Formulación e Implementación de Enfoques Sectoriales Amplios para la Agricultura y el Desarrollo Rural

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Informe Síntesis

2005
Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo

Finales de la década de 1990
HIPC y DELP

Décadas 1980-1990
Ajuste estructural

Décadas 1960-1970
Enfoque de inversión mediante proyectos

ÍNDICE
PrEfaCIo abrEVIaCIoNEs y sIglas rEsumEN EjECutIVo trasfondo y Propósito metodología y marco del estudio Conclusiones principales Visión general Las condiciones iniciales y los aportes para la formulación de los ESA De la formulación a la implementación Logros frente a productividad mensajes y recomendaciones sobre las políticas Liderazgo de los países Compatibilidad entre las estrategias nacionales y subnacionales y los marcos de desarrollo Conseguir recursos externos ‘dentro del presupuesto’ y vincular las decisiones sobre gastos con los … Alineación y armonización: medios, no fines Monitoreo y evaluación recomendaciones Recomendaciones sobre el diseño y la formulación de los ESA Recomendaciones en apoyo de ESA más eficaces Recomendaciones para la Plataforma Global de Donantes CaPÍtulo 1: INtroDuCCIóN y marCo DEl EstuDIo trasfondo trasfondo del Enfoque sectorial amplio El contexto cambiante de la ayuda El concepto de enfoque sectorial amplio Oportunidades y desafíos en la agricultura y el desarrollo rural El marco del estudio CaPÍtulo 2: El CoNtExto DEl Programa DEl PaÍs y sECtorIal los países del estudio la muestra del estudio CaPÍtulo 3: CoNClusIoNEs PrINCIPalEs – DEsDE la formulaCIóN a la ImPlEmENtaCIóN Condiciones iniciales y aportes en la formulación de los Esa Puntos clave De la formulación a la implementación Claridad de la estrategia y el marco de políticas La gestión financiera pública y el proceso presupuestario Monitoreo y evaluación Trabajo más alineado y coordinado Puntos clave IV V 7 7 8 9 9 9 10 11 13 13 14 14 14 14 15 15 15 16 17 17 17 17 18 19 20 22 22 23 26 26 30 31 31 33 35 36 39

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CaPÍtulo 4: CoNClusIoNEs PrINCIPalEs – logros frENtE a ProDuCtIVIDaD Apropiación, liderazgo y capacidad institucional Coordinación y planificación mejorada La gestión del gasto público y el suministro de servicios Enlace entre el sector público y el sector privado Gestión de la ayuda CaPÍtulo 5: mENsajEs y rEComENDaCIoNEs sobrE las PolÍtICas mensajes Liderazgo del país Compatibilidad entre las estrategias nacionales y subnacionales y los marcos de desarrollo Conseguir recursos externos ‘dentro del presupuesto’ y vincular las decisiones sobre el gasto con los … Alineación y armonización: medios, no fines Monitoreo y evaluación recomendaciones Recomendaciones sobre el diseño y la formulación de los ESA Recomendaciones sobre el apoyo más eficaz a los ESA Recomendaciones para la Plataforma Global de Donantes rEfErENCIas INformEs DE los EstuDIos DE CamPo

40 40 41 42 44 45 47 47 47 49 49 50 51 51 51 52 52 53 54

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PrEfaCIo
Los enfoques sectoriales amplios (ESA)* han desempeñado una parte importante dentro de las actividades internacionales para producir resultados de desarrollo sostenibles, desde hace más de una década. Sin embargo, los ESA son todavía relativamente nuevos en la agricultura y el desarrollo rural (AyDR). Este estudio hace un primer análisis de conjunto a algunas de las maneras en que los ESA y otros enfoques tipo ESA han evolucionado en la AyDR. Incluye estudios de caso de siete países, con información exhaustiva disponible para tres de ellos: Mozambique, Tanzania y Nicaragua, y evalúa la medida en que los ESA están logrando sus objetivos, las trayectorias de cambio que intentan seguir y las lecciones principales sacadas en limpio para aplicarlas en el futuro. Las organizaciones miembros de la Plataforma aportaron observaciones de provecho sobre los resultados y las recomendaciones de este informe, y también compartieron sus experiencias institucionales sobre los ESA en la AyDR. Sus observaciones ilustraron la amplia variedad de puntos de vista sobre los ESA en la AyDR y las formas tan diferentes de compromiso de los donantes. Tenemos la esperanza que este estudio y las observaciones ofrecidas por los miembros de la Plataforma servirán de base para otras consultas, facilitadas por la Plataforma, entre donantes y gobiernos asociados, sobre cómo planificar, implementar y llevar el monitoreo del ESA en la AyDR. Las recomendaciones también sustentarán el ‘Código de Conducta para producir programas para la AyDR más eficaces’ que los miembros de la Plataforma están desarrollando juntos en la actualidad. La Declaración de París de marzo de 2005 ha presentado un reto ante cada sector, para demostrar hasta qué punto ha progresado la agenda de eficacia de la ayuda. Con este estudio, intentamos contribuir a programas AyDR más ‘eficaces’ y enriquecer el debate sobre nuevas modalidades de ayuda. Deseamos extender nuestros agradecimientos a los investigadores del Overseas Development Insitute (ODI) del Reino Unido, por el análisis bien discernido y las recomendaciones constructivas para la formulación y la implementación de ESA en la AyDR.

Christoph Kohlmeyer, BMZ

Michael Wales, FAO

Co-Presidentes, Plataforma Global de Donantes para el Desarrollo Rural

* También conocidos en textos en castellano por sus siglas en inglés, SWAps equivalente a Sector-wide approaches) 4

abrEVIaCIoNEs y sIglas
5MHRP AAA / OH&A AAGDS AFC / JFA AgESA / AgSwap AgSSIP ApD / DPs APE / TBS APG / APGA GBS APGA / PGBS APS / SBS ASDP ASLMs AT / TA AyA / A&H agenda AyDR / A&RD BMZ CALP / PRSC CBOs CERP2 / GPRS2 CIDA DELP / PRSP DFID EAC / JAS EBS / PBA ECA ERCERP ERP / PRS ESA / SWAp ESAN ESGP / PETS FAO FAP / PAF FASDEP Programa de 5 millones de hectáreas de Reforestación, siglas en inglés Armonización, Alineación y Apropiación Estrategia para el Crecimiento y Desarrollo Agrícola Acelerados, siglas en inglés Arreglo de Financiación Conjunta Enfoque sectorial amplio agrícola Proyecto de Inversión en subsectores de servicios agrícolas, siglas en inglés Asociados para el desarrollo Apoyo a Presupuestos Específicos Apoyo Presupuestario General Apoyo Presu. General Asociado Apoyo Presupuestario General Asociado Apoyo presupuestario sectorial Programa de Desarrollo del Sector Agrícola, siglas en inglés Ministerios de Ejecución del Sector Agrícola, siglas en inglés Asistencia técnica Agenda de armonización y alineación Agricultura y Desarrollo Rural Ministerio federal para la cooperación económica y el desarrollo, Alemania, siglas originales Crédito de apoyo a la lucha contra la pobreza Organización de base comunitaria, siglas en inglés Crecimiento y Estrategia de Reducción de la Pobreza Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional, siglas en inglés Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza Departamento para el Desarrollo Internacional, Inglaterra, siglas en inglés Estrategias de Asistencia Conjunta Enfoque basado en programa Estrategia de Comercialización Agrícola Estrategia Reforzada para el Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza Estrategia de Reducción de la Pobreza Enfoque Sectorial Amplio Estrategia para la seguridad alimentaria y la nutrición, siglas originales Estudio de seguimiento del gasto público Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación Fondo de Acción para la Pobreza Política de Desarrollo del Sector Agrícola y Alimentario, siglas en inglés Programa y Asociación de Apoyo al Sector Forestal/Asociación de Apoyo al Sector Forestal/ Asociación sectorial forestal/ Asociación Forestal siglas en inglés. Gobierno de Nicaragua Plataforma Global de Donantes para el Desarrollo Rural, siglas en inglés Gobierno de Tanzania Gobierno de Uganda 5 Million Hectare Reforestation Programme Harmonisation, Alignment and Ownership Accelerated Agricultural Growth and Development Strategy Joint Financing Arrangement Agriculture Sector Wide Approach Agricultural Services Sub-Sector Investment Project Development Partners Targeted Budget Support General Budget Support Partnership General Budget Support Sector Budget Support Tanzania – Agriculture Sector Development Programme Agriculture Sector Line Ministries Technical Assistance Harmonisation and Alignment agenda Agricultural and rural development Federal Ministry for Economic Cooperation and Development, Germany Poverty Reduction Support Credit Community-based Organisation Ghana: Growth and Poverty Reduction Strategy Canadian International Development Agency Poverty Reduction Strategy Paper Department for International Development Joint Assistance Strategies Programme-based approach Agriculture Commercialisation Strategy Enhanced Strategy for Economic Growth and Poverty Reduction Poverty Reduction Strategy Sector-wide Approach Food Security and Nutrition Strategy Public Expenditure Tracking Survey Food and Agriculture Organization Poverty Action Fund Food and Agricultural Sector Development Policy Vietnam – Forest Sector Support Programme and Partnership Government of Nicaragua Global Donor Platform for Rural Development Government of Tanzania Government of Uganda

FSSP&P GdN GDPRD GdT GdU

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GFP / PFM GGP / PEM GNI LAMDP LGA LGDP LMAP LMC MAGFOR MdA / MoU MdA MDAs MDBS MdE / MOUs MdF MGMP / MTEF MINAG MyE / M&E NAADS NFDS NIMES NTP NTP 661 OCDE – CAD / OECD-DAC ODA ODM / MDGs OMC / WTO OPM PAEI PARPA PEAP PEE PIB / GDP PMA PQG PROAGRI PRORURAL RGP / PER SCNS / NSCG SPAR UGP / PMU

Gestión de las Finanzas Públicas Gestión del Gasto Público Ingreso Nacional Bruto INB Programa de Gestión Administrativa y Distribución de Tierras, siglas en inglés Autoridades municipales Programa de Desarrollo de la Administración Local, siglas en inglés Proyecto de Gestión y Administración de Tierras, pos sus siglas en inglés Componente de la gestión de tierras, sigla en inglés Ministerio de Agricultura y Forestal Memorando de Acuerdo Ministerio de Agricultura Ministerios, Departamentos y Agencias Apoyo Presupuestario Directo Multilateral siglas en inglés Memorando de Entendimiento Ministerio de Finanzas Marco de Gastos de Medio Plazo Ministerio de Agricultura Monitoreo y Evaluación Servicios Nacionales de Asesoría Agrícola, siglas en inglés Estrategia nacional de desarrollo forestal, siglas en inglés Sistema Nacional Integrado de Monitoreo y Evaluación, siglas en inglés Programas nacionales para fines específicos, siglas en inglés Programa nacional específico para bosques, siglas en inglés Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico – Comité de Ayuda para el Desarrollo Asistencia par el desarrollo internacional / Asistencia Oficial para el Desarrollo, siglas en inglés Objetivos de Desarrollo del Milenio Organización Mundial del Comercio (Gestión normativa de Oxford) Estrategia de Implementación y Política Agrícola Plan de Acción para la Reducción de la Pobreza Plan de Acción para la Erradicación de la Pobreza, siglas en inglés Política y Estrategia de Caminos, siglas originales Producto Interno Bruto Programa para la Modernización de la Agricultura Programa Quinquenal del Gobierno, siglas originales Programa Nacional de Desarrollo Agrario, siglas originales Programa de Desarrollo Rural Productivo Revisión del Gasto Público Subvención Condicional No Sectorial Sector Público Agropecuario y Rural (instituciones que tienen un mandato en el sector agrícola, Nicaragua) Unidad de Gestión de Proyectos / Unidad de Gestión del Proyecto

Public Financial Management Public Expenditure Management Gross National Income Land Administrative Management and Distribution Programme Local Government Authority Local Government Development Programme Land Management and Administration Project Land Management Component Nicaragua- Ministry of Agriculture and Forestry Memorandum of Understanding Ministry of Agriculture Ministries, Departments and Agencies Multilateral Direct Budget Support Memorandum of Understanding Ministry of Finance Medium Term Expenditure Framework Mozambique – Ministry of Agriculture Monitoring and Evaluation National Agricultural Advisory Services National Forest Development Strategy National Integrated Monitoring and Evaluation System National Targeted Programme National Targeted Programme for forests Organisation for Economic Co-operation and Development –Development Assistance Committee Overseas Development Assistance/Official Development Assistance Millennium Development Goals World Trade Organization Oxford Policy Management Agricultural Policy & Implementation Strategy Poverty Reduction Action Plan Poverty Eradication Action Plan (Uganda) Roads Policy and Strategy Gross Domestic Product Uganda – Programme for the Modernisation of Agriculture Government’s Five Year Plan Mozambique: National Programme of Agrarian Development Nicaragua – Rural Productive Sector Programme Public Expenditure Review Non-Sectoral Conditional Grant Public Agriculture and Rural Development Sector Project Management Unit

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rEsumEN EjECutIVo
TRASFONDO Y PROPÓSITO
s1. La variabilidad en el contexto de la asistencia al desarrollo y la búsqueda más vasta para mejorar la eficacia de la ayuda, ha conducido a ir tras nuevas maneras de hacer negocios entre los donantes y los gobiernos nacionales. Parte de esta búsqueda ha dado con los enfoques sectoriales amplios (ESA) que reúne la asistencia externa con los fondos nacionales bajo una sola estrategia sectorial y marco de gastos, con apropiación y dirección del gobierno, seguido de la alineación y armonización progresiva de los procedimientos de los asociados para el desarrollo (ApD), con los sistemas del país. La meta es desarrollar un marco sectorial completo que pueda guiar la acción pública y privada en apoyo al suministro de servicios mejorados y resultados de crecimiento y reducción de la pobreza. El logro de esta meta va más allá de mejorar la eficacia de la ODA, pero los ESA se mantienen estrechamente asociados con las arduas labores de la comunidad internacional para mejorar la forma en que entrega y utiliza la ayuda en apoyo a los objetivos del sector, y el entendimiento del progreso en esta área es una motivación básica para este estudio. s2. Los enfoques sectoriales amplios varían en definición y práctica. El término ha sido usado para acomodar una serie de enfoques de gobiernos y donantes dadas las variantes condiciones en el terreno. Este estudio no es una excepción en el sentido que examina una diversidad de ‘maneras de hacer negocios’ en la AyDR, de las que sólo dos se ajustan a algunos criterios estrictos para un ESA. No obstante, los profesionales en el campo del desarrollo concuerdan en dos cosas: primera, que hay algunos elementos comunes que conforman un enfoque sectorial amplio (Figura 1), aunque ninguno es un requisito previo en sí. Segunda, que la definición de trabajo de un enfoque sectorial amplio es relativa hacia dónde se dirige el cambio, y que la configuración de los elementos del enfoque es un proceso gradual y en etapas. figura 1: Elementos de un Enfoque sectorial amplio.

Proceso gradual y en etapas Mecanismos con implementación armonizada y mayor uso de los sistemas locales

Coordinación y alineación de todos los recursos Programa sectorial común / Marco de gastos Marco de política sectorial acordado / Estrategia basada en visión y prioridades compartidas Asociación con asociados para el desarrollo Liderazgo y apropiación gubernamental Grado / intensidad varía a medida que ESA evoluciona

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s3. Los enfoques sectoriales amplios son un fenómeno relativamente reciente en el/los sector(es) agrícola y desarrollo rural (AyDR). La Fase Uno del estudio se llevó a cabo mediante una revisión documental en la que se estimó que se estaban ensayando globalmente alrededor de quince enfoques tipo ESA, con muchas otras proto-operaciones que contienen uno o dos de los elementos de la Figura 1. La ausencia de monitoreo claro y sistemático del desempeño de estos diferentes enfoques sectoriales ha hecho difícil concluir si los ESA están sirviendo en función a resultados sectoriales mejorados y ODA mejorada en la AyDR. Este estudio encargado por la Plataforma Global de Donantes para el Desarrollo Rural (GDPRD)1 comienza tal examen (aunque en escala limitada) estudiando la manera en que la asistencia al desarrollo está apoyando la formulación y la implementación de los enfoques sectoriales (y subsectoriales) en siete países. s4. • • Los términos de referencia para el estudio estipulan que los objetivos principales son: Examinar la medida en que los enfoques sectoriales amplios en la AyDR están logrando los objetivos que les han sido estipulados. Identificar las lecciones críticas sobre la manera en que la asistencia al desarrollo apoya en la actualidad a AyDR y qué se puede hacer de modo diferente para realzar la eficacia de la asistencia.

s5 Tales objetivos probaron ser ambiciosos. Al preparar la síntesis, las pruebas menos convincentes están relacionadas con el primer objetivo, dada la escala final del estudio (3 estudios de campo y 4 revisiones documentales) y la falta de datos y documentación2 correspondiente. Hay más datos disponibles para el segundo objetivo que, por ende, predomina como el aspecto principal del informe síntesis.

METODOLOGÍA Y MARCO DEL ESTUDIO
s6. El informe síntesis reúne material de siete estudios de país 3 , tres de ellos son investigaciones profundas sobre el terreno (Tanzania, Mozambique y Nicaragua), y cuatro revisiones documentales más ligeras (Uganda, Camboya, Vietnam y Ghana). Se dispone separadamente de informes completos de cada estudio de país sobre el terreno. La síntesis también aprovecha una revisión documental de literatura seleccionada de políticas y evaluación, relacionada con los enfoques sectoriales amplios y la eficacia de la ayuda, llevada a cabo antes de los estudios de países.4 s7. Para cada uno de de los estudios de país, ya sea sobre el terreno o documental, se utilizó como guía un modelo lógico que identifica los componentes claves de un enfoque sectorial amplio junto con hipótesis (basada en la literatura) sobre productividad, resultados e impactos (Figura 2 en el texto principal). El modelo lógico, que es heurístico más bien que básico, fue utilizado para guiar investigaciones acerca de las condiciones previas a la formulación de un ESA y los aportes y actividades críticos para la implementación eficaz y logro de resultados. Sirvió de base para efectuar comparaciones entre los contextos muy diferentes de los países y las operaciones de ESA muy diferentes. s8. Los equipos de estudio sobre el terreno comprenden un consultor internacional y un consultor nacional, con apoyo técnico provisto por la oficina local de la FAO y un representante del Centro de Inversión de la FAO. Los consultores mantienen estrecho contacto con los donantes y las partes interesadas gubernamentales involucradas en ESA, bien sea país o agencia, y basan su análisis en una combinación de documentos, entrevistas, grupos de representantes de los interesados y visitas sobre el terreno. Las revisiones documentales están basadas en los documentos disponibles en el dominio público de las administraciones o agencias donantes. La cantidad y la calidad de la información a la que se pudo acceder varían enormemente de un país a otro y según la etapa de desarrollo del ESA. En algunos casos sólo se pudieron hacer observaciones limitadas acerca del progreso con el desarrollo de un ESA, en otros se pudo obtener información bastante detallada y esto se puede ver en la balanza de los casos planteados en la parte principal del informe.

1 donorplatform.org 2 Fue difícil obtener, de las agencias bilaterales, documentación no publicada sobre los ESA. 3 Actualmente se estima que hay alrededor de 15 enfoques sectoriales operando globalmente en la AyDR. Esto puede ser una subestimación (dada la problemática de definición), pero incluso si el número fuese cercano a 20, este estudio aún incluye una parte importante de enfoques sectoriales amplios en el agro y desarrollo rural mundial. 4 La revision documental está disponible en donorplatform.org/component/option,com_docman/task,doc_details/gid,343

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CONCLUSIONES PRINCIPALES
Visión general
s9. Los enfoques sectoriales en la AyDR son, incluso con la experiencia pionera de PROAGRI, relativamente nuevos, y la experiencia de implementación es todavía limitada como para sacar conclusiones firmes en cuanto al progreso. Sin embargo, la meta de desarrollar un enfoque coherente y coordinado para el gobierno, los donantes y el sector privado sigue siendo importante, y los estudios de caso ofrecen pruebas de algún progreso en la dirección deseada. En Tanzania y Uganda la adopción de un enfoque sectorial o multisectorial ha provisto una plataforma para una política de compromiso con el crecimiento agrícola y la reducción de la pobreza. En Tanzania, el estudio de país opina que el ASDP ha potenciado al Ministerio de Agricultura, que de otro modo habría salido perdiendo en el empuje por apoyo a un presupuesto general más grande y un diálogo de política centralizado. En Nicaragua se observa un efecto similar donde PRORURAL ha permitido que el Ministerio de Agricultura recupere en cierta medida su liderazgo menguante de la agenda de políticas, mientras que los compromisos de los donantes para reducir la fragmentación en el sector rural están ya dando frutos. Incluso en Mozambique donde el abasto lento de productividad y resultados tangibles ha significado fuerte crítica hacia PROAGRI, la opinión de los autores del estudio del país es que PROAGRI ofrece una plataforma potencialmente importante para la colaboración entre gobierno y donante, incluso aún más en un entorno en el que los recursos se canalizan cada vez más a través de la tesorería (en forma de APGA) y donde los nuevos instrumentos, tales como el apoyo presupuestario sectorial, son fuente posible de apoyo más predecible y constante a la larga para PROAGRI. s10. No obstante, es necesario hacer mucho más para lograr un enfoque de desarrollo en la AyDR totalmente dirigido por el gobierno. Las imperfecciones más marcadas en este punto abarcan: la falta de una mira clara entre las estrategias nacionales (ERP) y las estrategias sectoriales; la integración débil de las prioridades del sector en los procesos de presupuesto nacional; la coordinación débil intrasectorial e intersectorial; la integración desnivelada de los fondos de los donantes en la planificación nacional y sistemas presupuestarios, y la atención casi universalmente débil, al monitoreo y evaluación (MyE). En términos de cimentar los elementos básicos del enfoque sectorial amplio, es necesario trabajar más duro en apoyo al liderazgo sectorial con participación de las partes interesadas esenciales; acordar un marco de gastos sectoriales coherente, tanto nacional como subnacional; asegurar la atención constante y práctica a la alineación y la armonización y establecer sistemas de MyE sectoriales apropiados, alineados con las labores de MyE nacionales.

las condiciones iniciales y los aportes para la formulación de los Esa
s11. Las ‘condiciones de entrada’ para un ESA claramente importan. La literatura general sobre los ESA, propone que las condiciones más importantes consisten de un marco macroeconómico sólido, un acuerdo básico en estrategia y políticas entre gobierno y donantes, la posibilidad de participación de las principales partes interesadas, incluyendo el liderazgo político y el sector privado en el proceso de formulación de los ESA, y una comunidad de donantes comprometida a encaminarse hacia enfoques comunes y alineados. No todas estas condiciones emanan de un solo sector, lo que inevitablemente añade complejidad a la etapa inicial de diseño de un ESA. s12. El estudio de países sugiere condiciones de entrada específicas para ESA en la AyDR. La primera es una mira clara entre la estrategia nacional (ERP o estrategia de desarrollo nacional) y la estrategia sectorial, que a su vez significa también alineación clara entre el liderazgo político y técnico del ESA. Esto fue claro en el establecimiento del PMA en Uganda y es evidente en las últimas etapas de la formulación del ASDP de Tanzania. La segunda condición es un consenso dentro del gobierno y entre el gobierno y los donantes sobre cuestiones vitales de políticas y gestión para el sector. No es necesario que esto cubra la gama entera de cuestiones sobre las cuales el ESA tocará finalmente, pero necesita incluir una cierta medida de resolución de aquellas en que los desacuerdos ideológicos dominan, incluyendo una definición de trabajo de los sectores agrícola o de desarrollo rural, y las respectivas funciones para la acción privada y pública en el sector. Tercera, la apropiación y el liderazgo eficaz a nivel ministerial sectorial también requiere compromiso ante el proceso en los otros ámbitos gubernamentales, particularmente del Ministerio de Finanzas y a nivel político superior. Sin esto, la formulación de un ESA será algo muy lento, como se presenció en Ghana y en Camboya. Por último, el compromiso con la alineación y armonización queda por sentado, pero lo que es más vital, son pruebas de los donantes de que están dispuestos a actuar con rapidez para abordar los cambios en su práctica; como demostración de buena voluntad y como una señal clara que están dispuestos a dar 9

espacio al liderazgo y apropiación gubernamental del proceso.

