicio de esa libertad slo podr vedarse por
76
determinacin judicial o resolucin gubernativa. El
regular las profesiones es competencia de las legis-
laturas de los estados, y del congreso de la unin
por lo que respecta al Distrito Federal; cada uno
de ellos, tomando en consideracin sus condicio-
nes econmicas y culturales pueden determinar qu
profesiones requieren ttulo para su ejercicio. El
servicio social profesional es obligatorio y retribui-
do. No son legales los convenios por virtud de los
cuales una persona renuncie temporal o perma-
nentemente a ejercer una profesin (art. 5). Es
obligacin de los mexicanos manifestar ante la muni-
cipalidad la profesin de que se subsista (ert. 36,
frac. 1).
Los patrones o empresarios son responsables de
los accidentes de trabajo y de las enfermedades
profesionales de los trabajadores, sufridas con moti-
vo o en ejercicio de una profesin (ert. 123 A,
frac. XIV). Debe haber un salario mintmo profeso-
nel (123 A, frac. VI). Es facultad y obligacin de
la federacin y los estados el establecer, organizar
y sostener escuelas, institutos y universidades dedi-
cadas a la formacin de profesionales.
Prohibiciones a los estados Disponer que
no se haga cierta cosa. La constitucin, por lo
que se refiere a los estados, establece prohibiciones
absolutas, una de ellas es la de que no pueden cele-
brar alianza o coalicin con otro estado ni con las
potencias extranjeras (art. 117, frac. 1); y prohibi-
ciones relativas, salvables slo previo el consen-
timiento del congreso de la unin, como la de
establecer derechos de tonelaje (art. 118, frac. 1).
Han sido incluidas en la constitucin para resaltar
laimportancia que tiene la limitante para los estados,
con el fin de que no se vean tentados a realizar
la actividad vedada; no se ha considerado sufclen-
te con que una materia sea confiada a la federacin
para que se entienda prohibida a los estados; se
ha estimado que es necesario reforzar la lmtante
mediante el expediente de prohibirla expresa y
terminantemente.
Las prohibiciones se encuentran consignadas
preferentemente en los arts. 117, 118 Y en el t-
tulo primero, de las garantas individuales.
Promulgacin Del latn promulgare, pro uulga-
re, llevar al vulgo. Acto por virtud del cual el ejecu-
tivo -presidente de la repblica o gobernadores
de los estados- certifica la existencia de una ley,
autentifica que ha sido emitida regularmente, declara
77
expresamente su voluntad de promulgarla, ordena
su publicacin y su observancia.
En la constitucin se observa una distincin entre
promulgacin y publicacin (vase); el nico facul-
tado para promulgar a nivel federal es el presidente
de la repblica (erts 72, inciso e) y 89, frac. 1); los
gobernadores de los estados, respecto de las leyes
federales, de conformidad con el art. 120, slo
pueden publicarlas. La ley orgnica del congreso
no requiere de promulgacin de parte del presiden-
te de la repblica [ert. 70).
En 105 estados los nicos autorizados para
promulgar las leyes de sus respectivas legislaturas
son los gobernadores; lo hacen en sus respectivos
peridicos y gacetas oficiales.
Aunque el art. 89, frac. l, slo alude a promul-
gacin de leyes, ello no significa que los decretos
no requieran de ella; se trata de una omisin; debe
estarse a lo que dispone el arto 72, ste alude a leyes
y decretos.
El pleno de la suprema corte de justicia ha con-
siderado que los trminos promulgacin y publica-
cin son sinnimos (vase AR 2260/74).
Los tratados y las convenciones no requieren
de su promulgacin; es el propio presidente de la
repblica, por conducto de sus agentes diplomticos,
quien los celebra, por lo mismo est cierto de su
existencia de que han sido celebrados en forma re-
gular; slo se publican. Lo mismo sucede con los
reglamentos, rdenes, acuerdos y decretos que
expide.
Bibliografa: B1SCARETT1, derecho constitucional; TENA
RAMiREZ, F., op. cit.; ARTEAGA NAVA, E., op. cit.
Propuesta De proponer, del latn proponere,
Exponer, por alguien autorizado a hacerlo, un plan,
un acuerdo con vista a que sea aprobado por un
cuerpo colegiado. De conformidad con el reglamen-
to para el gobierno interior del congreso, las
propuestas slo las pueden formular los legisladores
en sus respectivas cmaras, se presentan al presi-
dente en turno, por escrito y firmadas por sus au-
tores, son ledas una vez en la sesin en que se
presentan, se da Jugar a que se hable en pro y en
contra; hecho esto se pregunta a la asamblea si se
admite o no a discusin. en el primer caso pasa
la propuesta a comisin, en el segundo, se tiene
por desechada. Su contenido, aunque puede ser
amplio. por lo general tiene que ver con cuestiones
relacionadas con el funcionamiento, el personal y
PROTESTA DEL PRESIDENTE DE LA REPBlICA
los trmites ordinarios de cada cmara; derivan en
un acuerdo de aplicacin interna.
Las propuestas son diferentes de las iniciativas;
stas pueden provenir de legisladores y de quienes
no lo sean, ataen a materias que obligan a gober-
nantes y gobernados, pasan a comisiones de inme-
diato y pueden derivar en ley, decreto, resolucin
o declaracin.
Protesta del presidente de la repblica El
presidente de la repblica asume el cargo por virtud
de la protesta que rinde ante el congreso de la unin
o la comisin permanente, segn el caso. Lo debe
hacer en los trminos de la frmula expresa que
aparece en la constituci6n (ert. 87); aunque el texto
ha sido consignado en un documento de la m-
xima jerarqua, una omisin o variante al momen-
to de rendirse no anula el acto. No es una frmula
sacramental.
La protesta marca el inicio legal de un mandato
presidencial; determina el momento en que comien-
za la responsabilidad jurdico-penal para los efectos
del arto 108 y fija en forma indubitable el inicio de
las inmunidades y privilegios que constitucional-
mente le asisten. stas son las principales conse-
cuencias del acto; en el precepto que consigna la
protesta, con toda razn, no se alude al destino
de los actos o hechos realizados en contravencin de
la constitucin y leyes que ha protestado cumplir;
sta es una materia que se regula en otro apartado.
No es factible que la protesta se rinda ante rganos
diversos; la constitucin ha cerrado toda posibilidad
de que intervengan otros entes diversos (art. 87).
Para toda clase de presidentes se ha sealado el
rgano responsable de tomarla; sta se da en un
acto solemne en el que los legisladores actan como
fedatarios; quienes como invitados asisten a la sesin
lo hacen como simples testigos, su presencia no
dete'nnina la validez del acto. No pueden intervenir
otro gnero de fedatarios. En Estados Unidos de
Amrica existe la posibilidad de que la protesta se
rinda ante autoridad diversa.
La protesta precede necesariamente a la toma
de posesin; ella es una de las tantas formas o
especies de protestas que prev la constituci6n;
la frmula general, obligatoria a todos, es la pre-
vista en el arto 128. Hay frmulas especficas:
una, la prevista en el arto 98, aplicable a los
ministros de la suprema corte de justicia; la ley
orgnica del congreso consigna la de los legisla-
dores (erts. 25 y 74).
PROTESTA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
Como un dejo o reminiscencia de sistemas abso-
lutistas es el propio presidente de la repblica quien
hace sobre su persona la admonicin para el caso
de incumplimiento; cosa diferente sucede con los
restantes funcionarios; a los ministros de la corte
el presidente del senado o de la comisin perme-
nente les advierte: "Si no lo hiciereis as, la nacin
os lo demande." Frmula parecida existe para
los restantes funcionarios.
El trmino protesta est tomado en su sentido
etimolgico y primigenio; del latn protestari, de
pro y testan, declarar ante testigos, ante todos.
Por lo que se refiere al presidente de la repblica
se trata de una declaracin unilateral de voluntad
a la que la constitucin concede efectos legales.
Desde 1824, siguiendo la vertiente estado-
unidense (ert. 11, seco 1, ltimo prr.) y espaola
(art. 173 de la constitucin de Cdiz), se habl
de juramento, en aqulla era simple, en sta era
por Dios y los evangelios, frmula que se conserv
durante ms de treinta aos; desapareci en 1857.
aunque todava se sigui hablando de juramento.
ste desapareci el 4 de diciembre de 1860 por
virtud de la ley de libertad de cultos en que
fue desplazado por una promesa (ert. 9). A nivel
constitucional el juramento desapareci en 1896
por reforma que se hizo al arto 83. La impre-
cacin ..... si as no lo hiciere que la nacin
me lo demande", es obra del constituyente
de 1917.
Dado el sistema absolutista al que la constitucin
de Cdiz intent dar fin, era necesaria una frmula
como la siguiente:
"Art. 173. El Rey en su advenimiento al trono,
y si fuere menor. cuando entre a gobernar el rei-
no, prestarjuramento ante las Cortes bajola frmula
siguiente:
N. (aqu su nombre) por la gracia de Dios y la
Constitucin de la Monarqua espaola, Rey de las
Espaas, juro por Dios y por los Santos Evangelios
que defender y conservar la religin catlica,
apostlica, romana, sin permitir otra alguna en el
reino: que guardar y har guardar la Constitucin
politice y leyes de la Monarqufa espaola, no miran-
do en cuanto hiciere sino el bien y provecho de
ella: que no enajenar. ceder ni desmembrar parte
alguna del reino: que no exigir jams cantidad algu-
na de frutos, dinero ni otra cosa. sino las que hubie-
ren decretado las Cortes: que no tomar jams a
nade su propiedad; y que respetar sobre todo
la libertad pohlicade la Naci6n y la personal de cada
individuo; y si en lo que he jurado o parte de ello
78
lo contrario hiciere, no debo ser obedecido; antes
aquello en que contraviniere, sea nulo y de ning6.n
valor. Asf Dios me ayude y sea en mi defensa; y
si no, me 10 demande."
Publicacin Latn publicare, publicar, anunciar.
Acto por virtud del cual se hace del conocimiento
de los interesados o afectados un mandamiento de
una autoridad. Acto por virtud del cual el poder
ejecutivo -presidentes o gobernadores-hacen
del conocimiento de los habitantes una ley, un de-
creto, un tratado, un reglamento o dems or-
denamientos, para los efectos de su observancia
y acatamiento.
El presidente de la repblica es el responsable
de la publicacin de las leyes y decretos del congre-
so de la unin, de cada una de las cmaras que
lo integran, de la comisin permanente. as como
de los actos que l emite. Independientemente de
esa va. que es la que determina la entrada en
vigencia de esos actos, la constitucin ha previsto
una publicacin adicional que tiene que ver slo
con las leyes federales y es la confiada a los gober-
nadores de los estados (arto 120).
A nivel local son los gobernadores los respon-
sables de la publicacin de las leyes y los decre-
tos de las legislaturas, as como de los actos que
ellos mismos emitan.
El cdigo civil para el Distrito Federal, de
aplicacin federal, dispone que las leyes, regla-
mentos, circulares o cualquiera otras disposiciones
de observancia general, obligan y surten sus efec-
tos por su publicacin en el diario oficial (ert. 3);
mandamiento que es ratificado por el arto 2 de
la ley del diario oficial de la federacin y gacetas
gubernamentales.
El mismo cdigo cioii prev la existencia
de dos sistemas para que comiencen a regir los
actos antes aludidos: el sucesivo y el simultneo
(arts. 3 y 4).
Qurum Del latn quorum, genitivo plural de
qui con el que empezaba la frmula legal que
determinaba el nmero de miembros de una asern-
blea necesarios para la validez de un acuerdo.
Nmero mnimo de miembros de un cuerpo cole-
giado cuya presencia es necesaria para sesonar
vlidamente.
El requerimiento de un qu6rum se explica con
vista a salvaguardar dos principios: uno, obligar
79
a que la funcin se ejerza en forma colegiada y,
por lo mismo, impedir que una minora usurpe las
funciones de un ente colectivo; otro, permitir el fun-
cionamiento regular de ese ente, sin que sea obs-
tculo para que Johaga el hecho de que una minora
no asista a una reunin. Tiende a ser un trmino
medio razonable.
La constitucin y las leyes determinan el qurum
de los entes colectivos cuya existencia prevn: el
qurum de la cmara de diputados es ms de la
mitad de sus miembros (art. 63); el de la de sena-
dores fue el de las dos terceras partes hasta agosto
de 1994, ahora es de ms de la mitad (art. 63), sa
es la regla general que tiene excepciones [arts. 63
y 84); se ha entendido que el de la comisin per-
manente es el de ms de la mitad de sus miembros.
esto pudiera no ser 10 correcto; el de las comisio-
nes del congreso es tambin fijado en la prctica
en ms de la mitad; el del pleno de la suprema corte
de justicia es de quince ministros y el de sus salas
es de cuatro (erts. 3 y 15 de la ley orgnica del poder
judicial de la federacin). El qurum de las legis-
laturas de los estados es el de ms de la mitad de
sus miembros.
El qurum se fija con vista al nmero total de
miembros que integran el rgano colegiado, sin
importar las faltas temporales o definitivas; la suplen-
cia existe con vista a impedir que un rgano no
pueda sesionar por inasistencia de sus miembros;
de qurum se determina con el pase de lista de
asistencia y con vista al nmero que Jurdicamente
debe tener el rgano. En toda sesin debe presu-
mirse que existe qurum, salvo que se demuestre
lo contrario a solicitud de un miembro del ente colec-
tivo. La falta de qurum slo puede ser solicitada
durante el tiempo que dure la sesin.
Bibliografa: MOLlNER, Marta, op. cr.; ARTEAGANAVA,
Elisur, op. cit.
Rebelin Del latn rebel/are, derivo de bellore y
ste de. be!lum, guerra. Estado de los que se niegan
a obedecer a una autoridad legalmente constitui-
da. En la constitucin, el trmino es invocado como
una de las causas que pueden interrumpir la ob-
servancia de ella y llevar al pueblo a perder su
libertad.
El cdigo penal para el Distrito Federal prescri-
be que comete el delito de rebelin todo civil que
con violencia y uso de armas trate de abolir o refor-
REFORMAS CONSTITUCIONALES
mar la constitucin, reformar, destruir o impedir la
integracin de las instituciones constitucionales de
la federacin o su libre ejercicio y separar o impedir
el desempeo de su cargo a alguno de los altos fun-
cionarios federales, del Distrito Federal o de los es-
tados. En trminos parecidos se ha pronunciado
la corte:
"Rebelin. Se comete este delito. cuando alguien se
alza ptlblicamente y en abierta hostilidad para variar
la forma de gobierno de la nacin; abolir o refor-
mar la constitucin poltica; impedir la eleccin de
alguno de losSupremos Poderes, lareunin de la Supre-
ma Corte o para cualquier otro de los fines compren-
didos en el art. 1095 del Cdigo Penal del Distrito, en
todos los cuales, se trata de atentados contra las auto-
ridades federales."
