Formulación e Implementación de Enfoques Sectoriales Amplios para la Agricultura y el Desarrollo Rural

El Programa Sectorial de Desarrollo Rural Productivo (PRORURAL) – Nicaragua

Agradecimiento
El equipo agradece la gentil cooperación de todas las personas entrevistadas — ver la lista en el Anexo. También se reconoce el apoyo logístico amplio y generoso de la Representación de la FAO en Nicaragua que facilitó enormemente el trabajo del equipo. No obstante que nos hemos beneficiado mucho de la información y comentarios de las personas entrevistadas, las opiniones e interpretaciones que siguen no necesariamente reflejan las de ellas, ni de la FAO o el ODI. Sobre todo, cuales quiera omisiones y errores en el informe son responsabilidad del equipo solamente.

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Contenido
Resumen 1. Introducción 2. El desarrollo agropecuario y rural de Nicaragua
2.1 Las tendencias: la economía nacional y agropecuaria y la pobreza rural 2.2 Las políticas del desarrollo nacional y rural 2.3 El contexto de gobernabilidad política 2.4 El gasto público y la asistencia internacional en el sector agropecuario y el desarrollo rural

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3. El enfoque de sector: el PRORURAL
3.1 Los Orígenes del PRORURAL 3.2 Los objetivos, la lógica, y los elementos principales de PRORURAL 3.3 Las valoraciones y los puntos en debate sobre la estrategia del PRORURAL Apreciaciones Puntos de debate Observaciones del equipo

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4. La experiencia de la gestión y los resultados
4.1 Avances en Armonización y Alineamiento 4.2 La coordinación de la política y planificación Adentro del sector rural público MARENA, FCR Adentro del gobierno en general a nivel central Con los gobiernos departamentales y municipales Con la sociedad civil y el sector privado Con la Asamblea Nacional 4.3 La capacidad institucional y el liderazgo por el gobierno Capacidad institucional Liderazgo por el gobierno 4.4 La gestión financiera 4.5 La provisión de servicios

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5. Lecciones y conclusiones
El camino recorrido El camino para recorrer

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Referencias Anexo: Personas entrevistadas y consultadas

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Abreviaciones
AAA ALIDES ASDI, SIDA BCIE BCN BID/IDB BM/IBRD BSG CdC CGR CONAGRO DGPSA EEUU EMNV ERCERP ERP, PRS ESA, SWAP FAITAN FAO FCR FIDA, IFAD FISE FMI/IMF FSLN FUNICA GdN HIPC IDR INAFOR INCAE INTA MAGFOR MARENA MdM, MDG MdE/MoU 4 Apropiación, armonización y alineamiento Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamérica Banco Centroamericano de Integración Económica Banco Central de Nicaragua Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Grupo de Apoyo Presupuestario Código de Conducta Contraloría General de la República Consejo Nacional Agropecuario Dirección General de Protección y Sanidad Agropecuaria Estados Unidos Encuesta de Medición de Nivel de Vida Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza Estrategia para la Reducción de la Pobreza Enfoque Sectorial Fondo de Apoyo a la Investigación y Tecnología Agropecuaria Organización para la Agricultura y la Alimentación Fondo de Crédito Rural Fondo de Inversión Social de Emergencia Fondo Monetario Internacional Frente Sandinista de Liberación Nacional Ownership, harmonisation and alignment Alliance for Sustainable Development in Central America Central American Bank for Economic Integration Central Bank of Nicaragua Inter-American Development Bank World Bank Budget Support Group Code of Conduct Auditor-General of the Republic National Council for Agriculture Directorate for Agricultural Protection and Safety United States Living Standards Measurement Survey Strengthened Strategy for Economic Growth and Poverty Reduction Poverty Reduction Strategy Sector-Wide Approach Fund to Support Agricultural Research and Technology Food and Agriculture Organisation Rural Credit Fund Emergency Social Investment Fund International Monetary Fund Sandinista Front for National Liberation

Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional Swedish International Development Agency

Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola International Fund for Agricultural Development

Fundación para el Desarrollo Tecnológico Agro- Foundation for the Development of Technology for pecuario y Forestal de Nicaragua Agriculture and Forestry in Nicaragua Gobierno de Nicaragua Iniciativa Reforzada para Países Pobres Muy Endeudados Instituto de Desarrollo Rural Instituto Nacional Forestal Government of Nicaragua Highly Indebted Poor Countries Institute for Rural Development National Forestry Institute

Instituto Centroamericana de Administración de Central American Institute for Business ManageEmpresas ment Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria Ministerio Agropecuario y Forestal Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales Metas del Milenio, Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) Memorando de Entendimiento Nicaraguan Institute for Agricultural Technology Ministry of Agriculture and Forestry Ministry of the Environment and Natural Resoources Millenium Development Goals Memorandum of Understanding

MHCP MIFIC MINREX ONG PIB PMA PMGP, MTEF PND PND-O PNUD, UNDP PNLL POA PYMES RAAN RAAS RUTA SDRP SETEC SIGFA SNIP SISEVA SMDRP SPAR TdR UE/EU UNAG UPANIC US$

Ministerio de Hacienda y Crédito Público Ministerio de Fomento, Industria y Comercio Ministerio de Relaciones Exteriores Organismos No Gubernamentales Producto Interno Bruto Programa Mundial de Alimentos Plan Multianual del Gasto Público Plan Nacional de Desarrollo Plan Nacional de Desarrollo Operativo Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa Nacional Libra por Libra Plan Operativo Anual Pequeñas y Medianas Empresas Región Autónoma del Atlántico Norte Región Autónoma del Atlántico Sur Unidad Regional de Asistencia Técnica Socio para el Desarrollo Rural Productivo Secretaria Técnica de la Presidencia Sistema Integrado de Gestión Financiera y Auditoria Sistema Nacional de Inversiones Públicas Sistema de Seguimiento, Evaluación y Aprendizaje Sub-Mesa del Desarrollo Rural Productivo Sector Público Agropecuario y Rural Términos de Referencia Unión Europea Unión Nacional de Agricultores y Ganaderos Unión de Productores Agropecuarios de Nicaragua Dólar estadounidense

Ministry of Finance Ministry of Development, Industry & Commerce Ministry of Foreign Affairs Non-Governmental Organisations Gross Domestic Product World Food Programme Medium Term Expenditure Framework National Development Plan National Development Plan Operational United Nations Development Programme Pound-for-Pound National Programme Annual Operating Plan Small- and Medium-scale Enterprises Atlantic North Autonomous Region Atlantic South Autonomous Region Regional Unit for Technical Assistance Partner in Rural Productive Development Technical Secretariat of the Presidency Integrated System for Financial Management and Auditing National System for Public Investment Monitoring, Evaluation and Learning System Roundtable for Rural Productive Development Rural and Agricultural Public Sector Terms of Reference European Union National Union of Farmers and Ranchers Union of Agricultural Producers of Nicaragua United States Dollar

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Resumen
El Estudio
Al comienzo del nuevo siglo XXI la cooperación internacional para el desarrollo decidió modificar sus modos de operar para alinear mejor su acción con sus metas y hacer más efectivas sus actividades. El espíritu es dejar que los gobiernos de los países en vías de desarrollo establezcan sus propias estrategias para reducir la pobreza y promover el desarrollo y, siempre que sean los planes consistentes con las Metas del Milenio, proveer fondos y asistencia directamente al gobierno para ser implementados. Idealmente, esto implicaría un tránsito total al apoyo presupuestario general, pero un paso intermedio es apoyar una estrategia a nivel sectorial en el cual varios donantes con interés en el sector transfieren fondos a una canasta común dedicada al sector — el llamado enfoque sectorial. En los últimos años los enfoques sectoriales se utilizan frecuentemente para los sectores de educación y salud. Son menos utilizados en sectores productivos, y especialmente en el agro y en la economía rural en general. Por tanto hay mucho interés en la experiencia de los países pioneros, entre ellos Nicaragua, que han intentado construir un enfoque sectorial rural. Este estudio forma parte de un estudio más amplio sobre la experiencia de los enfoques sectoriales en desarrollo agropecuario y rural, por parte de la Plataforma Global de Donantes para el Desarrollo Rural (Global Donor Platform for Rural Development). El estudio tiene dos objetivos principales: • • Establecer si, y de qué manera, los enfoques sectoriales al desarrollo agropecuario y rural están logrando sus objetivos; Identificar las lecciones importantes sobre la forma en que la cooperación internacional apoya el desarrollo agropecuario y rural en los países beneficiarios, y cómo puede contribuir mejor a su crecimiento económico y a la reducción de la pobreza.

El estudio comprende una revisión de la literatura existente y estudios de caso de los siguientes países: Mozambique, Nicaragua, Tanzania y Vietnam. En el caso nicaragüense, el objeto de investigación es el Programa Sectorial de Desarrollo Rural Productivo (PRORURAL), enfoque sectorial para el sector productivo para 2005–2009. Este estudio intenta examinar su contribución hasta finales del 2006 en términos de: • Formulación efectiva de una política de desarrollo agropecuario y rural, gracias al reforzamiento en las siguientes dimensiones: o o o o • • El grado de apoyo a PRORURAL por los actores interesados a niveles central y regional; Una mejor coordinación en el seno del gobierno; Una mejor coordinación entre el gobierno y el sector privado, las ONG, y los donantes; El grado de rendición de cuentas (‘accountability’) por las agencias gubernamentales a otros actores interesados y en consecuencia los incentivos para su mejor rendimiento.

Mejor gestión de la cooperación internacional y disminución de los costos de transacción en las interacciones entre los donantes y el gobierno; e Implementación efectiva de políticas y programas, desde la perspectiva de los funcionarios del gobierno e informantes clave.

El estudio fue llevado a cabo por un equipo de cuatro personas que trabajó en Nicaragua del 5 al 16 de febrero, recogiendo datos de información de documentos y entrevistas con informantes clave en el gobierno, entre la cooperación internacional, el sector privado y la sociedad civil en Managua y las cabeceras departamentales de Chontales y León.

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Contexto: El Desarrollo Agropecuario y Rural de Nicaragua
La economía nicaragüense experimentó altibajos muy pronunciados desde 1960. Creció rápidamente en la década de los 1960s, pero a partir de mediados de los 1970s entró en una fase de choques lo que resultó en una caída severa de manera que casi no hubo crecimiento sostenido hasta el año 1994. Sin embargo el crecimiento desde ese año ha sido más bien lento. Por ello, actualmente el PIB/persona es más o menos la mitad de lo que era en los 1970. Nicaragua se ha convertido en uno de los países más pobres de América Latina. Según la medición de los niveles de pobreza realizada en 2005, un 46% de la población viven en pobreza, y un 15% en pobreza extrema. La incidencia de la pobreza es mucho más alta en áreas rurales que en las ciudades. La pobreza se asocia con un alto nivel de inequidad en la distribución de los ingresos, y a nivel del hogar, las familias pobres tienden a tener poca educación y a trabajar en el agro, sobre todo como jornaleros. También la incidencia de pobreza es más alta en tierras lejanas y remotas de las ciudades.

La política económica desde 1990 ha seguido dos grandes objetivos: acelerar el crecimiento de la economía; y
corregir los problemas severos de inflación y una deuda externa altísima que surgieron en la segunda mitad de los 1980s. La estrategia adoptada ha seguido, de forma ejemplar, las líneas recomendados por el FMI y el Banco Mundial: medidas fuertes para estabilizar la macroeconomía; y la liberalización de los mercados, buscando que la inversión privada dirija la economía. Esta política ha logrado controlar la inflación y reducir el peso de la deuda externa, pero no ha acelerado el crecimiento lento que se ha visto desde 1990. La política para combatir a la pobreza desde 1990 consiste en medidas generales y específicas. En general, la política económica descrita anteriormente es una respuesta a la pobreza, que parte del supuesto que la pobreza se alivia en la medida en que la economía crece creando así más oportunidades y empleo para la gente pobre. Entre las medidas específicas, desde el año 2000 se inician esfuerzos por diseñar una estrategia de reducción de pobreza, un requerimiento para acceder al alivio de la deuda. Por la importancia de esto último hizo que, Nicaragua elaborara rigurosamente su Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza (ERCERP) 2001–05, que fue aceptada en septiembre de 2001 por el Banco Mundial y el FMI. La estrategia fue generalmente juzgada como mucho más orientada a programas de servicios sociales, que a sectores productivos. Por tanto, y por el hecho de que pocos meses después de su aceptación entró un nuevo gobierno que quería tener su propio plan, se elaboró un Plan Nacional de Desarrollo que luego fue publicado en forma detallado, el Plan Nacional de Desarrollo – Operativo (PND-O) 2005–09, a fines del 1994. El PND-O planteó una estrategia de crecimiento económico a base de la inversión privada, un aumento de la competitividad, y una orientación externa a la exportación. Efectivamente, el PND-O sustituyó al ERCERP como estrategia de reducción de pobreza. Estos pasos han sido acompañados por una serie de reformas al sector público, incluyendo mejores sistemas del presupuesto público, controles sobre el sistema bancario, profesionalización del servicio público, y descentralización de algunas funciones y una parte del presupuesto público a los municipios. Si bien se ha comenzado con reformas importantes, es una agenda de envergadura que tardará en llevarse a cabo; y en la quedan pendientes algunos puntos más sensibles y difíciles tales como cambios al sistema tributario y el de la justicia. En cuanto al desarrollo rural, el PND-O enfatiza la importancia de desarrollar las cadenas de valor agropecuario de mayor potencial y en las zonas de mayor potencial. También reconoce la importancia del acceso a crédito y a claros derechos de propiedad sobre la tierra. El Plan divide la población rural en cuatro grupos de acuerdo a su acceso a recursos, y sugiere diferentes medidas para ayudarlos. En particular, para las familias extremadamente pobres contempla un programa de transferencias directas tanto de aportes a la producción, como semilla mejorada a través del programa libra por libra, así como de atención a la salud y a la educación de los niños. Hasta aquí el Plan es un papel: el trabajo de traducir sus objetos y estrategias en políticas y programas de acción se ha desarrollado con la confección de la Propuesta de Desarrollo Productivo 2005–09 del Ministerio de Agropecuario y Forestal (MAGFOR) de 2003, y finalmente el Programa Sectorial de Desarrollo Rural Productivo (PRORURAL) de 2005, cuyos orígenes se deben no solamente a línea de la ERCERP y el PND-O, pero también a ideas elaborados 7

en 2002 entre el ministerio, la Universidad Centroamericana, y la Universidad de Córdoba de España. A principios del presente año 2007 tomo posesión el gobierno de la administración Ortega con una agenda bastante diferente a la de los tres anteriores, por ser crítico de la políticas neoliberales. Es de señalar hasta qué punto el nuevo gobierno cambia radicalmente las políticas anteriores. Su espacio de maniobra es restringido debido a elementos como el apoyo débil que recibió en las elecciones, un 38% de los votos en el país, y aún menos en muchas partes del campo. Además, Nicaragua tiene compromisos con el FMI y el Banco Mundial en un contexto de alta dependencia de los fondos de los donantes. Por otro lado, Venezuela ha prometido dedicar más recursos a Nicaragua así como el acceso de los productos nicaragüenses al mercado venezolano. Por último, la influencia de los gremios rurales, sobre todo la UNAG que aglutina los productores pequeños y medianos, es muy alta con respecto al nuevo gobierno. Hasta ahora se aprecia que la nueva administración pone la agricultura como prioridad y en particular la producción de los pequeños y medianos productores. Es probable que se vean esfuerzos por promover la asociatividad entre ellos, y políticas de crédito público dirigidas a este sector. El Programa Hambre Cero, todavía en planificación detallada, aparece como paradigma de la acción gubernamental en el campo. Su objetivo principal es capitalizar a las familias más pobres en el campo mediante transferencias de recursos proteicos, para mejorar y productividad y su nutrición.

El enfoque del Sector: el PRORURAL
El PRORURAL abarca el sector agropecuario y el resto del sector rural productivo, incluyendo lo forestal, la acuacultura, y las actividades rurales no agropecuarias. El Programa busca reducir la pobreza rural, mediante el aumento de la producción de bienes y servicios del sector rural productivo, a través de mayor competitividad y sostenibilidad ambiental, una mayor participación en los mercados internos y externos, el mejoramiento de los ingresos y su distribución, y la generación de empleo rural. El PRORURAL propone medidas en siete dimensiones: (i) (ii) (iii) (iv) (v) El desarrollo sostenible del sector forestal propiciando el manejo adecuado de bosques naturales, plantaciones y sistemas agroforestales; El incremento de la capitalización de los activos físicos y financieros de las familias y agronegocios rurales, promoviendo el uso de tecnologías limpias y ambientalmente sostenibles; La aceleración de los procesos de innovación tecnológica (investigación, asistencia técnica, educación) a lo largo de las cadenas y aglomerados agro-productivos priorizados por el PND-O; El cumplimiento de estándares internacionales relacionados a la inocuidad y sanidad de los alimentos; La ampliación y rehabilitación de la infraestructura básica para la producción de bienes y servicios del sector rural, en función de la demanda expresada por los grupos de pobladores de los territorios con mayores potencialidades; La modernización y fortalecimiento institucional del Sector Público Agropecuario y Rural (SPAR) 1 y de su interrelación con el sector privado; y La formulación y gestión de la política y estrategia de desarrollo rural productivo sostenible y coordinación de la implementación de los planes estratégicos y operativos de las instituciones del SPAR.