De la formulación a la implementación
Claridad de la estrategia y el marco de políticas s13. La implementación eficaz tiene que ser guiada por una visión clara del sector que sea de apropiación del gobierno y por un compromiso con la coherencia en todos los marcos de políticas del sector. En el caso de PROAGRI en Mozambique, en el primer intento de establecer un enfoque del sector en la AyDR, ha sido difícil conciliar una gama amplia de marcos de políticas que incide en el sector agrícola y en el que la claridad en torno al sector ha sido empañada por diferencias ideológicas y preferencias políticas cambiantes. En consecuencia, la implementación ha sido lenta, mientras el liderazgo del ministerio sectorial se ha visto zarandeado por cambios en las responsabilidades institucionales. En contraste, el PMA en Uganda está basado en una visión nacional y sectorial favorecida por el Ministerio de Finanzas que a su vez ha dado ímpetus claro a la implementación. la gfP y el proceso presupuestario s14. Las operaciones más antiguas como el PMA en Uganda y PROAGRI en Mozambique, además de la experiencia más reciente de ASDP en Tanzania, confirma la necesidad de mayor integración del enfoque sectorial con las reformas presupuestarias y de finanzas pública más amplias. En Tanzania, lo positivo de un proceso de formulación prolongada de ESA ha sido que el ASDP se ha beneficiado de mejoras importantes en el contexto más amplio de planificación y presupuesto, incluyendo el desarrollo de un sector de MGMP (marco de gastos de medio plazo) y un proceso de MGMP gubernamental local. En Uganda, un proceso central fuerte de MGMP ha guiado la introducción del PMA mediante la integración de las prioridades del PMA en los presupuestos de los ministerios sectoriales. En Mozambique, la integración con las reformas más amplias de las finanzas públicas puede que haya resultado en el progreso de implementación más rápido, en especial con relación al flujo de fondos a las administraciones locales. s15. Los retos, para todos, yacen en asegurar que se disponga de fondos a nivel local para la implementación. En Tanzania, esto funciona mediante Subvenciones para el Desarrollo Agrícola del Distrito, cuyo desembolso ha sido lento porque ha habido retrasos en satisfacer los criterios de evaluación de la administración local, sobre la reforma y en la aprobación de los Planes de Desarrollo Agrícola del Distrito. En Uganda, el PMA está apoyado por una Subvención Condicional No Sectorial que actúa como mecanismo para transferir fondos a los distritos provinciales para que las comunidades planifiquen y financien inversiones vinculadas con las necesidades locales percibidas. Si bien, ha habido éxito en muchos aspectos, también ha habido dificultades para introducir la SCNS (subvención condicional no sectorial) debido a las restricciones impuestas por el gobierno central. La experiencia de Uganda confirma la importancia de abordar las cuestiones financieras y la prioridad de las actividades en todos los niveles del proceso presupuestario, especialmente para que las prioridades en el marco multisectorial como el PMA, reciban la debida atención en los presupuestos de las autoridades municipales. monitoreo y evaluación s16. El monitoreo y la evaluación son débiles en todos los enfoques examinados. A pesar de ello, se denota movimiento hacia la integración del MyE sectorial con el monitoreo de los marcos de políticas nacionales (ERP en particular) para asegurar coherencia y constancia y para limitar la duplicación de las labores. Sin embargo, raramente hay un incentivo claro para las agencias, en particular aquellas fuera del ministerio sectorial, para generar y someter información de MyE constante y a tiempo. En Mozambique, la gran parte de los datos de MyE después de 9 años consisten del desempeño financiero o se centran en la producción, uso de insumos y productividad. Prácticamente no hay información disponible sobre el suministro y desempeño de los servicios provistos por la administración pública y la contribución de tales a los resultados agrícolas y de sustento. La ausencia de marcos de resultados claros simplemente complica este problema. En el caso de Nicaragua, los autores del estudio sostienen la necesidad de adoptar un enfoque limitado y estratégico ante el MyE, poniendo énfasis en aprender haciendo y gradualmente expandir su alcance a medida que el programa de implementación despega. trabajo más alineado y coordinado s17. Los ESA existen con el propósito principal de superar la fragmentación y las ineficacias en la adjudicación y la gestión de la asistencia para el desarrollo. La experiencia muestra que la alineación es un proceso de dos dimensiones, que implica tanto la alineación interna dentro del sistema del gobierno en torno a la estrategia sectorial y el marco de gastos, como la alineación externa por los donantes. El progreso con la primera se ve a menudo obscure10

cido por la atención sobre la segunda, lo que puede nuevamente explicar el progreso lento en la implementación en casos tales como PROAGRI. s18. Las labores realizadas por los donantes para la alineación externa en el contexto de PRORURAL, demuestran cuánto se puede hacer dentro de un período de tiempo relativamente corto. No obstante, la experiencia también demuestra algunos de los obstáculos ante la armonización más rápida debido a las complejidades del contexto político e institucional y las continuas preocupaciones, particularmente de los donantes, en torno al arresto y compromiso político. En Tanzania, el compromiso con la alineación, como principio básico, fue factor decisivo para que los donantes y el gobierno sobrellevaran algunas dificultades, incluso momentos de confrontación a medida que evolucionaba el ASDP. No obstante, el progreso más fundamental en la gestión de la ayuda y, en especial, la armonización, ha quedado rezagado. Conseguir acuerdo sobre la cesta de fondos conforme al ASDP, ilustra el punto de los retrasos que emanan de los largos procesos de aprobación requeridos por la sede de donantes y las condiciones de eficacia de los préstamos que continúan exigiendo la separación de la rendición de informes para los diferentes donantes. Asimismo, la proliferación continua de los procesos dirigidos por los donantes es evidente, pese el compromiso generalizado con AyA (alineación y armonización). En el caso de Camboya, la proliferación y la coordinación deficiente ha motivado encaminarse a un ESA en el sector de tierras, pero la alineación interna débil dentro del gobierno y la crecida dependencia de la ayuda, significa también que los donantes se mantienen firmes en sus maneras de hacer negocios. Técnicamente, el ESA debiera romper con este círculo vicioso, pero la duda es si el marco de políticas sectoriales y las funciones y responsabilidades institucionales asociadas son lo suficientemente creíbles como para ofrecer a los donantes la confianza necesaria para que ellos cambien su comportamiento.

logros frente a productividad
apropiación, liderazgo y capacidad institucional s19. El liderazgo gubernamental fuerte y la apropiación del enfoque sectorial es principio básico, y uno que marca el rompimiento claro con los enfoques anteriores, tradicionales, de proyectos. En la práctica, las instituciones dentro del gobierno han sido lentas para cambiar y a menudo no han tenido en cuenta los nuevos desafíos presentados por los ESA. Asegurar el liderazgo gubernamental creíble también es difícil por el hecho que el liderazgo es tanto un proceso político como técnico, y ésta es un área en que los donantes rara vez pueden ejercer influencia directa. Con frecuencia, la carencia de incentivos para que los ministerios sectoriales lleven la batuta en las políticas, combinado con su débil palanqueo sobre los procesos nacionales de planificación y presupuesto, todo tipo de restricciones de capacidad en el plano del sector, incentivos ‘perversos’ que favorecen intereses creados y las prácticas no transparentes (como adquisición), limita el ritmo de avance según los ESA. s20. Pero hay evidencias de progreso. En Tanzania, el liderazgo sectorial y en avance, gracias a incrementos en el cambio de personal en los niveles altos y la administración clara del Ministeri de Finanzas. En Ghana, pese el lento progreso en producir una hoja de ruta para la transición al enfoque sectorial completo, hay señales de que el gobierno, y el Ministerio de Agricultura y Alimentación en particular, están llevando el liderazgo del proceso con un consenso más claro sobre la importancia de un enfoque coherente al crecimiento del sector agrícola, refuerzo de la gestión de gobierno del sector y señales de compromiso político en el sector mediante CERP2. Coordinación y planificación mejorada s21. La coordinación dentro y entre sectores sigue presentando un desafío, especialmente en la AyDR, pero se ven señales de abordar el problema. De conformidad con el PMA, una serie de comités de todos los sectores, gestionan la coordinación, el más importante está presidido por el Ministro de Finanzas. Un importante punto fuerte del PMA es que requiere que todos los ministerios sectoriales con mandatos pertinentes examinen y reorienten sus actividades conforme a los objetivos del PMA. Esto funciona en cierto grado a nivel central, donde la falta de instituciones coordinadoras restringe la implementación eficaz. En Nicaragua, los mecanismos mejorados de coordinación sectorial han rendido algunas importantes ganancias, como mejor comunicación y adjudicación de funciones más racional para guiar las actividades de implementación en conjunción. La producción conjunta de un plan sectorial anual de presupuesto y operaciones para todos los ministerios y departamentos de implementación, ha rendido progreso en la coordinación y liderazgo de MAGFOR. gestión del gasto público y suministro de servicios s22. Hay señales de progreso en la vinculación de programas sectoriales con el gasto público y los sistemas de 11

gestión financiera, en la mayoría de los casos estudiados, aunque lo que es posible en los sectores de la AyDR, a menudo depende de la pauta y ritmo de las reformas más amplias de la gestión del gasto público y la gestión financiera pública (GGP y GFP) y el grado de conocimientos presupuestarios entre las partes interesadas del sector agrícola. Todavía no se sabe con certeza si la GGP mejorada haya incrementado la cantidad o la calidad del gasto público nacional en la agricultura, aunque esto hay que tratarlo con cautela dada la naturaleza limitada de los datos disponibles para el estudio. En la mayoría de los casos, con la posible excepción de Tanzania, gran parte del incremento de fondos para la agricultura ha provenido de los donantes. s23. Solamente en el caso de PROAGRI y el PMA han llevado a cabo evaluaciones que pudiesen evaluar razonablemente la contribución de los procesos ESA y los recursos para la mejora en el suministro de servicios. En el marco del PMA los resultados son en general positivos, aunque lentos en su realización, en el que los grupos de agricultores/campesinos confirman que su condición ha mejorado con el suministro de servicios y las señales de progreso en función de las tecnologías mejoradas y de los incrementos asociados en la productividad comercializada. Un tanto alarmante es que no hay una manera obvia de llevar seguimiento del nivel de productividad y los resultados de las mejoras de suministro de servicios en el marco de PROAGRI, pese una evaluación completa y subsiguientes evaluaciones anuales. Lo que está claro es que durante la Fase 1 de PROAGRI, se gastó una gran porción de recursos en capacidad institucional y la vasta mayoría de gastos relacionados con costos personales y la adquisición de bienes y servicios. No es posible dar desglose más detallado por tipo de servicio, con la consecuencia que casi nada puede decirse acerca de cómo la financiación de PROAGRI ha contribuido a los resultados sobre el terreno, para los campesinos y productores en el sector agrícola. Enlace entre el sector público y el sector privado s24. En varios países, el ESA ha sido importante contribuidor en los cambios del papel que juega el Ministerio de Agricultura, desde uno exclusivamente intervencionista a otro más facilitador y regulador. En Nicaragua, PRORURAL ha asignado al Ministerio de Agricultura y Forestal (MAGFOR) la responsabilidad de dirigir, coordinar y monitorear, con implementación, la responsabilidad de otras instituciones relacionadas, incluyendo el sector privado. En Mozambique, la transformación de la función de MINAG para fomentar mejor conectividad con el sector privado, sólo está parcialmente completa, si bien hay señales de mejor tercerización y cierta atención a la promoción del sector privado, actividades de apoyo y análisis, mediante una oficina dedicada en MINAG. En Uganda, no hay documentación específica que cubra la relación entre el sector público y el privado como parte del PMA, aunque los donantes apoyan la asociación más sólida entre ambos sectores como parte del PMA. El plan de extensión micro financiera (Microfinance Outreach Plan) bajo el pilar financiero rural (Rural Finance Plan) aspira a la privatización de los programas y proyectos de crédito del gobierno, mientras que el pilar de infraestructura física apoya el mantenimiento del sector privado de los caminos de la región y las instalaciones de electrificación rural. s25. Por otra parte, una de las áreas de políticas que ha ralentizado el desarrollo de un ESA completo, es el debate respecto de la privatización parcial o total de los servicios (Ghana, Tanzania, Mozambique). En Vietnam, se estima que el sector privado, las unidades familiares, las empresas forestales del estado y las cooperativas equivaldrán al 60 por ciento de la inversión en el sector forestal a lo largo de los próximos 15 años. El marco institucional, en especial el FSSP (programa de apoyo al sector forestal), no es aún representativo de los actores del sector privado, y el desafío principal para el desarrollo completo del ESA será lo que es necesario que parezca en un sector donde el gasto público se ve considerablemente ensombrecido por la inversión del sector privado. gestión de la ayuda s26. Un tema clave emergente es que la alineación y la armonización, aunque central al concepto ESA, con frecuencia pueden tratarse como finalidad en sí, más bien que como un medio para lograr sistemas más fuertes de países y mejores resultados de desarrollo. Mientras que la impresión general es mejorar la gestión de la ayuda gradualmente bajo los ESA, preocupa que la cantidad de tiempo y recursos dedicados a formar la arquitectura del proceso está imponiendo cargas adicionales en un servicio civil débil y que es a costas de asegurar que los recursos existentes y los nuevos están entregando inversiones y servicios más eficaces en las áreas rurales. s27. Si bien, la gestión de la ayuda está mejorando las transacciones los costos siguen altos tanto para los funcionarios públicos como para los donantes. Las políticas de la sede de los donantes, así como los procedimientos de adquisición y los marcos legales continúan, en algunos casos, siendo un obstáculo a las labores de armonización en el terreno, al igual que la continuada proliferación y las estructuras paralelas de gestión de la ayuda. Esto aplica a diferentes grados, incluso en contextos donde el debate nacional en torno a la eficacia de la ayuda es bastante avan12

zado, como en Tanzania, Vietnam, Nicaragua y Mozambique. s28. Mientras que el concepto de ESA siempre ha sostenido ser constante con las varias modalidades de financiamiento, el patrón dominante en la mayoría de los casos examinados es aún la asistencia a los proyectos. El fondo común que subyace a PROAGRI es el mecanismo más importante para canalizar los fondos, pero gran parte de la asistencia permanece proyectada y los contribuidores al fondo han variado con el tiempo, y algunos de las entidades financieras más grandes no renuevan sus acuerdos para continuar con el financiamiento después de 2006. Hace poco, varios donantes han vuelto a las inversiones tipo proyecto por preocupaciones acerca de continuadas brechas en el suministro de servicios. En Tanzania, muchos de los proyectos de donantes permanecen fuera del marco del ASDP y necesitan alinearse rápidamente con tal, para que el enfoque tenga una real probabilidad de éxito. s29. La evolución del APG (apoyo presupuestario general) en todos los casos de países ha generado algunos ahorros en los costos de transacciones, mientras que provee un centro fuerte para los procesos de formulación de políticas que, en algunos instantes, ha mejorado el contexto para los enfoques sectoriales. Sin embargo, en el caso de Tanzania, Ghana y Mozambique los gobiernos y, en particular los donantes, siguen prefiriendo marcadamente retener los instrumentos de ayuda mixtos, en parte a modo de diversificar el riesgo y en parte a modo de explorar puntos de entrada complementarios a diferentes niveles de formulación de políticas. En Tanzania, son de opinión que el ASDP ha protegido esencialmente el enfoque en la agricultura frente a la competencia que viene de los más grandes y más poderosos APGA. Si bien éste puede ser el caso, hay riesgos adjuntos a una diversidad amplia de modalidades de financiamiento, incluyendo falta potencial de sostenibilidad, falta de coordinación eficaz y desvío del escaso tiempo del que disponen los funcionarios públicos para la gestión de cómo movilizar el financiamiento y lejos de cómo ponerlo a mejor uso. Un desafío importante, observado en el informe de Tanzania, es asegurar que el desarrollo de los proyectos nuevos está totalmente alineado con el enfoque y los principios que subyacen a los ESA (Greeley y otros, 2007).

MENSAJES Y RECOMENDACIONES SOBRE LAS POLÍTICAS
liderazgo de los países
s30. El estudio señala varios indicadores de liderazgo del país en la AyDR, incluyendo:

 Una visión coherente para el sector donde el punto de la idea emana de dentro del contexto nacional (como en Nicaragua, Vietnam (aunque no un ESA) y Uganda));  Mayor compromiso de recursos nacionales al sector y a la mejora de la calidad y el impacto de aquellos recursos mediante monitoreo y rendición de informes eficaces;  Determinación para liderar y manejar las relaciones con los donantes, como se prueba en la determinación de liderar en los grupos de asociación y trabajo técnico; y  Mecanismos claros para la participación de las partes interesadas subnacionales y no gubernamentales. s31. Lo que es difícil para los asociados para el desarrollo es que solamente unos pocos de estos atributos están en vigor en un momento determinado y la comprobación sugiere que toman tiempo en institucionalizarlos. El reto principal para los ApD es saber cuándo y cómo comprometerse para asegurar que el liderazgo del país cuenta con el espacio suficiente para desarrollarse, sin perder el impulso crítico en el corto y medio plazo. Este reto se hace aún más difícil por las relativamente cortas cronologías y cronogramas financieros con los que los donantes trabajan. Hay pocas salidas ante este desafío, pero el estudio señala cuatro áreas críticas para el liderazgo del país que necesitan el apoyo total de los donantes, éstas son:  Asegurar un vínculo claro entre la estrategia de desarrollo nacional /ERP y la estrategia sectorial y los planes de acción;  Asegurar que las funciones de financiamiento y planificación del sector estén totalmente alineadas con los sistemas nacionales y que la coordinación entre ministerios sea respaldada por liderazgo político de alto nivel.  Asegurar que los marcos de MyE del sector estén incluidos en los sistemas nacionales, especialmente en los sistemas de la GFP; 13

 Asegurar que los mecanismos para las consultas y la participación no gubernamental existen a nivel nacional y subnacional.

Compatibilidad entre las estrategias nacionales y subnacionales y los marcos de desarrollo
s32. La mayoría de los ESA se formula y se implementa en contextos que también son descentralizadores. El desafío principal es cómo conseguir que el proceso ESA, que es inevitablemente bastante centralizado, sea coherente con las medidas y las labores de descentralización para apoyar el desarrollo local dirigido por la demanda, tal como, asegurar coordinación apropiada a niveles de administración local, la transferencia de fondos y el fortalecimiento de capacidades para la planificación eficaz, la gestión y suministro presupuestarios y la integración de estos procesos a nivel de administración local.

Conseguir recursos externos ‘dentro del presupuesto’ y vincular las decisiones sobre gastos con los datos del myE
s33. Una parte importante de donantes comprometidos con un ESA dirigido por el país está asegurándose que los flujos de ayuda están reflejados totalmente, junto con los recursos internos, en el MGMP y presupuesto anual. Los casos del PMA y ASDP están claros en este asunto. Esto no significa poner fondos solamente mediante un instrumento tipo APG, pero sí significa transparencia total y rendición de informes sobre los flujos de los donantes en concordancia con el presupuesto nacional y las clasificaciones MGMP. La rendición de informes total de los flujos de los donantes al sector permite mayor certidumbre de las decisiones del gobierno sobre el gasto público. s34. Asegurar la integración total de los recursos externos al presupuesto nacional es una condición necesaria, pero no suficiente como para mejorar la gestión de gastos y los resultados en el suministro de servicios. Asimismo, es vital que una base de pruebas lo suficientemente clara exista para justificar los gastos prioritarios del sector, ante demandas en competencia de otros sectores. Esto apunta a la importancia de vincular los datos del monitoreo y la evaluación con los datos de la GFP para informar las decisiones sobre el gasto público y el proceso de adjudicación de recursos. Para sectores, como la AyDR, que históricamente han ‘salido perdiendo’ en las negociaciones sobre recursos presupuestarios adicionales, la seguridad que los datos del MyE están vinculados con los datos de la GGP/GFP es de vital importancia.

alineación y armonización: medios, no fines
s35. De todos los estudios de caso surge un mensaje de peso: la importancia de tratar la alineación y la armonización como medios y no fines. El desafío para los asociados para el desarrollo, es asegurar que el enfoque en el proceso y cambio de procedimiento no sea tan complejo y ambicioso que por ello se excluya el enfoque sobre los resultados del desarrollo. La experiencia hasta la fecha confirma que la armonización y la alineación son vitales, especialmente para lidiar con la desarmonía y la proliferación de los donantes, pero al contrario de algunas retóricas que rodean a los ESA, son una condición necesaria pero no suficiente para la formulación de políticas más fuertes y con mejores resultados. Esto tiene más importancia para las instituciones que apuntalan las gestiones sectoriales responsables y el grado de alineación interna, el compromiso con las agendas de las políticas sectoriales y el logro de resultados. El mensaje aquí es que la alineación y la previsibilidad son de vital importancia en el corto plazo, mientras que las labores en torno a la armonización probablemente se intensificarán a medida que las políticas y el proceso de cambio institucional se vayan dando; y que esto puede tomar más tiempo que lo anticipado al inicio. Esto subraya la necesidad de que los donantes se comprometan en acuerdos de mediano y largo plazo relativos a ESA, si desean favorecerse de beneficios totales.

monitoreo y evaluación
s36. Uno de los mensajes negativos del estudio es la debilidad de la capacidad y el compromiso del MyE para la rendición de informes, en un buen porcentaje de los casos. Aunque varias de las operaciones examinadas son recientes, la falta de resultados visibles apoyados por los datos de MyE en las más establecidas, es igualmente negativa. Donde se han establecido los sistemas de MyE, estos tienden a ser excesivamente ambiciosos. El caso de 14

PRORURAL lo ilustra. El equipo del estudio concluyó que el sistema SISEVA propuesto era demasiado ambicioso y que fácilmente podría dirigirse la mira a un ejercicio de monitoreo más limitado combinado con un proceso iterativo de aprendizaje, menos ambicioso pero más pragmático y enfocado en la entrega y el aprendizaje haciéndolo. Hasta cierto punto, éste ha sido el problema que enfrenta el PMA que, basado en condiciones iniciales favorables, resultó en que, en cierta medida, la institucionalización excedió sus límites. En consecuencia se dio un sistema muy audaz para MyE que ha sido socavado en parte por las relaciones institucionales débiles, horizontal y verticalmente. La evaluación del PMA observa que hubiese sido mejor centrar la atención en conseguir datos de base y sistemas de monitoreo funcionales en un número limitado de áreas de resultados estratégicos primero, antes de encaminarse a planes más ambiciosos. s37. Hacer hincapié repetidas veces sobre la importancia del monitoreo del desempeño, no es exagerar. No solamente ayuda al proceso de evaluación subsiguiente, sino que también permite que se hagan ajustes continuamente al marco de políticas y el enfoque, a medida que se exponen. La vinculación de los datos del MyE con los datos de la encuesta y los datos de la GGP es un paso crítico hacia la integración del enfoque sectorial y los intereses y responsabilidades del gobierno y sus principales partes interesadas. Provee las bases para un escenario prioritario continuo, decisiones sobre asignación de recursos y evaluación del desempeño y, potencialmente, es una de las bases más importantes sobre la cual los sectores AyDR pueden mejorar sus poderes de negociación en los debates de presupuesto y demostrar el valor agregado crítico en la búsqueda cada vez más competitiva, de inversores en el sector privado.

RECOMENDACIONES
s38. Surgen una serie de recomendaciones del estudio, las que se pueden categorizar como recomendaciones pertinentes al diseño y la formulación de un ESA, y para la forma en que los asociados para el desarrollo apoyen los ESA con el tiempo. Varias de estas recomendaciones siguen un pensamiento parecido a aquellas identificadas en la publicación reciente de Plataforma Global de Donantes ‘Cornerstones for effective agricultural and rural development programmes under a PBA’ y los trabajos realizados para redactar un Código de Conducta para la cooperación en el desarrollo en la AyDR5. También se hacen recomendaciones para más trabajos y compromisos por parte de la Plataforma.

recomendaciones sobre el diseño y la formulación de los Esa
 El liderazgo de los países en la visión, agenda y alcance para el programa es crítico, y los asociados para el desarrollo deben asegurar que no se excluya en las decisiones que se toman sobre los mecanismos y las modalidades para el financiamiento. Comenzar por el subsector o subprograma si esto ofrece una base más clara para desarrollar una visión más clara y reducir la fragmentación.  La complementación entre las estrategias nacionales y sectoriales locales es vital. Las estrategias sectoriales deben planificar para que haya compromiso a nivel subnacional desde un principio, y asegurar que lo que se ha prometido en los niveles descentralizados es viable y se puede lograr en armonía con los procesos de reforma y prioridad más grandes (particularmente en torno a la GFP y la descentralización fiscal).  Los mecanismos para el compromiso del sector privado y la sociedad civil constituyen un elemento crítico del fortalecimiento del liderazgo del país sobre los ESA. Es improbable que los enfoques de las políticas y el financiamiento que privilegian el gasto público sobre todos los otros instrumentos fiscales (tributaciones, regulación, administración) ofrezcan los incentivos necesarios a los participantes del sector privado para comprometerse totalmente con el desarrollo y la implementación de los programas. Podrían necesitarse fondos especiales para incentivar la participación del sector privado.

recomendaciones en apoyo de Esa más eficaces
 En los contextos de dependencia de la ayuda, considerar desarrollar compactos de ‘ayuda’ que comprometan a los donantes y a los gobiernos en asociaciones entre 15 y 20 años con un marco de resultados reno5 ‘Cornerstones for effective agricultural and rural development programmes under a programme based approach’ 2007, Secretaría de la Plataforma Global de Donantes para el Desarrollo Rural. Hacia un Código de Conducta en Agricultura y Desarrollo Rural http://www.donorplatform.org/content/view/103/148/

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vable y reglas claras en cuanto a la previsibilidad dentro-año / entre-año. Cada compacto necesitará una estrategia clara de salida que cubra los últimos 3 a 5 años del compacto.  Asegurar que las partes interesada nacionales llevan la pauta mediante el apoyo a la preparación de una política de ayuda nacional que apuntala el compacto de ayuda que defina reglas claras del juego, para modalidades y mecanismos preferidos, además de información sobre la gestión de la ayuda.  Proveer apoyo financiero dentro del presupuesto en todos los casos, mediante mecanismos coordinados en la medida de lo posible, y en todos los casos totalmente alineados con la estrategia y marco de resultados renovables. Alinear primero; armonizar a medida que la agenda de ESA se materializa. Centrar la atención en reducir aquellos costos de transacciones (oportunidad) que distrae los recursos escasos del gobierno del punto central que es la implementación y el logro de resultados.  Asegurar que los sistemas de planificación y financieros del sector están totalmente alineados con los sistemas de la GFP nacionales.  Invertir en revisiones del gasto público y procesos de seguimiento (ESGP, estudio de seguimiento del gasto público), para ayudar en el seguimiento/monitoreo de la eficiencia y eficacia del gasto en los sectores agrícola y rural. Estimular el mayor uso de MyE y pruebas demostradas por encuesta sobre la eficiencia y eficacia del gasto público y dotar así de los medios al gobierno y las partes interesadas no gubernamentales para acrecentar su rendición de cuentas sobre los resultados en el sector agrícola. Las pruebas deben hacer referencia a los comparadores internacionales donde sea posible.  Simplificar las arquitecturas de los grupos de trabajo de los donantes para asegurar el diálogo más eficiente y eficaz con los gobiernos y otras partes interesadas importantes. Evitar la exclusión de grupos sectoriales, estimular a los asociados para el desarrollo para que deleguen en armonía con los principios de París y evitar la proliferación de las modalidades de ayuda.  Insistir en el establecimiento de sistemas de MyE que puedan generar datos relevantes dentro de períodos relativamente cortos en armonía con los marcos de MyE nacionales.

recomendaciones para la Plataforma global de Donantes
 Abordar las ‘formas de trabajar’ y los sistemas de incentivo dentro de la sede de los donantes que prohíben y/o retrasan el trabajo fusionado a nivel de país. Los procedimientos de la sede de los donantes, con frecuencia retrasan la firma de memorados de entendimiento (MdeE) y las decisiones sobre financiamiento, que a su vez imponen al gobierno y otros donantes costos importantes de las transacciones. Identificar los escollos de la toma de decisiones en tiempo real a nivel de país. Estimular a los ApD para que resuelvan los problemas potenciales de procedimiento, antes de comprometer recursos para un ESA. Exhortar marcos de tiempo más largos para comprometer fondos en apoyo de los compactos del país para la AyDR.  Apoyar eventos para la capacitación/aprendizaje de los ApD y personal agrario del gobierno sobre la gestión de las finanzas públicas y la administración de presupuestos específicos al sector AyDR. Examinar maneras de fortalecer los procesos de revisión del gasto público (RGP) a nivel de país, mientras se incrementa la base de conocimientos (entre las partes interesadas clave) sobre la formulación y ejecución del presupuesto agrícola.  Introducir directrices sobre alineación y simplificación de los proyectos que permanecen fuera de los mecanismos financieros comunes conforme a los arreglos de ESA, incluyendo un conjunto de principios relacionados con el compromiso en niveles descentralizados, respetando los topes de gastos, desvinculando la asistencia técnica (AT) y llevando el seguimiento de todas las actividades mediante el programa sectorial.