En teora poltica una accin violenta para cam-
biar la estructura jurdica y econmica de un esta-
do se denomina revolucin (vase).
Reformas constitucionales Procedimiento
por virtud del cual la constitucin puede ser modi-
ficada, ya sea para cambiar, adicionar o suprimir
un texto. De conformidad con el ert. 135 el fa-
cultado para hacerlo es una combinacin de rqe-
nos: congreso de la unin y las legislaturas de
los estados, los que, para ello, deben atenerse
a los principios que regulan su actuacin ordinaria
excepto en lo relativo a una mayora especial, d
las dos terceras partes de los miembros preser- ""S
en cada una de las cmaras que integran el conq- 'z-
so y que el presidente de la repblica no puede ejer-
citar su derecho de veto.
De los debates del constituyente de 1857, autor
de la frmula reformatoria actualmente en vigor, de
la prctica seguida hasta ahora, de una corriente
doctrinal prevaleciente, puede afirmarse vlida-
mente que jurdicamente no existen lmites en cuan-
to al alcance de una reforma I a la materia ni en
cuanto a la extensin de ella. Tampoco lo hay por
lo que hace a su nmero. No hay precepto cons-
titucional que est al margen de la actividad refor-
madora; nada est a salvo de ella. No existe una
prohibicin que impida reformar durante determi-
nado lapso, como en 1824 (arto 166); ni institucio-
nes intangibles como en la constitucin de ese
mismo ao (art. 171).
El procedimiento general de reformas admite dos
excepciones: una, la prevista en la frac. JII del
art. 73, relativa a la formacin de nuevos estados
dentro de los lmites de los existentes, en que es
REFERNDUM
superado el rigor establecido en el arto 135 para
dificultar la reforma y en mrito a garantizar la inte-
gridad territorial de las entidades; y la otra, aquellos
casos en los que una reforme constitucional se rea-
liza por la simple intervencin del congreso de la
unin [art. 73, fracs. 1, IV Y V).
Cierta corriente doctrinal, que ha encontrado
acgida en la prctica legislativa. considera que la
combinacin de rganos a que alude el arto 135
es un verdadero poder y a l se le ha denominado
constituyente permanente. El antecedente estado-
unidense en que se inspir el constituyente mexi-
cano y el arto 135 en relacin con los erts. 71 y
72, niegan que se trate de un ente con existencia
propia y distinta de sus partes componentes.
Referndum Del latn rejerendum, gerundio de
rejerre, que debe ser referido. Consulta al cuerpo
electoral en relacin con materias de ndole legis-
lativa. Segn Manuel Garca-Pelayo, por su
fundamento jurdico, puede ser obligatorio, cuan-
do es impuesto por la constitucin como requisito
necesario para la validez de determinadas normas;
O facultativo, cuando su iniciativa depende de una
autoridad competente para ello. Por su eficacia ju-
rdica puede ser: de ratificacin o sancin, cuando
la norma slo se convierte en la ley por la previa
aprobacin del cuerpo electoral; o consultivo, cuan-
do el resultado del referndum no tiene carcter
'vinculatorio.
El 14 de agosto de 1867, la administracin del
presidente Jurez, mediante convocatoria de esa
fecha, intent recurrir a la institucin del referndum
para los efectos de reformar la constitucin de 1857,
a! margen del procedimiento ordinario que esteblecia
el arto 127 de ella; hubo oposicin a la consulta de
parte de algunos gobernadores y los electores recha-
zaron el que se recurriera a esa instancia extraer-
dnara.
En 1977, por lo que toca al Distrito Federal, se
previ que ciertos ordenamientos legales y regla-
mentos pudieran ser sometidos a referndum; nunca
se llev a la prctica; en 1987, se modific la norma
que lo prevea y desapareci. En algunos estados
se ha establecido como una forma de consulta a
la ciudadana. En 1824, Fray Servando Teresa de
Mier propuso que el proyecto de carta magna que
el constituyente haba aprobado fuera sometido a
referndum; no prosper su mocin. Lo mismo
propuso, con idnticos resultados, Ignacio Raml'ez
en el constituyente de 1857.
80
Bibliografa: GARCIAPElAYO, Manuel, derecho constitu-
cional comparado.
Refrendo Del latn rejerendum, de re/erre, re-
ferir. Facultad que se concede y se hace recaer
en los secretarios de estado y jefes de departamento,
que consiste en la firma de parte de ellos de los
documentos que contienen reglamentos, decretos,
acuerdos y rdenes del presidente de la repbli-
ca, acto en virtud del cual adquieren el carcter de
obligatorios.
El refrendo, en su ejercicio, est sujeto a los
siguientes principios:
1. Est circunscrito a los actos realizados por el pre-
sidente de la repblce, o los gobernadores, en uso
de facultades propias y exclusivas: no comprende
los actos de los otros poderes.
2. La sancin de no obediencia que lafalta de refren-
do trae aparejada, afecta nncamente a los actos del
ejecutivo, mas no a los actos realizados por los otros
poderes. No est en lo correcto lajurisprudencia de
la corte cuando exige el refrendo de los secreta-
rios de estado, cuyos ramos sean afectados por una
ley de congreso, para que sea vlida. El considerar-
lo as, es supeditar los actos de un poder, como lo
es el legislativo, a la voluntad de un secretario de
estado, que al fin de cuentas judcemente es slo
un dependiente del presidente de la repblica.
3. Una ley o decreto del congreso, al ser aprobados
regularmente, slo pueden ser modificados, dero-
gados o interpretados por el propio congreso; los
del presidente no requieren ms que de su pro-
mulgacin y mandar se observen, ello lo hace me-
diante un decreto, que slo debe ser refrendado por
el secretario de gobernacin, mas no por los se-
cretarios de estado cuyas materias traten la ley o
decreto del congreso. Si el refrendo busca hacer
responsable a quien lo verifica, malamente pudiera
pensarse que existe responsabilidad en un secreta-
rio que refrenda un decreto por virtud del cual se
ordena publicar y hacer cumplir un acto del congre-
so, respecto del cual ei propio secretario, en el presi-
dente de la repblica, no hubieran estado de acuerdo
e incluso, ste hubiera vetado. Es obvio que el refren-
do y la responsabilidad que de ~ I deriva existe en
funcin de rdenes del ejecutivo, no respecto de los
actos realizados por otros poderes, asf lo determina
el arto 93 de la constitucin cuando habla de regla-
mentos, decretos, acuerdos y rdenes del presidente.
4. Lgicamente si lo que se procura con el refrendo
es fincar responsabilidad sobre los secretarios y jefes
de departamento, el que stos tengan que refrendar
o no los actos del ejecutivo para que los reglamen-
tos o decretos sean obedecidos, se determinar por
el grado que tenga de relacin con talo cual depen-
81
denca, mas no es necesario el refrendo cuando se
hagan alusiones aisladas y parciales a una materia
relacionada con una secretaria; en este respecto el
criterio jurisprudencal de la corte citado anterior-
mente est en lo correcto. El que haya sido nece-
sario o no un refrendo respecto a un reglamento u
orden del presidente de la repblica, en ltma instan-
cia quedar. en cada caso, a criterio de los tribunales
federales el determinarlo.
Escierto que en algunos casos de falta de refren-
do, o en los casos de incertidumbre de su proce-
dencia, ha dado lugar en la prctica a dificultades
y dilaciones; no obstante ene, al fin de cuentas,
es un mal necesario si se quiere que existan institucio-
nes que finquen responsabilidad a altos funcionarios.
5. Con vista a los principios invocados y al contexto
constitucional, es de dudarse que el refrendo sea
necesario en los casos en que la constitucin requie-
ra el concurso de dos voluntades para configurar un
acto jurdico: celebracin y aprobacin de un trata-
do, designacin y ratificacin de nombramientos,
suspensin de garantas individuales. Si se lleva
hasta sus ltimas consecuencias el principio de que
por ser el refrendo una institucin extraa al sistema
presidencialista, debe drsela una interpretacin
restrictiva, la necesidad de la intervencin del se-
cretario o jefe de departamento, slo ser necesaria
en los casos de facultades propias y exclusivas del
presidente, mas no en los que concurre con otro
poder.
6. Por otra parte, la frmula utilizada por el constitu-
yente, de enunciar cesuretcamente los casos en que
procede el refrendo, y no haber optado por una
frmula general y abstracta en la que quedaran
comprendidos todos los actos del presidente de la
repblca, hace suponer, fundamentalmente, que
todo lo que no sea orden, decreto, acuerdo o regla-
mento del presidente, no es refrendable, as no 10
requerirn, por ejemplo, las iniciativas de ley que
presente ante el congreso de la unin, la terna
que debe presentar al senado en los trminos del
arto 76, frac. V, el punto de vista que debe emt-
tir en los trminos previstos en el inciso 4 de la frac.
IIJ del arto 73, el informe que debe rendir ante el
congreso de la unin en los trminos del arto 69,
la protesta y renuncia al cargo previstas en los arts.
86 y 87, todos estos casos no pueden ubicarse dentro
de los supuestos previstos en el arto 92.
7. El principio general que de la enumeracin del
arto 92 se desprende es que procede el refrendo en
los casos en que el presidente usa su imperio; no
comprende los casos de cortesa entre poderes, de
interrelaciones con las autoridades de los estados.
8. El refrendo alcanza sus plenos efectos cuando se trata
de actos realizados por el presidente de la repblica
en uso de facultades que slo a l le competen; cuan-
REGIDORES
do ejercita su imperio y autoridad la falta de re-
frendo trae aparejada la sancin de no obediencia
del acto.
9. Por lo que hace a la no obediencia del acto no refren-
dado cabe hacer algunas consideraciones: el prin-
cipio comprende a particulares y a miembros de la
administracin pblica; si un particular obedece el
acto no refrendado, no obstante existir el principio
de que lo actuado en contra de ley prohibitiva es
nulo, es vlido, pues tcitamente se consinti.
Por lo que hace a los funconands y empleados
que se dan cuenta de que no existe el refrendo res-
pecto de un reglamento, estn sujetos a su obe-
diencia, no tanto por el reglamento o decreto en sf
mismo, sino en aplicacin del principio de relacin
jerrquica que existe entre los empleados y jefes
inmediatos.
10. La legislacin que dicta el presidente de la repblce
en uso de sus facultades extraordinarias, existiendo
suspensin de garantfas, en los casos previstos en
el arto 29, se ha considerado requiere del refrendo
del secretario respectivo y en tal sentido se ha ac-
tuado; no obstante lo anterior, existen elementos
que hacen suponer que el refrendo es innecesario
y que ste tiene una aplicacin restringida a los actos
enumerados en el arto 92, mas no a los que no se
comprenden en l.
Bibliografa: BAlLADORE PAllIER1, G., diritto consttuzio-
note, Miln, 1976; ARTEAGA NAVA, Elisur, op. cit.
Regidores La figura del regidor, con las carac-
tersticas que an en la actualidad lo distinguen, es'
de origen hispano. Aparece insistentemente tanto
en los cuerpos legislativos como en la literatura:
novelas y obras de teatro. Bernal Daz del Casti...
110 escriba:
"Y fundada la villa, hicimos alcaldes y regidores.
y los regidores dejarlos ha de escribir, porque no hace
el caso que nombre algunos.
Esquivel Obregn, sobre ellos, comenta:
"Por cdula de la reina doa Juana, de 15 de octubre
de 1522,121 cargo de regidor deba ser vendible y renun-
ciable; es decir, que S12 venda al mejor postor, y que
'el beneficiario pod!a renunciarlo en otra persona; pero,
si morfa sin hacerlo, revere el empleo a la corona,
y sta proceda a venderlo de nuevo."
Este mismo autor informa que en Mxico, hasta
1528 los regidores fueron electos por los cabildos
y que a partir de 1620, por orden de Felipe m, se
aplicaron en pblica almoneda.
Los regidores, segn Escriche, eran:
"Las personas que en cada pueblo tienen a su cargo
el gobierno econmico de los mismos."
REGLAMENTO INTERIOR MUNICIPAL
En la constitucin de Cdz se alude a enos en
formareiterada (arts. 309, 312-315, 317 Y318). Apa-
rederon de nueva cuenta en la constitucin de 1836
(sexta ley. arto 23). No se les mencion ni en la
constitucin de 1857 ni en la de 1917 original; vuel-
ven a aparecer en 1933, por reforma de ese ao y
desde entonces tienen existencia a nivel fundamen-
tal. Las constituciones y leyes de los estados prevn
su existencia, determinan su ubicacin dentro del
ayuntamiento y les atribuyen facultades y obligaciones.
Los regidores son funcionarios de eleccin po-
pular directa, son miembros del ayuntamiento, en
algunas ocasiones suplen al presidente municipal
(art. 30, free. 111 del cdigo municipai del estado
de Chihuahua); en otras suplen al sndico procu-
rador por acuerdo del cabildo (art. 44, frac. Il de
la ley 6rganica del municipio libredel estado de Gue-
rrero). Su nmero vara en funcin del nmero de
habitantes y de las posibilidades econmicas del
municipio, va de uno y hasta ms de quince. Tienen
un suplente que tambin es de eleccin popular y,
por lo general, son cargos remunerados.
A los regidores se atribuyen dos tipos de facul-
tades: unas, genricas, que estn relacionadas di-
rectamente con el ayuntamiento, como asistir a las
juntas de ste, cumplir sus acuerdos y de vigilan-
cia; y otras, especficas, que se conocen como re-
giduras, y que estn relacionadas con el despacho
de los negocios y materias que ordinariamente se
atribuyen a los gobiernos de las ciudades, como
hacienda, comercio, educacin, obras pblicas,
accin social y cvicas, servicios pblicos, etctera.
En algunos estados se circunscribe su campo
de accin:
"Los regidores tienen facultades de inspeccin y vigi-
lancia en los ramos a su cargo. por lo que no podrn
dar rdenes a los funcionarios. empleados municipa-
les y pblicos en general. 5610 podrn ejercitar funcio-
nes ejecutivas cuando actan como cuerpo colegiado
en las sesiones del ayuntamiento",
dispone el arlo 27 del cdigo municipal de Chihuahua.