(vi) (vii)

El presupuesto programado para los primeros cinco años del PRORURAL es de US$412M. Se contempla que una porción creciente del financiamiento externo sea canalizada por medio del apoyo sectorial de un fondo común. Se propone que la ejecución del PRORURAL sea acompañada de un Sistema de Seguimiento, Evaluación de Impacto y Aprendizaje (SISEVA), lo que estimulará la gestión por resultados, y proveerá a todos información sobre el desempeño del PRORURAL.
1 El SPAR se compone del MAGFOR, la Dirección General de Sanidad y Protección Agropecuaria (DGPSA), el Instituto Nacional Forestal (INAFOR), el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y el Instituto de Desarrollo Rural (IDR).

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PRORURAL tiene tres funciones principales por lo que requiere ser valorado como: i. Estrategia para el desarrollo rural productivo; ii. Mecanismo de concertación y complementariedad de acciones del Sector Publico Agropecuario y Rural (SPAR); y iii. Instancia de asignación y contabilización de los recursos del presupuesto y aportados tanto por el gobierno como por la cooperación internacional. La estrategia planteada en el Programa ha provocado varios comentarios. En general hay un consenso de que es un buen diagnóstico del sector, una proyección más o menos acertada de los ámbitos de acción pública, con una buena participación por parte de las instituciones del SPAR, la cooperación internacional y los gremios productores. Pero hay críticas de que la estrategia es demasiado agropecuaria y que no toma en cuenta el resto del sector rural productivo. También se alega que apuesta excesivamente por las exportaciones y por las cadenas con potencialidad, y que privilegia a los productores medianos y grandes sin una adecuada respuesta a la situación de los pequeños productores, las familias rurales pobres, y a las zonas con menor potencial. Además hay críticas de la concepción del Programa — demasiado ambiciosa, carente de prioridades más claras, y del grado de participación en su formulación — no fueron suficientemente involucrados el sector privado, los gremios aparte, y las ONG. Ahora con la llegada del nuevo gobierno los debates rebrotan sobre el enfoque del mercado adoptado, las posibilidades de que el estado juegue un papel más protagónico y que se erija una economía social al lado de la economía de mercado. Las varias posiciones plantean diferentes niveles de acción pública, reflejando diferentes apreciaciones en cuanto al tamaño y extensión de las fallas del mercado, y a la importancia y factibilidad de reducir la desigualdad a través de acciones públicas directas. Aunque las preferencias de diferentes personas sean en parte políticas, también hay consideraciones de lo que es factible dentro de un contexto marcado por dos elementos: la capacidad estatal, y la representación de intereses, especialmente los de los pobres. La primera es baja, resultado de la política de recortar el tamaño y presupuesto del gobierno que se ha experimentado desde 1990. Con respecto al segundo punto de la representación, no ha sido fácil hacerla efectiva: los gremios productores, por ejemplo, aparentemente no aglutinan más de la décima parte de los hogares rurales entre sus miembros. Para el equipo, la estrategia del PRORURAL pareciera ser sólido y sustancial. Sin embargo, no es muy claro como la acción pública se articula con la del sector privado; la línea entre las esferas pública y privada en cuanto a la provisión de bienes y servicios queda un tanto gris, lo que provoca el riesgo de la discrecionalidad en la acción pública; y es de debatir hasta qué punto se puede y debe intentar planificar las acciones en detalle con debida antelación — dado las múltiples dudas acerca de lo que es factible y efectivo en el contexto de un sistema rural complejo — o, al contrario, dejar que los detalles se definan en la implementación en procesos de aprendizaje.

La Experiencia de la Gestión y los Resultados
En cuanto a la apropiación, armonización y alineamiento (AAA) hay claros avances, entre los cuales la formulación de un Plan de Acción del Proceso de Apropiación, Alineamiento y Armonización, un Código de Conducta (CdC) firmado por la gran mayoría de los donantes en el sector rural productivo, y un Memorando de Entendimiento entre los donantes contribuyentes al Fondo Común y el gobierno. También se ha revisado de la cartera de proyectos del sector agropecuario y forestal para ver como ajustarlos de cara a un mejor alineamiento con el PRORURAL, y así establecer los criterios para la aprobación y aceptación de nuevos proyectos. Además se ha llevado a cabo misiones conjuntas de las instituciones públicas y de los cooperantes, sostenido un diálogo con el sector privado por medio del Consejo Nacional de Producción (CNP), y realizado reuniones frecuentes en la Submesa de Desarrollo Rural Productivo. A mediados del 2006 se hizo una auto evaluación de los avances en esta agenda, lo que arrojó una valoración de ‘regular’. Se apreció que el avance del proceso de AAA y del cumplimiento del Código de Conducta es incipiente, y que es más un producto de esfuerzos realizados a nivel técnico del SPAR, que de un respaldo institucional; que hay cierto conocimiento general sobre el Plan de AAA y del Código entre los involucrados al PRORURAL, pero que se precisa mayor precisión y detalle en la información; y que se requiere de un seguimiento sistemático al Plan de Acción para brindar información de los avances a todos los sectores. Los espacios de diálogo de políticas fueron vistos como instancias sin contenido estratégico, sobre todo la Submesa de Desarrollo Rural Productivo y el CNP y por 9

tanto se requiere mayor participación de todos los sectores, y especialmente el privado, en decisiones estratégicas. O sea que hay avances, pero falta bastante para que tanto el gobierno como la cooperación internacional lleve a cabo sus buenas intenciones y compromisos, y para que se vea un resultado sustancial en mejorar la efectividad de la acción pública en el sector. La coordinación entre las instituciones del SPAR ha sido, antes del PRORURAL, deficiente — aunque legalmente las funciones de los entes diferentes sean claras. Según casi todos los entrevistados y expertos, al SPAR le faltaba — y le falta todavía — estrategia, eficiencia y orientación a objetivos, en su configuración y funcionamiento. Por el contrario, sus instituciones se estructuran y actúan más bien en función de las habilidades de cabildeo de los gerentes, de finalidades político-electorales, y del éxito de cada cual en la captación de recursos asociados a proyectos de la cooperación externa. Esto diversifica mucho más las actividades, estructuras salariales, procedimientos, incluso dentro de cada institución, y aumenta la competencia por recursos y la falta de comunicación interinstitucional. A esto se agrega la situación anómala del Instituto de Desarrollo Rural (IDR), instancia que ha tenido alrededor de los 70% de los recursos para el sector, pero que depende directamente de la Presidencia y no del organismo rector, el MAGFOR. Después de la llegada del PRORURAL se han registrado mejoras en que hayan más intercambio de información entre los cuadros de las entidades del SPAR, y unos ejercicios coordinados en preparar los Planes Operativos Anuales para 2006 y 2007. Con respecto al resto del gobierno central, ha existido coordinación interministerial, aunque débil, en la formulación e incipiente implementación de PRORURAL. Aparentemente el nivel de esfuerzo exigido por la coordinación dentro del SPAR y con la cooperación internacional ha sido tan grande que no ha dejado espacio a la coordinación con el resto del gobierno. La coordinación a través de los territorios ha sido difícil, en gran parte por el contexto dado. En Nicaragua existe actualmente una desconcentración al nivel departamental, pero una descentralización al nivel inferior, el municipal. Se ha tratado de tomar en cuenta la demanda local y que los planes operativos puedan caber a nivel departamental, y se ha realizado ciertos avances en coordinar las entidades del SPAR a este nivel. Pero el trabajo es limitado por la falta de estructuras departamentales que coordinen la acción de los diferentes ministerios y agencias, y por la capacidad administrativa limitada a este nivel. Además no hay mucha relación del PRORURAL con la acción municipal. Con el sector privado y la sociedad civil, la coordinación se ha restringido mayormente a la interacción con los gremios productores. Un hecho notorio es que ellos han apoyado clara, unánime y casi constantemente PRORURAL: cosa que no sorprende tanto, pues el Programa trae consigo la promesa de elevar el perfil del agro en la toma de decisiones además de traer recursos adicionales al sector, algunos de los cuales pueden ser canalizados por los gremios. Pero con el resto del sector privado y con las ONG la coordinación ha sido mínima. Hasta ahora la interacción con la Asamblea Nacional también ha sido reducida, en parte por la pugna entre la Asamblea y la administración que se dio en el último gobierno en 2004 y 2005, y en parte por ser el año 2006 un año de campaña electoral. En cuanto a la capacidad institucional, la noticia importante es que hasta ahora el PRORURAL ha constituido una labor mayor para un sector público debilitado. Se aumenta la demanda de coordinación y armonización, pero no disminuye los trámites administrativos para conseguir fondos, ya que la principal vía de financiación sigue siendo los proyectos de la cooperación. Sin embargo requiere cambios técnicos y gerenciales importantes para el seguimiento y evaluación de los resultados sectoriales por añadidura al seguimiento de proyectos. Una quinta parte de los recursos del Programa son destinados a fortalecer la capacidad. Hasta ahora pareciera que el progreso en esto ha sido lento. El liderazgo gubernamental de PRORURAL ha sido asumido fundamentalmente — antes de la administración actual — por los altos cargos técnicos del MAGFOR, y en bastante menor medida por el Ministro de Agricultura. Los extraordinarios esfuerzos de estos cuadros junto con un apoyo decidido de ciertas agencias de cooperación han posibilitado el amplio grado de consenso existente actualmente. En consecuencia, el PRORURAL ha permitido al MAGFOR recuperar cierto liderazgo y perfil rector, a pesar de las limitaciones impuestas por su debilidad y por la particular situación con el IDR. 10

Dicho esto, se ven debilidades en la falta de apropiación por parte de los cuadros administrativos inferiores, la debilidad institucional del MAGFOR, y muy especialmente los cambios de políticas del gobierno. Se ha registrado, con el enfoque sectorial, ciertos avances en el manejo financiero sobre todo en la elaboración de los POA de 2006 y 2007 a nivel del SPAR. Existe, desde 2005, un Plan Multianual de Gasto Público para el sector rural productivo. Sin embargo los sistemas empleados son imperfectos, aunque relativamente funcionales, tanto en lo financiero como en relación con la planificación en general, y por tanto queda bastante por hacer para llegar a tener un sistema financiero efectivo para el sector. Es evidente que hasta ahora el enfoque sectorial no ha simplificado la gestión financiera y hasta puede haberla hecho más complicada. En la práctica, no obstante, la existencia del Fondo Común ha aumentado la agilidad de algunas asignaciones de recursos. O sea que un sistema más complicado no es necesariamente un sistema menos efectivo: puede ser lo contrario. Finalmente con respecto a la provisión de servicios, el esfuerzo mayor hasta la fecha ha sido en la gestión interna del sector público y es difícil en esta etapa detectar mejoras en el campo.

Conclusiones y Lecciones
Gracias a la buena voluntad del gobierno y la cooperación internacional, y el trabajo dedicado de su personal, se han realizado ciertos avances valiosos con el enfoque sectorial. Se ha establecido un marco estratégico y una política general para el sector rural productivo. Se ha ordenado la asignación de recursos para mejorar el funcionamiento del SPAR y la coordinación con los donantes. Los avances prometen hacer más coherente la planificación, tanto de la acción pública en el sector rural productivo, como de la programación de la asistencia internacional al sector. Esto ha implicado una labor a veces ardua pero reconocida como necesaria y valiosa. Prueba de esto es que el nuevo gobierno reconoce al PRORURAL, lo ve como una modalidad útil, y no lo ha descartado. Poner en marcha un enfoque sectorial en el agro y sector rural no ha sido fácil. Por el número de actores públicos involucrados, por ser sectores donde prevalece la acción privada, y donde las soluciones son heterogéneas por área — siempre iba a ser una obra difícil. La dificultad y la complejidad de ir implementar un enfoque sectorial en el caso del sector rural productivo es considerable con respecto a otros sectores, como salud y educación, y por lo tanto también el esfuerzo y los recursos institucionales, humanos y financieros para ello. Dicho esto cabría preguntarse, si vale la pena optar por el enfoque sectorial, o, si por el contrario, hubiera sido mejor dejar la situación tal como estaba. Una tercera opción sería empezar a proveer toda la ayuda en forma de apoyo presupuestario general. Con respecto a la situación anterior, se puede decir que el enfoque sectorial ha sido un avance. Con respecto a la posibilidad del apoyo presupuestario general, es más difícil opinar, pero el enfoque sectorial presenta una ventaja clara en el caso nicaragüense: éste ha obligado a los protagonistas principales del gobierno y la cooperación a tomar los problemas y características complicados del sector rural productivo con la debida seriedad. No obstante hay todavía bastante que hacer, sobre todo traducir los planes en una implementación efectiva en el campo, que implica una nueva serie de retos. La estrategia es un esquema coherente. Si bien siempre es posible mejorar los planes, a partir de cierto punto de reflexión, los beneficios de afinar la planificación son pequeños. Probablemente sea mejor dedicar los recursos al seguimiento de las actividades y al aprendizaje de las actividades que sean efectivas, en lugar de perfeccionar la estrategia. Sin embargo hay un punto que merece más atención: la línea entre el ámbito público y lo privado — pues según un análisis el PRORURAL planea gastar una fracción aún menor (32%) a bienes públicos que gastaba el SPAR en 2005 (45%). En principio el sector público provee bienes y servicios públicos, corrige otras fallas del mercado, y da transferencias a grupos cuando se justifica por razones de equidad. En áreas rurales de países en vías de desarrollo se encuentran a menudo fallas del mercado, sobre todo en los mercados de factores de producción como tierra y crédito. Además cuando dos terceras partes de la población sean pobres, no faltan candidatos para transferencias 11

públicas. Sin embargo, sería conveniente establecer los principios para aplicar en casos específicos, para disminuir la discrecionalidad. También es útil para que haya conciencia entre los decisores públicos de las diferencias entre proveer bienes públicos y subsidiar los bienes privados. En la gestión, la agenda de fortalecer el funcionamiento del SPAR y mejorar la coordinación entre los actores clave ha sido detallado por otras misiones. Hay un consenso en lo que se debe hacer. En el futuro, sin embargo, el reto mayor está en la implementación: mejorar las acciones en el campo para aumentar y mejorar su impacto. Más concretamente: • • • Ajustar los mecanismos de implementación, sobre todo los incentivos y controles para el personal de campo que proveen servicios a los productores, para que la acción pública sea efectiva y eficiente; Ajustar las actividades a las demandas y al contexto de situaciones específicas — diferenciados por zona, rubro, características de productor, etc.; y, Seguir los resultados de la acción pública, entender sus impactos en la economía y sociedad, y aprender lecciones, que retroalimenten la acción pública

Sobre todo, lo importante es el aprendizaje. Mucho de lo que hace el sector público en la economía rural no se puede planificar con certeza y detalle de antemano: al contrario, se deben ajustar las líneas de acción a los contextos y esto solamente se hace a través del aprendizaje. Además el aprendizaje se hace en el campo, cosa inconveniente cuando los decidores tienden a basarse en la capital. Nicaragua ha acumulado en las últimas tres o cuatro décadas un gran y variado acervo de experiencias de proyectos de desarrollo rural, fruto de los esfuerzos del gobierno, de los donantes oficiales, de las muchas ONG, de asociaciones de base, y del sector privado grande, mediano y pequeño. Ésta bien podría nutrir el aprendizaje, y es importante que en las nuevas iniciativas — incluido PRORURAL — se tenga este factor en cuenta.

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1. Introducción
Al comienzo del nuevo siglo XXI la cooperación internacional para el desarrollo adoptó algunas modificaciones a sus modos de operar para alinear mejor su acción con sus metas y para hacer más efectivas sus actividades. Entre otros hitos destacan: • El acuerdo internacional entre gobiernos de países en vías desarrollo y los donantes en 2000 sobre las Metas del Milenio para cumplir antes del 2015, que establecen claramente que los esfuerzos por el desarrollo sean dirigidos a aliviar la pobreza en todas sus dimensiones; El compromiso de aumentar los flujos de asistencia acordados en la reunión de Monterrey — International Conference on Financing for Development — en 2002; El cambio de condiciones para obtener fondos de los principales bancos multilaterales, y sobre todo del Banco Mundial (BM) y del Fondo Monetario Internacional (FMI), que resultó en la redacción de estrategias de reducción de la pobreza (ERP) como condición primordial para acceder a fondos concesionales y al alivio de la deuda externa. Efectivamente la ERP sustituyó a la práctica anterior de imponer una serie de detallados prerrequisitos en cuanto a la política macroeconómica; y Los acuerdos de París en 2005 cuando los donantes prometieron armonizar y alinear sus políticas y prácticas para hacer su ayuda más efectiva.