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CaPÍtulo 1: INtroDuCCIóN y marCo DEl EstuDIo
TRASFONDO
1.1 En la mayoría de los países en desarrollo, los sectores agrícola y rural son rasgos dominantes del paisaje económico nacional. No obstante, hay un historial mixto en cuanto a conseguir que los temas agrícolas y rurales sean abordados en las estrategias y políticas nacionales y en programas asociados con la asistencia para el desarrollo. Este estudio, encargado por la Global Donor Platform for Rural Development (Plataforma Global de Donantes para el Desarrollo Rural), busca examinar los papeles futuros que juega la asistencia para el desarrollo en el apoyo al desarrollo agrícola y rural, mediante un examen específico de la experiencia y las lecciones emergentes de la formulación y la implementación de los enfoques sectoriales amplios (ESA). 1.2 Los objetivos globales del estudio, son dos:  Examinar si, y en qué manera, los enfoques sectoriales amplios en la agricultura y el desarrollo rural (AyDR)6 están logrando las metas manifestadas.  Identificar las lecciones críticas respecto de la manera en que la asistencia al desarrollo apoya en la actualidad a AyDR y lo que puede hacerse de modo diferente para intensificar la eficacia de esa asistencia y la contribución de la AyDR al crecimiento y reducción de la pobreza a largo plazo.

TRASFONDO DEL ENFOQUE SECTORIAL AMPLIO
El contexto cambiante de la ayuda
1.3 Los cambios importantes en el contexto de la asistencia al desarrollo en décadas recientes ofrecen un fondo crucial para la evolución de los enfoques sectoriales amplios. (Figura 2). figura 2: Paradigmas de ayuda cambiantes
1960-70s: Enfoque proyecto Finales 90s: HIPC y DELP Declaración de París sobre la eficacia 1980-90s: Ajuste estructural inversión de capital de la ayuda, 2005 • Condicionalidades ascendentes de las • Condicionalidad de procesos políticas • Enfoque brecha de inversión • Énfasis en marcos de reducción • Apropiación de la pobreza liderados por el • Alineación • Empuje fuerte • Centrar atención en gestión gobierno macroeconómica y reducción en los • Proyectos grandes con uso intensivo • Armonización de capital roles del estado • Gestión basada en resultados • Mutua rendición de cuentas

•Proyectos independientes •Enfoque detallado •Enfoque en suministro •Corto plazo •Negociación bilateral •Implementación paralela

•Programas gubernamentales •Enfoque de procesos •Enfoque en resultados •Sostenibilidad •Alianza multilateral •Uso de los sistemas del país

Fuente: Cabral (2006)7 1.4 ellos: Los ‘conductores’ fundamentales al respaldo del desarrollo de los enfoques sectoriales amplios son entre

 El alejamiento del apoyo tradicional mediante proyectos. La eficacia del financiamiento tradicional mediante proyectos en muchos países ha sido cuestionado, particularmente por los asociados para el desarrollo y las instituciones receptoras a quienes les preocupan los sistemas paralelos, la duplicación, las tasas bajas de
6 El término AyDR se usa principalmente para referirse al sector agrícola, pero también a las fuertes sinergias entre agricultura y desarrollo rural. 7 Presentación al 10. Foro África, Windhoek, 30 de octubre de 2006

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desembolso y el impacto limitado. Aunque los enfoques tradicionales a los proyectos tuvieron su éxito, los efectos a largo plazo sobre planificación, presupuesto y capacidad para las operaciones y mantenimiento, sobrepasaron a menudo los beneficios a corto plazo. En consecuencia, los donantes han buscado alejarse de los proyectos ‘independientes’ hacia la asistencia a medio plazo más estratégica, y sondean nuevas formas de entregar la ayuda (Koeberle y otros, 2006).  Mayor énfasis en la apropiación del país, los sistemas y la capacidad: Directamente relacionado con la experiencia de enfoques de proyectos tradicionales y las experiencias de reforma difíciles de una serie de países durante la década de 1980, fue comprender que la apropiación y la asociación locales en torno a las estrategias de desarrollo lideradas por el país, eran requisitos previos para la reforma eficaz de las políticas y el logro de resultados. Con esta comprensión vino el conocimiento que las intervenciones en los proyectos, fragmentadas y no bien definidas y a menudo enfocadas en los impactos físicos, no eran adecuadas para desarrollar la apropiación del país en torno a agendas de reforma más complejas, y tampoco, necesariamente en concordancia con los programas y las instituciones relacionadas con las políticas nacionales o sectoriales.  Los costos de transacciones y los costos impredecibles de la ayuda: El cúmulo de pruebas ha mostrado que la ayuda entregada de manera deficiente e impredecible, puede entorpecer la implementación de programas y el gasto en el desarrollo, en los países que dependen de la ayuda (Koeberle y otros, 2007). Los flujos de ayuda propensos a las afluencias y retiros, ya sea en forma de proyecto o ayuda presupuestaria, pueden ser particularmente dañinos. Un estudio realizado por la OCDE-CAD identificó las “prácticas de donantes no coordinadas” y los “retrasos en los desembolsos” como dos de las prácticas de donantes más onerosas. Asimismo, aquellos con intereses nacionales han utilizado el factor impredecible para bloquear la reforma, y quienes han podido usar las incertidumbres que acompañan a los flujos de ayuda como excusa para los controles fiduciarios débiles y la falta de transparencia general en el proceso de adjudicación de recursos.  Enfoque en los resultados: Los ODM junto con la experiencia de que el enfoque sobre los resultados y logros – y no, sobre insumos y suministros - ofrecen un incentivo más potente para la implementación de programas y políticas eficaces, han dado fuerte ímpetus para conseguir mayor eficacia en la ayuda junto con un enfoque reforzado sobre la medición y la entrega de resultados. La Declaración de París sobre Eficacia de la Ayuda identifica claramente la gestión orientada a los resultados, no sólo como punto central en un paquete global de compromisos para mejorar la entrega de la ayuda, sino que también como principio de organización crítico para los gobiernos asociados en la preparación y entrega dentro de presupuestos y programas de políticas sólidos, a fin de satisfacer los objetivos de desarrollo.

El concepto de enfoque sectorial amplio
1.5 El concepto de enfoque sectorial amplio ha existido desde algún tiempo, pero solamente hace poco, y en el contexto de los mayores cambios descritos anteriormente, se ha llegado a un acuerdo sobre las características que definen el enfoque (OCDE; SPA 2004). Las características críticas son:  Una sola estrategia sectorial amplia con un marco de gastos, liderados por el país;  Todos los fondos importantes, nacionales o externos, apoyan la sola estrategia sectorial con el marco de gastos;  Centralidad de apropiación y liderazgo gubernamental de la estrategia y su implementación;  Enfoques comunes de los asociados para el desarrollo, en todo el sector y en consonancia con la estrategia sectorial, y  Aumento de la dependencia de los asociados, en los procedimientos nacionales para desembolsar y rendir cuentas de los fondos y llevar el monitoreo de los resultados, mientras también se fortalecen los sistemas nacionales. Aunque estas características, en gran parte, no se cuestionan ahora, sigue en pie el caso de que la flexibi1.6 lidad del concepto deja al ESA abierto para que se le desafíe por lo relativamente poco que dice respecto del contenido de fondo de la relación de la ayuda, y que los profesionales usan el concepto libremente para acomodar una gama de prácticas, muchas de las cuales no son coherentes con la eficacia mejorada de la ayuda. El hecho que la 18

mayoría de los ESA, incluso aquellos bien establecidos está en estado de evolución casi continua, dificulta la tarea de ver con exactitud cuándo llega al punto de madurez total o si su propósito principal es simplemente encaminar la relación de la ayuda para que sea finalmente absorbida por procesos simplificados liderados por el país. Esto ha llevado a que algunos autores sostengan que “la definición de trabajo [del ESA], por tanto, se centra en la dirección deseada más bien que en la consecución actual” (Foster y Naschold, 2001:7). Ha llevado a otros a cuestionar si ESA es un concepto útil por derecho propio y si el concepto más genérico de enfoques basados en programas no es más útil para describir la coordinación de la asistencia al desarrollo en apoyo de un programa de apropiación y liderazgo local, sea nacional, sectorial y/o temático (Recuadro 1). Los casos examinados esclarecieron esta cuestión aunque, como se anticipaba, las definiciones y prácticas varían enormemente. recuadro 1: Esa y los Enfoques basados en Programas Los enfoques basados en programas (EBP) según la OCDE-CAD (2005) son ‘un modo de comprometerse en una cooperación de desarrollo basada en los principios de apoyo coordinado a un programa apropiado localmente para el desarrollo, tal como una estrategia de desarrollo nacional, un programa sectorial, un programa temático o un programa de una organización específica … . Los EBP no son un instrumento de ayuda, sino que una categorización de los flujos de ayuda’. Los enfoques sectoriales amplios por lo tanto son una forma de EBP, con el objeto específico de combinar el apoyo externo e interno al respaldo de una estrategia sectorial y marco de políticas.

oportunidades y desafíos en la agricultura y el desarrollo rural
1.7 La revisión documental señaló una serie de tendencias y características dentro de los contextos de políticas nacionales y sectoriales y la gestión de gobierno, que son pertinentes para entender los desafíos que enfrentan y las oportunidades que se presentan ante los enfoques sectoriales en la AyDR:  Cambio en la gestión de gobierno de la AyDR – los cambios en la forma de pensamiento y la práctica respecto de las áreas que son apropiadas para que intervenga el estado y los niveles de gasto público, han impactado tanto el papel histórico que desempeñan como el mandato de los Ministerios de Agricultura. Asimismo, el ejercicio del poder y los recursos están siendo delegados a niveles más bajos de la administración pública, a modo de acrecentar la rendición de cuentas y la eficacia en el suministro de servicios, y los gobiernos recurren cada vez más al sector privado en busca de inversiones críticamente necesarias para apoyar el crecimiento a largo plazo del sector agrícola y rural. En consecuencia, la gestión de gobierno de la AyDR se ha visto poblada de un número cada vez mayor de actores en la cual los Ministerios de Agricultura centrales no son necesariamente protagonistas. Los desafíos en materia de coordinación a medida que el número de actores aumenta, explica en parte el cambio hacia un enfoque sectorial amplio pero también, a la luz de la variante mezcla de financiamiento público y privado, posa el desafío más importante en función de los niveles y enfoque apropiados para el diseño y la implementación de ESA. Esto tiene como antecedente las tendencias relativamente estancadas del gasto público en la agricultura durante los últimos años.  La complejidad de los sistemas agrícolas y la agenda de desarrollo rural – los desafíos para las políticas asociados con diversas economías agrícolas y rurales, están bien documentados. En la práctica, el desafío de diseñar acciones públicas efectivas para catalizar y apoyar el mayor crecimiento y el sustento rural mejorado, sigue siendo importante; en parte, porque la agenda continúa evolucionando. En 2001, Maxwell y otros, identificaron una serie de tendencias en las economías rurales que definirían que la agenda de desarrollo rural avanzaba, entre ellas: aumento del empleo rural no relacionado con fincas, urbanización, desposeimiento de tierras, mejor infraestructura, salud y educación, cambio de los sistemas alimentarios y cadenas de aprovisionamiento. En 2006, los miembros de la Plataforma identificaron una serie de ‘conductores del desarrollo rural’ que incluía desarrollo centrado en la población humana, gestión de gobierno local, estructura económica, recursos naturales, infraestructura, sistemas de servicios y administración de la economía desde el nivel local al nivel global. Al mismo tiempo hay algunos aspectos constantes, incluyendo, como observan Birner y Palaniswarmy (2006), la carencia de voz de los productores de menor escala y de la población rural pobre en los procesos de toma de decisiones sobre las políticas, la imagen de la agricultura como un ‘sector retrógrada’ y el horizonte de corto plazo para la mayoría de los responsables de las políticas agrarias. Esto posa el reto de encontrar tanto una política como enfoques de financiamiento lo suficientemente ágiles y ajustables como para asegurar que el sustento de los productores agrícolas y rurales evoluciona frente a un panorama que se está globalizando y urbanizando rápidamente. 19

 Estrategia nacional y procesos normativos – En el pasado, las señales de conseguir que las cuestiones de orden agrícola y rural fuesen abordadas en las estrategias y políticas nacionales, en su mejor punto, eran mixtas. En años recientes, se ha aprendido mucho sobre cómo incluir cuestiones de orden rural como parte central de las estrategias y programas nacionales, en parte prestando atención a la agenda de crecimiento y pobreza en las ERP, fortaleciendo el trabajo analítico que apuntala las estrategias rurales y agrícolas e intensificando las capacidades de gestión y técnica de los Ministerios de Agricultura (WDR 2008). Pero los desafíos siguen siendo especialmente, sobre cómo diseñar y secuenciar las intervenciones normativas dada las complejidades de los sistemas agrícolas, cómo equilibrar las acciones directas, indirectas y reguladoras, para facilitar la participación del sector privado y cómo asegurar voz y rendición de cuentas eficaces en los procesos de reformas del sector agrícola.

EL MARCO DEL ESTUDIO
1.8 El estudio está dividido en tres fases. La Fase 1 comprende una revisión seleccionada de la literatura sobre políticas y evaluación relacionada con los enfoques sectoriales, cuestiones clave identificadas, y un marco analítico para el trabajo más detallado sobre países y programas, en la Fase 2. La Fase 2 comprende investigaciones basadas sobre el terreno de los enfoques de programas sectoriales en tres países: el Programa de Desarrollo del Sector Agrícola (ASDP) en Tanzania, el Programa Nacional de Desarrollo Agrario (PROAGRI) en Mozambique y el Programa de Desarrollo Rural Productivo (PRORURAL) en Nicaragua. Los equipos de trabajo que cuentan con un consultor internacional y un consultor nacional mantuvieron estrecho contacto con partes interesadas de donantes y gobierno que están involucradas con ESA a nivel de país y de agencia, y basaron sus análisis de progreso en una combinación de documentos en mano, entrevistas, grupos muestra elegidos y visitas sobre el terreno. Además, se llevaron a cabo las revisiones documentales de los documentos del gobierno y las agencias do1.9 nantes para otros cuatro enfoques/arreglos en la AyDR, a saber: el Programa para la Modernización de la Agricultura (PMA) en Uganda, la Asociación Sectorial Forestal (FSSP) en Vietnam, (que es un arreglo de asociación y no un ESA), el Proyecto de Gestión y Administración de Tierras (LMAP) en Camboya, y la hoja de ruta para el desarrollo de un enfoque sectorial en apoyo de la Política de Desarrollo del Sector Agrícola y Alimentario (FASDEP) en Ghana. La Fase 3 constituye este informe síntesis que identifica los temas y las cuestiones principales que surgen 1.10 de las revisiones sobre el terreno y documentales, así como de las políticas básicas y de los mensajes y recomendaciones de las operaciones, para intensificar los papeles que desempeñan y los resultados esperados. Dar un marco a los estudios de países y la síntesis es un modelo lógico, simple, que identifica algunas de las 1.11 hipótesis y etapas principales que informan la elaboración y la implementación de un ESA (Figura 1). Articular los pasos del desarrollo de ESA de esta manera, ofrece un patrón contra el cual se puede examinar y comparar. El foco central del análisis es el progreso contra cinco áreas/temas interrelacionadas de los niveles de resultados que son críticos para el éxito del enfoque sectorial amplio, a saber:  Capacidad institucional y liderazgo de los gobiernos fortalecidos  Mayor coordinación de las políticas y la capacidad de planificación  Gasto público/gestión de las finanzas y suministro de servicios mejorados  Enlace con el sector privado mas intenso, y  Gestión de la ayuda mejorada La síntesis ha sido escrita como informe independiente. No obstante, para la gran parte del análisis detalla1.12 do de los enfoques sectoriales revisados, es importante referirse a los informes sobre los países.

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figura 3: El modelo lógico de Esa l
CoNDICIoNEs INICIalEs País socio/Sector
Marco macro sólido Estrategia sector y marco normativo Programa de gastos sectoriales anuales Participación de las partes Interesadas clave Liderazgo político/ compromiso Formulación de políticas/estrategia y diálogo Marco de gastos sectoriales /MGMP Financiación (diferentes fuentes e instrumentos) Consultas entre las partes interesadas Asistencia técnica y Fortalecimiento de capacidades Coordinación de políticas mejorada en todos los sectores, planes de implementación y mecanismos claros Mecanismos en pie para comprometer a los socios privados/no estatales en marco de políticas común Roles claros y Responsabilidades para implementación central vs. local MDA. Marco de políticas enfocado en prioridades gasto público básico y posibilitar acciones para el crecimiento y reducción de la pobreza Recursos llegan a usuarios/áreas/ productos designados; marco regulador más conducente a actores sector privado – productividad mejorada y oportunidades de mercados Más crecimiento sectorial, ingresos internos y de exportaciones más altos Sustento más diversificado y sostenible Indicadores de ingresos atípicos de pobreza mejorados Habilitación e inclusión de las personas de escasos ingresos Logro frente a los ODM

INsumos/aPortEs ImPlEmENtaCIóN y aCtIVIDaDEs

rEsultaDos

rEsultaDos INtErmEDIos

ImPaCtos

Donantes/ApD

Donantes importantes Alineación y apoyan marco sectorial armonización con los sistemas del país Donantes interesados en encaminarse a dependencia en sistemas del país Donantes se encaminan a enfoques comunes para gestión e implementación

Sistemas mejorados de presupuesto, auditoría y adquisición consecuentes con uso incrementado de los Capacidad institucional sistemas de países por mejorada y liderazgo los donantes normativo del gob. y agenda implementación Marco MyE en pie con más GFP arreglos claros de implementación Mecanismos más fuertes/claros de Donantes aumentan reacciones de usuarios trabajo conjunto, pro- de servicios cedimientos compartidos, fondo común Gestión de ayuda mejorada, menos fragmentación y costos de transacciones más bajos en el trato con socios desarrollo

Objetivos y claros en todos los sectores y prioridades para participación del sector público y privado Niveles de servicio mejoran en todos los Más recursos para sectores relacionados presupuesto gob. y más – ag/infras/transporte recursos dentro del etc. presupuesto Mejor acceso al Gestión mejorada mercado; de gastos y mejor se aborda riesgo y suministro de servicios vulnerabilidad Más recursos fluyen a los niveles de administración local con MyE más fuertes/ reacción de usuarios Suministro de servicios más eficaz, con participación de actores no estatales

Liderazgo del país más fuerte en cuanto a políticas y proceso de implementación Asociación más efectiva con asociados para desarrollo/ONG etc.

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Capítulo 2: El Contexto del Programa del País y sectorial
LOS PAÍSES DEL ESTUDIO
2.1 Los países incluidos en el estudio abarcan tres regiones. Debido a la frecuencia de enfoques sectoriales en África, cuatro de los estudios – dos sobre el terreno y dos documentales – son sobre África: Tanzania, Mozambique, Uganda y Ghana. Los cuatros son países de bajos ingresos con grandes sectores agrícolas y considerable población rural pobre (Tabla 1). Los cuatro países han estado también a la vanguardia de los cambios en el marco de asistencia para el desarrollo durante la última década. En los últimos dos años, los gobiernos y asociados para el desarrollo en Tanzania, Uganda y Ghana han firmado Estrategias de Asistencia Conjunta (EAC) como el marco global para la entrega de asistencia respaldado por la estrategia nacional para la reducción de la pobreza. En el caso de Ghana, EAC-G han sido firmados por 16 asociados para el desarrollo y cubre aproximadamente 5 mil millones de dólares de asistencia para el 2007-10. Los cuatro países gestionan considerables cantidades de asistencia para el desarrollo entregada en forma de programas o Apoyo Presupuestario General (APG). En Tanzania, el apoyo a programas, incluyendo cestas de fondos, representaban 64 por ciento de la ODA total en 2005/6, con 43 por ciento en forma de APG. En Uganda la porción de apoyo presupuestario era 31 por ciento en 2005, en Mozambique 19 por ciento y 35 por ciento en Ghana. Cada uno de los países africanos del estudio tenía también una trayectoria relativamente larga con enfoques 2.2 sectoriales de varios tipos. Ghana y sus asociados para el desarrollo, produjeron el primer ESA amplio en la salud, que data de mediados de la década de 1990, y ahora tiene enfoques tipo ESA para el desarrollo del sector financiero y el sector privado. Uganda ha tenido un ESA establecido, y con mucho éxito, en educación, mientras que Tanzania y Mozambique tienen enfoques sectoriales amplios en salud y educación. Los cuatro países se encuentran entre los más avanzados de África en cuanto a la implementación de los compromisos acordados en la Declaración de París (OCDE-CAD, Encuesta de monitoreo 2007).

tabla 1: Países del estudio – Datos básicos
(las últimas estimaciones disponibles) País Mozambique Tanzania Ghana Uganda Nicaragua Camboya Vietnam agricultura como % de PIb 22 39 35 32 18 33 21 Pobre como % de población 55,0 38,7 49,9 -68,5 --Promedio anual de crecimiento agrícola (%) (3años promedio móvil) 1992/4 – 2002/04 4,37 1,81 4,88 3,06 5,25 4,60 5,64 gasto agrícola como % de gasto público 4,0 -1,0 4,2 --5,5 oDa como % de PIb 24 16 12 15 20 12 5

Fuente: FAOSTAT, IFAD y varios. 2.3 En América Latina, el estudio se centra en Nicaragua: uno de los países más pobres y uno de los pocos países altamente dependientes de la ayuda en la región. Los datos de 2005 sobre el nivel de pobreza sugieren que el 46% de la población vive en estado de pobreza, donde las tasas de pobreza son más altas en las zonas rurales que en las ciudades. Como receptor de alivio de deuda HIPC, Nicaragua formuló una estrategia ERP/desarrollo nacional en 2001, acompañada más tarde por un Plan Nacional de Desarrollo (PND) y su contraparte el PND-O. El gobierno y los asociados para el desarrollo han actuado vigorosamente a lo largo de los años para reducir el carácter fragmentado y guiado por la demanda de la ayuda a Nicaragua. Al momento de redactar este estudio, Nicaragua tiene ESA en salud y educación y está en el proceso de elaborar ESA para la pequeña y mediana empresa y el medio ambiente. En 2005, un arreglo de financiación conjunta (AFC) de múltiples donantes en apoyo al presupuesto general, fue firmado con el fin de crear un marco para varios instrumentos de donantes en apoyo al presupuesto. Si bien importante, la porción de asistencia para el desarrollo que pasa a través del AFC permanece en menos de 5 por ciento del total de la ODA. 22

2.4 En el sureste asiático, se eligieron dos países para la revisión documental. Camboya posee muchas de las características de un país africano de bajos ingresos, instituciones débiles, relaciones administrativas y fiscales débiles entre el nivel central y local, y dependencia considerable de la ayuda. Donde el 85 por ciento de la población vive en comunidades rurales y más del 60 por ciento depende de la agricultura, explotación de bosques y pesquería para su sustento, la agricultura y el desarrollo rural son una prioridad crítica para el gobierno y la comunidad internacional. Pero el contexto de Camboya se complica más por la competencia de los intereses internacionales y nacionales en la tierra, y la apropiación de la tierra por unos pocos se ha convertido en un fenómeno creciente que acarrea implicaciones serias para la población rural pobre. El gobierno y los asociados para el desarrollo han dedicado esfuerzos desde hace algún tiempo, para promover labores más armonizadas y alineadas, junto con un Plan de Acción sobre Armonización, Alineación y Gestión para los Resultados, actualizado en 2005. El segundo país surasiático, Vietnam, hace poco accedió a la OMC y está bien encaminado para lograr su 2.5 estatus de país de ingreso medio para 2010-12. Con ODA de menos de 5 por ciento del INB, Vietnam no es un país dependiente de la ayuda. Su trayectoria de desarrollo reciente ha acrecentado sus opciones de financiamiento, incluyendo una gama más amplia de opciones financieras privadas y posible retiro/eliminación gradual de algunos donantes de subvenciones. No obstante, a pesar de la modesta contribución de financiamiento de carácter concesionario y subvenciones, el Gobierno de Vietnam ha hecho grandes esfuerzos para mejorar la eficacia de la ayuda. La Hanoi Core Statement emitida en 2005, establece objetivos claros para reducir los costos de transacciones de la ayuda y mejorar las tasas de utilización de la ayuda. Esto se ha traducido en que el Gobierno de Vietnam y los asociados para el desarrollo han implementado enfoques más programáticos de nuevas modalidades de ayuda, incluyendo mayor enfoque sobre el apoyo sectorial o presupuesto específico. Vietnam fue uno de los primeros receptores del Crédito de Apoyo a la Lucha contra la Pobreza (CALP) que ahora tiene 11 cofinanciadores, incluyendo donantes multilaterales y bilaterales. En 2005-6, los asociados para el desarrollo negociaron dos operaciones de apoyo a presupuestos específicos (APE) para apoyar los programas específicos nacionales del gobierno, uno para la educación básica (EFA-NTP) y el otro para las comunas pobres o marginales (P135). En 2006 se acordó también el apoyo a presupuestos específicos para el programa específico nacional de aguas rurales y sanidad, en conjunción con el establecimiento de la Asociación sanitaria y para el suministro de agua rural.