En el estado de Temaultpes los negocios muni-
cipales se distribuyen en comisiones y a la cabeza
de cada una de ellas o ms, se pone a un regidor
(art. 64 del cdigo municipaJ).
Bibliografa: ESQUIVELOBREGN, T., op. cit: ESCRICHE,
J., op, crr.
Reglamento interior municipal El conjun-
to de normas que estructuran la organizacin yfun-
82
cionamiento de un ayuntamiento, Los reglamentos
son aprobados y emitidos por los ayuntamientos o
concejos municipales funcionando en cabildo y, en
teora, estn en vigor el tiempo que dura la auto-
ridad que los emite y son diferentes de los bandos
de polica y buen gobierno (vase). Complementan
las leyes orgnicas municipales, a las que no pueden
contradecir, Son obligatorios nicamente dentro del
mbito territorial de la autoridad que las emiti,
Reglamento municipal Conjunto de normas
dictadas por un ayuntamiento para proveer, dentro
de la esfera de su competencia, a la ejecucin o
aplicacin de leyes y disposiciones en materia mu-
nicipal. Los reglamentos municipales cubren los
vacos legislativos y suplen las faltas y omisiones
de los gobernadores cuando ejercitan su facultad
reglamentaria,
Reglamento para el gobierno interior del
congreso general de los Estados Unidos
Mexicanos El congreso de la unin, siguiendo
una tradicin que se inici con la constitucin de
Cdiz (ert. 122), regul, durante ms de cien aos,
su estructura y funcionamiento por un reglamento;
en Cdte se llam reglamento del gobierno interior
de las cortes. An en la actualidad y a pesar de
que en el arto 70 constitucional se dispone que debe
ser una ley la que regule la estructura y funciona-
miento del congreso, los arts. 72 y 77, frac. 111,
siguen aludiendo a un reglamento y ste no se limita
a reglamentar las discusiones y votaciones, com-
prende diferentes materias relativas a la estructura
del rgano legislativo.
El reglamento actualmente en vigor fue publicado
el 20 de marzo de 1934 y sustituy al de 20 de
diciembre de 1897. Aunque con anacronismos con
vista a la constitucin y a la ley org6nica del congre-
so general, sigue regulando las discusiones y vota-
ciones del rgano legislativo federal.
En los estedos. durante ms de cien aos, a
imitacin del centro, existi tambin un reglamen-
to que regulaba la estructura y funcionamiento de
sus legislaturas y, de una u otra forma, siguen en
vigcr no obstante haberse reformado las constitu-
ciones para disponer que debe ser una ley orgnica
y que, de hecho, stas han sido ya expedidas.
A pesar de 'su nombre, no hay duda de que se
trata de una ley reglamentaria de los artculos cons-
titucionales relativos a los debates y discusiones del
83
congreso en s y de cada una de las cmaras, cuan-
do actan en ejercicio de facultades propias.
Representante a la asamblea del Distrito
Federal Servidor pblico de eleccin popular que
dura en su cargo tres aos; tambin los hay de repre-
sentacin proporcional. Gozan de los privilegios del
juicio poltico y de la declaracin de procedencia.
Ejercen funciones de representacin ciudadana y
en cuerpo colegiado les son asignadas diferentes
facultades y obligaciones (art. 122, frac. IV).
Residir Del latn residere, permanecer. de sede-
re, estar sentado. Vivirhabitualmente en un lugar;
habitar en un sitio. Residencia. lugar en donde una
persona vive habitualmente.
Los trminos residir y residencia son utilizados
en forma reiterada por la constitucin; lo son en
diversos sentidos: en el arto 11 se toma como si-
nnimo de domicilio, se tiene derecho no slo a
circular, sino tambin a fijar y mudar de residencia;
en el arto 27 el trmino es tomado en su acepcin
de lugar en el que instala una embajada o legacin,
no necesariamente como lugar en que se vive ha-
bitualmente.
En la frac. V del arto 73, cuando se faculta al
congreso para cambiar la residencia de 105 supre-
mos poderes de la federacin, se est aludiendo
a un lugar lo suficientemente extenso como para
servir de asiento y albergar a dichos poderes. Aqu
no se alude a un domicilio o edificio determinado;
el trmino residencia es algo general.
En cambio en el arto 115 al trmino residir se
le da una doble connotacin, asiento oficial y perme-
nente de un poder; por un lado, y como lugar en
que se encuentra el presidente de la repblica o el
gobernador de un estado en forma transitoria, por
otro.
Hay un uso adicional, el previsto en el arto 11,
extranjeros perniciosos residentes, dentro de esa
denominacin se comprenden a todo tipo de extran-
jeros sin distincin y sin importar su calidad mi-
gratoria.
En el arto 116, frac. 1, inciso b}, el termino resi-
dencia se toma como vivir habitualmente en un
lugar, sin que ella se interrumpa por salidas ocasio-
nales de la entidad por parte de los posibles candi-
datos a gobernador de una entidad. En el caso se
puede cambiar de domicilio cuantas veces se quie-
ra dentro del territorio de un estado, sin que opere
una incapacidad para ser candidato. Es en este mis-
RESIDIR
mo sentido en que es usado el trmino residir en
el arlo 82, frac. 111; el posible candidato a la presi-
dencia de la repblica debe vivir habitualmente en
algn lugar del territorio nacional, en esto hay plena
conformidad; en lo que no hay es en el hecho de
si la residencia se pierde por salidas transitorias del
territorio nacional dentro del ao que antecede a
una eleccin presidencial, en algunas pocas se ha
considerado que s yen otras que no. Parecido uso
se hace del tnnino en el arto 55, frac. 111.
Por lo que se refiere a diputados y senadores
la constitud6n dispone que no se pierde la vecin-
dad por ausencia en el desempeo de un cargo
pblico o de eleccin popular; los autores de la
norma partieron del supuesto de que quien es fun-
cionario de eleccin popular y se encuentra desem-
peando su mandato, de una u otra forma, se halla
vinculado al estado que lo ha elegido y que, por
ello, sigue conociendo sus problemas y necesida-
des. Cuando se trata del desempeo de un cargo
pblico por designacin, se ha considerado que es
injusto privar a alguien de la posibilidad de presen-
tarse como candidato a legislador, por el hecho de
haber aceptado servir a la comunidad.
En 1928 se hizo extensivo ese criterio a un candi-
dato a la presidencia de la repblica; Pascual Ortiz
Rubio se encontraba en el extranjero como emba-
jador cuando fue llamado para ser declarado candi-
dato a la presidencia de la repblica, en unas
elecciones que se celebraran prximamente; el
presunto candidato no haba residido en el pas un
ao antes de la eleccin, estaba incapacitado para
serlo; no obstante ello se argument que no haba
perdido su residencia por el hecho de hallarse en
el servicio pblico en una embajada y el domicilio
de sta gozaba del privilegio de extraterritorialidad,
que se trataba de territorio mexicano. Lo que era
contrario a lo dispuesto por la frac. III del arto 82
y a la voluntad de los constituyentes.
En efecto, en la constitucin de 1857, por lo
que se refiere a los requisitos para ser presidente
de la repblica. se exiga .....residir en el pas
al tiempo de verificarse la eleccin" (art. 77). Se
argument
.que los residentes en el pejs han de reunir ms
conocimientos de la situaci6n contempornea que los
ausentes". (Arriaga);
..que habra gravsimos peligros si la eleccin recae
en un ausente, pues habra un interregno en que
peligrar la tranquiJidad pbhce". (Ocampo);
RESPUESTA AL INFORME PRESIDENCIAL
"No quiere que ni los ministros diplomticos se consi-
deren como residentes de la repblce, porque pueden
contraer grandes compromisos con gobiernos extran-
jeras." (Gercra de Arellano.)
En el proyecto de constitucin presentado en
1916 se propuso un cambio: "Haber residido en el
pas durante todo el ao anterior al de la elec-
eren. La medida estaba encaminada a eliminar
como posibles candidatos tanto a los porfrstas. como
a los huertstas desterrados. Lo que fue aprobado
por el constituyente. No obstante lo terminante del
precepto lleg a la presidencia de la repblica alguien
que no cubra ese requisito, como se ha dicho.
De algunos aos a la fecha se ha impuesto el
criterio de que para los efectos de la frac. III del arto
82, la residencia no se pierde por el hecho de que
se den ausencias temporales del territorio nacional;
el sistema mexicano se ha identificado al sistema
estadounidense:
"En 1928, Herbert Hoover fue elegido aunque no haba
residido continuamente en el pats durante catorce aos
antes de la eleccin. Su derecho a ocupar la presiden-
cia no fue impugnado, a pesar de la aparente violacin
del requisito constitucional. Es evidente, pues, que la
disposicin sobre la residencia debe ser concebida no
en el sentido de exigir absolutamente la presencia fsica
continua en el pas durante el tiempo prescrito. Lo que
es necesario es la continuidad de domicilio en los Esta-
dos Unidos. Las ausencias temporales por asuntos
pblicos o privados. como las de Hoover, no interrum-
pen legalmente la residencia requerida y no descali-
fican para el cargo."
Bibliografa: ZARCO, F., historia; SCHWARTZ, Bernard,
los poderes del gobierno, !omo 11.
Respuesta al informe presidencial Al in-
forme que anualmente presenta el presidente de
la repblica y al que da lectura el da 10. de sep-
tiembre, recae una respuesta de parte del presiden-
te del congreso (art. 8 de la ley orgnica), que en
el caso es el de la cmara de diputados (arto 6 de
esa misma ley); aqulla debe ser en termines con-
cisos y generales [art. 8 de la ley orgnica y 189
del reglamento). En la constitucin de 1917 no exis-
te norma que aluda a ella.
En la constitucin de Cdiz se dispona (ert. 123)
que al discurso del rey deba recaer una contestacin
de parte del presidente de las cortes que deberla
ser en trminos generales. Lo mismo se dispuso
en la constitucin de 1824 [art. 68) y se reiter en
la carta de 1857 (ert. 63). En el proyecto de cons-
84
tituci6n del primer jefe Carranza ya no apareci la
respuesta; as fue aprobado por el constituyente de
1917.
La omisin llev a Emilio Rabasa a opinar:
"La constituci6n de 17, muy justamente suprimi61a
respuesta del presidente de la cmara, porque era lo
mejor que poda hacer. No habfa para qu contestar
al presidente. Pero es talla fuerza de los hbitos, sobre
todo cuando son del agrado de los mismos que nter-
vienen en ellos, que hoy siguen contestando el presi-
dente de fa c6mara al presidente de fa repblica y
haciendo lo mismo que hadan bajo la constitucin de
57."
Manuel Herrera y Lasso, por su parte, op-
naba 10 siguiente:
"Como salta a la vista, el constituyente de 17 modific6
radicalmente el artculo de la constituci6n de 57. sta
disponte que el presidente de la repblica pronuncia-
ra un discurso y que el presidente del congreso le
contestara en trminos generales. La constitucinvigen-
te previno que el informe presidencial se rindiera por
escrito y suprimi la contestacin del presidente del
congreso. y esto ltmc no fue omisi6n involuntaria,
sino propsito deliberado que cuenta en su favor con
sobra" de razones y complemento lgico de la subs-
tituci6n del discurso presidencial por un infonne escrito.
Aunque el artculo fue aprobado sin discusin y
por unanimidad y la comisi6n de constituci6n no aludi6
a l de modo especial, basta que lo haya incluido en
el dictamen con que present 'todas las disposiciones
referentes a la colaboracin que debe tener el poder
ejecutivo en las funciones del legislativo, esto es, a la
relacin entre ambos poderes', para convencerse de
que comprendi y estim6 en todo su valor las serias
razones que motivaron la reforma.
En el dictamen -documento por cierto el ms
importante de aquella asamblea desde el punto de vista
tcnico-e se aborda el problema del equilibrio entre
los dos poderes, legislativo y ejecutivo, o sea el pro-
blema fundamental de la organizaci6n polftica en na-
ciones de rgimen dualista y se resuelve de acuerdo
con las precisas enseanzas de Rabasa, cuyo nombre
no se menciona pero a quien se refiere la comisin
cuando con frase acomodaticia ampara su opinin en la
de 'nuestros tratadistas'. 'Nuestros tratadistas' eran
Emilio Rabasa y nadie ms que ~ 1 . En este caso, como
en otros muchos, los constituyentes de Ouerterc fue-
ron fieles, aunque vergonzantes, dscrpuloe de aquel
insigne maestro.
El infonne presidencial no es 'el discurso de la coro-
na', que en un gobierno tipo parlamentario suscita la
deliberacin del 6rgano legislativo y es aprobado o
rechazado en todo o en parte. Ni es el programa de
acci6n polftica que un 'gabinete' flamante somete al
85
parlamento. El informe presidencial, entre nosotros,
no puede ser discutido por el congreso, asamblea con-
junta de ambas cmaras, que desempea un papel
meramente pasivo.
La contestacin del presidente del congreso -habl
en teorre sin parar mientes en los votos de 'respaldo',
de adhesin, devocin y admiracin al presidente de
la repblica que las actuales cmaras han menudea-
do- podra romper el equilibrio institucional, porque
suministra un medio subrepticio de enjuiciar al titular
del poder ejecutivo fuera de las normas constitucio-
nales, las que s610 autorizan el juicio poltico de aquel
alto funcionario mediante un procedimiento riguroso,
en los casos de traicin a la patria o delitos graves del
orden comn.
y el absurdo se acenta, si se tiene en cuenta la
absoluta carencia de autoridad del presidente del con-
greso que no puede hablar en nombre de esta asamblea
porque, presidente de la cmara de diputados, no ha
intervenido la de senadores en su eleccin; y aunque
elegido por su propia cmara tampoco tiene derecho
-sigo hablando en teorfa- de atribuirse la represen-
taci6n de las minoras que no lo eligieron.
Es por tanto, a lo sumo, un vocero de la mayora
de su cmara -que puede ser la cuarta parte ms
uno o fraccin de uno del total de sus miembros-
a quien Se brinda la ocasi6n de lanzar anatema sobre
el presidente de la repblica."