• •

El espíritu de estos cambios es dejar que los gobiernos de los países en vías de desarrollo establezcan sus propias estrategias para reducir la pobreza y promover el desarrollo y, siempre que sean los planes consistentes con las Metas del Milenio, proveer fondos y asistencia directamente al gobierno para implementar las estrategias. Idealmente esto implicaría transitar completamente al apoyo presupuestario general, pero un paso intermedio es apoyar estrategias sectoriales en las que los donantes con interés en el sector asignarían sus fondos a una canasta común para el sector — el llamado enfoque sectorial. En los últimos años los enfoques sectoriales se han hecho comunes para los sectores de la educación y la salud. Son menos evidentes en sectores de la producción, y especialmente en el agro y en la economía rural en general. Es más difícil tomar un enfoque sectorial para el sector agropecuario, debido a que los actores más importantes son privados, a que el desarrollo rural implica la acción de una serie de agencias públicas, y a la variación de condiciones naturales que afecta tal desarrollo lo que implica que programas estándares requieren de adaptación de lugar en lugar. Por tanto hay mucho interés en la experiencia de los países pioneros, entre ellos Nicaragua, que han intentado montar un enfoque sectorial rural. Este estudio forma parte de un estudio más amplio sobre la experiencia de los enfoques sectoriales al desarrollo agropecuario y rural, por parte de la Plataforma Global de Donantes para el Desarrollo Rural (Global Donor Platform for Rural Development). El estudio tiene dos objetivos principales: • • Establecer si, y de qué manera, los enfoques sectoriales al desarrollo agropecuario y rural están logrando sus objetivos; Identificar las lecciones importantes sobre la forma en que la cooperación internacional apoya el desarrollo agropecuario y rural en los países beneficiarios, y cómo puede contribuir mejor a su crecimiento económico y a la reducción de la pobreza.

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El estudio comprende una revisión de la literatura existente y estudios de caso de los siguientes países: Mozambique, Nicaragua, Tanzania y Vietnam. En el caso nicaragüense, el objeto de investigación es el PRORURAL, enfoque sectorial para el sector productivo para 2005–2009 del gobierno. Este estudio intenta examinar la contribución del PRORURAL hasta finales del 2006 en términos de: • Formulación efectiva de una política de desarrollo agropecuario y rural, gracias al reforzamiento en las siguientes dimensiones: o o o o • • El grado de apoyo a PRORURAL de parte de los actores interesados a niveles central y regional; Una mejor coordinación en el seno del gobierno; Una mejor coordinación entre el gobierno y el sector privado, las ONG, y los donantes; El grado de rendición de cuentas (‘accountability’) por las agencias gubernamentales a otros actores interesados y por consecuencia los incentivos para su mejor rendimiento.

Mejor gestión de la cooperación internacional y disminución de los costes de transacción en las interacciones entre los donantes y el gobierno; e Implementación efectiva de políticas y programas, desde la perspectiva de los funcionarios del gobierno e informantes clave.

El estudio fue llevado a cabo por un equipo de cuatro personas: Steve Wiggins del Overseas Development Institute, Reino Unido; Alicia Fernández y Mario Castejón del Centro de Inversiones de la FAO; y René Mendoza, consultor independiente. Del 5 al 16 de febrero el equipo trabajó en Nicaragua, recogiendo datos de información de documentos y entrevistas con informantes clave en el gobierno, entre la cooperación internacional, el sector privado y la sociedad civil. La mayoría de las personas fue consultada en Managua, pero se realizaron dos salidas hacia las cabeceras departamentales de Chontales y León. Una lista de las personas contactadas aparece en un Anexo a este informe. Al final del trabajo en el país se realizó una sesión para discutir con algunos de los entrevistados las conclusiones preliminares del equipo. El resto del informe se compone de cuatro secciones. En la próxima se revisa el panorama del desarrollo agropecuario y rural en Nicaragua para establecer el contexto del PRORURAL. La tercera sección describe los orígenes del enfoque sectorial, sus componentes, y las expectativas del programa. Luego, en la cuarta parte, se examina la experiencia del PRORURAL hasta la fecha. La quinta y última sección presenta las lecciones y conclusiones que surgen del estudio.

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2. El Desarrollo Agropecuario y Rural de Nicaragua
2.1 Las Tendencias: La Economía Nacional y Agropecuaria y la Pobreza Rural
La economía nicaragüense experimentó altibajos muy pronunciados desde 1960, ver Figura 2.1. Creció rápidamente en la década de los 1960s, alrededor de 6% anuales, para luego experimentar una abrupta y caída grande durante los años de lucha de 1978 y 1979. Volvió a recuperar un poco, pero de nuevo disminuyó después de 1984 cuando sufrió los efectos combinados de la guerra y una economía caótica cuyos efectos duraron hasta los primeros años de los 1990 cuando se implementó un paquete de medidas para contrarrestar la hiperinflación. Solamente en 1994 la economía empezó a crecer de nuevo. Sin embargo el crecimiento desde este año ha sido más lento que lo experimentado en épocas anteriores como los 1960. Figura 2.1: El desempeño del Producto Interno Bruto de Nicaragua, 1960–2003
5,000,000,000 1,800

Nicaragua: GDP
4,500,000,000 4,000,000,000

GDP (constant 2000 US$) GDP per capita (constant 2000 US$) 1,600

US$ Constant 2000

3,500,000,000 1,200 3,000,000,000 2,500,000,000 2,000,000,000 1,500,000,000 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 1,000

800

600

Fuente: World Development Indicators 20005, World Bank Dado que durante todo este tiempo la población ha crecido de unos 1.5M en 1960 para llegar a casi 5.5M en 2003,2 la falta de crecimiento económico en los últimos 25 años implica que la producción por persona ha bajado de forma notoria. Efectivamente, el PIB/persona de unos US$1,700 (valor constante de 2000) en la década de los 1970 ha caído a menos de la mitad, apenas US$800, en 2003. Se ve también que la recuperación de la economía a partir de 1994 ha resultado en un incremento bastante magro — 13% — en la producción por persona en el traspaso de los 1990. La economía nicaragüense se basa en el agro. En años recientes la producción agropecuaria genera un poco menos del 20% de la producción interna bruta, casi sin cambio de la situación en los 1960 cuando la contribución del agro era 25%. Aunque los servicios representan el sector más grande de la economía, la agricultura y la ganadería siguen siendo de gran importancia para las exportaciones y el empleo. No se ha visto mucha transformación en la economía. Nicaragua ha desarrollado una economía basado en la producción primaria — mayormente el agro más productos forestales y del mar, y una producción en gran parte de forma extensiva y con una limitada transformación industrial de estos productos. La economía crece, entonces, en la medida en que se aprovecha de las oportunidades de exportar rubros primarios por meter en producción tierras, bosques y aguas pocos utilizados anteriormente — el país ha visto una serie de auges y olas de producción de rubros como el café, azúcar, algodón, carne bovina, madera, y oleaginosas. Por tanto el desempeño de la economía se liga mucho con los precios internacionales de los productos primarios y el acceso a mercados internacionales. Como se puede imaginar con las decepciones económicas de los últimos 30 años, el grado de pobreza es alto en Nicaragua. Según la medición de los niveles de pobreza realizada en 2005, unos 46% de la población viven en la pobreza, y unos 15% en la pobreza extrema — ver Cuadro 2.1. Se aprecia que la incidencia de la pobreza es mucho más alta en las áreas rurales que en las ciudades. Efectivamente, las dos terceras partes de la población rural viven en
2 En los 1970s y los primeros años de los 1980s la población creció muy rápidamente: en 3.2% por año. Desde ese entonces la tasa de crecimiento poblacional ha reducido y en los últimos años ha bajado hasta 2.6% por año. Sin embargo sigue siendo una tasa bastante alta, pues a 2.6% la población se duplica cada 26 años.

US$ Constant 2000

1,400

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la pobreza, y unos 41% en la pobreza extrema. Hay variaciones notables por región también: la pobreza es bastante más arraigada en las regiones Central y Atlántico que en el Pacífico y Managua. En la última docena de años este panorama no ha cambiado mucho. Como se ve en la Figura 2.2 casi no hay una reducción en la pobreza desde 1993, y de la pequeña reducción que se nota, la mayor parte ocurrió entre 1993 y 1998. El cambio visto en los siete años desde ese año queda adentro de los márgenes de error de las encuestas. Sencillamente, no podemos detectar cambios significativos en los niveles de pobreza durante este tiempo. Cuadro 2.1: Nicaragua, Pobreza por zona, 2005

Cuadro 1 Incidencia de la Pobreza por Área y Región de Residencia
Área Geográfica N acional Urbano R ural Managua P acífico Urbano P acífico R ural C entral Urbano C entral R ural Atlántico Urbano Atlántico R ural
Fuente: EMNV 2005

N o Pobres 53.8 70.9 32.1 80.5 64.1 41.8 62.1 25.6 65.2 25.1

Pobres Generales 46.2 29.1 67.9 19.5 35.9 58.2 37.9 74.4 34.8 74.9

T otal 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

P obres no E xtremos 31.3 23.7 41.0 16.1 31.1 41.2 27.4 41.5 27.4 43.7

P obres E xtremos 14.9 5.4 26.9 3.4 4.8 17.0 10.5 32.9 7.4 31.2

¿A qué se debe la pobreza? Obviamente la falta de producción es importante, pero también los ingresos son distribuidos de forma desigual: el coeficiente de Gini en los ingresos, un índice de distribución, fue estimado en 0.55 en 2001 (Davis & Stampini 2002) — lo que ubica a Nicaragua como uno de los países de mayor desigualdad en ingresos en el mundo.3 Figura 2.2: La evolución de la pobreza en Nicaragua, 1993 a 2005

60% Porcentaje de Población

50.3%

47.8%

45.8%

46.2%

40% 19.4%

20%

17.3%

15.1%

14.9%

0% 1993 1998 2001 2005 1993 1998 2001 2005

Pobreza General

Pobreza Extrema

Fuente: EMNV 2005 La gente pobre, según los análisis de las encuestas de medición de nivel de vida en 1998 y 2001, tiende a tener menos educación y trabajar en el agro — y especialmente como jornaleros. Los que viven en áreas remotos, lejos de caminos pavimentados, también tienden a ser pobres (ver Davis y Stampini 2002) . Hay altas concentraciones de familias pobres en las zonas montañosas del norte y noroeste del país, donde viven en gran parte por la agricultura a pequeña escala. Es de notar, sin embargo, que la pobreza para mucha gente es un estado transitorio: la mayor parte de la gente pobre experimentan variaciones en sus ingresos y en su grado de pobreza, así que la fracción de familias que viven
3 Es interesante ver, sin embargo, que el índice de Gini basado en el consumo aparentemente ha bajado desde 1993 a 2005, de 0.49 a 0.40.

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continuamente en la pobreza es una minoría de los pobres vistos en cualquier momento. Este movimiento se debe por un lado a la celeridad con que los pobres cambian su portafolio de trabajos y actividades económicas para sobrevivir, y por otro lado, a los golpes que reciban por parte de los siniestros — tanto los generales de desastres de mal tiempo y los ciclos económicos, como los individuales de mala salud, accidentes, violencia, etc. El contexto del enfoque sectorial rural es, entonces, de un país de ingresos menores donde el grado de pobreza es alto y concentrado en las áreas rurales y entre la población que vive del agro. Por tanto la estrategia de desarrollo rural es central no solamente a la economía nacional sino también para aliviar la pobreza.

2.2 Las Políticas del Desarrollo Nacional y Rural
La política económica desde 1990 ha sido marcada por dos grandes objetivos. Uno es buscar un crecimiento acelerado de la economía. El otro ha sido corregir los problemas macroeconómicos severos que surgieron en la segunda mitad de los 1980s, a saber la inflación y la deuda externa. Este último objetivo tuvo prioridad durante casi toda la década. Los esfuerzos realizados vieron resultados bastante buenos. La inflación que era de casi 7,500% por año en 1990 fue controlada dramáticamente y bajó a menos del 7% en 1994. La deuda externa al principio de la década era de más de US$11 mil millones: diez veces el PIB, y más de US$2,750 por cada nicaragüense, cifras que situó a Nicaragua como uno de los países más endeudados del mundo. Gracias a seguir las recomendaciones del FMI, un paquete de alivio fue acordado a mediados de los 1990 que redujo la deuda a casi la mitad de lo que era. Cuando después se anunciaron la iniciativa internacional de reducción de deuda HIPC, Nicaragua acudió al esquema y logró satisfacer las condiciones en 2004; lo que resultó en reducir la deuda a unos US$2.5 mil millones — suficiente, con otros alivios, para que en 2004 el país pagase nada más US$27 millones en servicio de deuda (Guimarães & Avendaño 2006).4 Si bien los últimos tres gobiernos desde 1990 han tenido cierto éxito en lo macroeconómico, en fomentar el crecimiento han tenido más bien decepciones. Hasta cierto punto, y sobre todo en los primeros años de los 1990s, la necesidad de controlar la inflación implicó medidas que reprimió la demanda. Se apostó mucho en que logrando un panorama macroeconómico estable, liberalizando los mercados incluyendo el abrirse al comercio internacional, y manteniendo buenas relaciones con el FMI, el Banco Mundial y los Estados Unidos, crearían condiciones ideales para la inversión, tanto doméstico como internacional. Si bien las inversiones casi triplicaron entre 1993 y 2000, no tuvo mucho impacto en el crecimiento económico que creció a un promedio de 4% en los años 1994 a 2003, una tasa que implica un aumento en el PIB por persona de menos del 1.5% anual. A esta tasa solamente se retornaría al nivel promedio de ingresos por persona alcanzado en 1977 después de más de 50 años. La política para combatir a la pobreza desde 1990 consiste en dos elementos. Uno es indirecto: la política económica descrita en lo anterior es una respuesta a la pobreza, que parte del supuesto que la pobreza se alivia en la medida en que la economía crece por crear más oportunidades y más empleo a los que pueden acudir la gente pobre. El otro elemento se compone de iniciativas para reducir la pobreza directamente. Desde el año 2000 se inician esfuerzos por diseñar una estrategia de reducción de pobreza, una iniciativa de la cooperación internacional para trazar la ruta hacia las Metas del Milenio. En el caso nicaragüense la elaboración de tal estrategia fue también un requerimiento para acceder al alivio de la deuda por la modalidad del HIPC. Por la importancia del último, Nicaragua tomó muy en serio la elaboración de su estrategia, la Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza (ERCERP) 2001–05 la que fue aceptada en septiembre de 2001 por el Banco Mundial y el FMI. La ERCERP se basa en un análisis de la pobreza, uno de los puntos sobresalientes del cual es un mapa de la pobreza extrema que demuestra los niveles más altos en el interior y en la Costa Atlántica de Nicaragua. Se propone diez metas, estrechamente alineadas con las Metas del Milenio, una de las cuales se refiere a reducir la incidencia de la pobreza, mientras que el resto —con excepción de una referente al medio ambiente — se dirigen a objetivos sociales de educación, salud, y acceso a agua y saneamiento. Para lograr estas metas la estrategia trabaja con cuatro pilares de acción: • Crecimiento económico de base amplia con reforma estructural;

4 Sin embargo, mientras la deuda externa se ha controlada, la deuda interna ha crecida a unos US$1.7 mil millones en 2004 — resultado de un déficit fiscal persistente, las obligaciones contraídas de rembolsar a los dueños de tierras y empresas expropiadas en los 1980s (por medio de los CENI), y el alivio público de los pérdidas experimentadas en el crisis bancario de 2000–01.

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• • •

Mayor y mayor inversión en el capital humano; Mejor protección de grupos vulnerables; y Buen gobernabilidad y desarrollo institucional.

Además incluye tres temas trasversales: • • • Reducir la vulnerabilidad ecológica; Proveer la equidad social; y Descentralizar el gobierno.

A los pocos meses de aceptada la ERCERP, al principio del 2002, entró el nuevo gobierno del Presidente Bolaños que apenas reconoció la estrategia — siendo esto visto no solamente como una iniciativa de los donantes sino también un producto de la administración anterior y por tanto no propio de la nueva — y pronto comenzó a confeccionar su propio Plan Nacional de Desarrollo (PND). Como respuesta a críticas de la falta de detalle en la primera versión, se redactó una versión con más detalles en el Plan Nacional de Desarrollo – Operativo (PND-O) 2005–09, publicado en septiembre de 2004. El PND-O persigue tres grandes metas, a saber: • • • Generación de empleo y crecimiento económico sostenible; Incremento de las exportaciones e inversiones; e Incremento del ingreso para reducir la pobreza.

Para alcanzar éstas metas, propone una serie de medidas estratégicas, las que demuestran claras elecciones entre alternativas, incluyendo: • • • • El papel primordial de la inversión privada, y el papel reducido del estado de crear las condiciones para tales inversiones; La importancia de la inversión directa extranjera que no solamente trae capital, sino también la pericia en montar cadenas de valor competitivas en los mercados mundiales; El imperativo de aumentar las exportaciones, siendo el mercado interno de tamaño restringido; y, sobre todo, La necesidad de incrementar la competitividad de la economía. Aparte de medidas generales para lograr esto, el PND-O enfatiza el rol de ‘clusters’ capaces de generar economías de aglomeración.

El PND-O no fue diseñado como una segunda estrategia de reducción de pobreza, pero en efecto ha sido aceptado como tal por la cooperación internacional — ansiosa por tener un plan apropiado por el gobierno.5 El enfoque del PND-O es en primer término, el crecimiento económico: responde plenamente al comentario de que la ERCERP tenía un sesgo hacia los sectores sociales. Además la estrategia económica apunta mayormente en desarrollar los sectores y zonas de más alta potencial por fomentar la formación de conglomerados (clusters). Sin embargo aparenta que la visión de conglomerado no es del concepto de un conjunto de empresas pequeñas y medianas que generan sinergias entre ellas, sino de enclaves económicos, resultado de inversiones masivas por grandes empresas. Es de ver hasta qué punto tales inversiones tendrán vínculos al resto de la economía, y sobre todo a la economía de las pequeñas empresas. Por tanto es evidente que el Plan espera que en gran parte la pobreza se alivia por ‘efectos de derrame’: esto implica que la gente pobre debe aceptar cambios de trabajo que para unos significa migrar a donde se crean las oportunidades. Además se asume que los pobres estén en condiciones de salud y educación para participar. Finalmente, el éxito del Plan entero depende de una serie de reformas al sector público algunas de las cuales se viene desarrollando desde los 1990, incluyendo mejores sistemas del presupuesto público, controles sobre el siste5 En 2005 se redactó formalmente una segunda ERP, basado en gran parte en el PND-O. Pero aparenta que esto ha sido un paso formal, ya que en la actualidad la referencia en conversaciones con los cooperantes y el gobierno es hacia el PND-O sin mención de un ERP o ERCERP II.