LA MUESTRA DEL ESTUDIO
2.6 La Tabla 2 resume los rasgos principales de los enfoques sectoriales en el muestreo del estudio, con una descripción básica de los orígenes, cobertura/foco y el compromiso de los asociados para el desarrollo. Es importante observar la variación en los enfoques revisados. Al final del espectro está el PMA en Uganda, que no es un programa sectorial agrícola como tal, sino que más un marco de amplitud gubernamental para reducir la pobreza mediante el desarrollo agrícola y rural. Es necesario que los MDA prioricen las actividades del PMA en sus presupuestos presentes. La asistencia para el desarrollo es provista en parte a través del apoyo general al presupuesto del gobierno, pero principalmente a través del apoyo a subcomponentes individuales. Al otro lado del espectro, el sector forestal en Vietnam, consta de una serie de elementos diferentes de un 2.7 ESA, tales como una estrategia sectorial, marco de políticas mejorado, y actividades para promover la armonización y la coordinación. La repartición de la colaboración y la información entre las partes interesada se promueve mediante un arreglo de asociación basado en torno a un memorando de acuerdo firmado en 2001 por el gobierno de Vietnam y 19 socios internacionales, tanto donantes como organizaciones no gubernamentales (ahora 25 firmantes) para apoyar el sector forestal. A fines de 2006, la asociación se ha ampliado para incluir otras partes interesadas, incluyendo el sector privado (nacional y extranjero) y la sociedad cívica local. Los asociados para el desarrollo acordaron inicialmente apoyar el marco del programa de la asociación sectorial forestal, FSSP, mientras el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural aprobó una Estrategia para el Desarrollo Forestal separada (FDS 2001-2010). La última Estrategia para el Desarrollo Forestal de Vietnam (VDS. 2006-2020) fusiona y actualiza estos dos marcos.

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tabla 2: Enfoques sectoriales incluidos en el estudio – por país
ENfoQuE PaÍs/sECtor Vietnam – sector forestal PErIoDo/DuraCIóN La Estrategia de Desarrollo Forestal de Vietnam cubre un período de 15 años (2006-2020), y define la más ampliamente la explo. de bosques, o sea, Incluye elaboración de productos forestales / industrias y marketing. El gobierno tiene un proyecto de 5 millones de hectáreas de reforestación (5MHRP), desde 1998 a 2010. Acaba de aprobar un nuevo importante programa, la Política Forestal de Producción para 2007 a 2015. Definido en la Declaración de Políticas de Tierra en 2001. Programa de 15 años iniciado por el gobierno LMPAP 2002. CaraCtErÍstICas ClaVE Apropiación y liderazgo del sector por el gobierno. Revisión del marco de políticas, incluyendo la revisión de 2004 de la Ley sobre protección forestal y desarrollo. El Primer Ministro aprueba la Estrategia de Desarrollo Forestal de Vietnam (VFDS. 2006-2020) en 2007. Coordinación de labores de diferentes partes interesadas promovidas por la Asociación de apoyo al sector forestal (FSSP). La FSSP tiene una duración acordada de diez años (2001-2010). ComPromIso DE los aPD Muchos (no todos) los donantes clave y las organizaciones no gubernamentales comprenden los 25 firmantes internacionales de la Asociación Forestal (FSSP). Cuatro donantes bilaterales proveen ayuda subvencionada mediante una cesta de fondos común, el Fondo fiduciario para bosques (TFF). Los mismos cuatro donantes apoyan las actividades de la Asociación y la Oficina de Coordinación de FSSP. Hay otros fondos en el sector, como el Fondo de Conservación de Vietnam (VCF) y fondos manejados por varios donantes y proyectos. Grupo de Trabajo Temático sobre Tierras. Proyecto de Gestión y Administración de Tierras (LMAP) WB, Finlandia, GTZ. Desarrollo de Capacidad Nacional en la Gestión de Tierras – Danida. LMC – modalidad de apoyo común – DFID, Danida y NZ Grupo de Asociados para el Desarrollo, grupo de trabajo ASDP apoya cesta de fondos ASDP junto con algunos ApD APG y continuación de proyectos con ministerios líderes del sector agrícola.

Camboya – Programa de gestión administrativa y Distribución de tierras (lamDP)

Fortalecimiento de la seguridad de la tenencia de tierras y mercados de tierras, manejo de tierras y recursos naturales, promoción de la distribución de tierras con equidad

ASDP enfoca en apoyo al sector agrícola y la implementación a nivel de terreno y nacional abarcando: inversión, marco de políticas y regulador, investigación y servicios de y asesoría, PSD, marketing y finanzas rurales. También apoyo intersectorial – manejo de enlaces entre la agricultura y otros sectores. Comité de Coordinación Interministerial junta 4 ministerios sectoriales líderes. uganda – Programa para Introducido en virtud del 7 pilares: investigación y la modernización de la segundo Plan de Acción tecnología; servicios de asesoría agricultura (Pma) para la Erradicación de la para la agricultura nacional Pobreza (PEAP), el PMA se (NAADS); educación agraria; finalizó en 2000. mejorar acceso a las finanzas rurales; procesamiento agrícola y marketing; gestión y utilización de los recursos naturales sostenibles; infraestructura física. ghana – Política de FASDEP 2002 basada en Principales áreas de FASDEP son Desarrollo del sector Estrategia Acelerad para los lineamientos estratégicos de agrícola y alimentario y el Desarrollo Agrícola la AAGDS: acceso a los mercados (fasDEP) Esa agrícola producida en 1996. y promoción de productos propuesto Observación de concepto en básicos de exportación; acceso AgESA preparado en junio a tecnología agrícola; acceso a 2006. Hoja de ruta para finanzas rurales: infraestructura AgESA incluye desarrollo de rural y servicios públicos, plan sectorial de seis años capacidad institucional – además basado en FASDEP. de énfasis en el fortalecimiento del sector privado como motor del crecimiento. tanzania – Programa de Desarrollo del sector agrícola (asDP)

Estrategia de Desarrollo del Sector Agrícola 2001. La formulación de ASDP comenzó en 2003. Cesta de fondos acordada en 2006.

Subgrupo de ApD de PMA consiste de 20 donantes que han firmado los principios del PMA. Los proyectos son aún importantes. Subcomponentes financiados por diferentes ApD. No hay fondos comunes de ApD para PMA. Proyecto de Inversión en subsectores de servicios agrícolas, del BM (AgSSIP) instrumento principal para implementar AAGDS en 2001. Fin de primera fase en 2005, extendido a 2006. FABS – apoyo 5 años presupuesto sector por CIDA a MOFA. SASH – SBS por DFID en apoyo a la armonización del sector agrícola. MdE entre MOFA y ApD proyectado para marzo 2008

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ENfoQuE PaÍs/sECtor

PErIoDo/DuraCIóN

CaraCtErÍstICas ClaVE 8 áreas de programas en fase uno: desarrollo institucional; investigación agrícola; extensión agraria, producción agrícola; producción ganadera; gestión de tierras; explotación de bosques y fauna silvestre; regadío. Mecanismo de flujo común de fondos establecido para canalizar recursos de ayuda a los programas.

ComPromIso DE los aPD 16 ApD apoyaron PROAGRI 1999-2006 pero números varían anualmente. Dos donantes importantes se han retirado (USAID y el Banco Mundial). Creciente porción del apoyo de donantes representa ‘subvenciones dentro del presupuesto’. Entre 1999-2005 ApD apoyo a ProAgri fue promedio de 50% de todos los recursos públicos movilizados para la agricultura. Plan de acción para apropiación, armonización y alineación en el sector productivo rural (AAA) acordado en apoyo de PRORURAL. Código de Conducta y MdE firmados por donantes y gobierno de Nicaragua. Pequeño fondo común a la par que proyectos existentes de los donantes.

mozambique – Programa Fase uno lanzada en 1998 Nacional de Desarrollo para un período de 5 años, agrario (ProagrI) pero extendido hasta 2005. Memorando de Entendimiento para segunda fase firmado a inicios de 2007.

Nicaragua – Programa de Desarrollo rural Productivo (Prorural)

Preparación PRORURAL finalizó en 2005 (cerca de 1,5 años de trabajo de preparación), vinculado con ERCERP, PND-O y lanzado para implementación en torno a la misión conjunta en mayo de 2006.

7 componentes de programas: innovación técnica; medidas sanitarias y fitosanitarias; desarrollo forestal sostenible; servicios de apoyo a la producción; inversiones en infraestructura; modernización y fortalecimiento institucional; políticas y estrategias para la agricultura y explotación forestal. Los temas transectoriales enfatizan enlaces horizontales y verticales, nutrición, acceso de mujeres a recursos/servicios y finanzas.

2.8 Entre medio del PMA y la asociación sectorial forestal están los ESA más clásicos de PROAGRI en Mozambique, ASDP en Tanzania y PRORURAL en Nicaragua. En Ghana el enfoque está aún en medio de su elaboración y aprovecha la experiencia de AgSSIP (comenzado en 2001) y va camino a un Memorando de Entendimiento sobre un AgESA que está por emitirse en marzo de 2008. Otros importantes detalles de observar de la Tabla 2, son que solamente las labores de PROAGRI, el PMA y 2.9 del sector forestal en Vietnam han existido durante un tiempo suficiente como para generar evaluaciones. Todos los otros enfoques incluidos en el estudio son de etapas de desarrollo muy tempranas.

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Capítulo 3: Conclusiones principales – desde la formulación a la implementación
3.1 Este capítulo y el próximo examinan las conclusiones principales de las revisiones sobre el terreno y documentales. Los capítulos están organizados en torno a los componentes principales del modelo lógico (Figura 2), en particular, la experiencia con la formulación y la implementación y los logros frente a los resultados anticipados. Lo que se ha constatado en cada país está entrelazado en cada uno de los temas componentes del modelo. Aunque la estructura temática es más compleja, permite mayor grado de síntesis de lo constatado y de las lecciones y mensajes que atañen a todos, en contraste con las lecciones y los mensajes que atañen al contexto de un solo país.

CONDICIONES INICIALES Y APORTES EN LA FORMULACIÓN DE LOS ESA
3.2 La literatura sobre los ESA apunta a una serie de condiciones iniciales que son importantes para determinar la viabilidad de un ESA y la calidad del proceso de formulación. Brown, Foster y otros (2000) identifican una serie de tales condiciones que incluyen un marco macroeconómico sólido; pruebas de liderazgo político nacional y acuerdo y estrategia básicos; oportunidad clara para que participen las partes interesadas clave; y una comunidad de donantes internacionales que se compromete en realizar labores cooperadoras y alineadas. No se encontrarán todas estas condiciones previas dentro de un sector, como tampoco estarán bajo el control de un solo ministerio sectorial, lo que añade a la complejidad de encaminarse hacia un ESA completo. La medida en que estas condiciones iniciales existen en la práctica varía enormemente. En el caso de 3.3 PROAGRI en Mozambique (Recuadro 2), donde por primera vez se intentó crear un ESA en la AyDR, las condiciones iniciales eran, como es de entender, lejos de lo ideal. Aunque era claro que el gasto público y las contribuciones de los donantes al sector eran considerables y que había una necesidad claramente identificada para que hubiera mayor coherencia de las múltiples, y a veces inconstantes, intervenciones en el sector, PROAGRI comenzó su vida sin un marco de políticas claramente establecido para el sector y sin liderazgo político claro y consecuente (Cabral y otros, 2007). En cambio, las diferencias en torno a las respectivas funciones del estado y otros aspectos de estrategia dentro del gobierno y entre gobierno y donantes, subsistieron muy entrada la Fase 1. El PMA multisectorial de Uganda, tuvo un comienzo de vida distinto. Surgió directamente de la estrate3.4 gia nacional de reducción de la pobreza (el PEAP) con objeto de mejorar la habilidad de la población pobre para acrecentar los ingresos de sus unidades familiares. El ímpetu inicial no vino del Ministerio de Agricultura, sino que del Ministerio de Finanzas. Representó la unión de un compromiso político fuerte hacia PEAP con la necesidad de implantar una gestión de gobierno mejorada para la agricultura, en la cual pudieran comprometerse una serie de actores políticos más allá del MdE. El enfoque fue desarrollado contra un telón de fondo de un marco macro estable y un proceso presupuestario sólido, en que los donantes dirigían sus compromisos a la implementación de PEAP y en formas de trabajo cada vez más coordinadas. Éste es un buen ejemplo de cómo un entorno favorable que ofrece posibilidades, puede facilitar el diseño de un marco de políticas nuevo y ambicioso para AyDR.

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recuadro 2: ProagrI – mozambique
Tras una década de políticas que presionaban para la reducción de la intervención estatal en los sectores productivos, el Ministerio de Agricultura resultó ser una agencia débil y restrictiva en materia de recursos, sin mayor presencia en el terreno. Las operaciones financiadas por donantes en la agricultura eran numerosas y fragmentadas, y el Ministerio de Agricultura (MdA) tenía poca influencia en las decisiones acerca de la adjudicación de los recursos de ayuda. PROAGRI fue lanzado en 1998 como un intento pionero para crear una plataforma para el diálogo sobre las políticas en el sector agrícola liderado por el gobierno. Los objetivos principales del programa eran: a) desarrollar una visión común para el desarrollo agrícola mediante mejor coordinación entre las partes interesadas y b) examinar las funciones y racionalizar la estructura del MdE para generar suministro de servicios más eficiente y el uso de recursos públicos más eficaz. El documento sobre Principios Básicos de 1998 (un elemento fundamental del entendimiento alcanzado entre el gobierno y los donantes) dirigió la atención del MdA en un conjunto de funciones básicas, entre ellas, regulación, creación de un entorno que posibilite el desarrollo del sector privado y la facilitación de acceso equitativo a los recursos naturales. El enfoque al suministro de servicios debía ser guiado por la demanda, que comprendería, según correspondiese, la subcontratación de servicios de ONG y proveedores privados. En la primera Fase (1998-2003), PROAGRI se concentró fuertemente en mejorar las condiciones laborales dentro del Ministerio, elaborar planificación coordinada y apoyar los sistemas de gestión financiera. En la Fase 2 (2004 -) la atención siguió centrada en las funciones básicas del MdA y los servicios guiados por la demanda, pero también incluyó una visión más holistica del sector agrícola, haciendo hincapié en la necesidad de coordinar las intervenciones en las áreas críticas fuera del mandato inmediato del MdA (mercados agrícolas, infraestructura rural y servicios financieros). Esto parecía involucrar una expansión del alcance de PROAGRI para incluir un mandato de desarrollo rural. Sin embargo, un nuevo gobierno a comienzos de 2005 y una reorganización de las atribuciones y competencias ministeriales, las cuestiones sobre desarrollo rural se trasladaron al nuevo Ministerio de Planificación y Desarrollo recién creado y el mandato del MdA (y de PROAGRI) centraron una vez más la atención en el sector agrícola propiamente dicho. Al igual que el PMA, la elaboración de la Estrategia para el Desarrollo del Sector Agrícola (ASDS) en Tan3.5 zania estaba estrechamente relacionada con la elaboración del DELP y, como Uganda, la elaboración final de un programa de operaciones – el Programa de Desarrollo del Sector Agrícola (Recuadro 3) – se debió no sólo al Ministerio de Agricultura sino que al fuerte compromiso del Ministerio de Finanzas. Al contrario de Uganda, no obstante, el proceso de encaminarse de la ERP/ASDS al ASDP final fue prolongado en Tanzania debido a las inconsecuencias en las políticas gubernamentales como consecuencia del débil marco de crecimiento y reducción de la pobreza en la primera ERP, y desacuerdos constantes sobre las políticas con la comunidad de donantes (Greeley y otros 2007). Las debilidades en el contexto de políticas y el liderazgo estratégico del gobierno limitado en los primeros años fueron también causa importante de retrasos. En uno de los ESA más recientes – PRORURAL en Nicaragua (Recuadro 4) – las condiciones iniciales fueron 3.6 sometidas a prueba, más que nada a fines de 2006, con la elección de un nuevo gobierno. Contra un fondo histórico de política y administración fragmentadas y un grupo de donantes grande y diverso, PRORURAL ha tenido que responder a una serie de direcciones institucionales y normativas diferentes. Esto ha resultado en algunas inconsistencias potencialmente considerables en la forma en que PRORURAL define el espacio relativo para la actividad para los sectores público y privado, y los diferentes niveles de acción pública dentro del sector agrícola y rural (Wiggins:19). Esto, sin duda, ha hecho su evolución más complicada. No obstante, es importante, dada las transiciones políticas pasadas que, hasta la fecha, el gobierno haya dejado a PRORURAL intacto, con reenfoque en áreas seleccionadas, que refleja el grado de consenso en torno a PRORURAL a nivel de donante y técnico en el gobierno.

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recuadro 3: asDP – tanzania
El sector agrícola en Tanzania provee sustento para cerca del 75 por ciento de la población y contribuye casi 50 por ciento de PIB. La agricultura ha ido creciendo en un promedio de casi 5 por ciento en los últimos 5 años, y con una tasa de crecimiento demográfico de 2 por ciento, las unidades familiares campesinas han experimentado algún crecimiento real de ingresos. No obstante, para satisfacer los ODM de reducir el nivel de pobreza y la inseguridad alimentaria a la mitad para 2015, requiere el crecimiento del PIB anual en 6-7 por ciento y tasa de crecimiento agrícola del mismo orden. Esto forma un telón de fondo crítico para el programa del sector agrícola en Tanzania. Las políticas agrícolas actuales en Tanzania están formalmente basadas en la Estrategia para el Desarrollo del Sector Agrícola elaborada a lo largo de 3 años mediante un proceso consultivo y la fuerte dedicación de los ministerios sectoriales agrícolas. El papel crítico de la agricultura en la reducción de la pobreza es un elemento básico de la Estrategia Nacional para el Crecimiento y la Reducción de la Pobreza (segunda ERP). Estos dos documentos de estrategias proveen un marco de organización importante para el Programa de Desarrollo del Sector Agrícola (ASDP). El ASDP finalizado en 2006 se centra en el sector agrícola ‘propiamente dicho’ y está elaborado en torno a cinco principios: i) creciente control de recursos por los beneficiarios ii) pluralismos en el suministro de servicios iii) transferencias de recursos basadas en resultados iv) integración con los sistemas gubernamentales y v) alcance nacional. Los objetivos del ASDP son: posibilitar a los campesinos para que tengan mejor acceso al uso del conocimiento agrícola, tecnologías, sistemas de marketing y a la infraestructura; y promover la inversión privada basada en un entorno de políticas y regulador mejorado. En el núcleo del programa está la descentralización de las decisiones sobre inversión al nivel local, desarrollar la agenda de reformas de las administraciones locales y fortalecer la rendición de cuentas democrática apuntalando la agenda. Un segundo rasgo crítico es la integración total del ASDP en el proceso del marco de gastos de medio plazo y alineación con NSGRP. Las principales tensiones incluyen ciertas decisiones sobre inversión pública nacional; la medida en que las administraciones locales están ‘listas’ para tomar responsabilidad total de las decisiones sobre las inversiones locales y llevar la gestión de arreglos de financiación complejos dentro de un solo marco de gastos. En Ghana (Recuadro 5) el lento ritmo de avance hacia un ESA está arraigado en las condiciones iniciales dé3.7 biles en el sector agrícola y sistemas de planificación y presupuesto relacionados. Las debilidades del pasado abarcan diferencias con la comunidad de donantes sobre aspectos escenciales de estrategia, especialmente en cuanto a la privatización; capacidad y liderazgo débiles en el Ministerio de Alimentación y Agricultura (MdAA); carencia de liderazgo político en agendas de reformas fundamentales, como la descentralización; y debilidad continuada en el sistema de gestión del gasto público. Estas condiciones se han ido abordando gradualmente, incluyendo un consenso más amplio en toda la estructura gubernamental y dentro del liderazgo político, en la importancia de un enfoque coherente para el crecimiento del sector agrícola y el papel que juega el sector privado, así como ha ido mejorando gradualmente la gestión de las finanzas públicas en todo el sistema gubernamental (Evaluación del MOBS en Ghana, 2007). Con las condiciones iniciales mejorando, y compromiso claro con la alineación y armonización en el sector, expresado a través del grupo de trabajo sectorial y la estrategia de asistencia conjunta, el progreso hacia un ESA total, es ahora cada vez más probable.

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recuadro 4: Prorural – Nicaragua
El sector agrícola de Nicaragua ha permanecido en gran parte sin transformación desde la década de 1970 con el PIB por cápita hoy (en términos constantes) cerca de la mitad de los niveles de 1970 y las tasas de pobreza similares a aquellas de mediados de los años de 1990. La alta concentración de pobreza en las áreas rurales, junto con un récord incierto de crecimiento agrícola y la inversión nacional y donantes fragmentada, son parte esencial de la razón fundamental para el desarrollo de un enfoque sectorial amplio en el desarrollo rural. Las preparaciones del programa del sector productivo rural de Nicaragua (PRORURAL) se finalizaron en 2005 con el MdE firmado entre el gobierno y los donantes principales en mayo de 2006. PRORURAL abarca la agricultura y el resto del sector productivo, incluyendo explotación de bosques, acuacultura y actividades rurales externas a las fincas. El Programa tiene como objetivo reducir la pobreza rural con el aumento de la producción de bienes y servicios mediante el incremento de la competitividad y sostenibilidad ambiental, mayor participación en los mercados internos y externos, ingresos más altos y mejor distribución de ellos y la creación de empleo rural. PRORURAL consiste de tres funciones principales: i) una estrategia para el desarrollo de la producción rural; ii) mecanismos para acordar y coordinar las acciones de SPAR (las instituciones con un mandato en el sector avícola); y iii) una manera de adjudicar y rendir cuentas de los fondos presupuestarios tanto por parte del gobierno como de los donantes. Los principales principios de operación para el ESA incluyen: la importancia de una visión a largo plazo, complementación entre el desarrollo nacional y local; multifuncionalidad (involucra espacio rural amplio); planificación participativa e igualdad de oportunidades. El presupuesto para los primeros cinco años de PRORURAL es de $412 millones de dólares. Se anticipa canalizar un creciente porcentaje de fondos externos a través de apoyo sectorial y su fondo común asociado. Algunas de las tensiones clave que subyacen a PRORURAL incluyen las diferentes opiniones sobre el tamaño y la extensión de los fracasos del mercado y, por ende, el papel para la acción pública y privada; el alcance para la participación, especialmente de las organizaciones de sociedad civil, y los méritos relativos de la financiación de donantes mancomunada frente a proyectada dentro del marco de ESA. En Camboya (Recuadro 5), las condiciones que someten a prueba el Programa de Gestión, Administración 3.8 y Distribución de Tierras (LMADP) se manifiestan en el entorno político e institucional complejo, las iniciativas de estrategia y políticas en competencia, y la arquitectura compleja que no facilita el compromiso de los donantes. En el sector de tierras, hay una serie de desafíos de importancia de carácter normativo que las políticas no han podido resolver, especialmente los muchos intereses que compiten para apropiarse de la tierra y los altos niveles de corrupción. La reciente historia de las intervenciones de los donantes seriamente fragmentadas ha dado un ímpetu crucial a la consideración de un ESA de tierras, a la vez que ha hecho las veces de freno en el ritmo de progreso.