A pesar de lo anterior, la respuesta al informe
sigue dndose con vista slo a lo dispuesto por la
ley orgnica y al reglamento; bien analizado el con-
texto histrico jurdico, no todo indica que ella carez-
ca de fundamento constitucional. Durante la vigencia
de la constitucin de 1857 no se tiene noticia de
que algn-presidente del congreso haya criticado
la actuacin del ejecutivo al momento de contestar
su discurso; los consttucionalstas Rodrguez, Ruiz
y Coronado, tres de los ms autorizados comenta-
ristas de la carta de 57, no hicieron notar ningn
peligro al respecto, En tal virtud cabe hacer notar
que el primer jefe Carranza, con su innovacin, no
trat de poner fin a una prctica viciosa o peligro-
sa; el constituyente, al aprobarla, tampoco opin
al respecto; por lo que muy bien pudiera tratarse
de una omisin involuntaria; corrobora este punto de
vista el hecho de que los informes del presidente Ca-
rranza fueron contestados por el presidente del con-
greso en turno; en efecto, cuando l compareci
a la apertura del congreso constituyente, el prime-
ro de diciembre de 1916, contest su mensaje el
diputado Luis Manuel Rojas; a su mensaje de 15
de abril de 1917 le recay una respuesta del dipu-
tado Eduardo Hay; el de 10. de septiembre de 1917
SALVOCONDUCTO
fue contestado por Jess Urueta; el de 10. de sep-
tiembre de 1918 por Federico Montes; el de 10. de
abril de 1919, por Gildardo Gmez y el de 10.
de septiembre de 1917, por Arturo Mndez. De
haberse optado en forma deliberada por eliminar la
respuesta al informe presidencial, ellas no se habran
producido en la poca en que vivan todos los pro-
motores y autores de la supuesta derogacin.
El que se indique que la respuesta debe ser en
trminos generales significa simplemente que el pre-
sidente del congreso no puede felicitar ni reprobar,
no tiene facultades para hacerlo; se trata de una
simple cortesa que se tiene para alguien que ocupa
el ms alto puesto poltico y que ha concurrido al
domidlo de uno de los poderes. Entodo caso el an-
lisis y todo lo que resulte es competencia del propio
congreso ante quien se ha rendido el informe.:
Biblioqraa: RABAS.... , Emilio, anta/ogro; HERRERA y LA
sso. Manuel, estudios constitucionales, segunda serie.
Salteador de caminos Persona que asalta y
roba en los caminos o en despoblado. Dado a que
se trata de un delito que se comete con agravantes
ya que por virtud de l se dificulta, encarece o impi-
de el trfico de personas y cosas, la constitucin
ha previsto la posibilidad de que a sus autores les
sea aplicada la pena de muerte [ert. 22).
Salvoconducto
"El permiso por autoridad pblica. o el despacho de
seguridad para que se pueda pasar de un lugar a otro
sin reparo o sin peligro." (Escriche.)
"Permiso otorgado por una autoridad pblica (judicial,
civil, militar. martima o consular) para ir a un lugar,
permanecer allf y retirarse sin ser molestado par los
agentes de esa autoridad." (Capitant.)
En teora, los salvoconductos desaparecieron por
virtud de lo dispuesto por el arto 11 de la constitucin
de 1857; lo fueron por cuanto a que el requisito de
poseerlos obstaculizaba o impeda la libre circulacin
de las personas. Con posterioridad, y por mucho
tiempo, fueron otorgados y exigidos por las auto-
ridades militares; servan para poder circular en zo-
nas en que haba actividad blica y se otorgaba a
quien no consideraba capaz de hacer labor de inte-
ligencia o espionaje.
El constituyente de 1917 reiter el principio de
la carta de 57.
SECRETARIA DE GOBERNACiN
Bibliografa: EsCRlCHE, J . op. cr.; CAPITANT, Henri, op,
cit.
Secretara de gobernacin Dependencia del
gobierno federal a la que corresponde presentar las
lniciatvas de ley o decreto del presidente ante el
congreso de la unin, publicar las leyes y decretos,
aplicar las disposiciones legales en materia de cui-
ta. aplicar el arto 33, conducir las relaciones del
poder ejecutivo con los gobiernos de los estados,
etc. (art. 27 de la ley org6nica de la administraci6n
pblica federal).
Tuvo reconocimiento constitucional hasta el 28
de enero de 1992, apareca mencionada en el arto
130; al reformarse este precepto desapareci la
mencin que a ella haba.
Secretaria de hacienda y crdito pblico
Dependencia del gobierno federal a la que corres-
ponde estudiar y formular los proyectos de leyes
impositivas, cobrar los impuestos, derechos, produc-
tos y aprovechamientos, dirigir los servicios aduana-
les, dlrigjr la potce fiscal y crediticia, etc. (art. 31
de la ley orgnica de la administracin pblica fe-
deral).
Tiene existencia constltuconel.por virtud de lo
dispuesto en el arto 123 A, frac. IX; y a su ante-
cesora durante la vigencia de la constitucin de
1857, se le menciona en la carta fundamental actual-
mente en vigor, en el art. 27, frac. VIII, inciso b).
Secretara de relaciones exteriores De-
pendencia del gobierno federal responsable de pro-
mover, propiciar y asegurar la coordinacin de
acciones en el exterior, de conducir la poltica exte-
rior, de dirigir el servicio exterior en sus aspectos
diplomticos, intervenir en las cuestiones relacio-
nadas con los lmites territoriales yaguas interna-
cionales, etc. (ert. 28 de la ley orgnica de la
administracin pblica federaO. Tiene existencia
constitucional, como tal, desde 1904 en que se men-
cion a su titular como eventual presidente interino
para el caso de faltar el presidente y el vicepresi-
dente (art. 81 de la constitucin de 1857, refor-
mado el 6 de mayo de 1904).
En la actualidad aparece mencionada esa secre-
tara en los artculos 27 y 30.
Secretario de despacho o de estado Ser-
vidores pblicos que son nombrados y removidos
libremente por el pesdente de la repblica que te-
86
nen a su cargo una rama de los negocios admi-
nistrativos-polticos en que se divide la administra-
cin pblica federal centralizada.
Para ser secretario se requiere ser ciudadano me-
xicano por nacimiento, estar en ejercicio de sus dere-
chos y tener treinta aos cumplidos a la fecha de
ser nombrados. La constitucin les llama secreta-
rios de despacho (ert. 91) y secretario de estado
(ert. 92).
Independientemente de lo que disponga la ley,
la constitucin consigna facultades y obligaciones
para los secretarios de despacho: intervienen en el
proceso de suspensin de garantas individuales,
refrendan los reglamentos, decretos, acuerdos y
rdenes del presidente de la repblica, estn obli-
gados a dar cuenta al congreso del estado que guar-
den sus despachos, deben informar cuando se discuta
una ley o se estudie un negocio concerniente a su
ramo (arts. 29, 92 y 93).
En el caso de delitos del orden comn, federa-
les y locales, atribuidos a los secretarios de despa-
cho, para juzgarlos se requiere de una declaracin
previa de parte de la cmara de diputados [art. 111)
Ypueden ser objeto de un juicio poltico respecto
a actos o hechos realizados en el ejercicio de sus
funciones (ert. 110).
No existe impedimento para que sean ratifica-
dos en sus cargos para otro sexenio, ni para que
sean cambiados a otra secretara.
Secretarios de los ayuntamientos Los se-
cretarios o escribanos son funcionarios nombrados
por los ayuntamientos o concejos a propuesta del
presidente, tienen por funcin actuar como fedata-
rios de los actos del cuerpo colegiado, del mismo
presidente, asisten a los concejos con voz informa-
nva, pero sin voto.
Un generalizado analfabetismo orill a los ayun-
tamientos y concejos a buscar personas que supie-
ran leer y escribir, con el fin de que asentaran por
escrito los acuerdos a los que se llegaban, que con-
signaran los nombres y cargos de quienes asistan
a las reuniones; de la funcin de escribano se pas
a la de fedatario; orillaron a hacerlo la posibili-
dad de falsificacin de documentos y la necesidad
de buscar un responsable de la emisin de ellos.
En esta segunda funcin no estuvo ajeno el pro-
psito de hacerse indispensable en un ambiente
carente de puestos burocrticos y ms dado a ofre-
cer ocupaciones duras, peligrosas y poco reditue-
bles. En la forma como fue organizada la funcin
87
se nota la influencia del sistema burocrtico de la
Iglesia catlica.
El escribano ya apareca como un auxiliar en la
organizacin del ayuntamiento colonial:
"Papel importante en los cabildos desempeaba el escri-
bano, pues todas las actas, los acuerdos y discusiones
haban de asentarse precisamente en un libro por l
autorizado, y por eH tambin suscritas y legalizadas cada
una de esas actas. En ellas se haba de asentar fntegro
el tenor de las cdulas y provisiones reales, y las cartas
de los virreyes. ministros y oficiales dirigidas a los mis-
mos cabildos; adems de que se guardaban originales
y se transcriban en un libro especial todas las cdulas,
provisiones, ordenanzas e instrucciones particulares
o generales encaminadas al buen gobierno, al buen
tratamiento y conservacin de los naturales y al cobro
de la real hacienda."
Se trataba de un oficio vendible al mejor postor.
La constitucin de Cdiz elev a rango funda-
mental su existencia, acab con la prctica de hacer-
lo vendible y confiri su designacin a la eleccin
de los miembros del ayuntamiento:
"Art. 320. Habr un secretario en todo ayuntamien-
to, elegido por ste a pluralidad absoluta de votos y
dotado de los fondos del camn."
En la actualidad es un oficio que aparece en casi
todas las leyes y los cdigos municipales.
Los secretarios son nombrados por el ayunta-
miento a propuesta que hace el presidente muni-
cipal; pueden ser removidos por aqul cuando existe
causa Justificada; sus ausencias temporales son cu-
biertas por un secretario pro tmpora que designa
el propio ayuntamiento.
Bibliografa: ESQUIVEl OBREGN, T., op. cit.
Senador Del latn senator, ste de senil, viejo
y de or, que hace, que ejecuta. Servidor pblico
de eleccin popular directa que es miembro de la
cmara de senadores (vase); dura en su cargo seis
aos, no puede ser reelecto para el periodo inme-
diato; cuenta con un suplente; la declaracin de
haber sido electo senador la hacan las legislaturas
de los estados y la comisin permanente, actual-
mente corresponde hacerla al instituto federal elec-
toral; es responsable por las declaraciones que haga
en el desempeo de su encargo; percibe una dieta
como compensacin a sus servicios; puede ser obje-
to de juicio poltico y de procesos de declaracin
de procedencia. Incurre en responsabilidad en los
casos en que no se presente a desempear su encar-
go, sin causa justificada,
SENTENCIA
Sesin Del latn sesso, -onis, de sedere, estar
sentado. La reunin de los miembros de un cuer-
po colegiado, cmaras del congreso, comisin
permanente, pleno de la suprema corte de justicia
e, incluso, excepcionalmente, los del congreso de
la unin actuando en cmara nica, etc.. contando
con la asistencia del qu6rum de ley, en el domicilio
legal, con el fin de estudiar, discutir y votar los asun-
tos de su competencia e incluidos en el orden del
da, Las hay de diferente especie:
Sesiones ordinarias, las que se celebran en los
das hbiles de los perodos ordinarios y extraordi-
narios en la hora fijada por la ley o el reglamento.
Por lo general son pblicas.
Sesiones extraordinarias, las que se celebran den-
tro de un periodo ordinario, pero fuera del horario
determinado por la ley o el reglamento o convo-
catoria del presidente de la cmara o del congreso.
Dentro de un perodo extraordinario puede haber
sesiones extraordinarias.
Sesiones secretas, aqullas a las que slo pueden
concurrir los miembros del cuerpo colegiado.
Sesiones permanentes, son aqullas que se cele-
bran por acuerdo expreso de los miembros de un
cuerpo colegiado sin lmites de tiempo y que conclu-
yen slo hasta haberse agotado el orden del da,
fuere leda, discutida y aprobada el acta de la sesin
o cuando as lo acordare expresamente la asamblea
[arts. 28 y 41-44 del reglamento para el gobierno
interior del congreso),
Sesiones conjuntas, aqullas que en forma ex-
cepcional y por virtud de permitirlo expresamente
la constitucin, celebran las cmaras que integran
el congreso de la unin, actuando en cmara nica;
por regla general no se delibera y slo se escucha
[arts. 69 y 87). hay una excepcin, la prevista en
los arts. 84 y 85, en que s se permite hacerlo por
cuanto a que no hay presidente de la repblica.
Hay otras clases: inaugurales, solemnes, de clau-
sura.
Bibliografa: HERRERA y LASSO. Manuel, op. cit. 111; AR-
TEAGA NAVA, Elisur, op. cit.
Sentencia Del latn sententia. Determinacin
con que un juez o tribunal resuelve con fuerza vincu-
latva para las partes un proceso o una causa y les
da fin. En la terminologa constitucional el trmino
se usa referido a autoridades judiciales, sean federa-
les o locales (erts. 14, 18, 27, frac. VI; 89, frac.
XIVy 121, frac. 111); tratndose de juntas de concilia-
cin y arbitraje, habla de laudos; del gran jurado
SENTENCIA DEFINITIVA
y de los tribunales contencioso administrativo, de
resoluciones (erte. 104. frac. I B Y 108), de la
cmara de diputados. de declaracin (ert. J1I); del
senado, cuando resuelve una cuestin poltica que
surja entre los poderes de un estado, tambin de
resolucin (ert. 76, frac. VI). En materia de am-
paro los jueces que conocen de l ponen fin al
juicio de garantas con una sentencia (art. 107.
frac. 11). No deja de haber cierta confusin en el
uso del trmino; en la frac. IV. inciso b) del arto
107 se alude a sentencias definitivas en materia
administrativa.
Independientemente de los requerimientos que
de conformidad con la ciencia procesal deben reunir
las sentencias, desde el punto de vista constitucio-
nal, en materia penal, est prohibido imponer en
ellas penas por analoga o mayora de razn y que
no estn decretadas por una ley exactamente apli-
cable al delito de que se trata. En materia civil ellas
debern estar conforme a la letra o a la interpreta-
cin jurdica de la ley y a falta de sta se debe fundar
en los principios generales del derecho (art. 14).
Sentencia definitiva En la constitucin se uti-
liza el termino como resolucin o determinecn que
dieta una autoridad judicial despus de haber con-
cluido las etapas procesales de demanda, contes-
tacin, pruebas y alegatos, que da fin al juicio y
en la que se resuelven con fuerza vinculava las cues-
tiones sometidas a su jurisdiccin. Es definitiva, aun
en el caso de que pueda ser recurrida en fonna or-
dinaria, por cuanto a que pone fin al proceso y ya
no hay nada que hacer cuando menos en esa ins-
tancia (art. 14). El trmino tambin es usado como
sinnimo de sentencia ejecutoria (vase) o firme
[arto 107. frac. 11I. inciso a)J.