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ma bancario, profesionalizar el servicio público, y la descentralización de algunas funciones y una parte del presupuesto público a los municipios. Si bien se ha comenzado con reformas importantes, es una agenda grande que tardaría en llevarse a cabo; y además queda por tocar puntos más sensibles y difíciles tales como cambios al sistema tributario y de la justicia. En cuanto al desarrollo rural, el PND-O enfatiza la importancia de desarrollar las cadenas de valor agropecuario de mayor potencial y en las zonas de mayor potencial. También reconoce la importancia del acceso a crédito y de aclarecer los derechos de propiedad sobre la tierra. El Plan divide la población rural en cuatro grupos de acuerdo a su acceso a recursos, y sugiere diferentes medidas para ayudarlos. En particular, para las familias extremadamente pobres contempla un programa de transferencias directas tanto de aportes a la producción, como la semilla mejorada en el programa libra por libra, como de atención a la salud y educación de los niños. Hasta aquí el Plan es un papel: el trabajo de traducir sus objetos y estrategias en políticas y programas de acción se ha desarrollado con la confección de la Propuesta de Desarrollo Productivo 2005–09 del MAGFOR de 2003, y finalmente el PRORURAL de 2005, cuyos orígenes se deben también a antecedentes otros que el PND-O, como se describe en la sección 3.1

2.3 El Contexto de Gobernabilidad Política
¿Cuáles son los planes del nuevo gobierno para el sector rural? El nuevo gobierno viene de tener una raíz revolucionaria de gobierno en la década de 1980, tradición por el cual, ahora que están de regreso al gobierno, se esperaría grandes cambios, políticas opuestas a los 17 años de imperio — digamos — de políticas neoliberales. Sin embargo, los cambios hasta ahora evidentes tienden a ser leves y parciales al compás de nuevos recursos que puedan obtener, más en sintonía con las políticas desarrollistas de la CEPAL. Antes de conocer los planes, veamos los factores estructurales que le limitan y le posibilitan. Primero, hay un contexto político expresado por los votos (38%) que implica que el gobierno busque alianzas en el parlamento con sus adversarios políticos, votos que en áreas rurales bajan incluso hasta el 25%. Un segundo hecho es que hay una ruta seguida por parte de la cooperación internacional tanto en términos macro-económicos, con el FMI y el Banco Mundial, como en torno al tema de la pobreza y el desarrollo agropecuario, con altísima influencia de la cooperación internacional en las políticas del país, y de dependencia del país en la ayuda externa. Tercero, la existencia de planes de desarrollo bajo la lógica del ‘teoría del derrame’, apuesta en la inversión extranjera como el motor del desarrollo, y el que la producción agropecuaria no fuese prioridad en las políticas del último gobierno. Cuarto, el peso ganado por los gremios del país, tanto la empresarial (UPANIC) como la de los pequeños y medianos productores (UNAG) en acceder a recursos de la cooperación internacional, los que hoy alcanzaron fuertes posiciones en las estructuras del gobierno. Quinto, un nuevo factor a raíz del triunfo del nuevo gobierno es la promesa de Venezuela de proveer recursos netos, petróleo y mercado para productos agropecuarios del país. Sexto y finalmente, la promesa de parte del gobierno en concordancia con los acuerdos consignados con los organismos internacionales, de no aumentar el tamaño del estado. En este marco el gobierno acepta continuar tanto el marco macro-económico como la estrategia de desarrollo agropecuario y rural (PRORURAL). A continuación, se presentan los cambios de políticas que se avizoran y su correspondiente reorganización institucional. En general la producción agropecuaria aparece como prioridad, un re-encuentro con los pequeños y medianos productores, incluyendo a sectores más empobrecidos, y un realce a la asociatividad. Primero, financiamiento para la producción agropecuaria para el cual el Fondo de Crédito Rural como segundo piso sería separado del IDR, y en el mediano plazo se crearía un Banco de Fomento dirigido a los medianos y grandes productores. Segundo, comercio para productos agropecuarios desde el fríjol hasta derivados lácteos dirigidos principalmente al mercado Venezolano, para el cual se va reactivando la antigua y casi extinta ENABAS. Tercero, políticas de transferencia que conlleve a la capitalización de los pequeños productores en torno a alimentos, lo que constituirá la base desde el cual – en el mediano plazo – se escale hacia su agro-industrialización.El Programa Hambre Cero es la iniciativa más destacada — ver el Recuadro 2.1. Todos ellos junto con tecnología, infraestructura y reconversión productiva, sanidad e inocuidad, y fomento forestal ya definidos por las instituciones del Sector Público Agropecuario y Rural (SPAR)6 en el marco del PRORURAL.
6 El SPAR consiste en el MAGFOR, DGPSA, IDR, INAFOR, y el INTA.

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Recuadro 2.1: El Programa Hambre Cero Objetivo: Un programa del MAGFOR para reducir la pobreza rural capitalizando a los pequeños productores y trabajadores en la producción de alimentos con alta potencialidad de ser industrializado y que dispone de un gran mercado interno. Es un programa a ejecutarse a la par de otros tres: combate del hambre en el sector urbano, nutrición escolar, y nutrición para mujeres embarazadas a ejecutarse desde otras instituciones del Estado, todos ellos bajo el marco del Consejo de Seguridad y Soberanía Alimentaria. Contenido: Transferencia de un Bono Productivo incluyendo bienes proteicos (ganado mayor y menor), semilla equipos y biodigestor valorados en US$2,000, en especie y entregados directamente a las mujeres de 15,000 familias por año, alcanzando a 75,000 en cinco años; US$30,000,000 por año. Estrategia: las ONGs, Alcaldías y los gremios cooperativos se encargarían de ejecutarlos en cada municipio del país, con apoyo desde las instituciones del estado que tienen que ver con el desarrollo rural; cada familia pagaría sólo el 20% del valor del paquete, monto que luego sería administrado como fondo revolvente en el mismo territorio Alcance: capitalización de productores que quedarían organizados en asociaciones con múltiples funciones (“tejido”) y con un fondo revolvente en su territorio, e individualmente graduados para ser sujetos de financiamiento y de servicios de tecnología bajo las reglas del mercado. Fuentes: Entrevista al Dr Orlando Nuñez, documento diseño del Programa Hambre Cero Estos ajustes de políticas en el contexto mencionado llevan a una leve reorganización del estado, siempre manteniendo el principio de no aumentar el tamaño del Estado. Primero, los cambios en el personal y funcionamiento institucional hasta el momento son mínimos, los Delegados de gobierno son usualmente cambiados con cada nuevo gobierno a su misma entrada, en este caso a dos meses de iniciado un nuevo gobierno, solamente algunos Delegados departamentales del MAGFOR han sido sustituidos y algunos cargos de dirección en MAGFOR central. Segundo, la asociatividad como vehículo para distribuir los recursos materiales (en especie o en moneda) y no materiales (asistencia técnica) hacia los productores, con el cual el sector cooperativo y las asociaciones, ya de hecho beneficiario de recursos externos, lo serían aún más. Tercero, la mayor parte de la ejecución a raíz de las nuevas políticas serían asumidas tanto por las organizaciones cooperativo-gremial como por las ONGs del país, tal como ya está sucediendo con el Programa Hambre Cero. Cuarto, probablemente el desafío del gobierno será en buscar que los componentes del PRORURAL, ejecutados por las instituciones del SPAR, se redirijan en función de las nuevas políticas y sectores sociales.

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2.4 El Gasto Público y la Asistencia Internacional en el Sector Agropecuario y el Desarrollo Rural
Como se ve en el Cuadro 2.2, Nicaragua depende altamente de la asistencia internacional para financiar su gasto público. Desde 1991 hasta 2005, la contribución de la cooperación internacional al gasto público ha sido alrededor del 89% en términos medianos. Cuadro 2.2: Gasto público y asistencia internacional, 1991 a 2005 Año 1991 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Gasto Público Total (mill US$) 857.5 545.1 592 610.7 655.5 838.7 926.7 989.7 821.2 975.9 1,001.9 1,096.4 Gasto Percápita (US$) 218 123 130 131 136 170 183 190 154 177 179 189 GPT como % del PIB 30 19 18 18 19 22 24 24 26 29 22 26 Asistencia internacional (US$M) 838 653 934 411 603 673 562 931 517 833 1,235 740 Asistencia/GPT 98% 120% 158% 67% 92% 80% 61% 94% 63% 85% 123% 67%

Fuentes: 1995-2001: FAO; 2002-2005: cifras oficiales del MHCP — de Báez 2006. Datos sobre la asistencia internacional del Banco Mundial (World Development Indicators, y el DAC/OECD) Del gasto público, entre los 18% y 32% han sido destinado al agro y al desarrollo rural productivo durante los años 1991 a 2002, ver Cuadro 2.3. La asistencia internacional hacia el sector ha sido en varios años mayor al gasto público: un hecho que se pudiera explicar por no entrar todos los montos internacionales en las cuentas públicas. Cuadro 2.3: El gasto público en el agro y el desarrollo rural, 1991 a 2004 Años 1991 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 GPT en Agri + Rural, US$M 158 142 165 265 163 263 194 % GPT 18% 26% 27% 32% 18% 27% 24% Asistencia Agri + Rural, US$M 251 340 317 83 303 269 177 139 397 208 322

Fuente: FAO para la asistencia internacional. MHCP para GPT en el agro y desarrollo rural (de Báez 2006) Nota: Incluye gastos en agricultura, ganadería, bosques, pesca, infraestructura rural, medio ambiente rural. No incluyen los gastos en educación y salud en área rurales. Al parecer la cooperación internacional pone más énfasis en el sector rural productivo que el propio gobierno, pues mientras la fracción mediana del gasto público hacia el sector ha sido de los 26% (1991–02), la cifra equivalente para la asistencia internacional es de unos 37% (1991–04).

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3. El Enfoque de Sector: el PRORURAL
3.1 Los Orígenes del PRORURAL
Para entender PRORURAL y su sobrevivencia en el nuevo gobierno, necesitamos captar su génesis que es influida tanto por factores locales, regionales como internacionales, que provienen de cuatro rutas marcadamente diferenciadas tanto en enfoques, políticas, como en actores involucrados, y que sus antecedentes se remontan a los 90s. Ver el Cuadro 3.1 y la Figura 3.1. Cuadro 3.1: Cronograma de eventos en la elaboración de PRORURAL
2001 Sep 2002 Ene 2004 Sept Oct 2005 Enero En/Feb Publicación de la primera versión del ‘Programa de Desarrollo Agropecuario y Forestal Sostenible PND-O/PRORURAL’ Organización del seminario de pre-evaluación del PRORURAL en El Laurel, Managua La preevaluación constituyó un ejercicio conjunto realizado por el Gobierno de Nicaragua (GdN) y los Socios Cooperantes para el Desarrollo Rural Productivo (SDRP) Abril Mayo Publicación de las versiones revisadas del ‘Desarrollo Rural Productivo. Documento de Políticas y Estrategias.’ y de la ‘Implementación del Plan Nacional de Desarrollo Rural Productivo, PND-O/PRORURAL’ Publicación de la segunda versión de la Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza (ERCERP II) Borrador inicial del Plan Multianual de Gasto Público del Sector Rural Productivo, 2005–08 Junio Agosto Agosto Sept Elaboración de un Plan de Acción del proceso de apropiación, alineamiento y armonización de la cooperación en el desarrollo rural productivo de la sub-mesa del desarrollo rural productivo Publicación de la versión revisada de PRORURAL ‘Implementación del Plan Nacional de Desarrollo Rural Productivo’ Aprobación del Plan Multianual del Gasto Público (PMGP) por CONAGRO El CONAGRO aprueba el PRORURAL por parte del gobierno Se firma un Código de Conducta (CdC) por varias instituciones de la cooperación internacional. Ag/Sept Nov 2006 Marzo Misión Conjunta MAGFOR presenta el PRORURAL, con su PMGP, ante la bancada agropecuaria de la Asamblea Nacional, la cual apoyó al programa Memorando de Entendimiento (MdE): firmado entre el gobierno y Finlandia y Suiza CONAGRO aprueba la formación de su homólogo a nivel Departamental, ‘Codeagro’, para dirigir el PRORURAL al nivel territorial Sept Oct Nov 2007 Ene Misión Conjunta Noruega firma el MdE Elecciones nacionales Inicia la administración del Presidente Daniel Ortega Misión Conjunta del GdN y la cooperación internacional, Se publica el plan del PRORURAL ERCERP aceptada por el BM y el FMI Inicia la administración del Ing Enrique Bolaños, Presidente de Nicaragua, 2002-2007 Inicia la preparación del Plan Nacional de Desarrollo (PND) Nicaragua cumple con las condiciones para acceder al alivio de la deuda externa bajo el esquema HIPC II Se publicael Plan Nacional de Desarrollo Operativo (PND-O) Definición de las principales características de PRORURAL, en seminario realizado en Montelimar

Las Metas del Milenio, trazadas por las Naciones Unidas en 2000, fue el punto de partida; en correspondencia, a 22

finales de los 90s surge la necesidad de diseñar una estrategia de reducción de la pobreza (Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza ERCERP 01-05) como condicionante para que el país pueda acceder al alivio de la deuda externa bajo la iniciativa para países HIPC (países pobres de alto endeudamiento), estrategia que se concluye en 2001 a cargo de la naciente Secretaría Técnica de Planificación (SETEC) bajo el gobierno de Alemán. Una segunda corriente inició en 1994, es el programa de la “Agenda para la competitividad y el desarrollo sostenible de Centroamérica hacia el siglo XXI” en el marco de la Declaración de la Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamérica (ALIDES), así en 1996 los presidentes de Centroamérica solicitaron al Banco Centroamericano de Comercio (BCIE) financiar la elaboración de una estrategia de competitividad empresarial para la región, para el cual el BCIE contrató al INCAE y al Instituto de Desarrollo Internacional (HIID) de la Universidad de Harvard donde el concepto principal fue `cluster` para toda Centroamérica. Bajo ese enfoque, luego, prácticamente en cada país se llevaron a cabo Planes Nacionales de Desarrollo (PND), también en Nicaragua, ya bajo el gobierno de Bolaños, un plan que refleja las prioridades nacionales y corrige sesgos de la ERCERP en contra de los sectores productivos y del crecimiento económico, una propuesta llevado a cabo por la misma SETEC (o SECEP en ese entonces) y concluido en 2002. Más tarde, una de las principales críticas al PND fue que trazaba líneas generales de crecimiento pero sin un plan, por el que el gobierno produjo una nueva versión del Plan, el Plan Nacional de Desarrollo – Operativo (PND-O) 2005–09 publicado en 2004. Aunque el PND-O incluye matrices sectoriales sobre clusters agropecuarios incluyendo en ellos los planes territoriales y departamentales, el MAGFOR venía trabajando su propia propuesta, primero paralelamente al PND y luego en coherencia con ese plan. La escuela de ETEA de la Universidad de Córdoba (España) y la Universidad Centroamericana (Nicaragua) (UCA) conjuntamente con el MAGFOR diseñaron políticas de desarrollo rural con un eje principal, los municipios, diagnóstico y políticas que se publicaron bajo el título de Iniciativas de Desarrollo Rural (2002). Ese proceso incluyó pilotajes de desarrollo rural y la organización de una maestría en desarrollo rural en la UCA para funcionarios de las instituciones del SPAR. En esta coyuntura se dieron tensiones entre SETEC y MAGFOR debido a que el primero consideraba que PND era el único plan en el país, pero finalmente coincidieron en la necesidad de diseñar políticas agropecuarias partiendo del PND. Una última corriente que permite vincular los mencionados hasta ahora, se da con la Declaración de París (2005) y de Monterrey (2002) de las Agencias de Cooperación, en cuanto a alineamiento y armonización, que luego se traduce en el país en que el Banco Mundial sugiere el diseño de políticas agropecuarias bajo el enfoque del SWAP ya aplicados en educación y salud, mientras la Unión Europea pide políticas sectoriales para financiarlo. En esta coyuntura es que se decide, tanto por el empuje del Banco Mundial, primero, y luego por los países nórdicos y suizos y buena parte de todas las agencias de cooperación, así como por factores internos reconociéndose la necesidad de contar con un plan sectorial para el agro debido a la dispersión de proyectos dentro y fuera de las instituciones públicas, la elaboración de lo que luego se va a llamar PRORURAL. Esta propuesta, en consecuencia, de alguna forma respira los conceptos y enfoques de las diversas corrientes que le dieron lugar (pobreza, cluster, descentralización, sectorial-factores), que confluyen en torno a lo agropecuario, y que es una propuesta que poco a poco ha ganado legitimidad y ha sido apropiado de forma creciente por el gobierno, apropiación que aparentemente crecerá en el nuevo gobierno.