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recuadro 5: Pma, lmaDP, la asociación forestal y la Hoja de ruta de ghana
El Plan de Modernización de la Agricultura (PMA) en Uganda fue concebido en 2001 por el Gobierno de Uganda (liderado por el Ministerio de Finanzas) para estimular el crecimiento agrícola y la reducción de la pobreza mediante un marco de gestión de gobierno agrícola reestructurado. El Plan tiene siete áreas prioritarias o pilares: i) desarrollo de la investigación y la tecnología; ii) servicios de asesoría agrícola nacionales; iii) educación agraria; iv) mejoramiento de acceso a las finanzas para fines rurales; v) procesamiento agrícola y marketing; vi) utilización y gestión sostenibles de los recursos naturales y vii) infraestructura física. El PMA es más un proceso de reforma multisectorial que un programa sectorial, pero incluye muchas de las mismas características de un enfoque sectorial, entre ellas, acentuado énfasis en la descentralización, habilitación de las comunidades locales y estímulo al sector privado para que suministre bienes y servicios. El Programa de Gestión, Administración y Distribución de Tierras (LMADP) en Camboya, es un programa de 15 años iniciado por el Gobierno Real de Camboya. Su objetivos se sirven de la Declaración sobre Políticas de Tierras de 2001 y se centra en: i) fortalecimiento de la tenencia de tierras y mercados de tierras y resolución de las disputas sobre tierras; ii) gestión de la tierra y recursos naturales de manera equitativa y sostenible, y iii) promoción de la distribución de tierras con equidad. LMAP, la primera fase del LMADP, está elaborando un marco de políticas e institucional para facilitar mayor armonización y alineación en el sector. En junio de 2006, se formuló un Plan de Acción para LAMDP, y un taller sobre la hoja de ruta para el EBP llevó la conducción. Desde entonces, el avance ha sido relativamente poco, lo que refleja liderazgo gubernamental incierto, capacidad débil de los ministerios y tensiones continuadas dentro de la comunidad de donantes internacional. La Asociación de Apoyo al Sector Forestal (FSSP) en Vietnam, es un marco amplio para la colaboración entre el Gobierno de Vietnam y 25 asociados para el desarrollo que trabajan en el sector forestal. El Memorando de Acuerdo incluía originalmente un Marco de Programa con estándares de desempeño indicativos especificados para cinco áreas de resultados. En 2003 se estableció un Grupo de Trabajo sobre Panificación y Monitoreo Estratégico liderado por el Gobierno para dirigir la elaboración de una Nueva Estrategia Forestal con miras a establecer esta estrategia como el marco de políticas principal del sector para el 2006. En el 2007, el primer ministro aprobó la Estrategia de Desarrollo Forestal para Vietnam (VDS. 2006-2020). La FSSP, o más simplemente la Asociación Forestal, no es más un Programa separado, sino que una asociación (que incluye el sector privado y organizaciones de la sociedad civil) en apoyo a la nueva estrategia. Aunque la Asociación tenía como objetivo encaminarse a un enfoque sectorial amplio completo, esto se considera ahora poco realista, dada la naturaleza del sector en Vietnam, la importancia rápidamente creciente de las inversiones por parte del sector privado y el rápido desarrollo económico en Vietnam. No obstante, los socios continúan con su compromiso con las ideas de promover la coordinación, compartir información, y mejor gestión global del sector. Las preparaciones para un AgESA en Ghana datan de la Estrategia para el Crecimiento y Desarrollo Agrícola Acelerada de 1996 (AAGDS) y el subsiguiente Proyecto de Inversión en Subsectores de Servicios Agrícolas (AgSSIP) que comenzaron en 2000 como el instrumento principal para la implementación de AAGDS. A esto siguió, en 2002 una reunión entre el Grupo de Coordinación de Asociados para el Desarrollo con el Ministerio de Alimentación y Agricultura (MdAA) que identificó cuestiones que necesitaban abordarse para mejorar la armonización del apoyo al sector agrícola y para mejorar la eficacia del uso de los recursos y la eficiencia del suministro de servicios. El apoyo presupuestario para el sector agrícola de CIDA y DFID en 2004 y 2006 respectivamente, intensificó el caso de vincular la estrategia y política sectorial y el marco de gastos de medio plazo, y definir un proceso para avanzar hacia sistemas armonizados para la rendición de informes, elaboración de presupuestos, gestión financiera y adquisición. En enero de 2006, el MdAA indicó su compromiso de adoptar un ESA para el sector agrícola y se comprometió a preparar una hoja de ruta para la consideración del gobierno y los asociados para el desarrollo. Los hitos fundamentales para la hoja de ruta incluyen: conseguir entendimiento compartido del proceso del ESA; desarrollar la capacidad del gobierno y ApD para implementar tal enfoque; fortalecimiento de los vínculos interministeriales y elaborar un plan sectorial de seis años.

Puntos clave
3.9 El contexto es un conductor importante de la viabilidad y presteza con que se desarrolla el ESA, tal vez incluso más en la AyDR que en otros sectores. La complejidad de los sistemas rural y agrícola y la multiplicidad de los intereses de las partes interesadas que necesitan negociarse en torno a un enfoques sectorial significa que el progreso hacia elaborar un ESA amplio, particularmente en cuanto a ganar consenso sobre la estrategia sectorial, puede ser lento e incierto. Pero hay una serie de factores que parecen traspasar el contexto y que son importantes en la evolución de un ESA en la AyDR. Estos son:  Mira clara entre la estrategia nacional y la estrategia sectorial; 30

 Alto grado de acuerdo dentro del gobierno y con los donantes sobre cuestiones de gestión y políticas clave para el sector y, en particular, acuerdo sobre el papel que juega la actividad del sector privado frente al sector público en este sector;  Apropiación y liderazgo eficiente a nivel de ministerio sectorial, pero también, crucialmente, compromiso con el proceso dentro del gobierno en su totalidad, y en particular por parte del Ministerio de Finanzas y en el nivel político superior;  Buen entendimiento del flujo de fondos y el gasto público en el sector agrícola,  Comunidad de donantes activa comprometida en acelerar el paso del cambio sobre alineación y armonización.

DE LA FORMULACIÓN A LA IMPLEMENTACIÓN
3.10 Las condiciones iniciales claramente influyen en el tiempo que toma construir las ‘bases’ para la implementación de un ESA. La Fase 1 del estudio observó que la habilidad para avanzar rápido hacia la implementación es la función de:  La claridad de la estrategia y el marco político y los papeles y responsabilidades institucionales clave;  La coherencia con los cambios en el proceso de planificación y presupuesto más amplio;  El compromiso de efectuar monitoreo y evaluación; y  Las pruebas tangibles de que los asociados para el desarrollo trabajan de manera alineada y coordinada. La importancia de estos factores se confirma aún más con la experiencia de algunos de los casos de países 3.11 y en particular, la medida en que el período temprano de formulación puede resolver algunas de las diferencias más fundamentales en la dirección normativa en el sector agrícola, así como integrarse eficientemente con la descentralización más amplia y los procesos de reformas de la GGP/GFP.

Claridad de la estrategia y el marco de políticas
3.12 El caso de PROAGRI es nuevamente ilustrativo. En su inicio PROAGRI representaba un intento pionero para crear una plataforma para el diálogo sobre las políticas en el sector agrícola liderado por el gobierno. Al reunir las fuentes principales de la financiación pública (interna y externa) bajo un acuerdo financiero común gestionado por el Ministerio de Agricultura, PROAGRI, por definición, introdujo un paso de cambio en el enfoque a las intervenciones en el sector y en el papel de coordinación que ha desempeñado el Ministerio de Agricultura. Pero el telón de fondo de la política relevante a la agricultura en Mozambique permanece altamente complejo, con un abanico de documentos de política, cada uno con específicos conductores, alcance, marco de tiempo y audiencias. La Figura 4 muestra cómo, algunos de los documentos de política más relevantes, están relacionados unos con otros y con PROAGRI. PROAGRI representa, por lo menos en papel, la corriente central de la política agrícola encausada hacia la reforma y modernización de la maquinaria estatal y hacia el mejoramiento de la coordinación de las intervenciones y eficacia de la gestión de recursos. PAEI, PROAGRI y los documentos más recientes de Prioridades Agrarias, no son mutuamente exclusivos o contradictorios. Sin embargo, cada uno tiene su propia inflexión particular que refleja las circunstancias de la época, así como las preferencias políticas cambiantes. Esto refleja, especialmente, el hecho que el Ministerio ha cambiado su esfera institucional varias veces durante las dos últimas décadas, más recientemente de nuevo con la elección del nuevo presidente en 2005 en que la responsabilidad del desarrollo rural ha sido retirada del Ministerio de Agricultura y dada al recién creado Ministerio de Planificación y Desarrollo. En el nivel de gestión de gobierno más alta hay otros documentos de política relevantes que influyen el 3.13 enfoque a las políticas y las inversiones en el sector agrícola incluyendo el instrumento de política principal del Gobierno: el Programa Quinquenal del Gobierno, PQG, y el Plan de Acción para la Reducción de la Pobreza Absoluta, PARPA, ahora en su segunda vuelta, en que la agricultura y el desarrollo rural figuran a la cabeza de la lista de las prioridades en el desarrollo económico para alcanzar una reducción sostenida de la pobreza. También hay estrategias subsectoriales (temáticas) de relevancia directa, incluyendo la seguridad alimentaria, la comercialización de la agricultura y los caminos. La responsabilidad para algunas de estas estrategias yace fuera del Ministerio de Agricultura. 31

figura 4: Estrategias y los instrumentos de políticas relacionados con la agricultura en mozambique

PQG

ECA PEE

ESAN

PAEI

PROAGRI

PARPA

Prioridades Ag

ECA ESAN PEE PARPA PAEI PQG PROAGRI Prioridades Ag

Estrategia de Comercialización Agrícola Estrategia para la Seguridad Alimentaria y Nutrición Política y Estrategia de Caminos Plan de Acción para la Pobreza Absoluta Política Agrícola y Estrategia de Implementación Programa Quinquenal del Gobierno Programa de Desarrollo Agrario Prioridades agrarias 2006-09

Fuente: Cabral y otros, 2007 3.14 La consecuencia de tal abanico de marcos estratégicos y de políticas es que PROAGRI ha batallado para encontrar coherencia en torno al nicho de su sector y ha tenido que dedicar gran parte de sus primeros años a generar coherencia frente a un telón de fondo de un MdA relativamente débil y con restricción de recursos y cambio de las responsabilidades institucionales. La búsqueda de coherencia en las políticas se ha visto más dificultada por un sistema de ayuda en el cual la influencia de los donantes ha sido fuerte y en la que los recursos de los donantes se han entregado ‘fuera del presupuesto’ en los niveles sectorial o provincial, pese al enfoque de financiación común de PROAGRI. A su vez, esto ha reducido la necesidad de una formulación de políticas más fuerte en el centro (Evaluación conjunta de APGA, 2006). Ahora hay cambio, en particular con la implementación del Apoyo Presupuestario General Asociado (APGA). Esto no sólo ha ayudado a fortalecer la determinación de políticas en el centro, sino que también ha acrecentado la proporción del gasto público sujeto al presupuesto nacional y ha apuntalado la coordinación intersectorial en varios niveles. Este cambio, sin duda ha mejorado el contexto para PROAGRI pero, como observan Cabral y otros, la cuestión de coherencia institucional y las políticas sigue presentando un desafío y, con los cambios continuados de políticas que tienen lugar en el marco de la nueva configuración política en Mozambique, esto es probable que continúe en un futuro previsible. Un conjunto de puntos similares está afectando el diseño y la implementación de un enfoque sectorial en 3.15 el sector de tierras de Camboya. A pesar del marco de política de tierras liderado por el gobierno y el programa de desarrollo administrativo y de gestión (LAMDP), hay preocupaciones sobre la coherencia metodológica en áreas básicas, especialmente de desarrollo institucional y registro de títulos de propiedad, y preocupaciones serias sobre la capacidad del ministerio líder (MLMUPC) para manejar el proceso de coordinación con eficiencia. Los derechos y las responsabilidades de las diferentes instituciones estatales y los diferentes niveles dentro de la administración pública para tomar decisiones respecto del uso, la gestión o la transferencia de tierras, no están claros mientras los donantes continúen apoyando directamente diferentes agencias gubernamentales en varios proyectos relacionados con tierras; ofreciendo a veces asesoría conflictiva al gobierno. Si bien, la voluntad de coordinar es alta, en la práctica ni la política ni el marco institucional – particularmente los roles y las responsabilidades para la implementación central y local - son suficientemente claros para permitir que esto suceda rápidamente.

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3.16 El caso de Vietnam muestra porqué la estrategia de los donantes y el gobierno necesita convergir lo antes posible si se desea progresar hacia un enfoque sectorial completo. En 1998, el Gobierno de Vietnam pidió a la comunidad de donantes que apoyara su Programa Nacional Específico para los bosques (el Programa de 5 millones de hectáreas de Reforestación, 5MHRP). El Gobierno y 15 organizaciones internacionales acordaron entonces preparar la Asociación 5MHRP durante el período de 1999-2000. Tras el trabajo de tres grupos de estudio, así como un estudio sobre política forestal ADB y un Informe Síntesis subsiguiente, a comienzos de 2001, se llegó a un acuerdo para preparar una asociación más amplia para apoyar a la totalidad del sector forestal. Durante 2001, se formuló esta asociación más amplia, así como el Programa FSSP de diez años de actividades. El Programa y Asociación de Apoyo al Sector Forestal (FSSP&P) fue acordado en noviembre de 2001 entre el Gobierno y (inicialmente) 19 socios internacionales (ahora 25 firmantes). Entretanto, los departamentos gubernamentales y ministerios estaban dedicados a sus procedimientos normales de planificación, preparando planes de cinco años y estrategias de diez años. Por ende, el sector forestal bajo el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural preparó un Estrategia de Desarrollo Forestal de diez años (FDS 2001-2010), que fue aprobada por el ministro. Subsiguientemente, debido a los rápidos cambios de las políticas macro, la Asociación apoyó al Ministerio en la fusión y actualización de estos documentos dentro de una Estrategia de Desarrollo Forestal de Vietnam más amplia (VDS., 2006-2020), que tiene mayor estatus, ya que ha sido aprobada por el Primer Ministro. La asociación ha recibido el nuevo nombre de Asociación de Apoyo al Sector Forestal, o más simplemente la Asociación Forestal, en vista que ya no hay un Programa FSSP separado, sino que la asociación apoya la nueva estrategia. La asociación también ha comenzado a abrir sus actividades a todas las partes interesadas, incluyendo el sector privado (tanto interno como externo) y la sociedad civil. Aunque la Asociación había aspirado previamente a apoyar el encaminamiento hacia un enfoque sectorial amplio completo, ahora se reconoce que tal objetivo no es realista, dada la naturaleza del sector en Vietnam, la rápidamente creciente importancia de las inversiones del sector privado, y el rápido desarrollo económico en Vietnam, lo que significa que Vietnam podría alcanzar estatus de país de ingreso medio para 2010, y por ello ya no elegible para muchos tipos de Asistencia Oficial para el Desarrollo, (ODA). No obstante, los asociados siguen dedicados a las ideas de promover la coordinación, compartimiento de información y mejoramiento de la gestión global del sector.

la gestión financiera pública y el proceso presupuestario
3.17 Otros elementos constitutivos para la implementación de ESA consisten de la calidad mínima de la gestión financiera pública y los sistemas presupuestarios. Tanto el PMA de Uganda como el ASDP de Tanzania, apuntan a la importancia crítica del funcionamiento del presupuesto, la auditoría y los sistemas de adquisición. El documento de información básica sobre el ASDP de Tanzania identifica dos atributos críticos para el programa: i) la descentralización de las decisiones sobre las inversiones hacia el nivel local, algo que se promueve directamente de la agenda de reforma de la administración local, y ii) la integración del presupuesto, desembolsos y monitoreo del ASDP dentro del proceso del MGMP. En vista de los recursos escasos, la agricultura tiene que competir con otros sectores y algunas veces éstos han tenido la prioridad. Por ejemplo, en 2005 la educación recibió la prioridad con recursos dirigidos hacia objetivos de matrícula en la escuela primaria y las inversiones en la agricultura aprobadas o incluso parcialmente completadas quedaron sin financiamiento. La ventaja esencial de fortalecer la gestión de las finanzas públicas y la nueva planificación y arreglos presupuestarios bajo el ASDP, es que estos proveen alguna protección para el gasto agrícola, por lo menos en el hecho que los presupuestos acordados nacionalmente tienen que trasferirse a los ministerios de ejecución del sector agrícola (ASLM). Sin embargo, aún quedan importantes desafíos por superar. El primero es relativo a las preocupaciones 3.18 sobre las modalidades de financiación de los donantes y la medida en que los donantes respetan los principios básicos del ESA, en particular, la importancia de un solo marco de gastos sectorial. Las fuentes de financiamiento inevitablemente dificultan más la gestión del marco de gastos único, mientras que la continuada proliferación de los procedimientos de los donantes, incluso entre aquellos que contribuyen a la cesta de fondos sectorial, claramente obstruye la apropiación nacional genuina y, a través de los costos de las transacciones pertinentes, es un obstáculo potencial para la implementación eficaz. El segundo desafío es asegurar que los fondos están disponibles en los niveles locales para la implementa3.19 ción. En la agricultura, la descentralización de las decisiones sobre gastos es un buen enfoque, porque las necesidades locales para mejorar la productividad agrícola a menudo son específicas al contexto. No obstante, asegurar que los fondos fluyen y que fluyen de modo predecible es una tarea de envergadura. El ASDP fija un ambicioso plan de gastar un monto indicativo de 75% del total de los fondos a nivel de distrito mediante subvenciones para el desa33

rrollo agrícola del distrito (Recuadro 6). La piedra angular del enfoque yace en la producción de los Planes para el Desarrollo Agrícola del Distrito. El ASDP se debe implementar mediante estos Planes, que emergen de un proceso estructurado de reuniones a nivel de pueblo y distrito (barrio) facilitados por personal del distrito. Quizás los desafíos más grandes son la calidad de estos planes y si llevarán a un enfoque coherente para el desarrollo agrícola a nivel local, y si el financiamiento será predecible y de acuerdo a la fórmula. La experiencia ganada alude a algunos problemas. En julio de 2006, a inicios del ejercicio financiero de Tanzania, los Planes estaban aún pasando por el proceso de aprobación con PO-RALG hasta comienzos de octubre. La liberación de fondos, por lo menos para el dinero de los donantes dentro de la cesta común, requiere estas aprobaciones y, en consecuencia, no se liberaron fondos en el primer trimestre. Con tanto que conlleva la implementación de ASDP a nivel local, la falta de financiamiento predecible podría probar ser un escollo grande para el avance de la implementación.

recuadro 6: la fórmula para la financiación a nivel de distrito en tanzania, asDP
El ASDP proyecta gastar cerca de 75% del total de los fondos a nivel de distrito mediante Subvenciones para el Desarrollo Agrícola Distritorial (DADGs). Hay tres tipos de gastos: subvenciones para el fortalecimiento de capacidades, subvenciones de extensión y subvenciones (inversiones) para el desarrollo agrícola. Cada tipo de subvención consta de dos componentes. Hay una subvención basada en fórmula (con datos sobre un número de pueblos (80%), población (10%) y el índice de pluviosidad (10%)). Desde su introducción, la fórmula se ha cambiado dos veces, y todavía no es obvio que cumpla su cometido. No obstante, sólo afecta los pequeños montos disponibles en las subvenciones básicas. Todos los distritos reúnen las condiciones para recibir las tres subvenciones básicas y todos son elegibles para recibir una mejora basada en la satisfacción de las condiciones iniciales y de ahí en adelante según las evaluaciones del desempeño anual del gobierno. Las subvenciones básicas se financian con recursos del gobierno y las mejoras provienen de la cesta de fondos. Las mejoras prometen recursos considerables – entre 120 y 140 millones de chelines de Tanzania al año para cada municipio que califique. Cada año se evaluará cada municipio y recibirá 25% de incremento, sin cambio o reducción. A fin de calificarse para recibir financiación mejorada, cada municipio tiene primero que calificarse conforme a la Agenda de Reforma del Gobierno, que tienen criterios estrictos para las evaluaciones anuales. Por ejemplo, un municipio que no haya conseguido contratar personal de conformidad con su plan de reclutamiento de personal, o que no haya llevado a cabo una auditoría propiamente, podría “fallar” de acuerdo a los criterios establecidos por las reglas de la administración municipal (PO-RALG, oficina del Primer Ministro, Regional y Municipal). Esto está diseñado para asegurar coherencia desde el centro, pero por supuesto divorcia las decisiones sobre financiación agrícola de cualquier forma de análisis de las “oportunidades y obstáculos para el desarrollo” que dirija el proceso participativo de planificación agrícola a nivel local en Tanzania. Fuente: Greeley y otros (2007) En Uganda, una reciente evaluación de la Asociación APG (Evaluación conjunta de APG 1994-2004) encontró 3.20 que había dado apoyo a gastos más altos totales y a favor de las personas de escasos recursos y había ayudado a acelerar el proceso de descentralización mediante apoyo a gastos adicionales canalizados, en gran parte, a través de las administraciones locales. APGA ha llevado también a gastos eficaces, con enfoque en las prioridades del gobierno, con mejor equilibrio entre los gastos de capital y recurrentes y una porción más grande de fondos dirigida a los proveedores de servicios. Como parte del cambio hacia la financiación descentralizada de las actividades de inversión, el PMA es apoyado por una Subvención Condicional No Sectorial (SCNS) que actúa como mecanismo para transferir fondos del gobierno central FAP (Fondo de Acción para la Pobreza) a los subdistritos provinciales para que las comunidades planifiquen y financien las inversiones vinculadas con las necesidades locales percibidas. La SCNS constituyó un “concepto revolucionario” cuando se diseñó el PMA, proclamada como un “paso importante en la habilitación de las comunidades rurales para planificar y financiar sus programas de manera no sectorial” (documento de gabinete PMA). El Programa de desarrollo de la administración local (LGDP) provee el marco para la selección de distritos que reciben la SCNS. Si bien ha sido un éxito en muchos aspectos, ha habido dificultades en introducir la SCNS, especialmente 3.21 debido a las restricciones presupuestarias impuestas por el gobierno central el MGMP. Ésta es una cuestión crítica para el PMA. Por una parte, y en el espíritu de simplificar la agenda del gobierno en cuanto a la reducción de la pobreza, no hay un presupuesto separado para el PMA. Se supone que las actividades del PMA deben ser priorizadas 34

por los ministerios sectoriales y las agencias del PMA dentro de sus presupuestos respectivos. Por otra parte, y en parte debido al diálogo sostenido con los asociados internacionales para el desarrollo, ha habido un cambio general en la composición del gasto público sobre sucesivos PEAP hacia los sectores sociales. Junto con los topes restringidos impuestos por el MGMP, esto ha tendido a desviar el presupuesto nacional lejos de los sectores productivos. Aunque las cuestiones relativas al sector productivo han ganado prominencia en el último PEAP – reflejada en la serie de acciones listadas en la matriz del CALP relacionada con el crecimiento y competitividad del sector privado – las preocupaciones del MdF respecto de la exclusión ha limitado la habilidad de los ministerios sectoriales pertinentes para expandir los gastos en actividades productivas. La evaluación del APG observa que, como consecuencia, el GdU no ha podido financiar en su totalidad la introducción de los Servicios de Asesoría Agrícola Nacional/ PMA, o expandir considerablemente los programas de electrificación rural (2006:98). Estos efectos aparentemente perversos significan que, por el momento por lo menos, las inversiones agrícolas con financiación pública continúan dependiendo del financiamiento de los donantes mediante proyectos; la financiación de los donantes fue alrededor de 60 por ciento de la financiación total del sector público en la agricultura para los años 2002-2005. Esto se compara con una porción promedio muy por debajo del 50 por ciento en salud y agua, y más cerca del 10 por ciento en educación. Las dificultades que ha tenido el PMA para ‘proteger’ su porción del presupuesto básico se desprende en 3.22 gran parte de la complejidad de las relaciones institucionales en un marco multisectorial; la integración sin equidad de las prioridades del PMA en los diferentes ministerios sectoriales y la preferencia continuada entre varios ministerios sectoriales por la financiación de proyectos por los donantes. Esto pese el éxito relativo de Uganda en traer el financiamiento de donantes dentro del presupuesto mediante enfoques programáticos, en alinear su proceso presupuestario con las prioridades del PEAP y en implementar un Marco de Gastos de Medio Plazo. Lo que la experiencia del PMA revela es la necesidad de abordar las cuestiones financieras y la prioridad de las actividades en el proceso presupuestario en todos los niveles, pero en especial en los niveles de distritos, y comprometer a las partes interesadas en todos los ministerios sectoriales para asegurar que los compromisos y las prioridades de financiamiento están totalmente alineadas en apoyo de la agenda de desarrollo agrícola y rural.