Sentencia ejecutoriada Determinacin judi-
cial que pone fin a un proceso respecto de la cual
no cabe recurso ordinario alguno. Pasa en autori-
dad de cosa Juzgada. Se vuelve irrevocable por ha-
berse consentido expresamente, por no haberse
impugnado oportunamente, por haberse desistido
el apelante de su recurso, por no expresar agravios
O por haber el superior confirmado la sentencia del
inferior. Esta ltima es sucepnble de ser impugna-
da por la va del amparo. Se utiliza esta acepcin
en los arts. 27, frac. VI; 38, frac. VI y en el arto
107, frac. IlI, inciso a), aunque en ste se utiliza
el trmino sentencia definitiva.
88
Sentenciar Resolver con fuerza vnculatva una
causa o proceso una autoridad judicial. Se sentencia
un juicio; en l una de las partes puede resultar
condenada o absuelta; en este sentido es correcta
la frmula de la constitucin de Cdiz:
"Los magistrados y jueces no podrn ser depuestos
de sus destinos, sean temporales o perpetuos, sino
por causa legalmente probada y sentenciada ..."
(Art. 252);
en cambio, es incorrecta la frmula del actual arto
18 constitucional
. . y los reos de nacionalidad extranjera sentencia-
dos ...",
en idntico sentido se usa en el arto 89, frac. XIV.
Es sinnimo de poner fin a un proceso o causa.
Bibliografa: RABA5A, Emilio, el artculo 14.
Sexenio La duracin del periodo presidencial
es de seis aos; as lo dispone expresamente la
constituci6n (ert. 83); por ello se habla de sexenios;
durante algn tiempo se elaboraron planes sexe-
nales. Es factible que por muerte o por renuncia
el presidente de la repblica ejerza el cargo por
menos tiempo; ha habido de ambos supuestos ca-
sos. Con vista al texto constitucional no es factible
que se ejerza el poder por ms tiempo:
"Si al comenzar un periodo constitucional no se presen-
tare el presidente electo, o la eleccin no estuviera
hecha y declarada ello. de diciembre, cesar, sin
embargo el presidente cuyo periodo haya conclui-
do..." (Art. 85)
Para la constitudn el desarrollo poltico del pas
es ciclco, es a travs de periodos idnticos, perfectos
y regulares; siempre se vuelve al mismo sitio. El
determinar la duracin de un periodo presidencial
no se ha dejado al criterio de los rganos consti-
tuidos; no se puede fijar por una ley ordinaria.
Implicara graves riesgos.
Llevaron a fijar el plazo de duracin del man-
dato y a la deterrnnaon de elevar el principio a rango
constitucional razones de diversa ndole: evitar
que por una eventual incertidumbre se altere la paz
pblica; condicionar mentalmente a quienes asumen
el cargo a la idea de que su ejercicio es temporal
y, por lo mismo, que habr un momento cierto en
que habr que entregarlo; hacer renacer en la ciu-
dadana esperanzas de cambio por la alternancia
en el poder; dar seguridad al gobernante de que
mientras dure su perodo, slo por razones graves
89
podr ser depuesto del cargo, lo que permite planear
a corto y mediano plazos; no distraer al ejecutivo
con eventuales votos de censura a los que haya que
hacer frente. Permitir se programen los ejercicios
electorales en forma adecuada y oportuna; hacer
efectivo el principio republicano que consigna el arto
40. Se ha imitado a la naturaleza, en ella todo es
cclico.
Es propio de una repblica la renovacin peri-
dica en materia de consulta a la ciudadana; se
descerteron, por peligrosos, los sistemas vitalicios
propios de imperios y monarquas.
Durante el siglo pasado y parte del presente los
presidentes duraban cuatro aos. En 1904 se au-
ment a seis aos; el constituyente de 17 lo redujo
a cuatro. En 1928 se fij el plazo actualmente en
vigor.
No hay funcionario de eleccin popular que dure
ms de seis aos; diputados, senadores y goberna-
dores estn sometidos a esa regla. Se ha conside-
rado que en respeto del principio republicano se
es el plazo mximo que debe durar una autoridad.
Sndicos municipales El trmino sndico es
de origen griego, en ese idioma se form con los
trminos con y justicia; pas al latn con la forma
de syndicus:
"El 'sindicato', que debe su nombre a que los nom-
brados para exigir la responsabilidad se llaman 'sndi-
cos' (sindici) es creado por una constitucin del
emperador Zen6n en el ao de 475, sin vigencia direc-
ta en nuestro pas, pero influyente en l en la Edad
Media a travs del derecho comn, para ser aplicado
a los gobernadores, que tras el ejercicio de su cargo
responden durante un plazo de cincuenta dtas."
Con esa idea exista en Espaa todava en el siglo
pasado:
"SNDICO. El individuo de un ayuntamiento que
tiene a su cargo defender los derechos del pblico."
En forma paralela el trmino fue utilizado para
designar a quienes representaban a los municipios en
las cortes. Su uso se hizo extensivo al derecho de
quiebras; el sndico originalmente represent o bien
a Jos acreedores, o bien a la masa activa. a la quie-
bra, a la masa pasiva. Hasta llegar a la actualidad
en que tiene en esos juicios universales el carcter
de auxiliar de la administracin de justicia (art. 44 de
la ley de quiebras y suspensin de pagos).
En la constitucin de Cdiz aparece la figura del
procurador sndico (ert. 309), que representaba a
SUPLENTE
los ayuntamientos ante las cortes y los gobiernos
de las provincias. En la actualidad. con un cmulo
mayor o menor de facultades, segn la entidad
de que se trate, aparece en integracin de los eyun-
tamientos, excepto, por ejemplo, en Chihuahua.
Por 10 general, para ser sndico se requieren los
mismos req usitos que se exigen para ser presiden-
te municipal. Lo que es ms, es frecuente que se
enumeren las condiciones que deben reunir los aspi-
rantes a integrar los ayuntamientos, sin hacer dis-
tincin entre unos y otros. Se trata de funcionarios
de eleccin popular directa, que duran tres aos.
que no pueden ser reelectos y que forman parte
del ayuntamiento,
Es defensor de los intereses municipales; repre-
senta al ayuntamiento en los negocios o litigios en
que aqul es parte; ejerce funciones de supervisin
y vigilancia sobre la tesorera del ayuntamiento; in-
terviene en los informes que se rinden a la legisla-
tura local; defiende y preserva los bienes muebles
e inmuebles del municipio; asiste a las juntas del
ayuntamiento. Vigila el cumplimiento de la ley or-
gnica, de los bandos de polica y buen gobierno.
Es comn que en las faltas o en auxilio del minis-
terio pblico, practique las primeras diligencias de
polica judicial y est facultado para hacer consig-
naciones.
Bibliografa: LAUNDE ABADJA, Jess, op. cit,
Suplente De suplir, ste del latn supplere, reem-
plazar, agregar. Quien substituye a otro, En el
derecho constitucional mexicano la institucin de
la suplencia se da preferentemente en servidores
pblicos de eleccin popular que son miembros de
un cuerpo colegiado; existe con vista a impedir la
falta de integracin de stos y evitar que por falta
de qurum estn imposibilitados a sesoner , Se tra-
ta de servidores pblicos de eleccin popular directa
que slo entran a ejercer el cargo en los casos de
faltas temporales o definitivas de los titulares,
La institucin de la suplencia existe por lo que
hace a diputados federales, senadores, miembros
de los ayuntamientos y diputados locales; los minis-
tros de la suprema corte de justicia de la nacin son
suplidos en sus faltas temporales por los ministros su-
pranumerarios. La ley orgnica de la administracin
pblica federal (art. 18) determina que en los regla-
mentos interiores de cada secretara y departemen-
to administrativo se debe regular lo relativo a la
forma en que sern suplidos los titulares en sus
SUPREMACIA CONSTITUCIONAL
ausencias. Por cada miembro de la comisin per-
manente se nombra un substituto (ert. 78).
El legislador o muncipe suplente que hubiere
estado en ejercicio del cargo en substitucin del titu-
lar, no puede presentarse como candidato al mismo
puesto para el periodo inmediato. Un suplente,
mientras no est en ejercicio, no percibe sueldo ni
goza de las inmunidades y priviiegios que la ley
concede a los titulares en activo.
Supremaca constitucional De supremo,
ste del latn supremus, superlativo de superus, si-
tuado arriba o por encima. Principio que recono-
ce a la constitudn como un complejo normativo
de jerarqua superior en relacin con todo el orden
normativo positivo, federal y local, vigente en el
pas. Por virtud de l, las leyes y los decretos deben
estar de acuerdo con lo mandado por la constitucin
so pena de nulidad para el caso de no estarlo.
Es inherente al concepto constitucin el ser
suprema; no puede ser de otra manera; lo es por
cuanto a que ella est .ebccede a constituir, para
poder hacerlo requiere que todo en lo interior le
est subordinado y estructurado siguiendo sus li-
neamientos generales. Nada que le sea contrario
puede subsistir O ser vlido. Por lo que hace a auto-
ridades nada que no autorice es factible que rea-
licen. El principio de supremaca es operante tanto
por lo que hace a la estructura y funcionamien-
to de un rgano, como por lo que se refiere a
sus facultades, atribuciones y limitaciones; obliga-
torio tanto para el poder legislativo, cuando emite
las leyes orgnicas o reglamentarias, como al r-
gano mismo cuando ejerce las facultades que se
le atribuyen.
El principio de supremaca de la constitucin
halla su enunciado general y explcito en el arto 40
que dispone que ella es una ley fundamental; tiene
este atributo por cuanto a que, como dice Lasa-
De, ahonda ms que las leyes y es la suma de los
factores reales de poder que rigen en el pas al
momento de su vigencia.
El principio de supremaca constitucional se im-
pone a los rganos locales en forma directa. Por
lo que se refiere a los constituyentes locales se les
obliga a organizar a sus entidades de conformidad
con lo que dispone el arto 116. A los titulares de
los poderes constituidos locales, as como a todo
servidor pblico, les es obligatorio respetar la
constitucin (arto 128); los diputados, gobernado-
res y magistrados son susceptibles de ser enjuicia-
90
dos ante el gran jurado por violaciones graves a la
constitucin general y a las leyes federales (ert. 110,
prr. segundo).
A los jueces locales, el arto 133 les impone en
forma expresa el principio de supremaca consti-
tucional; deben atenerse a lo que tanto ella, como
las leyes y tratados que por virtud de ella se emitan,
celebren y establezcan.
En la constitucin actual no existe norma que
obligue expresamente a los habitantes del pas a
respetarla, como sucedi en algunos documentos
del siglo pasado; el arto 31, que enumera las obli-
gaciones de los mexicanos, no incluye ese deber; el
arto 33, que determina quines son los extranjeros,
tampoco lo hace. La obligacin ha sido consignada
indirectamente: se desprende del arto 136 y el arto
10 transitorio que niegan a los particulares la po-
sibilidad de rebelarse para desconocer la vigencia
de la constitucin.
Dos normas complementan el principio: una,
la contenida en el arto 17, que dispone que nin-
guna persona puede hacerse justicia por s misma
y, la otra, por lo que se refiere a los extranjeros, con-
tenida en la frac. l del arto 27, que los conmina
a considerarse como nacionales respecto a los bie-
nes inmuebles que adquieran dentro del territorio
nacional.
Todo el orden normativo, federal y local, debe
estar de acuerdo con la constitucin, Cuando lo est,
por ese simple hecho, tiene el atributo de ser supre-
mo; no importa que emane de una u otra fuente.
Tienen idntico valor.
En teora constitucional la supremaca de la carta
magna es un elemento esencial; toda la estructura
normativa del pas descansa sobre esa idea. sa es
una regla general. Ciertamente, ha habido excep-
ciones; stas han sido motivadas por circunstancias
graves y se dieron nicamente en una etapa de-
terminada de la historia poltica del pas.
Suspensin de ayuntamientos Acto por
virtud del cual una legislatura local, por el voto afir-
mativo de las dos terceras partes del nmero total
de miembros que la integran, priva temporalmente
a un ayuntamiento del ejercicio de sus funciones
y llama para substituirlos a los suplentes. La me-
dida no implica la prdida del cargo, simplemente
va encaminada a evitar que los titulares propieta-
rios lo ejerzan durante determinado lapso. Le le-
gislatura debe respetar el derecho de audiencia a
los muncipes.
91
La constitucin prev la posibilidad de que la
medida comprenda a todo un ayuntamiento o slo
a algur.o de sus miembros y en teora es proceden-
te la medida exclusivamente pcr alguna causa grave
que la ley local prevea. Se trata de una innovacin
de corte intervencionista en la vida democrtica
municipal introducida a la constitucin por reforma
de 1982.
Suspensin de garantas Es un acto com-
piejo, principal, completo, formalmente legislativo,
materialmente ejecutivo. que hace cesar en forma
temporal el goce de ciertos derechos que a favor
de los habitantes del pas aparecen en la consti-
tucin.
Supuestos que motivan una suspensin. El arto
29 constitucional consigna tres supuestos por virtud
de los cuales es factible que se decrete una sus-
pensin de garantas; dos son especficos, concretos:
el primero, una invasin o guerra extranjera; el
otro, una perturbacin grave de la paz pblica; sta
puede manifestarse a travs de una revolucin o
de una guerra intestina. El otro supuesto es genrico:
cualquier otro caso que ponga a la sociedad en gra-
ve peligro o conflicto; dentro de ste pueden entrar
diversas especies de casos de naturaleza diferente.
rganos que intervienen en la suspensin de ga-
rantas. Con el fin de salvaguardar los derechos
que a favor de los individuos consigna la consti-
tucin y el principio de divisin de poderes, el arto
29 enumera en forma limitativa los rganos que
pueden y deben intervenir en el proceso de sus-
pensin de garantas individuales; determina con pre-
cisin el papel que a cada uno de ellos corresponde.
Quien no aparezca autorizado expresamente tiene
prohibido intervenir; a su vez, los rganos enu-
merados slo pueden hacer aquello que est pre-
visto expresamente; no pueden ir ms all. Por
tratarse de una institucin excepcional, se ha ds-
puesto que se regule por principios propios, ex-
clusivos y diferentes. As lo exige la naturaleza de
la institucin.
La intervencin que se da a diferentes rganos
busca diversos objetivos: neutralizar los intentos de
alcanzar una alta de poder por parte
del presidente de la repblica; dar serenidad y cordu-
ra a una conducta precipitada; impedir la adopcin
de estados de excepcin innecesarios o excesivos.