3.2 Los Objetivos, la Lógica, y los Elementos Principales de PRORURAL
El Programa Nacional de Desarrollo Rural Productivo, PRORURAL, es el programa sectorial del sector rural productivo nicaragüense, que abarca todo lo relacionado a la agricultura y a lo pecuario, así como lo forestal, la acuacultura y las actividades rurales no agrícolas. PRORURAL busca contribuir a reducir la pobreza rural, mediante el aumento de la producción de bienes y servicios del sector rural productivo, a través de mayor competitividad y sostenibilidad ambiental, una mayor participación en los mercados internos y externos, el mejoramiento de los ingresos y su distribución, y la generación de empleo rural. PRORURAL tiene tres funciones principales por lo que requiere ser valorado como: (i) Estrategia para el desarrollo rural productivo; (ii) Mecanismo de concertación y complementariedad de acciones del Sector Publico Agropecuario

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y Rural (SPAR)7; y (iii) Instancia de asignación y contabilización de los recursos del presupuesto y aportados tanto por el gobierno como por la cooperación internacional. Durante su implementación PRORURAL pretende alcanzar: (i) (ii) (iii) (iv) (v) El desarrollo sostenible del sector forestal propiciando el manejo adecuado de bosques naturales, plantaciones y sistemas agroforestales El incremento de la capitalización de los activos físicos y financieros de las familias y agronegocios rurales, promoviendo el uso de tecnologías limpias y ambientalmente sostenibles; La aceleración de los procesos de innovación tecnológica (investigación, asistencia técnica, educación) a lo largo de las cadenas y aglomerados agro-productivos priorizados por el PND-O; El cumplimiento de estándares internacionales relacionados a la inocuidad y sanidad de los alimentos; La ampliación y rehabilitación de la infraestructura básica para la producción de bienes y servicios del sector rural, en función de la demanda expresada por los grupos pobladores de los territorios con mayores potencialidades; La modernización y fortalecimiento institucional del SPAR y de su interrelación con el sector privado; y La formulación y gestión de la política y estrategia de desarrollo rural productivo sostenible y coordinación de la implementación de los planes estratégicos y operativos de las instituciones del SPAR.

(vi) (vii)

Los principios operativos del PRORURAL son: • • Visión de largo plazo. El proceso es de largo plazo e involucra iniciativas de desarrollo rural local con las políticas macroeconómicas y sectoriales. Visión territorial y participativa. La transformación productiva rural deberá impulsarse a partir del potencial de los territorios, la identificación e integración de los actores locales en el contexto de su realidad social y cultural, la complementariedad del desarrollo local impulsado por los gobiernos locales. Multifuncionalidad. El territorio rural juega diversas funciones, como los son la producción alimentaria, la base de la variedad cultural y étnica de la población rural del país, el soporte del equilibrio ecológico, los recursos naturales estratégicos, la provisión de servicios ambientales, paisajes y actividades recreativas para el país. Planificación participativa y descentralizada. La planificación deberá realizarse desde los territorios definiendo responsabilidades de los actores públicos y privados, coordinación, organización e impulso de la asociatividad. Igualdad de oportunidades en el acceso a bienes y servicios por parte de la población rural (hombres, mujeres, grupos étnicos).

Las actividades del PRORURAL están organizadas en siete componentes. Estos son: • Innovación Tecnológica. Las acciones de este componente se orientan a resolver los problemas tecnológicos del sector agropecuario y forestal, de manera gradual, a través de la complementariedad de los procesos de investigación, extensión-asistencia técnica y educación técnica agrícola en el contexto del Sistema Nacional de Innovación Tecnológica (SINTAR), con la participación de las organizaciones del sector privado en el fomento iniciativas de inversión en la generación y difusión de innovaciones tecnológicas. Sanidad agropecuaria e inocuidad agroalimentaria. Las acciones de este componente se orientan a la protección de los productos agropecuarios, forestales y acuícolas, a través de la vigilancia sanitaria e inocuidad en los procesos de producción, importación y exportación; garantizando la salud animal y vegetal, la producción y comercio de semillas, así como la regulación y control de plaguicidas y otras sustancias toxicas. Desarrollo Forestal Sostenible. Las acciones de este componente se orientan a lograr el desarrollo sostenible del sector forestal propiciando el manejo adecuado de bosques naturales, plantaciones y sistemas agroforestales, garantizando el uso ordenado y eficiente de los recursos forestales, y la generación de bienes

7 Integrado por las siguientes instituciones: Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR), Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria (INTA), Instituto de Desarrollo Rural (IDR), Instituto Nacional Forestal (INAFOR)

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y servicios de forma equitativa para todos los miembros de la cadena productiva. • Servicios de Apoyo a la Producción. Este componente focalizará sus acciones en el desarrollo de mecanismos de financiamiento de inversiones productivas y de proveedores de servicios que contribuyan al incremento de la capitalización de los activos físicos y financieros de las familias y agronegocios rurales, promoviendo el uso de tecnologías ambientalmente sostenibles. Se fomentará el desarrollo del sistema financiero rural, y de las capacidades de los oferentes de servicios financieros en forma competitiva, así como el fortalecimiento de los niveles de organización y asociatividad de los productores. Inversiones en Infraestructura. Las acciones de este componente se vinculan al financiamiento de obras de infraestructura (caminos productivos rurales, energía y fuentes alternativas y telecomunicaciones), directamente vinculadas a la producción y mercadeo de productos de la agricultura; contribuyendo de este modo a mejorar la competitividad. Se atenderán especialmente las demandas de los productores con menos acceso a agua y con potencial para producir en forma competitiva. Se articularán y se compartirán las responsabilidades de las inversiones en caminos rurales asignadas a otros entes gubernamentales competentes. Modernización y Fortalecimiento Institucional. A través de este componente se espera impulsar planes de modernización y fortalecimiento las instituciones del SPAR, a fin de contar con una estructura institucional equilibrada que aumente la cobertura y brinde servicios de mayor calidad, reduciendo los gastos de transacción y aumentando la eficiencia. Políticas y Estrategias Agropecuarias – Forestales. A través de este componente se plantea la formulación e implementación y seguimiento de los planes estratégicos y operativos de las instituciones del SPAR en el marco de la política y estrategia de desarrollo rural productivo sostenible, contando con la participación del sector privado, la sociedad civil y la cooperación internacional.

El PRORURAL plantea la intervención del SPAR a través de los siguientes ejes transversales: • • • • • • • • Mayor vinculación horizontal y vertical (agro-industrialización y aglomeración) de las actividades económicas agro-productivas en los diversos territorios rurales; Concertación de la gestión de la política de tierras; Reducción de vulnerabilidad ambiental ocasionada por el uso inadecuado de los recursos naturales y las formas de implementación de los sistemas de producción; Diversificación de los mercados externos y modernización e incremento de la competitividad de los mercados nacionales de bienes, servicios e insumos relacionados a la agro-producción; Incremento del acceso y control de mujeres a recursos y servicios agropecuarios; Promoción de la asociatividad y la participación de los productores/as del sector agropecuario y forestal en sus propias organizaciones al nivel local y nacional; Contribución a la reducción de la inseguridad alimentaria y nutricional de la población rural, con énfasis en los grupos vulnerables; Promoción del desarrollo de los mercados financieros rurales incrementando, abaratando y facilitando el acceso de la agro-producción a la oferta crediticia

El presupuesto programado para los primeros cinco años del PRORURAL es de US$412M, distribuido por componentes como se observa en el Cuadro 3.2. Del monto total, la brecha financiera una vez incluida compromisos y aportes muy probables de los diferentes donantes es de US$83M. Cuadro 3.2: Plan Multianual de Gasto Público. 2005-2009, por Componente
COMPONENTES 1. Innovación Tecnológica 2. Sanidad Agropecuaria Y Forestal e Inocuidad Agroalimentaria 3. Desarrollo Forestal 4. Servicios De Apoyo a la Producción 5. Infraestructura Productiva Publica US $M 47.63 38.00 23.3 145.35 70.00 % 12% 9% 2 6% 35% 17%

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6. Modernización y Fortalecimiento Institucional 7. Políticas Agropecuarias y Forestales TOTAL

81.53 5.67 411.53

20% 1% 100%

Se contempla que una porción creciente del financiamiento externo sea canalizada por medio del apoyo sectorial, es decir mediante un fondo común. Finalmente, se propone que la ejecución del PRORURAL sea acompañada por un Sistema de Seguimiento, Evaluación de Impacto y Aprendizaje (Siseva), lo que estimulará la gestión por resultados, y proveerá a todos con información sobre el desempeño de PRORURAL. Los indicadores principales por componente se ven en el Recuadro 3.1. Recuadro 3.1: Los indicadores principales del SISEVA, por componentes Innovación Tecnológica 1. Al menos el 80% de actores relevantes al 2009 (productores-as, ONG´s, proveedores de servicios y negocios relacionados al sector) expresan satisfacción con los servicios recibidos. 2. A finales de 2009, el 80% de los productores(as) atendidos por INTA y FAT adoptan al menos 2 nuevas técnicas. Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Agroalimentaria 3. Hasta el 2009, 98% de embarques de productos agroproductivos exportados no han sido rechazados 4. 100% de empresas exportadoras tienen sus plantas certificadas por lo menos con el sistema HACCP Desarrollo Forestal Sostenible 5. Incremento de la cobertura forestal (Manejo de bosques secundarios, plantaciones forestales y sistemas agroforestales) en 60 mil Ha, en relación a la cobertura forestal 2005 6. Al final del 2009 se habrá revertido la tendencia en la deforestación anual de 70 mil a 40 mil ha/ año (Año de referencia 2005).

7. Incremento en el valor de las exportaciones de productos forestales en al menos 100% al 2009 en referencia a los US$ 6.7 millones del 2004. Servicios de apoyo a la producción 8. Entre 2005 y 2009, el valor del patrimonio de productores pobres con potencial se ha incrementado en 20% 9. Entre 2005 y 2009, el valor del patrimonio de productores de mediana escala se ha incrementado en 15% Inversiones en Infraestructura 10. A finales de 2009, el 80% de los pobladores beneficiados por las inversiones expresan satisfacción con los servicios recibidos. Modernización y Fortalecimiento Institucional 11. Al final del 2009, las instituciones del SPAR que implementan PRORURAL han concluido sus planes de modernización institucional (desconcentración, descentralización, marco legal, y adecuación de recursos humanos y financieros). Política y Estrategias 12. Más del 60% de los miembros del Consejo de la Producción han expresado satisfacción sobre su participación en la formulación e implementación de la política y estrategia sectorial en el ámbito rural. 13. Al menos el 90% de los representantes de la cooperación internacional en la Submesa de DRP han alineado sus estrategias de cooperación a la política sectorial. 14. 14. 100% del gasto de las instituciones que implementan PRORURAL corresponden al PMGP. Fuente: MAGFOR 2006 26

3.3 Las Valoraciones y los Puntos en Debate Sobre la Estrategia del PRORURAL
En las entrevistas realizadas, hemos detectado una serie de valoraciones subjetivas sobre PRORURAL como estrategia. En este apartado, se propone describir en primer lugar esas apreciaciones tal y como han sido expresadas por los implicados, y en segundo lugar exponer las visiones políticas que se derivan de ellas. La finalidad de este ejercicio es realizar una caracterización de la estrategia como instrumento de pugna política más allá de lo expresado en el propio plan, y poner de manifiesto una serie de puntos de debate. Apreciaciones Como punto de partida, digamos que hay amplio consenso en que PRORURAL es un buen diagnóstico, una proyección más o menos acertada de los ámbitos de acción gubernamentales en el sector (estrategia), con fuerte consenso, participación y apoyo desde sus orígenes (formulación del ERCERP, PND y luego de PRORURAL) por parte de la cooperación internacional, las instituciones del SPAR y los gremios productores. A partir de ahí se desgranan apreciaciones muy diferentes en cuanto a estos elementos. En lo que respecta al diagnóstico, algunos opinan que PRORURAL es demasiado limitado, pues se concentra excesivamente en lo agropecuario: por lo tanto, no abarca suficientemente el ámbito rural productivo en sentido amplio y excluye actividades no agropecuarias, incluyendo educación ligado a formación de técnicos en el sector agro, las finanzas rurales, la agroindustria y el comercio de productos agropecuarios. Asimismo, se critica que simplifica la realidad heterogénea del agro nicaragüense, en términos de tipos de productores, regiones y etnias: sobre este tema existe un importante acervo de investigación al respecto, que podría haber sido provechosamente utilizado.8 Pasando al ámbito de la estrategia y en conexión con esto último, se critica con frecuencia el sesgo de PRORURAL hacia la exportación en detrimento de la demanda interna; y por ende la falta de énfasis en temas de seguridad alimentaria: PRORURAL privilegiaría a los medianos y grandes productores, y marginaría a los pequeños, es decir, los más pobres. En relación con esto, se critica el enfoque de cadenas y conglomerados adoptado, que no ofrece estrategias de inserción de los pequeños productores en las cadenas de valor, algo en lo que, según algunos, el estado tendría que desempeñar un papel activo. Ello satisfacería dos objetivos: mejorar las cadenas (crecimiento económico) y reducir la pobreza (equidad). Asimismo, existe amplio consenso en que PRORURAL es un plan ambicioso en sus objetivos y sus ámbitos de actuación, lo cual no es necesariamente bueno: muchos apuntan que la efectividad de una estrategia pasa por el establecimiento de prioridades claras, la definición precisa y realista de sus objetivos, y su ajuste a los recursos disponibles. Una última valoración que arroja luz sobre este último punto se refiere a la participación: la opinión mayoritaria es que fue amplia. Lo cual implica presiones para aumentar la laxitud de la estrategia con el fin de acomodarla a todos los actores. Sin embargo, dentro de este consenso se expresan matices con respecto a la calidad de la misma en función de cada grupo de actores: mientras que las agencias de la cooperación y el gobierno, como principales financiadores, tuvieron bastante posibilidad de influir en, por no decir que determinaron, la configuración del plan, los gremios, los municipios, y departamentos apuntan que no se arbitraron para ellos espacios efectivos de concertación e implicación. Por el contrario, se dio una consulta unilateral desde arriba, cuya finalidad real era legitimar la acción gubernamental ante la cooperación internacional. La necesidad de acomodar una diversidad de acciones de la cooperación y de las instituciones del SPAR ya existentes ha llevado a muchos a calificar a PRORURAL como canasta de proyectos sin demasiado valor estratégico. En conexión con el carácter meramente productivo del plan, se critica también la ausencia de los dueños de industrias, instituciones micro-financieras y empresas comerciales en estos mismos espacios de consulta. Puntos de Debate De lo expuesto en el apartado anterior se puede distinguir tres enfoques en pugna en el debate político sobre la agricultura en Nicaragua: el de mercado, de inversión estatal y concertación, y de economía social. • El enfoque de mercado es el que gruesamente defiende PRORURAL, cuyas palabras claves son “mercado” (competitividad, productividad, cadenas, exportación), “sostenibilidad” (crédito y no distorsión de la cultura

8 Nos referimos por ejemplo a los estudios llevados a cabo por Nitlapan (tres tomos desde 1996), generalmente aceptados en el país como referencia obligada, ahora ampliados por CIPRES (2006), en los que se detallan la diversidad agro-socio-económica del país en 6 regiones agrarias y 15 zonas, así como 5 grupos y 24 tipos de productores.