monitoreo y evaluación
3.23 Un sistema de MyE que funcione es esencial para proveer un medio de seguimiento del progreso y para monitorear los vínculos entre los insumos de ESA y los productos y resultados anticipados. En casi todos los enfoques sectoriales revisados, el MyE siguen siendo los más débiles. En los casos donde los enfoques sectoriales han estado en operación, y que lo han estado haciendo por algún tiempo (particularmente Mozambique), es realmente difícil vincular las inversiones específicas financiadas bajo ESA con los productos y resultados. En el caso de PROAGRI, mientras que, sin duda, ha habido inversión en el desarrollo de los sistemas de MyE, la rendición de cuentas sobre el desempeño, bajo PROAGRI, se ha limitado en gran parte a una rendición de cuentas más bien desequilibrada de gobierno a donantes. Además, se ha centrado de manera desproporcionada en el desempeño financiero y poco en la eficiencia, calidad y eficacia del suministro de servicios agrícolas por la administración pública. Esto se debe en parte a que las herramientas elaboradas para mejorar la recolección de datos agrícolas y monitorear los procedimientos tienen un foco limitado dirigido sobre la producción, el uso del insumo y la productividad agrícola, más bien que en el suministro y el desempeño de los servicios provistos por la administración pública, sus contribuciones a los resultados agrícolas y de sustento. Una dificultad que se ha añadido al MyE agrícola ha sido la duplicación de unidades de planificación y gestión, donde hay 4 unidades diferentes de planificación y MyE en MINAG solamente. El marco de MyE del PMA está diseñado para fijar parámetros destinados a las partes interesadas del PMA 3.24 para que “simplifiquen sus sistemas existentes de MyE de modo que puedan monitorear y evaluar el desempeño, los resultados intermedios y el impacto del PMA”. El marco de MyE alimenta el Sistema Nacional Integrado de Monitoreo y Evaluación (NIMES) establecido en 2003 al amparo de la Oficina del Primer Ministro para facilitar la coordinación de todas las políticas y programas gubernamentales. NIMES define el marco de MyE del PEAP. A nivel estratégico, el seguimiento del progreso frente al PMA se lleva como parte global del monitoreo del PEAP (se ha llevado el seguimiento de cinco indicadores de resultados bajo este pilar). En el nivel más bajo el marco de MyE del PMA utiliza sistemas que están vigentes en los ministerios sectoriales y organizaciones que implementan diferentes componentes del PMA. La ventaja crítica del enfoque del PMA es que el sistema de MyE es institucionalmente inclusivo dentro del marco de políticas nacional. No obstante, existen preocupaciones en cuanto al número de indicadores y la falta de datos básicos o de referencia para muchos de los indicadores que se ha llevado seguimiento. Dentro de la arqui35

tectura del PMA también hay poco incentivo para que las agencias generen y presenten información consecuente y oportuna de MyE. Además, como observa una evaluación reciente del PMA (OPM 2005), es difícil ver los vínculos lógicos de cómo los insumos se traducen a resultados intermedios y más tarde sobre el impacto. Esto ha dado que se cuestione la relevancia de algunos de los indicadores. En Nicaragua, se destacan esfuerzos similares para planificar un sistema de MyE amplio (SISEVA) desde 3.25 el inicio. Según se observa en el documento de referencia, en la práctica hay ciertos riesgos en este enfoque, como se puede apreciar en la recolección de datos que a menudo es trabajo más difícil en la práctica que en papel, a la vez que las funciones institucionales y las responsabilidades en particular, más allá del MdA y a nivel subnacional, toman tiempo de clarificar. Esto resulta en que los datos del MyE no se recolectan sistemáticamente o aparecen demasiado tarde para influir sobre las decisiones y las rondas subsiguientes de planificación. Éste es un escenario que PRORURAL necesita evitar y lo puede hacer comenzando con un enfoque más circunscrito y estratégico al MyE y gradualmente ir expandiendo su alcance a medida que la implementación del programa avanza.

trabajo más alineado y coordinado
3.26 El objetivo primordial del ESA es superar la fragmentación y las ineficacias en la asignación y la gestión de la asistencia al desarrollo. La alineación más fuerte con la estrategia gubernamental y la armonización en torno a un conjunto común de procedimientos y modalidades de financiamiento, se consideran vitales para acrecentar la relevancia y el impacto de la ayuda y reducir los costos de transacciones asociados con la gestión de la ayuda. En todos los siete casos, el progreso en la alineación es probablemente el más avanzado, aunque aún habrá que enfrentar algunos desafíos claros que rondan en el horizonte. Los esfuerzos de armonización persisten, pero es difícil señalar resultados tangibles. PRORURAL es uno de los ESA más recientes y, como tal, se ha beneficiado de un clima de mejoramiento 3.27 para la eficacia de la ayuda, tanto a nivel internacional8 como nacional9. El resultado es una serie de acciones realizadas al inicio para mejorar el trabajo conjunto y la coordinación, y promover la apropiación y el liderazgo gubernamental de la agenda de políticas sectoriales (Recuadro 7). Los signos de progreso abarcan misiones conjuntas entre el gobierno y los donantes en momentos decisivos de preparación de proyectos y evaluación, y ahora durante la implementación; la redacción y aprobación de un manual para el funcionamiento de la mesa redonda que respalda y dirige la implementación de PRORURAL, y la preparación de un plan de acción para la revisión y el ajuste de la cartera actual de proyectos implementados por los ministerios sectoriales comprometidos en PRORURAL (Wiggins y otros, 2007). La autoevaluación del Plan de Acción a mediados de 2006 encontró resultados globales modestos, en que el progreso en apropiación, alineación y armonización en una escala de 5 alcanzaba 2,9 puntos. Los ministerios sectoriales en general eran positivos respecto del progreso en el uso de nuevas modalidades de ayuda, tales como el Fondo Común, pero se observó clara falta de progreso en la reducción del número de unidades de implementación paralela para los proyectos. Asimismo, se observó falta de monitoreo sistemático del cumplimiento con el Plan y el Código de Conducta, así como la falta de familiarización con los procesos de PRORURAL a nivel departamental (o unidades de administración geográfica) e inferiores. No es de sorprender, dado el corto plazo de tiempo vencido, el poco progreso que se ha logrado en la armonización. Pero el documento de Wiggins también observa algunos obstáculos potencialmente críticos ante mayor armonización, que surgen de las complejidades del contexto político e institucional y las preocupaciones constantes sobre la ‘voluntad política’ y el ‘compromiso’ por parte del gobierno y los donantes (a comienzos de la etapa inicial de las actividades del nuevo Gobierno). La reciente misión de revisión conjunta GdN/donantes es clara indicación de compromiso para trabajar conjuntamente y para la apropiación de PRORURAL por las principales partes interesadas en el nuevo gobierno.

8 Declaración de París, 2005 9 Nicaragua es uno de una serie de países muestra elegidos para el compromiso de la Plataforma (GDPRD) en materia de alineación y armonización en la AyDR.

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recuadro 7: acciones de apropiación, alineación y armonización en Prorural
Las acciones para fortificar la alineación y la armonización en torno a PRORURAL abarcan: • Establecimiento y fortalecimiento del mecanismo de mesa redonda sectorial, incluyendo 3 grupos de trabajo sobre cuestiones estratégicas (parte de una arquitectura más grande GdN/donantes); Un Plan de Acción (AAA) para apropiación, armonización y alineación en apoyo al proceso de desarrollo y de implementación de PRORURAL, y coordinar la asistencia de modo más eficaz; Un Código de Conducta firmado por el gobierno y los donantes, que establece las bases para las relaciones entre ambos y para futuros acuerdos en apoyo de PRORURAL. El Código es voluntario y no implica obligaciones legales de ninguna de las partes. Un Memorando de Entendimiento firmado por el gobierno y los donantes que contribuyen al Fondo Común para crear las bases para que otros donantes participen en el futuro. Una Revisión de la cartera. Se revisó la cartera actual de proyectos y programas que apoyan el sector rural productivo con respecto a las obligaciones estipuladas en el código de conducta. La revisión hace propuestas y recomendaciones sobre el ajuste de los proyectos y las necesidades institucionales para fines de una implementación eficaz y eficiente; Directrices para nuevos proyectos, para ayudar a asegurar que están alineados con PRORURAL (está por finalizarse y acordarse un borrador del proceso).

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PROAGRI es el ESA más maduro entre los revisados. Desde un comienzo era evidente que la falta de coordi3.28 nación entre los donantes mismos y entre los donantes y el gobierno creaba una serie de problemas para la rehabilitación y el crecimiento del sector agrícola. Especialmente donde los problemas están relacionados con el desequilibrio entre la inversión y los gastos recurrentes y las dificultades en la gestión presupuestaria y financiera, debido a los muchos y diferentes canales y modalidades en base a proyectos para la entrega de ayuda, y las numerosas estructuras paralelas vigentes para acomodar los diferentes requisitos de los donantes. El resultado fue un sector que carecía de visión y estrategia global, con una situación que no conducía a la planificación, gestión y monitoreo sólidos. Por tanto, la armonización y alineación constituían elementos centrales de PROAGRI, mucho antes que se acordaran las declaraciones de Roma o París. Al comienzo, el gobierno y los donantes acordaron un conjunto de principios básicos para definir la naturale3.29 za y la dirección de la transformación en el entonces Ministerio de Agricultura (MAP). Los Principios Básicos incluían 8 principios sobre la coordinación de los donantes que exponen los compromisos de los donantes de alejarse de los proyectos discretos y encaminarse a programas conjuntos de gastos. Esto implicaba la necesidad de que los donantes y el Gobierno de Mozambique estuvieran de acuerdo sobre una serie de cuestiones relativas a la implementación en común, incluyendo: planificación y establecimiento de presupuestos; auditoría y control financiero; monitoreo del desempeño y rendición de informes sobre el progreso; administración de las adquisiciones y contratos. Durante el período de implementación se ha alcanzado progreso en el establecimiento de un mecanismo 3.30 para el flujo de fondos destinados a financiar los gastos elegibles acordados en común, un marco común para la planificación y el establecimiento de presupuestos, un mecanismo común para la rendición de informes financieros y monitoreo, procedimientos comunes para las adquisiciones y un sistema común para la rendición de informes sobre los resultados. Estas iniciativas no sólo han servido para producir una plataforma común para los socios de PROAGRI, sino que también ha provisto capacidad y continuidad al desarrollo institucional y el proceso de planificación que, como consecuencia, se ha arraigado en los sistemas nacionales (Cabral y otros, 2007). Éste es un resultado decisivo que demuestra que los sistemas de donantes bien coordinados pueden realzar las posibilidades de elaborar sistemas más fuertes para los países. La tendencia hacia el trabajo más alineado y conjunto ha sido informativa a la vez que ha sido más reforzada 3.31 por la evolución del APG en Mozambique. El nuevo MdE firmado a comienzos de 2007 para la segunda fase de PROAGRI dedicado a transformar el fondo común – hasta la fecha una cesta de fondos parcialmente dentro del presupuesto - en el primer ejemplo de apoyo presupuestario sectorial en el país. En consecuencia, se anticipa que los calendarios y procedimientos de planificación, desembolso y rendición de informes financieros se alineen totalmente con los sistemas y ciclos presupuestarios del gobierno. Asimismo, está ocurriendo alineación en el nivel de políticas. El borrador del MdE para PROAGRI II deriva sus principios de los principios del PARPA y establece que los indicadores del desempeño del sector agrícola se derivarán del FAP acordado en el marco del APG. 37

3.32 Sin perjuicio del progreso tan importante, aún hay cuestiones críticas, especialmente el hecho que el arreglo financiero mancomunado no cubre todos los recursos externos que fluyen hacia las actividades del sector público en el sector agrícola. Incluso en el inicio, algunos donantes importantes en PROAGRI mantuvieron operaciones de proyectos separadas y, con el tiempo, algunos se han retirado de los arreglos de financiamiento de PROAGRI mostrando preferencia por ya sea APG o una nueva especie de proyectos grandes. Aunque varios de estos proyectos están técnicamente dentro del presupuesto, siguen siendo guiados por una gama de procedimientos que incrementa los costos de las transacciones. Parece haber una serie de razones para ello, entre ellas, la diferencia de opiniones sobre los objetivos, la dirección y ritmo de las reformas, las prioridades del sector y los instrumentos de ayuda más eficaces para utilizar al respecto. Hasta cierto punto estas cuestiones han plagado a PROAGRI desde el comienzo y, a pesar de los esfuerzos concertados para alinear y armonizar diligentemente, no parece que se puedan resolver rápidamente. En otras partes también hay señales de progreso con los aspectos de la agenda de AyA, pero el tiempo que 3.33 toma rendir resultados, en especial a nivel de sector, generalmente es mayor de lo anticipado. En Tanzania, los últimos años han visto acontecimientos importantes a nivel nacional que culminan más recientemente en la preparación y firma conjuntas de una Estrategia de Asistencia Conjunta (EAC). En el compromiso del sector AyDR en la alineación como principio básico influyó el que los donantes y el gobierno superaran algunas dificultades, incluso en momentos conflictivos, a medida que evolucionaba el ASDP. Sin embargo, el progreso fundamental en el mejoramiento de la gestión de la ayuda y la armonización en el sector ha quedado rezagado y a veces en pugna con el ritmo de cambio de las políticas (Recuadro 8). La preparación de la cesta de fondos conforme al ASDP ilustra muy bien el punto. Varios donantes han necesitado aprobaciones prolongadas de la sede, bien sea para adoptar el enfoque de cesta o relacionadas con puntos específicos en tal, o por razones de rendición de cuentas y adquisiciones. Las condiciones eficaces de préstamos para diferentes donantes han continuado también causando problemas y ha retrasado considerablemente la finalización del MdE y desembolsos subsiguientes. El factor impredecible del financiamiento continúa posando dificultados, pese los esfuerzos para crear un mecanismo de financiamiento común. Lo relevante aquí es la observación de mayor abarque en la literatura sobre la eficacia de la ayuda en cuanto a que los fondos comunes, pese proveer mancomunidad tan necesitada, todavía pueden debilitar los sistemas sectoriales si los procedimientos de donantes individuales continúan prevaleciendo y los flujos permanecen impredecibles.

recuadro 8: factores que limitan la apropiación, alineación y armonización en tanzania
Capacidad nacional limitada para planificar algo tan ambicioso como el ASDP, que desafió los procesos de alineación entre donantes y gobierno. La procuración de recursos de la Secretaría del ASDP fue inadecuada para la tarea, incluso con asistencia técnica financiada por donantes. La modalidad del proyecto era familiar y el cambio en mente para el enfoque sectorial tomó muchísimo tiempo para absorberse dentro de los ministerios de ejecución del sector agrícola (ASLMs). Incluso ahora que el compromiso varía, y los esfuerzos a través de la EAC para mejorar la coordinación en torno al fortalecimiento de capacidades aún no son transparentes en ASLMs. la proliferación de donantes ha sido un obstáculo serio para el progreso. Los donantes eran indisciplinados en la fase preparatoria, donde algunos negociaban bilateralmente incluso cuando se estaba completando el ASDP. Varios donantes también carecían de autoridad delegada a nivel de provincia, que resultó en contundentes demoras, como se experimentó con la firma del MdE para la Cesta de Fondos. Varios donantes, incluso los más grandes, que contribuyen a la cesta de fondos, lo hacen mediante proyectos con todas las reglas asociadas de la gestión de gobierno que el GdT necesita observar. Entrega poco entusiasta de los apD en apropiación nacional. Los desacuerdos en un aspecto clave de la agenda de políticas del Gobierno en agricultura, en particular, la política de riegos, ha socavado la confianza y dejó la puerta abierta para que los donantes continuaran actuando bilateralmente o por lo menos cuestionaran el caso para la alineación de la política total con ASDP. En Camboya, los comités técnicos compuestos de donantes y autoridades gubernamentales, los procedi3.34 mientos de gestión conjunta y las misiones supervisoras por algunos donantes, junto con mudas hacia una modalidad de apoyo en común por otros donantes, han facilitado los comienzos de un enfoque sectorial en tierras. No obstante, proyectos y procedimientos múltiples continúan coexistiendo, en lo que es un entorno institucional y de ayuda altamente complejo. Los donantes parecen gastar considerable tiempo facilitando procedimientos mientras el gobierno gasta considerable tiempo dando abasto con los diferentes requerimientos de diferentes donantes y 38

resolviendo las tensiones de los donantes. Algunas de las razones para la continuada complejidad incluyen: la continua falta de coordinación entre donantes, en especial la falta de acuerdo sobre las definiciones y procedimientos en común para la administración y gestión de tierras; bajo nivel de coordinación entre el gobierno y los donantes, donde montos considerables de asistencia para el desarrollo continúan evadiendo el presupuesto nacional y, relacionado con ello, el uso generalizado de unidades de gestión de proyectos (UGP) por los donantes. El gobierno ha intentado localizar sus compromisos en las declaraciones de Roma y París, con el establecimiento de procedimientos para la gestión interna de la ayuda, pero una historia de muy alta dependencia de la ayuda está socavando la habilidad para la coordinación interna eficaz y proveer a los asociados para el desarrollo con razones para mantener sus propias formas de hacer negocios. Es un círculo vicioso que la muda a un ESA, técnicamente, debería romper. Lo que no está claro en Camboya es si el marco de políticas del sector provee suficiente claridad sobre los papeles y las responsabilidades institucionales, y si provee un puente lo suficientemente fuerte para la planificación nacional y los procedimientos presupuestarios para que este ciclo se rompa eficazmente.

Puntos clave
3.35 Las conclusiones sobre la experiencia en implementación señalan una serie de mensajes importantes para los procesos de ESA futuros:  La importancia de claridad de visión y coherencia en todos los marcos de políticas sectoriales liderados y apropiados por el gobierno nacional. Ésta, puede que no sea una visión enteramente amplia para comenzar (un mensaje claro de PRORURAL es comenzar algo antes de que todas las piezas calcen en su conjunto) pero el premio es una plataforma más fuerte para la implementación futura y un vínculo claro entre los procesos de ESA y los resultados sectoriales esperados.  La necesidad de integración estrecha con las reformas de la gestión financiera pública y presupuestaria más amplias. En Tanzania lo positivo de un proceso lento y a veces prolongado es que el ASDP se ha beneficiado de mejoras importantes en el contexto más amplio de planificación y elaboración de presupuestos, incluyendo la creación de un MGMP y procesos MGMP de la administración local.  La alineación es un proceso de dos facetas, que implica tanto la alineación interna dentro del sistema gubernamental como la alineación interna por parte de los donantes. Cada una es vital para desarrollar un enfoque coherente y una plataforma fuerte liderada por el gobierno para la entrega de resultados. La actividad en torno a la alineación externa tiende a obscurecer la importancia de la alineación interna en torno a la estrategia sectorial y el marco de gastos a nivel de sector y departamentos subsectoriales.  La armonización es un proceso acreciente que necesita seguir la veta del cambio de las políticas para que se mantenga. En el corto plazo, abordar lo impredecible de los flujos de ayuda podría ser tan importante como el avance rápido con las prácticas armonizadas. Atendiendo primero la armonización técnica y de procedimientos (procedimientos similares para la licitación competitiva, criterios similares para la recuperación de costos, dietas y pagos para el personal de proyectos armonizados, etc.), forma las bases para las prácticas armonizadas más ambiciosas, incluyendo trabajo delegado y división laboral. Sin embargo, las partes interesadas de ESA necesitan tener en claro que la AyA son medios más bien que fines y recordar que elementos importantes de la agenda sectorial amplia no son gestionados directamente por el sector público y, por consiguiente, están fuera de la esfera (por lo menos hasta ahora) de la agenda de París.

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Capítulo 4: Conclusiones principales – logros frente a productividad
4.1 Como lo hemos esbozado en el Capítulo 1 el marco del estudio hace hincapié en una serie de áreas/temas de productividad que son centrales para el enfoque sectorial amplio. Éstas son:  Capacidad institucional, apropiación y liderazgo gubernamental mejorados;  Coordinación de políticas y planificación mejoradas dentro y a través de todos los MDA dedicados al sector agrícola y/o rural;  Procuración de recursos, gestión del gasto público y suministro de servicios mejorados en las localidades rurales y agrícolas;  Mayor compromiso con mecanismos para apoyar el sector privado, tanto en función a las inversiones críticas como los servicios; y  Eficacia de la ayuda mejorada – costos de transacciones más bajos para mejores resultados de desarrollo. 4.2 Esta parte del Capítulo examina los resultados en estas áreas.

APROPIACIÓN, LIDERAZGO Y CAPACIDAD INSTITUCIONAL
4.3 La apropiación y el liderazgo gubernamentales fuertes de la estrategia y proceso normativo, respaldados por un proceso claro y sistemático de cambio institucional con apoyo para el diálogo y la consulta apropiados localmente, conforman el núcleo del enfoque sectorial amplio. Esto marca el rompimiento claro con los enfoques anteriores dirigidos a los proyectos independientes. En la práctica, las instituciones (formales e informales) han sido lentas para cambiar y, a menudo, no se han ajustado a los nuevos desafíos que presentan los ESA. Asegurar el liderazgo gubernamental fuerte del proceso del ESA, también puede ser difícil porque el liderazgo tiene fuertes dimensiones políticas y técnicas sobre las que los asociados para el desarrollo no pueden influir fácilmente. Con frecuencia, la falta de incentivos claros para que los ministerios sectoriales lideren la determinación de las políticas, combinado esto con las vastas restricciones de capacidades, limita el ritmo de cambio en los ESA. La experiencia de los siete casos de países es variada en este respecto. En el PMA se puede constatar apro4.4 piación y liderazgo gubernamental fuertes desde un comienzo. El marco multisectorial del PMA surgió del PEAP, y hace hincapié en la apropiación amplia a través de todo el gobierno y la coordinación debe ser a nivel nacional. Gracias a que el PMA invirtió en el PEAP, que históricamente ha contado con alto respaldo político en Uganda, se benefició de un grado importante de apropiación nacional desde el inicio. Además, al no crear un mecanismo de financiamiento separado para el PMA, se les ha requerido a los ministerios sectoriales y las agencias que prioricen las actividades del PMA dentro de sus respectivos presupuestos que, por lo menos en papel, significó que el PMA fuese integrado al ciclo normativo y presupuestario nacional desde un comienzo. En la práctica, como muestran las conclusiones mencionadas en la sección sobre la gestión del gasto público y suministro de servicios, la integración no ha sido tan simple y continúa habiendo disparidades un tanto importantes entre las metas del PMA y la dedicación de recursos presupuestarios por los MDAs. No obstante, el punto concerniente al liderazgo, permanece. PRORURAL ha podido crearse gracias a la apropiación y el liderazgo fuertes y, a su vez, ha ayudado al Mi4.5 nisterio de Agricultura (MAGFOR) para que recupere su liderazgo del sector. Pero la función de liderazgo es relativamente superficial y depende de un grupo limitado de tecnócratas, más bien que de un respaldo político de más alto nivel. Con el cambio de gobierno en enero de 2007, una misión de revisión conjunta entre la administración y los donantes (mayo, 2007) muestra una mejora considerable en la apropiación y el liderazgo del Ministro de MAGFOR, así como de los jefes/directores de las otras cinco agencias del sector público, en el sector rural productivo. El liderazgo de MAGFOR, del sector, también enfrenta el desafío del sistema institucional fragmentado que incluye seis agencias del sector público, incluyendo el Instituto de Desarrollo Rural (IDR), cuyo presupuesto equivale a cerca del 60 por ciento de los recursos para el sector, rinde informes directamente a la Presidencia y no a MAGFOR. Los esfuerzos, como parte de PRORURAL, para lograr fortalecer la cooperación laboral entre todas las instituciones que trabajan en desarrollo rural, están comenzando a dar frutos (descrito en más detalle más adelante), pero el progreso sigue frágil y, de acuerdo a Wiggins y otros, PRORURAL ha implicado más trabajo para una administración pública ya debilitada. La misión de revisión conjunta reciente, en la que las instituciones con un mandato en el sector agrícola (SPAR) llevaron la batuta abordando cuestiones destacadas en el informe de evaluación de PRORURAL, 40

es una señal prometedora de que PRORURAL está reenfocando sus esfuerzos en la reducción de la pobreza, con mayor atención a la descentralización y arreglos institucionales reforzados. El progreso tangible en acciones clave acordadas durante los meses venideros, incluyendo la alineación de nuevos fondos para la estrategia sectorial, confirmará la sostenibilidad y la profanidad de estas mejoras aparentes en la apropiación y el liderazgo en el proceso PRORURAL. En el caso del ASDP, el liderazgo se afirmó paulatinamente, acompañado de un consenso emergente sobre 4.6 la dirección que debe tomar el sector agrícola y el renovado compromiso a la inversión pública liderado por el GdT, pero se reflejó también en las relaciones con los donantes.10 El documento de referencia sobre el ASDP observa que el “ASDP ofrece una oportunidad significativa para el compromiso eficaz con el crecimiento agrícola a favor de las poblaciones de escasos recursos… El GdT ha reconocido esto y ha promovido el programa políticamente con energía”. Es este respaldo político, combinado con el compromiso técnico del MdF en apoyo del Ministerio de Agricultura que ha dado el impulso tan necesario para el ASDP en los años recientes. El apoyo a largo plazo de los donantes principales al proceso de preparación del ASDP, también ha sido vital, pero como observa el documento de referencia, también hay áreas en las que la falta de apoyo de los donantes para la apropiación nacional ha resultado como mínimo problemática, y si no, perjudicial. En particular, éste ha sido el caso con la postura del gobierno respecto de la inversión en riego. La inversión en riego forma el grueso de las inversiones planificadas por el gobierno en el ASDP y el enfoque estipulado es vertical. La preocupación del Gobierno es claramente de estimular el crecimiento y resarcir la percepción de la mayoría en cuanto a que los pobres no han sido bien servidos por las políticas públicas hasta la fecha. Esto crea inevitable presión para las inversiones públicas eficaces. Los donantes, por otra parte, están ansiosos ante la ineficacia de la dirección central del estado sobre la inversión y que además envía una señal equivocada, dado el énfasis del ASDP sobre la planificación descentralizada y la participación del sector privado. Pero el gobierno ha tomado el liderazgo sobre esta cuestión y, como observa Greeley, aunque puede que los donantes no consideran totalmente ajustarse a un cambio en la política es, decisivamente, un cambio de la política liderado por el país. La experiencia del ASDP apunta al resultado potencialmente contradictorio en el que el proceso de donantes que defiende la apropiación nacional, se ve, de hecho, desafiado por los mismos procesos internos de toma de decisiones que busca apoyar. Esto reitera la importancia de sostener un proceso de diálogo franco sobre cuestiones de fondo, a fin de encontrar un terreno común para seguir adelante. En Mozambique, las políticas internas claramente han intervenido en el liderazgo sectorial. El liderazgo 4.7 nacional del PROAGRI se ha desarrollado gradualmente a lo largo de sus nueve años de vida, pero el Ministerio de Agricultura (MINAG), tiene aún que asumir el rol de liderazgo total en guiar el desarrollo global del sector, especialmente en cuanto a liderar el debate con otros MDA (en especial con el Ministerio de Finanzas) y posibilitar el crecimiento y desarrollo de otros actores clave – el sector privado, ONG y organizaciones de base comunitaria. Parte de la falta de confianza de MINAG se desprende de los debates continuados respecto del rol que debe desempeñar, y mientras que el desarrollo institucional y mejoras de la capacidad técnica han sido centrales para PROAGRI (absorbió tanto como el 60 por ciento de los recursos en PROAGRI I), los importantes cambios en su mandato a lo largo de los años, no han ayudado a clarificar su mandato y autoridad en el liderazgo del sector. Hace poco, con fuerte conducción política en torno a la descentralización, el nuevo gobierno ha introducido incluso otro cambio en la estructura y ha puesto marcado énfasis en el suministro de servicios a nivel local. Esto ha acarreado inevitablemente, tensiones dentro del Ministerio y dentro de PROAGRI que continúa siendo, por el momento, un proceso vastamente centralizado.