Si bien a los secretarios, jefes de departamento y
procurador no les es dable legalmente modificar ni,
SUSPENSiN DE GARANTfAS
mucho menos, rechazar la iniciativa presidencial,
pueden, con su renuncia, obstaculizar su edopctn:
el congreso de la unin, por su parte, tiene slo
tres posibilidades: una, modificar la iniciativa pre-
sidencial; la otra, rechazarla, no aprobarla. Le
funcin neutralizadora, evidentemente, cuando menos
en teora, puede ser ejercida con mayor efectividad
por el congreso que por la comisin permanente.
La tercera, aprobarla tal cual.
Los constituyentes, por lo que hace a esta ma-
teria, buscaron un justo medio; no dejaron manos
libres al presidente para actuar irresponsablemen-
te, ni lo rodearon de obstculos que impidieran su
accin llegado alguno de !os supuestos previstos
en el arto 29. En este contexto es inadmisible que
va el juicio de amparo la rama Judicial intente neu-
tralizar la accin del ejecutivo; no puede declarar
la inconstitucionalidad del acto de suspensin; ca-
rece de competencia para hacerlo; no puede asu-
mir la funcin de determinar que el acto es nulo
por no haberse dado por uno de los tres supuee-
tos que pueden ameritar el recurrir a esa medida
excepcional. Cierto que pudieran darse algunas irre-
gularidades en el proceso, pero stas slo son en-
mendables por sus propios autores. Esta afirmacin
no comprende los actos que dictan las autoridades
durante la suspensin de garantas; ellos, en prn-
cpio, s son susceptibles de ser impugnados va juicio
de amparo; habra que atenerse sobre esta materia
a lo que disponga la propia ley de emergencia.
La no mpugneblidad de los actos a que alude
el art. 29 es algo grave: pero cuando se da uno
de Jos supuestos previstos por l, en caso de du-
das, debe terminar por prevalecer el inters gene-
ral sobre el particular, el fondo y no la forma. Se
debe presumir la constitucionalidad del acto mlen-
tras dure su vigencia. No puede haber resolucin
judicial que impida su entrada en vigor y aplicacin.
Presidente de /a repblica. La constitucin hace
receer el peso de la responsabilidad poltica del acto
de suspensin de garantas en el presidente de la
repblica; a l hace referencia en primer lugar y
en l confa la facultad de determinar el momento
y las circunstancias en que debe formularse la so-
licitud; nadie lo puede hacer en su lugar; todos
aqullos que de conformidad con el arto 71 tienen
el derecho de iniciar leyes y decretos ante el con-
greso de la unin, con excepcin de l, tienen ve-
dado hacerlo; eso es lo que es lgico inferir de la
frmula "... solamente el presidente..." que
SUSPENSiN DE GARANTfAS
aparece en el texto constitucional. Se trata de una
facultad exclusiva que amerita una consideracin
privativa.
Secretario de estado y otros. El arto 29 alude a
un segundo elemento; su voluntad debe ser toma-
da en consideracin; no se trata de un rgano, no
lo puede ser por cuanto a que se trata de una parte
del poder ejecutivo que ste nombra y destituye
a su arbitrio; se trata de los secretarios de estado,
los jefes de departamento y procurador general de
la repblica; ellos participan en el proceso de sus-
pensin de garantas y por su anuencia asumen
responsabilidades por las que, en teora, pueden
ser encausados. Esta circunstancia es la que expli-
ca su intervencin; ante un ejecutivo casi irrespon-
sable se impona neutralizar su voluntad derivando
las consecuencias del acto en sus subordinados.
Ha desaparecido la institucin concejo de mi-
nistros que existi desde 1857; se elimin por re-
forma introducida el 21 de abril de 1981. En esa
virtud han desaparecido algunos problemas que
haba planteado la doctrina y la prctica; el qurum
del concejo de ministros, el criterio para determi-
nar quines lo integraban y la resolucin de sus-
pender las garantas deba Ser adoptada por simple
mayora o por unanimidad. La constitucin precisa
que se requiere el acuerdo unnime de secretarios
de estado, jefes de departamento y procurador ge-
neral de la repblica. Quien no est conforme con
la medida debe renunciar; de no hacerlo procede
su destitucin y su substitucin por alguien que la
consienta.
El congreso de la unin y la comisin permanen-
te. Concluida la primera fase, la confiada al rga-
no ejecutivo, la solicitud debe pasar al legislativo. No
existe norma que prescriba que deba darse un tra-
tamiento especial a la iniciativa del presidente; en
principio debe estarse a lo que disponen el arto
71, ltimo prr. de la constitucin y arto 56 del re-
g/amento para e/ gobierno interior: debe pasar a
comisiones para su estudio y dictamen. Los miem-
bros de cada cmara pueden acordar dispensar un
trmite especial, el fundamento para que lo hagan
es el arto 60 del mismo reglamento:
"Ninguna proposicin o proyecto podr discutirse sin
que primero pase a la comisin o comisiones corres-
pondientes y stas hayan dictaminado. 5610 podr
dispensarse este requisito en los asuntos en que por
acuerdo expreso de la cmara se calificaren de urgen-
te o de obvia resolucin."
92
En el caso no se requiere reunir el voto de una
mayora especial, como sucede en el supuesto pre-
visto en el arto 50 del reglamento: se trata de tina
mayora simple.
El congreso de la unin debe conocer de la so-
licitud observando los principios que regulan su
actuacin ordinaria: en cmaras separadas. suce-
siva e independiente. No le es dable conocer en
asamblea nica, para ello necesitara texto expre-
so, que para el caso no lo hay. Tampoco podra
conocer en forma simultnea. sera contrario a lo
dispuesto por el arto 72 constitucional. No se requie-
re de un qurum especial; cada cmara debe ate-
nerse al que dispone el arto 63. La determinacin
debe ser aprobada por mayora en cada cmara.
Si en la iniciativa se contempla la posibilidad de
reclutar tropas, de contratar emprstitos o de crear
impuestos adicionales a los previstos en la ley anual
de ingresos, ella debe ser presentada en la de dipu-
tados como cmara de origen [arto 72, inciso h));
en los restantes casos la presentacin puede ser
indistinta ante cualquiera de ellas. Es suficiente para
considerar desechada la iniciativa el hecho de no
aprobarla una de las cmaras.
Por disposicin constitucional expresa la suspen-
sin tambin puede ser aprobada por la comisin
permanente: est facultada a hacerlo desde 1857:
ha ejercido su facultad una vez. en 1911.
La comisin permanente se compone de treinta
y siete miembros; en la prctica sesiona con un
qurum de ms de la mitad; son suficientes 10 votos
para que se tenga por aprobada una iniciativa en
tal sentido. Previamente debe pasar a una de las
tres comisiones con la que cuenta para su dtcte-
men; es factible que sea discutida en una sesin
ordinaria o en una extraordinaria a la que convo-
que su presidente [art. 112 de la ley orgnica del
congreso). Dado a que el congreso en la actua-
lidad se rene durante cinco meses del ao y no
cuatro como lo hizo durante ms de setenta aos
se han reducido las posibilidades de que ella c o ~
nozca de una solicitud de esa naturaleza. Sus
resoluciones no son susceptibles de ser vetadas.
Principios que regulan la suspensin de garantas.
Con el fin de evitar abusos de parte de las auto-
ridades encargadas de aplicar el decreto de suspen-
sin de garantas, excesos en el ejercicio del poder
con pretexto de hacer frente a una contingencia
grave, la constitucin establece ciertos principios
segn los cuales debe operar la institucin. Se trata
93
de autnticas barreras al ejercicio de una autoridad
temporalmente magnificada; ellos operan incluso
aun en circunstancias excepcionales; ellos limitan,
encauzan y aclaran la institucin. No pueden de-
jar de observarse. Pero cabe una pregunta, se trata
de las nicas limitaciones y aparte de ellas no puede
haber otras? La respuesta parece estar encaminada
en el sentido de que s son operantes otro tipo de
lmitantes ,
En principio, permanece actuante el principio de
vigencia de la constitucin como documento fun-
damental; los rganos constituidos no pueden por
va del arto 29 derogarla parcial o totalmente o subs-
ttuirla por otra. Deben permanecer los principios
fundamentales que ella consigna; democracia, re-
presentetivldad. divisin de poderes, el sistema fe-
deral y la organizacin municipal.
Garantas individuales y garantas sociales. Cuan-
do en 1857 fue discutido y aprobado el arlo 29
constitucional slo se reconocan como garantas
o derechos los individuales; las garantas sociales
fueron reconocidas y elevadas a nivel constitucio-
nal por los legisladores de 1917; obviamente cuan-
do el legislador original dispona: "... las garantas
que fuesen obstculo para hacer frente ..." por
razones histricas slo comprenda los derechos in-
dividuales; corrobora este punto de vista la circuns-
tanda de que el arto 29 estaba comprendido y cerraba
el ttulo .de la constitucin de 57; de las garantas
individuales.
El constituyente de 1917 incluy las garantas
sociales, pero no tuvo la precaucin de prever si,
junto con las individuales, aqullas eran susceptibles
de ser suspendidas va el arto 29 constitucional. Si
bien la tenninologa constitucional ..... las garan-
tas ..." pudiera ser considerada como amplia y
sin restricciones, lo cierto es que amerita una inter-
pretacin en funcin de su contexto y no hay duda
. de que ste es limitado, se refiere slo a las garantas
individuales, que son las que comprende, en tr-
minos generales, el ttulo. Pero aqu surge una di-
ficultad. en el arto 27, junto con el derecho a la
propiedad y a la posesin, que son individuales,
aparecen ciertos derechos sociales. Lo mismo pue-
de decirse de otros derechos de la misma especie
que aparecen en otros artculos, como en el cuarto
reformado.
No hay duda de que ante alguna de las situa-
ciones de emergencia a que alude el arto 29 cons-
titucional. no slo sera recomendable sino necesario
TERRITORIO MUNICIPAL
suspender alguna de las qarentias sociales. Ante una
invasin extranjera es evidente que uno de los de-
rechos sociales susceptibles de ser suspendidos es
el de huelga.
En tales circunstancias una huelga generalizada
sera un acto que lindara en la traicin a la patria.
Al precepto constitucional, por lo que se refiere
a esta materia, debe darse una interpretacin am-
plia que facilite y no obstaculice hacer frente a la
emergencia. En el caso se impone lo que se ha
denominado una interpretacin dinmica, actual.
Los rganos que intervienen en la solicitud,
trmite y resolucin de una iniciativa que tiende a
acceder al estado de emergencia, deben cuidar que
en la misma, llegado al caso, no se utilice la frmu-
la suspensin de garantas individuales, que pudie-
ra ser circunscrita, sino utilizar la amplia suspensin
de garantas, que comprenden lasde ambas especies.
No existe duda que respecto de les garantJas
sociales a suspender es aplicable al criterio general
que consigna el arto 29; slo son susceptibles de
serlo aqullas que sean obstculo para hacer frente
rpida y fcilmente a la situacin de emergencia;
no lo sern las que no entren en ese supuesto.
La suspensin es temporal, se debe operar me-
diante prevenciones generales y no puede referirse
a una sola persona.
Territorio municipal Todo municipio cuenta
con un territorio; ste puede ser reducido o exten-
so; sus dimensiones estarn determinadas por el
nmero que de ellos existan dentro de un estado;
son extensos, por ejemplo, en Snaloe, estado en
el que no obstante su crecido territorio, cuenta slo
con 18 municipios. El territorio, en cambio, ser
reducido en aquellas entidades en las que, como
en Oexace. se da el fenmeno de la pulverizacin
municipal.
El territorio es el mbito de validez del complejo
normativo que mediante bandos de polica y buen
gobierno y otros instrumentos, emite un ayunta-
miento; sus lmites marcan el fin de la competencia
de esta autoridad administrativa y de sus rganos
y el inicio de otra diversa perteneciente a otro mu-
nicipio.
El primer jefe Carranza, en su proyecto de cons-
titucin, en su intento de suprimir la institucin de
los jefes polticos, propuso a la soberana asamblea
del 17 la eliminacin de cualquier otra divisin que
TERRITORIO MUNICIPAL
no fuera la municipal: "...teniendo como base
de su divisin territorial y de su organizadn pol-
tica, el municipio libre. En su exposicin
de motivos no razon su iniciativa por lo que hace
a este particular. Tampoco lo hicieron los miembros
de la segunda comisin que fueron los responsa-
bles de dictaminar lo que actualmente es el arto 115.
Pudiera haber una explicacin: el estado de Coa-
huila, del que haba sido gobernador Carranza y
que, por lo mismo, es de suponerse que conoca,
contaba slo con cinco distritos, con cinco municipios
(cut. 5 de la constitucin de 1869); asimismo, en
ese estado, los distritos judiciales coincidan con
aqullos, Carranza y sus asesores, si bien cono-
can su entidad, desconocan la realidad nacional;
propusieron y el constituyente aprob una norma
inaplicable. Vase los siguientes casos:
El estado de Morelos. que es uno de los que
en la repblce se caracterizan por su poca exten-
sin geogrfica se divide de la siguiente manera:
En 33 municipios (ert. 110 de la constitucin
local).
En 12 distritos electorales para diputados loca-
les [art. 24 constitucional).
En 7 distritos judiciales [art. 9 de la ley orgnica
del poder judicial).
En 4 distritos para los efectos de la eleccin de
diputados federales.
Independientemente de lo anterior, en forma
paralela, para los efectos del eficaz funcionamiento
de la secretara de finanzas del estado, existe den-
tro de l una divisin adicional: oficinas ejecutoras
[arta. 126-128 de la ley de hacienda) y oficinas
receptoras (art. 286 de la misma ley).
En otros estados se observa algo similar: Sna-
loa cuenta con 23 distritos unlnominales para dipu-
tados, 18 municipios y 18 distritos judiciales; Sonora
cuenta con 18 distritos uninominales, 70 munici-
pios y 16 distritos judiciales; Chihuahua cuenta con
14 distritos unnominales, 67 municipios y 14 ds-
tritos judiciales. En algunos estados hay algunas
coincidencias en ciertos conceptos; no en todos.
Ciertamente se eliminaron jefaturas polticas co-
mo forma de dividir el territorio de un estado; pero
los hechos han demostrado que no es factible
que los municipios sean la nica base de la divisin
territorial y de su organizacin poltica. Esto era
viable en el Coahuila del siglo pasado. No en mu-
chos otros. De seguirse al pie de la letra el pre-
cepto constitucional en Oaxaca debera haber casi
quinientos diputados locales, quinientos distritos
94
judiciales, que son el nmero aproximado de mu-
nicipios.