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de pago): La política debe dirigirse fundamentalmente a la agroindustrialización de “empresas” (medianos y grandes productores), en torno a rubros claves como ganado y café, donde ya existe un conglomerado/cadena. Así, se catalizará el desarrollo de los pequeños productores mediante el “efecto goteo”. • El enfoque de inversión estatal y concertación busca combinar infraestructuras y servicios básicos provistos por el Estado (caminos, tecnología en puntos clave y crédito de largo plazo) y concertar entre cadenas para lograr la inserción de los pequeños productores en las cadenas de valor ya existentes, con fuerte peso en las exportaciones de productores agropecuarios. Desde este enfoque, se plantea un rol beligerante de parte del Estado, tanto en la provisión de servicios básicos como en su rol de concertación. El enfoque de economía social modifica los anteriores por proponer que es deseable y factible montar una economía ‘social’ en paralelo con la economía del mercado, la que permitiría productores pequeños y pobres desarrollar sus propias cadenas de valor mediante la cooperación entre ellas y con cierta ayuda estatal para impulsar el proyecto y vencer fallas del mercado que obstaculizaría su desarrollo. En este esquema las entes estatales, los gremios productores y los ONGs jugarían papeles importantes.9

Los diferentes enfoques plantean diferentes niveles de acción pública, reflejando diferentes apreciaciones en cuanto al tamaño y extensión de las fallas del mercado, y a la importancia y factibilidad de reducir la desigualdad a través de acciones públicas directas. La preferencia de diferentes actores por los enfoques presentados es en gran parte una función de sus preferencias políticas. Pero también hay consideraciones de lo que es factible dentro de un contexto marcado por dos elementos: la capacidad estatal, y la representación de intereses, especialmente los de los pobres. En cuanto a estos elementos es notorio que la dispersión de financiadores y ejecutores en la política agropecuaria nicaragüense de los 80 y 90, junto con la debilidad del estado, y en especial del MAGFOR, habría conducido a la disolución del elemento público de las políticas, en beneficio de intereses particulares de esos mismos actores (organizaciones del sector privado, agencias estatales, agencias de cooperación, municipios, etc.) Al mismo tiempo, se ha exigido desde la cooperación contar con la demanda de las poblaciones en la formulación de las actividades, lo que ha conducido a la búsqueda por el gobierno y por la misma cooperación de interlocutores que representen aceptablemente la susodicha demanda, es decir, productores organizados (cooperativas, asociaciones) o instancias públicas de concertación (Consejos de Desarrollo Departamental y municipal). Por tanto la demanda expresada por éstos se convierte en la primera fuente de legitimidad de las políticas, aumentando enormemente el nivel de discrecionalidad y su potencial determinación con arreglo a intereses particulares (produciendo por ejemplo una perniciosa cultura asistencial de ciertos sectores o excesiva concesión de donaciones en detrimento de la provisión de servicios). Esto se ve agravado por dos hechos: en primer lugar, estas estructuras formales protagonizan no sólo la canalización de la demanda, sino también la provisión de la oferta. En segundo lugar, sólo el 11% de los productores estaba asociado de una manera u otra en 2001 (Davis & Stampini 2002, datos de la EMNV). Observaciones del Equipo Nuestra ponderación sobre la estrategia del PRORURAL puede resumirse en las siguientes observaciones: • • • • • Es difícil juzgar en detalle una estrategia antes de verla en operación, cuando se definen los detalles; Eso dicho, el contenido estratégico es más bien sólido y sustancial;10 Aunque se reconoce el papel prioritario del sector privado, no es tan obvio como se articularía este papel con lo del sector público; La línea entre las esferas pública y privada en cuanto a la provisión de bienes y servicios queda sin mucha precisión, por lo que existe un riesgo de discrecionalidad en la acción pública; y Surge una pregunta fundamental en cuanto a la factibilidad de coordinar y planificar las acciones públicas — es decir ¿hasta qué grado se puede y debe intentar planificar detalladamente las acciones de antemano, o, por el contrario, dejar que los detalles se definan durante la implementación y a lo largo del proceso de aprendizaje? Dado las múltiples dudas acerca de lo que es factible y efectivo en el contexto de un sistema rural complejo, es posible que el PRORURAL ya sea demasiado ambicioso en cuanto a planificación antes de la implementación, el seguimiento y el aprendizaje.

9 Hasta cierto punto el Programa Hambre Cero aparenta apoyar esta vía, por su estrategia de fomentar la producción de alimentos básicos por parte de personas pobres y el procesamiento de estos alimentos. El resto del Programa es netamente uno de transferencias públicas hacia gente pobre y necesitada. 10 Mordt et al 2006 llega a una conclusión similar en su valoración del PRORURAL por parte de la ASDI.

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4. La Experiencia de la Gestión y los Resultados
4.1 Avances en Armonización y Alineamiento
Para tratar de valorar los avances en cuanto a armonización y alineamiento es importante no olvidar que, más que metas, la armonización y el alineamiento son procesos, y, a veces, como es el caso de Nicaragua, procesos bastante complejos por su historia y contexto político-institucional. Sin embargo, es evidente que a lo largo de la formulación e implementación del PRORURAL han habido una serie de hitos que demuestran un avance, que pudiera ser considerado modesto, pero un avance de cualquier manera. Entre las evidencias de avance se pueden mencionar: • Plan de Acción del Proceso de Apropiación, Alineamiento y Armonización. Se acordó un Plan de Acción para promover el proceso de apropiación, armonización y alineamiento en el sector rural productivo. Este Plan de Acción “AA&A”, se formuló para apoyar los procesos y resultados estratégicos en la implementación del PRORURAL y para que la ayuda internacional fuera más efectiva. El Plan fue elaborado con base en un taller convocado por la submesa de Desarrollo Rural Productivo, durante el cual se contó con buena participación del Gobierno, instituciones cooperantes internacionales y del sector privado; Código de Conducta (CdC). El Gobierno y los Socios de la Cooperación Internacional elaboraron y suscribieron un Código de Conducta (CdC) para el Sector Rural Productivo, con el propósito de lograr un mayor nivel de apropiación y liderazgo por parte del Gobierno y de coordinación, armonización y alineamiento de los recursos externos, para mejorar la efectividad de la Ayuda Oficial para el Desarrollo. El CdC fue firmado, tanto en el marco de las estrategias nacionales como en el contexto de los acuerdos internacionales firmados en Monterrey (2002), Roma (2003) y París (2005). El CdC establece las relaciones básicas comunes entre los países y agencias de cooperación que lo suscriben, por una parte, y el MAGFOR, sus instituciones adscritas y el IDR por otra parte, para armonizar el apoyo de futuros acuerdos entre las partes. El CdC es un compromiso no vinculante. Memorando de Entendimiento. Se formuló un Memorando de Entendimiento entre el gobierno y los cooperantes que participan en la primera fase del Fondo Común, que indica el espacio y mecanismos para involucrar a otros cooperantes en el tiempo; Revisión de Cartera. Se realizó un ejercicio de revisión de la cartera de proyectos como continuación del esfuerzo de analizar los proyectos del sector agropecuario forestal en el contexto de los compromisos del Código de Conducta. El estudio (Bravo & Mikkelsen 2006) formuló propuestas y recomendaciones sobre ajuste a los proyectos y sobre el quehacer institucional para lograr la implementación de esos proyectos con eficacia y eficiencia, así como criterios para la aprobación y aceptación de nuevos proyectos. Otros. Entre otras evidencias de avance en los procesos de armonización y alineamiento se encuentran: o o (i) la realización de Misiones conjuntas de las instituciones públicas y de los cooperantes en las fases importantes de preparación y evaluación; (ii) el diálogo sostenido con el sector privado, por medio de MAGFOR y el Gabinete de Producción y Competitividad (ref. a CONAGRO “ampliado” y el Consejo de Producción, que representan diferentes gremios agropecuarios); (iii) la concertación y aprobación de un manual para el funcionamiento de la submesa de desarrollo rural, que da apoyo y dirección en la implementación de PRORURAL; y (iv) la elaboración de un plan operativo para llevar a cabo el proceso de una revisión y ajuste de la cartera actual de proyectos en el SPAR.

o o

Durante la Primera Misión Conjunta de Seguimiento a la Implementación de PRORURAL entre el Gobierno de Nicaragua y la Cooperación Internacional, realizada en mayo/junio de 2006, se acordó la realización de un ejercicio para autoevaluar el avance en el Plan de Acción AA&A y asegurar una concertación amplia en el Plan de Acción para 2007 y así, poder medir las tendencias del avance tanto en el cumplimento del CdC, como en la ejecución de las acciones contenidas en el Plan de Acción. La autoevaluación contrasta el nivel de avance contra las expectativas/percepciones de los actores relevantes que fueron encuestados, entre los que figuraron las instituciones del SPAR (MAGFOR, INTA, IDR, INAFOR) y “globalistas” (MINREX, MHCP y MIFIC), FUNICA, las Agencias de Cooperación, entre las cuales organismos multilaterales y bilaterales, tanto suscriptores como no suscriptores del CdC, así como que proveen, y 29

no, financiamiento a PRORURAL, y representantes del sector privado en los diferentes espacios de diálogo del sector. Los resultados de la autoevaluación arrojan una valoración de “regular” (2.9 en una escala del 1 a 511) al Proceso de AA&A y el cumplimiento del CdC. Desagregando este resultado la percepción del nivel de avance en cuanto a apropiación (2.9) y a alineamiento (2.9) fue mayor que en cuanto a armonización (2.6). Por otro lado la valoración por sector muestra una percepción general de avance relativamente mayor desde la perspectiva del gobierno (3.1), que desde la perspectiva de la cooperación (2.8), y del sector privado (2.7). Los tres sectores participantes dieron su más alta valoración (3.5) al avance en el uso de nuevas modalidades de financiamiento (por ej. Fondo Común) Todos perciben que las agencias de cooperación están estudiando estas modalidades para su futura aplicación. También hay coincidencia de los tres sectores que el avance en la reducción de unidades de gestión de proyectos u otras instancias paralelas a las agencias del SPAR, de parte del gobierno es muy poco (2.4). Entre otros resultados que arroja la autoevaluación se destaca que dos de los sectores participantes valoraron que algunas agencias están empezando a aplicar y utilizar las normas y sistemas nacionales; que la participación del sector privado en la toma de decisiones estratégicas y de importancia para el sector fue la más activa (3.5), pero por otro lado que su representatividad fue calificada relativamente baja (2.7), por lo que se consideró irrelevante; y, que el compromiso de la cooperación con el proceso AA&A se cumple a conveniencia, dependiendo de las acciones. Los resultados de las encuestas permitieron inferir ciertas “conclusiones” del ejercicio. Entre estas: que el avance del proceso de AA&A y del cumplimiento del Código de Conducta es incipiente, y que es más un producto de esfuerzos realizados al nivel técnico del SPAR, que de apropiación de nivel político (refiriéndose a la anterior administración); que hay cierto conocimiento general sobre el Plan de AA&A y del CdC entre los involucrados en PRORURAL principalmente al nivel central (al nivel del territorio es casi nulo), pero se requiere mayor precisión y detalle en la información; que es muy obvia la ausencia de un seguimiento sistemático al cumplimiento del CdC y al Plan de Acción por lo que se requiere de un sistema de seguimiento más preciso y brindar información sistemática de los avances a todos los sectores; que la diferencia de opinión sobre los avances entre los tres sectores (gobierno, cooperación y sector privado) no fue muy significativa; que el menor avance se realizó en el tema de armonización; que los espacios de diálogo de políticas fueron vistos como instancias sin contenido estratégico, sobre todo la Submesa de desarrollo rural productivo y el Consejo Nacional de la Producción (CNP); que se precisa de mayor voluntad política y compromiso para el cumplimiento de los acuerdos, tanto del Gobierno, como de la cooperación; que se requiere mayor participación de todos los sectores y participación en decisiones estratégicas para obtener resultados más efectivos y mayor avance en el proceso; que la Implementación de PRORURAL en el territorio es muy incipiente, lo mismo que el conocimiento sobre los procesos AA&A y sobre el Código de Conducta; y que no hay mucha credibilidad y confianza entre el gobierno y el sector privado. Como conclusión bien podría argumentarse que han habido avances significativos, sobre todo si se toma en cuenta el entorno político-institucional en el que se ha trabajado, pero también que queda mucho por hacerse. Parece ser que los actores principales no han perdido el interés por continuar el proceso de AA&A, el cual es de manera generalizado considerado como necesario. Uno de los desafíos que PRORURAL encontrará en el futuro cercano será encontrar un balance apropiado entre los esfuerzos de AA&A y la implementación del PRORURAL, sobre todo en los territorios.

4.2 La Coordinación de la Política y Planificación
Adentro del Sector Rural Público — MAGFOR, INTA, FUNICA, INAFOR, IDR + MARENA, FCR Según la Ley 29012, el MAGFOR es el rector de políticas del sector rural productivo. Las demás instituciones del SPAR (INTA, INAFOR, DGPSA e IDR) son responsables de la ejecución. En el marco de PRORURAL esto se traduce en funciones de dirección, seguimiento y evaluación para el MAGFOR, y de implementación para el resto del SPAR. Sin embargo, la situación del SPAR dificulta mucho el funcionamiento conforme a este esquema: según casi todos los entrevistados y expertos, faltaba (y falta todavía) estrategia, eficiencia y orientación a objetivos, en su configuración y funcionamiento. Por el contrario, sus instituciones se estructuran
11 1= Pésimo, 3= Regular y 5 = Excelente 12 Ley 290. Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo. 1 de junio de 1998. La Gaceta No. 102.

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y actúan más bien en función de las habilidades de cabildeo de los gerentes, de finalidades político-electorales, y del éxito de cada cual en la captación de recursos asociados a proyectos de la cooperación externa. Esto diversifica mucho más las actividades, estructuras salariales, procedimientos, incluso dentro de cada institución, y aumenta la competencia por recursos y la falta de comunicación interinstitucional. Cuadro 4.1: Matriz de las actividades de las instituciones del sector, según la Ley No. 290

Fuente: Implementación del Plan Nacional de Desarrollo Rural Productivo, PRORURAL. Noviembre de 2005. Capítulo 4. Dentro de esta generalidad, el ejemplo más relevante es el Instituto de Desarrollo Rural (IDR): por un lado, el IDR no depende jerárquicamente del MAGFOR, sino directamente de la Presidencia de la República. Sin embargo, dispone de muchos más recursos que el Ministerio, aportando el 70% de la financiación de PRORURAL mediante su cartera de proyectos. Por otro lado, el mandato del IDR, como el concepto de desarrollo rural que le da nombre, es poco concreto. Por tanto sus actividades son heterogéneas e inconexas. El IDR es, en palabras textuales de muchos, “una canasta de proyectos”. ¿Qué influencia ha tenido PRORURAL en esta situación de partida? PRORURAL aporta dos elementos que potencialmente podían contribuir a la coordinación interinstitucional: unos mecanismos de concertación y una estrategia para el sector. Como incentivo a la participación aporta también la promesa de un aumento de recursos para el sector. 31

han contribuido significativamente a aumentar la coordinación y los valoran positivamente. Con respecto a la estrategia, PRORURAL ha ocasionado una reflexión sobre los mandatos de cada una de las instituciones, que, en un periodo de 18 meses, se ha traducido en aumento sustancial de la comunicación, el diálogo y la información, en un reparto más racional de las funciones de cada uno, y en la incipiente ejecución conjunta de actividades en los territorios. Los resultados más tangibles de este cambio son la información mutua con respecto a los proyectos en cartera de cada institución, impulsada por el análisis inicial de proyectos en cartera y un inicio de planificación conjunta con motivo de la redacción de Planes Operativos Anuales (POAs) de PRORURAL para 2006 y 2007. Si bien es cierto que el resultado no es un plan integral, sino más bien una yuxtaposición de los POAs individuales, que reproduce por tanto el esquema de canastas de proyectos, el ejercicio ha ocasionado avances en la distribución racional de roles y recursos. El IDR ha transitado paulatinamente desde una actitud reticente hacia la colaboración, aunque sin llegar a apropiarse totalmente de PRORURAL. El alto grado de consenso de la cooperación internacional, que es la mayor proveedora de recursos del IDR, junto con la promesa de recursos adicionales que acompaña a PRORURAL, han sido sin duda variables importantes en este proceso. Muchos citan este impulso al ordenamiento institucional como uno de los mayores logros de PRORURAL, y son optimistas con respecto a su tendencia ascendente. Sin embargo, también coinciden en que estos logros son muy frágiles, pues dependen en última instancia de las preferencias y las sintonías personales de los cuadros superiores de cada institución, que ahora son favorables a PRORURAL, pero podrían no serlo en el futuro. Por tanto, sería recomendable aprovechar este momento de legitimidad de PRORURAL para consolidarlo institucionalmente. Adentro del Gobierno en General al Nivel Central Como se dice en el apartado 4.3 dedicado a capacidad institucional y liderazgo del gobierno, la idea de elaborar un ESA para agricultura y desarrollo rural procede en parte de una corriente a favor de los ESAs, procedente de la Presidencia de la República con apoyo muy activo de la cooperación internacional, en especial de algunas de sus agencias, como el Banco Mundial. Existen ESAs en varios ministerios, en los que por tanto se han planteado cuestiones y problemas parecidos, sobre todo en materia de gestión financiera: la introducción de nuevas modalidades de financiación y la sustitución parcial del enfoque por proyectos por el enfoque sectorial exigen adaptaciones en la contabilidad pública, que posibiliten un rendimiento de cuentas por objetivos sectoriales. Así, los ministerios implicados en ESAs han hecho frente común ante el MHCP para la promoción de dichos cambios. La mayoría de los entrevistados del MAGFOR valoraron negativamente la colaboración del MHCP en este sentido, si bien no hay que obviar que se trata de un cambio sustancial para cualquier administración financiera. La coordinación con otros ministerios se ha dado también durante la formulación de PRORURAL. El MARENA y el MIFIC formaban parte de la Submesa de Desarrollo Rural Productivo, pero como observadores. Ha habido también contactos puntuales para aclarar posibles solapamientos entre los diferentes ESAs. En conclusión, ha existido coordinación interministerial, aunque débil, en la formulación e incipiente implementación de PRORURAL. Valga como hipótesis el siguiente comentario por parte de algunos entrevistados: el nivel de esfuerzo exigido por la coordinación dentro del SPAR y la cooperación ha sido tan grande que no ha dejado espacio a la coordinación con el resto del gobierno. Con los Gobiernos Departamentales y Municipales La gestación de PRORURAL en el nivel central combinada con el carácter departamental y local de la mayoría de las acciones englobadas, plantea un desafío: ¿Cómo engranar efectivamente los niveles territoriales de la administración para planificar las actividades y ejecutarlas? Hay que contextualizar la respuesta en el proceso general de descentralización, con el fin de evaluar cuáles son los puntos de conflicto y las posibilidades de avance. La descentralización en el caso nicaragüense es municipal. En 2004, se aprueba a Ley de Transferencias Presu32