COORDINACIÓN Y PLANIFICACIÓN MEJORADA
4.8 El enfoque sectorial amplio está fundamentado en la necesidad de reunir dentro del marco de una estrategia y política común a un número de actores cuyas acciones inciden en el sector. El ESA también hace marcado hincapié en la consulta y los sistemas de monitoreo y evaluación para reforzar las estructuras de rendición de cuentas de manera democrática y, por ende, la gestión de gobierno del sector. Las pruebas comparativas contundentes de la extensión de la coordinación y coherencia mejoradas, son aún bastante limitadas, pero se vislumbran claramente señales de progreso. El PMA en Uganda es un experimento único en la coordinación y planificación intersectorial. La coordinación 4.9 está en manos del Comité de Dirección del PMA (presidido por el Ministro de Finanzas), y la Secretaría del PMA provee el apoyo técnico y analítico. En la práctica el PMA también depende fuertemente del Ministerio de Finanzas para
10 No es distinto del progreso hacia la hoja de ruta del ESA en Ghana

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asegurar la coordinación de políticas, principalmente mediante las directrices de presupuestos, MGMP y el proceso de monitoreo y evaluación. El punto fuerte clave del PMA es que requiere que todos los ministerios sectoriales con mandatos relevantes revisen y reorienten sus actividades en armonía con los objetivos del PMA. Esto ha ofrecido ímpetu importante para la coordinación dentro de los pilares del PMA. Donde la coordinación es más débil, es a nivel horizontal, en particular para asegurar que los servicios de extensión provistos por NAADS están disponibles a través de todos los muchos subsectores vinculados con la agricultura. La falta de coordinación de las instituciones del PMA a niveles descentralizados también se considera restringida, donde gran parte de las labores de implementación se llevan a cabo a nivel de poblado. En Nicaragua, la antigua competencia que existía entre las agencias continúa limitando la coordinación in4.10 terna eficaz, y la asignación de recursos está aún fuertemente dirigida por las necesidades a corto plazo del ciclo de negocios- políticos. Las mejoras recientes en el liderazgo sectorial del Gobierno y la reorientación de PRORURAL hacia los resultados a nivel de poblado, ofrecen pruebas prometedoras que se traducirán en resultados realzados. No obstante, los mecanismos de coordinación sectorial considerablemente mejorados han dado frutos importantes con las partes interesadas a través de las instituciones de implementación y las agencias donantes, y muestra considerable aumento en la comunicación, el diálogo y la información, la asignación más racional de las funciones y el inicio de actividades de implementación conjunta. Los efectos más tangibles de estos cambios pueden verse en el incremento de la información mutua sobre actividades y proyectos, estimulada por el análisis inicial de la cartera bajo PRORURAL, y la producción conjunta de un plan sectorial presupuestario/ operacional anual, acordado para 2007. Si bien, esencialmente una superposición sobre los planes operativos de ministerios/departamentos individuales, el ejercicio ha rendido progreso en la racionalización y la distribución de roles (Wiggins y otros, 2007). Se están tomando medidas para mejorar este plan anual de presupuesto sectorial para 2008, sacando lecciones en limpio de 2007. La coordinación a nivel regional y departamental es potencialmente un asunto mucho más problemático con conflicto importante potencial entre la lógica de PRORURAL y las demandas de inversión de las administraciones y departamentos locales. Estos últimos son ya altamente institucionalizados, mientras que PRORURAL no lo es, pero tiene apoyo a nivel central. Habrá que resolver los conflictos potenciales sobre los recursos, ya sea involucrando los mecanismos de coordinación existentes a nivel de administración local en PRORURAL, o dividiendo los recursos disponibles a PRORURAL entre los niveles central y local. El nuevo liderazgo de MAGFOR (y el equipo de liderazgo sectorial/SPAR, junto con el personal técnico, están dedicando alta prioridad a conseguir modalidades/ procesos realzados de descentralización en el proceso presupuestario anual, para integrar y armonizar mejor estos procesos como parte del ciclo presupuestario continuado para 2008.

LA GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO Y EL SUMINISTRO DE SERVICIOS
4.11 Las preocupaciones sobre la cantidad y la calidad del financiamiento público para la agricultura han desviado la atención puesta en ESA hacia el rol del gasto público sistémico y la reforma de la gestión financiera pública para lograr mejoras en la asignación de recursos y suministro. De todos los estudios de países se desprende algo claro, y esto es que la GGP y la GFP son áreas donde se vislumbran las primeras señales de mejora, si bien, a menudo limitada por restricciones, tanto dentro como más allá del sector. No son muchas las pruebas del vínculo entre los procesos de la GGP y los incrementos en la cantidad del gasto público en la agricultura (OPM 2007), a la vez que las pruebas de mejoras en el suministro de servicios son las más difíciles de seguir, incluso en los ESA que han estado en operación desde algún tiempo (ej. Mozambique). En Nicaragua, el enfoque sectorial ha apoyado nuevas mejoras en la gestión financiera, especialmente me4.12 diante planes anuales presupuestarios y operacionales para las agencias sectoriales de implementación y, desde 2005, un plan de gastos de medio plazo para el sector productivo rural. Pero el progreso es lento y aún hay mucho que hacer para crear un sistema financiero y de gasto público eficaz para el sector productivo. Wiggins y otros, señalan la falta de sistemas alineados a través de las agencias de implementación, la falta de directrices presupuestarias y topes para la preparación del Plan de Operaciones Anual, la falta de criterios claros sobre las prioridades para guiar la elaboración de presupuestos y el hecho que aún existe una cartera grande de proyectos financiados por diferentes donantes con sus propias UGP. Muchas de las deficiencias van más allá del sector y reflejan el debilitamiento en otras partes del sistema. MAGFOR ha preparado un documento de estrategia para la alineación de la cartera del sector rural y plan de acción para ayudar a guiar el proceso de alinear los proyectos seleccionados financiados por donantes de acuerdo con los objetivos de PRORURAL, componentes clave y resultados, y ha iniciado labores para llevar a cabo este plan operacional. 42

4.13 En Tanzania, hay establecidos MGMP razonables para el sector y la administración local, y la GFP ha mejorado considerablemente en todo el sistema gubernamental. Las condiciones han mejorado al punto que ahora hay expectativas de una razonable rendición de cuentas financieras mediante los Planes de Desarrollo Agrícola del Distrito. Como ya se ha observado el ASDP parece bien integrado en los procesos presupuestarios y de rendición de cuentas más amplios. Una oportunidad clave para centrar la atención en la calidad y caso para nuevos gastos públicos en el agro es el proceso de Revisión del Gasto Público. Hasta hace poco el proceso de RGP en el agro ha sido seriamente limitado. Recientemente, la colaboración más estrecha entre los donantes y el gobierno en la RGP agrícola ha producido un proceso que tiene más en cuenta el ASDP, así como clara afirmación del compromiso del gobierno ante el mismo. Un documento del Banco Mundial de 2005, confirma la naturaleza positiva de la RGP “el gobierno y los donantes han redefinido la RGP tradicional a partir de un estudio que primeramente satisface un requerimiento fiduciario a uno que es parte del plan de trabajo del gobierno, así como informa el ciclo de toma de decisiones presupuestarias” (citado en Greeley: 21). Sin embargo, la Revisión del gasto público puede mejorarse más con un enfoque más claro en las áreas prioritarias y como vehículo para mejorar el proceso ASDP con el compromiso de mayor envergadura y más sistemático por parte de las partes interesadas del sector agrícola. Como observa Greeley: “El proceso de RGP es parte del marco de gestión financiera del sector público más amplio y representa una oportunidad abandonada para proveer los factores analíticos de la agricultura, necesarios para el éxito de una estrategia para el crecimiento y reducción de la pobreza” (21). La mayoría de las veces no es posible decir si ha habido algún progreso importante en la calidad de los ser4.14 vicios ofrecidos por los ESA. En Mozambique, PROAGRI ha estimulado el progreso considerable en la creación de sistemas y herramientas para integrar la planificación y la elaboración de presupuestos en todos los niveles de la gestión de gobierno (central, provincial y distritorial), incluyendo planes de gastos altamente detallados desglosados en niveles de actividades. PROAGRI ha exhortado también (guiado en parte por los requerimientos de los donantes en sus rendiciones de informes) el seguimiento más minucioso de los gastos. Sin embargo, los resultados no son enteramente alentadores. Durante la primera fase de PROAGRI gran proporción de los recursos se gastó en la adquisición de bienes y servicios (Cabral y otros, 2007). No se dispone de desglose más detallado por tipo de servicio, y la información disponible sobre los servicios veterinarios y de extensión no ha podido relacionarse con los gastos efectuados por el Ministerio. No hay una manera obvia de llevar el seguimiento de los niveles de productividad y resultados y mejoramiento del suministro de servicios a través de PROAGRI en estos momentos. Cabral y otros concluyen que, en general, el tiempo y los recursos dedicados a los sistemas de planificación del desarrollo y gestión financiera, no han sido igualados por el tan necesitado desarrollo de las capacidades para hacer uso de estos sistemas de modo que contribuyan a la mejor entrega de servicios; “Hasta cierto punto, PROAGRI quedó atrapado en los medios (sistemas y procesos) y perdió de vista los fines que se suponía debía perseguir” (43). Las recientes declaraciones de políticas del nuevo gobierno son en parte una respuesta a esta situación. El dilema es ahora cómo retener las inversiones hechas hasta la fecha, mientras se traslada, bajo la nueva dirección política, a un modelo mucho más descentralizado y multisectorial de entrega/suministro para el desarrollo rural. Como parte de las labores realizadas para mejorar el suministro de servicios de acuerdo al PMA, los minis4.15 terios sectoriales identificaron áreas clave para la acción pública y grupos seleccionados específicamente a través de los siete pilares. La evaluación de 2005 del PMA (OPM 2005), indica implementación variable a través de todos los pilares, lo que produce frustración para algunas partes interesadas. No obstante, observa también que el PMA tiene un objetivo de reducción de la pobreza para 2017, que de ningún modo debe considerarse como una iniciativa de corta duración. Cualquier proceso sostenible de reducción de la pobreza mediante la comercialización del agro tiene la probabilidad de ser lento. Las encuestas sobre el terreno y las visitas al distrito durante la evaluación confirmaron gran actividad a nivel de distrito, con síntomas de progreso en función a las tecnologías mejoradas y los incrementos asociados con la producción comercializada, aunque difícil de atribuir a algún elemento en particular del PMA. Los grupos de productores agrícolas confirmaron que su estatus había mejorado con el suministro de servicios de NAADS. Si bien el proceso es lento, donde se ha suplido tecnología apropiada y se ha provisto de insumos pertinentes está resultando en beneficios tangibles para los productores agrícolas. Pero, aún hay preocupaciones específicas relativas a los vínculos con NAADS, especialmente en cuanto a los productos de la investigación, marketing y servicios financieros. Además, los temas que atañen a todos, incluyendo el enfoque claro en la pobreza, cuestiones en torno al medio ambiente y desigualdades entre hombre y mujer, no han sido integrados eficazmente en las actividades, reduciendo así el impacto potencial de los servicios provistos.

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ENLACE ENTRE EL SECTOR PÚBLICO Y EL SECTOR PRIVADO
4.16 En gran parte los ESA se centran en apoyar la forma en que las agencias movilizan y utilizan los recursos. Pero en la AyDR especialmente, el sector privado que a menudo es débil, de hecho es dominante, y el trabajar estrechamente con entidades del sector privado debe ser central para fortalecer y posibilitar el entorno para el crecimiento y reducción de la pobreza a largo plazo. No obstante, la importancia del sector privado, los estudios de caso ofrecen un cuadro en general decepcionante sobre la extensión en que los ESA han podido apoyar el enlace entre el sector público y privado. En una serie de casos, persisten los debates sobre la combinación correcta de la inversión pública y privada y los niveles apropiados de la acción pública, que tienen consecuencias en la coherencia y el ritmo de la implementación del ESA. En varios países, el ESA ha sido contribuidor importante a los cambios en la función que cumple el Ministe4.17 rio de Agricultura, desde ser exclusivamente intervencionista a una de mayor facilitador/regulador. En Nicaragua, PRORURAL ha asignado a MAGFOR la responsabilidad de dirigir, coordinar y monitorear con implementación la responsabilidad de las otras instituciones relacionadas, incluyendo el sector privado. Las consultas con entidades del sector privado, dominadas en gran parte por los gremios campesinos principales, constituyeron un elemento importante en conseguir el consenso en torno a PRORURAL y la participación dedicada ha continuado dentro de la fase de implementación. Como observa Wiggins y otros, sin embargo, la falta de claridad en torno a cuáles actores tienen derecho a participar, ha significado que las ONG han quedado, en gran parte, fuera del proceso de PRORURAL. Con el nuevo Gobierno no es claro qué dirección tomarán las relaciones con las organizaciones de la sociedad civil, aunque hay señales de que es aún menos probable que las ONG participen, y a los planes para implementar intervenciones sobre la seguridad alimentaria utilizando ONG locales se les ha redirigido a través del gobierno. En Mozambique, la transformación de la función del MINAG para promover mejor interacción con el sector 4.18 privado, sólo está parcialmente completa, aunque hay señales de mayor contratación externa, particularmente de ONG y, en especial, para servicios de extensión, así como algo de atención prestada a la promoción del sector privado, actividades de apoyo y análisis a través de una oficina dedicada en MINAG. Pero, la capacidad del sector privado en el país permanece débil y no se conoce mucho acerca del éxito de estas iniciativas. Tanto en Nicaragua como en Mozambique, también continúan los debates relativamente fundamentales en cuanto a los roles respectivos de la acción pública y la actividad del sector privado. En Uganda, no hay un documento específico que trate de la relación entre el sector privado y el público 4.19 como parte del PMA, y aunque el sector privado sí tiene voz en la determinación de políticas nacionales en Uganda, la participación en el proceso de revisión anual del PMA es limitada. Por otra parte, los donantes están apoyando la asociación más fuerte entre el sector privado y público como parte del PMA, y en cuanto a proveer un medio para la inversión del sector privado el PMA ha iniciado una reforma política, desarrollado infraestructura, provisto acceso a subvenciones y, en especial a través de NAADS, ha ofrecido un rol para foros campesinos en el proceso de contratación para los proveedores de servicios. El Plan de alcance exterior/divulgación en el marco del Pilar financiero rural, tienen por objeto la privatización de los proyectos/programas de crédito del gobierno, mientras que el pilar de infraestructura física apoya el mantenimiento de los caminos del distrito y las instalaciones de electrificación rural por el sector privado. Cabe observar, que en contraste con Uganda, una de las áreas normativas que han ralentizado el desarrollo 4.20 de un ESA completo en Ghana, ha sido el debate acerca de la privatización parcial o total de los servicios. Varios de estos puntos están siendo resueltos por el compromiso claro del gobierno con el crecimiento liderado por el sector privado en su segunda generación de ERP (CERP2). Sin embargo, siguen habiendo preocupaciones, incluyendo cómo estimular la inversión del sector privado, que puede o no influir el ritmo con que emerja un ESA completo en el futuro cercano. La Estrategia de desarrollo forestal de Vietnam (VDS. 2006-2020) estima que el sector privado, las unidades 4.21 familiares, las empresas y cooperativas forestales estatales darán cuenta del 60 por ciento de la inversión en el sector forestal a lo largo de los próximos 15 años. El marco institucional para el sector forestal ha estado dominado desde hace tiempo por el estado, de modo que será necesaria una reorientación substancial para adaptarlo a estos cambios. La Asociación forestal (FSSP) ha sido formulada para comenzar a extender la calidad de miembro a una gama amplia de partes interesadas, incluyendo el sector privado. El desafío para promover un ESA será, por tanto, concentrarse en mejorar la gestión sectorial global, más que nada en los próximos años, donde el gasto público se 44

verá cada vez más obscurecido por la inversión del sector privado. Por ello, el enfoque sectorial amplio necesitará incrementar la incorporación de elementos de asociación entre los sectores público y privado.

GESTIÓN DE LA AYUDA
4.22 Uno de los temas en los estudios de caso es el problema sin resolver con los enfoques sectoriales y la agenda de AyA, que a menudo puede tratarse como un fin en sí, más bien que un medio para lograr sistemas más sólidos dentro de los países y mejores resultados en el desarrollo. Ésta es una preocupación que surge en el estudio de caso de Nicaragua donde, aunque aún en pañales, la cantidad de tiempo y recursos dedicados a la elaboración de la arquitectura en torno a PRORURAL están imponiendo cargas adicionales sobre una administración pública débil y es a costa de asegurar que los recursos nuevos y existentes están entregando inversiones y servicios más eficaces en las zonas rurales.11 4.23 En Tanzania, la impresión general es una de mejoramiento de la gestión de la ayuda en el sector, en parte debido a la integración del ASDP con ERP/MGMP, y en parte porque incluso donde los flujos de ayuda continúan siendo mediante proyectos, hay un acuerdo general en cuanto a que deben ser consecuentes con los principios de AyA en el marco del ASDP. Para los donantes principales éste es uno de los logros esenciales del prolongado proceso de finalizar el ASDP. 4.24 No obstante, aún no hay pruebas contundentes de los beneficios tangibles que se desprenden de la gestión de ayuda más coordinada. Los costos de transacción continúan altos tanto para los funcionarios públicos como para los donantes. Las políticas, los procedimientos de adquisiciones y los marcos legales de la sede de los donantes continúan, en algunos casos, presentando un obstáculo a las labores de armonización en el terreno, así como continúan la proliferación y el paralelismo de las estructuras de gestión. Esto aplica en diferentes grados, incluso en contextos donde el debate nacional en torno la eficacia de la ayuda es bastante avanzado, como en Tanzania, Vietnam, Nicaragua y Mozambique. Aunque el concepto de ESA siempre ha afirmado ser consecuente con una serie de diversas modalidades de 4.25 financiamiento, el patrón dominante en la mayoría de los casos examinados es aún la asistencia prestada por intermedio de proyectos. El fondo común subyacente a PROAGRI es el mecanismo más importante para canalizar fondos, pero los contribuidores al fondo han variado con el tiempo y algunas de las entidades de financiamiento no han renovado sus acuerdos para continuar con el financiamiento después de 2006. Hace poco, una serie de donantes han vuelto a invertir mediante proyectos debido a preocupaciones sobre las continuadas interrupciones en el suministro de servicios. Cabral observa un creciente sentido de frustración y cinismo respecto del experimento de ESA en Mozambique, combinado con un cambio en la relación básica entre gobierno y donantes lejos de los sectores hacia el APG y los Ministerios de Finanzas y Planificación: “Los ministerios sectoriales (de agricultura en particular) están encontrando cada vez más difícil justificar el tratamiento especial en el contexto donde la canalización de ayuda directamente a través de la tesorería es crecientemente una opción viable” (47). Esto presenta la interesante pregunta de si la dimensión de la atención prestada a la AyA a nivel de sector ha ayudado a conciliar las interrogantes más grandes que circundan a las modalidades y la eficacia de la ayuda. Las pruebas son, inevitablemente, mixtas. En Mozambique, PROAGRI fue el primer programa de este tipo y, como tal, tuvo un papel importante en el 4.26 cambio subsiguiente al APG. El éxito relativo del APG y las mejoras relacionadas en el PMF han creado, por una parte, un contexto en el cual el mecanismo de fondo común de PROAGRI será el primer caso de apoyo presupuestario sectorial completamente desarrollado en Mozambique. El paso dado en Mozambique es lograr que los instrumentos de ayuda se complementen, en parte a modo de diversificar el riesgo y en parte a modo de explorar puntos de entrada complementarios en diferentes niveles de la determinación de políticas. Algunos de estos nuevos enfoques incluyen programas de múltiples donantes para los subsectores, dentro y fuera del marco normativo gubernamental, con sus propios objetivos y fines, arreglos de financiamiento y mecanismos de implementación. En Nicaragua, la mayoría de la ayuda todavía se provee mediante ayuda a proyectos que siguen su propio 4.27 ciclo y necesitan de negociaciones, evaluaciones de procedimientos de rendición de informes y revisión de informes individuales. La evolución del APGA ha generado algunos ahorros en los costos de transacción para el gobierno,
11 Un estudio reciente encargado por MAGFOR muestra algunas reducciones iniciales en costos de transacción, reales y potenciales, a través de los procesos de PRORURAL, y estos ahorros en los costos también ayudan, en vista de las capacidades institucionales sectoriales débiles.

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pero los efectos en el sector productivo rural están aún por verse, ante la participación actual de relativamente pocos donantes en el fondo común y donde la mayoría de los fondos se reciben a través de ayuda a proyectos. Sin embargo, PRORURAL ofrece un marco común en el cual es posible desarrollar mayor sinergia entre las modalidades de ayuda, algo que el MdE y el Código de Conducta buscan apoyar. Ésta es una lección importante, concretamente, para clarificar que las modalidades de ayuda múltiples pueden seguirse en las primeras etapas de un ESA, y que en el corto palazo, es importante alinear los proyectos (componentes, formatos de rendición de informes) con los componentes estratégicos de un ESA y los resultados intermedios. En todos los casos, aún hay claramente, diferentes puntos de vista sobre cómo contribuyen los ESA a la 4.28 eficacia mejorada de la ayuda en la AyDR. Algunas partes interesadas perciben el ESA como un impedimento a la coherencia y distribución de la eficiencia debido a que sus procesos a menudo existen al margen de los procesos presupuestarios y de planificación nacionales básicos. Esto abarca algunos donantes en Tanzania y Mozambique que han retirado o renunciado a entregar fondos a la cesta común y, en cambio, han enfocado sus financiamientos en la estrategia del sector agrícola a través del AGP. Otras partes interesadas ven como la única manera de ‘proteger’ el gasto y retener el compromiso positivo de los donantes a nivel de sector, es mediante al apoyo sectorial dedicado. Y, para la mayoría, esto significa alguna forma de financiamiento asignado para uso especial, ya sea en apoyo presupuestario sectorial, una cesta común o mediante proyectos alineados estrechamente. En la mayoría de los estudios de caso, el modelo dominante es de enfoques de financiamiento mixtos, (aunque Uganda no ha asignado especialmente apoyo directo al PMA) y podría ser – de acuerdo al informe de Tanzania – el mejor enfoque posible dada la escala y diversidad del contexto del sector. Existen, no obstante, riesgos claros que lo acompañan, incluyendo la falta potencial de sostenibilidad, la falta de coordinación eficaz y el desvío del escaso tiempo que tienen los funcionarios públicos para dar el mejor uso al financiamiento, administrando su movilización de la manera más eficaz posible. Un desafío importante, observado en el informe de Tanzania, es asegurar que lo antes que se pueda, se incluya en el ESA gran parte del financiamiento mediante proyectos, y asegurar que el desarrollo de nuevos proyectos está totalmente alineado con el enfoque y los principios subyacentes de ESA (ver Anexo 2, Greeley y otros, 2007). En Vietnam, los planes para coordinar el apoyo de los donantes dentro de un enfoque sectorial amplio glo4.29 bal podría ser, como sostiene una reciente evaluación del CALP, más difícil de lo anticipado. La evaluación del CALP (Dom y Bartholomew, 2006) observa que el apoyo presupuestario ha provisto también una plataforma fuerte para apoyar la política de desarrollo, la reforma legal e institucional y un mecanismo principal para alentar la armonización y la alineación con los sistemas gubernamentales a nivel de estrategia, pero que esto ha tenido menos éxito en los sectores complejos como la explotación de bosques. Una implicación es que los donantes continuarán enfocando su apoyo a nivel sectorial, posiblemente a través de apoyo presupuestario específico, que ofrecerá enfoque claro para la AyA y concentrará el apoyo de los donantes más directamente en los retos que presenta la implementación en el sector (similar al apoyo de donantes actual en Educación para Todos los NTP y Programa 135).

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Capítulo 5: mensajes y recomendaciones sobre las Políticas
5.1 Este capítulo reúne los mensajes de incumbencia general tratados en el Capítulo 3 y 4, y hace recomendaciones sobre cómo mejorar el desempeño en los enfoques sectoriales, con recomendaciones adicionales sobre cómo la Plataforma Global de Donantes puede establecer su apoyo para los procesos de ESA liderados por el país.