Biblioqrafla: ARTEAGA, NAVA, Elisur, op, cit.
Tesoreros municipales En los municipios
existe una tesorera; est a cargo de ella un fun-
cionario que designa el ayuntamiento concejo por
s o a propuesta del presidente municipal, se de-
nomina tesorero; dura el mismo tiempo que dura
el rgano que lo nombra, puede ser removido en
todo momento; est obligado a caucionar su ma-
nejo; los requisitos para serlo coinciden, detalles
ms detalles menos, con los que se requieren para
ser secretario; estn sujetos a la supervisin y vi-
gilancia tanto de su ayuntamiento y presidente,
como de la legislatura o contadura mayor de su
estado.
Son responsables del cobro de las contribucio-
nes que corresponden al ayuntamiento, perciben
los derechos, cuotas y dems ingresos; pagan los
sueldos de los empleados del ayuntamiento; llevan
la contabilidad; informan a la legislatura y al ayun-
tamiento de su manejo e intervienen en los juicios
de carcter fiscal relacionados con el ayuntamiento.
Ttulo profesional Documento expedido por
una institucin educativa legalmente facultada para
hacerlo a favor de una persona que ha concluido
los estudios profesionales respectivos, ha cubier-
to los requisitos de ley y que le permite el ejercicio
de una actividad profesional.
Las leyes de los estados y del congreso de la
unin, por lo que toca al Distrito Federal, puede
determinar las profesiones que necesitan titulopara
su ejercicio, las condiciones que se deben satisfacer
para obtenerlo y las autoridades que han de ex-
pedirlo (art. 5).
En la actualidad ya no es factible, como le fue
durante casi todo el siglo pasado y parte de ste,
que la autoridad ejecutiva: presidente de la rep-
blica o gobernadores de los estados, expidan por
s titulesprofesionales; ahora es funcin de las uni-
versidades, pblicas y privadas, institutos y escue-
las el emitirlos de acuerdo con la ley.
Constitucionalmente el congreso de la unin
carece de facultades para regular esta materia en
toda la repblica; slo lo puede hacer por lo que
hace al Distrito Federal; por aplicacin de los arts.
5, 73, frac. XXI; 121, frac. V y 124 los compe-
tentes para hacerlo son los congresos locales, stos
son, asimismo, los nicos facultados para deter-
95
minar qu profesiones requieren de ttulo para su
ejercicio. sin importar lo que disponga el congreso
de la unin por lo que toca al Distrito Federal.
Se requiere ttulo profesional de abogado para
poder ser propuesto como ministro de la suprema
corte de justicia (art. 95, frac. 111). Los ttulos ex-
pedidos por las autoridades de un estado deben
ser respetados en los otros e, incluso, en el Distrito
Federal.
Toma de posesin del presidente de la
repblica Un presidente electo en comicios or-
dinarios debe asumir el cargo el da 10. de dciernbre
[art. 83); lo hace ante el congreso de la unin; en
el caso las dos cmaras que lo integran sesionan
en forma conjunta; en el recinto de los diputados
y bajo la presidencia de stos [art. 87 constitucio-
nal y arto 6 de la ley org6nica del congreso). El re-
glamento establece un ceremonial especial para el
acto (arts. 185-188). Los legisladores, independien-
temente de sus funciones inherentes, en el acto
fungen como fedatarios del mismo.
Los presidentes interinos y substitutos toman
posesin en la fecha que seale el congreso de la
unin; el provisional y el interino nombrados por
la permanente el da que ella disponga (erts. 84 y
85). En estos casos, por tratarse de algo difcil de
predecir, debe estarse a lo que resuelvan dichos
rganos con vista a las circunstancias.
Un sexenio concluye a las veinticuatro horas del
da 30 de noviembre; el presidente saliente deja de
serlo automticamente al llegar esa hora. Dado a
que el entrante asume, por costumbre reiterada,
el cargo a las once horas del da 10. de diciem-
bre, en la prctica se da un vaco de poder. En
la dcada de los veinte los presidentes tomaban
posesin de su cargo la noche del 30 de noviem-
bre, por lo mismo asuman el poder antes del venc-
miento del plazo fijado por la constitucin, con lo
que se evitaba el vaco de poder.
Desde 1824 se ha determinado con exactitud
la fecha de toma de posesin; el da se ha fijado
con vista a los factores meteorolgicos; se escogie-
ron fechas en que los caminos eran transitables,
cuando no era temporada de lluvias: 10. de abril, en
1824 (arl. 95); 10. de enero, en 1836 (art. 9 de
la cuarta ley); 10. de febrero, bases orgnicas
de 1843 (ert. 165); 10. de diciembre en las cons-
tituciones de 1857 y 1917 [arts , 78 y 83). Slo a
unos legisladores romnticos y despistados, como
lo fueron los autores del proyecto de constitucin
TRASTORNO
de 57, se les ocurri proponer como fecha para la
realizacin del aeta el da 16 de septiembre [art.
8 del proyecto).
Los constituyentes mexicanos, al fijar una fecha
precisa y haberla consignado en la constitucin,
buscaron y dieron seguridad jurdica en una materia
que no pudo haberse prestado a abusos e irregu-
laridades. Lo hicieron desde un principio; en esto
superaron a su modelo el estadounidense; en ste
no fue sino hasta 1933, en que por virtud de la
vigsima enmienda constitucional, se dispuso que
el presidente y el vicepresidente salientes termina-
ran su mandato a medio da del 20 de enero.
Trastorno Producir en las instituciones polticas
cambios al margen de la ley. Conflictos que surgen
entre los miembros de la sociedad que alteren la
paz social o el orden pblico. Todo tipo de accin
o presin grave que se enderece o se haga a las
autoridades constituidas, al margen de los cene-
les ordinarios. La constitucin alude a dos tipos de
trastornos. uno interior (art. 122) y el otro pblico
(art. 136).
El primero es todo conflicto grave l ~ c a l i z a d o ex-
clusivamente dentro de los lmites de una entidad,
enderezado por sus autores o promotores contra
las autoridades locales o surgido entre los miem-
bros o sectores de la poblacin, por lo mismo es
responsabilidad de los poderes estatales el enfren-
tarlo y solucionarlo, pero que no lo hacen por estar
imposibilitados a hacerlo. En este caso la consti-
tucin obliga a los poderes federales a auxiliar a las
autoridades locales, siempre y cuando sea solicitada
su intervencin por la legislatura, si est reunida,
o por el gobernador, en sus recesos. Se trata de
la intervencin ejecutiva (vase).
En el art. 136 el trmino trastorno pblico se
usa en una acepcin amplia; comprende todo tipo
de accin que tienda a establecer un gobierno con-
trario a lo previsto en la constitucin o a alterar
ilegalmente su estructura; dentro de l quedan com-
prendidos asonadas, revueltas, rebeliones, revolu-
ciones, cuartelazos, conjuras o, en general, todo
tipo de movimientos que procuren una mutatio
rerum al margen de la ley. En el arto 136 se obser-
va alguna incongruencia, al principio usa una frmu-
la genrica: trastorno pblico, pero concluye usando
un trmino restringido, el de rebelin.
En el arto 29 se utiliza una frmula diferente, la
de perturbacin grave de la paz pblica; dentro de
ella estn comprendidos todos los tipos de trastor-
TRATADO
nos, como resoluciones, rebeliones y las dems
acciones mencionadas antes que tiendan a alterar
la forma de gobierno; es amplia, comprende todo
aquello que altere gravemente el orden pblico.
Tratado De tratar y ste del latn tractore, ma-
nejar, manipular. De conformidad con la conuen-
ci6n de Viena de los derechos de los tratados:
"Se entiende por tratado un acuerdo internacional ce-
lebrado por escrito entre Estados y regido por el de-
recho internacional, ya conste en un instrumento nco
o ms instrumentos conexos y cualquiera que sea su
denominacin particular." (Arl. 2. 1.)
En el sistema constitucional mexicano la facul-
tad y responsabilidad de celebrar tratados recae
en el presidente de la repblica [erts. 76. frac. 1;
89. frac. X y 133); lo hace por conduelo de sus
agentes diplomticos (art. 89. frace. 11 y 111); deben
ser aprobados por el senado (erts. 76, frac. 1y 89,
frac. X).
No se pueden celebrar tratados por los que se
permita la extradicin de reos polticos y de ex es-
clavos; los tratados no pueden alterar, ello implica
ni aumentar ni disminuir, las garantas y los dere-
chos establecidos por la constitucin para el hombre
y el ciudadano [ert. 15); los tratados deben estar
de acuerdo con la constituci6n para que sean con-
siderados ley suprema (art. 133).
Es facultad de los jueces federales el conocer
de las controversias del orden civil o criminal que
se susciten con motivo del cumplimiento o aplicacin
de los tratados celebrados por el estado mexicano;
cuando en dichas controversias slo se afecten in-
tereses particulares tambin podrn conocer de ellas
los jueces del orden comn de los estados y del
Distrito Federal (ert. 104. frac. I).
La facultad de denunciar los tratados correspon-
de al presidente de la repblica; no hay norma ex-
presa que as lo autorice; el principio se desprende
del hecho de que quien puede celebrar, implcita-
mente est facultado para dar por concluido, y del
derecho internacional, que reconoce a la autoridad
ejecutiva la potestad de hacerlo.
Un tratado para entrar en vigor en el territorio
nacional requiere de su publicacin en el diario
oficial de la federacin.
La de celebrar t r a t ~ d o s es una facultad cuyo
ejercicio no puede ser reglamentado por el congre-
so de la unin; no existe fundamento constitucio-
nal para ello; la actual ley de tratados es incons-
titucional.
96
Tribunales colegiados de circuito Deno-
minacin: el nombre de tribunales colegiados de
circuito se fonn de la fusin de terminologa de las
constituciones de Cdiz y estadounidense; de la
primera se tom la denominacin tribunales y de
la segunda, circuito; se les dio el nombre de cole-
giados, por estar integrados por varios miembros
y para distinguirlos de los unitarios. En Estados Uni-
dos se les denomin de circuito por una doble
razn: como lmitede una competencia y por virtud
del recorrido o camino que despus de ser andado
vuelve al punto de partida; originalmente en ese
pas se previ la existencia de tres cortes de circuito
integradas por dos jueces de la corte suprema, ms
el juez de distrito correspondiente al estado visita-
do; aquellos eran itinerantes, tenan fijado un circui-
to que recorran peridicamente; podan actuar slo
dentro de su circuito.
Integraci6n: los tribunales colegiados de circui-
to se integran por tres magistrados, un secretario
de acuerdos, un secretario, actuarios y empleados
[ert. 38 de la ley orgnica del poder judicial de la
federacin) .
Competencia: La competecta de los tribuna-
les colegiados de circuito es amplia y est referida
a tres rubros principales, amparos directos, recur-
sos y resolucin de competencias, impedimentos
y excusas.
Organizacin: Cada tribunal tiene un presidente
que designan sus propios miembros, dura en ejer-
cicio un ao y puede ser reelecto; adopta sus re-
soluciones por mayora o unanimidad.
Tribunales unitarios de circuito Se les
denomina unitarios por estar integrados por un
magistrado; a ste lo nombra el pleno de la suprema
corte, dura en su encargo seis aos y si es ratifica-
do se convierte en inamovible (ert. 97); estn su-
jetos a los controles y vigilancia del pleno. Cuentan
con secretarios actuarios y empleados que nombra
el propio magistrado (art. 33 de la ley orgnica del
poder judicial de la federaci6n).
Competencia: Conocen de las apelactones que
se interpongan contra las resoluciones de los jue-
ces de distrito en materia de aplicacin ordinaria
de leyes federales y tratados (ert. 37. frac. 1de la
ley orgnica del poder judicial de la federaci6n)
de denegada apelacin, calificacin de impedimen-
tos y excusas, controversias entre jueces de distrito
(art. 37 de la ley org6nica del poder judicial de la
federaci6n).
97
Sus sentencias y resoluciones son impugnables
por va de amparo directo ante los tribunales cole-
giados de circuito.
Tribunal federal electoral rgano colegia-
do autnomo que conoce de impugnaciones que
se hagan valer contra las resoluciones de los cuer-
.pos electorales; funciona en pleno y en salas; los,
procedimientos que se siguen ante l son biinstan-
cales. Para ser magistrado de ese tribunal se re-
quiere reunir cuando menos los requisitos para ser
ministro de la suprema corte de justicia; son pro-
puestos por el presidente de la repblica y electos
por el voto afirmativo de las dos terceras partes de
los diputados presentes. Su existencia se previ por
reforma constitucional de 1990 (art. 41).
Tribunal superior de justicia del Distrito
Federal rgano colegiado en el que la
constitucin [art. 122, frac. VII) deposita la funcin
judicial del Distrito Federal en materia comn; est
integrado por magistrados que nombra el presiden-
te de la repblica y que ratifica la asamblea de re-
presentantes, duran en su encargo seis aos, pueden
ser ratificados, si lo son se convierten en inamo-
vibles, gozan del privilegio del juicio poltico; deben
reunir los mismos requisitos que se requieren para
ser ministro de la suprema corte de justicia. Tambin
integran ese tribunal jueces de primera instancia,
que son nombrados por el tribunal superior de jus-
ticia actuando en pleno, los que tambin gozan del
privilegio del juicio poltico.
Fue creado por la ley sobre administraci6n de
justicia y orgnica de los tribunales de la nadn,
del distrito y territorios, expedida por el presidente
Juan N. lvarez, del 23 de noviembre de 1855.
Funciona en pleno, entonces le corresponden
facultades materialmente legislativas y ejecutivas,
yen salas, que se integran por tres magistrados, con
facultades jurisdiccionales. El pleno y las salas cuen-
tan con un presidente que nombran los mismos
magistrados que los componen, dura en su encar-
go un ao y puede ser reelecto.
Triunvirato Del latn trium, genitivo de tres, tres,
y de uirorum, genitivo de uiri, hombres. Gobierno
formado por tres personas. En la historia consti-
tucional de Mxico se observa que al principio de
su vida independiente se deposit la funcin eje-
cutiva en un triunvirato; en el ao de 1824 hubo
dos, el primero integrado por Jos Mariano Miche-
VICEPRESIDENTE DE LA REPOBLlCA
lena, Miguel Domnguez y Vicente Guerrero; el
segundo lo integraron Guedalupe Victoria, Nicols
Bravo y Miguel Domnguez. En 1855, al abando-
nar Antonio Lpez de Santa Anna el poder, en uso
de la facultad que le haba sido concedida, en plie-
go cerrado, design para sucederIo un triunvirato
formado, entre otros, por Mariano Salas y Martn
Carrera, el que no entr en funciones .