puestarias a los Municipios, que transfiere a éstos un 4% del PGR, y fija un horizonte del 10% para 2010. La fuerza motriz de este proceso es la ERCERP, que se compromete con la descentralización, como forma de mejorar la gestión pública. La susodicha ley fue aprobada por unanimidad en la Asamblea. Por otra parte, ya desde antes los gobiernos municipales son elegidos mediante procesos electorales. Por último, los municipios tienen competencias en promoción de la agricultura, silvicultura y pequeña industria. Por el contrario, en el nivel departamental no ha habido descentralización sino desconcentración: se ha delegado la ejecución de actividades, pero no autoridad de decisión ni de presupuesto. Asimismo, se crearon en 2004 mecanismos de concertación de intereses y demandas para inversión pública a nivel tanto departamental (Consejos de Desarrollo Departamentales - CDD) como municipales (Consejos de Desarrollo Municipales - CDM) Ahora bien, una descentralización no sólo radica en la transferencia de recursos financieros, sino en el aumento de capacidades de gestión: casi todos los actores señalan que faltan capacidades físicas y curriculares en materias de planificación, presupuesto, ejecución, en estos niveles de administración para afrontar procesos de descentralización. En lo que respecta a las instituciones del SPAR, éstas reproducen el modelo de desconcentración a nivel de territorios: se han creado delegaciones a nivel departamental, pero sin autoridad, y su presencia en los municipios es reducida. El MAGFOR no tiene al nivel de departamento mandato de coordinación, sino que cada institución recibe órdenes de su sede en Managua. Además, cada una está desconcentrada en base unidades territoriales distintas (representaciones regionales, departamentales, municipales).13 Todo ello nos da el contexto en el que se inició PRORURAL: en la fase de formulación, en buena lógica con las competencias de las alcaldías, el MAGFOR celebró actos sobre PRORURAL con representantes de los municipios, mediante los CDD. Su propósito declarado era incorporar sus demandas al Plan. Sin embargo, casi todos los entrevistados coinciden en que fueron actos de información, con escasa posibilidad de participación real por las alcaldías. Según estas fuentes, los alcaldes se interesan principalmente por actividades que provean activos a corto plazo, lo cual choca con la lógica de ordenar bienes y servicios en función de un plan público a largo plazo, que propugna PRORURAL. Con respecto a la implicación de los territorios en la planificación, el mayor avance se ha dado con motivo de la formulación del POA 2007, que fue conjunto de las instituciones del SPAR a nivel departamental, y que se realizó durante 2006. Los entrevistados en los departamentos de León y Chontales coinciden en que este ejercicio fue más bien una yuxtaposición de los POAs individuales de cada institución adaptada a los criterios formales de PRORURAL, eliminando a lo sumo algunos solapamientos entre instituciones. Ahora bien, lo valoran como un avance, ya que, al igual que ha ocurrido en el nivel central, ha compensado la dinámica imperante de competición e incomunicación institucionales en los entes desconcentrados del SPAR. Además, se han sentado las bases institucionales de esta concertación e intercambio de información mediante la reproducción de CONAGRO al nivel de cada departamento, como instancia coordinadora; y posiblemente se ha abonado el terreno para la implementación conjunta. Así, como puntos de conflicto entre la descentralización y PRORURAL hay que señalar en primer lugar la debilidad administrativa en el nivel departamental tanto en términos de estructuras como de autoridad política, lo que dificulta enormemente la implementación de PRORURAL, ya que este nivel de la administración es estratégicamente muy operativo para cualquier política de desarrollo rural. Esto se pone de manifiesto fundamentalmente con motivo de la realización del POA conjunto de 2007. Se da un conflicto importante entre la demanda de PRORURAL y la demanda de los municipios, con el agravante de que el proceso de definición de la segunda está institucionalizado, cuenta con amplio respaldo político y se traduce en Planes de Inversión Anuales municipales. Asimismo, repetimos que los municipios tienen competencias en esta materia. Por lo tanto sería necesario llegar a arreglos de conciliación de las dos demandas, bien mediante la implicación efectiva de los Comités de Desarrollo Municipales y Departamentales en PRORURAL, bien mediante el reparto de los fondos entre los dos niveles de la administración.
13 Henríquez, M., Meyrat, M. y Theinhardt, E. G.(2007) P. 40

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En cualquier caso, nos gustaría matizar que las políticas de descentralización exigen ajustes delicados y provocan conflictos sobre la funcionalidad de las reformas para la realización de políticas en casi todos los sistemas políticos del mundo. No estamos por lo tanto realizando recomendaciones con respecto a la mejor manera de descentralizar el estado nicaragüense, sino que nos limitamos a analizar la relación entre PRORURAL y este proceso de descentralización. Con la Sociedad Civil y el Sector Privado La participación institucional del sector privado y de la sociedad civil en PRORURAL se canaliza a través del Consejo de Producción: según la página de Internet de PRORURAL “éste reúne a las instituciones del SPAR, el MIFIC, el MARENA, el FCR, otras instituciones públicas de interés para el agro, el sector privado y la sociedad civil, con el fin de dialogar, discutir, consensuar y validar las políticas agropecuarias y forestales y demás temas de interés en el sector”14 La participación del sector privado y las ONGs ha sido muy asimétrica: mientras que ciertos gremios productores del sector privado ha apoyado unánime y decididamente PRORURAL, otros elementos del sector privado, sobre todo las empresas de procesamiento y de insumos y servicios, y las ONGs, fundamentalmente la Coordinadora de ONGs, se han implicado mucho menos. Los criterios de selección de los participantes concretos no están claros. La participación del sector privado se ha limitado fundamentalmente a las grandes asociaciones de productores, y se ha descuidado, si no desechado, la incorporación de otros actores (agroindustriales, financieros, etc.) de la cadena de valor15. Por otro lado, la prerrogativa de convocar al Consejo de Producción reside en el MAGFOR, lo que disminuye sensiblemente la posibilidad de las organizaciones de influir efectivamente a través de este instrumento, y así lo valoran tanto representantes del sector privado como de las ONGs. Así, haciendo referencia a la cita de la página web, el Consejo de Producción ha servido más para validar políticas ya formuladas por las instituciones del SPAR y la cooperación, que para incorporar la demanda real de la población rural a la formulación de políticas y estrategias. Aún así, el hecho de que las organizaciones de productores, que compiten normalmente por recursos y por influencia política, hayan apoyado clara, unánime y casi constantemente PRORURAL, es entendido por la mayoría de los actores implicados como un logro. Los representantes de los gremios valoran muy positivamente la existencia de un espacio de concertación y consulta por imperfecto que sea, y de hecho le otorgan una nota relativamente alta en la “Evaluación del Código de Conducta y plan de acción AA&A del sector productivo en Nicaragua”16. No sorprende el apoyo de los gremios de productores, pues PRORURAL viene acompañado de un compromiso de aumentar recursos dedicados al desarrollo rural y agropecuario. En este sentido, hay que señalar que estas asociaciones han sufrido una transformación sustancial en los últimos años: mientras que en su origen se dedicaban fundamentalmente a la representación de intereses de los productores en sentido gremial clásico, ahora se centran en la captación de recursos de la cooperación internacional para la ejecución de proyectos, pasando la labor representativa a un segundo plano. De hecho sólo el 11% de los productores nicaragüenses pertenecían a alguna asociación en 2001, incluyendo membresía de asociaciones productores (según los datos del EMNV, ver Davis & Stampini 2002), lo cual constituye un cortocircuito importante de la representatividad del sector privado en el Consejo Nacional de la Producción. Con la Asamblea Nacional La legislatura de Bolaños (2002-2006) se ha caracterizado por un conflicto casi continuo entre la Asamblea y el Gobierno. El gobierno contaba con escaso apoyo en la Asamblea, lo cual en determinados momentos ha provocado un paro técnico del sistema político sobre todo en 2004 y parte de 2005. En 2006 la situación se apacigua, gracias a un
14 http://www.prorural.net.ni 15 UNAG y UPANIC son las principales agrupaciones de gremios de campesinos. En su origen, UPANIC era una asociación fundada como reacción a la revolución sandinista en 1979, con el fin de defender la propiedad privada de la tierra. Así, ha sido identificada con los medianos y grandes productores y con una ideología conservadora. UNAG nace en 1981 con la finalidad de representar al pequeño campesinado. Hoy las fronteras ideológicas entre ambas se han diluido, aunque siguen conservando cierta filiación política. Para más información ver http://www. upanic.org.ni y http://www.unag.org.ni 16 Argüello, Margarita, 2006, Evaluación del código de conducta y plan de acción AA&A del Sector Rural Productivo en Nicaragua, p. 13.

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pacto entre FSLN y el gobierno. PRORURAL se beneficia de esta coyuntura favorable, y es aprobado en la Asamblea sin demasiadas dificultades. Siendo además un plan que contaba con un amplio consenso de las organizaciones del sector privado y de los donantes, no existen argumentos fuertes en base a los cuales oponerse. La escasa interacción del parlamento con PRORURAL se ve aumentada por el hecho de que cuando PRORURAL empieza a andar en 2006, es ya periodo electoral, por lo que los diputados estaban ya fundamentalmente dedicados a la campaña.

4.3 La Capacidad Institucional y el Liderazgo por el Gobierno
Capacidad Institucional El SPAR y sobre todo algunos de sus componentes, como el propio MAGFOR y el INAFOR, son instituciones muy debilitadas, debido al énfasis de los 90 en retirar al estado de las actividades productivas como estrategia de desarrollo, y a una falta de prioridad al agro, y especialmente la producción agropecuaria en pequeña escala, dentro de los gobiernos nicaragüenses de los últimos años. Ya la labor de formulación y coordinación ha significado un esfuerzo considerable para las instituciones del SPAR. La implementación constituye un esfuerzo todavía mayor por las siguientes razones: PRORURAL aumenta la demanda a las instituciones del SPAR, pero no disminuye los trámites administrativos para conseguir fondos, ya que la principal vía de financiación siguen siendo los programas y proyectos de la cooperación. Sin embargo requiere cambios técnicos y gerenciales importantes para el seguimiento y evaluación de los resultados sectoriales por añadidura al seguimiento de proyectos. El componente de capacidad se encuentra desde el principio en la agenda de PRORURAL, en forma de uno de sus siete componentes (modernización y fortalecimiento institucional), que absorbe US$82M los US$412M previstos en el PMGA, es decir, aproximadamente el 20% de los recursos. Es demasiado pronto para acreditar progresos en este campo, como ocurre con el resto de componentes: aventuramos sin embargo que por una parte PRORURAL ha significado para algunas instituciones del SPAR un aumento de recursos en 2006, y ha posibilitado la intensificación de los esfuerzos en cuanto a creación de capacidades. Sin embargo, éstas se han dirigido a la ejecución de actividades corrientes de las instituciones, más que a formación de los cuadros técnicos y administrativos en gestión con arreglo a enfoques sectoriales y a la promoción de cambios de cultura institucional. Esto contrasta con la velocidad a la que se están dando otros procesos, como el de coordinación, y por tanto constituye una de las principales amenazas al PRORURAL. Liderazgo por el Gobierno La gran apuesta en planificación del desarrollo del gobierno del Presidente Bolaños fue sin duda el PND – O. Ya se ha explicado en la sección 2.3 sobre gobernabilidad política el engranaje entre PND–O y PRORURAL. Por otro lado, el gobierno de Nicaragua es pionero en ESAs. Actualmente existen en Nicaragua ESAs en desarrollo rural productivo, en salud, educación, pequeña y mediana empresa, y medioambiente. El origen de ello es un enorme apoyo técnico y político de la cooperación a la presidencia de la República para la consecución de estos esfuerzos, del que se han ido apropiando algunos cuadros técnicos, en un deseo de racionalización de la administración pública. En su gestión diaria, el liderazgo gubernamental de PRORURAL previo a la actual gobierno, fue asumido fundamentalmente por los altos cargos técnicos, o mandos medios, del MAGFOR (dirección de políticas), y en bastante menor medida por el Ministro de Agricultura. Los extraordinarios esfuerzos de estos cuadros junto con un apoyo decidido de ciertas agencias de cooperación han posibilitado el amplio grado de consenso existente actualmente. En consecuencia, el PRORURAL ha permitido al MAGFOR recuperar cierto liderazgo y perfil rector, a pesar de las 35

limitaciones impuestas por su debilidad y por la particular situación del IDR y su dependencia directa de la Presidencia de la República. Dicho esto, las amenazas más relevantes a PRORURAL en este ámbito son la falta de apropiación por parte de los cuadros administrativos inferiores, la debilidad institucional del MAGFOR, y el cambio de personas en la dirección de políticas, y muy especialmente los cambios de políticas del gobierno.

4.4 La Gestión Financiera
Se ha registrado, con el enfoque sectorial, ciertos avances en el manejo financiero sobre todo en la elaboración de los POA de 2006 y 2006 a nivel del SPAR. Existe, desde 2005, un Plan Multianual de Gasto Público para el sector rural productivo. Sin embargo las varias misiones de seguimiento y consultorías anotan una serie de deficiencias en las operaciones financieras relacionadas con el PRORURAL, a saber: • Los sistemas empleados adentro del SPAR no son alineados y congruentes con los de resto de la administración pública. Comenta Bravo & Mikkelsen (2006): Algunas instituciones (ej. MAG-FOR, IDR) del SPAR, están en el proceso de implementación de un sistema integrado administrativo financiero, SIAF. Sin embargo, éste todavía no relaciona el POA con el presupuesto y la contabilidad Institucional y, ésta con el SIGFA Por lo tanto, se hace necesario que durante el año 2007, se analice si es funcional el SIAF, o como una alternativa SIGFA-PRO, o bien, se conceptualice un Sistema Integrado Administrativo Financiero, que vincule los varios subsistemas. • • • El MHCP y la SETEC no asignaron los techos presupuestarios antes de iniciar la preparación del POA de 2007 (Memoria de la Misión Conjunta PRORURAL, Septiembre 2006); El proceso de formular presupuestos se dificulta por la falta de asignar prioridades en la planificación; Sigue en existencia una amplia cartera de proyectos financiados por diferentes donantes, con distintos procedimientos. Sin excepción, todos los proyectos y programas analizados tienen su propia unidad de administración y/o de ejecución. … No se encontró ningún caso de una integración completa de unidades a la estructura de las instituciones del SPAR. (Bravo & Mikkelsen 2006); y • En elaborar los POA se escucharon varias comentarios,, sobre todo a nivel departamental, de que no era una planificación conjunta a través de las entidades del SPAR, sino que fue una agregación de los POA individuales.

Dos cosas son entonces evidentes. Uno es que queda bastante por hacer para llegar a tener un sistema financiero efectivo para el sector rural productivo. Las falencias son bien reconocidas — para una evaluación en detalle, ver Fajardo (2006). Sin embargo cabe calificar este comentario: el sistema es imperfecto pero no tanto, pues como observa Fajardo: Existen varios estudios sobre la gestión del gasto público en Nicaragua. La mayoría de ellos concluye que el sistema es relativamente funcional, aunque existen algunas debilidades en ciertos aspectos. Segundo, hasta ahora el enfoque sectorial no ha simplificado la gestión financiera y hasta puede haberla hecho más complicado. En la práctica, no obstante, la existencia del Fondo Común ha dado resultado en hacer algunas asignaciones de recursos más ágiles. O sea que un sistema más complicado no es necesariamente un sistema menos efectivo: puede ser lo contrario. Finalmente cabe reflexionar que algunas de las deficiencias registradas en la gestión financiera reflejan debilidades en otras partes del sistema. Cuando, por ejemplo, la planificación no asigna prioridades claras, ¿cómo elaborar un presupuesto? Cuando las entidades del SPAR no están acostumbradas trabajar en estrecha coordinación, ¿cómo imaginar que formulen un POA conjunta e integrada? Además, los sistemas nuevos se implementan adentro de una administración pública que es imperfecta en la cantidad, calificaciones y remuneraciones de sus cuadros humanos. 36

Esta última línea de pensamiento, sobre lo posible dentro de sistemas complejos y sus implicaciones, se retomará en la sexta sección de conclusiones.

4.5 La Provisión de Servicios
Como se mencionó anteriormente una de las mayores críticas en cuanto a la implementación del PRORURAL ha sido que no ha logrado acercarse suficientemente a los territorios, y es precisamente en estos donde existe la mayor potencialidad de impacto en el mejoramiento de los servicios prestados por el SPAR. A la fecha la mayoría de los esfuerzos realizados dentro del marco de PRORURAL se han concentrado en la agenda de AA&A y en la coordinación entre las instituciones del SPAR con la cooperación internacional, y entre ellas mismas al nivel central. No es posible afirmar que ha habido una mejoría significativa en la calidad de los servicios prestados por las instituciones del SPAR como resultado del PRORURAL. Sin embargo, sí es posible encontrar algunos indicios de que los esfuerzos realizados para preparar el POA integrado de las instituciones del SPAR en los departamentos para el 2007, independientemente de los cuestionamientos que puedan haber en cuanto a la calidad del proceso o del producto final, han empezado a generar efectos positivos en la articulación de acciones de algunas de las instituciones del SPAR en algunos de los territorios. Igualmente existen indicios de que estas mejoras en la coordinación de labores puedan desde ya estar teniendo un modesto impacto positivo en la calidad de los servicios prestados en estos territorios. En fin, traducir los avances del PRORURAL en una acción pública más efectiva en el sector rural productivo, queda como el reto más grande en el fúturo.