MENSAJES
5.2 El estudio ilustra la gama de enfoques y arreglos que operan en el sector AyDR y señala algunas diferencias importantes en la forma y la función del enfoque sectorial amplio. Aunque, sin duda, hay un conjunto de elementos básicos que ayudan a definir un ESA, en la práctica es difícil aplicarlos estrictamente. El trabajo sectorial en la AyDR es todavía relativamente nuevo (pese la madurez de PROAGRI) y los estudios 5.3 de caso lo confirman, aún queda mucho por hacer para cumplir con los objetivos de un enfoque sectorial amplio totalmente coherente liderado por el país. No obstante, hay señales de progreso. En Tanzania, a pesar del proceso prolongado y los retos de implementación considerables que quedan por superar, el ASDP ha provisto una plataforma para el compromiso normativo sistemático en la agenda de crecimiento económico agrícola y reducción de la pobreza, dentro y a través de todos los niveles y sectores de gobierno y los donantes y ha provisto un contexto en el cual se puede coordinar y monitorear el apoyo del gobierno y los donantes a las inversiones públicas en el agro. El ASDP, según los autores del estudio de campo, ha sido uno de potenciación para el Ministerio de Agricultura que de otra manera podría dejarse o se dejaría de lado en el empuje por el APG y diálogo normativo centralizado. En Nicaragua también, PRORURAL ha permitido que el Ministerio de Agricultura recupere algo de su lide5.4 razgo menguante de la agenda de políticas en la agricultura, mientras que los compromisos por parte de los donantes de reducir la fragmentación comienzan a dar frutos. En Mozambique, pese los retos que ha debido enfrentar debido a los cambios recientes en la función que cumple el Ministerio de Agricultura y el traslado al apoyo basado más en área y proyecto, que proveen algunos donantes, PROAGRI todavía ofrece una plataforma potencialmente importante para la colaboración entre el gobierno y los donantes. Apoyado con el cambio hacia el apoyo presupuestario sectorial y con un enfoque más fuerte en el corto y medio plazo, puede considerarse que es razonablemente positivo. Pero los ESA pueden también ser innecesariamente complejos, al combinar demasiadas aspiraciones, ob5.5 jetivos y actores en estrategias y planes extremadamente ambiciosos. Parece relativamente fácil que los esfuerzos para crear un ESA se atrapan en sus mismos procesos; algo que detuvo al ASDP en Tanzania por varios años y que podría ser la causa de los decepcionantes niveles de productividad y resultados en el marco de PROAGRI. Lo que surge como importante es la necesidad de: liderazgo del país y compromiso dedicado duraderos; compatibilidad entre las estrategias y los marcos de desarrollo sectoriales locales y nacionales; vínculos sólidos entre los programas sectoriales y los marcos presupuestarios nacionales y entre los sistemas de MyE, datos de encuestas y datos de la GFP; arquitectura de los donantes simplificada y eficiente para apoyar el ESA, además de incentivos más pujantes para desarrollar las relaciones laborales con los proveedores del sector privado, organizaciones agrícolas campesinas y productoras y organizaciones de la sociedad civil. Sin esto, es poco probable que sea el cambio adecuado para brindar el apoyo necesario para fortalecer el crecimiento agrícola y la reducción de la pobreza.

liderazgo del país
5.6 El liderazgo de los ESA por las partes interesadas de los países tiende a ser difícil y, a menudo, restringido por las debilidades generalizadas en el liderazgo gubernamental de la política y el proceso presupuestario. En consecuencia, los asociados para el desarrollo todavía tienden a querer conducir ellos el proceso de formulación normativa y estratégica, especialmente cuando observan que la falta de capacidad en el sector es uno de los problemas principales de superar. El cometido de los altos niveles políticos, como en las primeras etapas del PMA, la preparación de la Estrategia Forestal Nacional en Vietnam y la finalización del ASDP, pueden ayudar a crear las condiciones necesarias para el liderazgo eficaz de los países, pero esto requiere también que los socios donantes acepten menor control del proceso a medida que se desarrolla. La mayoría de los enfoques sectoriales se enfrentan ante el reto que los donantes no ‘sueltan las riendas’. 47

5.7 Una de las preguntas que surgen de los estudios es: ¿cuáles son las señales del liderazgo importante en relación con un ESA? Ésta sigue siendo una pregunta compleja de responder. Johnson y Wasty (1993) identifica cuatro determinantes de la apropiación y el liderazgo del país en relación con los préstamos basados en las políticas: i) el sitio de partida de la iniciativa, o sea, de dónde se desprendió la iniciativa y su grado de encajamiento dentro de la forma de gobierno/estado; ii) el nivel de convicción intelectual entre los responsables de la determinación de las políticas; iii) la expresión de voluntad política por parte de los líderes de niveles superiores; y iv) el grado de esfuerzo puesto en la consecución de consenso entre las circunscripciones. La Declaración de París (2005) identifica una serie de factores un tanto más pragmáticos, incluyendo el li5.8 derazgo en la formulación y la implementación de estrategias de desarrollo nacionales mediante un amplio proceso consultivo; la traducción de las estrategias de desarrollo nacionales en programas y marcos de gastos de medio plazo y presupuestos anuales priorizados, llevar el liderazgo en la coordinación de la ayuda en todos los niveles en el diálogo con los donantes, y estimular la participación de la sociedad civil y el sector privado. Las pruebas compiladas en este estudio apuntan a significadores similares de liderazgo de los países en la 5.9 AyDR, incluyendo:  Visión coherente para el sector en la que la idea proviene de dentro del contexto nacional (como en Nicaragua, Vietnam (aunque no es un ESA) y Uganda;  Mayor compromiso de recursos internos/nacionales al sector y mejora de la calidad y el impacto de tales recursos mediante monitoreo y rendición de informes eficaces;  Voluntad para liderar y manejar las relaciones con los donantes como se puede evidenciar por la voluntad de liderar en los grupos de trabajo de asociación y técnicos; y  Mecanismos claros para la participación de las partes interesadas subnacionales y no gubernamentales. Lo que es difícil para los asociados para el desarrollo es que solamente se han establecido unos pocos de 5.10 estos atributos en un momento dado y la evidencia sugiere que toman tiempo en institucionalizarse. En Tanzania, por ejemplo, llevó casi cinco años llegar a un consenso liderado por el gobierno sobre las prioridades y modalidades para el desarrollo del sector agrícola, mientras el liderazgo nacional del proceso de gestión de la ayuda marchaba rápido. En Ghana, el punto de estar preparado para un ESA en la AyDR se retrasó por los desacuerdos normativos prolongados y debilidades fundamentales en el entorno de la GFP, pese el hecho que un ESA en salud había estado operado por más de una década. En Uganda el liderazgo gubernamental fuerte es ampliamente reconocido, pero posiblemente a costas de un cometido de base más amplia por parte del sector privado y las partes interesadas de la sociedad civil. El reto ante los asociados para el desarrollo es saber cuándo y cómo comprometerse, a fin de asegurar que 5.11 el liderazgo del país cuenta con el espacio necesario para desarrollarse sin perder el punto crítico en corto y medio plazo. Este desafío se torna incluso más difícil por la cronología y cronogramas de financiamientos hacia las que trabajan los donantes. Hay maneras de superar este desafío, pero el estudio apunta a cuatro áreas críticas para el liderazgo del país, que necesita el apoyo total de los donantes, a saber:  Asegurar el vínculo claro entre la estrategia de desarrollo nacional/ERP y la estrategia sectorial y los planes de acción;  Asegurar que las funciones financieras y de planificación a nivel de sector están totalmente alineadas con los sistemas nacionales y que la coordinación interministerial está respaldada por el liderazgo político de alto nivel;  Asegurar que el marco de MyE sectorial está encajado dentro de los sistemas nacionales, especialmente dentro de los sistemas de la GFP;  Asegurar que los mecanismos para la consulta y la participación no gubernamental existen a nivel nacional y subnacional. El enfoque en estas áreas críticas pueden aún probar ser inestimables en el contexto de Ghana, y es 5.12 probable que sea esencial en desenmarañar la situación normativa e institucional altamente compleja en Camboya. 48

Compatibilidad entre las estrategias nacionales y subnacionales y los marcos de desarrollo
5.13 La mayoría de los ESA se formulan e implementan en contextos que también son descentralizadores. El reto clave es cómo hacer que el proceso de ESA, que es inevitablemente bastante centralizado, sea consecuente con las medidas y las labores de descentralización para apoyar el desarrollo local guiado por la demanda. La relación entre las iniciativas descentralizadas y los ESA es complicada por una combinación de afrontes de orden político, institucional y de capacidad técnica en los niveles descentralizados. En Ghana, la carencia de dirección política clara sobre la descentralización es un escollo potencial en el desarrollo del ESA, mientras que los vínculos con los niveles departamentales y gubernamentales en Nicaragua continúan evolucionando como parte de un proceso más amplio de descentralización política y administrativa. En Tanzania y Uganda, las debilidades de las administraciones locales están siendo abordadas por medio de subvenciones para el desarrollo local, apoyadas por un PMA mejorado y la rendición de informes entre la administración central y local, la transferencia de fondos y el fortalecimiento de capacidades para la planificación, gestión presupuestaria y suministro eficaces, y con la integración de estos procesos a nivel de administración local. Como muestra la experiencia del PMA, la integración al presupuesto básico y los procesos de planificación, 5.14 no garantizan que se efectúan los tipos de vínculos correctos a través del programa sectorial. En el caso del PMA, los vínculos verticales, desde el centro hacia abajo a través de cada pilar están comparativamente bien formados, pero no así los que funcionan horizontalmente entre los varios pilares. Esto se debe en parte a la falta de estructuras claras de coordinación en las administraciones locales. Si bien, el imperativo de crear nuevas estructuras debería impedirse en el contexto de los ESA, por otra parte, hay necesidad clara de asegurar que una institución provee coordinación global y directriz estratégica a nivel local de acuerdo con la estrategia y el marco normativo centrales. En Tanzania, es necesario ayudar más para asegurar que los Planes de Desarrollo Agrícola del Destrito 5.15 puedan entregarse a tiempo para asegurar la liberación de los fondos de la cesta común, mientras que Nicaragua hay necesidad clara de definir más minuciosamente cómo los mecanismos de coordinación a nivel de administración local cumplirán su cometido con PRORURAL en torno a la asignación de fondos y la implementación de las prioridades estratégicas, como parte del plan operacional anual. Para los ApD el desafío principal es el nivel de gobierno que ellos consideran como la plataforma principal 5.16 para el diálogo sobre ESA. Inicialmente, éste es claramente el nivel central, pero, ¿en qué punto debe delegarse al nivel subsectorial, provincial o de administración local? El retorno a los proyectos subsectoriales y de área, en Mozambique, podría ser indicativo del deseo de un cometido con las partes interesadas en una serie de niveles diferentes, y trabajar en un nivel donde hay vínculo claro entre la elaboración de presupuestos y los recursos humanos y los resultados. La descentralización del diálogo tiene ciertos atractivos, pero conlleva peligros potenciales en que puede no abordar problemas de coordinación más amplia (algo para lo cual se diseñó el ESA) y nutre una posible desigualdad entre las inversiones efectuadas en subsectores y localidades agrícolas diferentes pero complementarias.

Conseguir recursos externos ‘dentro del presupuesto’ y vincular las decisiones sobre el gasto con los datos del myE
5.17 Una parte importante de los donantes comprometidos con un ESA liderado por el país, se está asegurando que los flujos de ayuda se ven totalmente reflejados, junto con los recursos internos, en el MGMP y presupuesto anual. Los casos del PMA y ASDP están claros en este punto. Esto no significa poner fondos solamente a través de un instrumento tipo APG, sino que significa transparencia total y rendición de informes sobre los flujos de los donantes en armonía con las clasificaciones del presupuesto nacional/MGMP. La rendición de informes completa sobre los flujos de los donantes al sector, permite que haya mayor certeza en torno a las decisiones gubernamentales sobre el gasto público. El ejemplo de Tanzania muestra cómo la Revisión del Gasto Público provee una oportunidad fundamental para analizar la eficacia de todos los gastos que van al sector y, por ende, preparar la base de pruebas necesaria para la continuada inversión de gobierno y donantes. Asegurar la integración total de los recursos externos dentro del presupuesto nacional es una condición ne5.18 cesaria, pero no suficiente para mejorar los resultados de la gestión del gasto y suministro de servicios. También es vital que haya una base de pruebas lo suficientemente clara para justificar los gastos prioritarios del sector frente 49

a las demandas en competencia de los otros sectores. En Uganda, los topes sectoriales, frente a pruebas relativamente débiles sobre la eficiencia y la eficacia del gasto público junto con preocupaciones sobre exclusión, limitó el alcance para la inversión pública en apoyo de los sectores productivos. El resultado final han sido las asignaciones relativamente deficientes de finanzas públicas a los sectores productivos con un relleno considerable de la comunidad internacional. Esto apunta a la importancia crítica de vincular los datos de monitoreo y evaluación con los datos de encuestas disponibles, para informar las decisiones tomadas sobre el gasto público y el proceso de asignación de recursos. Para los sectores, como AyDR, que históricamente han salido perdiendo en las negociaciones sobre recursos presupuestarios adicionales, es de vital importancia asegurar que los datos de MyE se vinculen con los datos de la GGP/GFP,

alineación y armonización: medios, no fines
5.19 Un fuerte mensaje que surge de todos los estudios de caso es la importancia de tratar la alineación y la armonización como medios y no fines. El reto para los ApD es asegurar que el enfoque sobre el proceso y el cambio de procedimientos, no es complejo y ambicioso, a fin de no excluir el enfoque sobre los resultados del desarrollo. La experiencia hasta la fecha, confirma que la armonización y la alineación son críticas, especialmente para lidiar con la desarmonía y proliferación de los donantes, pero al contrario de alguna de la retórica que rodea a los ESA, son necesarias, pero no son una condición suficiente para lograr políticas más fuertes y mejores resultados normativos. Esto importa más en las instituciones que apuntalan la gestión de gobierno sectorial y el grado de alineación y compromiso interno con las agendas de política sectorial y el logro de resultados. El mensaje aquí es que la alineación y la previsibilidad son vitalmente importantes en el corto plazo, mientras que es probable que las labores en torno a la armonización se intensifiquen a medida que el proceso normativo y de cambio institucional se revela; y que esto puede tomar más tiempo que lo anticipado inicialmente. Esto subraya la necesidad de que los donantes deben intensificar su cometido en los acuerdos de medio a largo plazo en torno al ESA, para obtener beneficios totales. Existen ejemplos de trabajo alineado a través de los siete casos, incluyendo el grupo de trabajo técnico de 5.20 donantes en el marco del PMA y el Grupo de Asociación para el Desarrollo en Tanzania. En Tanzania, la alineación y la armonización han procedido con celeridad en los últimos años, con mayor progreso importante en la primera. Varios donantes y funcionarios públicos observan que el logro mayor del ASDP es la medida en que hace hincapié en el compromiso de ambos lados para trabajar alineadamente. Sin embargo, en el sector agrícola aún hay fragmentación considerable del financiamiento y la falta de previsibilidad sigue siendo una preocupación mayor, pese el arreglo de cesta común. El grupo de trabajo sectorial es grande y mientras algunos proveedores de financiamiento han retirado su asistencia a favor de otros sectores y el apoyo presupuestario general a modo de simplificar las actividades en el sector, sigue en pie el problema de la proliferación. Ante estas circunstancias, es esencial que haya un compromiso claro con el financiamiento predecible y alineado (dentro del presupuesto), para que el ASDP pueda cumplir con sus objetivos. En Nicaragua, el ESA ha proporcionado un foro crucial para el intercambio entre gobierno y donantes, en 5.21 que tres grupos de trabajo tratan con áreas específicas, tales como las finanzas. Los foros establecidos son buenos para el intercambio de información y funciona bien para ordenar algunos de los detalles de la alineación de las labores de donantes y el gobierno. Pero el problema crónico, que aún no abordan, es que las decisiones se toman sin una base informada bien fundamentada, y hay escasez de evaluaciones de los programas en marcha y datos de encuestas pertinentes al sector y a la futura eficacia del ESA. Varios de los casos apuntan a la relación en evolución entre los ESA y el apoyo al presupuesto general, no 5.22 obstante, también apuntan a la preferencia continuada de una gama de instrumentos de ayuda en que pocos gobiernos nacionales (y en particular donantes) desean optar exclusivamente por un tipo de instrumento sobre otro. A pesar de una tendencia más extensa a encaminarse hacia el apoyo programático y presupuestario, la asistencia por medio de proyectos continúa siendo la modalidad dominante. Hay fondos y cestas comunes, pero a menudo se ven aplastados por los procedimientos de los donantes. El camino hacia el apoyo presupuestario sectorial (APS) podría proclamar una nueva dirección, que presentaría la posibilidad de apoyo más previsible en la alineación con el presupuesto global. El APS podría reducir los costos de la gestión, atraer potencialmente más donantes que el APG y ayudar a fortalecer la capacidad de la GGP, con el uso de sistemas gubernamentales para las asignaciones y el monitoreo. La mayor preocupación es si el APS reduce la flexibilidad del presupuesto a medida que los fondos del sector quedan destinados dentro del presupuesto nacional. Donde los donantes no pueden mudarse al APS, el 50

mensaje crucial es asegurar que los proyectos a corto plazo e individuales se alineen lo más posible con el programa del sector principal y, donde sea posible, se consoliden en programas más grande de largo plazo. El objetivo de cualquier proyecto futuro debe ser que sea dentro del presupuesto, cofinanciado y cogestionado en la medida de lo posible, y desarrollado con el uso de procedimientos comunes que reflejen los sistemas nacionales para la adquisición, auditoría y control financiero (cf., informe de Tanzania, Anexo).

monitoreo y evaluación
5.23 Posiblemente uno de los mensajes más negativos del estudio es la debilidad general de la capacidad de MyE y el compromiso ante la rendición de informes en un buen porcentaje de los casos. En los casos en que se han elaborado sistemas de MyE, la tendencia es la exagerada ambición. El caso de PRORURAL es ilustrativo, donde la conclusión alcanzada por el grupo de estudio fue que el sistema SISEVA propuesto era demasiado ambicioso y podría enfocársele útilmente a una medida más ceñida del ejercicio de monitoreo, combinado con un proceso iterativo de aprendizaje; menos ambicioso pero más pragmático y centrado en entregar y aprender haciendo. Hasta cierto punto éste ha sido el problema que enfrenta el PMA que, basado en condiciones iniciales favorables, resultó en un cierto nivel de exagerado alcance institucional. La consecuencia fue un sistema muy audaz para el MyE que ha sido en parte socavado por las relaciones institucionales débiles, horizontales y verticales. En cambio, hubiese sido mejor centrar la atención en conseguir datos de base y sistemas de monitoreo funcionales en un número limitado de áreas de resultados estratégicos, primero. No es exagerado recalcar repetidamente la importancia del monitoreo del desempeño. No solamente 5.24 asiste el proceso de evaluación subsiguiente, sino que también permite que se hagan ajustes sobre la marcha al marco y enfoque normativos, a medida que va teniendo forma. La vinculación de los datos del MyE con los datos de la encuesta y los datos de la GFP es un paso crítico hacia la integración del enfoque sectorial y los intereses y responsabilidades del gobierno y sus principales partes interesadas. Provee las bases para el establecimiento de prioridades continuadas, toma de decisiones sobre la asignación de los recursos y evaluación del desempeño, y es, potencialmente, una de las bases más importantes sobre la cual los sectores de la AyDR pueden mejorar su poder de negociación en las deliberaciones sobre presupuesto y demostrar un valor agregado crítico en la búsqueda, cada vez más competitiva, de inversores del sector privado.

RECOMENDACIONES
5.25 Del estudio se desprende una serie de recomendaciones, éstas se pueden categorizar en recomendaciones relacionadas con el diseño y la formulación de los ESA y con el proceder de los ApD en su apoyo a los ESA a lo largo del tiempo. Varias de estas recomendaciones se aproximan a aquellas identificadas en la publicación reciente de la Plataforma Global de Donantes: Cornerstones for effective agriculture and rural development programmes under a PBA’ y el trabajo que se está realizando para la redacción de un Código de Conducta para la cooperación en el desarrollo de la AyDR.12 Asimismo, se hacen recomendaciones para el trabajo/ cometido futuro por la Plataforma.

recomendaciones sobre el diseño y la formulación de los Esa
 El liderazgo del país en la visión, agenda y alcance del programa es crítico y los ApD deben asegurarse que éste no se excluye en las decisiones que se toman sobre los mecanismos y las modalidades para el financiamiento. Comenzar por el subsector o subprograma, si esto ofrece una base más clara para formar una visión clara y reducir la fragmentación.  La complementación entre las estrategias nacionales y sectoriales es vital. Las estrategias sectoriales deben planificar teniendo en cuenta el cometido a nivel subnacional desde el inicio, para asegurar que lo que se ha prometido en los niveles descentralizados es viable y se puede lograr en concordancia con los procesos más grandes de reforma y prioridades (particularmente en torno a la GFP/descentralización fiscal).  Los mecanismos para que haya compromiso por parte del sector privado y la sociedad civil constituyen un elemento crítico para que el país lidere el ESA. Es poco probable que los enfoques de las políticas y el finan12 ‘Cornerstones for effective agricultural and rural development programmes under a programme based approach’ 2007, Secretaría de la Plataforma Global de Donantes para el Desarrollo Rural. Hacia un Código de Conducta en Agricultura y Desarrollo Rural donorplatform.org/content/view/103/148

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ciamiento que privilegie el gasto público por sobre todos los otros instrumentos fiscales (tributaciones, regulaciones, administración) ofrezcan los incentivos necesarios para que los participantes del sector privado se comprometan totalmente en el desarrollo y la implementación de programas. Para que participe el sector privado, podrían ser necesarios fondos de incentivo especiales.

recomendaciones sobre el apoyo más eficaz a los Esa
 En los contextos que dependen de la ayuda, considerar desarrollar compactos de ‘ayuda’ a largo plazo que comprometan a los donantes y a los gobiernos en asociaciones de entre 15 y 20 años, con un marco de resultados renovable y reglas claras en cuanto a la previsibilidad de dentro-año/entre-año. Cada compacto necesitará una estrategia de salida clara que cubra los últimos 3 a 5 años del compacto.  Proveer apoyo financiero dentro del presupuesto en todos los casos, mediante mecanismos coordinados en la medida de lo posible, y en todos los casos totalmente alineado con la estrategia y marco de resultados renovables. Alinear primero, armonizar a medida que se va cumpliendo la agenda del ESA. Centrar la atención en reducir aquellos costos (oportunidad) de transacciones que distraen los escasos recursos del gobierno de los asuntos básicos de implementación y lograr resultados.  Asegurar que los sistemas de planificación y financieros a nivel de sector están totalmente alineados con los sistemas de la GFP nacionales, incluyendo auditoría y adquisiciones.  Invertir en la revisión del gasto público y procesos de seguimiento (ESGP) para ayudar a llevar el seguimiento/ monitoreo de la eficiencia y eficacia del gasto en los sectores agrícola y de desarrollo rural. Alentar el mayor uso de MyE y de las pruebas que aportan las encuestas sobre la eficiencia y eficacia del gasto público, para potenciar al gobierno y las partes interesadas no gubernamentales en fortalecer la rendición de cuentas sobre los resultados en el sector del agro. Las pruebas deben hacer referencia a los comparadores internacionales cuando están disponibles.  Simplificar las arquitecturas de los grupos de trabajo de los donantes, para asegurar el diálogo más eficiente y eficaz con los gobiernos y otras partes interesadas clave. Evitar la aglomeración en los grupos sectoriales, alentar a los ApD a que deleguen en consonancia con los principios de París y evitar la proliferación de las modalidades de ayuda.  Insistir en establecer sistemas de MyE que puedan generar datos pertinentes, dentro de períodos de tiempo relativamente cortos, en alineación con los marcos de MyE nacionales.

recomendaciones para la Plataforma global de Donantes
 Abordar el tema sobre las ‘formas de trabajar’ y los sistemas de incentivo, dentro de la sede de los donantes, que prohíben y/o retrasan el trabajo conjunto a nivel de país. Con frecuencia, los procedimientos en las sedes de los donantes, retrasan la firma de los MdE a nivel de país y las decisiones con respecto al financiamiento, lo que a su vez impone considerables costos de transacciones al gobierno y otros donantes. Identificar los principales escollos ante la toma de dediciones en tiempo real a nivel de país. Alentar a los ApD para que identifiquen los problemas potenciales de procedimiento antes de comprometer los recursos con un ESA. Alentar marcos de tiempo mucho más extensos para comprometer fondos en apoyo de compactos del país para AyDR.  Apoyar eventos de capacitación/aprendizaje para los ApD y personal agrario del gobierno sobre la gestión de las finanzas públicas y la gestión de gobierno presupuestaria específica al sector AyDR. Examinar maneras de fortalecer los procesos de RGP en agricultura a nivel de país, mientras que se acrecienta la base de conocimientos (entre las principales partes interesadas) de la formulación y ejecución del presupuesto agrícola.  Introducir directrices sobre la alineación y simplificación de proyectos que permanecen fuera de los mecanismos de financiación comunes en el marco de los arreglos del ESA, incluyendo un conjunto de principios en torno al compromiso en niveles descentralizados, respeto de los topes de gastos, desvinculación de la AT y seguimiento de todas las actividades a través del programa sectorial.

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Preparado por Dra. Alison Evans (ODI) con Lídia Cabral (ODI), Steve Wiggins (ODI), Martin Greeley (IDS) and Nanki Kaur (ODI) (ODI: Overseas Development Institute IDS: Institute of Development Studies) Las opiniones expresadas en este documento son aquellas de los autores y no representan necesariamente las opiniones de la Plataforma Mundial de Donantes para el Desarrollo Rural. Publicado por Global Donor Platform for Rural Development, c/o Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (BMZ) Adenauerallee 139–141, 53113 Bonn, Germany Noviembre 2007

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www.donorplatform.org

Contact: Secretariat of the Global Donor Platform for Rural Development, c/o Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (BMZ) Adenauerallee 139-141, 53113 Bonn, Germany Phone: +49 (0) 228 535 3276 and 3699 Fax: +49 (0) 228 9910 535 3276 Email: secretariat@donorplatform.org Website: www.donorplatform.org Publication date: November 2007

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