Vicepresidente de la repblica Persona en
la cual deba depositarse, temporalmente o defi-
nitivamente, el ejercicio del supremo poder ejecu-
tivo de la unin para el caso de faltar el titular por
muerte, renuncia, licencia o destitucin. No tiene
existencia en la constitucin actualmente en vigor,
La suplencia se logra mediante la intervencin del
congreso de la unin o de la comisin permanen-
te, a travs de las figuras de presidente interino,
substituto o provisional (uase). .
La vicepresidencia existi en las constituciones
que estuvieron en vigor durante el siglo pasado; en
la de 1824 era vicepresidente quien hubiera obte-
nido el segundo lugar en la votacin para presiden-
te de la repblica (arto 85); fue un desatino; los
vicepresidentes conjuraron contra el presidente en
ejercicio. En 1836, la funcin recaa en el presiden-
te del concejo (ert. 8 de la cuarta ley). En la cons-
titucin original de 1857 las faltas temporales las
cubra el presidente de la suprema corte de justicia
(art. 79); este sistema fue substituido en 1882, se
hizo recaer la funcin en el presidente o vicepre-
sidente del senado o de la comisin permanente;
en 18% se produjo un cambio en la materia, fueron
sealados como substitutos los secretarios de re-
laciones exteriores y en su defecto o falta el de
gobernacin; se previ la existencia de presidente
interino y substituto nombrados por el congreso
de la unin. En esa constitucin se observ un ltimo
cambio, en 1906 se acogi la figura del vicepre-
sidente de la constitucin de Estados Unidos de
Amrica que era a la vez presidente del senado y
que poda desempear la funcin que le sealara
el presidente; tambin fueron designados para suplir
temporalmente los secretarios de estado, comen-
zando por el de relaciones exteriores.
La desastrosa experiencia de 1913, con la apre-
hensin, renuncia y asesinato de Francisco 1. Ma-
dero y Jos Mana Pino Surea. el posterior ascenso
al poder de Victoriano Huerta, va Pedro Lascurain,
VETO
llevaron al primer jefe Carranza a proponer al cons-
tituyente de 1917 la supresin de la vicepresiden-
cia y medidas complementarias a las adoptadas
en 1906 como introducir la substitucin median-
te la intervencin del congreso o de la comisin
permanente, recurriendo a la figura de presidente
substituto e interno; el provisional fue obra del cons-
tituyente.
Veto Del latn ueto, prohibido. Facultad que se
reconoce al ejecutivo -c-preetdente de la repblica
y gobernadores de los estados- para hacer obser-
vaciones a los proyectos de ley o decreto que para
su promulgacin le enva el rgano legislativo
-congreso de la unin O legislatura.
El veto tiene efectos suspensivos; no anula el
acto del legislativo; simplemente suspende tem-
poralmente su publicacin y entrada en vigor, al
dispensar, con su interposicin, al ejecutivo de la
obligacin de ordenar se publique. En el derecho
constitucional mexicano no existe el veto absoluto
o anulador. Puede afectar a todo el texto de un
proyecto de ley o decreto, en cuyo caso se trata
de un veto total; o slo una porcin de l; a ste
se le denomina parcial.
En el mbito federal la facultad de vetar corres-
ponde slo al presidente de la repblica; lo puede
hacer nicamente por lo que se refiere a actos del
congreso de la unin en funciones de legislador or-
dinario. La constitucin considera que el veto es
una parte del proceso legislativo:
"El proyecto de ley o decreto desechado en todo o
en parte por el ejecutivo ser devuelto..." (Art. 72,
inciso ej.]
No obstante haber concluido el procedimiento le-
gislativo ordinario en ningn momento se alude
a una ley o un decreto; lo sern cuando sean pu-
blicados, cuando se supere el veto o transcurra
el trmino legal para impugnarlo mediante aqul.
El presidente de la repblica goza de un trmino
de diez das hbiles para hacer valer su veto, ex-
cepto cuando el congreso cierra sus periodos -or-
dinarios o extraordinarios- de sesiones, en que
deber hacerlo el primer da hbil en que se rena
normalmente de nueva cuenta,
Las observaciones del presidente de la repblica
pueden estar referidas a todo tipo de materias; en
la constitucin no se establecen limitaciones al
respecto; pueden ser de ndole constitucional o
poltica. Deben constar por escrito, comprender
98
una ley o un decreto; es imperativo identificar ple-
namente el documento legislativo impugnado; no
es factible vetar en forma genrica la actividad del
congreso; deben ser presentadas en la cmara de
origen.
El veto se supera por el voto favorable al pro-
yecto de ley o decreto de las dos terceras partes
de los legisladores presentes en sus respectivas
cmaras.
Bibliografa: HERRERA y LASSO, Manuel, estudios, 11, pp.
179 y 180; ARTEAGA NAVA, EJisur, op. dt.
Voto Del latn corum. Medio por virtud del cual
los miembros de un cuerpo colegiado emiten su
opinin o eligen, cuando son legalmente requeri-
dos para ello, Por cuanto a que se alude a la misma
funcin, tambin se denomina voto a la opinin
o eleccin que expresan o hacen peridicamente
y depositan en las urnas los ciudadanos. Se trata
de una expresin de voluntad, preferencia o elec-
cin formalmente manifestada por los miembros de
un cuerpo deliberante. Al acto por virtud del cual
los miembros de una asamblea emiten su opinin
se le denomina votacin; ste es el corolario l-
gico y natural de una discusin. Una vez realizada
es improcedente todo debate sobre la cuestin vota-
da. No se puede interrumpir ni suspender.
En los rganos legislativos todos los miembros
presentes deben votar, nadie se puede excusar de
hacerlo; slo lo pueden hacer los miembros; los que
no lo son deben retirarse, incluyendo a los envia-
dos por el presidente de la repblica para ilustrar
el criterio de la asamblea.
Los votos son de diversa especie: nominales,
econmicos, por cdula, por aclamacin, etctera.
Bibliografa: MOLlNER. Mara, op. cit.; ARTEAGA NAVA,
Elisur, op. cit.
Voto de calidad El que se reconoce al pre-
sidente o moderador de una asamblea y que ejerce
slo en caso de empate. Por lo comn quien mo-
dera una asamblea no interviene en el debate ni
en las votaciones; si desea hacer uso de la palabra
debe declinar temporalmente su cargo; lo mismo de-
be hacer si pretende ejercer su derecho a votar,
excepto en los casos de empate, en los que no slo
lo puede hacer, sino que lo debe hacer,
De conformidad con la ley orgnica del conqre-
so (erts. 64 y 98), a los presidentes de las comi-
siones les asiste el voto de calidad en los casos de
empate. En el pleno, por disposicin del reg/amen
.:
99
ro para el gobierno interior (art. 160). si bien es po-
sible que se empate una votacin. no es factible
que se ejerza por parte del presidente el voto de
calidad, es preciso reiterar la votacin; si de nueva
cuenta hubiera empate la iniciativa se discutir y
votar en la sesin inmediata.
Es una institucin aplicable tambin a 105 tribu-
nales cuando actan en forma colegiada.
Voto particular Opinin discordante del sen-
tir de la mayora que se da en un cuerpo colegiado
y que se manifiesta, por lo general, por escrito.
Opinin que disiente de la sostenida o adoptada
por los ms. Slo se pueden dar en los rganos
colegiados en los que todos sus integrantes tienen
idntica categora, cuando se acte entre pares y
no existe una relacin de jerarqua entre ellos. Se
producen y estn regulados en los rganos leqs-
lativos y judiciales, cuando stos funcionan en forma
colegiada. No son susceptibles de producirse en las
juntas de los secretarios y jefes de departamento,
quien disiente del presidente es destituido o debe
renunciar.
VOTO PARTICULAR
En el congreso de la unin los votos particulares
deben ser por escrito, y emitirse al momento de
aprobarse el dictamen de la mayora y antes de ser
presentado ste al pleno (art. 88 del reglamento);
se dispone que debe ser firmado [art. 64 de la ley
orgnica); es evidente que ello es necesario; la fir-
ma es el elemento comn que la ley reconoce como
testimonio de la manifestacin de una voluntad. Se
deben imprimir y hacer circular entre los legislado-
res junto con el dictamen de la mayora [ert. 94);
es obligatorio que se lean en el pleno (art. 96) y
ponerlos a discusin (art. 119). La ley orgnica ha
introducido cambios en esta materia (ert. 64).
Ha habido votos particulares famosos, los de
Isidoro Olvera y de Jos Mara Castillo Velasco en
el constituyente de 1856/57.
En los tribunales que son colegiados, si bien las
sentencias o resoluciones definitivas se pueden apro-
bar por unanimidad, tambin es posible que 10sean
por mayora, en estos casos son susceptibles de
producirse los votos particulares; stos deben agre-
garse al expediente inmediatamente despus de la
sentencia o resolucin de la mayora.
I
Indice
abogado
abolir
abrogar 1
absolver de la nstanca 1
abuso 2
abuso de poder 2
acaparamiento 2
acto pblico 3
adici6n 3
administracin pblica federal
paraestatal 3
admisi6n de nuevos estados 3
alcabala 4
alcoholismo 4
amnistfa 4
apertura de sesiones 5
armada nacional 5
arreglo de lfmites entre los estados
asamblea de representantes 6
asilo 6
ayuntamiento 7
azotes 7
5
bagajes 7
bandera 7
bando de polca y buen gobierno 8
cmara de diputados 9
cartas Puebla 10
cdula profesional 10
censura 10
circular 11
circulares munidpales 11
clausura de sesiones 11
coalici6n 11
colegio electoral 11
comisiones 12
comisin permanente 12
comit 13
conscacn 13
congreso de la unin 14
constitud6n 14
constitucionalidad 15
consttudn local ,s
contador mayor de hacienda 15
contadura mayor de hacienda 15
101 ndice
contribucin 15
controversias entre poderes 16
convenciones diplomticas 17
convenio 17
convocatoria 18
coordinacin entre poderes 19
corporacin 19
costas 19
criminal 20
cuarteles 20
culto pblico 20
declaracin de procedencia 20
decreto 21
defensor 22
defensor de oficio 22
delito 22
departamento de salubridad 22
derecho constitucional transitorio
derechos 23
derogar 23
desaparicin de ayuntamientos
desaparicin de poderes
de un estado 24
destierro 25
destitucin 26
diario oficial de la federacin 26
dictamen 26
dieta 27
diligencia 27
diputaciones de los estados 27
diputados federales 26
diputados locales 26
domicilio 26
educacin 29
ejecutivo federal de la unin 29
ejrcito 29
eleccin 29
emergencia 30
emigracin 30
emolumento 30
empleo 30
empresa 31
emprstitos 31
equilibrio entre poderes 31
errata 32
estado 32
estados 33
estafeta 33
estampllas 33
estanco 33
DERECHO CONSTITUCIONAL
estatal 33
exaccin 33
exencin 34
expendedor 35
expropiacin 35
extradicin 35
facultades coincidentes 37
facultades concurrentes 37
facultades extraordinarias 37
facultades mplctas
42
fe de erratas 43
formacin de nuevos estados 43
fraude a la ley 44
fueros 46
gobernador 46
gran comisin 47
guardia nacional 48
22
hacienda municipal 48
iglesias 48
24
impuestos 48
indulto 49
informe presidencial 49
inhibiciones 50
iniciativa legislativa 50
inmigracin 51
instituto federal electoral 51
interpelacin 51
interrelacin de funciones 52
intervencin ejecutiva 54
intervencin reconstructiva 55
jefes polticos 55
jerarqua de las leyes 56
jueces de los estados 58
jueces municipales 60
juez de distrito 61
juicio de amparo 61
jurado popular 61
jurisdiccin dual 62
legislaturas locales 62
leyes de ingresos 62
ley orgnica del congreso general 63
libertad de creencia 63
magistrados de los tribunales
colegiados 63
magistrados de los tribunales superiores
de justicia 63
marca 64
mayora absoluta y mayora relativa 64
DERECHO CONSTITUCIONAL
ndice 102
vicepresidente de la repblica 97
veto 98
voto 98
voto de calidad 98
voto particular 99
86
86
84
96
96
90
82
90
89
86
88
reglamento interior municipal
reglamento municipal 82
reglamento para el gobierno interior del
congreso general de los Estados Unidos
Mexicanos 82
representante a la asamblea del
Distrito Federal 83
residir 83
respuesta al informe presidencial
salteador de caminos 85
salvoconducto 85
secretara de gobernaci6n 86
secretara de hacienda y crdito
pblico 86
secretara de relaciones exteriores
secretario de despacho o de estado
secretarios de ayuntamientos 86
senador 87
sesi6n 87
sentencia 87
sentencia definitiva
setenca ejecutoriada
sentenciar 88
sexenio 88
sndicos municipales
suplente 89
supremaca constitucional
suspensin de ayuntamientos
suspensi6n de garantas 91
territorio municipal 93
tesoreros municipales 94
mulo profesional 94
toma de posesin del presidente de la
repblica 95
trastorno 95
tratado 96
tribunales colegiados de circuito
tribunales unitarios de circuito
tribunal federal electoral 97
tribunal superior de justicia del
-Dstrto Federal 97
triunvirato 97
ministros de la suprema corte
de justicia 64
municipio 64
nacionalzacn 65
orden del da 65
orden pblico 66
pacto federal 66
paisano 67
palos 67
papel sellado 67
papeles 67
participaciones federales a los
municipios 67
partida secreta 68
partido poltico 69
patente de corso 69
penas inusitadas 70
penas trascendentales 70
periodo extraordinario de sesiones 70
perodo ordinario de sesiones 70
pleno 71
pleno de la .suprema corte de
justicia 71 I
posesiones 71 '
presidente de los Estados Unidos
Mexicanos 72
presidente interino 72
presidente municipal 73
presidente provisional 73
presidente substituto 73
presupuesto 74
privilegios 74
proceso legislativo 75
procurador general de la repblica 76
profesin 76
prohibiciones de los estados 76
prornugjacn 76
propuesta n
protesta del presidente
de la repblica n
publicaci6n 78
qu6rum 78
rebeli6n 79
reformas constitucionales 79
referndum 80
refrendo 80
regidores al