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5. Lecciones y Conclusiones
La principal conclusión en breve es la siguiente: debido al compromiso del gobierno y de la cooperación internacional, y al trabajo y dedicación de su personal, se han logrado ciertos avances valiosos con respecto al enfoque sectorial. Estos prometen hacer más coherente la planificación tanto de la acción pública en el sector rural productivo, como de la programación de la asistencia internacional al sector. No obstante hay todavía bastante que hacer, sobre todo en traducir los planes en una implementación efectiva en el campo. Esto implica una nueva serie de retos. A continuación se desarrollarán estos puntos de avance y retos pendientes. El Camino Recorrido Siempre fue necesario para un buen desarrollo agropecuario y rural realizar dos tareas. Una fue establecer un marco estratégico y política para el sector rural productivo. Sin este marco, la acción pública corre los peligros de ser incoherente y discrecional, con todo lo inconveniente que esto implica.17 La otra fue ordenar la asignación de recursos para mejorar el funcionamiento del SPAR y de la coordinación con los donantes. Esto ha implicado una labor a veces ardua pero reconocida como necesaria y valiosa por la gran mayoría de los participantes en el proceso. Los avances hasta ahora son parciales: obras en marcha que quedan por completar. Ciertos elementos del entorno son frustrantes, incluyendo las restricciones, a veces severas, que encarán las agencias de la cooperación internacional y que son impuestas por los legisladores y/o funcionarios altos en sus países o sedes. Por el lado nacional, la anomalía de la estructura del SPAR en la que el IDR depende directamente de la Presidencia y no del organismo rector del sector, el MAGFOR, es otro ejemplo. No obstante estas frustraciones, el hecho que el nuevo gobierno ha reconocdio al PRORURAL como una modalidad útil, y que no lo ha descartado, es algo muy positivo. La lección principal es que poner en marcha un enfoque sectorial en el agro y sector rural no es fácil. Por el número de actores públicos involucrados, por ser sectores donde prevalece la acción privada, y donde las soluciones son heterogéneas por región — siempre va a ser una obra difícil. No se puede subestimar la dificultad y la complejidad de buscar un enfoque sectorial del sector rural productivo. Estas consideraciones nos permiten responder a una pregunta vital: ¿vale la pena ir por el camino del enfoque sectorial, o, por el contrario, hubiera sido mejor dejar la situación tal como estaba o buscar directamente al apoyo presupuestario general? Con respecto a la situación anterior, se puede decir que el enfoque sectorial ha sido un avance ya que ha forzado la racionalizacion e integración de una visión integral. Con respecto a la posibilidad del apoyo presupuestario general, es más difícil opinar, pero se ve una clara ventaja en que el enfoque sectorial ha obligado a los protagonistas principales en el gobierno y la cooperación tomar los problemas y características complicadas del sector rural productivo con debida seriedad. El Camino Para Recorrer
Figure 6.1: El enfoque sectorial al sector rural productivo por elemento

Estrategia Metas Líneas de acción Asignar recursos

Gestión Planificación Coordinación

Implementación Acciones en el campo

Se aprecia una agenda dividido en tres componentes, según el esquema trazado en la Figure 6.1 donde los tres son: estrategia; gestión; e implementación en el campo. En cuanto a la estrategia, nuestra apreciación es que es un esquema coherente. Siempre es posible criticar a las estrategias: es imposible comprobar de antemano que una estrategia es óptima y que enfrentar a la problemática por otra vía no hubiera sido mejor. Además en

Seguimiento, Evaluación y Aprendizaje

17 Unos de los entrevistados en el gobierno relató el problema: si no existen claras políticas, en el momento de recibir algún pedido del público hay que ejercer discreción con dos resultados — o uno accede al pedido, o se queda mal con el postulante.

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los detalles cada lector puede detectar un sesgo indebido hacia un componente u otro, una falta de prioridad a este punto u otro, o temer que en la práctica no se va tomar en cuenta suficiente tal o cual elemento. Pero después de llegar a un cierto punto de reflexión, los retornos en tratar de afinar la planificación son pequeños. Es probablemente mejor dedicar los recursos hacia el seguimiento de las actividades y al aprendizaje de las actividades que sean efectivas, que tratar de producir una estrategia supuestamente perfecta. Sin embargo hay un punto que merece más atención en la formulación de la política: la línea entre el ámbito público y lo privado. En la teoría, mayormente económica, es sencillo trazar la línea. El sector público provee bienes y servicios públicos, corrige otras fallas del mercado, y da transferencias a grupos cuando se justifica por razones de equidad — ejemplos siendo las jubilaciones a los ancianos, o la ayuda a los damnificados por desastres naturales. En la práctica es más difícil definir el ámbito público, sobre todo cuando se trata de las fallas de mercado y la equidad social. En las áreas rurales de países en vías de desarrollo se encuentran a menudo las fallas del mercado, sobre todo en los mercados de factores de producción como tierra y crédito. Ante las fallas surgen tres posible respuestas: dejar que actores privados resuelvan la falla, probablemente por una innovación institucional, tal vez con un apoyo público estrictamente temporal; emprender la acción pública para promover o establecer instituciones para resolver la falla; o, abandonar el principio del mercado libre y proveer el bien o servicio directamente por el estado. Decidir en casos particulares cuales de estos caminos son lo mejor no es fácil. Aunque es difícil, sería conveniente establecer los principios para aplicar en casos específicos, para cortar la discrecionalidad. También es útil para que haya conciencia entre los tomadores de decisiones de las diferencias entre proveer bienes públicos y subsidiar los bienes privados. Al respecto, se encuentra la siguiente preocupación en el trabajo de Caballero & Araúz (2005): aparentemente mientras unos 45% del gasto agropecuario en 2005 fue en bienes públicos, para el 2005–09 la planificación PRORURAL tiene apenas el 32%. No solamente quita recursos de otros usos, sino ‘distorsionan los mercados de bienes y factores’. En la parte de la gestión, la agenda es bien reconocida en términos de fortalecer el funcionamiento del SPAR y mejorar la coordinación entre los actores clave: entidades del SPAR, otras agencias gubernamentales activos en las áreas rurales, la cooperación internacional, la sociedad civil y el sector privado. Las actividades recomendadas son especificados en amplio detalle en los informes de misiones recientes, y sobre todo en la Memoria de la Misión Conjunta PRORURAL, Septiembre 2006. En el futuro, sin embargo, el reto mayor está en la implementación: cómo mejorar las acciones en el campo para tener un impacto mejor y mayor. Esto implica asumir retos diferentes a los que se han enfrentado hasta ahora, y trabajar en diferentes esferas. Entre los desafíos se encuentran los de: • • • Ajustar los mecanismos de implementación, sobre todo los incentivos y controles para el personal de campo que proveen servicios a los productores, para que la acción pública sea efectiva y eficiente; Afinar las actividades a las demandas y al contexto de situaciones específicas — diferenciados por zona, rubro, características de productores, etc.; y, Seguir los resultados de la acción pública, entender sus impactos en la economía y sociedad, y aprender las lecciones.

En cuanto al tercer punto, el seguimiento, se ha realizado un esfuerzo notorio para construir el plan del Sistema de Seguimiento y Evaluación (SISEVA) lo que pueda ser de gran valor en este trabajo. Sin embargo una nota de precaución: los sistemas de monitoreo y evaluación que pretenden ser bastante comprehensivas, tal como se entiende es el SISEVA, corren ciertos peligros en la práctica. La recolección de los datos suele ser un trabajo más arduo de lo que se cree de antemano: lo mismo también suele pasar con el análisis, sobre todo cuando los datos requeridos son diversos y muchos. El resultado frecuentemente experimentado es que los resultados aparecen demasiado tarde para influir en la toma de decisiones y las siguientes rondas de planificación. Sobre todo, lo importante es el aprendizaje. Mucho de lo que hace el sector público en la economía rural no se puede planificar con certeza y detalle de antemano: al contrario, se debe ajustar las líneas de acción a los contextos y esto solamente se hace por el aprendizaje. Además el aprendizaje se hace en el campo, cosa inconveniente cuando los tomadores de decisiones tienden a basarse en el capital. Un punto final de reflexión, siguiendo la línea trazado en la sección 4.4 sobre el manejo financiero: ¿qué es posible 39

dentro de situaciones complejas y problemáticas? En el transcurso de elaborar el PRORURAL se ha generado una buena cantidad de estudios, muchos de ellos muy bien elaborados. Pero tienden a ser más fuertes en el análisis de la problemática que en señalar la respuesta y menos aún en la operacionalización de la propuesta. Lo mismo se ve en las obras más generales sobre la problemática del desarrollo rural nicaragüense: es más fácil explicar por qué el país y su población sufre de la pobreza, que recomendar con confianza medidas factibles para mejorar esa situación. Sin embargo la historia nos muestra que el progreso es real, hasta de situaciones inicialmente poco prometedoras. Los países industrializados y relativamente afluentes no siempre eran así. Aunque nuestro entendimiento de los procesos de desarrollo es limitado a generalizaciones tan generales que no se prestan fácilmente a la aplicación en contextos específicos, se aprecia que el progreso se debe a secuencias de procesos. No se resuelven los problemas en una frente amplia a la misma vez, de manera que el progreso en cualquier momento sea diferenciado por sector, zona, clase de problema, etc. En la planificación de la acción pública la implicación es que hay que ser algo modesto en la ambición. Tal vez sea mejor hacer unas pocas cosas bien, que intentar enfrentar todos los problemas a la vez. Implica una planificación menos comprehensivo y más pragmático y focalizado, probablemente con menos análisis de antemano y más atención al aprendizaje en la marcha — acompañado por un determinado esfuerzo para aprender las lecciones que la práctica ofrece. Nicaragua es muy rica en experiencias en las últimas tres o cuatro décadas, y la experiencia es diversa, fruto de los esfuerzos del gobierno, de los donantes oficiales, de las muchas ONG, de asociaciones de base, y del sector privado grande, mediano y pequeño. Han habido muchos intentos de enfrentar aspectos de la problemática: deben de haber una riqueza de experiencia para nutrir el aprendizaje.

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Referencias
• • • • • • • • Argüello, Margarita, 2006, Evaluación del código de conducta y plan de acción AA&A del Sector Rural Productivo en Nicaragua, Bravo, Atilio, & Vagn Mikkelsen, 2006, ‘Revisión de Cartera de Proyectos de las Instituciones del Sector Público Agropecuaria Rural (SPAR)’, Borrador de informe, Managua, noviembre del 2006 Caballero, Jorge & Alejandro Araúz, 2005, Nicaragua. Análisis de impacto y viabilidad financiera del programa sectorial agropecuario y forestal 2005–09 — PRORURAL, Marzo de 2005, FAO/NIC/3003(I) CIPRES, 2006, Pequeños y medianos productores agropecuarios. Soberanía alimentaría y desarrollo agroindustrial. CIPRES. 2 volúmenes. Davis, Benjamin & Marco Stampini, 2002, ‘Pathways towards prosperity in rural Nicaragua; or why households drop in and out of poverty, and some policy suggestions on how to keep them out’, Paper, Nov 2002 Fajardo U, Raúl, 2006, ‘Evaluación de la gestión financiera pública del PRORURAL’, Informe al ASDI, Mayo 2006 Henríquez, M., Meyrat, M. y Theinhardt, E. G. 2007, Análisis institucional y organizacional del Sector Público Agropecuario Rural (SPAR), Febrero de 2007, MAGFOR, 2006, Sistema de Seguimiento y Evaluacion de PRORURAL. Para el seguimiento y evaluación de los resultados a nivel sectorial de la implementación del Programa de Desarrollo Rural y Productivo. Managua, 10 de septiembre de 2006. Basado en el documento “Propuesta Interinstitucional del SISEVA” por Patrick Dumazert y Jaime Espinoza. Maldidier, C. y Marchetti, P., 1996, El Campesino – Finquero y el potencial económico del campesinado nicaragüense. Nitlapan – UCA Marin, Y, y Pauwels, S., 2001, El campesino – finquero: hacia una modernización incluyente de la región central. Nitlapan – UCA. Memoria de la Misión Conjunta PRORURAL, Septiembre 2006 Mendoza, R., 2004, “Un espejo engañoso: imágenes de la frontera agrícola” en: ENVIO. Managua: IHCA-UCA, No. 265. http://www.envio.org.ni/articulo.php?id=2069 Mordt, Matilde, Myriam Blanco & Carlos Reiche, 2006, Valoración del Plan Nacional de Desarrollo Rural Productivo PRORURAL – Nicaragua. Apoyo a Asdi para la Definición de su Contribución al Fondo Común, 15 de mayo 2006 Núñez, O., 1996, La economía popular asociativa y autogestionaria. Managua: CIPRES. Ruiz, A. y Marin, Y., 2005 Revisitando el Agro Nicaragüense. Tipología de los sistemas de producción y zonificación agro-socioeconómica. Nitlapan – UCA.

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Anexo: Personas Entrevistadas y Consultadas
Funcionario
Acevedo Alemán Álvarez Amador Argüello Báez Baumeister Bejarano Blandón Briones Bucardo Büschting Cerrato Chacón Cofré C. Contreras Dinarte Dixon Escoto Fiallos García García García, Gómez González Grigsby Guardado Gutiérrez Huvio Jiménez Linarte López Maluenda Martínez Medrano Mejía Melendez Mendoza Mercado Monge Montalbán Narváez Navarrete Núñez S. Osorio Padilla Peigné Poveda Rivera Saavedra Sáenz Sáenz Sánchez Sandoval Silva Tapia Tijerino Vargas Zelaya Adolfo Douglas Manuel xxx Margarita Delver Eduardo Yamileth Erick María Auxiliadora Ariel Juana María Armando Luís Jaime Eddy Julio César Benjamín René Álvaro Dionisia Augusto Antonio Miguel Ana Arturo Rosa Catalina Eva Acevedo Tiina Araceli Vayardo Esmeralda Jorge Pedro Julio Mavela Noel Orlando Carlos María Dolores Danilo Sergio Ángel Orlando Luís Ricardo Alain Luís Cora Marenco Danilo Livio Ricardo Juan Carlos Mario Vidal Jorge Ana Cecilia Gladis María Antonia

Organismo
Asesor, Coordinadora Civil Diputado de la Asamblea Nacional, Chontales Vicepresidente, UPANIC UNAG, Chontales Consultora independiente Responsable, Unidad Sanidad Ambiental, Alcaldía de Juigalpa, Chontales Consultor SETEC Director de Planificación, INAFOR Directora, IDR Ministro, MAGFOR Jefa de Planificación, Seguimiento y Evaluación, FUNICA Representante Asistente, Representación de FAO en Nicaragua Delegado, MAGFOR, Chontales Especialista de Sector, BID, Managua Alcalde, Villa Sandino, Chontales Cooperativa de Servicios Múltiples, San Francisco, SRL, Villa Sandino, Chontales Viceministro, MAGFOR Asesor, MAGFOR Presidente, UNAG Presidenta, Asociación de Mujeres para el Desarrollo de La Gateada, Villa Sandino, Chontales Banco Mundial Presidente departamental de la UNAG, León Director, RUTA Oficial de Programas, ASDI Director, Nitlapán–UCA Antigua Directora de INIFOM para León y Chinandega Directora Ejecutiva, FCR Consejera de Desarrollo Rural, Embajada de Finlandia Facilitadora, PRORURAL, MAGFOR Condeleón, León Directora General, MAGFOR Director Ejecutivo, Fondeagro, Matagalpa Cooperativa Eddy Alonso, Chontales Coordinador de FOMEVIDA, IDR, Chontales MAGFOR Jefe de Planificación, INTA DANIDA Unidad de Gestión, DGPSA Asistente de Cooperación, Delegación de la Comisión Europea INTA Director de Negocios Rurales, Cuenta Reto del Milenio Investigador, Socioeconómico, INTA Coordinador, Hambre Cero y Director, CIPRES Asesor, MAGFOR Delegado, DGPSA, León Asistente Técnico, Delegación de la Comisión Europea Director, INAFOR, León Planificación, INTA, Juigalpa Coordinar de FAITAN, FUNICA IICA Director, IDR, León Coordinar, Unidad Territorial de Inversiones Públicas, SETEC, Chontales Cooperativa del Campo Consultor, MAGFOR, León Delegado del MAGFOR, León Secretaría Ejecutiva, Gabinete de Producción y Competitividad, MIFIC Chontaldes, Chontales Oficial de Programas, COSUDE

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Preparado por Mario Castejón (FAO/RUTA), Alicia Fernández (FAO), René Mendoza (Consultor Independiente) y Steve Wiggins (ODI) (FAO: Food and Agriculture Organisation RUTA: Unidad Regional de Asistencia Técnica ODI: Overseas Development Institute) Las opiniones expresadas en este documento son aquellas de los autores y no representan necesariamente las opiniones de la Plataforma Mundial de Donantes para el Desarrollo Rural. Publicado por Global Donor Platform for Rural Development, c/o Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (BMZ) Adenauerallee 139-141, 53113 Bonn, Germany Noviembre 2007

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www.donorplatform.org

Contact: Secretariat of the Global Donor Platform for Rural Development, c/o Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (BMZ) Adenauerallee 139-141, 53113 Bonn, Germany Phone: +49 (0) 228 535 3276 and 3699 Fax: +49 (0) 228 9910 535 3276 Email: secretariat@donorplatform.org Website: www.donorplatform.org Publication date: November 2007

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